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Memoria Anual 2009ISSN 1659-2905
Memoria Anual 2009ISSN 1659-2905
Portada Memoria Anual 2009
La fotografiacutea artiacutestica que inspira la portada retrata un aacutengulo de perfil de la escultura La Espera elaborada por el artista costarricense Crisanto Badilla en quien converge una notable habilidad la experiencia de una vida dedicada al arte y la sensibilidad que antecede a las grandes obras
Esculpida en maacutermol gris esta enorme figura femenina (107 m de altura) fue creada en Italia en el antildeo 2007 y terminada en La Campana el taller de fundicioacuten que el mismo artista instauroacute hace 31 antildeos en la ciudad de Heredia En 2009 esta belliacutesima Memoria Anual 2009escultura formoacute parte de la muestra que su autor ISSN 1659-2905
exhibioacute durante un mes en la explanada de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica como parte de las actividades de conmemoracioacuten del 60 aniversario del ente contralor
La imagen de una mujer adulta en actitud contemplativa simboliza el proceso de reflexioacuten profunda y madura que ha venido desarrollando la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica con especial eacutenfasis en el 2009 antildeo de su 60 aniversario para analizarse a siacute misma y afrontar con aplomo los retos de un entorno siempre cambiante que le demanda hoy como desde sus inicios una labor de fiscalizacioacuten eficiente y oportuna que a su vez facilite la gestioacuten y el buen gobierno de nuestras instituciones
La actitud expectante de la mujer confluye con una expresioacuten serena dos atributos que resulta necesario combinar para ejercer una escucha atenta de las inquietudes y necesidades de los diversos actores sociales y delinear a partir de su confrontacioacuten y anaacutelisis la visioacuten que trace nuestro accionar hacia el futuro soacutelido pertinente y seguro acorde con el espiacuteritu que hace seis deacutecadas inspiroacute a los constituyentes a crear la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Concepto disentildeo y arte final Publicaciones Contraloriacutea General de la Repuacuteblica VHC - Fotografiacutea GGO
35097286R Costa Rica Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Memoria Anual 2009 -- San Joseacute Costa Rica La Contraloriacutea 2010
V cm Anual ISSN 1659-2905 1 Finanzas puacuteblicas - Costa Rica2 Finanzas puacuteblicas - Publicaciones Perioacutedicas 3 Costa Rica Contraloriacutea General de la Repuacuteblica - Publicaciones Perioacutedicas
Iacutendices y Presentacioacuten
Iacutendice General
Iacutendice de Cuadros xIacutendice de Cuadros del suplemento estadiacutestico xvIndice de Graacuteficos xviiiIacutendice de Recuadros xviiiIacutendicie de Anexos Informe de Labores xixIacutendice de Siglas xxPresentacioacuten xxv
Primera Parte
Opiniones y SugestionesIntroduccioacuten 3
1 Desafiacuteos de la Planificacioacuten y la Presupuestacioacuten en Costa Rica 511 Planificacioacuten con visioacuten de conjunto y largo plazo instrumento fundamental para el desarrollo 612 Articulacioacuten de la planificacioacuten y el presupuesto efectividad institucional ante la demanda ciudadana 1013 Mejores condiciones de vida de los costarricenses requieren de una gestioacuten orientada a resultados 13
2 Transferencias de recursos puacuteblicos bajo el modelo de administracioacuten concedente debilidades y retos 18
21 Concepto de ldquoAdministracioacuten Concedenterdquo La transferencia dineraria como mecanismo de gestioacuten 1822 Debilidades en la planificacioacuten coordinacioacuten interinstitucional y control de las transferencias dinerarias otorgadas al sector privado 1923 Ajustes necesarios a la normativa que regula la transferencia de recursos puacuteblicos al sector privado 2324 Transparencia y rendicioacuten de cuentas impacto social de los programas financiados con transferencias 24
3 Cooperacioacuten Internacional retos de la administracioacuten de recursos 2631 Eficiencia evaluacioacuten y transparencia de recursos de cooperacioacuten internacional2732 Fondos privados rendicioacuten de cuentas y transparencia 31
4 Situacioacuten actual de las reformas normativas en materia de contratacioacuten administrativa y retos de la Administracioacuten Puacuteblica para la gestioacuten eficiente y eficaz de las compras puacuteblicas 34
41 Estado actual del marco normativo que regula la contratacioacuten administrativa 3542 Perspectivas de mejora de la gestioacuten de compras puacuteblicas 4043 Conclusioacuten 43
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5 Control Judicial de las conductas que afectan la hacienda puacuteblica 4451 La vigilancia de la hacienda puacuteblica y el Estado social y democraacutetico de derecho 4452 Naturaleza juriacutedica de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica 4653 Amplitud del aacutembito de actuacioacuten de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica en materia contencioso administrativa 4754 Oportunidades de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica en el marco de la implementacioacuten del Coacutedigo Procesal Contencioso Administrativo 4955 Procesos iniciados con motivo del nuevo Coacutedigo Procesal Contencioso Administrativo 5056 Conclusiones 51
6 La legislacioacuten sobre la zona mariacutetimo terrestre requiere cambios urgentes 52
61 Degradacioacuten de la ZMT debilidades institucionales de administracioacuten y ocupacioacuten 5262 Acciones de la Contraloriacutea General para el resguardo de este bien puacuteblico 5563 Consenso entre expertos para reformar la ley de la ZMT 5664 Elementos para una reforma integral a la ley sobre zona mariacutetimo terrestre propuestas para el debate parlamentario 58
Segunda Parte
Memoria del Antildeo EconoacutemicoIntroduccioacuten 63
Capiacutetulo IDictamen de la gestioacuten financiero-patrimonial delGobierno de la Repuacuteblica 64
1 Liquidacioacuten de ingresos y egresos del presupuesto del Gobierno Central 64
11 Evolucioacuten del presupuesto del Gobierno Central y sus principales caracteriacutesticas 6412 Ejecucioacuten de las prioridades del gasto en el presupuesto de la Repuacuteblica 7113 Principales desviaciones de la presupuestacioacuten 7614 Otros temas puntuales de la ejecucioacuten del presupuesto de egresos 7715 Comportamiento de los ingresos del presupuesto 83
151 Ingresos totales del presupuesto 2009 83152 Ingresos corrientes y carga tributaria 2006-2009 85153 Liquidacioacuten de los ingresos tributarios y principales factores que incidieron en el resultado 86154 Ingresos por concepto de financiamiento 91
16 Conclusioacuten 92
2 Informe anual sobre la administracioacuten de bienes 9321 Presentacioacuten de los informes por parte de las instituciones de la Administracioacuten Central 9322 Uso del SIBINET por parte de las instituciones de la Administracioacuten Central 9423 Inventario de bienes reportados en el Informe9424 Actualizacioacuten del inventario de bienes en el SIBINET 95
241 Razonabilidad de los porcentajes de bienes reportados en los informes de bienes remitidos por las entidades de la Administracioacuten Central 95242 Inconsistencias en la informacioacuten contenida en el SIBINET 96
25 Perfeccionamiento catastral y registral de los tiacutetulos de propiedad de la Administracioacuten Central y valoracioacuten de los bienes 9726 Carencia de un sistema integrado para el control de bienes puacuteblicos 9827 Registro de los bienes tangibles e intangibles dados en concesioacuten 9928 Conclusioacuten 99
3 Resultado contable del periodo y Estados Financieros consolidados 10131 Estados Financieros correspondientes al Resultado Contable del periodo 2009 101
311 Aspectos que afectan el registro contable de las operaciones del Poder Ejecutivo 102312 Comentarios sobre el Balance General del Poder Ejecutivo 104313 Revisioacuten de aspectos del Estado de Resultados del Poder Ejecutivo 122314 Comentarios sobre el Estado de Cambios en el Patrimonio Neto del Poder Ejecutivo 125
32 Estados financieros consolidados de la Administracioacuten Central y de los Poderes de la Republica 12733 Proceso de implementacioacuten de las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Puacuteblico (NICSP) 13234 Conclusioacuten 133
4 Estado de Tesoreriacutea 13441 Estado de Flujos de Efectivo 13442 Gestioacuten de Tesoreriacutea 140
421 Flujo de Caja 140422 Cumplimiento de la autorizacioacuten de emisioacuten maacutexima 145423 La Caja Uacutenica del Estado 146
43 Conclusioacuten 151
5 Estado de la Deuda Puacuteblica 15251 Composicioacuten y comportamiento de la deuda puacuteblica 15252 Gestioacuten y estrategia de colocaciones 15453 Riesgos del portafolio 15554 Servicio de la deuda 15655 Costo financiero de la deuda 15756 Creacuteditos externos en ejecucioacuten al 31 de diciembre de 2009 15857 Conclusioacuten 166
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Capiacutetulo IIDictamen de los informes de evaluacioacuten presentados por elMinisterio de Hacienda y por el Ministerio de Planificacioacuten Nacional yPoliacutetica Econoacutemica (MIDEPLAN) 168
1 Informe del Ministerio de Hacienda sobre los resultados fiacutesicos y la gestioacuten presupuestaria de los programas ejecutados durante el ejercicio econoacutemico 2009 169
11 Presentacioacuten y contenido del informe por parte del Ministerio de Hacienda 17012 Anaacutelisis del Informe de evaluacioacuten emitido por el Ministerio de Hacienda 171
121 Resultados de la gestioacuten 17213 Sistema de costos de bienes y servicios 18214 Conclusiones recomendaciones y disposiciones del informe de Evaluacioacuten emitido por la DGPN 18215 Consideraciones finales sobre la evaluacioacuten por parte de esta Contraloriacutea 185
2 Anaacutelisis del informe emitido por MIDEPLAN sobre los resultados del cumplimiento de los objetivos las metas las prioridades y acciones estrateacutegicas del plan nacional de desarrollo 188
21 Aspectos metodoloacutegicos del Informe de Evaluacioacuten 18822 Comportamiento de las metas a nivel nacional y sectorial en el 2009 193
221 Metas a nivel nacional 193222 Metas a nivel sectorial 199
2221 Sector Social 2012222 Sector Seguridad Ciudadana 2062223 Sector Educacioacuten 2072224 Sector Salud 2092225 Sector Infraestructura 213
23 Conclusiones 216
Capiacutetulo IIITemas relevantes fiscalizados en el Sector Descentralizado 218
1 Necesidad insoslayable de un enfoque integral y sostenible en materia de seguridad ciudadana 218
2 Sobre la gestioacuten de las entidades del Sector de Infraestructura y Transporte y su impacto 226
3 Sector Energiacutea y Telecomunicaciones 23131 Un mercado bien regulado da seguridad a los participantes 23132 Situacioacuten econoacutemico-financiera de las instituciones autoacutenomas y empresas puacuteblicas 232
33 La apertura de los mercados exige acciones inmediatas para enfrentar la competencia 234
331 Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) 234332 Compantildeiacutea Nacional de Fuerza y Luz SA (CNFL) 239333 Empresa de Servicios Puacuteblicos de Heredia SA (ESPH) 240334 Refinadora Costarricense de Petroacuteleo SA (RECOPE) 242335 Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) 246
4 Sector Ambiente 25041 Inadecuada gestioacuten presupuestaria en varias entidades del Sector Ambiente 25042 SINAC y MINAET desarrollaron una deacutebil gestioacuten en resguardo del Patrimonio Natural del Estado 25243 El MINAET y otros entes no realizan una adecuada gestioacuten integral de las aguas subterraacuteneas en las zonas costeras 254
5 Sector Municipal 25651 Resultados de la gestioacuten presupuestaria y financiera 256
511 Comportamiento de los ingresos 257512 Comportamiento de los egresos 259513 Superaacutevit o deacuteficit en el sector municipal resultados de una inadecuada gestioacuten financiera 261514 Falta de capacidad administrativa para ejecutar los fondos transferidos por el Gobierno Central 266
52 Importancia de fortalecer el sistema contable en los gobiernos locales 26753 Disposicioacuten final de los residuos soacutelidos criacutetico problema nacional 26954 Efectividad en la gestioacuten del recurso humano municipal un reto impostergable para el desarrollo local 27255 Necesaria revisioacuten y derogatoria de la normativa que regula los festejos populares 274
6 Sector Social 27661 Atencioacuten de necesidades de formacioacuten y capacitacioacuten profesional y teacutecnica para el desarrollo socioeconoacutemico del paiacutes 27662 Incumplimiento de objetivos y falta de financiamiento en el INVU 27963 Proteccioacuten especial a las personas menores de edad por parte del Patronato Nacional de la Infancia (PANI)28264 Planificacioacuten y evaluacioacuten en la consulta externa de la CCSS 284
7 Sector financiero 28871 Los bancos del sector puacuteblico ante la crisis financiera 28872 El INS ante un mercado en competencia 295
721 Algunas acciones con miras a la apertura del mercado de seguros 295722 Regulacioacuten y supervisioacuten del mercado de seguros 296723 Estructura programaacutetica 296724 Evolucioacuten de los ingresos y gastos del periacuteodo 297
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Capiacutetulo IVEvolucioacuten de las finanzas puacuteblicas 299
1 Situacioacuten fiscal del Gobierno Central 299
2 Resultado financiero del sector puacuteblico 301
3 Superaacutevit presupuestario del Sector Puacuteblico 303
4 Conclusioacuten 307
Tercera Parte
Informe de LaboresIntroduccioacuten 311
1 Acciones para fortalecer el gobierno corporativo de la CGR 313
2 Aspectos relevantes de la gestioacuten en funcioacuten de los objetivos estrateacutegicos institucionales 314
21 Principales aacutembitos del universo de fiscalizacioacuten posterior 314211 Macroproyectos en aacutereas de mayor riesgo 314212 Consolidado de productos de la fiscalizacioacuten posterior 316213 Denuncias 317214 Declaraciones juradas de bienes 319215 Fiscalizacioacuten previa 320
2151 Aprobacioacuten presupuestaria 3202152 Contratacioacuten administrativa 321
22 Fortalecimiento del sistema de control interno en la administracioacuten puacuteblica 32423 Apoyo teacutecnico a la discusioacuten en el aacutembito legislativo en materia de Hacienda Puacuteblica 32524 Acciones para enfrentar la corrupcioacuten y la percepcioacuten de impunidad 327
241 Competencias otorgadas por medio de las recientes reformas judiciales 327242 Anaacutelisis de las Declaraciones Juradas de Bienes apoyado en TI 328243 Procedimientos administrativos 329244 Compromisos especiales en la lucha contra la corrupcioacuten 330
25 Aportes a la rendicioacuten de cuentas y la transparencia presupuestaria 33126 Aporte a la discusioacuten nacional sobre los controles previos externos 332
261 Foros sobre la pertinencia de los controles previos externos 332262 Proyecto de ley de funciones atiacutepicas 332
27 Bases para la medicioacuten del valor puacuteblico 333271 Medicioacuten del valor puacuteblico aportado por la fiscalizacioacuten posterior 333272 Otras mediciones de resultados de la fiscalizacioacuten integral 335
2721 Acciones judiciales interpuestas por la CGR 3352722 Expectativas de mejora derivadas del cumplimiento de disposiciones 3362723 Servicios de capacitacioacuten externa 338
3 Gestioacuten administrativa 34031 Gestioacuten del potencial humano 34032 Gestioacuten de recursos financieros 34133 Gestioacuten de las tecnologiacuteas de informacioacuten 34234 Promocioacuten del desarrollo sostenible en la gestioacuten interna 343
4 Perspectivas de la gestioacuten institucional para el 2010 34441 Procedimientos administrativos y el recurso de la oralidad 34442 Proyecto de construccioacuten del Auditorio de la CGR 344
5 Conclusioacuten 345
Auditoriacutea Interna
Informe de Labores
1 Programa de aseguramiento de calidad y mejora de la auditoriacutea interna 346
2 Funcioacuten coadyuvante de la auditoriacutea interna 347
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Iacutendice de Cuadros
11 Transferencias de instituciones puacuteblicas a entidades privadas Monto Girado por antildeo en millones de colones constantes Antildeo base 19912121 Gobierno Central Variacioacuten real del Gasto Devengado 2006-2009 6822 Gobierno Central Composicioacuten del gasto devengado seguacuten partida 2006-2009 7023 Gobierno Central Composicioacuten del gasto devengado seguacuten clasificacioacuten funcional 2006-2009 7224 Gobierno Central Gasto social devengado 2006-2009 8025 Gobierno Central Ejecucioacuten Mensual acumulada de la partida de Bienes duraderos 2006-2009 8226 Gobierno Central Ingresos totales ejecutados del Presupuesto de la Repuacuteblica 2008-2009 8527 Gobierno Central Variacioacuten anual de los ingresos corrientes ingresos
tributarios PIB e Inflacioacuten Importancia relativa respecto al PIB de los ingresos corrientes de los ingresos tributarios y de los principales impuestos 2006-2009 8628 Gobierno de la Repuacuteblica Resultados de la liquidacioacuten de los ingresos tributarios 2009 8729 Liquidacioacuten del impuesto sobre los ingresos y utilidades del antildeo 2009 89210 Variaciones de bienes reportados por instituciones de la Administracioacuten
Central Periacuteodo 2008 y 2009 94211 Situacioacuten del proceso de identificacioacuten y registro de los bienes inmuebles de la Administracioacuten Central con relacioacuten al informe del PCRC 98212 Poder Ejecutivo Balance General Condensado al 31 de diciembre del 2009 y al 31 de diciembre del 2008 105213 Poder Ejecutivo Detalle de las variaciones anuales del Pasivo No Corriente 31 de diciembre 2009 y 31 de diciembre 2008 106214 Poder Ejecutivo Resumen de las variaciones anuales en el Endeudamiento a Largo Plazo 31 de diciembre 2009 y 31 de diciembre 2008 107215 Poder Ejecutivo Evolucioacuten de la Ecuacioacuten Contable y relacioacuten PasivoActivo Periacuteodo 2005 a 2009 107216 Poder Ejecutivo Importes de la ejecucioacuten presupuestaria de partidas por concepto de construcciones adiciones y mejoras contabilizados en cuentas de bienes terminados en la contabilidad patrimonial 110217 Poder Ejecutivo Saldos en los registros contables del SIGAF con el concepto de ldquono patrimoniadosrdquo 111218 Diferencia en el valor de los bienes registrados en el SIGAF y en el SIBINET 113219 Poder Ejecutivo Detalle de asientos de diario para ajustar la cuenta
2213001010 ldquoObligaciones Asignaciones Familiaresrdquo 117
220 Poder Ejecutivo Estado de Resultados Condensado Comparativo de los periodos 2009 y 2008 122
221 Poder Ejecutivo Anaacutelisis Vertical del Estado de Rendimiento Financiero Periodo 2009 124222 Poder Ejecutivo Estado de cambios en el patrimonio neto al 31 de diciembre 2009 125223 Poder Ejecutivo Ajustes al superaacutevit acumulado al 31 de diciembre 2009 126224 Estados financieros consolidados Diferencias entre cuentas reciacuteprocas por cobrar y por pagar Periodo 2009 129225 Balance General Consolidado Condensado Periodo 2009 130226 Comparacioacuten de las cifras por concepto de bienes duraderos incluidas en el Informe anual sobre la administracioacuten de bienes de la DGABCA para el Poder Ejecutivo y entes adscritos y el Balance General Consolidado del grupo del Poder Ejecutivo maacutes entes adscritos del antildeo 2009 131227 Ejemplos de los resultados de la comparacioacuten de los valores de los bienes incluidos en el Informe Anual de bienes de la DGABCA y en el Balance general consolidado de la CN 131228 Resumen del flujo de efectivo 2008 ndash 2009 134229 Estado de Flujo de Efectivo 2008-2009 136230 Transferencias corrientes entregadas del Flujo de Efectivo 2009 Seguacuten beneficiario 138231 Saldo en caja al 31 de diciembre seguacuten fondo 139232 Flujo mensual de caja del Fondo General en Colones y del Fondo General en Doacutelares (enero-junio) 141233 Flujo mensual de caja del Fondo General en Colones y del Fondo General en Doacutelares (julio-diciembre) 141234 Comparacioacuten del flujo de caja proyectado con el flujo de caja real del Fondo General en Colones 2009 144235 Colocacioacuten mensual presupuestaria de tiacutetulos de la deuda puacuteblica en 2009 145236 Saldos en caja uacutenica y cuentas de control 1 al 31 de diciembre de 2008 y 2009 seguacuten moneda 147237 Montos transados en cuentas de Caja Uacutenica 2004-2009 148238 Cuentas de caja uacutenica en colones con mayores saldos al 31-Dic-2009 149239 Cuentas de caja uacutenica en colones con mayor monto transado en 2009 150240 Deuda Puacuteblica Interna y Externa Participacioacuten relativa con respecto al Producto Interno Bruto 152241 Deuda puacuteblica interna y externa Indicadores de costo financiero () 157242 Creacuteditos externos en ejecucioacuten al 31 de diciembre de 2009 Monto
contratado monto desembolsado y pendiente de girar ordenado por Unidad Ejecutora 159243 Creacuteditos externos en ejecucioacuten al 31 de diciembre de 2009 Porcentaje de avance financiero y fiacutesico y periodos de ejecucioacuten 160
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244 Cantidad de indicadores de desempentildeo y valoracioacuten cuantitativa por institucioacuten al 31 de diciembre de 2009 172
245 Porcentaje de cumplimiento de indicadores estrateacutegicos por institucioacuten al 31 de diciembre de 2009 173246 Clasificaciones de algunos indicadores en el Ministerio de Seguridad Puacuteblica Seguacuten tipo y seguacuten la Ley de Presupuesto 2009 y la Evaluacioacuten correspondiente 176247 Gobierno de la Repuacuteblica Porcentaje de ejecucioacuten del presupuesto 2006-2009 181248 Cambio de rangos de evaluacioacuten 190249 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Porcentajes de cumplimiento de las metas de acciones estrateacutegicas sectoriales 200250 Cantidad de puestos policiales efectivamente nombrados por cada cien mil habitantes del 2000 al 2010 225251 AyA ICE CNFL ESPH JASEC RACSA y RECOPE Resultados de la operacioacuten periacuteodo 2009 232252 AyA ICE CNFL ESPH JASEC RACSA y RECOPE Revalucioacuten de activos fijos al 31122009 233253 AyA ICE CNFL ESPH JASEC RACSA y RECOPE Nivel de endeudamiento al 31122009 234254 Instituto Costarricense de Electricidad Ingresos percibidos en el periacuteodo 2007-2009 235255 Instituto Costarricense de Electricidad Egresos ejecutados seguacuten clasificacioacuten por programa presupuestario periacuteodo 2007-2009 236256 Instituto Costarricense de Electricidad Egresos ejecutados seguacuten clasificacioacuten por objeto del gasto periacuteodo 2007-2009 236257 Instituto Costarricense de Electricidad Ejecucioacuten por grupo de proyectos del Programa de Electricidad periacuteodo 2008-2009 237258 Instituto Costarricense de Electricidad Ejecucioacuten por grupo de proyectos del Programa de Telecomunicaciones periacuteodo 2008-2009 238259 Compantildeiacutea Nacional de Fuerza y Luz SA Ingresos percibidos en el periacuteodo 2007-2009 239269 Compantildeiacutea Nacional de Fuerza y Luz SA Egresos ejecutados seguacuten clasificacioacuten por objeto del gasto periacuteodo 2007-2009 240261 Empresa de Servicios Puacuteblicos de Heredia SA Egresos ejecutados seguacuten clasificacioacuten por objeto del gasto periacuteodo 2007-2009 241262 Empresa de Servicios Puacuteblicos de Heredia SA Egresos ejecutados seguacuten clasificacioacuten por programa presupuestario periacuteodo 2007-2009 242263 Refinadora Costarricense de Petroacuteleo SA Ejecucioacuten de los proyectos de
inversioacuten al 31 de diciembre de 2008-2009 244264 Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados Ingresos percibidos en el periacuteodo 2007-2009 247265 Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados Egresos ejecutados seguacuten clasificacioacuten por objeto del gasto Periacuteodo 2007-2009 248266 Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados Egresos ejecutados seguacuten programa presupuestario Periacuteodo 2007-2009 248
267 Sector Ambiente Principales entes ejecutores Ejercicio econoacutemico 2009 250268 Sector Ambiente Metas alcanzadas Ejercicio econoacutemico 2009 251269 Municipalidades Concejos Municipales de Distrito y Federaciones liquidacioacuten de ingresos y egresos para los antildeos 2009 2008 y 2007 257270 Egresos totales ejecutados de las 22 municipalidades con mayor asignacioacuten presupuestaria en el periodo 2009 por programas 260271 Detalle de Municipalidades que muestran mayor monto de superaacutevit total para el periacuteodo 2009 262272 Cuadro comparativo de Municipalidades con deacuteficit Presupuestario Periacuteodo 2008-2009 264273 Municipalidades y Concejos de Distrito Recursos en caja uacutenica al 31 de diciembre del 2009266274 Saldo sobre transferencias del Gobierno Central seguacuten estado de caja uacutenica al 31 de diciembre 2009 267275 Comportamiento del superaacutevit acumulado 1999-2009 278276 Caja Costarricense de Seguro Social Cumplimiento de metas relacionadas con el servicio de consulta externa al 31 de diciembre de 2009 285277 Bancos Puacuteblicos Balance de Situacioacuten periacuteodo 2007- 2009 289278 Bancos Puacuteblicos Indicadores Financieros - Periodo 2007-2009 291279 Bancos Puacuteblicos Estado de Resultados - Periacuteodo 2007-2009 292280 Instituto Nacional de Seguros Egresos ejecutados seguacuten programa
presupuestario Antildeo 2009 296281 Instituto Nacional de Seguros Ingresos percibidos en los antildeos 2008 y 2009 297282 Instituto Nacional de Seguros Egresos ejecutados seguacuten objeto del gasto en los antildeos 2008 y 2009 298283 Composicioacuten analiacutetica del cambio de deuda 300284 Sector PuacuteblicoDeacuteficit financiero 301285 Sector Puacuteblico No Financiero Resumen de Ingreso Gasto y Deacuteficit Financiero 302286 Gobierno General Composicioacuten funcional del gasto 2008ndash2009 303287 Sector Puacuteblico Deacuteficit o Superaacutevit Presupuestario Total 304288 Sector Puacuteblico Principales montos de superaacutevit por institucioacuten seguacuten grupo institucional 2009 304289 Sector Puacuteblico Ejecucioacuten de los ingresos del presupuesto seguacuten grupos
institucionales y entidades 305290 Sector Puacuteblico Ejecucioacuten de los egresos del presupuesto seguacuten clasificacioacuten institucionales y entidades 30631 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Macroproyectos de fiscalizacioacuten y sus objetivos 31532 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Productos de fiscalizacioacuten posterior
emitidos 2005-2009 31633 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Costo por coloacuten fiscalizado para el
periodo 2005-2009 317
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34 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Cantidad de denuncias por antildeo seguacuten estado para el periodo 2006-2009 318
35 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica principales instituciones puacuteblicas denunciadas durante el 2009 318
36 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Clasificacioacuten de las denuncias seguacuten tema principales 2009 31937 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Presupuestos Aprobados e Improbados 32038 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Principales productos del proceso de
fiscalizacioacuten previa en contratacioacuten administrativa 32139 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Fallos emitidos en objecioacuten al Cartel por instituciones maacutes recurridas para el 2009 322310 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Porcentaje que representa la Contratacioacuten Directa autorizada por CGR en el monto del presupuesto de compras por sectores institucionales para el 2009 323311 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Cantidad de requerimientos generados por la Asamblea Legislativa 326312 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica cantidad de relaciones de hechos
tramitadas seguacuten causal para el 2009 329313 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Cantidad de sanciones por tipo y antildeo 329314 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Ejemplos de efectos determinados en
el proyecto piloto de medicioacuten del valor puacuteblico generado por estudios de fiscalizacioacuten posterior 334
315 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Situacioacuten Financiera al 31122009 341316 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Desarrollo de principales soluciones tecnoloacutegicas en el 2009 342317 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Nivel de implementacioacuten de las
recomendaciones de la Auditoriacutea Interna 348
Iacutendice de Cuadros del suplemento estadiacutestico
1 GOBIERNO CENTRAL PRESUPUESTOS APROBADOS PARA EL EJERCICIO ECONOacuteMICO DE 2009
2 GOBIERNO CENTRAL LIQUIDACIOacuteN DE INGRESOS DE LOS PRESUPUESTOS DEL EJERCICIO ECONOacuteMICO DE 2009
3 GOBIERNO CENTRAL ESTADO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009 AL 31 DE DICIEMBRE DEL 2009 SEGUacuteN TIacuteTULO
4 GOBIERNO CENTRAL ESTADO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009 AL 31 DE DICIEMBRE DEL 2009 SEGUacuteN CATEGORIacuteA DE LA CLASIFICACIOacuteN ECONOacuteMICA
5 GOBIERNO CENTRAL ESTADO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009 AL 31 DE DICIEMBRE DEL 2009 SEGUacuteN FUNCIOacuteN
6 GOBIERNO CENTRAL EGRESOS EJECUTADOS DEL PRESUPUESTO DEL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009 AL 31 DE DICIEMBRE DEL 2009 POR CATEGORIacuteA DE LA CLASIFICACIOacuteN ECONOacuteMICA SEGUacuteN TIacuteTULO
7 GOBIERNO CENTRAL EJECUCIOacuteN EFECTIVA CONSOLIDADA 2009
8 GOBIERNO CENTRAL GASTO EFECTIVO CONSOLIDADO 2009 POR FUNCIOacuteN SEGUacuteN CATEGORIacuteA DE LA CLASIFICACIOacuteN ECONOacuteMICA
9 GOBIERNO CENTRAL MOVIMIENTO DE LA DEUDA INTERNA OCURRIDO EN 2009 SEGUacuteN INSTRUMENTO
10 GOBIERNO CENTRAL MOVIMIENTO DE LA DEUDA EXTERNA DOCUMENTADA OCURRIDO EN 2009 SEGUacuteN INSTRUMENTO Y
TIPO DE ACREEDOR
11 GOBIERNO CENTRAL SALDO DE LA DEUDA INTERNA DOCUMENTADA AL 31-12-2009 POR PERIacuteODO EN QUE OCURRE EL VENCIMIENTO
SEGUacuteN INSTRUMENTO
12 GOBIERNO CENTRAL SALDO DE LA DEUDA EXTERNA DOCUMENTADA AL 31-12-2009 POR PERIacuteODO EN QUE OCURRE EL VENCIMIENTO
SEGUacuteN INSTRUMENTO Y TIPO DE ACREEDOR
13 OacuteRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO DE LA REPUacuteBLICA RESULTADO DE LA LIQUIDACIOacuteN DE LOS PRESUPUESTOS CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009
xv
xvi
14 OacuteRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO DE LA REPUacuteBLICA INGRESOS EJECUTADOS DE LOS PRESUPUESTOS DEL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009
15 OacuteRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO DE LA REPUacuteBLICA EGRESOS EJECUTADOS DE LOS PRESUPUESTOS CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009 POR OacuteRGANO SEGUacuteN CATEGORIacuteA DE LA CLASIFICACIOacuteN ECONOacuteMICA
16 INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS NO EMPRESARIALES RESULTADO DE LA LIQUIDACIOacuteN DE LOS PRESUPUESTOS CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009
17 INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS NO EMPRESARIALES INGRESOS EJECUTADOS DE LOS PRESUPUESTOS DEL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009 POR INSTITUCIOacuteN SEGUacuteN CLASIFICACIOacuteN ECONOacuteMICA
18 INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS NO EMPRESARIALES EGRESOS EJECUTADOS DE LOS PRESUPUESTOS CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009 POR INSTITUCIOacuteN SEGUacuteN CATEGORIacuteA DE LA CLASIFICACIOacuteN ECONOacuteMICA
19 GOBIERNOS LOCALES RESULTADO DE LA LIQUIDACIOacuteN DE LOS PRESUPUESTOS CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009
20 GOBIERNOS LOCALES INGRESOS EJECUTADOS DE LOS PRESUPUESTOS CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO ECONOMICO 2009
21 GOBIERNOS LOCALES EGRESOS EJECUTADOS DE LOS PRESUPUESTOS CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO ECONOMICO 2009 SEGUacuteN CATEGORIacuteA DE LA CLASIFICACIOacuteN ECONOacuteMICA
22 EMPRESAS PUacuteBLICAS NO FINANCIERAS RESULTADO DE LA LIQUIDACIOacuteN DE LOS PRESUPUESTOS CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009
23 EMPRESAS PUacuteBLICAS NO FINANCIERAS INGRESOS EJECUTADOS DE LOS PRESUPUESTOS DEL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009 POR EMPRESA SEGUacuteN CLASIFICACIOacuteN ECONOacuteMICA
24 EMPRESAS PUacuteBLICAS NO FINANCIERAS EGRESOS EJECUTADOS DE LOS PRESUPUESTOS CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009 POR EMPRESA SEGUacuteN CATEGORIacuteA DE LA CLASIFICACIOacuteN ECONOacuteMICA
25 INSTITUCIONES PUacuteBLICAS FINANCIERAS RESULTADO DE LA LIQUIDACIOacuteN DE LOS PRESUPUESTOS CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009
26 INSTITUCIONES PUacuteBLICAS FINANCIERAS INGRESOS EJECUTADOS DE LOS PRESUPUESTOS DEL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009 POR INSTITUCIOacuteN SEGUacuteN CLASIFICACIOacuteN ECONOacuteMICA
27 INSTITUCIONES PUacuteBLICAS FINANCIERAS EGRESOS EJECUTADOS DE LOS PRESUPUESTOS CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009 POR INSTITUCIOacuteN SEGUacuteN CATEGORIacuteA DE LA CLASIFICACIOacuteN ECONOacuteMICA
28 FIDEICOMISOS RESULTADO DE LA LIQUIDACIOacuteN DE LOS PRESUPUESTOS CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009
29 FIDEICOMISOS INGRESOS EJECUTADOS DE LOS PRESUPUESTOS DEL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009 POR FIDEICOMISO SEGUacuteN CLASIFICACIOacuteN ECONOacuteMICA
30 FIDEICOMISOS EGRESOS EJECUTADOS DE LOS PRESUPUESTOS DEL EJERCICIO ECONOacuteMICO 2009 POR FIDEICOMISO SEGUacuteN CLASIFICACIOacuteN ECONOacuteMICA
31 GOBIERNO GENERAL EJECUCIOacuteN EFECTIVA 2008 ndash 2009
32 SECTOR PUBLICO EJECUCION EFECTIVA 2008 ndash 2009
33 GOBIERNO GENERAL GASTO EFECTIVO CONSOLIDADO 2009 POR FUNCIOacuteN SEGUacuteN CATEGORIacuteA DE LA CLASIFICACIOacuteN ECONOacuteMICA
34 SECTOR PUacuteBLICO MOVIMIENTO DE LA DEUDA INTERNA OCURRIDO EN 2009 SEGUacuteN DEUDORES E INSTRUMENTO
35 SECTOR PUacuteBLICO MOVIMIENTO DE LA DEUDA EXTERNA OCURRIDO EN 2009 SEGUacuteN DEUDORES INSTRUMENTO Y TIPO DE ACREEDOR
xvii
xviii
Iacutendice de Graacuteficos
11 Monto presupuestado y girado por las instituciones del sector puacuteblico al sector privado para la ejecucioacuten de actividades de intereacutes puacuteblico Periodo 2003-2008 19
12 Transferencias de instituciones puacuteblicas a entidades privadas Distribucioacuten de los recursos girados por sector 2003-2008 2013 Situacioacuten respecto de la regulacioacuten de la ZMT en el Litoral Paciacutefico Nacional y la formulacioacuten de los planes reguladores 5321 Gobierno Central Gasto Devengado seguacuten clasificacioacuten econoacutemica 2009 6522 Gobierno Central Presupuesto aprobado y ejecutado para el ejercicio 2009 6723 Ministerio de Educacioacuten Puacuteblica Transferencias 2009 6924 Financiamiento de los gastos corrientes del presupuesto del Gobierno Central 7125 Gobierno Central Plazas nuevas 2009 7726 Distribucioacuten del saldo en caja seguacuten fondo al 31 de diciembre 2008 y 2009 13927 Autorizacioacuten presupuestaria de colocacioacuten y colocaciones efectivas de tiacutetulos de la deuda en 2009 14628 Cantidad de entidades incluidas en Caja Uacutenica y saldo de la Caja Uacutenica 14829 Montos transados en cuentas de Caja Uacutenica 2004-2009 149210 Presupuesto para las funciones de servicios de policiacutea justicia y centros de reclusioacuten 2006-2009224211 Sector Municipal Ejecucioacuten de los impuestos sobre la Construccioacuten y Licencias Comerciales Profesionales y otros259212 Instituto Nacional de Aprendizaje Comportamiento de las Cuotas Patronales Periacuteodo 1999-2009 27731 Distribucioacuten temaacutetica de proyectos de fiscalizacioacuten posterior finalizados 31732 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Gestiones sometidas a refrendo contralor 324
Iacutendice de Recuadros
21 Modificaciones realizadas al Presupuesto 6522 Financiamiento de gastos corrientes con ingresos provenientes del
endeudamiento 7823 La evasioacuten del Impuesto sobre Utilidades 8324 Proyecto Modernizacioacuten de la Refineriacutea de Moiacuten 24525 Banco Popular concentra recursos de Banca de Desarrollo en Sector
Cooperativo29026 Inicio de operaciones del Sistema de Banca Para el Desarrollo 293
Iacutendice de Anexos Informe de Labores
1 Informes de Fiscalizacioacuten Posterior Emitidos Por Institucioacuten Fiscalizada A-3
2 Relaciones de Hechos Tramitadas Seguacuten Institucioacuten Fiscalizada A-11
3 Denuncias Penales Seguacuten Institucioacuten Fiscalizada A-15
4 Monto de las Contrataciones y Cantidad de Fallos por Apelaciones Por Tipo de Resultados sobre Contratacioacuten Seguacuten Sector Institucional A-16
5 Cantidad de Recursos de Apelacioacuten Resueltos por Institucioacuten A-17
6 Cantidad de Fallos por Objecioacuten al Cartel de Contratacioacuten Administrativa Seguacuten Sector Institucional A-20
7 Cantidad de Recurso de Objecioacuten al Cartel Por Institucioacuten A-21
8 Cantidad de Contrataciones Directas por Monto y Resultado Seguacuten Sector Institucional A-23
9 Listado de Autorizaciones de Contratacioacuten Directa Presentados a Contraloriacutea General Cuadro Resumen por Institucioacuten A-24
10 Estadiacutesticas sobre el Traacutemite de Refrendo Del 11 de enero al 31 de diciembre de 2009 A-29
xix
xx
Iacutendice de Siglas
A
ARESEP Autoridad Reguladora de los Servicios PuacuteblicosAyA Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
B
BANHVI Banco Hipotecario de la ViviendaBCAC Banco Creacutedito Agriacutecola de CartagoBCCR Banco Central de Costa RicaBCIE Banco Centroamericano de Integracioacuten EconoacutemicaBCR Banco de Costa RicaBEM Bonos de Estabilizacioacuten MonetariaBGI Balance de Gestioacuten IntegralBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstruccioacuten y FomentoBNCR Banco Nacional de Costa Rica
C
CCAF Fundacioacuten Canadiense para la Auditoriacutea integralCCSS Caja Costarricense de Seguro SocialCEN-CINAI Centros de Nutricioacuten y Desarrollo InfantilCENEbiot Centro Nacional de BiotecnologiacuteaCEPAL Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica latinaCETAC Consejo Teacutecnico de Aviacioacuten CivilCGR Contraloriacutea General de la RepuacuteblicaCN Contabilidad NacionalCNC Consejo Nacional de ConcesionesCNE Comisioacuten Nacional de Prevencioacuten de Riesgos y Atencioacuten de EmergenciasCNFL Compantildeiacutea Nacional de Fuerza y LuzCOMEX Ministerio de Comercio ExteriorCON Comiteacute Oliacutempico NacionalCONARE Consejo Nacional de RectoresCONASSIF Consejo Nacional de Supervisioacuten del Sistema FinancieroCONAVI Consejo Nacional de VialidadCOOPEAGROPAL Cooperativa de Agricultores de Palma AceiteraCOSEVI Consejo de Seguridad VialCTAMS Consejo Teacutecnico de Asistencia Meacutedico SocialCTBP Curso Teacutecnico Baacutesico PolicialCTP Consejo de Transporte PuacuteblicoCNPC Internacional Ltd China National Petroleum Company Internacional LtdCYMA Programa de Competitividad y Medio Ambiente
D
DCI Direccioacuten de Cooperacioacuten InternacionalDCP Direccioacuten de Creacutedito PuacuteblicoDFOE Divisioacuten de Fiscalizacioacuten Operativa y EvaluativaDGABCA Direccioacuten General de Administracioacuten de Bienes y Contratacioacuten AdministrativaDGAC Direccioacuten General de Aviacioacuten CivilDGPN Direccioacuten General de Presupuesto NacionalDIS Direccioacuten de Inteligencia y Seguridad
E
EBAIS Equipos Baacutesicos de Atencioacuten Integral en SaludEFS Entidades de Fiscalizacioacuten SuperiorESPH Empresa de Servicios Puacuteblicos de Heredia
F
FIDAGRO Fideicomiso AgropecuarioFINADE Fideicomiso Nacional de DesarrolloFNE Fondo Nacional de EmergenciasFODESAF Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones FamiliaresFONABE Fondo Nacional de BecasFONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento ForestalFONATEL Fondo nacional de TelecomunicacionesFONECAFE Fondo Nacional de Estabilizacioacuten CafetaleraFOSUVI Fondo de Subsidio para la Vivienda
G
GAM Gran Aacuterea MetropolitanaGTZ Siglas en alemaacuten de ldquoAgencia Alemana de Cooperacioacuten Teacutecnicardquo
I
ICC Iacutendice de Control de la CorrupcioacutenICE Instituto Costarricense de ElectricidadICODER Instituto Costarricense del Deporte y la RecreacioacutenICT Instituto Costarricense de TurismoIDA Instituto de Desarrollo AgrarioIFAM Instituto de Fomento y Asesoriacutea MunicipalIFOS Siglas en ingleacutes de ldquoInternational Fish Oil StandardsrdquoIGN Instituto Geograacutefico NacionalIIA Siglas en ingleacutes de ldquoInstituto de Auditores InternosrdquoIICC Instituto de Investigaciones en Ciencias EconoacutemicasILI Informacioacuten y Liquidacioacuten de Impuestos
xxi
xxii
ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacioacuten Econoacutemica y SocialIMAE Iacutendice Mensual de Actividad EconoacutemicaIMAS Instituto Mixto de Ayuda SocialINA Instituto Nacional de AprendizajeINCOFER Instituto Costarricense de FerrocarrilesINCOPESCA Instituto Costarricense de Pesca y AcuiculturaINEC Instituto Nacional de Estadiacutestica y CensosINS Instituto Nacional de SegurosINTOSAI Siglas en ingleacutes de la Organizacioacuten Internacional de las Entidades Fiscalizadoras SuperioresINVU Instituto Nacional de Vivienda y UrbanismoIPC Iacutendice de Precios al ConsumidorIRI Iacutendice de RugosidadISC Impuesto Selectivo de ConsumoITCO Instituto de Tierras y ColonizacioacutenIVM Invalidez Vejez y Muerte
J
JASEC Junta Administrativa de Servicio Eleacutectrico de CartagoJBIC Siglas en ingleacutes del Banco Japoneacutes para la Cooperacioacuten InternacionalJPS Junta de Proteccioacuten SocialJUPEMA Junta de Pensiones del Magisterio Nacional
K
KFW Siglas en alemaacuten del ldquoInstituto de Creacutedit para la Reconstruccioacutenrdquo
L
LACOMET Laboratorio Costarricense de MetrologiacuteaLAFRPP Ley de Administracioacuten Financiera de la Repuacuteblica y Presupuestos PuacuteblicosLCCEIFP Ley contra la Corrupcioacuten y el Enriquecimiento Iliacutecito en la Funcioacuten PuacuteblicaLGCI Ley General de Control Interno
M
MAG Ministerio de Agricultura y GanaderiacuteaMAGEFI Manual General de Fiscalizacioacuten IntegralMAPI Matriz de Programacioacuten InstitucionalMAPSESI Matriz de Programacioacuten Seguimiento y Evaluacioacuten Sectorial e InstitucionalMCJD Ministerio de Cultura Juventud y DeportesMEIC Ministerio de Economiacutea Industria y ComercioMEP Ministerio de Educacioacuten PuacuteblicaMI Mortalidad Infantil
MICIT Ministerio de Ciencia y TecnologiacuteaMIDEPLAN Ministerio de Planificacioacuten Nacional y Poliacutetica EconoacutemicaMINAET Ministerio de Ambiente Energiacutea y TelecomunicacionesMINHAC Ministerio de HaciendaMIVAH Ministerio de Vivienda y Asentamientos HumanosMOPT Ministerio de Obras Puacuteblicas y TransportesMP Ministerio de la PresidenciaMRREE Ministerio de Relaciones Exteriores y CultoMSP Ministerio de Seguridad PuacuteblicaMTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
N
NICSP Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Puacuteblico
O
OCIS Oficina de Cooperacioacuten Internacional de la SaludOLACEFS Organizacioacuten Latinoamericana de Entidades de Fiscalizacioacuten Superior
P
PAI Programa de Atencioacuten IntegralPANI Patronato Nacional de la InfanciaPETI Plan Estrateacutegico del TIPIB Producto Interno BrutoPIPA Programa de Incremento de la Productividad AgriacutecolaPME Personas Menores de EdadPNAF Plan Nacional de Atribucioacuten de FrecuenciasPND Plan Nacional de DesarrolloPNE Patrimonio Natural del EstadoPNMB Parque Nacional Marino las BaulasPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPRCR Programa de Regularizacioacuten del Catastro y RegistroPRODAPEN Proyecto de Desarrollo Agriacutecola de la Peniacutensula de NicoyaPROMECE Programa de Mejoramiento de la Calidad de la EducacioacutenPRONAMYPE Programa Nacional de Pequentildeos y Medianos EmpresariosPRONIE Programa Nacional de Informaacutetica EducativaPYMES Pequentildea y Mediana Empresa
R
RACSA Radiograacutefica Costarricense S ARECOPE Refinadora Costarricense de PetroacuteleoRNCP Reacutegimen no Contributivo de Pensiones
xxiii
xxiv
S
SBD Sistema de Banca de DesarrolloSCADA Sistema de Control de Datos a DistanciaSENARA Servicio Nacional de Aguas Subterraacuteneas Riego y AvenamientoSETENA Secretariacutea Teacutecnica Nacional AmbientalSEVRI Sistema Especiacutefico de Valoracioacuten del Riesgo InstitucionalSFCSH Sistema de Fiscalizacioacuten y Control Superior de la Hacienda PuacuteblicaSIAC Sistema Integrado de la Actividad ContractualSIAP Sistema de Informacioacuten de la Administracioacuten PenitenciariaSIBINET Sistema de Administracioacuten de Bienes punto NetSICCA Sistema Integrado de Capacitacioacuten en Control AdministrativoSIDE Sistema de DenunciasSIGAF Sistema Integrado de Gestioacuten de la Administracioacuten Financiera Programas Sociales SelectivosSIIAT Sistema Integrado de Informacioacuten de la Administracioacuten TributariaSINAC Sistema Nacional de Aacutereas de ConservacioacutenSINPE Sistema Nacional de Pagos ElectroacutenicosSIP Sistema Integrado de PensionesSIPO Sistema de Informacioacuten de la Poblacioacuten ObjetivoSIPP Sistema de Informacioacuten sobre Presupuestos PuacuteblicosSMA-3G Proyecto Sistema Moacutevil AvanzadoSNIP Sistema Nacional de Inversiones PuacuteblicasSOA Seguro Obligatorio de VehiacuteculosSSCPD Sector Seguridad Ciudadana y Prevencioacuten del DelitoSTAP Secretariacutea Teacutecnica de la Autoridad PresupuestariaSTGD Secretariacutea Teacutecnica de Gobierno DigitalSUGEF Superintendencia General de Entidades FinancierasSUGESE Superintendencia General de SegurosSUTEL Superintendencia de Telecomunicaciones
T
TI Tecnologiacuteas de InformacioacutenTICA Tecnologiacutea de Informacioacuten para el Control Aduanero Dominicana y los Estados UnidosTSE Tribunal Supremo de EleccionesTUDES Tiacutetulos de propiedad a largo plazo expresados en unidades de desarrollo
U
UCP Unidad Ejecutora del ProyectoUCR Universidad de Costa RicaUNA Universidad NacionalUNED Universidad Estatal a Distancia
Z
ZMT Zona Mariacutetimo Terrestre
xxv
Presentacioacuten
En cumplimiento de nuestras funciones constitucionales y legales con sumo agrado n
permitimos presentar la Memoria Anual 2009 de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
consideracioacuten de la Asamblea Legislativa
La Memoria Anual 2009 de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica se desarrolla en el conte
de un antildeo de especial aniversario para el paiacutes porque en eacuteste se celebraron 60 antildeos de
promulgacioacuten de la Constitucioacuten Poliacutetica y con ello de la creacioacuten de este oacutergano contral
En nuestro sesenta aniversario aunque orgullosos de los logros alcanzados esta Contralo
considera que la tarea de construir una mejor sociedad no estaacute acabada y por eso como
expresa la fotografiacutea de portada de esta Memoria nuestro compromiso con el paiacutes impli
asumir una actitud reflexiva de observacioacuten atenta y serena de las exigencias de un entor
complejo siempre cambiante al que estamos llamados a responder con conciencia clara
a la altura de la democracia que hemos elegido como camino
En este sentido se pone de manifiesto el hecho de que rendir una Memoria Anual es
ejercicio que debe trascender el mero cumplimiento de un mandato para constituirse en u
revisioacuten concienzuda y transparente de un antildeo de trabajo con perspectiva de futuro p
suministrar informacioacuten relevante sobre la gestioacuten institucional del Estado y su fiscalizaci
superior Ademaacutes de la experiencia en el ejercicio de nuestras funciones esta Memoria e
llamada a plantear opiniones y sugerencias para el mejor manejo de la Hacienda Puacuteblica q
sirvan de insumo para los diversos procesos legislativos
Es muy importante sentildealar que en el 2008 la economiacutea internacional entroacute en la maacutes sev
recesioacuten experimentada desde la Segunda Guerra Mundial lo cual ha venido afectando
forma importante la inversioacuten el crecimiento y el empleo en nuestro paiacutes
Ante esta situacioacuten no obstante la medidas anticiacuteclicas adoptadas por el Gobierno
la Repuacuteblica para atenuar la crisis el 2009 mostroacute una desmejora muy importante de
situacioacuten econoacutemica disminuyeacutendose el Producto Interno Bruto 11 real se redujeron l
exportaciones del paiacutes en un 75 y las importaciones en un 259 y el deacuteficit consolida
del Sector Puacuteblico se ubicoacute en 55 del PIB
Por su parte el cociente deudaPIB del Gobierno Central aumentoacute en forma significativa
2009 (26 puntos porcentuales) con tendencia a seguir en ascenso en los proacuteximos antilde
Los principales factores que influyeron en este resultado se asocian con una disminuci
importante de los ingresos y aumento del gasto principalmente corriente y la debilidad
la economiacutea en un contexto de crisis internacional
os
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la
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riacutea
lo
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oacuten
de
xxvi
Asiacute los ingresos tributarios cayeron un 61 con respecto al antildeo anterior y la carga tributaria
que veniacutea creciendo en forma ininterrumpida desde el antildeo 2000 hasta situarse en 1533
del PIB en 2008 descendioacute a 1348 del PIB en 2009 Por otra parte los gastos corrientes
mostraron crecimientos significativos en donde destacan las remuneraciones y transferencias
corrientes con crecimientos del 20 y del 16 en teacuterminos reales respectivamente todo
lo cual debe llamar la atencioacuten de las nuevas autoridades hacendarias con el fin de adoptar
oportunamente las acciones que procedan para evitar un deterioro importante de las
finanzas puacuteblicas
A partir de lo anterior en esta Memoria Anual se presentan en la primera parte una serie
de artiacuteculos que contienen un conjunto de opiniones y sugestiones para las deliberaciones y
decisiones legislativas sobre diversos toacutepicos de debate actual referidos a los desafiacuteos de la
planificacioacuten y presupuestacioacuten en Costa Rica las debilidades y retos en la transferencia de
recursos puacuteblicos bajo el modelo de administracioacuten concedente los retos de la administracioacuten
de recursos de la cooperacioacuten internacional la situacioacuten actual de las reformas normativas en
materia de contratacioacuten administrativa y los retos de la gestioacuten en el campo de las compras
puacuteblicas el control judicial de las conductas que afectan la Hacienda Puacuteblica y los cambios
urgentes que requiere la legislacioacuten de la zona mariacutetimo terrestre
La segunda parte presenta la revisioacuten de cuentas del erario puacuteblico de acuerdo con lo
estipulado en los artiacuteculos 11 181 y 184 de la Constitucioacuten Poliacutetica y en el artiacuteculo 52 de
la Ley de Administracioacuten Financiera de la Repuacuteblica y Presupuestos Puacuteblicos lo cual incluye
la opinioacuten de esta Contraloriacutea sobre los informes de cierre del ejercicio sobre el movimiento
econoacutemico del Gobierno asiacute como de los informes que respectivamente deben presentar
los Ministerios de Hacienda y de Planificacioacuten Nacional y Poliacutetica Econoacutemica sobre la gestioacuten
del presupuesto de la Repuacuteblica y el cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo
ademaacutes de presentar el anaacutelisis de una serie de temas asociados a la gestioacuten gubernamental
descentralizada todo para efectos del ejercicio de las funciones legislativas correspondientes
Cabe destacar sobre lo expuesto en esta segunda parte que si bien se observan mejoras
en algunos de los subsistemas de la administracioacuten financiera de la Repuacuteblica en otros
persisten debilidades relevantes como es el caso del Subsistema Contable afectando con
ello la generacioacuten de informacioacuten financiera y de otra iacutendole que resulta crucial para el
sistema de rendicioacuten de cuentas y la toma de decisiones gubernamentales
En el tercero y uacuteltimo apartado tal como lo determina el artiacuteculo 184 de la Constitucioacuten
Poliacutetica y las sanas praacutecticas en materia de rendicioacuten de cuentas se presenta el Informe de
Labores de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica que incluye la rendicioacuten de cuentas que
el Oacutergano Contralor debe al Parlamento y a la ciudadaniacutea costarricense Incluye ademaacutes este
apartado el Informe elaborado por la Auditoriacutea Interna como parte de la transparencia que
debe caracterizar este tipo de informes
xxvii
Asimismo en representacioacuten de esta institucioacuten se externa nuestro agradecimiento a los
sentildeores y sentildeoras legisladores del actual periodo gubernamental por el apoyo brindado en
la aprobacioacuten de algunos proyectos de ley de especial intereacutes de esta Contraloriacutea General
por su impacto en la mejora de la gestioacuten puacuteblica Asimismo hacemos un llamado a los
legisladores y legisladoras que proacuteximamente formaraacuten parte del Congreso de la Republica
para que en atencioacuten a la funcioacuten constitucional de auxilio por parte de este Oacutergano
Contralor encuentren en todo momento una institucioacuten anuente a contribuir tanto en la
mejora de la gestioacuten puacuteblica como en el control poliacutetico y ciudadano tal como lo establece
nuestra misioacuten institucional
Licda Marta Acosta ZuacutentildeigaSubcontralora General de la Repuacuteblica
Licda Rociacuteo Aguilar MontoyaContralora General de la Repuacuteblica
Opiniones y Sugestiones
Primera Parte
3
Primera Parte
Opiniones y SugestionesIntroduccioacuten
La Contraloriacutea pone a disposicioacuten del Congreso de la Repuacuteblica un conjunto de temas sobre los que se considera importante reflexionar y actuar en procura de una mejor gestioacuten de la hacienda puacuteblica Nuestro punto de vista se apuntala en la experiencia y el conocimiento acumulados por deacutecadas producto de un permanente proceso de fiscalizacioacuten y control sobre el Estado y sus instituciones
Si bien esta primera parte de la Memoria Anual obedece a un mandato constitucional (art 1843) tambieacuten responde a un ejercicio eacutetico de aportar insumos para el proceso de toma de decisiones en procura de la mejora continua del accionar del Estado y su aparato institucional El intereacutes de llamar la atencioacuten del primer poder de la Repuacuteblica sobre estos toacutepicos del desarrollo institucional costarricense sobreviene de la idea de transformacioacuten y mejora que orienta el mandato constitucional la que pasa por un profundo debate y anaacutelisis en sede legislativa
En esta ocasioacuten hemos dispuesto seis temas que aunque abarcan diversos toacutepicos obedecen a dos ejes temaacuteticos de nuestro aacutembito de trabajo Por un lado un eje temaacutetico que se refiere a aquellos elementos que el legislador ha dispuesto a los administradores de recursos puacuteblicos y ejecutores de las poliacuteticas puacuteblicas a fin de realizar su gestioacuten en procura de resultados para la sociedad resultados que deben ser eficaces para satisfacer las demandas ciudadanas y sujetos a controles baacutesicos que garanticen su legal y eficiente ejecucioacuten Por otro lado un eje temaacutetico relacionado precisamente con el ejercicio de control y fiscalizacioacuten de responsabilidad de la Contraloriacutea General (control externo) y de responsabilidad de los propios administradores de los fondos (control interno)
En relacioacuten con el primero de los ejes planteamos en un primer artiacuteculo los desafiacuteos cruciales y apremiantes que la planificacioacuten y el presupuesto tienen como proceso inseparable en torno a trascender el cortoplacismo y plantear una visioacuten de conjunto y largo plazo a desarrollar una verdadera articulacioacuten de la planificacioacuten y la formulacioacuten del presupuesto para una mayor efectividad puacuteblica y a fortalecer y asegurar una verdadera gestioacuten puacuteblica orientada a resultados Un segundo comentario se refiere a los procesos de transferencias (administracioacuten concedente) que como mecanismo de administracioacuten y canalizacioacuten de prioridades de los recursos requiere mejores herramientas normativas especialmente ante el incremento que estos fondos vienen experimentando en los uacuteltimos antildeos Finalmente en este primer eje se retoman las ensentildeanzas que la praacutectica de la fiscalizacioacuten provee respecto de otro tipo de fondos que se utiliza cada vez con maacutes frecuencia para complementar los recursos con que cuenta el sector puacuteblico costarricense a saber los fondos puacuteblicos y privados de intereacutes puacuteblico de la cooperacioacuten internacional
El otro eje temaacutetico sobre las mejoras realizadas y los requerimientos que vienen a futuro en el ejercicio del control se incluye un artiacuteculo que hace referencia a los cambios sustantivos
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que ha sufrido la normativa y la praacutectica de los operadores de la contratacioacuten administrativa en los uacuteltimos antildeos que vinieron a dar respuesta a los requerimientos por mayor agilidad y flexibilidad de estos mecanismos de gestioacuten puacuteblica En ese sentido el segundo artiacuteculo que se expone viene a completar un marco de accioacuten que las reformas normativas relativamente recientes vienen a desarrollar abriendo una gama de posibilidades para el control externo por la viacutea judicial con el nuevo Coacutedigo Procesal Contencioso Administrativo Finalizamos este eje temaacutetico con un toacutepico de control interinstitucional sobre una de las zonas territoriales maacutes vulnerables en Costa Rica La Zona Mariacutetimo Terrestre (ZMT) En este tema maacutes allaacute de los diagnoacutesticos y las disposiciones para la mejora de la administracioacuten de este bien puacuteblico la Contraloriacutea General luego de un proceso de consulta con expertos y estudiosos le propone a la Asamblea Legislativa una serie de reformas a la ley de la ZMT para mejorar su gestioacuten y su control por parte de las autoridades y de los oacuterganos de control externo
La actualidad de estos temas contextualiza una lectura reflexiva tanto por tomadores de decisiones como estudiosos de los mismos El objetivo seguir avanzando en la transformacioacuten y mejora de un conjunto de elementos que consideramos de intereacutes en el logro de una mayor satisfaccioacuten del intereacutes puacuteblico de ahiacute nuestra invitacioacuten a su revisioacuten
1 Desafiacuteos de la Planificacioacuten y la Presupuestacioacuten en Costa Rica
Costa Rica posee una de las democracias maacutes maduras y estables del hemisferio la cual constituye uno de los pilares fundamentales de su avance econoacutemico y social a lo largo de las uacuteltimas deacutecadas Las aspiraciones a mejores condiciones de vida para la poblacioacuten han sido recogidas por nuestra maacutes alta fuente del derecho al sentildealar la Constitucioacuten Poliacutetica en su artiacuteculo 50 que el Estado procuraraacute el mayor bienestar a todos los habitantes del paiacutes organizando y estimulando la produccioacuten y el maacutes adecuado reparto de la riqueza
No obstante los importantes avances logrados en diversos campos de la vida ciudadana grandes desafiacuteos en el sistema poliacutetico y econoacutemico en la lucha contra la pobreza y la desigualdad y en materia de salud educacioacuten seguridad ciudadana infraestructura y sostenibilidad ambiental continuacutean gravitando negativamente sobre las aspiraciones hacia una sociedad maacutes desarrollada y equitativa
Para lograr tales propoacutesitos y atender las problemaacuteticas sentildealadas los procesos de planificacioacuten y presupuestacioacuten resultan claves en la gestioacuten puacuteblica moderna y estaacuten llamados a cumplir un papel crucial en la solucioacuten de tres problemas fundamentales de la sociedad a saber lograr mayor efectividad en la solucioacuten de los problemas ciudadanos alcanzar un mayor equilibrio entre la estabilidad econoacutemica del paiacutes y la asignacioacuten y distribucioacuten de los recursos puacuteblicos y armonizar las decisiones de corto plazo con las de mediano y largo plazo
En nuestro paiacutes estos procesos han sido objeto de profusa regulacioacuten juriacutedica a todo nivel constitucional legal y reglamentario inclusive administrativo y jurisprudencial Tambieacuten en la praacutectica se observa un amplio desarrollo en materia de sistemas instrumentos y procedimientos atinentes a su ejercicio No obstante esta estructura normativa la realidad de este proceso no cumple oacuteptima y eficientemente con las aspiraciones legales y dada su relevancia el presente artiacuteculo esboza una serie de desafiacuteos cruciales y apremiantes pendientes y urgentes de atender con el propoacutesito de ofrecer alternativas de solucioacuten para que la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo las valoren y adopten las decisiones de mejora que correspondan
Los desafiacuteos de mayor relevancia y de maacutes largo aliento estaacuten sintetizados en los siguientes acuerdos miacutenimos necesarios para hacer efectivo e integral el proceso implementar una planificacioacuten con visioacuten de conjunto y largo plazo que asegure los maacutes altos niveles de desarrollo lograr una verdadera articulacioacuten de la planificacioacuten y la presupuestacioacuten para una mayor efectividad en la atencioacuten de las demandas ciudadanas y un equilibrio entre los objetivos fijados y los recursos disponibles y fortalecer y asegurar una verdadera gestioacuten puacuteblica orientada a resultados para mejorar las condiciones de vida de los costarricenses
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11 Planificacioacuten con visioacuten de conjunto y largo plazo instrumento fundamental para el desarrollo
La planificacioacuten de largo plazo es un eslaboacuten de gran importancia en los procesos de planificacioacuten y presupuestacioacuten modernos ya que implica que las decisiones de corto plazo cuenten con orientaciones que aseguren sostenibilidad a la solucioacuten de problemas complejos que aquejan a las sociedades pues de lo contrario pierden eficacia ya que pueden llevar a procesos presupuestarios inadecuados e inerciales muy alejados de impactar tales situaciones
La Ley de Planificacioacuten Nacional Ndeg5525 del antildeo 1974 indica en su artiacuteculo 4 que ldquohellipLa Presidencia de la Repuacuteblica estableceraacute los lineamientos de poliacutetica general del Plan Nacional de Desarrollo el cual seraacute sometido a su consideracioacuten y aprobacioacuten en forma de planes de corto mediano y largo plazo por el Ministerio de Planificacioacuten Nacional y Poliacutetica Econoacutemicardquo Por su parte el artiacuteculo 4 de la Ley de la Administracioacuten Financiera de la Repuacuteblica y Presupuestos Puacuteblicos (LAFRPP) Ndeg8131 de 18 de setiembre de 2001 sentildeala que ldquoTodo presupuesto puacuteblico deberaacute responder a los planes operativos institucionales anuales de mediano y largo plazo El Plan Nacional de Desarrollo constituiraacute el marco global que orientaraacute los planes operativos institucionales seguacuten el nivel de autonomiacutea que corresponda de conformidad con las disposiciones legales y constitucionales pertinentesrdquo
Si bien el paiacutes adoptoacute un modelo o estrategia de crecimiento basado en la apertura comercial la diversificacioacuten de las exportaciones y la atraccioacuten de inversioacuten extranjera realizando esfuerzos importantes en materia social y ambiental no se cuenta con planes y poliacuteticas de Estado de largo plazo en aacutereas esenciales que den pleno cumplimiento a la normativa sentildealada y reflejen la existencia de una visioacuten de paiacutes integral y consensuada de mediano y largo plazo1
El Decreto Ndeg31324-PLAN de 21 de agosto de 2003 y sus reformas plantea un procedimiento para la conformacioacuten del Plan Nacional de Desarrollo (PND) que cubre solamente el lapso de cuatro antildeos de que consta cada periacuteodo gubernamental y que seguacuten su artiacuteculo 1deg ldquohellipes un instrumento permanente de gestioacuten prospectiva para orientar coordinar y dirigir dentro de un periacuteodo gubernamental las acciones estrateacutegicas de los oacuterganos entes y empresas del Estadohelliprdquo Dicho instrumento de planificacioacuten ha presentado debilidades las cuales han sido comunicadas2 formalmente al Ministerio de Planificacioacuten Nacional y Poliacutetica Econoacutemica (MIDEPLAN) referidas principalmente a su temporalidad integralidad indicadores y componente de inversiones En adicioacuten a lo anterior el Sistema Nacional de Inversiones Puacuteblicas (SNIP) y el Plan Nacional de Inversiones cuya existencia no se habiacutea definido formalmente sino hasta hace muy poco tiempo adolecen de importantes limitaciones relacionadas con la eficacia de su operacioacuten y su alcance temporal pues se presenta como un programa que requiere acciones de largo plazo pero con el liacutemite gubernamental que para el caso es de menos de cuatro antildeos
1 Algunas entidades del sector descentralizado cuentan con planes de mediano o largo plazo no obstante son esfuerzos fragmentados frente a las necesidades en esta materia 2 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Nota-Informe DFOE-SAF-IF-11-2009 ldquoEstudio sobre mejoras al proceso de formulacioacuten del PND 2010-2014rdquo
Por otra parte el artiacuteculo 38 de la LAFRPP sentildeala que al proyecto de Ley de Presupuesto de la Repuacuteblica ldquohellipse le anexaraacute un informe con los principales objetivos que se propone alcanzar la informacioacuten detallada sobre los compromisos plurianuales el anaacutelisis en un contexto de corto y mediano plazo de cinco antildeos como miacutenimo de los aspectos macroeconoacutemicos y financieros considerados en la preparacioacutenhelliprdquo
Al respecto el Ministerio de Hacienda (MINHAC) en la presentacioacuten anual del proyecto de ley de Presupuesto de la Repuacuteblica a la Asamblea Legislativa ha realizado un esfuerzo por plantear una serie de escenarios fiscales bajo determinados supuestos econoacutemicos y financieros sin embargo dichas proyecciones corresponden exclusivamente al Gobierno Central y son simulaciones que no constituyen verdaderos ldquomarcos fiscales de mediano plazordquo1 ni ldquoplanes plurianualesrdquo por lo que no guiacutean el accionar de las autoridades gubernamentales en materia presupuestaria de manera que se concilien las expectativas de gasto y las decisiones de poliacutetica puacuteblica dentro de las posibilidades de financiamiento en un marco de alcance mayor a un antildeo Por su parte para el resto del Sector Puacuteblico la direccioacuten que ejerce el Poder Ejecutivo en este mismo tema no orienta hacia un marco fiscal de mediano plazo
Esta falta de planificacioacuten de largo plazo acompantildeada de una dificultad para construir consensos sobre el desarrollo socioeconoacutemico del paiacutes se refleja en la gestioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas relativas a los grandes temas nacionales sentildealados al inicio del presente comentario seguacuten se observa en los siguientes ejemplos
Un estudio reciente del Oacutergano Contralor sobre el tema de disentildeo de poliacuteticas de combate a la pobreza sentildeala que si bien se han desarrollado enfoques conceptuales para el abordaje de los fenoacutemenos de pobreza vulnerabilidad y exclusioacuten social en diferentes administraciones presidenciales eacutestos no lograron trascender ni consolidarse Mientras tanto el nivel de pobreza se ha mantenido en torno al 20 de los hogares desde hace maacutes de 15 antildeos al tiempo que la desigualdad social describe una tendencia a acentuarse pese a los esfuerzos realizados en los uacuteltimos antildeos para incrementar la inversioacuten social la que sin embargo aun no alcanza los niveles registrados durante la deacutecada de los antildeos setenta antes de la crisis econoacutemica
El sector educativo por su parte aunque con esfuerzos muy importantes enfrenta problemas relevantes de cobertura calidad rendimiento oferta educativa e infraestructura lo que incide en uno de los principales mecanismos de movilidad social y en un aspecto vital para aprovechar los beneficios de la globalizacioacuten y la apertura comercial
En el campo de la infraestructura si bien hay un esfuerzo por recuperar terreno se observa un fuerte rezago de maacutes de treinta antildeos (carreteras puertos aeropuertos y ferrocarriles) las carreteras son insuficientes otras estaacuten colapsadas hay falta de mantenimiento en puentes
Nelson Shack ha definido este concepto como ldquohellipel resultado de un proceso estrateacutegico de proyeccioacuten y priorizacioacuten de gasto a traveacutes del cual las decisiones presupuestarias anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales intertemporales imperantes como por las prioridades de la poliacutetica gubernamental Shack Nelson ldquoIntentando caracterizar la articulacioacuten entre el plan y el presupuesto Algunas experiencias en Ameacuterica Latinardquo en Banco Interamericano de Desarrollo PRODEV Programa de Ejecucioacuten del Pilar Externo Diaacutelogo Regional de Poliacutetica Documento de Trabajo Abril 2008 paacuteg 54
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falta modernizar los puertos se requiere impulsar medios de transporte alternativos todo lo cual es fundamental para el desarrollo de los sectores con mayor dinamismo econoacutemico (turiacutestico agropecuario industrial ambiental comercial) asiacute como para el logro de mayores niveles de competitividad
En el aacuterea de la seguridad ciudadana el paiacutes experimenta cada antildeo incrementos en las tasas de delitos contra la propiedad la integridad fiacutesica y la vida con el agravante de que estos dos uacuteltimos delitos se cometen cada vez con mayor violencia y mediante el uso de armas Por otra parte muchas derivaciones de la criminalidad son influenciadas entre otros factores por la globalizacioacuten y el narcotraacutefico lo que dificulta en alto grado la atencioacuten de la problemaacutetica
Los uacuteltimos cuatro gobiernos de la Repuacuteblica incluyendo el actual han considerado la seguridad ciudadana entre los temas prioritarios de atencioacuten y cada uno ha hecho eacutenfasis en el correspondiente PND sobre la problemaacutetica que la afecta estableciendo una serie de poliacuteticas gubernamentales para enfrentar la situacioacuten No obstante las demandas ciudadanas en esta materia no han podido ser satisfechas apropiadamente en virtud de que el conjunto de poliacuteticas planteadas por diversas razones no han tenido un impacto suficiente integral y sostenido sobre la tendencia alcista del fenoacutemeno criminal y de la percepcioacuten de inseguridad que tienen los ciudadanos
Frente a estos retos de poliacutetica puacuteblica es necesario decir que la planificacioacuten de largo plazo implica tomar decisiones de alto nivel sobre su financiamiento en al menos cuatro liacuteneas fundamentales Por el lado de los ingresos el nivel de carga tributaria y la poliacutetica de endeudamiento de mediano y largo plazo y por la parte del gasto la eficiencia organizativa del Estado y del propio gasto puacuteblico y el desarrollo de obras puacuteblicas con el concurso de la iniciativa privada
En Costa Rica la carga tributaria es baja en comparacioacuten con paiacuteses de ingresos o desarrollo similares Eacutesta habiacutea crecido en forma ininterrumpida desde el antildeo 2000 hasta ubicarse en 154 del PIB en el 2008 pero cayoacute producto de la crisis internacional maacutes aguda de los uacuteltimos antildeos a 135 en 2009 y se preveacute en un nivel cercano al 14 para el 2010 Ademaacutes existen altos iacutendices de evasioacuten fiscal susceptibles de una mayor labor de fiscalizacioacuten (4 del PIB en el impuesto a las utilidades en el antildeo 2007 y un 2 en el impuesto sobre las ventas para el antildeo 2002) la reforma tributaria por su parte no ha llegado a concretarse a pesar de haber sido propuesta en diversas iniciativas de ley desde el antildeo 2002 y ser un tema irresuelto desde los antildeos ochenta lo que se vuelve aun maacutes relevante en un contexto en que se preveacute un deacuteficit fiscal importante para el 2010 (alrededor de 4 del PIB) y de riesgos en relacioacuten con la sostenibilidad de la deuda en el mediano plazo
En relacioacuten con el gasto puacuteblico y la organizacioacuten del Estado es imperativa una revisioacuten profunda seguacuten instituciones y programas La Contraloriacutea General de la Repuacuteblica se ha referido reiteradamente tanto en sus documentos como en sesiones de oacuterganos parlamentarios al tema de la organizacioacuten de la Administracioacuten puacuteblica costarricense especialmente en cuanto a su crecimiento desordenado y diversificado sin una visioacuten coherente y clara y desligado de un modelo de desarrollo econoacutemico y social del paiacutes de largo plazo incluso ha identificado instituciones que no estaacuten cumpliendo con sus objetivos
Para el Estado de la Nacioacuten ldquono se han producido dos grandes acuerdos poliacuteticos necesarios para aumentar la capacidad estatal de acatar los mandatos de los ciudadanos el primero de ellos tiene que ver con la forma de organizar la institucionalidad del Estado para hacerla capaz de planificar elaborar ejecutar y evaluar poliacuteticas puacuteblicas con mayor efectividad y el segundo se relaciona con la necesidad de ampliar la base fiscal del Estado de manera que pueda allegar los recursos humanos y financieros que requieren para cumplir efectivamente con su ampliado mandatordquo1
Tambieacuten la Comisioacuten ad-hoc de Exministros de Hacienda del antildeo 2002 planteoacute una revisioacuten del aparato estatal y otras acciones en materia fiscal sin embargo eacutestas aun no se han considerado para la elaboracioacuten de poliacuteticas presupuestarias o de reforma del Estado En este campo se han materializado algunas iniciativas y el MIDEPLAN ha informado de manera general de algunos proyectos relativos a la reforma del Estado pero dicha reforma aun no termina de concretarse pese a que despueacutes de muchos antildeos ha estado planteaacutendose el tema
Se hace tambieacuten necesario invertir esfuerzos para hacer maacutes eficiente la gestioacuten del gasto puacuteblico ya que esta contraloriacutea tambieacuten ha sentildealado la acumulacioacuten de superaacutevits por parte de algunas entidades y la baja ejecucioacuten que se observa de algunos presupuestos asiacute como de los creacuteditos externos en ejecucioacuten esto a pesar de las muacuteltiples necesidades que tiene el paiacutes
A todo esto se agrega un problema importante de nuestra sociedad que en materia de gobernabilidad han manifestado algunos analistas2 cual es la incapacidad de los partidos poliacuteticos y de muchos otros actores de la sociedad para construir agendas de largo plazo con valor estrateacutegico lo que finalmente se manifiesta en muchos aacutembitos en un pensamiento fragmentado y con frecuencia dominado por la inmediatez
En este sentido algunos expertos3 han sentildealado que el instrumento del PND no constituye una verdadera propuesta estrateacutegica del Estado sino maacutes bien una articulacioacuten del Poder Ejecutivo para un periacuteodo de solamente tres a cuatro antildeos y que no constituye un verdadero pacto entre los partidos poliacuteticos y otros actores sociales a diferencia de otros paiacuteses avanzados que definen estrategias de varios lustros en materia de salud educacioacuten ciencia tecnologiacutea estrategia econoacutemica industrial y comercial asiacute como en otros temas medulares del Estado Como resultado el resto de instrumentos de planificacioacuten (la planificacioacuten sectorial planificacioacuten institucional el Plan Nacional de Inversiones entre otros) carecen de un eje de referencia adecuado por lo que en algunos casos se derivan de desarrollo casuista y de anaacutelisis parciales lo cual constituye tambieacuten una seria limitacioacuten para la evaluacioacuten y la fiscalizacioacuten ya que se genera informacioacuten de insuficiente calidad sobre la gestioacuten puacuteblica
Asumir el presente desafiacuteo implica cumplir con las aspiraciones contenidas en el ordenamiento juriacutedico constitucional y legal en cuanto a organizacioacuten y conduccioacuten del Gobierno en
1 Informe del Estado de la Nacioacuten antildeo 2004 p 3242 Asociacioacuten Estudios para el Futuro ldquoHacia doacutende va Costa Ricardquo Sistema Poliacutetico y escenarios de gobernabilidad democraacutetica para la proacutexima deacutecada 2010-2020 5 debates sobre el futuro de Costa RicaDirector del Proyecto Jaime Ordoacutentildeez Chacoacuten -1 ed ndashSan Joseacute CR 20093 Idem
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donde el Presidente y cada uno de sus ministros rectores asuman un rol protagoacutenico de direccioacuten y conduccioacuten poliacutetica en torno a una visioacuten y accioacuten conjunta para impulsar un proyecto de desarrollo y enfrentar las diferentes problemaacuteticas que aquejan a la ciudadaniacutea ordenando y coordinando de manera efectiva la accioacuten del grupo de instituciones puacuteblicas tanto sectorialmente como regionalmente Ademaacutes es este mismo Poder Ejecutivo el llamado a impulsar una estrategia de desarrollo de largo alcance comprensiva de las aacutereas relevantes del campo econoacutemico-social e impregnada de un buen nivel de consenso y la debida gradualidad para ser sometida a aprobacioacuten de la Asamblea Legislativa e introducida por consiguiente al marco juriacutedico que regula el accionar de los gobernantes maacutes allaacute de la elaboracioacuten y ejecucioacuten de planes disentildeados para efectos del ejercicio de una administracioacuten en particular
En este contexto se requiere tambieacuten de una definicioacuten sobre las formas de financiamiento de las estrategias y planes de largo plazo que contemple previsiones y decisiones sobre aspectos significativos como la carga tributaria la poliacutetica de endeudamiento el desarrollo de iniciativas de asociacioacuten puacuteblico-privadas y concomitantemente decisiones en materia de reforma del Estado que impliquen una revisioacuten de su estructura orgaacutenica y del marco competencial de la administracioacuten puacuteblica asiacute como del desempentildeo y logro de resultados por parte de instituciones y programas con el fin de lograr el mejor uso de los recursos disponibles ademaacutes de la eventual reforma de otras normativas generales relativas a su organizacioacuten y funcionamiento
Una revisioacuten por parte de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de lo implementado hasta ahora en materia de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de inversiones puacuteblicas resulta igualmente necesaria a fin de tratar este aspecto con visioacuten de largo alcance y valorar su posible financiamiento En el Poder Legislativo la participacioacuten de las Comisiones de Control del Ingreso y el Gasto Puacuteblicos y de Hacendarios resultariacutea indicada en razoacuten de sus funciones asimismo la Contraloriacutea General y otros sectores contribuiriacutean al debate aportando su experiencia y conocimiento en relacioacuten con estos temas
12 Articulacioacuten de la planificacioacuten y el presupuesto efectividad institucional ante la demanda ciudadana
Una verdadera articulacioacuten planificacioacuten-presupuesto se da cuando el presupuesto y la asignacioacuten de recursos y prioridades que eacuteste establece son un reflejo de las metas y objetivos que se han determinado en los diferentes niveles de planificacioacuten Conseguir este ideal coadyuvariacutea a lograr mayor efectividad en la atencioacuten de los problemas ciudadanos a alcanzar un mayor equilibrio entre la estabilidad econoacutemica del paiacutes y la asignacioacuten y distribucioacuten de los recursos puacuteblicos asiacute como a armonizar las decisiones de corto plazo con las de mediano y largo plazo
En el campo normativo ha habido una clara intencioacuten en el paiacutes de establecer este nexo tal y como se observa en el ya citado artiacuteculo 4 de la LAFRPP que indica ldquoTodo presupuesto puacuteblico deberaacute responder a los planes operativos institucionales anuales de mediano y largo plazo adoptados por los jerarcas respectivoshellip El Plan Nacional de Desarrollo constituiraacute el marco global que orientaraacute los planes operativos institucionaleshelliprdquo
No obstante en nuestro paiacutes la articulacioacuten de la planificacioacuten y el presupuesto es deficiente y dentro de eacutesta el enfoque regional de la planificacioacuten se observa particularmente rezagado
Actualmente la articulacioacuten planificacioacuten-presupuesto en Costa Rica se estaacute centrando en tres niveles de planificacioacuten la planificacioacuten nacional (que tiene como instrumento el PND) la planificacioacuten sectorial (tiene como instrumento la ldquoMatriz Anual de Programacioacuten Seguimiento y Evaluacioacuten Sectorial e Institucionalrdquo) y la planificacioacuten institucional (tiene como instrumento los Planes Operativos Institucionales)
En el PND 2006-2010 se definioacute y privilegioacute un esquema constituido por 16 sectores1 bajo este esquema sectorial fungen los ministros rectores2 de cada sector los cuales tienen la responsabilidad de aprobar dentro del proceso de la planificacioacuten nacional y sectorial las acciones estrateacutegicas de las instituciones que conforman el sector Asimismo aprueban las acciones institucionales que los entes plantean a fin de cumplir con las metas del PND
Respecto de este funcionamiento la Contraloriacutea General ha sentildealado deficiencias en el ejercicio de las rectoriacuteas ausencia de planes sectoriales y operacioacuten limitada de los consejos sectoriales que ordena la normativa respectiva lo cual limita los procesos de planificacioacuten y de evaluacioacuten repercutiendo en lo que constituye la base de una eficiente presupuestacioacuten3
Para efectos de la planificacioacuten y la programacioacuten presupuestaria el Poder Ejecutivo emite cada antildeo lineamientos teacutecnicos y metodoloacutegicos con el fin de lograr la vinculacioacuten de los presupuestos a las planificaciones institucionales y al PND vigente como requerimiento de lo establecido en los artiacuteculos 4 y 31 inciso a) de la LAFRPP Se establecen dos instrumentos baacutesicos de vinculacioacuten por un lado la Matriz Anual de Programacioacuten Seguimiento y Evaluacioacuten Sectorial e Institucional (MAPSESI) que es el instrumento que opera a nivel sectorial y por otro la Matriz Anual de Programacioacuten Institucional (MAPI) que es el instrumento que opera a nivel institucional
Por su parte MIDEPLAN emite cada antildeo el dictamen y aval de concordancia final con el PND a partir de las MAPSESIacuteS remitidas por los ministros rectores de conformidad con la informacioacuten que recaba de las instituciones del sector utilizando las MAPIrsquos mismas que son avaladas por dicho ministro rector
No obstante lo anterior al elaborar los presupuestos respectivos de cada institucioacuten no se destinan todos los recursos necesarios para atender el total de las acciones incluidas en el PND lo cual obedece a una notable brecha entre las aspiraciones que subyacen en los planes
1 Los sectores definidos son Social y de lucha contra la pobreza Productivo Educativo Salud Ambiente energiacutea y telecomunicaciones Financiero Cultural Infraestructura y transporte Seguridad ciudadana y prevencioacuten del delito Ciencia y tecnologiacutea Trabajo y seguridad social Comercio exterior Turismo Poliacutetica exterior Coordinacioacuten gubernamental Poliacutetica monetaria y supervisioacuten financiera2 Las rectoriacuteas sectoriales estaacuten establecidas tanto constitucionalmente como en la Ley General de Administracioacuten Puacuteblica y en el Decreto 34582-MP-PLAN Reglamento Orgaacutenico del Poder Ejecutivo refirieacutendose a la potestad directora coordinadora y de vigilancia que ejerce el Poder Ejecutivo sobre la gestioacuten de las instituciones puacuteblicas comprendiendo al Presidente de la Repuacuteblica y al Ministro del ramo ubicando a este uacuteltimo en una condicioacuten diferente a la de jerarca ministerial y ejerciendo una direccioacuten de iacutendole poliacutetica3 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Informes DFOE-SAF-21-2007 y DFOE-SAF-092008
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y los recursos disponibles en la realidad aspecto que amerita reflexioacuten anaacutelisis y decisiones por parte del Poder Ejecutivo
Para contribuir a esta discusioacuten es bueno anotar que seguacuten lo demuestra la experiencia internacional1 en casos como Nueva Zelanda Australia Canadaacute y Estados Unidos el instrumento que ha sido efectivo para atender esta disyuntiva entre lo que se ldquoaspirardquo y los ldquorecursos disponiblesrdquo y por tanto mejorar la articulacioacuten planificacioacuten-presupuestacioacuten ha sido el establecimiento de un ldquomarco fiscal de mediano plazordquo cuyo contenido se comentoacute en el acaacutepite anterior
Paralelamente las estructuras de los presupuestos y la informacioacuten contenida en ellos limitan considerablemente las posibilidades de cuantificar y vincular puntualmente los recursos que se asignan con el propoacutesito de cumplir las metas del PND y del Plan Nacional de Inversiones Puacuteblicas Por ejemplo para el caso del 2010 el Ministerio de Hacienda estimoacute en un 20 el porcentaje del presupuesto nacional que se vinculaba al cumplimiento de las metas del PND mismo que fue cuantificado en un 30 por parte del Oacutergano Contralor (sin que esto constituya una cifra definitiva al respecto) ejercicio que no se realiza para el caso del sector descentralizado
Por su parte la Autoridad Presupuestaria elabora la propuesta de lineamientos generales y especiacuteficos de poliacutetica presupuestaria que luego es conocida por el Consejo de Gobierno y aprobada por el Presidente de la Repuacuteblica Estos lineamientos regulan entre otros aspectos el porcentaje maacuteximo de incremento del presupuesto de las instituciones cubiertas por dicho oacutergano
Este fenoacutemeno aunado a la realizacioacuten de modificaciones en el proceso de formulacioacuten en el Ministerio de Hacienda en el cual es posible observar reasignaciones financieras en los anteproyectos de presupuesto (realizadas conforme a las poliacuteticas fiscales y prioridades de gasto) coloca a ese ministerio en una posicioacuten determinante en la asignacioacuten de los recursos que finalmente estaraacuten disponibles para la gestioacuten de las instituciones quienes se ven en la obligacioacuten de ajustar sus planes y metas seguacuten corresponda Todo esto luego del proceso descrito relativo a la vinculacioacuten de los planes institucionales con el PND a traveacutes de MIDEPLAN
Esta situacioacuten sobre la articulacioacuten de planes y presupuestos obedece en uacuteltima instancia a una ubicacioacuten separada a nivel ministerial de las respectivas funciones de rectoriacutea MIDEPLAN rector del Sistema Nacional de Planificacioacuten tiene la funcioacuten de velar por la elaboracioacuten seguimiento y evaluacioacuten del PND y no revela expresamente que se considere en forma realista y sostenida las restricciones de caraacutecter financiero-presupuestario por su parte el Ministerio de Hacienda rector del Sistema de Administracioacuten Financiera centra su accionar en la formulacioacuten del Presupuesto de la Repuacuteblica y de la poliacutetica presupuestaria asiacute como en la recaudacioacuten y utilizacioacuten de los recursos financieros a disposicioacuten del Gobierno y no evidencia en forma cabal coacutemo los recursos que se utilizan se dirigen en forma planificada al cumplimiento de las prioridades nacionales del mediano y el largo plazo seguacuten un marco
1 Shack Nelson Op cit paacuteg 52
de poliacutetica fiscal de mediano alcance dentro del cual se formulen verdaderos presupuestos plurianuales
La praacutectica de los procesos revela la existencia de dificultades de coordinacioacuten a nivel ministerial y de rectoriacuteas en una importante aacuterea de la gestioacuten puacuteblica como lo es la vinculacioacuten y articulacioacuten de los planes con los presupuestos aspecto que se ha pretendido paliar relegando el tema de la vinculacioacuten al cumplimiento de requisitos teacutecnicos y de forma por parte de las instituciones pero que finalmente redunda en una deacutebil concrecioacuten presupuestaria de las metas del PND Esto amerita esfuerzos para tender a una accioacuten conjunta a fin de lograr mayores niveles de efectividad en las poliacuteticas puacuteblicas tanto de parte de los rectores teacutecnicos MIDEPLAN y el Ministerio de Hacienda como de los rectores sectoriales siendo un ejercicio de coordinacioacuten dinaacutemica a nivel horizontal y vertical
El presente desafiacuteo plantea tambieacuten la necesidad de una participacioacuten directa y decidida por parte de la Presidencia de la Repuacuteblica y los ministros rectores sectoriales asiacute como de una coordinacioacuten muy estrecha entre el Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN en los diferentes momentos de los procesos de planificacioacuten y presupuestacioacuten con el fin de lograr una apropiada articulacioacuten y vinculacioacuten de esos procesos A su vez se requiere fortalecer los procesos de anaacutelisis y aprobacioacuten de los presupuestos puacuteblicos por parte de la Asamblea Legislativa y de la propia Contraloriacutea General con la finalidad de lograr mayor eficacia en la vinculacioacuten que debe existir entre los procesos de planificacioacuten y presupuestacioacuten Cabe comentar que incluso el fenoacutemeno en cuestioacuten trae a la mesa de discusioacuten el tema de la ubicacioacuten institucional de las funciones de planificacioacuten y de elaboracioacuten del presupuesto discusioacuten que en caso de abrirse exige del maacutes serio enfoque y reflexioacuten cientiacutefica
13 Mejores condiciones de vida de los costarricenses requieren de una gestioacuten orientada a resultados
La gestioacuten puacuteblica orientada a resultados se refiere como lo indica su nombre a una gestioacuten que opera es evaluada y rinde cuentas en funcioacuten del logro de resultados previamente comprometidos Implica el establecimiento de acciones estrateacutegicas con el fin de asignar eficientemente los recursos puacuteblicos para atender las demandas de la sociedad y mejorar las condiciones socioeconoacutemicas de la poblacioacuten asimismo requiere de una gerencia puacuteblica capacitada y flexible que pueda actuar en funcioacuten de los resultados deseados un mecanismo que permita cuantificar y evaluar los resultados obtenidos y adoptar las medidas correctivas oportunamente asiacute como un aacutegil y eficaz sistema de rendicioacuten de cuentas
La Constitucioacuten Poliacutetica recoge en su artiacuteculo 111 los elementos fundamentales de la gestioacuten orientada a resultados al establecer que ldquohellipLa Administracioacuten Puacuteblica en sentido amplio
1 La reforma al artiacuteculo 11 realizada en el antildeo 2000 amplioacute el principio de legalidad acogiendo la evaluacioacuten y la rendicioacuten de cuentas como componentes del mismo Ahora el funcionario puacuteblico no solo debe regirse por la normativa sino que sus actos deben ser evaluables para permitir la rendicioacuten de cuentas Como lo deciacutea el propio proyecto de ley de esta reforma constitucional ldquolas garantiacuteas constitucionales de caraacutecter prestacional someten al Estado al cumplimiento efectivo de ciertos fines pues ya no se trata uacutenicamente de una Administracioacuten que no transgreda los derechos del administrado sino de una que los efectuacutee Un Estado ineficiente no puede cumplir con sus obligaciones constitucionales de orden prestacional (hellip) Un Estado ineficiente no puede en consecuencia ser constitucional puesto que el cumplimiento deficitario de exigencias constitucionales significa un comportamiento inconstitucional por omisioacuten relativardquo Expediente legislativo 13338 Reforma al artiacuteculo 11 de la Constitucioacuten Poliacutetica
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estaraacute sometida a un procedimiento de evaluacioacuten de resultados y rendicioacuten de cuentas con la consecuente responsabilidad para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes La ley sentildealaraacute los medios para que este control de resultados y rendicioacuten de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones puacuteblicasrdquo
Se desprende de la letra de la Carta Magna una clara voluntad del legislador en el sentido de que la utilizacioacuten de recursos puacuteblicos debe generar resultados de forma tal que la gestioacuten puacuteblica impacte positivamente en la solucioacuten de los problemas que enfrenta la ciudadaniacutea razoacuten por la cual existe el Estado
Complementariamente la LAFRPP establece el deber del Poder Ejecutivo de rendir cuentas por medio de diversos informes sobre la gestioacuten econoacutemica presupuestaria y del cumplimiento de objetivos metas y resultados alcanzados del conjunto de instituciones para conocimiento valoracioacuten y en algunos casos dictamen por parte tanto de los oacuterganos rectores a lo interno de ese Poder como de la Autoridad Presupuestaria y de otras entidades a cargo del control superior externo (Contraloriacutea General de la Repuacuteblica y Asamblea Legislativa)1
La LAFRPP tambieacuten regula lo relativo al incumplimiento de las metas sentildealadas en los proyectos programas y presupuestos (aunque restringiendo esta regulacioacuten a los casos denominados por esta misma ley como de incumplimiento ldquogravemente injustificadordquo) asiacute como a la falta de aplicacioacuten de los lineamientos teacutecnicos dictados en materia de planificacioacuten y presupuesto y a otras conductas administrativas previstas en ese apartado
Ahora bien no obstante que en Costa Rica ha habido avances en el desarrollo del marco normativo y del instrumental metodoloacutegico para la rendicioacuten de cuentas la elaboracioacuten del PND y la generacioacuten de informes sobre la gestioacuten econoacutemica presupuestaria y de cumplimiento de metas los elementos de una gestioacuten puacuteblica por resultados muestran aun una deacutebil o insuficiente aplicacioacuten y desarrollo
Como producto de las valoraciones realizadas de los resultados del cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 este oacutergano contralor detectoacute la existencia de metas nacionales a las que no se les definioacute metas sectoriales acciones estrateacutegicas o indicadores de manera que en conjunto estos elementos en algunos casos no resultan suficientes para evaluar los resultados de la gestioacuten puacuteblica ni por consiguiente para una verdadera rendicioacuten de cuentas Ademaacutes hasta hace poco tiempo las metas no se formulaban en forma anual sino para todo el cuatrienio limitando el seguimiento de la ejecucioacuten y la evaluacioacuten perioacutedica del avance del cumplimiento de dicho Plan aspecto que fue solventado por MIDEPLAN ante sentildealamientos de la Contraloriacutea
Adicionalmente metas importantes en el campo econoacutemico y social que se habiacutean planteado en el PND tales como la dotacioacuten de un 8 del PIB a la educacioacuten la reduccioacuten de la pobreza en cuatro puntos porcentuales el incremento de las exportaciones la reduccioacuten de las tasas de criminalidad y la construccioacuten y ampliacioacuten de la atencioacuten de CEN-CINAIrsquos entre otros se vislumbran en situacioacuten de difiacutecil cumplimiento (si bien la Administracioacuten ha aducido causas externas y de difiacutecil control como la crisis financiera internacional por todos conocida
1 Artiacuteculos 52 55 y 56 de la LAFRPP
pueden anotarse como factores explicativos en varios casos)1 Frente a esta situacioacuten el Gobierno ha reprogramado modificado o disminuido algunas metas para procurar su cumplimiento a finales del 2010 justamente cuando ya no se encuentra en el ejercicio de sus funciones lo cual es una circunstancia que atenta contra una oportuna rendicioacuten de cuentas y una eventual responsabilizacioacuten por los resultados
Por su parte el Poder Ejecutivo con la participacioacuten del Ministerio de Hacienda y el MIDEPLAN dictoacute los lineamientos teacutecnicos y metodoloacutegicos para la programacioacuten con un enfoque de presupuestacioacuten por resultados esto uacuteltimo comprendiacutea un proceso gradual de definicioacuten de indicadores incluidos los de resultados que inicioacute con el presupuesto del antildeo 2008 y se pretende consolidar para el sector puacuteblico en el 2011
Sin embargo como se sentildealoacute en el Informe Teacutecnico de esta Contraloriacutea General al Proyecto de Ley de Presupuesto de la Repuacuteblica para el 2010 existen en algunos casos limitaciones en el alineamiento de los objetivos estrateacutegicos y los indicadores de resultados planteados ademaacutes de un lento avance en la definicioacuten de indicadores de resultados por parte de las respectivas entidades puacuteblicas junto con deficiencias observadas en materia de cantidad y calidad de esos indicadores lo cual tambieacuten ha sido sentildealado oportunamente al Poder Ejecutivo y a la Asamblea Legislativa por parte del Oacutergano Contralor
Si bien el Ministerio de Hacienda ha mostrado una preocupacioacuten y llevado a cabo acciones tendentes a mejorar la calidad de la evaluacioacuten persisten importantes debilidades en la evaluacioacuten de la gestioacuten desde el enfoque de la presupuestacioacuten por resultados originadas en parte en la propia formulacioacuten y programacioacuten presupuestarias Estas debilidades estaacuten asociadas con una deficiente formulacioacuten de indicadores y metas falta de pertinencia y de verificacioacuten de la informacioacuten requerida para la evaluacioacuten y mecanismos muy limitados para calificar el desempentildeo de las instituciones
A esto debe agregarse que la informacioacuten sobre costos es un aspecto clave para la transparencia y para asegurar la calidad de los servicios a precios competitivos sin embargo a pesar de que el artiacuteculo 52 de la LAFRPP establece que el informe de resultados fiacutesicos de los programas que elaboraraacute el MINHAC incluiraacute los elementos explicativos necesarios para medir la efectividad de los programas el costo unitario de los servicios y la eficiencia en el uso de los recursos puacuteblicos esto no se ha dado en virtud de que ese Ministerio aun no cuenta con un sistema de contabilidad de costos lo cual se preveacute concretar para el mediano plazo2
Igualmente los sistemas de informacioacuten de la administracioacuten financiera que son fundamentales para el control la toma de decisiones y la rendicioacuten de cuentas operan aun con grandes limitaciones como lo ha sentildealado esta Contraloriacutea en varios casos Uno de estos ejemplos importantes lo constituye el Sistema Integrado de Gestioacuten y Administracioacuten Financiera del Gobierno Central (SIGAF) en donde no obstante los esfuerzos realizados por
1 No debe perderse de vista que a pesar de que la planificacioacuten puede ser afecta por factores exoacutegenos y endoacutegenos imprevistos ello no debe significar un desviacuteo en la orientacioacuten general del paiacutes de largo alcance 2 El Ministerio de Hacienda tiene en ejecucioacuten un proyecto de asesoriacutea para desarrollar un sistema de costos de bienes y servicios puacuteblicos en desarrollo actualmente por parte de la firma IDEA International y que se espera implementar en el antildeo 2011 por parte de los oacuterganos del Gobierno de la Repuacuteblica
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el Ministerio de Hacienda para su mejoramiento aun muestra deficiencias significativas relacionadas con la integracioacuten del sistema y el procesamiento de las operaciones
Es preciso referirse por otro lado a una sensible deficiencia de nuestro sistema de rendicioacuten de cuentas en materia de utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos a saber la de la poca o nula eficacia de la asignacioacuten de responsabilidades por las fallas errores o incumplimientos en el ejercicio de los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de la gestioacuten
En esta situacioacuten influyen varios factores el sistema conforme al marco juriacutedico vigente estaacute soportado sobre las autoevaluaciones que realizan las propias entidades del sector puacuteblico mismas que son reguladas y valoradas por MIDEPLAN ndashen cuanto al cumplimiento de metas del PNDndash y por el Ministerio de Hacienda ndashrespecto de los resultados fiacutesicos y presupuestariosndash verificaacutendose un proceso de evaluacioacuten entre iguales que ademaacutes pertenecen a un mismo oacutergano colegiado En este proceso no obstante acciones realizadas se han identificado grandes limitaciones e inefectividad en la praacutectica y ha operado con instrumental y capacidades insuficientes y en ausencia de una verdadera cultura de rendicioacuten de cuentas Cabe resaltar que parte de dichas limitaciones importantes de la evaluacioacuten tienen su origen en las mismas etapas tempranas de la planificacioacuten al no establecerse metas e indicadores de resultados adecuados ni suficientes para el control y la evaluacioacuten de la gestioacuten Esta deficiencia se extiende a su vez al aacutembito del sector descentralizado en donde la propia Contraloriacutea tiene una importante tarea por delante
Frente a esta realidad se ha solicitado a esos Ministerios gestionar ante las autoridades competentes el establecimiento de las responsabilidades respectivas cuando corresponda y previo cumplimiento del debido proceso que sentildeala la ley incluyendo el enviacuteo del caso al propio Poder Ejecutivo o su remisioacuten a esta Contraloriacutea en casos muy calificados de responsabilidades del jerarca todo con el fin de imprimir mayor eficacia al ejercicio de rendicioacuten de cuentas en tales casos Por su parte la Contraloriacutea General ha adoptado este tema como prioridad para impulsar en conjunto con los ministerios rectores de los sistemas de planificacioacuten y administracioacuten financiera y otras entidades las acciones necesarias para procurar la efectividad esperada del sistema
Tampoco el control poliacutetico ha operado con toda la eficacia requerida Esta Contraloriacutea General sentildealoacute a la Asamblea Legislativa1 particularmente a la Comisioacuten para el Control del Ingreso y el Gasto Puacuteblicos la falta de oportunidad que ha operado para conocer discutir y aprobar o improbar los informes y dictaacutemenes relativos a la gestioacuten fiacutesica y financiera de las entidades que se remiten a esa Asamblea seguacuten lo disponen la Constitucioacuten Poliacutetica y la LAFRPP y para llevar a cabo un verdadero control poliacutetico en esta materia observaacutendose en varias ocasiones el paso de largos periacuteodos para conocer los informes respectivos (para algunos antildeos incluso el expediente finalmente fue archivado sin ser sometido a votacioacuten en el Plenario)
Tambieacuten ha observado esta Contraloriacutea que en las comparecencias de los ministros respectivos ante la mencionada Comisioacuten con ocasioacuten de los dictaacutemenes de sus respectivos informes de evaluacioacuten se tiende a destinar importantes cantidades de tiempo a la exposicioacuten de temas
1 Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Memoria Anual 2005 paacutegina 40
no del todo ni directamente relacionados con el motivo de las comparecencias lo cual atenta contra un efectivo control poliacutetico en estas materias
Finalmente hay necesidad de contar en el paiacutes con una gerencia puacuteblica capacitada y moderna con flexibilidad para actuar e innovar Al respecto es necesario crear sistemas de compensacioacuten y desarrollo profesional de las funciones gerenciales en las instituciones que permitan atraer y sostener cuadros profesionales altamente calificados en aacutereas criacuteticas para la formulacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas
Aunado a lo anterior se requiere potenciar las capacidades de los funcionarios puacuteblicos donde se ha observado que si bien los oacuterganos rectores implementan procesos de capacitacioacuten y asesoriacutea a las instituciones puacuteblicas sobre todo cuando se avecina la presentacioacuten de alguacuten informe o la elaboracioacuten del PND existe necesidad de desarrollar un proceso estructurado integral y sistemaacutetico de capacitacioacuten del personal dedicado a estos procesos por cuanto ha sido demostrado1 que el contar con equipos profesionales calificados en el campo de la planificacioacuten formulacioacuten y evaluacioacuten en la administracioacuten puacuteblica se constituye en un factor vital para el logro de mayores niveles de eficacia y eficiencia
La puesta en efectivo funcionamiento de un sistema que permita el establecimiento formal de compromisos y la evaluacioacuten de su cumplimiento por parte de los ministros rectores y los jerarcas de las instituciones se presenta pues como el tercer gran desafiacuteo de los procesos de planificacioacuten y presupuestacioacuten en nuestro paiacutes
Para ello se requiere determinar los mecanismos para establecer con claridad los resultados a obtener por los sectores e instituciones a traveacutes de un sistema de evaluacioacuten fortalecido con mecanismos de verificacioacuten e indicadores bien disentildeados que incluyan la medicioacuten de costos para lograr mayores niveles de eficiencia
Tal sistema debe aspirar a la simplificacioacuten de los mecanismos para la evaluacioacuten y la rendicioacuten de cuentas que no requiere de procesos e instrumentos alambicados y complejos que tienden a hacer inoperante y restarle eficacia a cualquier sistema de evaluacioacuten Ademaacutes el recurso tecnoloacutegico debe estar presente en su disentildeo y funcionamiento
Por otra parte un sistema aacutegil y efectivo de establecimiento de responsabilidades y de las respectivas sanciones y acciones correctivas ndashincluso de incentivosndash complementado con una estrategia de potenciacioacuten de la capacidad gerencial y ejecutiva de los funcionarios puacuteblicos vendriacutea a completar el modelo de rendicioacuten de cuentas con enfoque de resultados
Los retos que este desafiacuteo implica son significativos tanto para el Poder Ejecutivo como para el Legislativo incluyendo a la Contraloriacutea General como oacutergano auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Puacuteblica Pero no es necesario empezar de cero pues grandes esfuerzos ya se han realizado y es indudable que pueden rendir mucho provecho en la puesta en marcha de una empresa como esta
1 Shack Nelson Op cit paacutegs 101-102
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2 Transferencias de recursos puacuteblicos bajo el modelo de administracioacuten concedente debilidades y retos
Desde hace varios antildeos el Estado costarricense ha venido asignando y trasladando a organizaciones de naturaleza juriacutedica privada una importante cantidad de recursos financieros para la atencioacuten de diversos fines puacuteblicos Esas organizaciones normalmente son entidades sin fines de lucro conocidas como ldquoorganizaciones no gubernamentalesrdquo o ldquoinstituciones de bienestar socialrdquo regidas por el derecho privado como asociaciones fundaciones y cooperativas entre otros
La participacioacuten de tales organizaciones como coadyuvantes en la gestioacuten puacuteblica se ha ido consolidando con los antildeos mediante la promulgacioacuten de diversidad de leyes que autorizan la asignacioacuten de recursos al sector privado por parte de las instituciones puacuteblicas del sector centralizado y descentralizado con el fin de promover impulsar fortalecer y ejecutar proyectos y programas esenciales para el paiacutes dirigidos a mejorar las condiciones de la poblacioacuten en materia de alimentacioacuten salud vivienda educacioacuten desarrollo comunal y brindar atencioacuten integral a la nintildeez adolescencia y adultos mayores o bien para apoyar o impulsar actividades que se consideran de intereacutes puacuteblico por lo que el sector privado se ha convertido en un aliado o socio estrateacutegico del Estado y sus instituciones en el cumplimiento de sus fines
En los uacuteltimos antildeos se ha dado un crecimiento notable en el monto de recursos que se transfieren y en la cantidad de entes privados receptores y ejecutores Por ejemplo de los datos con que se cuenta de 2003 a 2008 el monto efectivamente girado tuvo un crecimiento nominal de 215 No obstante estudios realizados por la Contraloriacutea General revelan deficiencias significativas en los procesos de planificacioacuten asignacioacuten y control por parte de las instituciones puacuteblicas concedentes en detrimento de la agilidad y efectividad de los programas para brindar soluciones efectivas a las muacuteltiples necesidades sociales y de la transparencia y rendicioacuten de cuentas sobre el uso de los dineros concedidos
La diversidad de leyes que autorizan transferencias de recursos puacuteblicos al sector privado y la gran cantidad de instituciones que utilizan este mecanismo de gestioacuten para cumplir sus fines exigen una mayor coordinacioacuten entre ellas un fortalecimiento de la gestioacuten de las rectoriacuteas existentes y un ordenamiento integral de la gestioacuten estatal que permita el adecuado direccionamiento de los recursos en beneficio del intereacutes comuacuten
21 Concepto de ldquoAdministracioacuten Concedenterdquo La transferencia dineraria como mecanismo de gestioacuten
El modelo de ldquoAdministracioacuten Concedenterdquo debe entenderse como un instrumento de gestioacuten puacuteblica que le permite al Estado costarricense otorgar a entes privados la facultad de proveer servicios puacuteblicos en su nombre para la satisfaccioacuten de los derechos y necesidades de los ciudadanos en el marco de las poliacuteticas puacuteblicas y en cumplimiento de los procesos de planificacioacuten direccioacuten coordinacioacuten asignacioacuten de recursos regulacioacuten control y evaluacioacuten que son responsabilidad del mismo Estado
Este nuevo modelo de gestioacuten surge en la deacutecada de los antildeos 80 y cobra fuerza en la deacutec ada de los 90 eacutepoca en la que se suscitaron una serie de reformas en el accionar del Esta do costarricense que tendiacutean hacia un Estado Regulador esto es abandonando paulatiname nte su intervencioacuten directa en muchas de las actividades de la economiacutea nacional dedicaacutend ose maacutes a la prestacioacuten de algunos servicios puacuteblicos estrateacutegicos que la Constitucioacuten Poliacutetic a y la legislacioacuten le han encomendado
La transferencia dineraria a organizaciones del sector privado para financiar programa s o proyectos en beneficio de la ciudadaniacutea es uno de los mecanismos maacutes importantes que se ha utilizado para materializar este nuevo modelo de gestioacuten dada la cantidad de recur sos puacuteblicos que involucra Por lo anterior desde hace varios antildeos la Contraloriacutea General vi ene realizando un anaacutelisis integral sobre los controles institucionales existentes en materia de otorgamiento de beneficios patrimoniales a organizaciones no gubernamentales o de naturaleza juriacutedica privada a traveacutes del mecanismo de transferencia dineraria Este esfue rzo de fiscalizacioacuten continuaraacute en el 2010 con el propoacutesito de evaluar la gestioacuten de las organizaciones privadas en la ejecucioacuten de los recursos transferidos y el logro de los objeti vos financiados con esos recursos
Los principales resultados de los estudios realizados se exponen seguidamente
22 Debilidades en la planificacioacuten coordinacioacuten interinstitucional y control de las transferencias dinerarias otorgadas al sector privado
Durante el periacuteodo 2003-2008 89 instituciones puacuteblicas transfirieron cent3016551 millo nes nominales1 a 3165 entidades privadas para la atencioacuten de diferentes fines puacuteblicos2 En el siguiente Graacutefico 11 se observa el crecimiento notable que ha tenido el empleo de e ste mecanismo durante el periacuteodo analizado comportamiento que se acentuacutea en los antildeos 20 07 y 2008
Monto Girado por antildeo en millones de colones constantes
Antildeo base 1991
60000
50000
40000
30000
20000
10000
Graacutefico 11 shy
En m
illo
nes
de
cent co
nst
ante
s
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos suministrados por las instituciones concedentes Nota Para el antildeo 2009 no se cuenta con informacioacuten consolidada de todos los recursos transferidos por todo el sector puacuteblico Para ello la institucioacuten ha venido trabajando para disponer de forma oportuna y confiable de esa informacioacuten en conjunto con las instituciones puacuteblicas
1 En teacuterminos constantes el monto total transferido asciende a cent2214176 millones Esta cifra fue calculada utilizando el ldquodeflator impliacutecito del PIBrdquo cuyo antildeo base es 1991 2 Incluye trasferencias dinerarias del sector puacuteblico descentralizado y transferencias o partidas especiacuteficas del sector puacuteblico centralizado
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Social 1760683971Educacioacuten 1314555052Salud 1121726521Trabajo 4570944172Coordinacioacuten Gubernamental3907863203Cultural 3344834325Otros 916274
2214175946
De ellas las instituciones puacuteblicas del Sector Social y Lucha contra la Pobreza son las que maacutes transfieren recursos a organizaciones privadas alcanzando el 79 del total de transferencias giradas al sector privado es decir cent2438927 millones nominales1 Si a esta cifra se le agregan los recursos transferidos por instituciones puacuteblicas ubicadas en sectores como Salud o Educacioacuten resulta notorio como el Estado se apoya en el Sector Privado para materializar su poliacutetica social dirigida a solventar las necesidades de la poblacioacuten en aacutereas tan diversas como la educacioacuten vivienda drogadiccioacuten cuidados paliativos atencioacuten del adulto mayor o proteccioacuten de la nintildeez y la adolescencia de ahiacute que ademaacutes de la importancia material que representa la inversioacuten puacuteblica realizada este mecanismo de gestioacuten resulta ser uno de los maacutes sensibles para el bienestar de la ciudadaniacutea y para el desarrollo nacional razoacuten de maacutes para mejorar la planificacioacuten asignacioacuten ejecucioacuten y control de esos recursos
El Graacutefico 12 muestra la distribucioacuten porcentual y por sectores de los recursos transferidos a organizaciones privadas para el cumplimiento de fines puacuteblicos
Distribucioacuten de los recursos girados por sector 2003shy2008
Cultural Coordinacioacuten 1Gubernamental Otros
2 4 Trabajo
2 Salud 5
Educacioacuten 6
Social 80
Graacutefico 12
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos suministrados por las instituciones concedentes Nota El componente denominado Otros se integra por los siguientes sectores Seguridad Ciudadana y Prevencioacuten del Delito Municipal Poliacutetica Monetaria y Supervisioacuten Financiera Ambiente Energiacutea y Telecomunicaciones Infraestructura y Transportes Poliacutetica Exterior Productivo Ciencia y Tecnologiacutea y Financiero
Pese al crecimiento que han venido mostrando los montos presupuestados para transferir a las organizaciones privadas se observa que una importante cantidad de recursos han quedado antildeo con antildeo sin girar a esas organizaciones situacioacuten que por siacute misma refleja debilidades en la gestioacuten institucional que no permiten traducir la planificacioacuten y la
Las instituciones puacuteblicas concedentes de recursos que integran este sector son el Banco Hipotecario de la Vivienda Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor Junta de Proteccioacuten Social Patronato Nacional de la Infancia Ministerio de Gobernacioacuten y Policiacutea (DINADECO) Instituto Mixto de Ayuda Social Junta de Desarrollo de la Zona Sur Instituto Nacional de Fomento Cooperativo Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y Comisioacuten Nacional de Emergencias La clasificacioacuten por sectores se realizoacute de conformidad con lo que establece el Reglamento Orgaacutenico del Poder Ejecutivo DE-34582 del 4 de junio de 2008 y sus reformas asiacute como el Manual Explicativo de los Organigramas del Sector Puacuteblico Costarricense (versioacuten 2007) elaborado por MIDEPLAN la Universidad de Costa Rica y el programa Estado de la Nacioacuten (wwwmideplangocr)
1
presupuestacioacuten que se realiza en beneficios directos a la ciudadaniacutea es decir que los programas y proyectos que se estiman financiar y desarrollar en un periacuteodo determinado no se materializan con la efectividad y oportunidad requeridas En el Cuadro 11 se refleja un crecimiento importante de los recursos que quedaron en las instituciones concedentes sin distribuir al sector privado al final de cada periodo econoacutemico el cual en el antildeo 2008 superoacute los cent38 mil millones
Sobre las instituciones del Sector Social y Lucha contra la Pobreza que son las que reportan la mayor cantidad de recursos transferidos al sector privado los datos muestran para el periacuteodo analizado un nivel de ejecucioacuten de soacutelo un 69 del total de recursos presupuestados recursos que en su momento quedaron en las arcas de las instituciones concedentes sin distribuir en detrimento de los programas proyectos y actividades disentildeados para atender al segmento de la poblacioacuten que por sus condiciones socioeconoacutemicas requieren con mayor urgencia del apoyo del Estado
Monto presupuestado y girado por las instituciones del sector puacuteblico alsector privado para la ejecucioacuten de actividades de intereacutes puacuteblico
Periodo 2003-2008En millones de colones
Cuadro 11
Presupuestado Girado Suma no girada por las no transferido
Antildeo instituciones (respecto antildeo Nominal PIB Nominal PIB concedentes anterior)
(colones)
2003 384633 06 266929 04 117704 -
2004 513537 06 385855 05 127682 848
2005 574537 06 431442 05 143095 1207
2006 674734 06 461880 04 212853 4875
2007 910333 07 629155 05 281178 3210
2008 1228346 08 841290 05 387055 3766
Totales 4286119 07 3016552 05
Fuente Elaboracioacuten propia con base en la informacioacuten proporcionada por las instituciones puacuteblicas e informacioacuten registrada en el Sistema de Informacioacuten Presupuestos Puacuteblicos (SIPP) por las instituciones puacuteblicas del sector descentralizado y municipal sistema disponible en la paacutegina de la Contraloriacutea General (wwwcgrgocr)
En varios estudios de fiscalizacioacuten realizados sobre el tema de transferencias y partidas especiacuteficas otorgadas al sector privado la Contraloriacutea General ha evidenciado importantes debilidades en la gestioacuten institucional relacionadas con el proceso de asignacioacuten y giro de recursos Estas deficiencias han incidido negativamente en el cabal cumplimiento de los objetivos y metas institucionales en detrimento del desarrollo socioeconoacutemico del paiacutes por lo cual se han cursado disposiciones concretas cuyo propoacutesito es mejorar la capacidad e idoneidad de las administraciones en el manejo distribucioacuten seguimiento canalizacioacuten y la rendicioacuten de cuentas sobre el uso que se da a los recursos1
1 Oficio Ndeg9701 del 19 de agosto de 2004 y oficio Ndeg14577 del 10 de noviembre del 2005 dirigidos a la comisioacuten permanente especial para el control del ingreso y el gasto puacuteblico informes NdegDFOE-SOC-72-2007 del 23 de noviembre de 2007 y NdegDFOE-SOC-23-2008 del 16 de junio de 2008 referentes a la gestioacuten de la junta de desarrollo de la zona sur en el manejo y canalizacioacuten de los recursos Informes NdegDFOE-SO-26-2006 del 16 de agosto de 2006 NdegDFOE-SOC-5-2007 del 12 de febrero de 2007 NdegDFOE-SAF-13-2007 del 29 de agosto de 2007 NdegDFOE-SOC-51-2008 del 29 de octubre de 2008 NdegDFOE-SOC-IF-112-2009 y Ndeg DFOE-SOC-IF-114-2009 ambos del 17 de diciembre de 2009 y NdegDFOE-SOC-IF-123-2009 del 18 de diciembre de 2009
21
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Tales debilidades estaacuten relacionadas con el incumplimiento de algunas de las normas teacutecnicas vigentes que establecen requisitos baacutesicos que deben ser solicitados a las organizaciones privadas de previo a la asignacioacuten y giro de recursos a la ausencia de diagnoacutesticos actualizados sobre las necesidades de la poblacioacuten atendida (nintildeez y adolescencia indigentes etc) que permitan la priorizacioacuten y asignacioacuten de recursos para la promocioacuten impulso y fortalecimiento de programas y ejecucioacuten de proyectos estrateacutegicos para el paiacutes a la falta de claridad en la formulacioacuten de objetivos metas y actividades a la falta de oportunidad en la valoracioacuten y retroalimentacioacuten de la calidad de los planes de trabajo de los programas o proyectos que presenta el sector privado asiacute como a la ausencia de coordinacioacuten interinstitucional sistemaacutetica y oportuna a efecto de orientar en forma teacutecnica y razonada la distribucioacuten de los recursos hacia la atencioacuten de las necesidades maacutes apremiantes
Un aspecto que incide en la gestioacuten del Estado y las instituciones puacuteblicas respecto a la distribucioacuten de recursos estaacute relacionado con el hecho de que existen organizaciones privadas que reciben recursos de dos tres o hasta cuatro entidades puacuteblicas en un mismo periodo para la ejecucioacuten de programas orientados a satisfacer necesidades baacutesicas y para proyectos de equipamiento o infraestructura en beneficio de la misma poblacioacuten objetivo (nintildeez y adolescencia adultos mayores faacutermaco-dependientes etc)
Sin embargo estos programas son disentildeados por cada una de las instituciones puacuteblicas de forma desarticulada cada una con sus estructuras organizativas de planificacioacuten distribucioacuten y control lo que genera un encarecimiento en los costos de operacioacuten tanto para las instituciones puacuteblicas como para las organizaciones beneficiarias lo que provoca duplicidades en la asignacioacuten presupuestacioacuten giro y control de los recursos por parte de dichas instituciones puacuteblicas asiacute como esfuerzos y costos adicionales a las organizaciones privadas al tener que tramitar la asignacioacuten de recursos en diferentes instituciones y estar en la obligacioacuten de rendir cuentas a cada institucioacuten en forma individual Ejemplo de ello es que para el periodo 2008 se detectoacute un total de 557 organizaciones privadas que recibieron recursos de 2 instituciones puacuteblicas y 66 organizaciones receptoras de recursos otorgados por tres instituciones puacuteblicas
Respecto del proceso de giro de los recursos asignados y presupuestados se han detectado debilidades importantes en la gestioacuten institucional que han imposibilitado que los dineros lleguen oportunamente a la poblacioacuten necesitada lo que origina acumulacioacuten excesiva de dineros en las arcas institucionales en detrimento del intereacutes puacuteblico Esta situacioacuten es preocupante ya que ademaacutes de la deacutebil gestioacuten institucional muestra descoordinacioacuten a nivel del Sector Puacuteblico costarricense en general ya que mientras unas instituciones mantienen sumas cuantiosas sin trasladar a las organizaciones privadas otras manifiestan tener limitaciones presupuestarias para atender la diversidad de problemas que enfrentan los sectores maacutes necesitados de ayuda estatal Esto es producto de igual forma de la ausencia de una poliacutetica puacuteblica con visioacuten de Estado que sea sistemaacutetica e integral y que permita la orientacioacuten y direccioacuten de los programas institucionales de forma eficiente y eficaz
Como resultado de estudios de fiscalizacioacuten realizados por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica1 se propuso a las autoridades correspondientes cambios en cuanto al proceso de asignacioacuten de los recursos el disentildeo de los programas y los bienes y servicios a ser suministrados ante la diversidad dispersioacuten y rigidez observada respecto a los programas de Asistencia y Promocioacuten Social y de sus fuentes de financiamiento Sin embargo a pesar de
Informe DFOE-SO-30-2006 del 31 de agosto de 2006 referente a la identificacioacuten y caracterizacioacuten de los programas de asistencia y promocioacuten social y algunas posibilidades de mejorar su integracioacuten
1
que se ha venido avanzando en el tema aun no se observan mejoras sustantivas que permitan corregir las debilidades antes expuestas de ahiacute que en esta materia se requiere de la implementacioacuten de acciones efectivas para que se canalicen y orienten de forma racional los recursos disponibles hacia el logro de objetivos fines y metas predeterminados y evitar la dispersioacuten la duplicidad o el desperdicio de esos recursos puacuteblicos
23 Ajustes necesarios a la normativa que regula la transferencia de recursos puacuteblicos al sector privado
A pesar de la cantidad de recursos que son distribuidos al sector privado y la cantidad de organizaciones privadas involucradas el paiacutes no dispone de una poliacutetica nacional que permita regular la participacioacuten del sector privado en la prestacioacuten de servicios puacuteblicos que delimite sus competencias que sentildeale en forma clara un marco de responsabilidades y que establezca requerimientos miacutenimos en cuanto a la calidad de los servicios que se brindan todo lo cual resulta fundamental en razoacuten del rol que el sector privado viene asumiendo ante la imposibilidad del Estado para atender la totalidad de las demandas sociales
Seguacuten una investigacioacuten reciente realizada por el Oacutergano Contralor existen 61 leyes en su gran mayoriacutea promulgadas entre los antildeos 1980 y 2009 mediante las cuales se establecen diferentes fuentes de financiamiento y se autoriza a diversas instituciones puacuteblicas el traslado de recursos a organizaciones privadas para la consecucioacuten de objetivos de intereacutes puacuteblico
En ese ordenamiento juriacutedico no se visualiza la existencia de paraacutemetros o criterios uniformes que permitan a las instituciones puacuteblicas concedentes la organizacioacuten y el direccionamiento teacutecnico articulado de los recursos hacia la atencioacuten de las necesidades maacutes apremiantes y su justa distribucioacuten Lo anterior con excepcioacuten de la Ley de Control de las partidas especiacuteficas con cargo al Presupuesto Nacional (Ndeg7755) que se promulgoacute con el fin de establecer todo un marco regulatorio en relacioacuten con el otorgamiento la distribucioacuten y el buen uso de las partidas especiacuteficas con cargo a los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la Repuacuteblica y sus modificaciones
Otro de los aspectos importantes a destacar es la existencia de un grupo de leyes que generan al Estado gran inflexibilidad en el direccionamiento de los recursos hacia la satisfaccioacuten de necesidades prioritarias de la poblacioacuten por cuanto muchas de esas normas sentildealaron porcentajes especiacuteficos de asignacioacuten de recursos a determinados sectores u organizaciones privadas que si bien podiacutean responder en su momento a necesidades de la poblacioacuten podriacutean ahora resultar desfasados en razoacuten de que el entorno socioeconoacutemico actual presenta otra realidad
Asimismo existen leyes que ademaacutes de sentildealar en forma expresa porcentajes o montos a transferir autorizan a diferentes instituciones puacuteblicas el traslado de recursos para atender necesidades de ideacutenticos segmentos de poblacioacuten lo que favorece la atomizacioacuten de recursos y la duplicidad de funciones en los procesos de planificacioacuten para la asignacioacuten de recursos distribucioacuten supervisioacuten y evaluacioacuten sobre el uso y destino de los dineros Esta situacioacuten origina ademaacutes al Estado dificultades para definir en forma teacutecnica y razonada las prioridades en la distribucioacuten de los recursos disponibles para el abordaje o la atencioacuten de servicios estrateacutegicos por lo que resulta necesario un ordenamiento en esta materia que debe ser
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impulsado por las rectoriacuteas de los sectores en que se encuentra subdividido el aparato estatal costarricense
En siacutentesis muchas de las debilidades de gestioacuten identificadas se presentan producto de la estructura institucional que se ha venido conformando a partir de la normativa vigente que resulta excesiva y dispersa lo que desencadena acciones aisladas de disentildeo supervisioacuten y evaluacioacuten de los planes programas y proyectos que se ejecutan con el apoyo del sector privado dando origen a la duplicidad y posibilitando el desperdicio de recursos puacuteblicos
En relacioacuten con este mismo tema este oacutergano contralor sentildealoacute que establecer las fuentes de financiamiento de los programas de Asistencia y Promocioacuten Social por viacutea de ley impide reasignar los recursos de conformidad con las necesidades prioritarias y la evaluacioacuten de los resultados efectos e impactos en la poblacioacuten Por ello se indicoacute que el paiacutes debiacutea avanzar hacia la definicioacuten de las necesidades y derechos que deben recibir financiamiento permanente y cuaacuteles pueden estar sujetos a revisiones en el tiempo constituyendo un sistema de proteccioacuten social que garantice la cobertura de los riesgos fundamentales a la poblacioacuten maacutes vulnerable
Por lo tanto se dispuso al entonces Ministro Rector del Sector Social y Lucha contra la Pobreza1 realizar un estudio integral sobre la magnitud de recursos de cada programa frente al tipo de necesidad que busca satisfacer el costo de los bienes y servicios ofrecidos y el tamantildeo de la poblacioacuten objetivo y con base en ese estudio entre otras acciones proponer a la Asamblea Legislativa las reformas legales pertinentes
Sin embargo a pesar de algunos esfuerzos que se han realizado en ese sentido no se han tomado medidas concretas con el fin de promover una mejor organizacioacuten del Estado con la participacioacuten activa y propositiva de los ministros rectores y de las diferentes instituciones involucradas para asiacute avanzar hacia una mejor coordinacioacuten y articulacioacuten de la gestioacuten que se realiza esfuerzo que requiere de compromiso y voluntad poliacutetica y que indudablemente debe ser potenciado con la promulgacioacuten de una poliacutetica nacional que venga a ordenar la participacioacuten del sector privado en la prestacioacuten de servicios de intereacutes puacuteblico
24 Transparencia y rendicioacuten de cuentas impacto social de los programas financiados con transferencias
En el marco del Estado Social y Democraacutetico de Derecho en que se desenvuelve nuestro paiacutes todos y cada uno de los entes y oacuterganos que conforman la administracioacuten puacuteblica estaacuten sujetos a los principios constitucionales de rendicioacuten de cuentas y evaluacioacuten de resultados2 De acuerdo con el marco normativo que regula el otorgamiento de beneficios patrimoniales a favor de un sujeto privado el ente puacuteblico concedente es responsable del uso y destino de los recursos otorgados al sector privado para lo cual debe disentildear y ejecutar los mecanismos de control necesarios y suficientes que permitan verificar la correcta utilizacioacuten y destino de todos los beneficios que otorga
1 Informe DFOE-SO-30-2006 del 31 de agosto del 20062 El artiacuteculo 11 de la Ley de la Administracioacuten Puacuteblica establece que ldquohellipLa Administracioacuten Puacuteblica en sentido amplio estaraacute sometida a un procedimiento de evaluacioacuten de resultados y rendicioacuten de cuentas con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberesrdquo
La fiscalizacioacuten realizada por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica sobre el uso y destino de los recursos de transferencias permite concluir que la gestioacuten institucional en la supervisioacuten y evaluacioacuten de los programas es deacutebil y poco efectiva y que se carece de instrumentos adecuados que permitan un control sistemaacutetico oportuno y uniforme sobre el uso y destino de los recursos transferidos
Ante la ausencia de tales instrumentos los informes de supervisioacuten analizados soacutelo describen caracteriacutesticas de la organizacioacuten tipo de servicios que brinda condicioacuten de sus instalaciones necesidades detectadas y conclusiones y recomendaciones sobre estos aspectos sin embargo se omite informacioacuten sobre el alcance de las pruebas realizadas los instrumentos utilizados para efectuar la supervisioacuten y sobre todo referencia a aspectos de la calidad de los servicios que se brindan Ademaacutes la falta de guiacuteas y manuales de supervisioacuten origina que la forma y alcance de esta importante y necesaria labor dependa del criterio del funcionario que la realiza lo cual resulta desde todo punto de vista inconveniente ya que cada uno de los supervisores define bajo su criterio profesional la forma en que se llevaraacute a cabo la visita y el alcance y profundidad de las verificaciones a realizar lo que propicia falta de transparencia en el proceso de supervisioacuten y evaluacioacuten de los diferentes programas o proyectos financiados
Tampoco se cuenta con indicadores de eficiencia y eficacia que permitan medir objetivamente en teacuterminos cualitativos y cuantitativos los servicios que prestan las organizaciones privadas a la poblacioacuten que atienden La ausencia de indicadores de eficiencia y eficacia es consecuencia de que las instituciones no los solicitan como parte de los planes de trabajo que deben presentar las organizaciones privadas situacioacuten que repercute directamente en la calidad de la supervisioacuten y evaluacioacuten que se realiza por cuanto esos indicadores de gestioacuten representan la medida en que la organizacioacuten privada cumple sus objetivos y metas en beneficio de la poblacioacuten atendida
Respecto a la evaluacioacuten que las instituciones concedentes han venido realizando en relacioacuten con los recursos financieros que son transferidos al sector privado resulta importante sentildealar que dichas instituciones han implementado controles de tipo financiero y contable mediante la revisioacuten anual de la liquidacioacuten de gastos correspondiente a los recursos transferidos para cada ejercicio econoacutemico pero mantienen una cobertura muy limitada en la supervisioacuten y evaluacioacuten teacutecnica de campo de los programas y proyectos ejecutados por organizaciones privadas con el evidente riesgo de control que ello representa
En ese sentido se debe promover en esas instituciones mejora sustantiva en la calidad de los mecanismos de verificacioacuten y evaluacioacuten de resultados dentro de lo cual resulta fundamental el disentildeo y puesta en praacutectica de indicadores de eficiencia y eficacia que permitan facilitar la evaluacioacuten objetiva de la calidad de los servicios que se brindan la rendicioacuten de cuentas y el impacto social de la inversioacuten puacuteblica que se realiza Ademaacutes se considera importante que las instituciones concedentes definan estrategias de control seguimiento y evaluacioacuten que consideren la cobertura de las otras entidades que atienden ideacutenticos segmentos de poblacioacuten con el propoacutesito de evitar duplicidad y desperdicio de recursos en el proceso de supervisioacuten evaluacioacuten y seguimiento de los proyectos y programas ejecutados por las organizaciones privadas
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3 Cooperacioacuten Internacional retos de la administracioacuten de recursos
La cooperacioacuten internacional es un componente de las relaciones internacionales y por su medio se comparten conocimientos y experiencias acumuladas y se transfieren recursos financieros para complementar la atencioacuten de problemas y carencias asiacute como la promocioacuten y fortalecimiento de diversos aacutembitos del desarrollo humano
Durante deacutecadas Costa Rica se ha caracterizado por ser un paiacutes receptor de flujos significativos de recursos que provienen de la cooperacioacuten internacional para complementar y apoyar la gestioacuten gubernamental Los datos maacutes recientes que maneja el Ministerio de Planificacioacuten Nacional y Poliacutetica Econoacutemica (MIDEPLAN) indican que durante el periacuteodo 2000-2005 el paiacutes habriacutea recibido un total de US$33546 millones por este concepto lo cual equivale en promedio a un 32 del Producto Interno Bruto de esos antildeos1
Aun con este flujo importante de recursos Costa Rica no cuenta con una ley dedicada en forma especiacutefica a regular la cooperacioacuten internacional sino que la normativa aplicable se encuentra diseminada en leyes y decretos ejecutivos que establecen atribuciones y competencias de los actores institucionales que participan en la consecucioacuten la concertacioacuten la ejecucioacuten el control la evaluacioacuten y la rendicioacuten de cuentas relativos a dicha cooperacioacuten
De acuerdo con su naturaleza la cooperacioacuten internacional puede clasificarse en teacutecnica no reembolsable financiera no reembolsable y cooperacioacuten reembolsable o financiera
La cooperacioacuten teacutecnica dado su caraacutecter no dinerario no encuentra expresioacuten monetaria en los presupuestos institucionales sin embargo la normativa aplicable se encuentra en la Ley de Administracioacuten Financiera de la Repuacuteblica y Presupuestos Puacuteblicos y su Reglamento y la Ley de Planificacioacuten Nacional con la responsabilidad de MIDEPLAN en la formulacioacuten negociacioacuten coordinacioacuten aprobacioacuten y evaluacioacuten de los programas de asistencia teacutecnica y su coherencia con el Plan Nacional de Desarrollo y el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (MRREE) como canal oficial para transmitir las solicitudes de asistencia teacutecnica que deben ser congruentes con la poliacutetica exterior
En relacioacuten con la cooperacioacuten financiera reembolsable y no reembolsable y en tanto los recursos que la constituyen se cataloguen como fondos puacuteblicos se encuentran sujetos a un marco constitucional y legal de aprobaciones controles evaluacioacuten y rendicioacuten de cuentas que en lo sustancial no difiere del que cubre a los fondos puacuteblicos originados en otras fuentes de recursos Entre los entes y oacuterganos que tienen una participacioacuten destacada en estos procesos de la cooperacioacuten financiera se encuentran Asamblea Legislativa algunas dependencias del Ministerio de Hacienda Tesoreriacutea Nacional Autoridad Presupuestaria MIDEPLAN Banco Central de Costa Rica y Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Cuando los fondos de cooperacioacuten se encuentran destinados a la realizacioacuten de inversiones puacuteblicas MIDEPLAN debe velar porque sean compatibles con el orden de prioridad establecido en el PND A ese Ministerio le han sido otorgadas en ese aacutembito de actuacioacuten algunas
1 MIDEPLAN Diagnoacutestico de la Cooperacioacuten Internacional en Costa Rica 2000-2005 San Joseacute Costa Rica 2007 p48 En httpwwwmideplangocr
competencias y funciones relacionadas con la asignacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de fondos o proyectos especiales de preinversioacuten o financiamiento para el desarrollo asiacute como de proyectos de inversioacuten puacuteblica Por su parte a la Autoridad Presupuestaria le corresponde formular directrices y lineamientos de poliacutetica presupuestaria para los entes y oacuterganos puacuteblicos en cuanto a inversioacuten y endeudamiento entre otros y velar por su cumplimiento
Parte de la institucionalidad responsable de la cooperacioacuten internacional es el Consejo Teacutecnico de la Cooperacioacuten Internacional1 como oacutergano de coordinacioacuten entre el MIDEPLAN y el MRREE que asegure la coherencia de la cooperacioacuten recibida u otorgada por el paiacutes con el PND y la poliacutetica exterior
31 Eficiencia evaluacioacuten y transparencia de recursos de cooperacioacuten internacional
En el contexto de este marco normativo e institucional se ha analizado en la opinioacuten puacuteblica la posibilidad de que el Gobierno de la Repuacuteblica presente una iniciativa de ley para constituir una agencia de cooperacioacuten internacional2 que centralizariacutea toda la informacioacuten sobre la cooperacioacuten internacional gestionada por el Estado buscariacutea ayuda de aquellos paiacuteses que proveen la mayor parte de los recursos de cooperacioacuten financiera y teacutecnica ejecutariacutea proyectos concretos de cooperacioacuten y atenderiacutea necesidades de cooperacioacuten teacutecnica formuladas ante nuestro paiacutes
En este marco de intenciones resulta fundamental que las autoridades de la Administracioacuten ponderen cuidadosa y detalladamente tres elementos fundamentales
a) el disentildeo institucional existente y por concretar b) la jurisprudencia relacionada con la diferencia entre fondos puacuteblicos y fondos
privados c) la transparencia y evaluacioacuten de los recursos de la cooperacioacuten internacional
Respecto del primer punto la coyuntura es propicia para que las autoridades efectuacuteen un examen detallado de las atribuciones y competencias del Aacuterea de Cooperacioacuten Internacional de MIDEPLAN y la Direccioacuten de Cooperacioacuten Internacional (DCI) de MRREE con miras a identificar eventuales duplicidades actividades no atendidas y debilidades de coordinacioacuten y con ello ajustar sus estructuras procesos y actividades
1 Creado mediante el Decreto Ejecutivo Ndeg35056-PLAN-RE 2 Sin embargo MIDEPLAN llevoacute a cabo en el antildeo 2007 un diagnoacutestico del sistema de cooperacioacuten internacional que opera en Costa Rica Entre los resultados y conclusiones maacutes relevantes del estudio no se incluye la constitucioacuten de una nueva dependencia que asuma tareas que el ordenamiento ha depositado primordialmente en MIDEPLAN y en menor grado en el MRREE (MIDEPLAN 2007) De hecho las deficiencias sentildealadas en dicho diagnoacutestico en relacioacuten con la falta de claridad en las acciones de coordinacioacuten y en la delimitacioacuten de las funciones que cubren a MIDEPLAN y al MRREE la carencia de informacioacuten centralizada y sistematizada sobre la cooperacioacuten internacional y la ausencia de estandarizacioacuten de los procesos de cooperacioacuten han venido siendo solventadas recientemente mediante ajustes que no han requerido de normas de rango legal tal es el caso del Decreto Ejecutivo No 35056-PLAN-RE del 12 de noviembre de 2008 que reglamentoacute el artiacuteculo 11 de la Ley de Planificacioacuten Nacional y la Directriz Presidencial Ndeg030-PLAN del 10 de setiembre de 2008 referida a la remisioacuten a MIDEPLAN de parte de todos los oacuterganos e instituciones de la Administracioacuten Central de informacioacuten actualizada sobre acciones de cooperacioacuten no reembolsable
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Es necesario que en la buacutesqueda de un modelo maacutes aacutegil para la gestioacuten de la cooperacioacuten se conserve el equilibrio de un conjunto de principios fundamentales como el disentildeo riguroso de los proyectos y programas a los que se destinen los fondos de cooperacioacuten la rendicioacuten de cuentas por los resultados obtenidos la transparencia en la gestioacuten y el acceso a aquella informacioacuten que resulte del intereacutes de los responsables del control poliacutetico administrativo y ciudadano
Buena parte del eacutexito que pueda tener a futuro la gestioacuten de cooperacioacuten internacional estaacute asociado a mayor eficiencia en todas las etapas que constituyen la actividad de cooperacioacuten identificacioacuten y evaluacioacuten ex ante de los proyectos y programas prioritarios para ser financiados por los recursos de cooperacioacuten solicitud de recursos a los paiacuteses y a los organismos de cooperacioacuten disentildeo y negociacioacuten de los mecanismos de administracioacuten definicioacuten y delimitacioacuten del marco de responsabilidades puacuteblicas por cada una de las actividades instauracioacuten de sistemas de gestioacuten de recursos financieros y de monitoreo y control del cumplimiento de los objetivos y metas trazados para el proyecto o programa disentildeo y puesta en praacutectica de procedimientos de contratacioacuten de bienes y servicios establecimiento de un sistema para la rendicioacuten de cuentas a los cooperantes entes oacuterganos puacuteblicos y a la ciudadaniacutea en general asiacute como evaluacioacuten ex post de resultados entre otros
En el marco institucional se presenta una diferencia que los diversos organismos puacuteblicos han destacado a lo largo del tiempo que es necesario tener presente Trataacutendose de recursos de cooperacioacuten internacional el bloque de legalidad la jurisprudencia y la doctrina han establecido un cuerpo de premisas y condiciones que hacen distincioacuten respecto de cuaacutendo se estaacute frente a fondos puacuteblicos y cuaacutendo frente a fondos privados En consecuencia se han creado diferencias con respecto al conjunto de normas de gestioacuten control rendicioacuten de cuentas y fiscalizacioacuten que les resultan aplicables a cada una de estas dos categoriacuteas de fondos
Es de suma importancia sentildealar que el concepto fondos puacuteblicos no estaacute restringido al dinero en efectivo sino que los ldquofondos puacuteblicos son los recursos valores bienes y derechos propiedad del Estado de oacuterganos de empresas o de entes puacuteblicosrdquo1 por lo que en torno a la cooperacioacuten financiera no reembolsable los bienes entregados al Estado y a sus instituciones se constituyen tambieacuten en fondos puacuteblicos2 lo que activa seguacuten sea el caso las normas que rigen la materia de administracioacuten de fondos en efectivo (creacutedito puacuteblico ejecucioacuten y control presupuestario y sistema de caja uacutenica) o bien las normas referidas al traacutemite de donaciones de bienes obras o servicios
La eficacia de la donacioacuten3 se convierte en elemento medular porque por un lado permite determinar la naturaleza puacuteblica o privada de lo donado sea esto dinero en efectivo bienes materiales servicios o valores y por otro lado esclarece cuaacutendo los fondos de origen privado se transforman en fondos puacuteblicos A ese respecto hay que destacar siguiendo a la
1 Artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica 2 Opinioacuten Juriacutedica NdegOJ-067-2008 del 8 de agosto de 2008 de la Procuraduriacutea General de la Repuacuteblica pp33-34 3 Por eficacia de la donacioacuten nos referimos al momento en que el Estado costarricense adquiere la titularidad de lo donado sea esto dinero en efectivo bienes materiales o servicios Para el caso de los fondos liacutequidos la eficacia se materializa cuando los fondos son entregados al Estado para el caso de los bienes a partir del traslado de propiedad a favor de este uacuteltimo para el caso de los servicios en su prestacioacuten y cuando se reciben los productos que se derivan de ellos
Procuraduriacutea General que en los casos de donacioacuten de fondos liacutequidos ldquohellipcabriacutea considerar que a partir de que la donacioacuten se haga efectiva se estaacute en presencia de fondos puacuteblicosrdquo1
Aun asiacute los teacuterminos y condiciones para la administracioacuten de los recursos que el cooperante y el receptor lleguen a acordar en cada cooperacioacuten particular pueden tener una incidencia directa sobre su calificacioacuten como fondos puacuteblicos o privados Esto ha hecho necesario que en no pocos casos se deba acudir a una valoracioacuten de orden casuiacutestico para dilucidar la naturaleza de los fondos involucrados En este sentido la Contraloriacutea General ha sentildealado que las potestades y atribuciones de percepcioacuten administracioacuten custodia manejo gasto e inversioacuten de los fondos que cobije a las partes que participan en cada cooperacioacuten asiacute como las potestades administrativas y financieras relativas al proceso presupuestario la contratacioacuten administrativa el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios puacuteblicos resultan caracteriacutesticas sustanciales para la definicioacuten y determinacioacuten de la naturaleza puacuteblica o privada de tales fondos2
Son varios los casos en los que se manifiesta una voluntad expresa del donante o cooperante de que los recursos aportados no sean ingresados a la corriente de los fondos puacuteblicos Por otra parte el Estado y sus instituciones pueden recibir bienes y servicios administrados originalmente por el propio donante o por un tercero cuando
a) No exista una disposicioacuten expresa que lo prohiacuteba o limite b) La donacioacuten esteacute dirigida al cumplimiento de los fines puacuteblicos encomendados
a la Administracioacuten c) El destino de la donacioacuten se encuentre en relacioacuten con las funciones que
corresponden al organismo puacuteblico receptor y d) La donacioacuten sea incondicionada o sea que el donante no imponga
condicionamientos en aspectos como la forma en que el donatario debe cumplir las funciones que el ordenamiento le ha encomendado o bien hacia queacute debe dirigir los fondos recibidos3
Existe el caso de aquellas cooperaciones financieras no reembolsables en las que el donante o un tercero administran los fondos liacutequidos y con ellos adquiere o produce bienes que entrega al beneficiario puacuteblico sin que eacuteste haya podido disponer sobre dichos fondos liacutequidos En tal situacioacuten durante ese periacuteodo previo a que se produzca la eficacia de la donacioacuten los fondos correspondientes se encontrariacutean revestidos de naturaleza privada Al respecto sentildeala la Procuraduriacutea
ldquoCuando se donan bienes o servicios (hellip) los recursos que financian la contratacioacuten de lo donado no constituyen fondos puacuteblicos y por ende no se sujetan al reacutegimen juriacutedico costarricense Estos recursos se regiraacuten entonces por las normas que regulan al donante y consecuentemente seraacute con base en esas normas que podraacute establecerse la naturaleza de los fondos Lo importante es que en esos supuestos el dinero con que se paga no es un fondo puacuteblico costarricense y por ende no se rige por nuestra legislacioacuten Por el contrario
1 Dictamen NdegC-330-2004 del 12 de noviembre de 2004 de la Procuraduriacutea General de la Repuacuteblica2 Oficio Ndeg5018 (FOE-SOC-0387) del 16 de mayo de 2007 p 93 Dictamen NdegC-246-2000 del 4 de octubre de 2000 de la Procuraduriacutea General de la Repuacuteblica
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cuando el bien o servicio se done a un ente puacuteblico a partir de la eficacia de la donacioacuten este formaraacute parte de la Hacienda Puacuteblica sea porque pasa a ser un bien de patrimonio puacuteblico sea porque respecto de eacutel podraacuten ejercerse las potestades propias de la Hacienda Puacuteblica seguacuten define el artiacuteculo 8 de la Ley Orgaacutenica de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica Consecuentemente la eficacia de la donacioacuten permite a la Contraloriacutea General ejercer sus potestades sobre el bien o servicio donadordquo1
Al tratarse de fondos de naturaleza privada el ordenamiento juriacutedico se ha centrado en los deberes que le caben a la administracioacuten puacuteblica receptora de los fondos ndashincluidos los bienes y serviciosndash los deberes en materia de compatibilidad de los planes institucionales y programas de inversioacuten con el PND (planificacioacuten rendicioacuten de cuentas y evaluacioacuten) y las autorizaciones y aprobaciones emitidas por MIDEPLAN
Para este tipo de fondos su recepcioacuten conservacioacuten inversioacuten y desembolso para el caso de los recursos liacutequidos asiacute como la contratacioacuten de los bienes y servicios corren por cuenta del cooperante o de un tercero sin perjuicio de los deberes y facultades que las partes ndash cooperante y receptorndash hayan acordado para eacuteste uacuteltimo en el instrumento convencional o contractual suscrito
Las potestades legales del Oacutergano Contralor2 en relacioacuten con el proceso presupuestario la contratacioacuten administrativa y el control interno y externo se encuentran delimitadas por el marco de deberes atribuciones y facultades de las entidades puacuteblicas a las que se destinan los bienes y servicios provenientes de fondos de naturaleza privada en especial lo que al respecto hayan acordado las partes Por lo tanto en lo que se refiere a la Contraloriacutea General y a la Auditoriacutea Interna les cabe la facultad de examinar las actuaciones de los entes y oacuterganos puacuteblicos involucrados en la cooperacioacuten en aquellos aacutembitos regidos por las normas del ordenamiento juriacutedico costarricense asiacute como en relacioacuten con el ejercicio de aquellos deberes y facultades que los instrumentos convencionales o contractuales en donde se plasmoacute la cooperacioacuten hayan depositado en las administraciones puacuteblicas3
En este marco se han propuesto iniciativas de reforma a la Ley Orgaacutenica de la Contraloriacutea General que a pesar de buscar el fortalecimiento del control y la fiscalizacioacuten de estos recursos no logran modificar de forma sustancial el aacutembito de atribuciones y competencias conferidas en la actualidad a la Contraloriacutea General ni alcanzan a revestir de una naturaleza puacuteblica forzosa a todos aquellos fondos que por voluntad expresa de las entidades donantes o cooperantes se resuelva que no sean ingresados a la corriente de los fondos puacuteblicos ndashno estando esas entidades por ende obligadas a introducirlos a dicha corriente Asiacute las cosas
1 Opinioacuten Juriacutedica NdegOJ-067-2008 pp 37-38 2 Artiacuteculo 8 de su Ley Orgaacutenica 3 Para el caso de los bienes y servicios provenientes de donantes externos las Normas de control interno para el Sector Puacuteblico vigentes promulgadas por la Contraloriacutea General establecen el deber de los jerarcas y titulares subordinados por establecer mantener perfeccionar y evaluar las actividades de control necesarias en relacioacuten con dichos bienes y servicios sean estos obtenidos bajo la modalidad de donacioacuten cooperacioacuten teacutecnica o cooperacioacuten financieras no reembolsable que se ejerzan los controles de legalidad contables financieros y de eficiencia que determina el bloque de legalidad asimismo que tales bienes y servicios cumplan con la condicioacuten de satisfacer fines puacuteblicos y esteacuten conformes con los principios de transparencia rendicioacuten de cuentas utilidad razonabilidad y buena gestioacuten administrativa (norma 455 del Manual)
este aacutembito acotado de control y fiscalizacioacuten para el caso de los fondos privados si bien a juicio de algunos operadores juriacutedicos puede resultar insuficiente responde al marco trazado por el ordenamiento vigente con la particularidad para el caso de los cooperantes que sean a su vez entes de derecho puacuteblico internacional de encontrarse resguardados por un cuerpo particular de reglas constitucionales que les cubren
32 Fondos privados rendicioacuten de cuentas y transparencia
En torno a los fondos privados los estudios de la Contraloriacutea General sobre la ejecucioacuten de programas y proyectos de cooperacioacuten internacional cuyos fondos han sido calificados como privados han evidenciado deficiencias importantes entre las que destacan
a) carencia de elementos baacutesicos de planificacioacuten (indicadores metas y actividades)
b) ausencia o falta de claridad de criterios para la priorizacioacuten y asignacioacuten del gasto
c) ausencia de rendicioacuten de cuentas y de evaluaciones de impacto en relacioacuten con los programas y proyectos financiados con la cooperacioacuten
d) deficiencias en los procesos de contratacioacuten de bienes y servicios y expedientes de contratos incompletos
e) manejo de recursos al margen de las praacutecticas propias de la administracioacuten de proyectos
f) carencia de estructura organizativa para el control y seguimiento o control y seguimiento deacutebiles o insuficientes de parte del ente u oacutergano puacuteblico beneficiario
g) falta de delegacioacuten formal de las responsabilidades h) deacutebil papel ejercido por el administrador de los fondos privados sea eacuteste el
propio organismo cooperante o una entidad comisionada para tal propoacutesito i) falta de claridad acerca de los productos brindados por los consultores j) ausencia de documentacioacuten formal de los procesos e k) informacioacuten escasa dispersa inexacta o incompleta1
En el 20082 la Contraloriacutea General informoacute que las deficiencias en la gestioacuten de los recursos de cooperacioacuten financiera no reembolsable han conducido a que ldquoel accionarhellipen torno a las consultoriacuteas no se ajustara a los principios fundamentales establecidos en el ordenamiento juriacutedico orientados a la transparencia rendicioacuten de cuentas y evaluacioacuten de resultados que deben ser de observacioacuten obligatoria por parte de los funcionarios puacuteblicos de forma tal que los actos y decisiones que adopten en el ejercicio de sus cargos sean debidamente motivados y puedan ser evaluadosrdquo Se sentildealoacute tambieacuten que las entidades puacuteblicas ejecutoras o beneficiarias de cooperacioacuten financiera no reembolsable deben brindar ldquohelliplas condiciones suficientes para garantizar el debido cumplimiento del ordenamiento correspondienterdquo
Las debilidades que la Contraloriacutea General ha podido acreditar denotan que la fase de disentildeo de los proyectos y programas financiados por la cooperacioacuten internacional es endeble condicioacuten que podriacutea verse atenuada con la participacioacuten de oacuterganos teacutecnicos de la
1 Informes NdegDFOE-FEC-1-2005 y NdegDFOE-SOC-43-2008 2 Informe NdegDFOE-SOC-43-2008 del 22 de octubre de 2008
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administracioacuten puacuteblica especializados en las diferentes ramas de la evaluacioacuten Tampoco debe dejarse de lado que ahiacute donde la normativa vigente no esteacute cubriendo algunos componentes de la actividad de cooperacioacuten internacional los administradores puacuteblicos se encuentran llamados a promover que el disentildeo y concertacioacuten de los instrumentos convencionales o contractuales para reglar el manejo de la cooperacioacuten comprendan un conjunto baacutesico de principios de gestioacuten control fiscalizacioacuten evaluacioacuten y rendicioacuten de cuentas que vengan a armonizar con el mecanismo acordado para la administracioacuten de los fondos
Estas debilidades detectadas se presentan en el contexto de una concepcioacuten extendida entre administradores puacuteblicos en el sentido de que la extrema simplificacioacuten de las estructuras funcionales procesos y procedimientos que deben regir el manejo de los recursos y en algunos casos la desatencioacuten de normas del ordenamiento juriacutedico son sinoacutenimo de efectividad en la gestioacuten de estos fondos En tales condiciones se han debilitado los sistemas de control interno de evaluacioacuten y de rendicioacuten de cuentas y eventualmente se han producido infracciones al ordenamiento vigente de ahiacute que la evidencia sugiere que en la explicacioacuten de dichas deficiencias de gestioacuten el factor humano ha venido teniendo un mayor peso que las posibles falencias en el disentildeo normativo1
El argumento de la flexibilidad en temas como la contratacioacuten administrativa puacuteblica a nuestro criterio debe ser necesariamente confrontado con el evidente intereacutes puacuteblico y las amplias demandas ciudadanas de dotar a las contrataciones de un grado de rigor que propicie no solo la eficiencia del proceso contractual sino tambieacuten la libre participacioacuten y la transparencia del procedimiento
Partiendo como tesis de principio de que cuando se trata de recursos de cooperacioacuten de naturaleza privada el espacio que actualmente concede el ordenamiento juriacutedico vigente no permite un despliegue en toda su extensioacuten de las competencias de fiscalizacioacuten de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica y de las Auditoriacuteas Internas es nuestro criterio que este espacio requiere ser llenado necesariamente por decisiones poliacuteticas superiores apoyadas en un claro sustrato de eacutetica puacuteblica no planteada en abstracto sino a partir de decisiones puntuales y concretas En ese sentido es necesario tener claro las reglas a adoptar para el manejo de la cooperacioacuten el marco miacutenimo a solicitar y concertar con los organismos cooperantes para la gestioacuten control fiscalizacioacuten evaluacioacuten y rendicioacuten de cuentas de los fondos sin el cual se debe evaluar si procede o no la obtencioacuten de esos recursos de cooperacioacuten internacional De igual forma es necesario aclarar los instrumentos normativos y de poliacutetica a aplicar por parte de las administraciones puacuteblicas para conciliar la aparente paradoja entre el resguardo de los recursos y la legalidad2 y el discurso de manejo flexible y discrecional de los fondos de cooperacioacuten internacional
Lo anterior se expone pues si bien la Contraloriacutea General no objeta per se el disentildeo y ejecucioacuten de diversas formas de administracioacuten de los recursos es claro que a lo largo de los uacuteltimos antildeos buena parte del control poliacutetico y ciudadano se ha orientado a demandar un
1 La investigacioacuten por parte del Oacutergano Contralor de los casos relacionados con los aportes internacionales destinados al Ministerio de la Presidencia y al MIVAH condujeron al enviacuteo de tres documentos al Ministerio Puacuteblico sobre la gestioacuten de los recursos destinados al MIVAH asimismo se llevoacute a cabo la remisioacuten interna a nuestra Divisioacuten de Asesoriacutea y Gestioacuten Juriacutedica de una Relacioacuten de Hechos con la finalidad de que esa Divisioacuten valorara la apertura de los procedimientos administrativos pertinentes por la ausencia de un adecuado sistema de control interno que debioacute prevalecer en el Ministerio de la Presidencia al momento de la seleccioacuten y recomendacioacuten de consultores ante el BCIE 2 Artiacuteculos 11 de la Constitucioacuten Poliacutetica y 11 de la Ley General de la Administracioacuten Puacuteblica
miacutenimo de controles exigibles para estos recursos Hemos visto que para el caso de los fondos catalogados como privados la posibilidad de que los instrumentos convencionales o contractuales que suscriben las partes incorporen elementos a nuestro juicio sustanciales para el control y la sana administracioacuten de los fondos estaacute quedando en buena parte librado al acuerdo entre cooperante y administracioacuten puacuteblica receptora
Este oacutergano contralor no ignora que la tonalidad de los controles puede llegar a ser propuesta directamente por el organismo cooperante seguacuten sus propias reglas en materia de administracioacuten de fondos y contratacioacuten de bienes y servicios No obstante tambieacuten existen casos en los que cabe la posibilidad de que el organismo de cooperacioacuten se allane a alguacuten tipo de mecanismo de gestioacuten de los recursos que sea propuesto por el ente u oacutergano puacuteblico receptor o bien que tal mecanismo sea disentildeado y pactado entre las partes (cooperante y receptor) A nuestro juicio explorar y promover esta posibilidad de administracioacuten de recursos es una obligacioacuten que el Estado se encuentra llamado a realizar mediante canales oficiales en las etapas de solicitud de fondos y de disentildeo del mecanismo de administracioacuten de los recursos
La Contraloriacutea General reconoce la importancia de seguir contando con flujos de recursos provenientes de la cooperacioacuten internacional como medio para impulsar la ejecucioacuten de programas y proyectos que sean catalogados como prioritarios para nuestro paiacutes con la mayor optimizacioacuten posible de la relacioacuten costo-beneficio social En ello se ve una interesante ventana de oportunidad en las propuestas de reforma normativa tendentes a fortalecer la fase de evaluacioacuten ex ante de los programas y proyectos puacuteblicos ndashincluyendo entre ellos aquellos financiados con recursos de cooperacioacutenndash de manera que las propuestas de los administradores puacuteblicos sean objeto de validacioacuten y queden revestidas de rigor teacutecnico de igual manera las iniciativas para impulsar la evaluacioacuten ex post externa indudablemente coadyuvariacutean a fortalecer la rendicioacuten de cuentas y la transparencia
Por uacuteltimo y no menos importante es reconocer que la naturaleza privada de los recursos no es suficiente argumento para que el Estado deje de tutelar obligaciones que en los contratos aun entre privados deben cumplirse como el caso del pago de las cargas sociales Es decir el Estado tiene la obligacioacuten de hacer valer las normas de alcance general y la normativa teacutecnica como una obligacioacuten de cualquier contratista Aunado a lo anterior debe el Estado realizar la debida verificacioacuten o fiscalizacioacuten teacutecnica de las obras bienes o servicios que estaraacuten al servicio de los ciudadanos
Con independencia de la naturaleza de los recursos estos son recibidos o aceptados para la satisfaccioacuten de un intereacutes puacuteblico por cuenta del Estado costarricense y sus resultados puacuteblicos aun su administracioacuten privada no tienen el mismo caraacutecter que la donacioacuten que recibiriacutea un actor privado y de cuyo manejo no debe rendir cuentas a terceros Por ello aun su naturaleza privada o puacuteblica todos deben ser administrados con la responsabilidad que el administrador puacuteblico estaacute obligado frente a la cosa puacuteblica con plena aplicacioacuten del nuacutecleo duro del derecho administrativo y sus principios y por lo tanto no es dable admitir que su naturaleza privada y la forma de ejecucioacuten autorizan al receptor a reducir el celo para el logro a plenitud del fin puacuteblico que supone la cooperacioacuten
Esto es aun maacutes relevante en el contexto de la cara negativa de la globalizacioacuten y los riesgos que deparan la criminalidad internacional y el narcotraacutefico que utilizan diferentes formas para el lavado de dinero en ambientes que prevean la apariencia necesaria para su clandestinidad
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4 Situacioacuten actual de las reformas normativas en materia de contratacioacuten administrativa y retos de la administracioacuten puacuteblica para la gestioacuten eficiente y eficaz de las compras puacuteblicas
Los procedimientos de compras puacuteblicas representan para las sociedades democraacuteticas una garantiacutea de transparencia en la funcioacuten administrativa y un referente para la rendicioacuten de cuentas puacuteblicas en el tanto disponen una serie de paraacutemetros y reglas bajo las cuales se toman las decisiones en observancia a los principios de legalidad eficiencia eficacia y transparencia De esa forma en una democracia representativa y en el contexto de un Estado Social de Derecho estas competencias deben ser ejercidas por la administracioacuten puacuteblica en forma eficiente oportuna y satisfactoria convirtiendo a los procedimientos licitatorios para compra de bienes y servicios para el ciudadano en pieza clave para el funcionamiento del conglomerado social
Dada la relevancia del tema de las compras puacuteblicas los debates en los escenarios acadeacutemicos poliacuteticos y econoacutemicos lejos de haber sido superados abren frecuentemente nuevas discusiones lo que impulsa la mejora continua de los esquemas de compras y con ello dar mejor respuesta a las necesidades sociales
Bajo ese marco la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica (CGR) no solo ha fomentado los espacios de encuentro para analizar estos temas con diferentes actores sino que ha construido propuestas a partir de una lectura criacutetica objetiva e independiente planteando alternativas con una lectura pragmaacutetica del ejercicio de la jerarquiacutea impropia en esta materia
Desde la Memoria Anual del 2003 se puso de manifiesto la necesidad de remozar las disposiciones normativas que regiacutean los procedimientos de compra de bienes y servicios con la finalidad de que fuesen instrumentos y no fines en siacute mismos instrumentos uacutetiles a la satisfaccioacuten oportuna y adecuada de las necesidades colectivas dentro de un marco de transparencia y objetividad
En aquel momento se llamaba la atencioacuten sobre la importancia de reformar la Ley de Contratacioacuten Administrativa en aras de buscar una serie de objetivos
a) Simplificar el esquema de procedimientos de seleccioacuten de contratistas b) Enfatizar en el reforzamiento de la planificacioacuten y la programacioacuten c) Brindar herramientas de actualizacioacuten tecnoloacutegica oportunas d) Fijar plazos vinculantes para la administracioacuten para una ejecucioacuten pronta e) Un redisentildeo del reacutegimen recursivo para hacerlo maacutes eficiente f) Ajuste en las causales de responsabilidad administrativa
Dentro de ese marco en el antildeo 2006 se aproboacute la reforma requerida1 y a partir de ahiacute se trabajoacute en la redaccioacuten de un nuevo Reglamento a dicha Ley Conviene rescatar la importancia de hacer ver que el proceso de geacutenesis de lo que iba a ser el nuevo Reglamento a la Ley de Contratacioacuten Administrativa se lideroacute por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica y se estructuroacute como un ejemplar proceso de convocatoria de todos los actores involucrados y sobre un pilar
1 Ley de Reforma a la Ley de Contratacioacuten Administrativa Ndeg8511 de 16 de mayo de 2006
fundamental una propuesta de contratacioacuten administrativa bajo una loacutegica de herramienta facilitadora y no una traba maacutes en la satisfaccioacuten de los objetivos puacuteblicos
Luego de escuchar y analizar opiniones y estudios de operadores juriacutedicos tan variados como auditores internos proveedores institucionales abogados ingenieros altos jerarcas asiacute como representantes del sector privado se remitioacute al Poder Ejecutivo quien con algunos ajustes respecto del original publicoacute un nuevo Reglamento a la Ley de Contratacioacuten Administrativa1
Sobre esta misma filosofiacutea se aproboacute en el antildeo 2007 el Reglamento sobre el Refrendo de las contrataciones de la administracioacuten puacuteblica reconceptualizando el norte en la materia perfilando sus alcances e incorporando mecanismos maacutes oportunos Desde luego lejos de ser un tema agotado el refrendo requiere un examen constante que permita valorar la pertinencia de esta herramienta bajo los esquemas actuales del accionar administrativo debate abierto por este oacutergano contralor en la Memoria Anual 2009 lo que provocoacute el desarrollo de una serie de foros y encuentros con la sociedad civil de muy alta valiacutea en este redisentildeo normativo y funcional
De igual manera se promovieron reformas a la ley tendientes a mejorar las regulaciones sobre sanciones a particulares en materia de compras puacuteblicas asiacute como la introduccioacuten de la posibilidad de que los oferentes mejoren sus precios luego de presentadas las ofertas
Como resulta evidente la normativa se ha visto sometida en los antildeos recientes a una reorientacioacuten y ajuste acorde con los tiempos y requerimientos institucionales y sociales Esas reformas no son otro cambio cosmeacutetico en las muacuteltiples variaciones normativas asociadas a compras puacuteblicas sino que es necesario tener clara la visioacuten que encierra lo cual trasciende a las normas mismas
De tal manera que puede afirmarse que se han incorporado avances normativos importantes sin que ello signifique que no existan retos importantes en materia de revisioacuten de normas En ese sentido queda trabajo aun pendiente sobre la revisioacuten de las normas atinentes a la figura del refrendo para lo cual se han hecho consideraciones y labores importantes desde el planteamiento del tema en la memoria del antildeo anterior
Ese trabajo tendriacutea un impulso importante con la promulgacioacuten de los resultados de los foros sobre pertinencia de los controles previos que deberaacute hacer esta Contraloriacutea General de la Repuacuteblica en los proacuteximos meses
41 Estado actual del marco normativo que regula la contratacioacuten administrativa
Mediante las reformas puntuales a la Ley de Contratacioacuten Administrativa e integrales a su Reglamento asiacute como una nueva normativa en materia de refrendo de contratos se estructuroacute una propuesta que filosoacuteficamente conceptualiza el procedimiento de compra bajo una loacutegica de proyecto y que a su vez articula un esquema de mayor agilidad a los
1 Mediante el Decreto Ejecutivo 33411 de 27 de setiembre de 2006
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procesos de compra1 simplificando las figuras y echando mano de los nuevos cambios tecnoloacutegicos
De tal manera que es posible afirmar que existen normas que han implicado una mejora en tanto incorporan una serie de herramientas modernas y aacutegiles que a su vez han introducido esa loacutegica de instrumentalizacioacuten y no de finalismo de los procesos de compra
En la actual situacioacuten cuando se quiera abordar los problemas de compras puacuteblicas resulta altamente conveniente abandonar la tentacioacuten de pensar impulsivamente que la solucioacuten se agota en la creacioacuten derogacioacuten o modificacioacuten de leyes y decretos Ese es un escenario vaacutelido pero si se quiere hacer un abordaje integral ha de empezarse por tener claro el actual escenario normativo sus herramientas y facilidades para establecer si no son insuficientes
Desde esa perspectiva es importante destacar algunos de los principales cambios normativos operados en los uacuteltimos antildeos y la identificacioacuten de algunas posibles causas que han impedido una mayor modernizacioacuten del modelo de compras del Estado costarricense
bull Figuras procedimentales aacutegiles
Hoy en diacutea se cuenta con normas que permiten utilizar modelos de compras mejor ajustados a las necesidades institucionales tales como la entrega seguacuten demanda y la consignacioacuten Cuando la Administracioacuten utiliza estas figuras puede contratar no una cantidad concreta y riacutegida sino que pacta un precio unitario y las demandas se iraacuten ajustando seguacuten las necesidades de la entidad en el transcurso del tiempo Estos esquemas permiten una serie de ventajas tales como adaptabilidad de los contratos a las necesidades sin mayores formalismos es decir no se requiere definir una cantidad especiacutefica a priori por lo que si en la fase de ejecucioacuten contractual hay que hacer aumentos o disminuciones no es necesario modificar el contrato ni asistir a refrendos o aprobaciones internas
Esta figura puede utilizarse hasta por cuatro antildeos por lo que los esfuerzos que anualmente se destinan a tramitar procedimientos rutinarios para el suministro de bienes de uso permanente agilizan esa tarea y pueden utilizarse para el manejo de proyectos estrateacutegicos Aunado a lo anterior una de las muchas ventajas de esta figura contractual es precisamente la posibilidad para la Administracioacuten de tercerizar todo su sistema de distribucioacuten de suministros es decir que un particular asuma todas las labores de compra almacenamiento y abastecimiento de tales bienes Es por eso que en la actualidad se ha convertido en una de las figuras mayormente utilizadas por diversos sectores tanto en el nivel central como descentralizado institucional incorporando una amplia diversidad de objetos que van desde suministros hasta servicios
ldquoTal y como se indica en la exposicioacuten de motivos de esta iniciativa presentada por diputados y diputadas de diferentes fracciones poliacuteticas dos ideas baacutesicas justifican la necesidad de esta reforma por un lado la necesidad de dotar la Ley del caraacutecter integral que habriacutea perdido con los ldquoantildeadidosrdquo y reformas parciales que ha sido necesario introducirle producto de la jurisprudencia constitucional de los uacuteltimos antildeos Por otro lado la necesidad comprobada por la experiencia de hacer algunos ajustes en la Ley sobre todo en materia de planificacioacuten y elaboracioacuten de proyectos asiacute como en cuanto a ejecucioacuten contractual para combatir disfunciones de la mismardquo Asamblea Legislativa Ley Ndeg8511 Expediente Legislativo Ndeg15583 Dictamen Afirmativo de Mayoriacutea
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Por otra parte se ha ampliado el uso de los mecanismos de precalificacioacuten de manera que la Administracioacuten puede tramitar una licitacioacuten en la que precalifica a los oferentes para un proyecto especiacutefico o bien para todas las necesidades que surjan en un periodo de hasta cuatro antildeos Esto significa no solo obtener las ventajas sentildealadas para las otras figuras de entrega seguacuten demanda y consignacioacuten sino tambieacuten en el uso eficiente del personal y la reduccioacuten de los costos que representan la promocioacuten constante de procedimientos licitatorios
De igual forma con las reformas se han incorporado nuevas causales de contratacioacuten directa que antes debiacutean innecesariamente someterse a concursos ordinarios tales como la contratacioacuten de medios de comunicacioacuten social la compra de combustibles la suscripcioacuten a revistas la atencioacuten urgente de gestiones judiciales los patrocinios la asesoriacutea a auditoriacuteas internas el arrendamiento de bienes inmuebles que son los mejores para la finalidad propuesta entre otros Su inclusioacuten como supuestos de excepcioacuten representa una apuesta a la flexibilidad en funcioacuten de la naturaleza del objeto contractual pero tambieacuten a la capacidad de articulacioacuten y utilizacioacuten de la Administracioacuten
Por su parte los controles previos no solo han sido objeto de reduccioacuten en los plazos previstos para resolver sino que se ha pretendido incorporar nuevas figuras que le impriman a los traacutemites una mayor agilidad y eficiencia En ese sentido el Reglamento sobre el refrendo de las contrataciones de la administracioacuten puacuteblica incorporoacute la figura del traacutemite alternativo de revisioacuten previa mediante un contrato tipo que puede emplearse en las compras repetitivas y cuya letra contractual en esencia no cambia bajo un esquema de adquisiciones sin liacutemites cuantitativos
Ese formato se somete por uacutenica vez a refrendo y puede ser utilizado cuantas veces asiacute lo requiera la entidad en futuras contrataciones sin que se tenga que pasar por el traacutemite de refrendo con cada contratacioacuten particular Asimismo se introdujo una reduccioacuten en los plazos maacuteximos de atencioacuten de refrendos con recorte en algunos casos de hasta un treinta por ciento
Otro avance importante fue la atencioacuten de las vicisitudes propias de la fase de ejecucioacuten la cual ha sido una etapa ayuna de regulacioacuten De esa forma se han regulado escenarios procedimientos y alternativas para la satisfaccioacuten oportuna de la necesidad puacuteblica para muestra un ejemplo en los supuestos en los que un contratista abandona la correcta ejecucioacuten contractual Antes de las reformas buena parte de los operadores consideraban que ante esa situacioacuten la entidad debiacutea primero desgastarse en complejos y extensos procesos para finiquitar esa contratacioacuten antes de continuar con las obras o los servicios por parte de otro contratista castigando de esa manera al intereacutes puacuteblico Pero el Reglamento ha sentado con toda claridad que la entidad puede separar ambos procesos de tal manera que tiene la posibilidad de iniciar la resolucioacuten contractual y de inmediato tramitar los procedimientos de contratacioacuten para contar con la obra o el servicio casi en forma inmediata
Finalmente conviene destacar la incorporacioacuten expliacutecita de mecanismos de contratacioacuten alternativos a la Licitacioacuten con los cuales se permite a la Administracioacuten disentildear a la medida los procedimientos por los que atenderaacute sus necesidades para todos aquellos casos en los que por su particularidad volumen o situacioacuten de mercado sea contraproducente usar
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procedimientos normales Es necesario reconocer que esta posibilidad no proviene de las reformas normativas recientes pero siacute se ha aclarado a nivel de normas su existencia y aplicacioacuten para hacerla no solo maacutes clara sino sencilla
bull Visioacuten de primaciacutea del fondo sobre la forma
Las reformas normativas han pretendido superar la visioacuten de que el principio de eficiencia ha de entenderse como la mera seleccioacuten de la oferta maacutes conveniente incluso seleccionar el precio menor como mejor opcioacuten para satisfacer la necesidad puacuteblica Ello es asiacute por cuanto en primer lugar hay que entender que la contratacioacuten administrativa no se agota en la seleccioacuten de una empresa sino que abarca desde el proceso mismo de planificacioacuten y programacioacuten pasando por la escogencia del particular que colaboraraacute con la entidad y primordialmente en la ejecucioacuten del contrato
Ese principio de eficiencia la normativa ha pretendido incorporarlo en todas esas fases mediante algunas figuras importantes tales como
a) Eliminacioacuten de algunos requisitos o traacutemites tales como autorizaciones para iniciar procedimientos licitatorios sin contar con el contenido presupuestario cuando la ejecucioacuten se haraacute en proacuteximos periodos presupuestarios disminucioacuten considerable de los tipos de contratos que requieren refrendo reduccioacuten de los casos de cesioacuten y liquidacioacuten que requieren aprobacioacuten de parte de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica entre otros
b) Dimensionamiento de la importancia de algunos traacutemites formales Se ha buscado eliminar las largas y tediosas discusiones sobre el cumplimiento de aspectos formales mediante el fortalecimiento de la subsanacioacuten de requisitos ubicando a la garantiacutea de participacioacuten como un aspecto accesorio y no principal dentro del concurso o la supresioacuten de formalismos como certificaciones consularizaciones y similares cuando eacutestos sean innecesarios
c) Una apertura a la tolerancia de incumplimientos menores e intrascendentes en la fase ejecucioacuten contractual Muchas veces no se recibiacutean los bienes y servicios por problemas realmente insignificantes y ahora la normativa obliga a que se reciban sin perjuicio de la aplicacioacuten de sanciones econoacutemicas
bull Fijacioacuten de plazos maacuteximos en cada etapa
Uno de los retos primordiales ha sido la necesidad de que todos los actores tengan conciencia sobre la importancia de eliminar traacutemites o tardanzas injustificadas De ahiacute que se exige la elaboracioacuten de cronogramas y funcionarios responsables de cumplirlos durante el proceso de compra y ejecucioacuten contractual No se trata de imponer tareas que no pueden realizarse en tiempos cortos y que sacrifiquen la calidad sino de tener como meta el reducir esas dilaciones injustificadas dentro de cualquier etapa del procedimiento de compras
bull Posibilidades de negociar mejores condiciones econoacutemicas
Mediante la reforma a la Ley de Contratacioacuten Administrativa (Ley 8701) se establecioacute la posibilidad de que las entidades incorporen en sus carteles sistemas de negociacioacuten de
precios con los oferentes La intencioacuten de esta figura es acercar la contratacioacuten administrativa a la realidad de los regateos o negociaciones propias del comercio privado reconociendo las ventajas que estas figuras pueden imprimirle al quehacer administrativo
Con su implementacioacuten la entidad podriacutea propiciar negociaciones transparentes que permitan el ahorro de algunos recursos econoacutemicos superando con ello la creencia de que los precios ofertados son peacutetreos y por tanto no se permitiriacutea la mejora legiacutetima
bull Remozamiento normativo y praacutectico de los controles previos
Durante el antildeo 2009 la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica asumioacute el reto por iniciativa propia de promover foros de discusioacuten sobre la pertinencia de los controles previos dentro de los que ineludiblemente se encuentran los asociados a la jerarquiacutea impropia (conocimiento de recursos de apelacioacuten y de objecioacuten) y el refrendo de contratos
Dentro del marco de esa apertura hacia las maacutes diversas opiniones tambieacuten se ha venido trabajando paralelamente en la modernizacioacuten y ajuste de estos controles mediante la mejora del anaacutelisis de admisibilidad la implementacioacuten de oralidad y la apertura hacia el uso de medios electroacutenicos
En cuanto al fortalecimiento de la fase de admisibilidad se han utilizado las herramientas normativas mejoradas en los uacuteltimos antildeos y eso ha permitido el anaacutelisis de los recursos primordialmente de apelacioacuten que puedan considerarse temerarios o carentes de fundamento para rechazarlos en un periodo corto
Asiacute las cosas sin necesidad de ejecutar garantiacutea alguna o aplicar otra medida coercitiva de caraacutecter econoacutemico es posible afirmar que las llamadas apelaciones temerarias no constituyen hoy en diacutea un serio problema para la gestioacuten puacuteblica ya que en el peor de los escenarios no conllevan maacutes que el anaacutelisis y rechazo por parte de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica en un plazo no mayor a diez diacuteas que en no pocas ocasiones no alcanza ese tiempo
En ese sentido particularmente significativas resultan las cifras sobre recursos de apelacioacuten tramitados en el 2009 Se tramitaron 418 recursos de apelacioacuten de los cuales un 608 fueron rechazados de plano (dentro del plazo de admisibilidad de 10 diacuteas haacutebiles) 182 declarados con lugar 172 declarados sin lugar 191 declarados parcialmente con lugar 02 se declaroacute la nulidad del cartel y el 17 fueron recursos archivados
Esta tramitacioacuten oportuna y eficaz se complementoacute mediante el Decreto Ejecutivo 35218-H incorporando la oralidad en los procesos de impugnacioacuten con ello se profundizoacute sobre la potestad que tienen tanto las Administraciones como la propia Contraloriacutea General de incorporar estos esquemas maacutes garantistas en los procedimientos que resuelven recursos de objecioacuten al cartel y apelaciones o revocatorias
La incipiente utilizacioacuten de la oralidad en los procesos recursivos ha evidenciado que el tema de la oralidad maacutes allaacute de un cambio de modelo escrito pretende una mejor aplicacioacuten de la justicia administrativa mediante un acercamiento a las partes un mejor entendimiento de los asuntos y una resolucioacuten maacutes eficiente
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Ya durante el antildeo 2009 e inicios del 2010 se tramitaron alrededor de 50 audiencias orales y se resolvieron de manera oral dos asuntos La meta durante el 2010 es un aumento en estas participaciones y para el 2011 tener como regla la tramitacioacuten y resolucioacuten oral de asuntos de manera tal que se permita recortar los plazos de resolucioacuten y primordialmente resolver de mejor manera
Por uacuteltimo la Contraloriacutea General ha apoyado la incorporacioacuten de uso de medios electroacutenicos que incluyan los procedimientos de control previo Si el paiacutes llegara a tener sistemas de compras electroacutenicos consolidados es claro que uno de los beneficiados seriacutean tambieacuten los controles previos al resultar maacutes sencillo y oportuno el estudio y resolucioacuten de un asunto pero sobretodo permitiendo realizar de una mejor manera el principio de publicidad y el acceso a la informacioacuten en estos traacutemites Ha de estarse vigilante sobre los avances que en esta materia se tengan
bull Establecimiento de un sistema maacutes proporcionado de sanciones
En la citada Ley 8701 se incorporoacute una reforma al sistema sancionatorio de particulares asociados a la contratacioacuten administrativa Con ella se pretendioacute superar las lagunas y desproporciones existentes previas a su promulgacioacuten mediante un sistema completo que incorporara el aacutembito de cobertura los plazos de prescripcioacuten y mejorara algunas de las causales
Con los cambios se logroacute que las sanciones tuvieran coberturas razonables atendiendo a la causa de origen mediante la restriccioacuten de la aplicacioacuten de una sancioacuten a la entidad que impuso la sancioacuten cuando se tratara de problemas de ejecucioacuten o presentacioacuten de ofertas y ampliando la cobertura a toda la administracioacuten puacuteblica cuando se asociara a problemas de corrupcioacuten
Ademaacutes se contribuye con el principio de seguridad juriacutedica al fijar reglas claras sobre la forma de aplicar la prescripcioacuten aspecto esencial ayuno de toda disposicioacuten normativa previa
42 Perspectivas de mejora de la gestioacuten de compras puacuteblicas
El marco normativo actual ha permitido la creacioacuten de condiciones favorables para que las entidades puacuteblicas puedan dar un salto cualitativo en la gestioacuten de sus procesos adquisitivos Sin embargo es claro que como otro maacutes de los fenoacutemenos sociales a que se debe dar una respuesta la solucioacuten no se agota solamente en la promulgacioacuten de nuevas disposiciones normativas sino maacutes bien en la modernizacioacuten de la gestioacuten de las compras por parte de los ejecutores puacuteblicos Desde ese punto de vista es posible indicar que para dar ese salto se requiere la utilizacioacuten de todas las ventajas que se han enunciado incluso mediante la creatividad constructiva y la ruptura de paradigmas que constituyen anclas en la renovacioacuten del marco filosoacutefico que da sustento y dinamismo a la buacutesqueda de alternativas como las que se han expuesto en el apartado anterior
Como productos sociales es claro que las disposiciones normativas anunciadas son perfectibles y deben alimentarse de la mejora continuacutea que refleje la aplicacioacuten cotidiana de
los diversos operadores Ahiacute persisten retos importantes de revisioacuten de temas puntuales tales como la mejora normativa del refrendo de contratos
Sin embargo puede afirmarse sin temor que no son los instrumentos normativos los que representan los principales obstaacuteculos a los procesos de compra -aunque puede insistirse en el afinamiento y precisioacuten- pero son otros problemas los que retrasan en el engranaje del sistema de contratacioacuten administrativa
Partiendo del esquema normativo y del espiacuteritu que las inspira es necesario mejorar otros aspectos de caraacutecter podriacutea decirse maacutes pragmaacutetico y gerencial Por ello se anuncian algunos de ellos
bull Conciencia de las ventajas de la planificacioacuten
Aunque la planificacioacuten y la programacioacuten no son etapas de resultados visibles hacia el destinatario final de estos procesos es necesario que todos los actores - empezando por los jerarcas puacuteblicos- ubiquen estas etapas como prioritarias y con un caraacutecter preponderante en los procesos de adquisicioacuten No son pocos los tropiezos que sufren los grandes proyectos asociados a descuidos o ligereza en las fases previas1 En muchas oportunidades se ha detectado que los problemas de ejecucioacuten contractual o de los malos resultados en una compra se pudieron haber evitado con una apropiada cimentacioacuten de cada proyecto de compra
De poco vale contar con mecanismos aacutegiles para acometer una compra si se descuidan elementos tan esenciales como la coordinacioacuten previa institucional el conocimiento del mercado y las condiciones de ejecucioacuten entre otras
Por otra parte resulta fundamental que antes de iniciar la compra la entidad conozca a sus potenciales oferentes mediante estudios objetivos de mercado reuniones de precartel entre otros de esta forma sencilla y transparente podriacutea detectar vicios de las condiciones teacutecnicas sin transfigurarlas en otra engorrosa etapa procesal
La experiencia en el ejercicio de la jerarquiacutea impropia permite afirmar sin lugar a dudas que una incorrecta planificacioacuten y programacioacuten del proceso de adquisicioacuten de bienes y servicios no son otra cosa que la croacutenica de un proyecto accidentado o fracasado que tradicionalmente se ha endosado a la normativa
bull Incorporacioacuten de una visioacuten eficiente
Todos los operadores han de realizar interpretaciones y aplicaciones de la norma con la clara conviccioacuten de la eficiencia y de que el intereacutes puacuteblico es el fin uacuteltimo de cada gestioacuten Sobre ello es vital que asesores legales auditores internos funcionarios de proveeduriacutea fiscalizadores de contrato unidades usuarias jerarcas y demaacutes involucrados adopten las medidas praacutecticas que permitan compras oportunas y adecuadas
1 Para un anaacutelisis maacutes detallado sobre la relevancia de la planificacioacuten y la presupuestacioacuten puede revisar en esta misma parte de Opiniones y Sugestiones una seccioacuten relacionada con la temaacutetica
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Es obligacioacuten de cada entidad tener esquemas de organizacioacuten tendientes a esta visioacuten eficientista eliminando departamentos innecesarios suprimiendo repeticioacuten de traacutemites o de aquellos pasos que no dan valor agregado
Han de adoptarse sistemas informaacuteticos que permitan los recortes de plazos y la sistematizacioacuten de la informacioacuten de tal manera que el usuario no deba presentar una y otra vez la misma informacioacuten atrasando el proceso de compra Se requieren sistemas que agilicen las compras en un marco de mayor transparencia y no vengan a hacer maacutes riacutegidas las praacutecticas que ya se tienen
La Administracioacuten debe estar preparada para poder fiscalizar y primordialmente corregir de manera oportuna los problemas de ejecucioacuten contractual sin convertirse en un obstaacuteculo innecesario y burocraacutetico de los contratistas
Los estudios que se apliquen a los procesos de compras han de detectar irregularidades y establecer responsabilidades por ello pero esencialmente deben procurar la deteccioacuten de errores sustanciales y su orientacioacuten para la mejora futura superando cualquier visioacuten formalista y meramente persecutoria Bajo esta loacutegica de mejora continua de los procesos de compra es preciso abandonar los esquemas histoacutericos en donde estos estudios provienen solamente de los oacuterganos de control esto con la finalidad de entender que aqueacutellos no hacen sino complementar las propuestas e iniciativas que ha formulado la propia Administracioacuten activa
bull Mejora de las condiciones de gestioacuten
Es necesario entender que el proceso de compras es clave en el eacutexito de una gestioacuten administrativa y por lo tanto es ahiacute donde deben laborar profesionales bien calificados con perfiles que demuestren conocimientos y destrezas en el manejo de las herramientas normativas y praacutecticas
Estos funcionarios deben tener capacitaciones teoacuterico-praacutecticas de primer nivel producto del contacto con otros actores tanto nacionales como extranjeros que les puedan transmitir las mejores praacutecticas vigentes Pero ademaacutes han de ser personas con un perfil enfocado a la eficiencia y con altos valores eacuteticos que permita ese equilibrio entre rapidez y transparencia
Ademaacutes esta exigencia ha de verse reflejada con esquemas salariales apropiados que permitan la atraccioacuten de los mejores profesionales hacia el sector puacuteblico Igualmente han de ser dotados de condiciones tecnoloacutegicas adecuadas y un plan de actualizacioacuten permanente
La definicioacuten de una poliacutetica puacuteblica en materia del reacutegimen de empleo es condicioacuten necesaria de manera que el profesional sea capacitado y bien remunerado asiacute como sujeto a un esquema de rendicioacuten de cuentas efectivo este es un pilar fundamental y un reto pendiente en la modernizacioacuten de la administracioacuten puacuteblica
bull Colaboracioacuten de los particulares
Un actor clave en el eacutexito de los procesos de compra lo constituyen los particulares ajenos a las condiciones del funcionario puacuteblico Ellos tienen la obligacioacuten de actuar igualmente con eficiencia y con un alto marco eacutetico no solo lo asociado a la ausencia de praacutecticas de corrupcioacuten sino tambieacuten al tener conciencia del impacto que sus actuaciones tienen en el intereacutes puacuteblico
Eso lleva a particulares con un compromiso de poner todo su esfuerzo teacutecnico para dotar a la Administracioacuten de las mejores condiciones aunado a visualizar su participacioacuten como un medio de cooperacioacuten hacia la sociedad y no una mera fuente de ingresos Evitar acuerdos colusorios no hacer uso indebido de las formas juriacutedicas en beneficio propio y que entraban los procesos adquisitivos ser proactivos en las soluciones y hacer privar el principio de buena fe todas ellas resultan praacutecticas necesarias que coadyuvan a eficientizar el sistema de compras La responsabilidad social empresarial encuentra perfecto eco en dicho accionar las sanas praacutecticas de buen gobierno corporativo que orientan la emisioacuten de coacutedigos de conducta seriacutean instrumentos deseables en los contratistas de la Administracioacuten
La Sociedad Civil debe articular tambieacuten mecanismos de control efectivo que permitan prevenir detectar y denunciar praacutecticas contrarias a los principios de eficiencia y buena fe pero sobretodo evolucionar a una propuesta de control ajena a intereses propios en detrimento del intereacutes puacuteblico
43 Conclusioacuten
De lo expuesto es posible concluir que hoy en diacutea los principales obstaacuteculos en los procesos de compras no son de caraacutecter normativo sino de otra naturaleza lo anterior sin perjuicio de que puedan existir algunas mejoras normativas en el corto o mediano plazo Es por ello que conviene que de previo a cualquier iniciativa de reforma normativa en materia de contratacioacuten administrativa se haga primero un profundo estudio para determinar si la problemaacutetica que se busca atacar es por la viacutea de normas o maacutes bien debieran ser atendidos con otro tipo de medidas o cambios maacutes sustanciales y pragmaacuteticos
En ese sentido es importante llamar la atencioacuten sobre la relativa poca utilizacioacuten de algunas figuras como las enunciadas por parte de la Administracioacuten en muchas ocasiones amparados a los temores de variar las formas en las que se hacen las cosas o simplemente por desconocimiento o falta de iniciativa
Una sociedad democraacutetica como la nuestra exige que no se expongan excusas simplistas que acusen al ordenamiento juriacutedico de ser el responsable de la inercia administrativa que muchas veces socava la gestioacuten puacuteblica y maacutes bien se atiendan sus verdaderas causas para lograr asiacute un eficaz abordaje del tema y acompantildear este tipo de esfuerzos por modernizaciones legales e institucionales que contribuyan a perfeccionar nuestro sistema de compras puacuteblicas
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5 Control Judicial de las conductas que afectan la hacienda puacuteblica
La reciente entrada en vigencia del Coacutedigo Procesal Contencioso Administrativo introdujo un cambio fundamental en los procesos judiciales donde se ve involucrado el Estado costarricense Como parte de sus principales innovaciones este coacutedigo facilita el acceso de mayor cantidad y diversidad de sujetos a la sede contencioso-administrativa al mismo tiempo que ampliacutea las distintas clases de conductas de la administracioacuten puacuteblica que pueden ser cuestionadas ante los tribunales de justicia
Esta novedosa amplitud de posibilidades en la sede judicial constituye una ventana de oportunidad para la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica en el fortalecimiento de su labor como superior vigilante de la Hacienda Puacuteblica De modo que ante especiales situaciones de afectacioacuten del patrimonio nacional se facilita su iniciativa y participacioacuten para la adecuada defensa de los bienes puacuteblicos en aquella sede
51 La vigilancia de la hacienda puacuteblica y el Estado social y democraacutetico de derecho
El principal eje de accioacuten mediante el cual el Estado costarricense garantiza a la ciudadaniacutea un transparente legiacutetimo y efectivo manejo de los fondos que integran la Hacienda Puacuteblica es la funcioacuten de fiscalizacioacuten y vigilancia ejercida por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica seguacuten mandato de los artiacuteculos 183 y 184 constitucionales
La plataforma sobre la que se ejerce dicha funcioacuten estaacute determinada por un modelo de Estado social de derecho capaz de garantizar derechos fundamentales y fortalecer servicios sobre la base de las normas que conforman el ordenamiento juriacutedico y que constituyen el instrumento maacutes adecuado de organizacioacuten social
Sin embargo para que la funcioacuten de fiscalizacioacuten y vigilancia de la Hacienda Puacuteblica tenga eacutexito es necesario que se ejerza sobre el principio democraacutetico que ostenta el Estado Costarricense del cual emana una estructura estatal cuya finalidad es estar al servicio de la sociedad
Dicho modelo de Estado de Derecho enriquecido posteriormente por los componentes inseparables de social y democraacutetico se caracteriza por un necesario equilibrio de los poderes que lo conforman -Legislativo Ejecutivo y Judicial- sistema que se justifica en la necesidad de limitar al poder no concentraacutendolo sino repartiendo su ejercicio entre varios oacuterganos y mediante el cual se ofrece una mayor oportunidad de detener y controlar las actividades arbitrarias de los poderes puacuteblicos1
De la facultad que ostenta cada poder puacuteblico de frenarse mutuamente a fin de que ninguno de ellos pueda tender a la omnipotencia en virtud del encadenamiento mutuo de fuerzas emerge el sistema gubernativo de frenos y contrapesos a traveacutes del cual cada
Cfr Urentildea Aacutelvarez Agustiacuten 2009 ldquoLibertad Frenos y Contrapesos Perspectivas de la Contraloriacutea en la Sociedad del Futurordquo Premio al 1er lugar Concurso de Ensayo con motivo del 60 Aniversario de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica 30 de octubre del 2009 Ineacutedito San Joseacute Costa Rica
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oacutergano tiene la posibilidad de condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de sus respectivas funciones Asiacute los poderes se controlan entre si y a su vez son objeto de control por parte de oacuterganos de control externo1
Es en este escenario en el que se desarrolla la funcioacuten de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica -institucioacuten auxiliar de la Asamblea Legislativa- como un oacutergano teacutecnico en materia de fiscalizacioacuten y vigilancia de la Hacienda Puacuteblica mediante el cual el primer poder de la Repuacuteblica logra aparte de ejercer sus funciones de representacioacuten y legislacioacuten efectuar un control sobre los fondos que integran la Hacienda Puacuteblica a fin de definir la forma en que los entes y oacuterganos sujetos de fiscalizacioacuten administran custodian conservan manejan gastan e invierten los bienes puacuteblicos que les han sido encomendados labor que aporta efectividad y dinamismo al sistema de frenos y contrapesos mencionado antes
Este control que logra el Poder Legislativo a traveacutes de un oacutergano teacutecnico se ejerce -gracias a la independencia funcional y de criterio que le otorga el constituyente- no solamente sobre el Poder Ejecutivo que tiene la funcioacuten principal de llevar a la praacutectica la voluntad del legislador sino que dicha vigilancia y fiscalizacioacuten abarca el manejo de fondos puacuteblicos que son asignados tambieacuten al Poder Judicial y al propio Legislativo a traveacutes de la fiscalizacioacuten de la funcioacuten administrativa de ambos poderes como a todos los entes descentralizados y empresas puacuteblicas y finalmente sobre los sujetos privados que administran este tipo de fondos
Es asiacute como el constituyente y el legislador logran configurar un mecanismo de control mediante el cual es posible limitar y detener los excesos en los que pueden incurrir los detentadores del poder poliacutetico en una materia especiacutefica administracioacuten y manejo de bienes puacuteblicos
Si bien existen diversos instrumentos de control -constitucionales legales y teacutecnicos- a disposicioacuten de la Contraloriacutea General para la mejor tutela de la Hacienda Puacuteblica no puede perderse de vista que tanto la ineficacia e ineficiencia asiacute como las ilegalidades y situaciones de corrupcioacuten en sus distintas formas continuacutean presentaacutendose en la administracioacuten del patrimonio del Estado costarricense
Ante esta realidad el legislador tiene cada vez maacutes presente en la emisioacuten de las leyes la necesidad de abordar aquella problemaacutetica con nuevas herramientas o bien reforzando las ya existentes de manera que los diversos actores que dentro de la dinaacutemica nacional ejercen controles sobre la administracioacuten puacuteblica en general -y por supuesto aquellos que se ven afectados por eacutesta- dispongan de mejores medios para combatir esas ineficiencias ilegalidades y actos de corruptela
Uno de los objetivos fundamentales de la promulgacioacuten del Coacutedigo Procesal Contencioso Administrativo se dirige precisamente a facilitar el acceso a maacutes personas a la sede jurisdiccional al mismo tiempo que permite el control de todas las conductas que emanen de las Administraciones Puacuteblicas para que asiacute puedan ser ventiladas y fiscalizadas por el juez Dentro de esta apertura generada -entre otros motivos- para facilitar el control judicial de las
Cfr Urentildea Aacutelvarez Agustiacuten Op cit
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diversas conductas administrativas se encuentra la ampliacioacuten de la legitimacioacuten activa otorgada a la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica en su condicioacuten de superior vigilante de la Hacienda Puacuteblica
De esta forma ademaacutes de los diversos instrumentos para la tutela de la Hacienda Puacuteblica que actualmente utiliza este oacutergano para el mejor desempentildeo de sus funciones cuenta ahora con suficiente legitimacioacuten activa para llevar a la sede judicial mayor diversidad de conductas de la administracioacuten puacuteblica contrarias al ordenamiento juriacutedico que regula la adecuada administracioacuten del patrimonio del Estado Costarricense
Con su participacioacuten activa el oacutergano contralor aprovecha asimismo la reforma integral del sistema procesal contencioso administrativo que pasoacute de ser escrito alambicado y complejo netamente revisor de los actos de la Administracioacuten a uno mixto y con etapas orales que concentra en pocas audiencias (preliminar y de juicio) velando por el acceso pronto a la justicia administrativa y dando una solucioacuten maacutes ceacutelere a los conflictos
Y es precisamente por la funcioacuten que cumple la Contraloriacutea General -vigilar el erario- que esta institucioacuten llega a constituirse en un actor juriacutedico relevante en el desarrollo de los procesos que se llevan a cabo en la Jurisdiccioacuten de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda ya que se encarga de defender los intereses de toda la colectividad tendientes al buen uso y administracioacuten de la Hacienda Puacuteblica
52 Naturaleza juriacutedica de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
La ubicacioacuten de la Contraloriacutea General como un oacutergano de rango y relevancia constitucional dentro del ordenamiento juriacutedico costarricense y vinculado a un poder de la Repuacuteblica como es la Asamblea Legislativa da cuenta de un especial y privilegiado posicionamiento frente a los sujetos pasivos de su fiscalizacioacuten y se erige -a la vez- como una caracteriacutestica que la destaca y tambieacuten la diferencia de oacuterganos de control que en otros paiacuteses apenas gozan de un reconocimiento legal
Asimismo interesa rescatar que la actividad de la Contraloriacutea General y del control del universo puacuteblico como su funcioacuten medular ha trascendido las fronteras del aacutembito nacional pues con el tiempo ha venido estableciendo relaciones de apoyo y colaboracioacuten con oacuterganos y entidades de fiscalizacioacuten internacionales retroalimentaacutendose con meacutetodos de trabajo modelos de organizacioacuten y experiencias alcanzados en otros paiacuteses lo cual -maacutes que una facultad- se ha convertido en una necesidad merced a la dinaacutemica y los cambios permanentes en el entorno
Ahora bien la Constitucioacuten Poliacutetica (artiacuteculo 183) define a la Contraloriacutea General como una institucioacuten auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Puacuteblica dotada no obstante de una garantiacutea de absoluta independencia funcional y administrativa en el desempentildeo de sus labores lo cual supone una dependencia que no va maacutes allaacute de lo orgaacutenico y nunca un condicionamiento en el ejercicio de sus atribuciones
Siempre ligado a ese caraacutecter de institucioacuten auxiliar en el disentildeo del constituyente la Contraloriacutea General no aparece como un ente autoacutenomo por la sencilla razoacuten de que el
intereacutes que satisface la funcioacuten de control que eacutesta lleva a cabo coincide con el intereacutes del Estado -globalmente considerado- de la buena marcha de la administracioacuten puacuteblica
Bajo esta tesitura se ha sentildealado que la Contraloriacutea General ldquo(hellip) ejerce una funcioacuten auxiliar tanto de la Asamblea Legislativa como del Poder Ejecutivo y de la Administracioacuten Puacuteblica en general consistente en verificar y mantener la legalidad de la administracioacuten financiera del paiacutes con el doble propoacutesito de informar sobre lo mismo a la Asamblea y de ayudar al Gobierno y a la administracioacuten en el cumplimiento de sus cometidos (hellip)rdquo1
De igual forma otro de sus rasgos particulares es la definicioacuten constitucional de su aacutembito funcional de competencias referido -en lo esencial- a la vigilancia de la Hacienda Puacuteblica y el manejo eficiente de los fondos puacuteblicos lo cual sin perjuicio de la expresa remisioacuten a la ley al momento de encargarle nuevas atribuciones (artiacuteculo 184 de la Carta Magna) constituye un liacutemite infranqueable al legislador ordinario pues tales funciones deben ser contestes compatibles y estar vinculadas con el marco natural establecido en la Constitucioacuten Poliacutetica
Lo anterior ha llevado a la Sala Constitucional a manifestar que ldquo(hellip) El legislador no puede legiacutetimamente desfigurar o distorsionar el disentildeo constitucional del oacutergano al punto de que eacuteste no se reconozca suprimieacutendole competencias constitucionales asignaacutendole otras propias de otros oacuterganos o confirieacutendole competencias que aunque no sean propias de otros oacuterganos transformen el disentildeo baacutesico del oacutergano establecido en la Constitucioacuten Lo que el legislador siacute podriacutea hacer es antildeadirle otras funciones compatibles o conexas con las que constitucionalmente le corresponden (hellip)rdquo2
De ahiacute que seriacutea ingenuo pensar que el constituyente otorgoacute tan relevantes facultades a la Contraloriacutea General sin que a la vez garantizara las herramientas para su adecuada defensa en sede administrativa o jurisdiccional Asiacute con la reciente promulgacioacuten del Coacutedigo Procesal Contencioso Administrativo el legislador reforzoacute las capacidades y posibilidades del oacutergano contralor para acceder a la justicia administrativa en tutela de la Hacienda Puacuteblica
53 Amplitud del aacutembito de actuacioacuten de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica en materia contencioso administrativa
La reforma operada en el sistema procesal de la Jurisdiccioacuten de lo Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda a partir del 1deg de enero de 2008 surge entre otras razones en respuesta a diversas y muacuteltiples deficiencias en la tramitacioacuten tradicional de dicho proceso las cuales representaron serias limitaciones a una efectiva y pronta justicia administrativa Interesa para efectos de esta reflexioacuten destacar dos de los pilares fundamentales que sustentaron la promulgacioacuten del Coacutedigo Procesal Contencioso Administrativo y que -a su vez- constituyen el origen de cambios sustantivos en relacioacuten con el acceso a dicha sede jurisdiccional
Uno de estos pilares consiste en la ampliacioacuten de la figura procesal de la legitimacioacuten activa es decir la referencia de los sujetos que pueden presentar sus reclamos en esa sede en el supuesto de considerar vulnerada su esfera juriacutedica por la irregular actuacioacuten de alguna
1 Ortiacutez Ortiacutez Eduardo La Municipalidad en Costa Rica Instituto de Estudios de Administracioacuten Local Madrid 1987 paacutegina 1582 Sala Constitucional sentencia Ndeg5120 de las 2029 horas del 13 de setiembre de 1995
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administracioacuten puacuteblica el otro pilar lo constituye a su vez la ampliacioacuten del objeto procesal que actualmente contempla un mayor nuacutemero de conductas administrativas que pueden ser impugnadas en esa sede judicial1
En ese sentido se ampliacutea la legitimacioacuten activa no soacutelo a grupos que no estaban contemplados en la legislacioacuten anterior -grupos que ahora puedan invocar la defensa de intereses difusos y colectivos o bien quienes detenten accioacuten popular de conformidad con la ley- sino tambieacuten a oacuterganos de relevancia constitucional como la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica y la Defensoriacutea de los Habitantes en defensa de los intereses colectivos que tutelan2
Si bien es cierto existe normativa anterior al Coacutedigo Procesal Contencioso Administrativo que ya estipulaba la posibilidad de que la Contraloriacutea General tuviese una intervencioacuten activa en procesos judiciales correspondientes a la sede contencioso administrativa es claro que con el nuevo coacutedigo se produce un ensanchamiento de esa legitimacioacuten activa generando un mayor aacutembito de participacioacuten directa del oacutergano contralor dentro de esta jurisdiccioacuten
Al respecto cabe mencionar que los artiacuteculos 35 y 36 de la Ley Orgaacutenica de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica3 en su redaccioacuten anterior a la reforma incorporada en el Coacutedigo Procesal Contencioso Administrativo ya contemplaban la posible intervencioacuten del Oacutergano Contralor bajo algunas figuras procesales a saber 1) coadyuvante activo en los juicios donde se encontrara involucrada la Hacienda Puacuteblica o fondos privados sujetos a su control y fiscalizacioacuten y 2) como parte principal en la defensa y resguardo de la Hacienda Puacuteblica o en su caso de los fondos privados sujetos a su control y fiscalizacioacuten en los juicios sobre actos o dictaacutemenes de la propia Contraloriacutea o sobre actos de la administracioacuten activa ordenados o recomendados por ella
De igual forma mediante la Ley contra la Corrupcioacuten y el Enriquecimiento Iliacutecito en la Funcioacuten Puacuteblica4 se introdujo una reforma al artiacuteculo 10 de la Ley Reguladora de la Jurisdiccioacuten Contencioso ndash Administrativa5 derogada con la entrada en vigencia del nuevo coacutedigo por medio de la cual se facultaba a esta Contraloriacutea para demandar la declaracioacuten de ilegalidad y en su caso la anulacioacuten de los actos contratos o disposiciones de la administracioacuten puacuteblica que ocasionaran un grave perjuicio para la Hacienda Puacuteblica siempre que la Administracioacuten no procediera a hacerlo en el plazo de un mes a pesar de contar con el dictamen del oacutergano contralor que recomendaba la declaratoria de nulidad de eacutestos por resultar lesivos para la Hacienda Puacuteblica
Dichas normas constituyen importantes antecedentes de la legitimacioacuten procesal activa que se retoma y ampliacutea con este nuevo coacutedigo al disponer en su artiacuteculo 10 inciso 3) que el oacutergano contralor estaraacute facultado para demandar cuando pretenda asegurar o restablecer la legalidad de las actuaciones u omisiones sujetas a su fiscalizacioacuten o tutela Pero ademaacutes dicho coacutedigo reformoacute los artiacuteculos citados 35 y 36 de la Ley Ndeg7428 con especial atencioacuten
1 Ernesto Jinesta Lobo ldquoLa nueva justicia administrativa en Costa Ricardquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica -Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales- nuacutem 179 mayo-agosto 2009 p420 Ademaacutes ver artiacuteculos 9 10 y 42 del Coacutedigo Procesal Contencioso Administrativo Ley Ndeg8508 del 28 de abril de 20062 Artiacuteculo 103 del Coacutedigo Procesal Contencioso Administrativo Ley Ndeg8508 del 28 de abril de 20063 Ley Ndeg7428 del 26 de agosto de 19944 Ley Ndeg8422 del 6 de octubre del 20045 Ley Ndeg3667 de 12 de marzo de 1966
en el numeral 35 el cual dispone actualmente que la Contraloriacutea General tendraacute legitimacioacuten procesal activa para la tutela objetiva de la Hacienda Puacuteblica o de los fondos puacuteblicos sujetos a su fiscalizacioacuten y faculta al Oacutergano Contralor para apersonarse como coadyuvante de la Administracioacuten o como ldquoamicus curiaerdquo en auxilio de la funcioacuten jurisdiccional
A su vez las referidas normas que confieren a la Contraloriacutea General dicha legitimacioacuten activa en sede contencioso administrativa encuentran asidero en los numerales 49 y 183 de la Carta Magna de donde se extrae que la vigilancia y control de legalidad de la Hacienda Puacuteblica tienen asiento jurisdiccional en la sede contencioso administrativa que constitucionalmente es la competente para conocer de los asuntos relacionados con la legalidad de la funcioacuten administrativa del Estado de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho puacuteblico
Finalmente es importante destacar que la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica es una de las instituciones a las que de acuerdo con el artiacuteculo 153 del citado coacutedigo se le confiere legitimacioacuten activa para interponer en cualquier momento ante la Sala Primera recurso de casacioacuten en intereacutes del ordenamiento juriacutedico cuya finalidad es impugnar aquellas sentencias firmes (con caraacutecter de cosa juzgada material) dictadas por el Tribunal Contencioso o Tribunal de Casacioacuten de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda que no hayan sido conocidas por la Sala y se estimen violatorias del ordenamiento juriacutedico
54 Oportunidades de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica en el marco de la implementacioacuten del Coacutedigo Procesal Contencioso Administrativo
La forma en que el nuevo Coacutedigo Procesal Contencioso Administrativo reguloacute la legitimacioacuten activa de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica se ha venido convirtiendo en una uacutetil herramienta con la que eacutesta cuenta para cumplir con los mandatos que reza la Carta Fundamental en los numerales 49 182 183 y 184
Seguacuten se comentoacute brevemente en los paacuterrafos introductorios ha significado un importante redimensionamiento de la jurisdiccioacuten contencioso administrativa y civil de hacienda que si bien no ha dejado de lado la dimensioacuten objetiva anulatoria y de restablecimiento de la legalidad propia de la anterior Ley Reguladora de la Jurisdiccioacuten Contencioso Administrativa ahora propone un enfoque renovado de dicha sede encaminada principalmente a la proteccioacuten efectiva de los intereses legiacutetimos y los derechos subjetivos procurando con ello la plena vigencia del artiacuteculo 49 Constitucional
Asiacute ese coacutedigo se orienta hacia el control universal de la conducta administrativa de tal forma que abarca ya no soacutelo el acto administrativo sino que cobija ndashtambieacuten- el control jurisdiccional de las disposiciones generales las actuaciones materiales las viacuteas de hecho e incluso las omisiones administrativas Todo ello al amparo de una legitimacioacuten que se flexibiliza incorporando el intereacutes legiacutetimo para acceder a la jurisdiccioacuten lo cual posibilita incluso la legitimacioacuten por viacutea del intereacutes colectivo y el difuso
Aunado a lo anterior hay todo un remozamiento de las potestades del juez ejecutor quien podraacute tomar medidas preventivas sancionatorias embargos ejecucioacuten comisarial directa o coactiva que permitan el cumplimiento oportuno de lo resuelto en sentencia
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De esta manera se presenta un cuacutemulo de innovaciones que incrementa sin duda el acerbo de herramientas con que cuenta el Oacutergano Contralor para ejercer su funcioacuten constitucional de control de la Hacienda Puacuteblica
55 Procesos iniciados con motivo del nuevo Coacutedigo Procesal Contencioso Administrativo
Por lo expuesto es evidente que se ha abierto un abanico de posibilidades que le permite a la Contraloriacutea General acudir directamente ante el oacutergano jurisdiccional y requerir la anulacioacuten condena declaracioacuten o modificacioacuten de conductas administrativas -activas u omisivas- de los sujetos pasivos sometidos a su fiscalizacioacuten Estas posibilidades han sido aprovechadas por el Oacutergano Contralor para presentar en la sede contencioso administrativa una diversidad de asuntos en tutela de la Hacienda Puacuteblica
En este sentido se han interpuesto procesos contenciosos administrativos por ejemplo con el fin de ajustar a derecho pagos improcedentes de anualidades asiacute como para reclamar la regularidad presupuestaria impugnando el presupuesto cuya ejecucioacuten se ordena sin la previa aprobacioacuten -requerida por ley- de la misma Contraloriacutea
La versatilidad de esta herramienta ha permitido tambieacuten la presentacioacuten de demandas dirigidas a la recuperacioacuten de bienes de dominio puacuteblico que habiacutean sido otorgados o concedidos a particulares mediante actuaciones ilegiacutetimas de las entidades puacuteblicas involucradas En esta materia la Contraloriacutea solicitoacute la anulacioacuten de ciertas conductas administrativas del Instituto de Desarrollo Agrario respecto a titulaciones de inmuebles que son parte del patrimonio natural del Estado asiacute como la recuperacioacuten de las fincas involucradas
Asimismo el Oacutergano Contralor ha demandado la recuperacioacuten de porciones de la zona mariacutetima terrestre algunas de las que a su vez forman parte del Patrimonio Natural del Estado cuya efectiva tutela no se encuentra debidamente contemplada en los planes reguladores respectivos
A continuacioacuten se muestra el estado de los procesos judiciales incoados por la Contraloriacutea General Valga mencionar que las sentencias dictadas a la fecha han sido todas favorables a las pretensiones del Oacutergano Contralor
bull Asuntos con sentencia en firme 3 bull Asuntos con sentencias dictadas ndash sin firmeza 4 bull Procesos en traacutemite ndashsin sentencia 14
De tal forma a partir del 1deg de enero del 2008 -entrada en vigencia del Coacutedigo Procesal Contencioso Administrativo- la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica ha interpuesto un total de 21 procesos ante esa jurisdiccioacuten especializada
56 Conclusiones
Como se observa de la referencia a los diversos asuntos presentados por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica en la sede contencioso administrativa el Coacutedigo Procesal tantas veces citado ha constituido una valiosa herramienta para el ejercicio de sus funciones de superior vigilancia de la Hacienda Puacuteblica de modo que ha permitido la correccioacuten de conductas ilegiacutetimas de la administracioacuten puacuteblica en la administracioacuten del patrimonio del Estado costarricense
En ese sentido el Oacutergano Contralor ha hecho un uso responsable de su legitimacioacuten activa -reforzada por la nueva legislacioacuten- acudiendo a la sede jurisdiccional en resguardo de asuntos que no soacutelo afectan la Hacienda Puacuteblica sino que ademaacutes constituyen aspectos relevantes de la realidad nacional actual
Con la interposicioacuten y tramitacioacuten de estas acciones judiciales la Contraloriacutea General busca generar conciencia en los diversos componentes de la administracioacuten puacuteblica costarricense sobre la responsabilidad y necesidad de ajustar sus conductas al ordenamiento juriacutedico singularmente a las disposiciones que integran el sistema de fiscalizacioacuten y control superior de la Hacienda Puacuteblica
En efecto la Contraloriacutea ha acudido a esta legitimacioacuten activa reforzada ante la inercia de diversos funcionarios puacuteblicos que pese a tener conocimiento de la existencia de esas conductas irregulares mediante otras herramientas de fiscalizacioacuten tambieacuten utilizadas por el Oacutergano Contralor -informes de fiscalizacioacuten reportes de las auditoriacuteas internas resolucioacuten de denuncias etc- han sido renuentes a adoptar acciones concretas e idoacuteneas administrativas o en su defecto jurisdiccionales para corregir dichas irregularidades circunstancia que impacta directamente el manejo del patrimonio puacuteblico
Con cada sentencia judicial emitida en favor de las pretensiones del Oacutergano Contralor se demuestra a los administradores puacuteblicos responsables del legiacutetimo y adecuado uso de la Hacienda Puacuteblica que a su disposicioacuten tienen los medios para corregir conductas desviadas y recuperar los fondos puacuteblicos que por tales conductas han sido desplazados irregularmente a patrimonios o intereses particulares de modo que cuentan con un instrumento importante para combatir la impunidad
Finalmente constituye -a su vez- un reto para la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica asiacute como para las Administraciones Puacuteblicas en general la efectiva ponderacioacuten y definicioacuten de las responsabilidades administrativas civiles y penales derivadas de las ilegalidades declaradas en la sede judicial De modo que aquellos servidores puacuteblicos que incurrieron en las conductas ilegiacutetimas analizadas por el juez o bien aquellos servidores omisos en accionar los medios para regularizar tales conductas lleguen a ser consecuentemente sancionados y el patrimonio puacuteblico restituido El instrumento por tanto combate la impunidad y genera avisos de precaucioacuten a quienes intenten participar en actividades que devienen en ilegales
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6 La legislacioacuten sobre la Zona Mariacutetimo Terrestre requiere cambios urgentes
La administracioacuten y ocupacioacuten de la Zona Mariacutetimo Terrestre (ZMT) declarada Patrimonio Nacional constituye uno de los temas maacutes vulnerables en el desarrollo de las zonas costeras costarricenses tal como lo evidencian una serie importante de estudios que sobre este tema han realizado diferentes entes puacuteblicos y privados incluida la Contraloriacutea General
Este bien puacuteblico (la ZMT) exige atencioacuten especial ya que presenta limitaciones relevantes en sus procesos de ocupacioacuten y uso -sentildealados en otras ocasiones al Congreso de la Repuacuteblica- como consecuencia de las debilidades que muestra el sistema institucional responsable de este patrimonio y de manera medular y estructural por estar inmersa en un marco normativo que no responde en muchos casos a las exigencias actuales a que estaacute sometido el paiacutes en temas de desarrollo econoacutemico social y ambiental lo que tambieacuten ha sido planteado por este oacutergano contralor Este contexto ha puesto en entredicho el fundamental balance entre desarrollo econoacutemico ambiental y social lo que es de prioritaria atencioacuten legislativa
Esta es una conclusioacuten general a la que ha llegado la Contraloriacutea General por medio de su proceso de fiscalizacioacuten aunque no de manera exclusiva pues con ella se recoge ademaacutes los planteamientos de diversos grupos de expertos actores puacuteblicos y privados los que convocados por el Oacutergano Contralor han venido advirtiendo de igual manera los importantes y visibles signos de deterioro de la zona que trascienden a los campos econoacutemico social y ambiental de las comunidades costeras
El objetivo del presente documento es hacer una referencia de las principales debilidades que continuacutea mostrando el sistema institucional y legal que soporta la administracioacuten de la ZMT y que requiere correccioacuten y en general plantear algunas sugerencias para la mejora del cuerpo legal maacutes importante en la materia Por lo tanto se haraacute una resentildea de los principales problemas detectados y que se han constituido en algunas de las razones para el involucramiento de la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica desde el antildeo 2004 en el tema como una de las medidas alternativas para la proteccioacuten de esta zona y con base en ello se esbozaraacuten los maacutes relevantes elementos que una propuesta de reforma legal deberiacutea incluir para enfrentar algunas situaciones que han sido posibles de determinar a partir de la fiscalizacioacuten desarrollada por este oacutergano superior de fiscalizacioacuten
61 Degradacioacuten de la ZMT debilidades institucionales de administracioacuten y ocupacioacuten
La mayor parte de los problemas que afectan la ZMT estaacuten relacionados con la ausencia de planificacioacuten integral y sostenible del uso del bien la preservacioacuten de aacutereas de conservacioacuten natural y las ambiguumledades institucionales en el establecimiento de funciones y competencias asiacute como de los procesos normas y procedimientos para la administracioacuten uso control y vigilancia de esta porcioacuten del territorio nacional
El esquema de planificacioacuten de esta zona que se encuentra de alguna manera esbozado en la Ley sobre Zona Mariacutetimo Terrestre Ndeg 6043 y su reglamento es ambiguumlo insuficiente y con importantes vaciacuteos de frente al contexto dinaacutemico que exigen los tiempos actuales
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Nandayure y el distrito de Coacutebano Tambieacuten hay planes reguladores que consolidan este tipo de situaciones como los que establecen una ocupacioacuten que limita del todo su acceso al puacuteblico tanto a la zona restringida como a la puacuteblica (caso de la playa Guaacutepil en el cantoacuten de Aguirre)
Otro ejemplo es el gobierno local del cantoacuten de Garabito que presentoacute para aprobacioacuten de este oacutergano contralor un documento presupuestario que incluiacutea una transferencia de un particular mediante la que pretendiacutea financiar la elaboracioacuten de un plan regulador para un aacuterea especiacutefica en la cual dicho particular estaba solicitando una concesioacuten En consecuencia dicha partida fue improbada al carecer el gobierno local de la facultad para aceptar donaciones condicionadas y ser ilegal el financiamiento de un plan regulador por quien tiene intereacutes en obtener una concesioacuten y que debe ser aprobado posteriormente por la municipalidad financiada Esto hariacutea ademaacutes que la corporacioacuten municipal renuncie al ejercicio de la potestad puacuteblica e indelegable de ordenar y planificar el territorio como medio para la satisfaccioacuten del intereacutes puacuteblico
El hecho de que desarrolladores privados en funcioacuten de sus intereses sean los que en forma mayoritaria propongan los desarrollos de los 200 metros que constituyen parte de la ZMT explica en buena medida la desvinculacioacuten que tienen esos instrumentos de control (planes reguladores) con el entorno la realidad social econoacutemica y ambiental de las comunidades
La ocupacioacuten y desarrollo propuestos de esa manera deja de lado la valoracioacuten de aspectos trascendentales como el crecimiento de la poblacioacuten tipo y composicioacuten de la poblacioacuten requerimientos de infraestructura teacutecnica equipamiento urbano y servicios produccioacuten de residuos soacutelidos y su disposicioacuten final tratamiento de aguas negras drenajes pluviales vialidad o calles puacuteblicas disponibilidad y calidad del agua potable manejo y conservacioacuten de la biodiversidad estado del bosque y cobertura vegetal riesgos de inundacioacuten y de contaminacioacuten riesgos geoloacutegicos y por erosioacuten riesgos por cambio climaacutetico y por el alto grado de intervencioacuten y uso del suelo degradacioacuten del medio ambiente peacuterdida de la biodiversidad poblacioacuten residente en aacutereas vulnerables deterioro de centros de poblacioacuten y elevado crecimiento inmobiliario
Sobre este particular el Programa de Regularizacioacuten del Catastro y Registro sentildealoacute que ldquo(hellip) dada la incapacidad teacutecnica y financiera de los gobiernos locales para elaborar los planes reguladores costeros se permitioacute que eacutestos fueran elaborados por los desarrolladores y luego donados a las municipalidades Esta praacutectica promovioacute el caos y anarquiacutea porque el desarrollador solo le interesoacute la planificacioacuten del territorio donde se desarrollariacutea su proyecto estos planes parciales responden a intereses particulares que en general se contradicen con los intereses del desarrollo local (hellip)rdquo1
De manera alarmante se ha llegado incluso al consentimiento de ocupacioacuten y desarrollo de aacutereas de la ZMT sin la existencia de la declaratoria turiacutestica de planes reguladores y de estudios teacutecnicos que den cuenta de los efectos econoacutemicos ambientales y sociales que produciraacuten esos desarrollos permitiendo tambieacuten el asentamiento y ejecucioacuten de obras
1 Programa de Regularizacioacuten del Catastro y Registro ldquoZona Mariacutetimo Terrestre de Costa Rica tenencia y ocupacioacuten de la tierrardquo Paacutegina 9
inmobiliarias de una envergadura importante para fines turiacutesticos sustentadas en la figura de permisos de uso de suelo otorgados por las municipalidades
Lo descrito es sumamente delicado y evidencia que el sistema institucional responsable de vigilar por el correcto uso de este bien demanial no estaacute operando eficiente y eficazmente esto a pesar de que el Instituto Costarricense de Turismo (ICT) y la Direccioacuten de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) han tomado acciones tendentes a fortalecer sus procesos de aprobacioacuten de planes reguladores costeros y algunas municipalidades han realizado esfuerzos de mejora en este tema
Auacuten persiste el inconveniente de la falta de integracioacuten y coordinacioacuten de esfuerzos institucionales y las municipalidades costeras -en general- no muestran la capacidad necesaria para impulsar y generar todo un proceso de control supervisioacuten y direccioacuten en la formulacioacuten y ejecucioacuten de los planes reguladores bajo su responsabilidad para garantizar que eacutestos respondan a las expectativas del desarrollo turiacutestico sostenible y que promuevan el crecimiento del bienestar de sus comunidades de acuerdo con sus intereses como lo exige la Constitucioacuten Poliacutetica la Ley de Planificacioacuten Urbana el Coacutedigo Municipal y la Ley Orgaacutenica del Ambiente
Las debilidades que muestra la normativa legal asiacute como la falta de identificacioacuten real y comprometida de los municipios y de las instituciones puacuteblicas con la problemaacutetica costera en materia de ZMT se estaacuten convirtiendo en los principales generadores de presiones directas e indirectas de impactos y conflictos y no se estaacute otorgando a ese bien patrimonial mariacutetimo terrestre su justo valor dentro del contexto de la zona costera lo que trae como consecuencia un efecto adverso sobre la administracioacuten de ese recurso puacuteblico
ldquoEn la praacutectica el marco juriacutedico no ha sido un instrumento facilitador del ordenamiento de la ZMT el mismo es moldeable a intereses particulares y poliacuteticos ello promueve la ingobernabilidad y como producto la gestioacuten inadecuada Las lagunas y ldquoportillosrdquo que este marco contiene han sido utilizados por quienes tienen el conocimiento y el poder poliacutetico para ldquomercadearrdquo la zona mariacutetimo-terrestre amparados en el marco juriacutedico pero en contra de la institucionalidad costarricense (hellip)rdquo1
62 Acciones de la Contraloriacutea General para el resguardo de este bien puacuteblico
Esta compleja y antildeeja problemaacutetica ha movido a la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica a redefinir estrateacutegicamente desde el antildeo 2004 la evaluacioacuten de la situacioacuten de la ZMT lo que ha producido una serie de estudios de fiscalizacioacuten posterior que involucran la mayoriacutea de municipalidades y concejos municipales de distrito con jurisdiccioacuten en esa zona y entidades como el ICT el Ministerio de Ambiente Energiacutea y Telecomunicaciones (MINAET) el INVU el Instituto Geograacutefico Nacional (IGN) y el Registro Puacuteblico de Bienes Inmuebles Esta actividad de fiscalizacioacuten ha permitido al Oacutergano Contralor obtener un conocimiento y criterio soacutelido sobre la problemaacutetica que gira en torno a la administracioacuten y ocupacioacuten de este bien demanial y a partir de ello girar disposiciones a las instituciones puacuteblicas responsables para
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impulsar cambios en su accionar administrativo dentro de los canales que el ordenamiento juriacutedico vigente provee
Complementariamente y siempre conforme a sus potestades legales y constitucionales ha promovido acciones ante instancias judiciales con un firme propoacutesito de defensa de la soberaniacutea y rescate del Patrimonio Natural del Estado (PNE) comprometido o en riesgo de estarlo ubicado en la ZMT y se ha pronunciado ante la consulta de los sentildeores y sentildeoras diputados respecto de diversos proyectos de ley relacionados con esta temaacutetica
Asimismo en procura de integrar a los diferentes actores nacionales relacionados con este bien puacuteblico ha sometido al escrutinio ciudadano la problemaacutetica de la administracioacuten y aprovechamiento de este territorio por medio de encuentros ciudadanos que han contado con la participacioacuten de personeros puacuteblicos investigadores acadeacutemicos desarrolladores y representantes de organizaciones gremiales y ciudadanos interesados en el tema1 al tiempo que ha externado su criterio institucional en foros promovidos por universidades entidades puacuteblicas y colegios profesionales2
En general de toda la dinaacutemica que se ha desarrollado en torno al tema de ZMT resulta de especial atencioacuten destacar el criterio que aflora de una u otra manera sobre la necesidad insoslayable de que se propicie un ajuste al marco juriacutedico para ponerlo a tono con la actual realidad nacional promover la eficacia y eficiencia de la administracioacuten municipal la adecuada integracioacuten y coordinacioacuten de esfuerzos intra e inter institucionales y con el sector privado la efectiva participacioacuten ciudadana en la planificacioacuten vigilancia proteccioacuten y rendicioacuten de cuentas del uso adecuado de este bien demanial
63 Consenso entre expertos para reformar la ley de la ZMT
Teniendo como punto de partida el fundamento de que la ZMT es y debe seguir siendo un bien demanial patrimonio nacional perteneciente al Estado que debe ser conservado para el uso y disfrute de la colectividad y que este tipo de actividades requieren un balance entre ambiente y desarrollo social y econoacutemico es posible determinar una serie de elementos baacutesicos de consenso que surgen del proceso de consulta debate y reflexioacuten que se ha realizado en el paiacutes
Es posible argumentar que la figura de ldquoaptitud turiacutesticardquo de la ZMT que exige la Ley Ndeg6043 puede resultar obsoleta e improcedente pues como en muchos temas de esa ley existen vaciacuteos respecto a su otorgamiento y los paraacutemetros que sustentan la declaratoria con el efecto de permitir desarrollos constructivos antes de que la zonificacioacuten haya sido determinada por el plan regulador lo que puede rentildeir con la Ley Orgaacutenica del Ambiente y eventualmente violentar las competencias autoridad y autonomiacutea municipales para ordenar planificar y controlar el desarrollo urbano local
1 Foro nacional ldquoDesafiacuteos para el manejo sostenible e integral de la Zona Mariacutetimo Terrestrerdquo noviembre 2008 ldquoTaller sobre propuesta de nueva legislacioacuten relacionada con la ZMTrdquo realizado en diciembre 2009 2 Foro organizado por la Escuela de Biologiacutea de la Universidad de Costa Rica foro realizado por el Colegio de Abogados en ocasioacuten del aniversario de la Sala Constitucional Mesa Redonda organizada por el Centro de Investigacioacuten en Ciencias del Mar y Limnologiacutea de la Universidad de Costa Rica
Los procesos de planificacioacuten y de ordenamiento territorial de la ZMT deben realizarse de manera integral con la planificacioacuten de las zonas urbanas y adyacentes de los cantones costeros y en concordancia con la planificacioacuten de corto mediano y largo plazo del gobierno local Para ello es necesario fortalecer la coordinacioacuten entre las instituciones en un esquema teacutecnico participativo intersectorial e interdisciplinario que respete los criterios nacionales regionales y locales
Debe definirse una poliacutetica nacional que establezca las prioridades y que dote de recursos suficientes al IGN para la realizacioacuten de sus funciones y responsabilidades de amojonamiento y delimitacioacuten de la ZMT y con ello la prohibicioacuten de que particulares financien esa labor
Es imprescindible impulsar las unidades de gestioacuten de la ZMT de las municipalidades su estructura organizativa y funcional a efecto de que el paiacutes cuente con gobiernos locales que tengan los conocimientos teacutecnicos y normativos necesarios para desarrollar un proceso de gestioacuten integrado y sostenible de ese bien demanial tanto en la franja de los doscientos metros islas e islotes como en su aacuterea de influencia
En relacioacuten con el desarrollo de obras civiles en la ZMT la propuesta es exigir al interesado la presentacioacuten previo al otorgamiento de la concesioacuten de la informacioacuten correspondiente a las caracteriacutesticas y condiciones de las obras los plazos de inicio y terminacioacuten y la cancelacioacuten de una garantiacutea para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones
En materia de patrimonio natural del Estado resulta trascendental establecer que el MINAET efectuacutee un inventario identifique y controle esas aacutereas de manera aacutegil capacite coordine con el IGN y las municipalidades su deslindamiento y dote de recursos a los funcionarios del Sistema Nacional de Aacutereas de Conservacioacuten
Es consenso general la mala y desactualizada gestioacuten del cobro del canon y del impuesto de bienes inmuebles lo que genera bajos ingresos para la municipalidad y a su vez no se concibe que en las actuales circunstancias existan concesionarios y permisionarios de la ZMT que no contribuyen con el pago justo asunto que de todas formas es responsabilidad de la administracioacuten municipal a la cual le concierne fortalecer su gestioacuten no soacutelo para cobrarlos sino para aplicarlos en ese bien demanial
Otros aspectos importantes discutidos fueron el proceso de concesioacuten asiacute como los traspasos o cesiones de concesiones otorgadas en la ZMT y el reacutegimen de responsabilidad de los particulares y de los funcionarios puacuteblicos
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64 Elementos para una reforma integral a la ley sobre zona mariacutetimo terrestre propuestas para el debate parlamentario
Ante este panorama esta Contraloriacutea General es del criterio que se debe plantear una reforma a la Ley sobre Zona Mariacutetimo Terrestre Ndeg6043 promulgada hace maacutes de 30 antildeos -marzo de 1977- la que muestra claras sentildeales de desfase con la realidad actual del paiacutes
Para lo cual en este aparte hace un esbozo de elementos relevantes que se formulariacutean en esa propuesta la cual estaraacute fundamentada en los resultados del proceso de fiscalizacioacuten de los criterios expertos de las consultas ciudadanas e institucionales y de la jurisprudencia judicial y administrativa emitida en torno a la materia de la ZMT
Esto se hace teniendo claro que en el seno legislativo se han presentado un nuacutemero importante de proyectos o iniciativas de reforma relativas a este tema que en su mayoriacutea no se han promulgado pero cuyo propoacutesito ha sido baacutesicamente proponer una normativa orientada a una mayor liberalidad desregulacioacuten o despublificacioacuten de la ZMT antes que lograr mayor eficiencia en el uso y desarrollo de esa zona lo que podriacutea incrementar la dispersioacuten y multiplicidad de competencias y obligaciones relacionadas con su planificacioacuten administracioacuten y control y por ende incrementar la anarquiacutea respecto del manejo de este patrimonio nacional
Se tiene claro que es necesario tener un enfoque que considere un balance entre el desarrollo sostenible del turismo la conservacioacuten del ambiente y los recursos naturales y la proteccioacuten y promocioacuten de las personas que han habitado de forma permanente las costas Asimismo establecer expresamente como parte de los fines de ley la afectacioacuten de la ZMT como bien de dominio puacuteblico la proteccioacuten e integridad juriacutedica y material de los bienes que comprende esa zona y sus aacutereas de influencia asiacute como su uso racional y sostenible
En esa liacutenea el amojonamiento de la zona puacuteblica es primordial en vista de su ausencia en la ley de referencia lo que se ha intentado solventar por la viacutea reglamentaria dando a los interesados la posibilidad de financiar estas labores que constituyen una funcioacuten puacuteblica
Es necesario replantear en la ley las responsabilidades y funciones del ICT del INVU y de los gobiernos locales para garantizar el mejor aprovechamiento de la ZMT a favor de la colectividad En ese sentido las municipalidades deben atender directamente el cuidado y conservacioacuten de este bien demanial y de sus recursos naturales en sus respectivas jurisdicciones y deben incorporar estimular y garantizar la participacioacuten de la sociedad civil durante la planificacioacuten ordenamiento y ocupacioacuten territorial de la ZMT
Es imprescindible que la normativa consigne que al adoptar los planes reguladores costeros es obligacioacuten del INVU del ICT y de las municipalidades seguir criterios de proporcionalidad y racionalidad que atiendan las caracteriacutesticas y necesidades de cada lugar y los fines del uso de la tierra para garantizar la existencia de accesos necesarios a la zona puacuteblica seguacuten sus caracteriacutesticas En ese contexto se reafirma el criterio de que esos instrumentos reguladores no pueden ser gestionados contratados o financiados por los particulares interesados
El marco juriacutedico deberiacutea prohibir el otorgamiento de concesiones y la autorizacioacuten de construcciones reconstrucciones o remodelaciones hasta tanto no se adopten y aprueben los respectivos planes reguladores costeros por parte de la municipalidad y los demaacutes entes competentes los que deben considerar una planificacioacuten y ordenamiento del territorio de la ZMT de forma integral y sostenible seguacuten las caracteriacutesticas y condiciones de las aacutereas adyacentes y de los ecosistemas que incluya una perspectiva de las aacutereas comprendidas en las cuencas y subcuencas respectivas y ademaacutes contemplar una distribucioacuten equitativa de los usos de suelo que promueva el aprovechamiento colectivo
Por consiguiente se propone que no se utilice el permiso de uso de suelo en la ZMT como figura para propiciar desarrollos de obras de caraacutecter permanente en zonas costeras que no cuentan con regulacioacuten
La materia de concesiones debe revisarse y actualizarse de manera integral por cuanto cada vez resulta maacutes complicado manejar los escenarios e intereses de ocupacioacuten de la ZMT con normas que datan del antildeo 1977 donde prevaleciacutea el intereacutes por atraer el desarrollo turiacutestico a esa zona De manera que las concesiones se deben otorgar conforme al plan regulador costero y condicionarlas al impedimento de variar el uso del suelo o el destino del terreno y las edificaciones o instalaciones que se construyan en ella sin el consentimiento de la municipalidad respectiva y del ICT
En este sentido la propuesta va dirigida a que se instauren dos clasificaciones diferenciadas de concesiones una propiamente que proteja a los ciudadanos o vecinos radicados en esos espacios y otra para concesionarios interesados en desarrollos turiacutesticos en cuyo caso se propone que las concesiones se otorguen bajo otra modalidad encadenada al intereacutes puacuteblico a efecto de garantizar los principios de eficiencia igualdad libre competencia y de publicidad
En otro orden de ideas y como aspecto medular se actualizariacutean los criterios para limitar el otorgamiento de concesiones a personas juriacutedicas funcionarios municipales de los poderes de la Repuacuteblica y del resto de la Administracioacuten Puacuteblica que por su investidura o cargo tengan poder de decisioacuten en los procesos de concesioacuten en la ZMT ademaacutes se ajustariacutea el concepto aplicado propiamente a dichas personas juriacutedicas el cual seguacuten la Ley Ndeg6043 se refiere soacutelo a las sociedades anoacutenimas
Un tema fundamental como el desarrollo de obras requiere ineludiblemente un reajuste de frente al proceso turiacutestico y comercial contemporaacuteneo Asimismo como elemento estrateacutegico se plantea la necesidad de que los gobiernos locales costeros cuenten con una unidad de gestioacuten de la ZMT la cual estariacutea constituida por personal capacitado en las aacutereas de ordenamiento territorial ambiental legal y administrativa para su eficiente y adecuada administracioacuten Esa unidad tendriacutea entre sus principales funciones las de asesorar a la administracioacuten municipal en el estudio de anteproyectos y proyectos de desarrollo y en el otorgamiento de permisos de construccioacuten en esa zona
Ademaacutes seriacutea obligacioacuten de la municipalidad contar con un proceso de inspeccioacuten soacutelido y eficiente que garantice que el uso y ocupacioacuten de la ZMT responda a lo permitido por el marco juriacutedico
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El cobro del canon y el sistema tributario son materias que se hace necesario mejorarlas desde el punto de vista de fijacioacuten control y cobro como fuente generadora de recursos para revertirlos en el desarrollo y vigilancia de la ZMT
Finalmente es necesario fortalecer y actualizar el reacutegimen de sanciones vigente considerando que con posteridad a la Ley actual ha surgido una importante cantidad de regulaciones referentes a la conservacioacuten del medio ambiente y que el entorno ha sufrido cambios sustantivos no contemplados en la ley originalmente
Por ello se propone un esquema de sanciones y delitos para quienes exploten desarrollen o aprovechen sin las debidas autorizaciones en la ZMT la fauna o flora el recurso hiacutedrico la belleza esceacutenica realicen construcciones o impidan la ejecucioacuten de oacuterdenes de suspensioacuten demolicioacuten o desalojo a quien adultere modifique o elimine iliacutecitamente el amojonamiento de la ZMT a quien ceda comprometa ofrezca grave o traspase de cualquier forma sea total o parcialmente las concesiones o los derechos derivados de ellas iliacutecitamente Tambieacuten a los funcionarios que actuacuteen en contravencioacuten del ordenamiento juriacutedico que regula la ZMT
Por uacuteltimo para esta Contraloriacutea General de la Repuacuteblica es importante reiterar la imperiosa necesidad de continuar con la discusioacuten del tema y de otros de igual relevancia y complejidad que deben ser tratados con mayor profundidad tales como la administracioacuten del Patrimonio Natural del Estado las islas islotes y pentildeazcos y el correspondiente a la zona marina
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Memoria del Antildeo Econoacutemico
Segunda Parte
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