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ANTECEDENTES
Los ministerios del Medio Ambiente
son instituciones de creación relati-
vamente reciente, que surgen en el
contexto de debate internacional genera-
do por las conferencias sobre el tema que
tuvieron lugar en Estocolmo (1972) y en
Río de Janeiro (1992). Así, en 1971 se creó
el primer ministerio del Medio Ambiente,
en el Reino Unido; para 1987 ya había unos
40 en todo el mundo, hasta llegar a los 109
en 19951.
Bajo la Ley 99 de 1993, impulsado por el
gobierno Gaviria, y en pleno auge de la
‘Constitución Verde’ de 1991, Colombia fue
uno de los primeros países en América La-
RESUMEN
La creación del Ministerio del Medio Ambiente en Colombia en 1993 fue un granlogro. Sin embargo una iniciativa así solo puede mostrar resultados a partir de suconsolidación; más aún cuando, de acuerdo a la ley, las decisiones del gobiernotienen una gran influencia sobre el desarrollo del Ministerio –lo que se llama aquí“vulnerabilidad institucional”–. Esta influencia es mucho menor en el nivel regio-nal, con los recursos propios de las Corporaciones Autónomas Regionales y susdistintos procesos de nombramiento y planeación.
Bajo los gobiernos de Ernesto Samper y de Andrés Pastrana la vulnerabilidad ins-titucional del Ministerio no se manifestó totalmente. En estos ocho años la conso-lidación del Ministerio fue restringida pero, en general, hubo una continuidad enlas políticas y estructuras de la institución. Ahora, bajo la administración de ÁlvaroUribe, el cambio ha sido innegable. Con su interpretación del contexto político seha explotado la vulnerabilidad del Ministerio para debilitarlo. Este documento des-cribe las dinámicas sutiles que afectan a esta institución, para que en el futuro lasdecisiones políticas puedan reconstruirla.
tina en establecer un ministerio del ramo.
Actualmente solo dos países del continente
carecen de instituciones con rango minis-
terial, Panamá y Paraguay; mientras que en
Perú y Chile hay comisiones interministe-
riales en lugar de ministerios.
En Colombia la cartera fue fusionada, en
2003, con los temas de Vivienda, Agua
Potable y Saneamiento Básico. Este ha sido
uno de los factores determinantes en el
declive institucional.
¿Por qué son importantes los ministerios del
medio ambiente? Una institución de rango
EL ASCENSO Y DECLIVE DEL
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
1993-2006
EL ASCENSO Y DECLIVE DEL
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
1993-2006
BOGOTÁ, COLOMBIA
MARZO DE 2007
Facultad
de Administración
Cooperación Alemanaal Desarrollo
* Este documento se publica gracias al apoyo
financiero de la Embajada de los Países Bajos.
HENRY MANCE
2
FORO NACIONAL AMBIENTAL
ministerial –es decir, el más alto posible–
ofrece la oportunidad de alcanzar un Esta-
do ambientalista, que decida las reglas de
juego y se asegure de integrar y comprome-
ter a todos los sectores en los costos y bene-
ficios de una política ambiental. En Colombia
el Ministerio es el ente rector del Sistema Na-
cional Ambiental, encargado de formular po-
líticas nacionales, otorgar licencias
ambientales y coordinar a las autoridades
ambientales regionales.
Su creación reflejó la gran conciencia social
que existía en la época de la conferencia in-
ternacional de Río, y la confianza sobre el
papel que podría jugar, no solo
como un barómetro para la con-
ciencia ambiental, sino como un
actor proactivo y autónomo.
Además se esperaba que el arre-
glo institucional presentara me-
canismos para la continuidad
que disminuyeran la discrecio-
nalidad en la política ambiental.
La expectativa era que la insti-
tucionalidad protegiera al tema
ambiental de los vaivenes de la
política cotidiana.
Para entender si esta expecta-
tiva era realista la pregunta
crucial es ¿dónde acaba la fun-
ción del Gobierno y dónde
empiezan la del Estado y sus
instituciones? Este documento
argumenta que el Ministerio en
Colombia ha sido vulnerable a
las decisiones políticas y, por
lo mismo, a los cambios políticos. Decisio-
nes sobre las prioridades del Gobierno, la
financiación, los nombramientos, la volun-
tad política y las relaciones con la sociedad
civil, todas afectan a un Ministerio del Me-
dio Ambiente.
EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DEL
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
Según el Banco Mundial, “La calidad del
crecimiento depende de la calidad de las
políticas y, lo que es más importante, de las
instituciones encargadas de formular y lle-
var a la práctica esas políticas.”2. Para eva-
luar al Ministerio bajo este parámetro este
documento emplea cuatro criterios claves.
1. ESTRUCTURA
¿Qué es la estructura? La estructura se re-
fiere a la naturaleza jurídica de institución.
¿Es la institución, por ejemplo, un ministe-
rio, o una división? Examinar esto ayuda a
entender la importancia política de la insti-
tución y los objetivos de su creación.
¿Cómo ha sido afectada desde 1993? En
2003 la estructura ministerial cambió dramá-
ticamente –del antiguo Ministerio de Medio
Ambiente al actual Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial– y las impli-
caciones van más allá de los nombres.
El modelo ministerial no había sido con-
troversial. La Ley 99 de 1993 que lo adop-
tó no provocó mayor debate en el Congreso
ni en el entorno político en general. Por una
parte, había un consenso sobre la priori-
dad del tema ambiental después de la
‘Constitución Verde’ y la Conferencia de Río
en 1992. Por la otra parte, el gobierno de
Gaviria tuvo una prerrogativa implícita en
adelantar la reforma de la rama ejecutiva (en
contraste con algunos elementos del nuevo
Este documentoargumenta que el
Ministerio enColombia ha sidovulnerable a las
decisiones políticas y,por lo mismo, a loscambios políticos.
Decisiones sobre lasprioridades del Gobierno,
la financiación, losnombramientos, la
voluntad política y lasrelaciones con la
sociedad civil, todasafectan a un ministerio
del Medio Ambiente.
INSTITUCIONES AMBIENTALES EN AMÉRCA LATINA
LOS BOSQUES NATURALES EN EL
PROYECTO DE LEY FORESTAL
3
Sistema Nacional Ambiental –sobre todo los
que se refirieren a las regiones– que fueron
muy discutidos en el Congreso y en otros es-
pacios).
Además, el modelo ministerial que se adop-
tó en esa primera etapa fue más o menos
aceptado por los gobiernos de Samper y
Pastrana. Al contrario, en su campaña presi-
dencial de 2002, el entonces candidato Uribe
hizo énfasis en los problemas fiscales y polí-
ticos de las instituciones –una estrategia elec-
toral muy eficaz.3
Diez años después de las reformas de
Gaviria, las instituciones volvieron a ser un
asunto netamente político –pero desde una
perspectiva negativa. El gobierno fusionó
tres Ministerios, y redujo el número total de
dieciséis a trece. No hubo muchos obstá-
culos para estos cambios –el Congreso le
dio al Presidente la autoridad necesaria bajo
la Ley 790 de 2002. Es decir, con tanto apo-
yo político y un proceso de reforma bas-
tante fácil, el Ministerio era vulnerable. En
el nivel regional había más mecanismos
para la continuidad. Las CAR no sucum-
bieron ante las reformas intentadas por el
Presidente, gracias a sus fuertes redes de
apoyo en el Congreso.
¿Por qué el cambio de estructura ha de-
bilitado al Ministerio? El objetivo al crear
un Ministerio del Medio Ambiente es que
exista una parte del Estado dedicada a los
temas relacionados con el desarrollo soste-
nible y a largo plazo. Si no existe tal enti-
dad se corre el riesgo de que el tema pase a
un plano secundario y que la agenda se
enfoque en metas inmediatas. Este peligro
surgió de manera innegable con la yuxta-
posición de un objetivo de largo plazo, el
ambiente, con temas de mayor importan-
cia política a corto plazo, como lo son la
vivienda y el desarrollo. La sostenibilidad
no se logra con tal estructura.
Aunque había justificaciones técnicas para
una fusión, se tuvieron en cuenta otros cri-
terios, como los expresados por el ex vice-
ministro de Ambiente, Eduardo Uribe
Botero, en un memorando en el que reco-
mendó la integración de Ambiente y Desa-
rrollo Territorial (y Cultura), sin ningún estu-
dio técnico que lo respaldara. Además
recomendó explícitamente la separación de
Vivienda y Ambiente. Según el entonces ase-
sor del Presidente Uribe, Rudolf Hommes,
Vivienda se quedó sin lugar y por eso tuvo
que ser integrada con Ambiente.
La manera como se ejecutó la fusión de-
mostró que el Gobierno no había pensado
bien la propuesta. La Contraloría Gene-
ral, en sus informes anuales, abogó por
un mayor esfuerzo intersectorial en lugar
de un cambio estructural para
fortalecer al Ministerio. Los al-
tos funcionarios del Ministerio,
la Andi, las ONG y las comu-
nidades afrocolombianas e in-
dígenas ni siquiera fueron
consultados. No hubo un de-
bate sobre modelos alternati-
vos; la oposición a la fusión se
limitó a los pronunciamientos
de Foro Nacional Ambiental,
algunas ONG y algunos artí-
culos en los medios de comu-
nicación, sin que se lograra
evitar ni influir en el cambio
estructural.
Claro, la vulnerabilidad tuvo
limites: el gobierno de Uribe
no resucitó la idea de encar-
gar la gestión ambiental a una
comisión interministerial o a
alguno de los departamentos administrati-
vos –propuestas que fueron rechazadas por
Gaviria. De este modo, el llamado path
dependency restringió la vulnerabilidad.
Afortunadamente los cambios son reversi-
bles y es posible que en el futuro otro go-
bierno retome la estructura anterior. Sin
embargo, los costos de transacción de una
transformación institucional son muy altos,
como veremos.
2. AGENDA
¿Qué es la agenda? La agenda refiere a las
áreas temáticas en las que se enfoca el Mi-
nisterio. Explora cuáles son los temas abor-
No hubo un debate
sobre modelos
alternativos; la
oposición a la fusión se
limitó a los
pronunciamientos del
Foro Nacional Ambiental,
algunas ONG y algunos
artículos en los medios
de comunicación, sin que
se lograra evitar ni influir
en el cambio estructural.
4
FORO NACIONAL AMBIENTAL
dados, mas no cuáles fueron las políticas
exactas que se adoptaron. La base de la
agenda se establece con la creación de un
Ministerio y sus competencias por ley. Sin
embargo, los políticos y los funcionarios
pueden interpretar esta base de maneras
distintas, para reflejar sus propias priorida-
des e incorporar nuevos asuntos.4
¿Cómo ha sido afectada desde 1993? La
Ley 99 estableció unas funcio-
nes para el Ministerio demasia-
dos ambiciosas como para
adoptarlas inmediatamente.
En principio, bajo Samper, la
agenda del Ministerio –es de-
cir, el enfoque de su trabajo–
intentó ajustarse a la institucio-
nalidad mandada por la Ley.
En adición, el Plan Nacional de
Desarrollo, El Salto Social, es-
tableció unas áreas de la Ley
99 como prioritarias, incluyen-
do los instrumentos económi-
cos (por ejemplo, la tasa
retributiva). En contraste, los
planes ambientales para el
Chocó y la Amazonia, que la
Ley estableció como priorida-
des del Ministerio no se encon-
traron en El Salto Social ni en
la agenda ministerial.
Hubo una continuidad general entre la
agenda ministerial de Samper y Pastrana.5
El gobierno de Samper propuso seis gran-
des programas enfocados en los bosques,
el agua, las ciudades, la producción limpia,
los ecosistemas, y la población. Hubo al-
gunas variaciones en su implementación;
por ejemplo, los programas de la población
y de los bosques recibieron mayor atención
en 1995 cuando José Vicente Mogollón
ocupó el ministerio.
De manera que cinco de los siete progra-
mas del Ministerio durante el mandato de
Pastrana correspondieron a programas ya
existentes. Esta continuidad fue apoyada
indirectamente por el BID y el Banco Mun-
dial, cuyos créditos influyeron en la agen-
da ministerial de esta época.
Bajo Samper y Pastrana la agenda minis-
terial evolucionó sin romperse. Con las ins-
tituciones a nivel nacional ya establecidas,
el gobierno de Pastrana reorientó el Ministe-
rio hacia la consolidación de las institucio-
nes regionales, con consultas extensas con
las CAR y con otros actores interesados. Se
presentaron planes regionales para el Cho-
có y la Amazonia. Además, el Ministerio res-
pondió a los desarrollos internacionales con
la creación del programa de Mercados Ver-
des y una Oficina de Cambio Climático
dentro del Ministerio.
Así, pese a las diferencias políticas, no hubo
reformas en la agenda ministerial y la vul-
nerabilidad quedó restringida. Esta conti-
nuidad se rompió con el gobierno de Uribe.
Para justificar la fusión el Ministerio adopto,
dos años después de ser anunciada por el
presidente, el discurso del desarrollo soste-
nible. El plan sectorial de 2004 dice: “la trans-
formación del Ministerio del Ambiente en
febrero de 2003 fue una decisión audaz que
convirtió a Colombia en uno de los países
pioneros en incorporar los principios de la
cumbre de Johannesburgo, celebrada en
septiembre de 2002, en la cual reafirmo el
compromiso con el desarrollo sostenible”.
Para evaluar estas palabras la cuestión es:
¿ha logrado fusionar las agendas o sólo las
estructuras?
En el caso de la vivienda, parece que no
existen mecanismos para lograr la integra-
ción. El gobierno sigue construyendo más
viviendas sociales, pero ni sus planes ni los
discursos de las ministras hablaron de las
consecuencias ambientales.6 Según la direc-
tora de planeación del Ministerio en 2005,
“en realidad, todavía no hay mucha inte-
gración de los temas”, porque cada sección
del Ministerio tenía sus propias prioridades.7
Supuestamente hemos visto una mayor
integración con las funciones de desarro-
llo. La séptima Meta de Milenio es reducir
a la mitad la proporción de la población
sin acceso a agua potable, y el gobierno ha
descrito las políticas de agua potable y sa-
neamiento básico como políticas ambien-
tales. Sin embargo, esto no equivale a una
Luego, cinco de lossiete programas del
Ministerio durante elmandato de Pastrana
correspondieron aprogramas ya existentes.
Esta continuidad fueapoyada indirectamente
por el BID y el BancoMundial, cuyos créditosinfluyeron en la agenda
ministerial de estaépoca.
LOS BOSQUES NATURALES EN EL
PROYECTO DE LEY FORESTAL
5
integración profunda en la práctica.Por
ejemplo, no existen mecanismos para ase-
gurar que se evite el problema de ser juez y
parte, como entidad que simultáneamente
tiene bajo su responsabilidad la protección
del recurso hídrico y la formulación de las
políticas y regulaciones para la provisión de
los servicios de agua potable y saneamien-
to básico. La creación, al inicio del segun-
do mandato del Presidente Uribe, de un
viceministerio dedicado al agua, parece re-
conocer que las sinergias no eran tan fuer-
tes como el gobierno pensaba.
Otro punto para señalar es el lenguaje eco-
nómico del gobierno, como vimos en el
Plan Nacional de Desarrollo 2002-06, Ha-
cia un Estado Comunitario. Según esta vi-
sión, el ambiente suministra recursos para
el crecimiento económico. Los Ecosistemas
Estratégicos no caben dentro de esta mi-
rada. Tampoco la resolución sobre dese-
chos tóxicos, que derogó la Ministra
Suárez.
Pero la economía encaja muy bien con la
idea de gestionar el tema ambiental. La
misma Directora de Planeación aseguró que
“Lo que había pasado con el tema ambien-
tal era una falta de gestión. Había mucha
técnica, mucho conocimiento, mucha cien-
cia, y el tema se quedó allí”.
Aquí es muy interesante el deseo de rom-
per con las administraciones anteriores, en
contraste con la continuidad que se vio
durante las administraciones de Samper y
Pastrana. Vale preguntarse, en la práctica,
¿qué quiere decir la gestión? Se ve en las
acciones de alto perfil, que tienen resulta-
dos tangibles; como por ejemplo, acelerar
el trámite para las licencias ambientales.
Esto es preocupante, ya que el éxito de este
trámite no se debe medir por horas, sino
por el contenido de la decisión. En éste caso
no se ha gestionado, sino manipulado, el
tema ambiental. La política populista, y una
mirada económica de corto plazo, no van
bien con un tema con la complejidad que
tiene lo ambiental.
¿Por qué ha debilitado al Ministerio el cam-
bio de agenda? Existe lo peor de dos mun-
dos: una estructura que no está dedicada
al tema ambiental, y en la que tampoco hay
suficiente integración. Para la política, bas-
ta la retórica sobre el desarrollo sostenible,
sin precisar qué quiere decir en la práctica.
Es como si el Ambiente y la Vivienda hu-
bieran sufrido un matrimonio concertado
por los padres, y ahora se acuestan uno al
lado del otro en la misma cama, en medio
de sueños distintos.
Sin embargo, considerar solo la estructura
y la agenda no es suficiente para evaluar el
Ministerio. También hace falta preguntar:
¿qué capacidad ha tenido para realizar su
sueño distinto?
3. CAPACIDAD
¿Qué es la capacidad? La capacidad des-
cribe la habilidad de la institución para cum-
plir su agenda, reflejada en su
financiación y la capacidad de
su recurso humano. Este últi-
mo es un tema complejo. Su
valor reside en el conocimien-
to y la memoria institucional
que construye. Sabemos, por
ejemplo, que los funcionarios,
y su continuidad en el cargo,
fueron fundamentales en la in-
corporación del concepto del
Estado desarrollista en Brasil.
Y el comportamiento de las
instituciones como actores au-
tónomos –y no sólo como ba-
rómetros– suele surgir de una
maduración institucional.
Sin embargo, la estabilidad del
personal de una institución puede ser perju-
dicial si este personal no es efectivo y mo-
derno. Es necesario un equilibrio entre la
adaptación y la estabilidad. Por eso los siste-
mas de contratación, y el liderazgo del Mi-
nisterio, son muy importantes. El liderazgo
también influye sobre el papel del Ministerio,
si aboga más por los intereses del gobierno,
de un partido político o de un sector. Y esto
también es crucial para la acción autónoma.
¿Cómo ha sido afectada desde 1993? La
Ley 93 no dio al Ministerio mecanismos
La estabilidad del
personal de una
institución puede ser
perjudicial si este personal
no es efectivo y moderno.
Es necesario un equilibrio
entre la adaptación y la
estabilidad. Por eso los
sistemas de contratación,
y el liderazgo del
Ministerio, son muy
importantes.
6
FORO NACIONAL AMBIENTAL
para la consecución de recur-
sos propios, y desde entonces
el Ministerio solo contó con el
presupuesto nacional por su fi-
nanciación. Así, como muestra
la tabla, después de un aumen-
to inicial en 1995, la financia-
ción cayó poco a poco. La
situación se agudizó entre 1998
y 2002: la inversión nacional
se redujo a la mitad en 1998 y
después disminuyó a los nive-
les de los ochenta.
La causa de estos recortes fue
el déficit fiscal. En tal escenario,
todas las instituciones públicas
son vulnerables a una reduc-
ción en la financiación. Sin em-
bargo, el sector ambiental se
mostró más vulnerable que mu-
chos otros, dados los gastos or-
denados por la Constitución y las prioridades
políticas. El gasto nacional ambiental sufrió
mayores recortes que cualquier otro sector,
de 0,23% del PIB al 0,06%8.
A partir del 2002 el Ministerio ha sufrido de
dos maneras. Primero, en términos absolu-
tos, la financiación cayó casi por la mitad en
2003, aunque hubo un leve aumento des-
pués. Segundo, internamente, en 2003 sólo
una quinta parte del presupuesto de inver-
sión del Ministerio se destinó para temas am-
bientales, si excluimos el agua potable y el
saneamiento.9 De nuevo, se ha dado al me-
dio ambiente muy baja prioridad –y por eso,
su vulnerabilidad ante decisiones políticas so-
bre la financiación ha resultado negativa.
En términos de recursos humanos, el Mi-
nisterio necesitaba liderazgo durante sus pri-
meros años para aprovechar la oportunidad
que ofrecía su reciente creación. Desafortu-
nadamente, después de la salida de Manuel
Rodríguez Becerra al final del periodo de
Gaviria, hubo tres ministros en cuatro años:
Cecilia López, José Vicente Mogollón y
Eduardo Verano de la Rosa. Pastrana fue
más audaz con el nombramiento del doctor
Juan Mayr, que con su gran interés ambien-
tal permaneció los cuatro años. Es decir, que
en promedio, cada ministro ha permaneci-
do solo 1,6 años en el cargo, y los
viceministros 1,3.
La discontinuidad ministerial sin duda afec-
tó el trabajo inicial, impidiendo un fuerte
liderazgo y la definición de prioridades fi-
jas, aunque no afectó tanto al equipo hu-
A partir del 2002 elMinisterio ha sufrido de
dos maneras. Primero, entérminos absolutos, lafinanciación cayó casipor la mitad en 2003,aunque hubo un leve
aumento después.Segundo, internamente,en 2003 sólo una quinta
parte del presupuesto deinversión del Ministerio
se destinó para temasambientales, si
excluimos el aguapotable y el
saneamiento.
LOS BOSQUES NATURALES EN EL
PROYECTO DE LEY FORESTAL
7
mano del Ministerio. Gracias a la novedad
de la institución, y al optimismo en el sec-
tor ambiental sobre lo que se podría lograr,
se montó un equipo muy fuerte. Por ejem-
plo, Thomas Black, el primer jefe del Gru-
po de Análisis Económico, llegó de la
Universidad de los Andes y trajo a sus me-
jores alumnos con él. Los viceministros
–como Ernesto Guhl y Fabio Arjona– fue-
ron grandes figuras en el sector ambiental.
Aun así, existían debilidades en la capaci-
dad técnica del Ministerio. Primero, como
ya vimos, faltó gente. El Grupo de Análisis
Económico empezó sus labores con cinco
personas dedicadas a las tasas retributivas.
Bajo Mayr asumió nuevas responsabilida-
des –los Mercados Verdes, por ejemplo–
pero con el mismo equipo. Segundo, los
temas que manejaba el Ministerio eran nue-
vos, y se carecía de experiencia. Tercero,
algunos de los funcionarios se sintieron
poco satisfechos con los sueldos y los cam-
bios en el Ministerio, y se fueron a otros
empleos.
Bajo los gobiernos de Samper y Pastrana,
el Ministerio tuvo problemas para montar
un equipo de alto perfil y permanente, que
pudiera producir una identidad institucio-
nal y garantizar su autonomía.
En lugar de corregir esta debilidad, el go-
bierno de Uribe mostró una solución sor-
prendente. Un Ministerio con tantas
funciones y tantos retos necesitaba un mi-
nistro con conocimiento, respeto y pacien-
cia. Pero las dos ministras del primer
mandato de Uribe no cumplieron con estos
requisitos. Primero, ninguna tenía experien-
cia en el tema ambiental; así, por ejemplo,
la Ministra Rodríguez se enfocó en los temas
de Vivienda. Segundo, ambas tuvieron difi-
cultades en entender la complejidad del Mi-
nisterio; muestra de ello fue la dimisión de
la Viceministra de Vivienda en 2005, que
mostró las dificultades administrativas.
Ahora, el nombramiento de Juan Lozano
puede ser un avance significativo, aunque
desde el 2002 se han marchado altos fun-
cionarios que constituían la memoria insti-
tucional del Ministerio; se eliminaron los
equipos técnicos por causa de la politiza-
ción. Se dan dado muchos cambios: cada
una de las direcciones de Ecosistemas, De-
sarrollo Sostenible Sectorial, y Agua Pota-
ble y Saneamiento Básico tuvieron al
menos tres directores durante el último
cuatrienio.
Los cambios en el Ministerio propiciaron
antagonismos entre funcionarios. De esta
manera, los cambios de estructura y de
agenda afectaron la consolidación del Mi-
nisterio. Los funcionarios sentían que no
podían influir la política de la cartera.
Si existiera la posibilidad de que el perso-
nal del Ministerio actuara como un meca-
nismo para la continuidad –se quedó a nivel
ministerial o viceministerial. Se
ha subrayado el papel del ex
viceministro Juan Pablo
Bonilla en ofrecer alguna con-
tinuidad. Pero los siguientes
nombramientos reflejaron la
agenda distorsionada del Mi-
nisterio. Cuando el doctor
Bonilla salió, fue reemplazado
por una viceministra del sec-
tor de agua potable y sanea-
miento.
¿Por qué los cambios en sus
recursos financieros y huma-
nos han debilitado al Ministe-
rio? Los recortes financieros
restringieron la agenda minis-
terial. Las tareas administra-
tivas, sobre todo las licencias
ambientales, pesaron mucho
en el Ministerio. Además la falta de finan-
ciación fue la causa de dos reestructura-
ciones internas, en 1997 y en 1999. Estos
cambios en las divisiones y los viceminis-
terios debilitaron a la institución, aumen-
tando así la atmósfera de incertidumbre.
Y aunque las consultas externas en 1997
recomendaron un aumento de personal a
423 personas, de hecho los funcionarios
se redujeron a unos 300 por razones pre-
supuestales. Y después de 2002 el núme-
ro de funcionarios se disminuyo aún más;
por ejemplo, los veintisiete técnicos de la
Los recortes
financieros
restringieron la
agenda ministerial. Las
tareas administrativas,
sobre todo las licencias
ambientales, pesaron
mucho en el Ministerio.
Además la falta de
financiación fue la causa
de dos reestructuraciones
internas, en 1997 y en
1999.
8
FORO NACIONAL AMBIENTAL
Dirección de Ecosistemas se convirtieron
en seis a finales de 2005, y los diez aseso-
res especiales con que contaba la cúpula
del Minambiente se redujeron a dos.
Las personas que han salido del Ministerio
en los últimos años formaron su memo-
ria institucional. La pérdida de su expe-
riencia, su conocimiento y sus
redes de contactos han dificul-
tado el trabajo como autoridad
ambiental y la formulación de
políticas y regulaciones cohe-
rentes, como se evidenció con
la Ley Forestal.
De todas maneras la actual
viceministra, Claudia Mora, es
una persona respetada en el
sector ambiental. Además, la
creación reciente de un Vice-
ministerio del Agua disminuye
el riesgo de que en el futuro el
viceministro ambiental sea de
aquel sector.
4. RELACIONES EXTERNAS
¿Qué son las relaciones externas? Son las
relaciones que tiene el Ministerio con otros
actores públicos y privados. Estas relacio-
nes definen el papel específico y el éxito
del Ministerio en gestionar el tema ambien-
tal. Aquí se examinan dos relaciones de es-
pecial importancia10:
1. Las relaciones con la sociedad civil: Una
de las mayores ventajas de tener una ins-
titución dedicada al medio ambiente es
la oportunidad que le ofrece a grupos
con interés ambiental –el sector privado
y las ONG– de participar en diálogos de
alto nivel. El Ministerio puede estable-
cer una red de organizaciones con ca-
pacidad técnica y voluntad política para
asesorar y respaldar su trabajo. Obvia-
mente estos diálogos deben ser transpa-
rentes y formalizados.
2. Las relaciones dentro de la rama ejecu-
tiva: El Ministerio del Medio Ambiente
es uno entre más de una docena. Para
resolver disputas con otras carteras, y
para integrar en ellas el tema ambiental,
se necesita el apoyo de sus homólogos
y de la Presidencia.
¿CÓMO HAN SIDO AFECTADAS DESDE
1993?
La sociedad civil: Con respecto a las ONG,
la administración de Samper y, en particu-
lar, la de Pastrana trabajaron de manera
activa en su vinculación con el Ministerio,
incluso a través talleres regionales. Sin em-
bargo, la fragmentación del sector no-gu-
bernamental entorpeció este esfuerzo. No
había un movimiento organizado de las
ONG y, según la Contraloría, la mayoría
de las ONG no se enteraron de la iniciativa
del gobierno Pastrana. Así, no se logró es-
tablecer una cultura de participación trans-
parente para las ONG.
El gobierno de Uribe explotó esta debili-
dad con su férrea oposición a las ONG.
Como presidente populista, Uribe busca un
vínculo directo con el pueblo. Las ONG no
caben en esta política. No fueron consulta-
das, así como tampoco las comunidades
étnicas, sobre la Ley Forestal. No obstante,
el sector privado sí fue consultado. Al pre-
parar la ley el gobierno –incluso la Ministra
Suárez y sus Viceministros– trabajaron
estrechamnete con el Programa de Desa-
rrollo Forestal Colombiano, fundado en
2003 con recursos de USAID y administra-
do por Chemonics (una consultoría esta-
dounidense). El Programa tenía como
objetivo “incorporar la perspectiva del sec-
tor privado” a la Ley Forestal.
Es una demostración clara de la intención
del gobierno de promover el crecimiento
económico, sin pensar a largo plazo. Ade-
más, no ha cooperado con el sector priva-
do en foros transparentes con instituciones
como la ANDI, sino a través de diálogo
opaco con sectores individuales. De esta
manera, las relaciones externas del Minis-
terio han mostrado gran vulnerabilidad a
los intereses e ideología del gobierno na-
cional.
Esto representa también una tendencia a
más largo plazo. El sector privado ha ido
El sector privado ha idoacercándose a las
instituciones ambientales–desde una oposición
inicial en los añossetenta y ochenta,pasando por lo que
parecía casi apatía haciala creación del Ministeriopor la Ley 99/93, hasta lacooperación estrecha en
los últimos años.
LOS BOSQUES NATURALES EN EL
PROYECTO DE LEY FORESTAL
9
acercándose a las instituciones ambientales
–desde una oposición inicial en los años se-
tenta y ochenta, pasando por lo que parecía
casi apatía hacia la creación del Ministerio
por la Ley 99/93, hasta la cooperación es-
trecha en los últimos años. La proximidad
entre el regulador y el sector regulado ha lle-
gado a ser demasiado cómoda, y es posible
que se termine legitimando el no cumpli-
miento de los acuerdos.
La rama ejecutiva: El desempeño del Mi-
nisterio se ha visto vulnerable y decepcio-
nante. El mecanismo creado por la Ley 99
para la gestión intersectorial fue el Conse-
jo Nacional Ambiental. Sin embargo, éste
–con sus veinticinco miembros de alto ni-
vel– es un mecanismo de difícil manejo e
irregular actividad. La administración
Pastrana trató de animarlo pero, conside-
rando la poca participación intersectorial
que ha generado, parece que no tuvo
mucho éxito.
La pérdida de estatus del Ministerio se evi-
dencia claramente en el caso de las licen-
cias ambientales, que se requieren para
proyectos públicos o privados con graves
consecuencias ambientales. Como son ins-
trumentos sobre todo coercitivos, las licen-
cias necesitan el respaldo del Presidente y
el gobierno para ser eficaces. Este respaldo
ha disminuido de manera dramática. El Pre-
sidente Gaviria casi nunca ignoró a su Mi-
nistro Rodríguez. Bajo Samper, la doctora
López logró generar fuerza política para
conseguir el apoyo de los medios y las co-
munidades afectadas. Esto ayudó a que el
Ministerio pudiera influir sobre proyectos
como el Aeropuerto El Dorado y la carre-
tera por el Darién.
Sin embargo, con la crisis económica a
finales de los años noventa, el poder del
Ministerio para negociar con otras enti-
dades gubernamentales disminiyó. El en-
tonces jefe de las licencias notó una
mayor “sensibi l idad polít ica” bajo
Pastrana. Un retraso o un veto a un pro-
yecto de infraestructura hubiera sido des-
agradable políticamente con una tasa tan
alta de desempleo. En este clima, la ca-
pacidad del Ministerio de imponer requi-
sitos ambientales se redujo.
Un aspecto positivo fue la labor destacada
del Ministerio a nivel internacional. La par-
ticipación enérgica del Ministro Mayr en la
Convención de Biodiversidad ayudó a es-
tablecer el papel del Ministerio frente a otras
carteras. Esta hiperactividad tal vez puede
ser interpretada como una reacción contra
las limitaciones a nivel nacional.
El trabajo de Juan Mayr en la esfera inter-
nacional política y la táctica de Cecilia López
de llevar al debate publico las
licencias ambientales de pro-
yecto controversiales fueron
ejemplos excepcionales de au-
tonomía ministerial en un clima
poco favorable a la gestión
ambiental.Bajo Uribe esto se ha
agudizado aún más. En el tema
de licencias ambientales el pa-
pel del Ministerio –y el espacio
para una perspectiva ambiental–
se ha reducido. El Ministerio no
ha logrado negar ninguna licen-
cia para una gran obra.
En lo fundamental, el Presiden-
te no acepta el concepto de un
gobierno en lo cual los distin-
tos ministerios aboguen por
intereses distintos entre sí.
Quiere racionalizar el gobierno
y no da cabida a lo ambiental.
Esta visión presidencial ha
permeado bastante el sistema. Según Juan
Pablo Bonilla, el primer viceministro de Am-
biente bajo Uribe, “No podemos seguir ha-
blando de las Metas de Milenio con el
ambiente como un tema aislado, y con los
Ministerios de Ambiente portándose más
como ONG que como partes del gobierno”.
El Ministerio no ha extendido su alcance a
otras carteras; al contrario, ha cedido con-
trol sobre la gestión ambiental a otros Mi-
nisterios y a la Presidencia. En los debates
sobre la Ley Forestal estuvo en el margen
con el Ministro de Agricultura, Andrés Feli-
pe Arias, actuando como portavoz princi-
pal del Gobierno. Además, el MAVDT ha sido
Un aspecto positivo
fue la labor
destacada del
Ministerio a nivel
internacional. La
participación enérgica
del Ministro Mayr en la
Convención de
Biodiversidad ayudó a
establecer el papel del
Ministerio frente a otras
carteras. Esta
hiperactividad tal vez
puede ser interpretada
como una reacción contra
las limitaciones a nivelnacional.
10
FORO NACIONAL AMBIENTAL
desplazado también en la esfera internacio-
nal. Su participación en la Cumbre de Jo-
hannesburgo fue muy débil, comparada
con su contribución en la Convención de
Biodiversidad. Además, la desaparición de
la Unidad de Política Ambiental del DNP
en 2003 eliminó un mecanismo clave para
que el Ministerio penetre otros sectores.
El Presidente Uribe ha intervenido con el
efecto de minar la autonomía del Ministe-
rio. El caso más impresionante fue su inter-
vención en la Ley Forestal para reenviarla al
Congreso. En este, impuso su propio poder
–y el de los ex ministros– pero condenó a
Arias y Suárez, quien había di-
cho que los ex ministros “no de-
ben tener la última palabra”. La
revista Semana condenó al
MAVDT, “El ministro Arias,
pero en especial su colega
Suárez, encargada de proteger
el medio ambiente, aún le de-
ben una explicación al país, que
de estar ubicado en otra latitud,
habría tenido profundas con-
secuencias políticas”.11
Tal vez, el diálogo entre el Mi-
nisterio y el sector ambiental se
ha roto –y en este caso el sec-
tor ambiental tendría que ir di-
rectamente con el Presidente.
Puede ser también que el Mi-
nistro Lozano esté más dispues-
to a intervenir directamente a
nivel ministerial – por ejemplo,
como lo hizo sobre el puerto de
Dibulla. La Ministra Suárez ha-
bía aprobado la licencia, a pesar de no ha-
ber consultado a las comunidades indígenas
y de un dictamen desfavorable de los insti-
tutos de investigación pero, frente a mani-
festaciones de las comunidades, Lozano
intervino para suspender las obras.
Sin embargo, estas intervenciones de ca-
rácter individual, aunque a veces logren
resultados a corto plazo, no contribuyen a
la consolidación institucional. Mejor es que
la política se base en el debate y la partici-
pación, y en las relaciones maduras entre
las organizaciones del sector ambiental y
privado y la rama ejecutiva.
¿Por qué han debilitado al Ministerio los cam-
bios en sus relaciones externas? Es dudoso
que el Ministerio haya mantenido su capa-
cidad de enfrentarse a las demandas del sec-
tor privado, como lo hizo, por ejemplo, con
las tasas retributivas, que fueron contesta-
das fuertemente por la ANDI y algunas em-
presas de agua. El Grupo de Análisis
Económico, encargado de las tasas, contó
con el apoyo firme de los ministros y el Ban-
co Mundial, y las quejas del sector regulado
se rechazaron en el Decreto 901 de 1997.
Dentro de este contexto negativo para lo
ambiental, ha sido positivo el papel jugado
por los ex ministros y ex viceministros críti-
cos con la administración. Aunque vincu-
lados con las ONG, se han movilizado como
grupo independiente, por ejemplo con sus
cartas abiertas a las Ministras y a los Presi-
dentes. Esto es un mecanismo para la con-
tinuidad, promoviendo una crítica de alto
conocimiento y alto perfil, con mucho inte-
rés de parte de los medios.
Sin embargo, esto no basta sustituir a una
relación estrecha entre la sociedad civil y el
Ministerio. Hasta hoy se ha perdido la opor-
tunidad de crear una comunidad de orga-
nizaciones ambientales de conocimiento
técnico y voluntad política para apoyar al
Ministerio. Y sin este apoyo el Ministerio
carece de fuerza para actuar como voz
ambiental en el Gobierno.
VULNERABILIDAD INSTITUCIONAL
Conocemos que los ecosistemas son vul-
nerables a la política –como evidencia la
destrucción de los manglares por la cons-
trucción de la carretera Barranquilla-Santa
Marta. Lo que nos enseña la historia del
Ministerio del Medio Ambiente es que las
instituciones que hacen tales políticas son
vulnerables al cambio político.
Además, hemos visto que esta vulnerabi-
lidad institucional del Ministerio en Co-
lombia han resultado negativa por dos
razones:
Algunas decisiones –enparticular, el aumento de
la financiación y laexpedición correcta de
las licenciasambientales– se pueden
tomar a corto plazo.Para asegurar que se
tomen tales decisiones,el Ministro Lozano, quehizo una buena gestión
con las empresascementeras para rebajar
y congelar los costos,ahora debe mostrar un
compromiso igual defuerte con el tema
ambiental.
LOS BOSQUES NATURALES EN EL
PROYECTO DE LEY FORESTAL
11
• Es más rápido desmontar una institución
que consolidarla. Unos meses de des-
cuido político pueden minar los logros
de años.
• El contexto político, que motivó muchas
decisiones políticas, se volvió menos fa-
vorable al tema ambiental, sumado a un
déficit fiscal, la falta de fe en las institu-
ciones y el declive del tema en la agen-
da internacional.
Entonces, el MAVDT con que el país cuen-
ta hoy no tiene la estructura, la agenda, ni
la capacidad que esperaban quienes lo crea-
ron en 1993, ni tampoco con los que llegó
a contar en su proceso de consolidación
restringida entre ese año y el 2002.
¿QUÉ HACER? DE VULNERABILIDAD
INSTITUCIONAL A VOLUNTAD
POLÍTICA
¿Cómo evitar tales efectos negativos? Re-
ducir la vulnerabilidad institucional, esta-
bleciendo un fondo de recursos propios
para el Ministerio, por ejemplo, sería un reto
político casi imposible. Entonces, sería más
eficaz:
• Utilizar la vulnerabilidad institucional
para fortalecer el tema ambiental.
• Restringir el impacto de la vulnerabili-
dad institucional para dejar crecer las ins-
tituciones.
En la práctica se debe:
• Atender la creciente fuerza del tema
ambiental: La necesidad de otorgar prio-
ridad al tema ambiental en la agenda
nacional y global ha llegado a su punto
más alto desde 1993. A nivel interna-
cional, el ímpetu ha sido impulsado por
las noticias sobre el cambio climático; a
nivel nacional, la Ley Forestal ha atraí-
do el interés de los medios, las comuni-
dades étnicas y la población en general.
El tema ambiental no es elitista ni intan-
gible. Por ejemplo, el Banco Mundial es-
tima que la contaminación del aire causa
alrededor de 6.000 muertes prematuras
al año en Colombia, y que los costos de
La estructura actual
restringe la expansión
del tema ambiental en
la agenda del gobierno. Al
gobierno le hace falta un
ministerio dedicado al
tema. Sin embargo,cualquier cambio
institucional debe ser
deliberado y concertado,
para disminuir los costos
de transformación.
esa contaminación, los desastres natu-
rales y las enfermedades transmitidas por
el agua podrían ser equivalentes a más
del 3% del PIB del país12. Con apoyo
político y pruebas económicas, ahora le
toca al gobierno.
• A corto plazo, mostrar la voluntad polí-
tica necesaria: Algunas decisiones –en
particular, el aumento de la financiación
y la expedición correcta de las licencias
ambientales– se pueden tomar a corto
plazo. Para asegurar que se tomen ta-
les decisiones, el Ministro Lozano, que
hizo una buena gestión con
las empresas cementeras
para rebajar y congelar los
costos, ahora debe mostrar
un compromiso igual de
fuerte con el tema ambien-
tal.
• A mediano plazo, reconside-
rar la fusión ministerial: La
estructura actual restringe la
expansión del tema ambien-
tal en la agenda del gobier-
no. Al gobierno le hace falta
un ministerio dedicado al
tema. Sin embargo, cual-
quier cambio institucional
debe ser deliberado y con-
certado, para disminuir los
costos de transformación.
• A largo plazo, respetar las instituciones
públicas y dejar que se desarrollen: Unas
dimensiones claves del Ministerio –por
ejemplo, el desarrollo de una memoria
institucional, y una mayor confianza con
la sociedad civil– tardan mucho en flo-
recer. La retórica contra las ONG y los
funcionarios minan este proceso. Las de-
cisiones y discursos políticos deben evi-
tar tal contaminación acústica, y a su vez,
tener en cuenta las dinámicas de las ins-
tituciones frágiles.
NOTAS
1 Frank, D.J. et al. 2000. “The Nation-State and
the Natural Environment over the Twentieth
Century”, American Sociological Review, 65,
Número 1, Feb, pp. 96-116.
12
FORO NACIONAL AMBIENTAL
LAS IDEAS EXPRESADAS EN ESTE DOCUMENTO NO COMPROMETEN A LAS INSTITUCIONES QUE HACEN PARTE DE ESTE PROYECTO.
EL FORO NACIONAL AMBIENTAL ES UNA ALIANZA ENTRE ECOFONDO, LA FUNDACIÓN ALEJAN-DRO ÁNGEL ESCOBAR, LA FRIEDRICH EBERT STIFTUNG EN COLOMBIA -FESCOL, LA FUNDACIÓN
NATURA, GTZ -PROGRAMA AMBIENTAL, TROPENBOS INTERNACIONAL COLOMBIA, LA WWFCOLOMBIA Y LA FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN DE LA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES, QUEINICIÓ SUS ACTIVIDADES EN 1997, COMO UNA INSTANCIA DE CARÁCTER PERMANENTE. EL FORO
ES UN ESPACIO PARA LA REFLEXIÓN QUE BUSCA LA INTEGRACIÓN DE LA DIMENSIÓN AMBIENTAL ALAS POLÍTICAS DE DESARROLLO EN COLOMBIA.
CONSEJO DIRECTIVO: CAMILA BOTERO, MARTHA CÁRDENAS, FRANCISCO CANAL, RAFAEL COL-MENARES, ELSA MATILDE ESCOBAR, XIMENA BARRERA, CARLOS RODRÍGUEZ, MANUEL RODRÍGUEZ
BECERRA (PRESIDENTE).
EL PRESENTE DOCUMENTO FUE ELABORADO POR HENRY MANCE, MÁSTER EN DESARROLLO INTERNACIONAL,
UNIVERSIDAD DE OXFORD.
2 Banco Mundial. 2004. Environment Matters. Dis-
ponible en http://lnweb18.worldbank.org/essd/
envext.nsf/41ByDocName/Publications Environ-
ment MattersAnnual ReviewEnvironment
Matters2004inSpanish.
3 En su Manifiesto Democrático dijo, “El Estado
burocrático y politiquero ha engañado al pueblo
con un discurso social que no ha cumplido por-
que los recursos se han ido en clientelismo y co-
rrupción”. Su gobierno subsiguiente prometió
reducir el gasto de la administración central en
más del 2% del PIB para el 2004, así como erra-
dicar la politiquería de las instituciones.
4 Por ejemplo, en los Estados Unidos, la EPA quiso
ganar legitimidad pública en sus primeros años,
así que decidió enfocarse en la salud pública.
5 Ambos gobiernos decidieron no desarrollar una
nueva ley ambiental para reemplazar el Código
de Recursos Naturales de 1974, como sugirie-
ron algunos observadores.
6 Ver Plan Nacional de Desarrollo, 2002-2006: Ha-
cia un Estado Comunitario; y, por ejemplo, In-
tervención de la Ministra de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial, Sandra Suárez Pérez, en
el Foro ¿Para dónde va la vivienda en Colom-
bia?”, disponible en http://www.minambiente.
gov.co/ministerio/discursos.htm.
7 Entrevista con el autor, Bogotá, Agosto de 2005.
8 Gómez Torres, M. 2005. Política Fiscal para la
Gestión Ambiental en Colombia. CEPAL, Serie
Medio Ambiente y Desarrollo, Número 107. Dis-
ponible en http://www.eclac.org/publicaciones/
xml/4/23154/107-2.pdf.
9 Contraloría General de la República. 2004. Es-
tado de los Recursos Naturales y del Ambiente
2003 – 2004.
10 Además, las relaciones con las autoridades re-
gionales y locales son muy importantes. Para ver
cómo las relaciones han evolucionado, remitirse
al trabajo de Francisco Canal.
11 Semana, “¿Podadora presidencial?”, edición
1238, enero 26 de 2006.
12 Banco Mundial. 2004. Environment Matters.