Magistrsko delo FINANCIRANJE OBČIN S POUDARKOM NA...

REPUBLIKA SLOVENIJA UNIVERZA V MARIBORU

EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA

Magistrsko delo

FINANCIRANJE OBČIN S POUDARKOM NA INVESTICIJSKIH PROJEKTIH

Kandidatka: Suzana LIKAR,univ.dipl.ekon., rojena leta 1974, v Celju, zaposlena na Zavodu za kulturo, turizem in razvoj Rogatec, kot višja svetovalka I. Absolventka na smeri poslovne finance in bančništvo. Tema odobrena na seji Senata EPF dne 20.4.2007, z delovnim naslovom: Financiranje občin s poudarkom na investicijskih projektih. Mentor: prof. dr. Savin Davor

2

POVZETEK .......................................................................................................................... 4 SUMMARY .......................................................................................................................... 5 1 UVOD................................................................................................................................. 6

1.1 Opredelitev področja in opis problema ....................................................................... 6 1.2 Namen, cilji in osnovne trditve ................................................................................... 7

1.2.1 Namen .................................................................................................................. 7 1.2.2 Cilji ....................................................................................................................... 7 1.2.3 Osnovne trditve..................................................................................................... 7

1.3 Predpostavke in omejitve raziskovanja ....................................................................... 8 1.4 Uporabljene metode raziskovanja ............................................................................... 8

2 VIRI FINANCIRANJA OBČIN V REPUBLIKI SLOVENIJI.......................................... 9 2.1 Zgodovinski razvoj lokalne samouprave na območju Slovenije ................................. 9 2.2 Lokalna samouprava v ustavi Republike Slovenije................................................... 10 2.3 Lokalna samouprava in lokalne javne finance v državah Evropske unije................. 13 2.4 Evropska listina lokalne samouprave ........................................................................ 14 2.5 Viri financiranja občin v Republiki Sloveniji ........................................................... 16 2.6 Financiranje obveznih nalog občin............................................................................ 19

2.6.1 Naloge občine ..................................................................................................... 19 2.6.2 Primerna poraba občine in finančna izravnava................................................. 21

2.7 Sofinanciranje nalog in investicij občin .................................................................... 24 2.8. Analiza financiranja občin........................................................................................ 26

2.8.1 Analiza financiranja obveznih nalog občin ........................................................ 26 2.8.2 Analiza financiranja investicij............................................................................ 30

3 PRIMERJAVA FINANCIRANJA OBČIN V SLOVENIJI IN V DRŽAVAH EVROPSKE UNIJE ............................................................................................................ 41

3.1 Lokalni davki............................................................................................................. 41 3.2 Delež državnih davkov .............................................................................................. 42 3.3 Dotacije kot finančni priliv lokalnim skupnostim ..................................................... 43 3.4 Zadolževanje kot vir financiranja porabe .................................................................. 44

4 POTENCIALNI NOVI VIRI FINANCIRANJA OBČIN................................................ 46 4.1 Vključevanje privatnega kapitala v financiranje javne infrastrukture....................... 46 4.2 Regionalna politika Evropske unije in Slovenije ...................................................... 49

4.2.1 Zgodovina in razvoj Evropske unije ................................................................... 49 4.2.2 Evropska kohezijska (regionalna) politika ......................................................... 51 4.2.3 Skladen regionalni razvoj v Sloveniji ................................................................. 55 4.2.4 Osnovni dokumenti za izvajanje strukturne politike........................................... 56 4.2.5 Strukturni skladi ................................................................................................. 59 4.2.6 Pobude skupnosti ................................................................................................ 60 4.2.7 Kohezijski sklad .................................................................................................. 61

5 ODLOČANJE O INVESTICIJAH NA PODROČJU JAVNIH FINANC ....................... 62 5.1 Metodologija za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ .................................................................................................................... 62

5.1.1 Osnove za ovrednotenje in ocenjevanje investicij .............................................. 62 5.1.2 Vrste investicijske dokumentacije....................................................................... 64

5.1.2.1 Teoretična predstavitev vsebine dokumenta identifikacije investicijskega projekta.................................................................................................................... 65

5.2 Analiza stroškov in koristi......................................................................................... 66

3

5.2.1 Osnovno načelo analize stroškov in koristi ........................................................ 66 5.2.2 Analiza stroškov in koristi za projekte, ki se financirajo iz sredstev evropske kohezijske politike........................................................................................................ 68 5.2.3 Elementi, ki jih je treba vključiti v analizo stroškov in koristi ........................... 69

5.2.3.1 Finančna analiza ......................................................................................... 69 5.2.3.2 Ekonomska analiza ...................................................................................... 71 5.2.3.3 Analiza občutljivosti in analiza tveganj ...................................................... 73

5.2.4 »Metoda finančne vrzeli« ................................................................................... 74 5.3 Metode ocenjevanja uspešnosti naložbenih projektov .............................................. 75

6 PRAKTIČNI PRIMER INVESTICIJSKE DOKUMENTACIJE .................................... 78 6.1 Dokument identifikacije investicijskega projekta »Kanalizacija Rogatec« .............. 78

6.1.1 Opredelitev investitorja ter določitev strokovnih delavcev oziroma služb, odgovornih za nadzor in izdelavo ustrezne investicijske ter projektne dokumentacije78

6.1.1.1 Osnovni podatki o investitorju.................................................................... 78 6.2.1.2 Odgovorne osebe za izdelavo tehnične dokumentacije ............................... 78 6.1.1.3 Predvidena kadrovsko organizacijsko shema s prostorsko opredelitvijo ... 78

6.1.2 Analiza sedanjega stanja .................................................................................... 79 6.1.3 Cilji in namen investicije ter preveritev usklajenosti z razvojnimi strategijami in politikami ..................................................................................................................... 80

6.1.3.1 Utemeljitev investicije s povzetkom ............................................................. 83 6.1.4 Ugotovitev variant, vendar najmanj minimalne variante oz. variante »brez« investicije in variante »z« investicijo........................................................................... 83 6.1.5 Opredelitev vrste investicije, vrednosti investicije po tekočih in stalnih cenah ter finančna konstrukcija projekta .................................................................................... 84

6.1.5.1 Prikaz vrednosti investicije po tekočih cenah.............................................. 84 6.1.5.2 Prikaz vrednosti investicije po stalnih cenah .............................................. 86 6.1.5.3 Določitev maksimalnega zneska dotacije EU.............................................. 87 6.1.5.4 Finančna konstrukcija po letih (tekoče cene).............................................. 91

6.1.6 Opredelitev osnovnih elementov, ki določajo investicijo ................................... 92 6.1.6.1 Strokovne osnove za izdelavo dokumenta identifikacije investicijskega projekta.................................................................................................................... 92 6.1.6.2 Opis lokacije ................................................................................................ 93 6.1.6.3 Varstvo okolja.............................................................................................. 93 6.1.6.4 Tehnično tehnološki aspekti investicije ....................................................... 93 6.1.6.5 Terminski plan ............................................................................................. 94 6.1.6.6 Analiza zaposlenih »z« in »brez« investicije ............................................... 94 6.1.6.7 Potrebna upravna dovoljenja za poseg v prostor........................................ 95 6.1.6.8 Upravljanje komunalnih objektov in naprav ............................................... 95

6.1.7 Ugotovitev smiselnosti in možnosti izdelave predinvesticijske zasnove oziroma investicijskega programa............................................................................................. 95 6.1.8 Analiza stroškov in koristi .................................................................................. 95

6.1.8.1 Finančna analiza ......................................................................................... 95 6.1.8.2 Ekonomska analiza ...................................................................................... 98 6.1.8.3 Analiza tveganja in občutljivosti ............................................................... 101

6.1.9 Zaključek........................................................................................................... 102 7 SKLEP............................................................................................................................ 103 8 SEZNAM LITERATURE IN VIROV ........................................................................... 106 SEZNAM TABEL IN SLIK.............................................................................................. 109

4

POVZETEK Financiranje občin s poudarkom na investicijskih projektih Ključne besede: lokalna samouprava, financiranje občin, javno-zasebno partnerstvo, evropska kohezijska politika, investicijska dokumentacija, analiza stroškov in koristi Občina predstavlja temeljno obliko lokalne samouprave, v kateri rešujejo ljudje javne zadeve lokalnega pomena, ki so izraz njihovih najbolj neposrednih interesov v naseljih, v katerih živijo. Občine se pri zagotavljanju dobave javnih dobrin svojim prebivalcem srečujejo z deficitom finančnih sredstev, bodisi zaradi nezadostnega normativnega financiranja ali zaradi kakšne obsežne infrastrukturne investicije. Pravno osnovo za ureditev sistema financiranja občin v Sloveniji predstavlja Ustava Republike Slovenije ter Evropska listina lokalne samouprave. Izhodišča za oblikovanje sistema financiranja so postavljena v Zakonu o lokalni samoupravi, specialni predpis, ki natančneje definira področje, pa je Zakon o financiranju občin, na osnovi katerega je urejeno financiranje zakonsko določenih nalog občin. Ustavno sodišče je presodilo, da je pet členov Zakona v neskladju z Ustavo, zato mora zakonodajalec te določbe v roku enega leta po objavi odločbe uskladiti. Obstoječi Zakon temelji na izračunu primerne porabe posamezne občine ter finančne izravnave, ki pripada občini, ki v posameznem proračunskem letu iz prihodkov iz glavarine ne more financirati primerne porabe. Viri financiranja občin so zraven lastnih virov, odstopljenih lastnih virov, taks in zadolževanja tudi prihodki od stvarnega in finančnega premoženja občine. Zadolževanje občin je zakonsko omejeno, predhodno pa je potrebno pridobiti soglasje Ministrstva za finance. Financiranje projektov javne infrastrukture se lahko izvaja tudi po sistemu javno-zasebnega partnerstva, ki omogoča povečanje investicij v javno infrastrukturo, razbremenitev javnih financ in delitev tveganj med javnim in zasebnim sektorjem. Občine imajo možnost črpanja namenskih nepovratnih sredstev za financiranje razvojnih investicijskih projektov iz proračuna RS in proračuna Evropske unije. V programskem obdobju 2007-2013, v okviru kohezijske politike, delujeta dva strukturna sklada, Evropski sklad za regionalni razvoj in Evropski socialni sklad, ohranjen je tudi Kohezijski sklad. Pri črpanju sredstev iz proračunov RS in Evropske unije so občine različno uspešne, predvsem zaradi zahtevnih pravil za pripravo vloge na javni razpis. Vloga za investicijsko operacijo vključuje dokumentacijo, skladno z Uredbo o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije, ki se uporablja pri pripravi in obravnavi investicijske dokumentacije ter načrta razvojnih programov. Za pridobitev sredstev evropske kohezijske politike je sestavni del dokumenta identifikacije investicijskega projekta tudi analiza stroškov in koristi, izdelana skladno z metodologijo Evropske komisije. Z analizo ovrednotimo čim več stroškov in koristi projekta v denarnih enotah, tudi tiste stroške in koristi, za katere trg ne zagotavlja primerne cene, dokažemo upravičenost in višino sofinanciranja projekta. Izračun višine nepovratnih sredstev Evropske unije za projekte, ki ustvarjajo prihodke, temelji na uporabi metode finančne vrzeli.

5

SUMMARY Financing Municipalities with an Investment Project Emphasis Key words: local government, financing municipalities, public-private partnership, cohesion policy, investment documentation, cost-benefit analysis Municipalities represent the basic form of local self-government, where people resolve public issues of local importance, and the expression of their most direct interests in the settlements in which they live. In delivering public benefits to their inhabitants, municipalities meet a deficit in financial assets, either due to insufficient legislative provision of financing or due to major investments in infrastructure. The legal basis for the municipality financing system in Slovenia is formed by the Constitution of the Republic of Slovenia and the European Charter of Local Self-Government. The Local Self-Government Act sets out the guidelines for the financing system, while a special regulation, the Act on Local Finances, defines the area in greater detail, regulating the financing of municipalities’ legally defined tasks. The Constitutional Court ruled that five articles of that Act are unconstitutional, so the legislator must harmonise the provisions in question with the Constitution with in a year of that ruling being issued. The existing Act is based on calculating the appropriate expenditure for an individual municipality, and the financial equalisation a municipality is entitled to if it cannot finance its appropriate expenditure for an individual budget year with revenues from the capitation. The financing sources for municipalities include its own sources, assigned own sources, taxes, and borrowing, and revenues from the municipality’s real estate and financial assets. Municipality borrowing is restricted by law, and prior consent is always required from the Ministry of Finance. Financing public infrastructure projects can also involve a public-private partnership system, which enables investments in public infrastructure, reduces the burden on public finances, and divides the risk between the public and private sector. Municipalities have the possibility of drawing on dedicated grants to finance developmental investment projects from the Slovenian national budget and the European Union budget. Two structural funds – the European Regional Development Fund and European Social Fund – are operating within cohesion policy during the 2007-2013 programming period, while the Cohesion Fund also remains active. Slovenian municipalities have had varied levels of success in drawing on funds from the Slovenian and EU budget, largely due to the complex rules for preparing public tender applications. An application for an investment operation includes documentation compliant with the Decree on the uniform methodology for the preparation and treatment of investment documentation in the field of public finance, which applies to the preparation and treatment of investment documentation and the plan of developmental programmes. Cost-benefit analyses produced in line with Commission methodology are an essential part of the investment documentation to acquire EU cohesion policy funding. The analysis evaluates as many costs and benefits of a project in monetary terms as possible, including costs and benefits for which the market does not provide comparable prices, in order to provide evidence of the grounds of a project and the level of co-financing. The calculation of EU grants for projects generating revenues is based on the funding gap method.

6

1 UVOD 1.1 Opredelitev področja in opis problema Lokalna samouprava je v zadnjih letih žarišče strokovnih in političnih razprav, saj predstavlja temelj demokratične ureditve razvite države. Danes lokalna samouprava označuje pravico in sposobnost lokalne skupnosti, da v mejah ustave in zakonov predpiše in ureja pomemben delež javnih zadev lokalne narave, z lastno odgovornostjo in v interesu lokalnega prebivalstva. V Sloveniji lokalna samouprava praktično deluje od leta 1995, z reformo lokalne samouprave, ki predstavlja zapleten in dinamičen proces, ki se nadaljuje kontinuirano tudi v prihodnost. Od uvedbe novega sistema lokalne samouprave pa se nam vse pogosteje postavlja vprašanje, kako zagotoviti občinam finančna sredstva za izvajanje nalog, ki jih morajo opravljati po ustavi in zakonu ter za izvajanje razvojnih programov in investicij. Ustava RS v 142. členu določa, da se občina financira iz lastnih virov in da občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država v skladu z zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva. Sistem financiranja občin, izpeljan iz ustavnega načela, temelji na izračunu primerne porabe posamezne občine, ki upošteva njeno površino, dolžino lokalnih cest in javnih poti, število prebivalcev, število občanov mlajših od 15 let in starejših od 65 let. Občini, ki v posameznem proračunskem letu iz prihodkov iz glavarine ne more financirati primerne porabe, se iz državnega proračuna dodeli finančna izravnava, v višini razlike med primerno porabo občine in prihodki iz glavarine. Občinam se zagotavljajo dodatna namenska sredstva državnega proračuna za sofinanciranje izvajanja posamezne naloge, investicij in za skupno opravljanje nalog občinske uprave. Iz državnega proračuna se zagotovijo tudi sredstva za sofinanciranje posameznih nalog ali investicij v višini odobrenih sredstev strukturne ali kohezijske politike Evropske unije. Pridobitev namenskih nepovratnih sredstev za sofinanciranje investicij je pogojena s prijavo investicijskih projektov na javne razpise. Potencialni novi vir za financiranje javne infrastrukture predstavlja tudi projektno financiranje, ki omogoča pospešen razvoj javnih služb in vključevanje zasebnih finančnih virov v pokrivanje potreb javnega sektorja. V magistrskem delu so najprej prikazane osnovne zakonitosti in področja delovanja lokalnih skupnosti, nato pa je izpostavljen problem zagotovitve zadostnih finančnih virov za izvajanje nalog občine. Poseben poudarek je na prikazu možnosti in načinov za pridobitev sredstev za sofinanciranje investicij v lokalno javno infrastrukturo in drugih investicij, pomembnih za prebivalce občine. Ti viri so občasnega značaja in so namensko usmerjeni. V magistrskem delu so predstavljeni, poudarek pa je na pripravi ustrezne investicijske dokumentacije, ki predstavlja podlago za odločanje o investicijskih vlaganjih in za ocenitev projekta za upravičenost sofinanciranja po predpisih, ki urejajo javne finance.

7

1.2 Namen, cilji in osnovne trditve 1.2.1 Namen Namen magistrskega dela je prikazati sistem financiranja občin ter raziskati možnosti in predstaviti načine za pridobitev dodatnih virov za financiranje investicij občin. Poudarek je na prikazu pravil za pripravo investicijske dokumentacije, ki omogoča ugotavljanje prednosti in slabosti posameznih predlogov projektov oz. odločanje o izbiri izvedljivih projektov, katerih rezultati bodo prispevali k vzdržnemu (trajnostnemu) razvoju družbe in jih bo mogoče nadzirati v vseh fazah projektnega cikla. V nalogi so predstavljena pravila za izdelavo analize stroškov in koristi investicijskih projektov, ki veljajo za javnofinančni sistem Republike Slovenije. Zaradi uporabnosti naloge, tako s teoretičnega vidika - predstavitev možnih dodatnih virov za financiranje predvsem investicijskih nalog občin, kot tudi praktičnega – izdelan primer investicijske dokumentacije, lahko le-ta predstavlja pripomoček strokovnim službam občin za prijave projektov na različne vire sofinanciranja. 1.2.2 Cilji Cilji magistrskega dela so:

• predstaviti način financiranja občin v Republiki Sloveniji ter problematiko zagotavljanja zadostnega obsega finančnih virov za izvajanje vseh zakonsko predpisanih nalog in projektov, ključnih za razvoj lokalne skupnosti

• predstaviti potencialne nove vire financiranja investicijskih projektov • predstaviti osnovne zakonitosti analize stroškov in koristi investicijskih projektov,

kajti ekonomska učinkovitost investicijskih vlaganj predstavlja osnovo za pridobivanje sofinancerskih sredstev

• predstaviti praktični primer investicijske dokumentacije 1.2.3 Osnovne trditve V magistrskem delu smo izhajali iz osnovnih trditev:

• občine imajo pri zagotavljanju dobave javnih dobrin svojim prebivalcem deficit finančnih sredstev, vendar pa obstajajo možnosti za pridobitev namenskih nepovratnih sredstev s prijavo investicijskih projektov na javne razpise ter z izvedbo projektov po sistemu javno zasebnega partnerstva

• povezovanje občin omogoča pripravo obsežnejših projektov, ki prispevajo k cilju skladnejšega regionalnega razvoja, s katerimi je možno kandidirati za evropska sredstva

• nepoznavanje možnosti in načinov pridobitve dodatnih finančnih virov za financiranje nalog občin predstavlja oviro za hitrejši razvoj kraja

• nepoznavanje postopkov priprave projektnega predloga in zahtevane dokumentacije za pridobitev nepovratnih sredstev ovira učinkovitost pridobivanja finančnih virov

8

1.3 Predpostavke in omejitve raziskovanja Magistrsko delo prikazuje problematiko financiranja občin, vendar se ne usmerja v raziskovanje ustreznosti določil Zakona o financiranju občin (ZFO-1), ampak na možnosti pridobivanja dodatnih virov za financiranje investicij. Magistrsko delo vsebuje praktični primer izdelave investicijske dokumentacije, ki jo na osnovi Zakona o javnih financah predpisuje Uredba o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ. Zaradi problematike pri pripravi ustrezne dokumentacije za ocenjevanje in vrednotenje investicijskih projektov, predvsem v manjših občinah, katere nimajo zadosti strokovno podkovanega kadra, je prikazan primer izdelave dokumenta identifikacije investicijskega projekta (DIIP), ki lahko služi občinam kot praktični vzorec. Večina občinskih projektov v manjših občinah je vrednosti pod 500.000 EUR, zato je za utemeljitev investicije zadostna priprava DIIP-a. Ugotavljanje upravičenosti in učinkovitosti investicij je najprej prikazano v splošnem konceptu analize, vendar se analize razlikujejo glede na sektor investicije. DIIP pokriva področje odvajanja in čiščenja odpadnih voda – ureditev kanalizacijskega sistema. 1.4 Uporabljene metode raziskovanja Magistrsko delo obravnava področje financiranja lokalnih skupnosti, s poudarkom na investicijah in pripravi investicijske dokumentacije, ki predstavlja osnovo za pridobitev nepovratnih sredstev za financiranje izvedbe. Tako se raziskava nanaša na proučevanje financiranja občin, potencialne nove vire za financiranje investicij in na proučevanje pravil za odločanje o upravičenosti investicijskih vlaganj, zaradi česar jo lahko opredelimo kot deskriptivno poslovno. Pri izdelavi magistrskega dela smo uporabili naslednje metode raziskovanja: • metodo opisovanja (opisana so dejstva, kot so opredelitev lokalne samouprave,

potencialni novi viri financiranja občin, investicijska dokumentacija) • matematične metode (izračuni upravičenosti v ekonomski dobi za investicijski projekt,

izračun finančnih in ekonomskih kazalcev (neto sedanja vrednost, interna stopnja donosnosti, relativna neto sedanja vrednost))

9

2 VIRI FINANCIRANJA OBČIN V REPUBLIKI SLOVENIJI 2.1 Zgodovinski razvoj lokalne samouprave na območju Slovenije Lokalna samouprava ima v Evropi večstoletno tradicijo. Gre za zelo pestre in različne ureditve. Med seboj se modeli lokalne samouprave razlikujejo v obsegu, strukturi, nalogah kot tudi v razmerjih do države. Skupna značilnost je njihova naslonjenost na lastno tradicijo oziroma zgodovinski razvoj. (Vlaj 2005). Na našem območju je bila lokalna samouprava uvedena že sredi 19. stoletja z avstrijskim začasnim zakonom o občinah, ki ga je podpisal cesar l. 1849, tik po marčni revoluciji iz l. 1848. Prva občinska zastopstva so bila na podlagi tega zakona na Kranjskem izvoljena l. 1850. Leta 1862 je bil izdan okvirni državni zakon o občinah, na njegovi podlagi pa deželni zakoni o občinah, npr. za Kranjsko l. 1866. Od takrat naprej se je nepretrgoma nizalo zakonodajno urejanje lokalne samouprave, vse do l. 1955, ko je bil uveden komunalni sistem, ki je odpravil lokalno samoupravo. (Vlaj 2005). V tem sistemu je bila občina hkrati oblastna in samoupravna skupnost, raziskave pa so dokazale, da je pomenilo okoli 85% dejavnosti organov komune oz. »občine« le izvrševanje tedanjih jugoslovanskih in republiških predpisov. (Vlaj 2004, 39). Po ustavni domnevi je bila občina pristojna za opravljanje vseh javnih zadev na svojem območju, in sicer ne glede na to, ali so lokalnega ali splošno državnega pomena, razen tistih, ki so bile izrecno z zakonom dane v pristojnost širših družbenopolitičnih skupnosti. Tako je delovala občina kot celoviti del države, kot njena prva stopnja. Da takratna občina ni bila naravnana na opravljanje lokalnih zadev in na zadovoljevanje lokalnih potreb prebivalstva, očitno izhaja iz same strukture občinskih organov, zlasti pa občinske uprave, v kateri so prevladovali organi in službe, ki so bili v bistvu zgolj podaljški državnih resorjev. Enako sliko dobimo tudi pri pregledovanju občinskih odlokov in drugih splošnih aktov. Velikanska večina teh normativnih aktov je pomenila zgolj izvajanje zakonov in drugih državnih predpisov. Po tej zasnovi so nastale velike občine, ki so bile v povprečju nekajkrat večje po površini in številu prebivalcev od povprečne evropske občine. Nekdanja slovenska občina je imela v povprečju 31.740 prebivalcev in je obsegala 321 km2 površine. Nekdanja občina torej tudi po svoji ozemeljski strukturi ni bila naravna lokalna skupnost. Z uvedbo in začetkom delovanja novih občin je bil odpravljen komunalni sistem, v katerem je bila občina t.i. družbenopolitična skupnost, ki je delovala predvsem v imenu države, lokalna samouprava pa se je deloma odvijala v krajevnih skupnostih. (Vlaj 2005). Na podlagi Ustave RS iz leta 1991 naj bi dobili nazaj klasično občino, kakor smo jo imeli nekoč in kakršno imajo še vedno povsod drugod v Evropi in v svetu. Gre za občino kot temeljno enoto lokalne samouprave, v kateri rešujejo ljudje javne zadeve lokalnega pomena, ki so izraz njihovih najbolj neposrednih interesov v naseljih, v katerih živijo. (Vlaj 2004, 47). Državni zbor je od leta 1994, ko je bila izpeljana korenita reforma lokalne samouprave, doslej v Sloveniji ustanovil 210 občin. Občine so bile ustanovljene v štirih krogih: s 1. januarjem 1995 je bilo na ozemlju Slovenije ustanovljenih 147 občin, leta 1998 je bilo ustanovljenih še 45 občin, junija 2002 se je od občine Litija odcepila občina Šmartno pri Litiji, v letu 2006 pa je bilo ustanovljenih še 17 občin (Občine v Sloveniji).

10

2.2 Lokalna samouprava v ustavi Republike Slovenije Za občino je značilno:

da je osnovna oblika lokalne samouprave, da je oblikovana v okviru naravne, zgodovinsko nastale lokalne skupnosti kot so

naselje, oziroma več naselij, povezanih s skupnimi interesi, da ima položaj samoupravnosti po zakonskih določilih države, v kateri se nahaja.

Na določenem teritoriju občine prebivajo ljudje, ki jih povezujejo skupni lokalni interesi, ki čutijo pripadnost k tej skupnosti in kjer so pogoji za uspešno organiziranje dejavnosti za zadovoljevanje potreb v kraju prebivanja. (Žagar 2006,7). Lokalna samouprava je normativna institucija; položaj lokalne samouprave je določen z ustavo oziroma zakonodajo posamezne države. Vloga in položaj lokalne samouprave je torej odvisna od normativne ureditve v določeni državi. S tem je določeno razmerje, ki ga ima lokalna samouprava do države in obratno. Pri tem je pomembna zlasti jasna razmejitev nalog med državo in lokalnimi skupnostmi. V samostojnem urejanju in reševanju določenih lokalnih zadev javnega pomena se kaže avtonomnost lokalne samouprave oziroma lokalne skupnosti. Organi lokalne samouprave sicer lahko izvršujejo tudi določen del prenesenih državnih zadev po pooblastilu in pod nadzorom državnih organov, k lokalni samoupravi pa štejemo le od države neodvisno delovanje lokalnih skupnosti (ibid, 6) Reforma lokalne samouprave v Sloveniji se je začela, ko je bila sprejeta ustava nove in neodvisne države Slovenije. Osamosvojitev Slovenije kot države in uvedba parlamentarne demokracije v letu 1991 sta pomenili nov začetek tudi za lokalno samoupravo. (Vlaj 2004, 49). Reforma slovenske lokalne samouprave vsebuje pet sestavin: funkcionalno, teritorialno, organizacijsko, finančno-materialno in pravno. Pri funkcionalni sestavini gre za prerazporeditev pristojnosti med državo in občinami kot temeljnimi samoupravnimi lokalnimi skupnostmi, uresničevanje načela subsidiarnosti s procesom decentralizacije, ki se je začel. Pri ozemeljski sestavini gre za ustanavljanje novih občin, ki so nadomestile nekdanje komune. Pri organizacijski sestavini gre za nov razpored organizacije oblasti v občini, ki ga sestavljajo organi - neposredno izvoljena občinski svet in župan, nadzorni odbor ter oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri odločanju v občini - zbori občanov, referendumi in državljanska pobuda. Pri finančno-materialni gre za uresničevanje načel sorazmernosti sredstev z nalogami lokalnih skupnosti, solidarnosti do razvojno šibkejših občin, pravice do lastnih virov lokalnih skupnosti itd. Pri pravni sestavini pa gre za položaj občine kot pravne osebe javnega prava in njeno vključenost v celotni pravni sistem RS. Nobena od naštetih sestavin lokalne samouprave v Sloveniji še ni v celoti uresničena (Vlaj 2005). Lokalna samouprava izhaja, tako pri nas, kot v večini evropskih držav, iz ustavnega načela. Izhodiščno načelo za uresničevanje lokalne samouprave v Sloveniji je zapisano v splošnih določbah, v 9. členu Ustave Republike Slovenije: "V Sloveniji je zagotovljena lokalna samouprava." S tem država priznava lokalni samoupravi avtonomnost in državljanom daje možnost, da pravico do lokalne samouprave uresničujejo. (Žagar 2006, 16). V nadaljnjem besedilu ustave pa je lokalni samoupravi posvečeno celo poglavje oziroma podpoglavje s sedmimi členi, od 138. do 144. člena. To je v primerjavi z drugimi ustavami razmeroma obsežno besedilo, ki sorazmerno podrobno ureja nekatera bistvena vprašanja

11

lokalne samouprave z določbami, ki v ustavi sami postavljajo stroge meje sistema lokalne samouprave v slovenski državi (Šmidovnik 1995, 156). Ustavne določbe o lokalni samoupravi (Ustava Republike Slovenije) Peto poglavje ustave se nanaša na samoupravo. Prvi del je namenjen lokalni samoupravi, sestavljajo pa ga naslednji členi: uresničevanje lokalne samouprave, občina, delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti, mestna občina, dohodki občine, pokrajina in nadzor državnih organov. Uresničevanje lokalne samouprave V 138. členu ustave je opredeljeno uresničevanje lokalne samouprave: »Prebivalci Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih.« Po ustavi je občina temeljna oblika lokalne samouprave, ustavno pa so dopuščene tudi druge oblike, v katerih lahko prebivalci uresničujejo lokalno samoupravo na primer širše samoupravne lokalne skupnosti – pokrajine ali ožje v delu občine – krajevne, vaške četrtne skupnosti (Žagar 2006, 17). Občina V 139. členu ustave je občina opredeljena kot samoupravna lokalna skupnost. »Območje občine obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Občina se ustanovi z zakonom, po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Zakon tudi določi območje občine." Občino torej ustanovi državni zbor z zakonom. Pred tem mora biti obvezno izpeljan referendum za ugotovitev volje občanov. Iz ustavnih določb izhaja, da občino sestavlja naselje ali več naselij v celotnem obsegu. Torej v primeru spreminjanja območja občine (ustanovitev nove občine) delitev naselja ni dopustna. (ibid, 17). Delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti Ustava v 140. členu določa, da spadajo v pristojnost občine "lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine." V nadaljevanju ustava določa, da se z zakonom lahko prenese na občine opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če država zagotovi ustrezna sredstva. V prenesenih zadevah iz države opravljajo državni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela. (ibid, 17). Mestna občina V Sloveniji je enajst mestnih občin, njihov položaj se razlikuje od ostalih občin. V skladu s 141. členom ustave lahko mesto dobi po postopku in ob pogojih, ki jih določa zakon, status mestne občine. Ustava tudi določa: "Mestna občina opravlja kot svoje tudi z zakonom določene naloge iz državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest." Gre torej za izvirne pristojnosti mestne občine - tiste, ki jih mestna občina opravlja kot svoje (ibid, 18). Dohodki občine V 142. členu ustava govori o dohodkih občine: "Občina se financira iz lastnih virov." Občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti opravljati svojih nalog pa so ustavno zagotovljena dodatna sredstva, ki jih zagotavlja država v skladu z zakonom (ibid, 18).

12

Pokrajina Ustava v 143. členu določa, da je pokrajina: "samoupravna lokalna skupnost, ki opravlja lokalne zadeve širšega pomena in z zakonom določene zadeve regionalnega pomena. Pokrajine se ustanovijo z zakonom, s katerim se določi tudi njihovo območje, sedež in ime. Zakon sprejme državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev. V postopku za sprejem zakona mora biti zagotovljeno sodelovanje občin. Država z zakonom prenese na pokrajine opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, mora pa jim za to zagotoviti potrebna sredstva." Takšna ustavna ureditev pokrajin je novost sprejetih ustavnih sprememb. Do ustavnih sprememb 2006 je bilo ustanavljanje pokrajin (organiziranost lokalne samouprave na dveh ravneh) zamišljeno kot neobvezno. (ibid, 18). Nadzor državnih organov Na nadzor državnih organov se nanaša 144. člen ustave, ki določa, da državni organi nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti. Ustavne določbe so podale temeljna izhodišča za nadaljnje zakonsko urejanje lokalne samouprave. Ustava na več mestih narekuje zakonsko ureditev. Tako je bilo sprejetih več zakonov, pomembnih za dosledno izvedbo reforme lokalne samouprave. (ibid, 19). Temeljni zakon s področja lokalne samouprave je Zakon o lokalni samoupravi. S področja normativne ureditve lokalne samouprave pri nas so pomembni tudi naslednji zakoni: Zakon o lokalnih volitvah, Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij, Zakon o financiranju občin, Zakon o samoprispevku, Zakon o glavnem mestu Republike Slovenije (ibid, 20-21). Predstavitev organiziranosti in funkcioniranja lokalne samouprave temelji predvsem na določbah Zakona o lokalni samoupravi, ki določa načela za ureditev samoupravnih lokalnih skupnosti. V 13. členu določa, da mora biti občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge, v skladu z zakonom. Šteje se, da je občina to sposobna, če so zagotovljeni naslednji pogoji:

• popolna osnovna šola, • primarno zdravstveno varstvo občanov (zdravstveni dom ali zdravstvena postaja), • komunalna opremljenost (oskrba s pitno vodo, odvajanje in čiščenje odpadnih

voda, oskrba z električno energijo), • poštne storitve, • knjižnica (splošno izobraževalna ali šolska), • prostori za upravno dejavnost lokalnih skupnosti.

Glede navedenih pogojev se je izreklo Ustavno sodišče Republike Slovenije in sicer, da je treba te pogoje razumeti v programskem pomenu in ne le v pomenu absolutnega institucionalnega pogoja. To pomeni, da ni nujno, da vse navedene institucije že delujejo na območju, kjer naj bi se ustanovila nova občina, pač pa je pomembno, da je na tem območju mogoče ugotoviti obstoj individualnih in javnih potreb, katerih zadovoljevanju so namenjene te institucije. Tako mora lokalna skupnost, ki še ni z zakonom ustanovljena kot občina, pa to želi postati, izkazati obstoj z zakonom predvidenih individualnih in kolektivnih potreb, ki naj se zadovoljujejo v novi občini. (ibid, 21). Občina izvaja svoje naloge v skladu s pravili zakona o javnih financah. Javne finance opravljajo v sodobnem gospodarstvu tri osnovne funkcije. To so:

13

1. alokacija produkcijskih tvorcev oz. finančnih virov: proces, v katerem se opravlja razdelitev resursov na produkcijo javnih in produkcijo zasebnih dobrin, ter tudi nadaljnja alokacija znotraj skupine javnih dobrin;

2. prerazdelitev dohodka: dohodek se prerazporeja od premožnejših k manj premožnim; 3. stabilizacija gospodarstva: država z inštrumenti ekonomske politike zasleduje določene

makroekonomske cilje, npr. nizka brezposelnost, nizka inflacija, visoka gospodarska rast (povzetek Musgrave 1993, 7-11).

2.3 Lokalna samouprava in lokalne javne finance v državah Evropske unije Lokalna samouprava ima v Evropi večstoletno tradicijo. Skupna značilnost je njihova naslonjenost na lastne tradicije oziroma zgodovinski razvoj, ki je v nekaterih državah pripeljal do bolj, v drugih pa do manj razvite lokalne samouprave. K določenemu poenotenju ureditev lokalne samouprave pa je nedvomno prispevala Evropska listina lokalne samouprave (Vlaj 2004, 127). Listina je prvi in do sedaj edini temeljni pravni standard za področje lokalne demokracije v Evropi in v svetu. V sodobnem svetu se funkcije države in funkcije lokalnih skupnosti vse bolj enačijo. Ne glede na to, ali omenjena razmerja temeljijo na načelu decentralizacije (kontinentalna koncepcija) ali na načelu izvirnosti lokalne samouprave (britanska koncepcija), ni danes nikjer na svetu možno izključiti države iz sfere lokalne samouprave. Vse države urejajo svoje sisteme lokalne samouprave z ustavo in zakoni in v teh zakonih urejajo v bistvu enaka vprašanja (Brezovnik, Oplotnik 2003, 27-29). V primerjavi z ostalimi državami po Evropi imamo precej številčne občine (Češka in Francija imata npr. kar preko 75% občin z manj kot 1.000 prebivalcev, Nemčija ima takšnih 54%) , kljub temu pa ne moremo reči, da je to na področju fiskalne decentralizacije slabost. Priporočilo Kongresa lokalnih in regionalnih oblasti Evrope – CLRAE za Slovenijo namreč pravi, da: »… je zaželeno strožje izvajanje slovenskega Zakona o lokalni samoupravi, ki določa minimum 5.000 prebivalcev za ustanovitev nove občine in zaradi tega meni, da je bolje prenehati z ustanavljanjem novih občin, da se prepreči še večja razdrobljenost, združena z nezadostnim financiranjem« (Oplotnik, Križanič 2002, 5). V literaturi lahko zasledimo poskuse opredeljevanja velikosti lokalnih skupnosti (Strnad Kos 2003, 7). Danes prevladujeta dve stališči. Zagovorniki manjših lokalnih skupnosti zagovarjajo sledeče:

• Manjše lokalne skupnosti pomenijo, da je njihovo število na območju določene države večje, kar pa je lahko podlaga za večjo konkurenčnost med njimi. Konkurenčnost spodbuja inovativnost pri zagotavljanju lokalnih dobrin in storitev, kar pa pomeni večjo možnost izbire za prebivalstvo in boljše zadovoljevanje njihovih potreb.

• Oblasti manjše lokalne skupnosti lahko hitreje in boljše zaznavajo in zadovoljujejo potrebe prebivalcev.

• Prebivalci manjših lokalnih skupnosti hitreje, lažje in z manj stroški pridobijo različne informacije in tudi lažje razumejo politična dogajanja, ki so v ozadju pomembnih odločitev.

14

• Možen je boljši pregled nad javnimi prihodki in njihovo porabo, kar zagotavlja večjo učinkovitost dela lokalnih organov.

Zagovorniki večjih lokalnih skupnosti pa zagovarjajo sledeče:

• Večje lokalne skupnosti imajo možnost pritegniti bolj usposobljene in kakovostne kadre.

• Večje število lokalnih skupnosti pomeni večje število problemov, s katerimi se je potrebno spoprijemati.

• Za večje lokalne skupnosti so značilne ekonomije obsega, ki veljajo na področju lokalnih javnih dobrin in storitev (npr. oskrba s plinom, elektriko, vodo itd).

• Osrednja raven oblasti mora skrbeti za enakomeren razvoj na območju celotne države, kar pa je onemogočeno z večjim številom manjših lokalnih skupnosti.

2.4 Evropska listina lokalne samouprave Evropska listina lokalne samouprave je pravna podlaga za varovanje pravic lokalnih oblasti v državah članicah Sveta Evrope, da opravljajo svoje pravice in pooblastila v demokratični državi. Nedvomno je listina imela vpliv na institucionalne spremembe v evropskih državah, njena vloga v promoviranje lokalne avtonomije in demokracije pa je bila soglasno priznana od držav in lokalno izvoljenih predstavnikov. (Vlaj 2006, 37). Kot prva mednarodna pogodba je listina še vedno edini multilateralni pravni instrument, ki zavezuje države podpisnice, z opredelitvijo bistvenih značilnosti lokalne samouprave. Evropska listina lokalne samouprave je eden od temeljnih dokumentov demokracije v Evropi in je pravni okvir za razmerja med državami in njihovimi lokalnimi oblastmi (ibid, 41). Evropsko listino lokalne samouprave (v nadaljevanju listina) je sprejel Svet Evrope leta 1985 v Strasbourgu. Slovenija je Evropsko listino lokalne samouprave po svojem predstavniku pri Svetu Evrope podpisala že leta 1994. Leta 1996 pa je Državni zbor sprejel Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave – MELLS (Uradni list RS, št. 57/96). Tako se je Slovenija zavezala k spoštovanju listine oziroma harmonizaciji predpisov z določbami listine. Listina je za Slovenijo pričela veljati marca 1997. Po naši ureditvi ratifikacija in objava mednarodne pogodbe pomeni, da se uporablja kot zavezujoče notranje pravo, v hierarhiji pravnih aktov pa sodi za ustavo in pred zakon. Evropska listina lokalne samouprave dopušča možnost, da posamezna država ne prevzame v svoje notranje pravo listine v celoti; če pa se odloči za ratifikacijo, mora prevzeti vsaj dve tretjini določb – vsaj dvajset odstavkov prvega dela listine in deset tistih, ki jih listina posebej navaja po odstavkih oziroma členih. Načela listine se nanašajo na vse vrste lokalnih oblasti na ozemlju pogodbenice, dopuščeno pa je, da država, ob deponiranju listine o ratifikaciji, sprejemu ali odobritvi, navede vrste lokalnih ali regionalnih oblasti, za katere listina ne velja. Prav tako se lahko kasneje uporaba listine razširi na nadaljnje lokalne ali regionalne oblasti (Žagar 2006, 12). Temeljna vprašanja, s katerimi se zagotavlja politična, upravna in finančna neodvisnost lokalnih oblasti, ki morajo biti rešena v skladu z listino (povzeto po Vlaju, Brezovnik, Oplotnik 2003, 36):

• pravni temelj, to je priznanje lokalne samouprave v domačem pravu (Ustava, zakoni);

15

• področje dejavnosti in strukture lokalne samouprave, to je določitev metod in meril za delitev pristojnosti med državo in lokalno samoupravo;

• jamstvo avtonomije, kar zajema ureditev statusa izvoljenih predstavnikov, varstvo meja lokalnih skupnosti, zagotovitev sodnih sredstev itn;

• ustrezni finančni viri, kar terja ureditev sistema financiranja lokalne samouprave; • uresničevanje političnih pravic državljanov v lokalnih skupnostih (volilna pravica,

demokratični volilni sistem lokalnih volitev, svoboda izražanja in združevanja itn); • druga.

V uvodnem delu listine – preambuli – je med drugim poudarjeno, da države članice Sveta Evrope, podpisnice listine, upoštevajo, da je cilj Sveta Evrope doseči (Žagar 2006, 12): večjo enotnost med njenimi članicami, zaradi zaščite in uresničevanja idealov in načel, ki so njihova skupna dediščina, da so lokalne oblasti eden od glavnih temeljev vsake demokratične ureditve, da je pravica državljanov sodelovati pri opravljanju javnih zadev eno od demokratičnih načel, ki so skupna vsem državam članicam Sveta Evrope, in da se ta pravica najbolj neposredno uresničuje na lokalni ravni, da sta varovanje in ponovna uveljavitev lokalne samouprave v različnih evropskih državah pomemben prispevek h graditvi Evrope po načelih demokracije in decentralizacije oblasti itn. V preambuli in načelih listine so poudarjena zlasti načelo subsidiarnosti, demokratizacija, decentralizacija, avtonomnost lokalnih skupnosti itd. Pri tem je pomembno, da cilj listine ni poenotenje posameznih ureditev lokalnih samouprav držav članic Sveta Evrope, pač pa povzemanje pozitivnih izkušenj in rešitev, ki so se z razvojem oblikovale v posameznih državah članicah. Za uresničevanje listine v Sloveniji je pristojna Služba Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko. Za analiziranje, kako države članice izvajajo načela lokalne demokracije, kot jih določa listina, in za pospeševanje demokracije na lokalni in regionalni ravni ter za krepitev čezmejnega sodelovanja v širši Evropi, pa je v okviru Sveta Evrope pristojen Kongres lokalnih in regionalnih oblasti. Kongres lokalnih in regionalnih oblasti je bil ustanovljen leta 1994 in je nadomestil prejšnjo Stalno konferenco lokalnih in regionalnih oblasti Evrope.

16

2.5 Viri financiranja občin v Republiki Sloveniji Po Evropski listini o lokalni samoupravi predstavlja eno od najpomembnejših podlag uresničevanja lokalne samouprave definiranje in oblikovanje premoženja lokalnih skupnosti ter zagotovitev trajnih in zadostnih virov financiranja. Ob upoštevanju osnovnih načel listine mora sistem financiranja lokalnih skupnosti zagotavljati zadosten obseg in vrste lastnih finančnih virov, glede na obseg poverjenih nalog ter izravnati razlike z dodatnimi sredstvi države. (povzeto po Vlaj 1998, Milunovič 2004, 78). Kriteriji za uspešne javne finance (povzeto po Buchanan 1999, Oplotnik 2004, 88):

• alokacija virov naj bo v korelaciji z alokacijo funkcij, • večina potrebnih virov lokalne oblasti naj prihaja iz lastnih virov (fiskalna

avtonomnost), saj to povečuje odgovornost lokalnih oblasti in vzpodbuja interes za optimalno izkoriščanje lokalnih potencialov (socialnih in ekonomskih),

• sistem izravnave naj bo nastavljen tako, da omogoča vsaj minimalni standard oz. dostop do javnih storitev vsem regijam. Glede na to lahko ugotovimo, da morajo davki oz. fiskalni prihodki, ki naj bodo primerni za lokalne oblasti, v prvi meri zadostiti naslednjim kriterijem:

- Enakomerna porazdeljenost geografske baze Če se želimo izogniti kopičenju neenakosti, mora biti davčna baza kandidata za lokalni davek geografsko kar najbolj enakomerno porazdeljena. Tako je npr. preizkušeno, da je davčna baza davka na izkoriščanje naravnih bogastev veliko bolj neenakomerno razpršena, kot davka na premoženje, čeprav velja, da ne obstaja popolnoma idealna distribucija davčne osnove za katerikoli izbran davek.

- Jasno oprijemljiv predmet obdavčitve Slednji mora biti dovolj jasno oprijemljiv z vidika pobiranja. Tako npr. pri davku na podjetja ne moremo zagotoviti tolikšne javnosti, kot pri davku na premoženje ali osebne dohodke rezidentov, saj imajo podjetja možnost relativno hitrega prelivanja pravnih in ekonomskih osnov po prostoru. Še težje »lokalno sledljiv« davek je npr. davek na dodano vrednost, ki je zato kot lokalni davek najmanj primeren.

- Primerna stopnja razpoznavnosti davka Znano je, da sta davka, kot npr. davek na premoženje ali davek na osebne dohodke precej bolj razpoznavna kot DDV. Višja stopnja razpoznavnosti davka pripomore tudi k višji stopnji odgovornosti lokalnih oblasti in zainteresiranosti za učinkovito administracijo.

- Relativna nemobilnost davčne osnove Poleg naštetega je eden izmed osnovnih kriterijev lokalnega davka tudi t.i. relativna nemobilnost davčne osnove, saj drugače kaj kmalu pride do migracij med decentraliziranimi enotami, posledično pa tudi do pretiranega medlokalnega izčrpavanja (tekmovalnosti). Tudi v tem primeru sta glavna favorita za lokalni davek, davek na premoženje (nepremičnine) in davek na osebne dohodke rezidentov.

17

- Preprostost lokalne davčne strukture Sistem lokalnih davkov ne sme biti prerazdrobljen ali prezapleten. Še posebej nezaželeni so davki, ki predstavljajo zelo majhen del lokalnega proračuna, kljub temu pa je zanje potrebno imeti izdelano podporo za administracijo. Slednje povečuje stroške pobiranja, torej zmanjšuje davčno učinkovitost, celoten sistem pa naredi netransparenten.

Sistemski okvir financiranja občin v Sloveniji opredeljujejo (Milunovič 2004, 79):

• Ustava Republike Slovenije • Zakon o lokalni samoupravi • Zakon o javnih financah • Zakon o financiranju občin • letni zakoni o izvrševanju državnega proračuna

Ustava določa osnovni okvir za urejanje javnih financ lokalne skupnosti, ki temelji na lastnih virih lokalne skupnosti in na zagotavljanju dodatnih sredstev države po načelu vnaprejšnje izravnave razlik med občinami. Z zakonom o lokalni samoupravi so v poglavju Premoženje in financiranje občin postavljena izhodišča za gospodarjenje s premoženjem občine in osnovna izhodišča za oblikovanje sistema financiranja, z opredelitvijo finančnih virov lokalnih skupnosti, pripadnostjo davkov, zagotavljanjem dopolnilnih sredstev države in definiranjem osnovnega okvira občinskega proračuna. Zakon o financiranju občin predstavlja v normativni ureditvi specialni predpis, ki natančneje definira splošna ustavna izhodišča in določbe zakona o lokalni samoupravi, glede financiranja občin. Zakon o javnih financah celovito ureja sestavo, pripravo in izvrševanje proračuna Republike Slovenije in proračunov lokalnih skupnosti, upravljanje premoženja države in občin, zadolževanje države oziroma občin, poroštva države oziroma občin, upravljanje dolgov, računovodstvo in proračunski nadzor. Na podlagi navedenih predpisov pristopajo občine k oblikovanju svojih splošnih aktov, ki urejajo področje predpisovanja in zajemanja občinskih dajatev. Hkrati predstavljajo ti zakoni okvir za pripravo, sprejem in izvrševanje proračuna občine. Viri financiranja občin Zakon o financiranju občin (ZFO-1) v členih 6. – 10. določa vire financiranja občin. Lastni davčni viri Viri financiranja občine so prihodki občinskega proračuna od:

• davka na nepremičnine; • davka na vodna plovila; • davka na promet nepremičnin; • davka na dediščine in darila; • davka na dobitke od klasičnih iger na srečo in • drugega davka, če je tako določeno z zakonom, ki davek ureja.

Občini pripadajo prihodki od davkov v skladu z zakonom, ki ureja posamezen davek.

18

Drugi lastni viri Vir financiranja občine so tudi prihodki od samoprispevka, takse, globe, koncesijske dajatve, plačila za storitve lokalnih javnih služb in drugi, če je tako določeno z zakonom, ki ureja posamezno dajatev, ali s predpisom, izdanim na podlagi zakona. Prihodki občine so tudi prihodki od stvarnega in finančnega premoženja občine1, prejete donacije in transferni prihodki iz državnega proračuna in sredstev skladov Evropske unije. Odstopljeni viri (se štejejo za lastne vire financiranja občin) Vir financiranja občin so tudi prihodki iz dohodnine in drugih davkov, ki so v skladu z zakonom prihodek državnega proračuna, in sicer za posamezno proračunsko leto v višini skupne primerne porabe občin. Občinske takse Občina lahko predpiše občinsko takso za:

• uporabo javnih površin za prirejanje razstav in zabavnih prireditev; • oglaševanje na javnih mestih; • parkiranje na javnih površinah; • uporabo javnega prostora za kampiranje in • druge zadeve, če tako določa zakon.

Občinsko takso predpiše občina z odlokom, s katerim predpiše vrsto in višino takse ter zavezance za plačilo takse. Zadolževanje Občina se lahko zadolžuje v skladu z zakonom, ki ureja javne finance. Občina se v tekočem proračunskem letu lahko zadolži v obsegu, ki skupaj z obstoječim stanjem dolgov ne presega 20% realiziranih prihodkov iz bilance prihodkov in odhodkov proračuna v letu pred letom zadolževanja, brez prejetih donacij in transfernih prihodkov iz državnega proračuna za investicije in, če odplačilo glavnic in obresti v posameznem letu odplačila ne preseže 5% realiziranih prihodkov iz bilance prihodkov in odhodkov proračuna v letu pred letom zadolževanja, zmanjšanih za prejete donacije in transferne prihodke iz državnega proračuna za investicije. Občina se lahko zadolžuje za financiranje investicij na področju osnovnega šolstva, stanovanjske gradnje, oskrbe z vodo in javne infrastrukture za ravnanje z odpadno vodo ter

1 Povzeto po Oplotnik 2003, 44-45: Občine kot samostojne ekonomske in pravne entitete med ostalim razpolagajo tudi s premoženjem, večinoma takšnim, ki ga je nanje prenesla država po izvedbi reforme lokalne samouprave v letu 1994. Dodatno so občine po tem datumu pridobile nekaj premoženja še pri procesu privatizacije, sestavljajo pa ga stvari v lasti občine, denarna sredstva in raznovrstne pravice, katerim lahko sledi finančni tok. Tako občine upravljajo z: a) nepremičninami (zazidanimi in nezazidanimi zemljišči, kmetijskimi zemljišči, stavbami v lasti občine…), ki jih je občina pridobila odplačno ali kako drugače; b) občinsko infrastrukturo (ceste v lasti občine, vodovod, toplovod, plinovod…); c) stanovanji; d) poslovnimi prostori v lasti občine, ki so na voljo za najem za različne dejavnosti; e) vrednostni papirji oz. lastniškimi deleži v javnih in privatnih podjetnih; f) finančnimi sredstvi iz proračuna, skladov in agencij; g) ostalimi finančnimi sredstvi. Občine so pri upravljanju z omenjenim premoženjem različno uspešne. Vprašanje je, ali so se vse občinske uprave sposobne spopasti s sodobnim načinom upravljanja oz. kako so urejene občinske statistike in popisi občinskega premoženja ter ali se ukvarjajo z investiranjem oz. dezinvestiranjem lokalnega premoženja.

19

investicij, ki so sofinancirane iz sredstev skladov Evropske unije, če odplačilo glavnice in obresti v posameznem letu ne preseže dodatnih 3% realiziranih prihodkov iz bilance prihodkov in odhodkov sprejetega proračuna, zmanjšanih za prejete donacije in transferne prihodke iz državnega proračuna za investicije in, če doba odplačevanja ni daljša od ekonomske življenjske dobe investicije. Občine se lahko dolgoročno zadolžujejo za investicije, ki jih potrdi občinski svet, po predhodnem soglasju ministra, pristojnega za finance. V dovoljeni obseg zadolževanja se štejejo lizingi, blagovni krediti in vsakršna druga oblika pogodbenega razmerja, ki pomeni dejansko zadolžitev in katere posledica je odplačevanje obveznosti iz občinskega proračuna.2 Po eni strani so takšne formalne omejitve zadolževanja lokalnih skupnosti razumljive, saj država, ki po zakonu skrbi za ustrezne makroekonomske temelje in ekonomske kazalce celotnega gospodarstva, ne more tvegati nekontrolirane rasti zadolževanja. Po drugi strani pa so te iste omejitve velikokrat nezdružljive s funkcijami lokalnih skupnosti in sodobno ekonomsko znanostjo, saj imajo tako npr. določeni investicijski projekti naravo t.i. »medgeneracijskih projektov«, katerih koristi bodo uživale tudi generacije čez deset, dvajset, celo petdeset let, zato je prav, da se breme financiranja enakomerno porazdeli med vse udeležence. (Oplotnik 2003, 46). 2.6 Financiranje obveznih nalog občin 2.6.1 Naloge občine Tretje poglavje Zakona o lokalni samoupravi se nanaša na naloge občine. Občina v skladu z zakoni poseduje, pridobiva in razpolaga z vsemi vrstami premoženja, ustanavlja in vodi javna podjetja ter v okviru sistema javnih financ določa svoj proračun. Naloge občine so opredeljene kot izvirne naloge in prenesene naloge. V okvir izvirnih pristojnosti občin sodijo naloge, ki si jih občine same določijo s statutom in drugimi akti in predstavljajo tipično vsebino lokalne samouprave (komunala, lokalne javne službe itd.) in lokalne zadeve javnega pomena, ki jih občinam določi področna zakonodaja (npr. zakon o varnosti v cestnem prometu in drugi). Prenesene naloge pa so tiste, ki jih država s soglasjem občine prenese v izvajanje občini. Občina te naloge opravlja za državo. Za izvajanje teh nalog mora država zagotoviti finančna sredstva, velja pa tudi strožji režim nadzora. 2 Povzeto po Oplotnik 2003, 34: tako ekonomska teorija in praksa potrjujeta, da je popolnoma lastno oz. notranje financiranje najdražja oblika financiranja investicij. Cena kapitala in sredstev, ki izhajajo »od znotraj«, naj bi bila po pravilu višja, kot če poleg lastnih virov v poslovni proces pritegnemo tudi zunanje vire financiranja. Poleg tega pa se porazdeli tveganje in poveča obseg razpoložljivih finančnih sredstev (s tem pa tudi možnost izvedbe večjih investicij). Razvoj finančnih in kapitalskih trgov je preko množice finančnih instrumentov omogočil izvedbo marsikaterega projekta, ki bi bil drugače neuresničljiv oz. bi bili zanj potrebni bistveno večji napori.

20

Izvirne naloge Občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena, ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom. Za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev občina zlasti:

• upravlja občinsko premoženje; • omogoča pogoje za gospodarski razvoj občine in v skladu z zakonom opravlja

naloge s področja gostinstva, turizma in kmetijstva; • načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju

posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči;

• ustvarja pogoje za gradnjo stanovanj in skrbi za povečanje najemnega socialnega sklada stanovanj;

• v okviru svojih pristojnosti ureja, upravlja in skrbi za lokalne javne službe; • pospešuje službe socialnega skrbstva, skrbi za predšolsko varstvo, osnovno varstvo

otroka in družine, za socialno ogrožene, invalide in ostarele; • skrbi za varstvo zraka, tal, vodnih virov, za varstvo pred hrupom, za zbiranje in

odlaganje odpadkov in opravlja druge dejavnosti varstva okolja; • ureja in vzdržuje vodovodne in energetske komunalne objekte; • ustvarja pogoje za izobraževanje odraslih, ki je pomembno za razvoj občine in za

kvaliteto življenja njenih prebivalcev; • pospešuje vzgojno izobraževalno, informacijsko dokumentacijsko, društveno in

drugo dejavnost na svojem območju; • pospešuje razvoj športa in rekreacije; • pospešuje kulturnoumetniško ustvarjalnost, omogoča dostopnost do kulturnih

programov, zagotavlja splošnoizobraževalno knjižnično dejavnost ter v skladu z zakonom skrbi za kulturno dediščino na svojem območju;

• gradi, vzdržuje in ureja lokalne javne ceste, javne poti, rekreacijske in druge javne površine, v skladu z zakonom ureja promet v občini ter opravlja naloge občinskega redarstva;

• opravlja nadzorstvo nad krajevnimi prireditvami; • organizira komunalno-redarstveno službo in skrbi za red v občini; • skrbi za požarno varnost in organizira reševalno pomoč; • organizira pomoč in reševanje za primere elementarnih in drugih nesreč; • organizira opravljanje pokopališke in pogrebne službe; • določa prekrške in denarne kazni za prekrške, s katerimi se kršijo predpisi občine in

opravlja inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem občinskih predpisov in drugih aktov, s katerimi ureja zadeve iz svoje pristojnosti, če ni z zakonom drugače določeno;

• sprejema statut občine in druge splošne akte; • organizira občinsko upravo; • ureja druge lokalne zadeve javnega pomena. (21. člen ZLS).

Prenesene naloge S predhodnim soglasjem občine lahko država z zakonom prenese na občino opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti (prenesene naloge). Razlogi za prenos so racionalnejše in učinkovitejše izvajanje nalog v občini, še zlasti na področjih:

• urejanja javnega primestnega prometa,

21

• obratovalnega časa gostinskih lokalov, • izvajanja nalog na področju posegov v prostor in graditve objektov ter geodetske

službe, • zagotavljanja javne mreže gimnazij, srednjih in poklicnih šol, • javne zdravstvene službe na sekundarni ravni.

Opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti se lahko prenese na vse občine, na mestne občine, na občine na določenem območju ali na posamezno občino. Za izvajanje prenesenih nalog država občini zagotovi ustrezna finančna sredstva (24. člen ZLS). Lokalni organi lahko torej poleg tipičnih lokalnih zadev javnega pomena opravljajo tudi državne naloge. V svetu sta se glede tega izoblikovali dve skrajnosti; prva možnost je, da organi lokalne samouprave sploh ne izvajajo nalog centralne uprave, druga pa, da izvajajo vse naloge državne uprave, razen tistih, ki so izrecno pridržane centralni oblasti. Znotraj teh dveh oblik so mogoče različne kombinacije. 2.6.2 Primerna poraba občine in finančna izravnava Po besedah zakonodajalca Zakon o financiranju občin (ZFO-1) temelji na načelih lokalne samouprave, ki izhajajo iz ustavne ureditve le-te v Republiki Sloveniji, in načelih Evropske listine lokalne samouprave. Načelo lokalne samouprave se izraža v pravici občin, da v skladu z ustavo in zakonom samostojno določajo naloge, ki so jih v korist svojih prebivalcev sposobne samostojno izvajati in tudi financirati. V zakon je načelo lokalne samouprave vgrajeno z zagotovitvijo lastnih virov financiranja nalog, ki jih občine izvajajo na podlagi svojih predpisov. Evropska listina lokalne samouprave, ki je ratificirana mednarodna pogodba, s katero morajo biti usklajeni zakoni, ki urejajo lokalno samoupravo, poudarja med načeli financiranja samoupravnih lokalnih skupnosti načelo finančne samostojnosti in načelo koneksitete, ki določata, da naj se občina financira iz lastnih virov in da morajo biti finančni viri v ustreznem razmerju z nalogami. Načelo enakosti pred zakonom se izraža v pravici prebivalcev Slovenije do enakopravnega financiranja nalog, ki so jih občine na podlagi zakona dolžne izvajati za svoje prebivalce. Enakopravnost se zagotavlja s porazdelitvijo sredstev odstopljenih prihodkov državnega proračuna, ob upoštevanju primernega obsega potrebnih sredstev posamezne občine za financiranje nalog, ki so občinam naložene z zakoni in so jih dolžne izvajati. Ustrezni in zadostni finančni viri in predvsem pravilna vertikalna fiskalna struktura sta bistveni komponenti učinkovitega in kvalitetnega delovanja občin ter glavna dejavnika pri doseganju smisla decentralizacije, to je povečevanje narodnogospodarskih koristi, predvsem pa koristi lokalnega prebivalstva. Od tega je odvisna tudi stopnja avtonomnosti lokalne skupnosti, kar je eden temeljnih elementov samoupravnosti. Glede na vrste pristojnosti občin je sistem financiranja, ki vključuje obveznosti države, da z zakonom zagotovi občinam ustrezne vire, vezan na konkretno določene naloge v področnih zakonih. Financiranje nalog, ki jih občine določijo s svojimi predpisi, na podlagi generalne pristojnostne klavzule, niso predmet zakona, razen v delu, ki določa »proste« lastne vire financiranja. Načelo proračunskega financiranja umešča financiranje občin v sistem, ki ga ureja zakon o javnih financah. V skladu z zakonom je do finančne izravnave iz državnega proračuna upravičena občina, ki s sredstvi iz deleža državnih davkov, ki ji pripadajo v višini glavarine (skupna primerna poraba vseh občin, povečana za predvideno inflacijo in deljena s skupnim številom

22

prebivalcev v državi), pomnožene s številom prebivalcev občine in korigirane z indeksom raznolikosti občine, ne more zagotoviti financiranja z zakonom naloženih obveznih nalog, za katere so njeni stroški ob upoštevanju povprečnine (povprečni stroški na prebivalca v državi) ugotovljeni s primerno porabo občine. Zakon določa področja obveznih nalog, ki jih morajo občine tekoče financirati. Podrobneje so, na podlagi programske klasifikacije odhodkov občinskih proračunov, določene postavke stroškov ter metodologija za izračun povprečnih stroškov na prebivalca v državi, v Uredbi o določitvi nalog, katerih stroški se upoštevajo pri ugotovitvi primernega obsega sredstev za financiranje nalog občin in metodologije za izračun povprečnine (Ur.l. RS, št. 91/2007). Stroški občinskih proračunov za financiranje obveznih nalog v preteklem štiri letnem obdobju, korigirani z inflacijskimi gibanji, so podlaga za izračun povprečnih stroškov na prebivalca v državi – povprečnino, ki pomeni primeren obseg sredstev za tekoče financiranje obveznih nalog občin na prebivalca v državi. Povprečnina je izhodišče za izračun primerne porabe posamezne občine, za katerega se upoštevajo še podatki o površini, dolžini občinskih cest (lokalnih cest in javnih poti), številu prebivalcev, mlajših od 15 let in številu prebivalcev, starejših od 65 let. Vrsta podatkov je izbrana zato, ker najbolje odraža delovno področje občine. Površina in dolžina občinskih cest odraža naloge s področja gospodarskih javnih služb in infrastrukture, število mladih in starih pa naloge s področja socialnih javnih služb iz pristojnosti občine. Skupno vplivajo količniki, izračunani iz podatkov posamezne občine na 39% njene primerne porabe. Od tega v 6 % vpliva površina, v 13% dolžina občinskih cest, v 16% število prebivalcev, mlajših od 15 let in v 4% število prebivalcev, starejših od 65 let (Predlog Zakona o financiranju občin 2006, 3-6). Zakon o financiranju občin (ZFO-1) določa: Povprečnina (12. člen ZFO-1) - na prebivalca v državi ugotovljen primeren obseg sredstev za financiranje z zakonom določenih nalog občin. Povprečnino za naslednje proračunsko leto ugotovi ministrstvo, pristojno za finance. Pred predložitvijo državnega proračuna v državni zbor, vlada sklene dogovor z reprezentativnimi združenji občin, s katerim se predvidijo vrsta in obseg dodatnih nalog občin, katerih stroški se upoštevajo pri ugotovitvi primernega obsega sredstev za financiranje občinskih nalog, in višina povprečnine v naslednjem proračunskem letu. Povprečnino določi državni zbor z zakonom, ki ureja izvrševanje državnega proračuna. Primerna poraba občine (13. člen ZFO-1) - ugotovitev primernega obsega sredstev za financiranje nalog občin. Za ugotovitev primernega obsega sredstev za financiranje nalog občin se upoštevajo stroški financiranja nalog, ki jih morajo občine opravljati na podlagi svojih pristojnosti, določenih z zakoni za posamezna področja, zlasti pa stroški:

• javnih služb in za izvajanje javnih programov na področju predšolske vzgoje, osnovnega šolstva, primarnega zdravstvenega varstva, socialnega varstva, športa in kulture ter plačil za zdravstveno zavarovanje in drugih plačil v obsegu, ki se v skladu z zakonom financirajo iz občinskega proračuna;

• lokalnih gospodarskih javnih služb, urejanja občinske prometne infrastrukture, zagotavljanja varnosti prometa na občinskih cestah, požarnega varstva in varstva

23

pred naravnimi in drugimi nesrečami v obsegu, ki se v skladu z zakonom financirajo iz občinskega proračuna;

• urejanja prostora in varstva okolja, za katero je pristojna v skladu z zakonom; • plačil stanarin in stanovanjskih stroškov v obsegu, ki se v skladu z zakonom

financirajo iz občinskega proračuna; • delovanja občinskih organov in opravljanja upravnih, strokovnih, pospeševalnih in

razvojnih nalog ter nalog v zvezi z zagotavljanjem javnih služb.

Primerno porabo občine za posamezno proračunsko leto ugotovi ministrstvo, pristojno za finance, po enačbi: PPi = (0,61 + 0,13*Ci + 0,06*Pi + 0,16*Mi + 0,04*Si)*P*Oi Pri tem je: PPi - primerna poraba občine; Ci - razmerje med dolžino lokalnih cest in javnih poti na prebivalca v posamezni občini in dolžino lokalnih cest in javnih poti na prebivalca v celotni državi; Pi - razmerje med površino posamezne občine na prebivalca in površino celotne države na prebivalca; Mi - razmerje med deležem prebivalcev občine, mlajših od 15 let, v celotnem prebivalstvu občine in povprečjem teh deležev v državi na dan 1. januarja leta, v katerem se ugotavlja primerna poraba občine; Si - razmerje med deležem prebivalcev, starejših od 65 let, v celotnem prebivalstvu občine in povprečjem teh deležev v državi na dan 1. januarja leta, v katerem se ugotavlja primerna poraba občine; P - povprečnina; Oi - število prebivalcev v občini. Glavarina (14. člen ZFO-1) - na prebivalca v državi ugotovljen delež dohodnine oziroma drugih davkov, odstopljen občinam za financiranje skupne primerne porabe občin. Glavarino ugotovi ministrstvo, pristojno za finance, za posamezno proračunsko leto po enačbi: Gl = SPP/O Pri tem je: Gl - glavarina na prebivalca v državi za posamezno proračunsko leto; SPP- skupna primerna poraba občin za posamezno proračunsko leto; O - število prebivalcev v državi. Prihodek občine iz glavarine izračuna ministrstvo, pristojno za finance, za posamezno proračunsko leto po enačbi: Gli = Oi*Gl*(0,3 + 0,7* Iro) Pri tem je: Gli - prihodek občine iz naslova glavarine za proračunsko leto, za katero je ugotovljena primerna poraba občine;

24

Oi - število prebivalcev v občini; Gl - glavarina na prebivalca v državi za proračunsko leto, za katero je ugotovljena primerna poraba občine; Iro - indeks raznolikosti občine, izračunan po enačbi: Iro = PPi/(Oi*Gl). Če je znesek glavarine za več kot 15 odstotkov višji od izračunane primerne porabe občine, se presežek nad 15 odstotkov zmanjša za 50 odstotkov. Podatke o pripadajočih prihodkih iz glavarine v naslednjem proračunskem letu in letu, ki temu sledi, sporoči občinam ministrstvo, pristojno za finance, po sprejetju državnega proračuna. Navedeni 14. člen je povezan s prehodno določbo 38. člena ZFO-1, ki ureja izračun glavarine in prihodkov občine iz glavrine v prehodnem obdobju petih let, v katerih bo delež prihodkov iz davkov, ki pripadajo državnemu proračunu, in drugih prihodkov države, ki jih bo država odstopila občinam, zmanjšan za določen delež njihovih lastnih prihodkov, iz nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča in lastnih davčnih virov. Finančna izravnava (15. člen ZFO-1) Občini, ki v posameznem proračunskem letu iz prihodkov iz glavarine ne more financirati primerne porabe, se iz državnega proračuna dodeli finančna izravnava v višini razlike med primerno porabo občine in prihodki iz glavarine, ki ji pripadajo. Zneske finančne izravnave ugotovi ministrstvo, pristojno za finance, po sprejetju državnega proračuna, in jih sporoči občinam, ki jim je finančna izravnava dodeljena, ter objavi na svoji spletni strani. 2.7 Sofinanciranje nalog in investicij občin Zakon o financiranju občin (ZFO-1) v 18. – 27. členih navaja, da se občinam zagotavljajo dodatna namenska sredstva državnega proračuna za sofinanciranje:

• izvajanja posamezne naloge ali programa Občine lahko prejemajo dodatna sredstva za opravljanje posameznih nalog in programov, če je s področnim zakonom ali predpisom, izdanim na podlagi zakona, urejeno tako financiranje. Podlaga za dodatna sredstva je ugotovljeni širši javni interes. Vrsta nalog in programov ni omejena, lahko gre za naloge iz izvirne pristojnosti občine, določene z zakonom, ali iz prenesene pristojnosti. Izjema od pravila, da se sofinanciranje uredi s posebnim predpisom, so sredstva državnega proračuna, ki se zagotovijo za sofinanciranje posameznih nalog in programov v višini odobrenih sredstev strukturne in kohezijske politike Evropske unije. Zakon predvideva tudi uresničevanje pravic narodnih skupnosti in romske skupnosti. Tako se občinam, na območju katerih so naselja z narodnostno mešanim prebivalstvom ali s stalno naseljeno romsko etnično skupnostjo, iz državnega proračuna zagotovijo sredstva za financiranje dvojezičnosti in uresničevanje ustavnih pravic italijanske oziroma madžarske narodne skupnosti ali za uresničevanje pravic romske etnične skupnosti, določene z zakonom, v višini in v skladu z merili, določenimi z uredbo vlade (Oplotnik, Brezovnik 2007, 10).

25

• investicij Zagotavljanje sredstev državnega proračuna za sofinanciranje investicij v občinah je urejeno v 21. členu ZFO-1. Navedena sredstva so zagotovljena za sofinanciranje investicij v lokalno javno infrastrukturo, to so: - na področju negospodarskih javnih služb: zgradbe osnovnega šolstva, vrtcev, za zdravstveno dejavnost na primarni ravni, javna športna in kulturna infrastruktura ter občinski kulturni spomeniki; - na področju komunalnih javnih služb pa: infrastruktura gospodarskih javnih služb, kot so vodovodi, plinovodi, daljinsko ogrevanje, kanalizacija in čistilne naprave, občinske ceste, gasilski domovi in drugo. Ob navedenih pa se zagotavlja sofinanciranje drugih investicij posebnega pomena, za zadovoljevanje skupnih potreb in interesov občine. To so investicije, ki sicer spadajo v pristojnost države, pa jih občine zaradi posebnega interesa svojih prebivalcev sofinancirajo (domovi za starejše občane in podobno). Del sredstev se zagotavlja letno v višini 6% skupne primerne porabe občin, del pa v višini, določeni na podlagi predlogov resornih ministrstev. Iz tega obsega so izvzeta sredstva državnega proračuna, ki se zagotavljajo za sofinanciranje investicij v višini odobrenih sredstev strukturne in kohezijske politike Evropske unije. Z navedeno določbo ZFO-1 pa je povezana prehodna določba 39. člena ZFO-1, ki ureja zagotavljanje sredstev za sofinanciranje investicij v prehodnem obdobju od vključno leta 2007, do vključno 2011, v nižjem odstotku (ibid, 11). Namen teh sredstev je sofinanciranje investicij načrtovanih z načrti razvojnih programov občin. Delež posamezne občine v skupnih sredstvih, v višini 6% skupne primerne porabe, se izračuna na podlagi kriterijev, določenih s Pravilnikom o namenih porabe, merilih in pogojih za dodelitev sredstev za sofinanciranje investicij občin (Ur.l. RS, št. 19/07). Sredstva se občini nakazujejo na podlagi pogodbe, sklenjene med neposrednim uporabnikom državnega proračuna, ki je pristojen za lokalno samoupravo in ki v svojem finančnem načrtu na posebni postavki zagotavlja ta sredstva, in občino. Sestavni del pogodbe je načrt porabe, ki je podlaga za nakazovanje sredstev. Sredstva so namenska in jih ni dovoljeno porabljati za druge namene kot za financiranje investicij. Sofinanciranje lahko znaša do 100% upravičenih stroškov investicije brez DDV.

• skupno opravljanje nalog občinske uprave Občini se v tekočem letu zagotavljajo dodatna sredstva iz državnega proračuna v višini 50 odstotkov v preteklem letu realiziranih odhodkov njenega proračuna za financiranje, v skladu z zakonom organiziranega skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave. Za posamezne naloge se štejejo:

• naloge občinskega inšpekcijskega nadzorstva in občinskega redarstva; • naloge notranjega finančnega nadzora in proračunskega računovodstva; • upravne ter strokovne naloge na področju urejanja prostora ter • naloge na področju zagotavljanja in izvajanja javnih služb.

Občina je do sredstev upravičena za financiranje tistih nalog, ki se opravljajo za dve ali več občin in jih opravljajo zaposleni, ki izpolnjujejo z zakonom določene pogoje glede strokovne izobrazbe.

26

2.8. Analiza financiranja občin 2.8.1 Analiza financiranja obveznih nalog občin V letu 2007 je prišel v uporabo nov Zakon o financiranju občin (ZFO-1), na podlagi katerega preneha veljati Zakon o financiranju občin (UPB-1), razen določb 15., 16., 18., 19. in 27. člena. Nujna je bila sprememba načina porazdelitve prihodkov občin iz dohodnine, ki je bil neenakopraven in diskriminatoren ter ni zagotavljal enakih izhodiščnih možnosti na financiranje nalog občin, ki so jih občine na podlagi zakona dolžne zagotavljati državljanom. Model financiranja občin, ki ga je določal prejšnji ZFO, je izhajal iz načela financiranja lokalnih javnih zadev iz lastnih virov financiranja, oziroma lastnih prihodkov iz naslova davkov in taks, ki so prihodek občine neposredno na podlagi zakona, davkov, taks, pristojbin, nadomestil in odškodnin, ki so prihodek občine na podlagi drugega akta, izdanega v skladu z zakonom in 35 odstotnega deleža dohodnine, ki se je med občine razporedil v razmerju med odmerjeno dohodnino zavezancev s stalnim prebivališčem v občini in odmerjeno dohodnino v državi. Osrednjo vsebino zakona je predstavljal model izračuna primerne porabe in finančne izravnave. Model je temeljil na določenem povprečnem znesku sredstev na prebivalca v državi, s katerim naj bi povprečna občina zagotovila izvajanje vseh ustavnih in zakonsko določenih nalog. Občinam, ki izračunane primerne porabe niso pokrile s prihodki od zgoraj omenjenih virov, je pripadla finančna izravnava, kot neposredni transfer iz državnega proračuna v občinski proračun. Analiza tega modela financiranja občin je pokazala velika nesorazmerja med lastnimi prihodki na prebivalca v državi. Največji del prihodkov občine je predstavljala dohodnina. Razdelitev dohodnine po občinah je bila neenakomerna, ker je pripadla občini glede na zavezance s stalnim prebivališčem v občini. Neenakomernost porazdelitve lastnih virov financiranja, predvsem dohodnine, glede na njen delež v skupnih lastnih prihodkih, je temeljni razlog, da je v letu 2006 kar 176 (91,2%) občin prejemalo finančno izravnavo, 17 občin ni prejemalo finančne izravnave.

27

TABELA 1: PRIHODKI OBČIN IZ DOHODNINE NA PREBIVALCA V LETU 2006

NAZIV OBČINE

VREDNOST DOH./PREB.

V EUR % OD SLOV. POVPREČJA

KUZMA 80,81 33,62 GRAD 83,79 34,87 HODOŠ 86,91 36,16 ROGAŠOVCI 91,95 38,26 ŠALOVCI 92,80 38,62 SVETI ANDRAŽ V SLOVENSKIH GORICAH 92,81 38,62 JURŠINCI 96,42 40,12 ŽETALE 108,30 45,07 CERKVENJAK 112,73 46,91 SVETA ANA 116,37 48,42 SLOVENSKO POVPREČJE3 240,32 100,00 DOMŽALE 382,96 159,35 IDRIJA 386,23 160,71 PIRAN 387,87 161,40 MESTNA OBČINA NOVO MESTO 392,34 163,25 ŠKOFLJICA 393,00 163,53 MEDVODE 401,13 166,91 MESTNA OBČINA NOVA GORICA 402,81 167,61 ŠEMPETER - VRTOJBA 463,92 193,04 MESTNA OBČINA LJUBLJANA 512,97 213,45 TRZIN 628,92 261,70

Vir podatkov: Poročilo o prihodkih in odhodkih, računu finančnih terjatev in naložb ter računu financiranja Tabela zajema 20 občin; polovica le-teh je v letu 2006 realizirala najmanj prihodkov iz dohodnine na prebivalca in polovica največ prihodkov iz dohodnine na prebivalca v letu 2006.

3 Slovensko povprečje je navidezna, statistično najbolj povprečna občina izmed vseh 193 občin, glede na opazovano kategorijo, ki nam služi za primerjave in odklone ostalih občin on povprečja.

28

TABELA 2: PORAZDELITEV PRIHODKOV OBČIN IZ DOHODNINE NA PREBIVALCA V LETU 2006 Odklon od povprečja 240,32 EUR <-60 do-60 do -40 do -20 do+20 do+40 do +60 >+60

% občin v posamezni skupini 3,11% 11,40% 14,51% 23,32% 22,80% 11,40% 8,81% 4,66% Povprečna dohodnina v skupini v EUR

88,18 127,81 168,54 217,63 217,63 262,73 315,09 356,90

SLIKA 1: GRAFIČNI PRIKAZ PORAZDELITVE PRIHODKOV OBČIN IZ DOHODNINE NA PREBIVALCA V LETU 2006

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

% občin v posamezni

skupini

<-60 do-60 do -40 do -20 do+20 do+40 do +60 >+60

odklon od povprečja

Kot je razvidno, so odstopanja zelo velika, saj je občina Trzin, ki je v letu 2006 realizirala največ prihodkov iz dohodnine na prebivalca, dosegla 261,70% večjo realizacijo kot je povprečje občin v letu 2006. Občina Kuzma, ki je dosegla najslabšo realizacijo prihodkov iz dohodnine na prebivalca, pa je dosegla le 33,62% povprečne vrednosti prihodkov iz dohodnine na prebivalca občin v letu 2006. ZFO-1 po besedah zakonodajalca vsebuje model financiranja primerne porabe, s katerim je to financiranje zagotovljeno enakopravno za vse občine in njihove prebivalce, temelji na oceni stroškov in je izraženo v povprečnini, to je primernih stroških na prebivalca v državi. Na tej podlagi je izračunana primerna poraba posamezne občine, pri čemer so upoštevane razlike med občinami, ki vplivajo na različno višino potrebnih sredstev za financiranje nalog občin, določenih s področnimi zakoni. Financiranje primerne porabe je občinam zagotovljeno s prihodki iz glavarine, to je deležem posamezne občine iz dohodnine. Na delež posamezne občine vpliva v 30% število prebivalcev in v 70% indeks raznolikosti, izračunan na podlagi enačbe za izračun glavarine. Prihodki od dohodnine se občinam

29

tedensko nakazujejo preko odprtega vplačilnega podračuna – dohodnina odstopljeni vir občin – na katerega se sredstva zagotavljajo iz vplačanih podračunov dohodnin. Presoja ustavnosti Zakona o financiranju občin (ZFO-1) Zakon je bil v presoji na Ustavnem sodišču (Večer 2007, 4). Predlagatelji ustavne pobude, občine Ljubljana, Trzin, Log – Dragomer in Šempeter-Vrtojba, so prepričani, da je novi način financiranja neustaven, ker te občine postavlja v neenakopraven položaj z drugimi občinami, saj ukinja del dohodnine kot samostojni vir in s tem krni finančno samostojnost občin. Zaradi izpada 35% pobrane dohodnine, ki so ga občine prej obdržale v svoji malhi, zdaj pa se celoten znesek steka v državni proračun in ga država razdeli po občinah na podlagi izračunane primerne porabe, občine spravlja v odvisnost od državnega proračuna in posledično krepi centralizem. Minister za lokalno samoupravo, dr. Ivan Žagar, v čigar službi je nastal predlog zakona, očitke zavrača z argumentom, da je bila prej dohodnina skoncentrirana v večjih in razvitejših občinah, zato je leta 2005 kar 173 občin potrebovalo finančno izravnavo iz državne malhe, sedanji način pa prinaša enakopravnejši in enakomernejši razvoj. Po navedbah ljubljanskega župana Zorana Jankoviča bo Ljubljani odvzetih okoli 60 milijonov evrov, zato da bo država drugim občinam dala 77 milijonov evrov. Podatki finančnega ministra kažejo, da naj bi bila Ljubljana ob slabih 44 milijonov evrov. Ustavno sodišče je z Odločbo določilo, da so členi 8., 11., 14., 23. in 38. ZFO-1 neskladni z ustavo. Ustavno sodišče je presojalo očitek predlagateljic, po katerem odstopljenih virov ni mogoče šteti za lastne vire, v smislu 142. člena Ustave. Presoditi je bilo treba, ali se sredstva iz dohodnine in drugih davkov, ki se zberejo v državnem proračunu in razdelijo občinam na podlagi zakonsko določenih kriterijev, neodvisno od tega, koliko teh sredstev izvira iz območja posamezne občine, lahko štejejo za lastne vire občin v smislu 142. člena Ustave. Ureditev, po kateri so občinam iz državnega proračuna zagotovljena sredstva za izvajanje z zakoni določenih nalog občin v celoti in ki le štejejo kot lastni vir občin, ter se po ZFO-1 v ta namen primarna lastna sredstva občin sploh ne uporabljajo, postavlja občine v pasiven položaj pri uresničevanju lokalne samouprave na svojem območju. Tak sistem ustvarja pretežno odvisnost občin od sredstev državnega proračuna, kar ni v skladu z zahtevo po finančni avtonomiji občin. Tudi 14. člen, ki opredeljuje glavarino in metodo za izračun prihodka posamezne občine iz naslova glavarine, podrobneje opredeljuje način izvajanja 8. člena ZFO-1 ter s tem način odstopanja sredstev državnega proračuna iz dohodnine občinam za financiranje primerne porab, je posledično ugotovljen kot neskladen z Ustavo. Ker 11. člen izvršilni oblasti prepušča, da z uredbo podrobneje določi naloge, ki jih morajo občine opravljati na podlagi svojih pristojnosti, določenih z zakoni za posamezna področja ter določi metodologijo za izračun povprečnine, sam po sebi še ne narekuje ugotovitve neskladja. Z ustavo je neskladen zato, ker določa zgolj posamezna področja v pristojnosti občin, glede katerih se bodo naloge in stroški njihovega financiranja upoštevali pri ugotavljanju primernega obsega sredstev za financiranje primerne porabe, pri tem pa teh nalog vsebinsko določneje ne opredeli in uredbi ne daje zadostne, jasne in vsebinske zakonske podlage za določitev nalog, katerih stroški se upoštevajo, ter določitev metodologije za izračun povprečnine. Zakon tudi ne opredeli načina sodelovanja občin oziroma njihovih reprezentativnih združenj pri sprejemanju uredbe. Izpodbijani 38. člen ZFO-1 med vire za izračun glavarine v prehodnem obdobju vključuje tudi nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in davčne prihodke občin (davek na dediščine in darila, davki na dobitke od klasičnih iger na srečo, davki na promet

30

nepremičnin in upravne takse občinskih uprav). Ker je zakonodajalec v prehodnem obdobju prekomerno posegel v lastne vire občin, je določba 38. člena v neskladju z Ustavo. Kriteriji za dodelitev sredstev sofinanciranja investicij ne morejo biti prepuščeni zgolj izvršilni oblasti brez podlage v zakonu, zato je Ustavno sodišče ugotovilo, da je tudi izpodbijani 23. člen ZFO-1 v neskladju z Ustavo. Ker je ureditev financiranja občin celovit in obsežen sistem in ker bi morebitna razveljavitev katere od med seboj povezanih določb pomenila, da sistem financiranja ne bi deloval, Ustavno sodišče ni razveljavilo zgoraj navedene člene ZFO-1, temveč je ugotovilo njihovo neskladje z Ustavo. Državni zbor mora ugotovljene neskladnosti odpraviti v enem letu po objavi Odločbe v Uradnem listu (Odločba o ugotovitvi, da so členi 8,11,14,24 in 38 ZFO-1 v neskladju z Ustavo in da členi 12,13,21 in 24 ZFO-1 niso v neskladju z Ustavo). V Evropi poznamo različne modele financiranja občin, idealno pa bi bilo, če bi lahko oblikovali takšne lokalne skupnosti (pokrajine, občine), ki bi bile brez premeščanja sredstev iz državnega proračuna sposobne pokrivati svoje potrebe. Teoretično se takšnemu modelu financiranja približamo takrat, ko se izdatki lokalnih skupnosti v kar največji možni meri ujemajo z lastnimi prihodki lokalnih skupnosti (Brezovnik, Oplotnik 2003, 137). Ker pa cilj magistrske naloge ni dokazovanje ustavnosti in ugotavljanje ustreznosti modela financiranja obveznih nalog občin, ampak prikaz možnosti in pogojev za črpanje dodatnih virov financiranja predvsem investicij in občinskih razvojnih nalog, je v nadaljevanju prikazana analizo stanja na tem področju. 2.8.2 Analiza financiranja investicij Občine se srečujejo z deficitom finančnih sredstev pri zagotavljanju dobave javnih dobrin svojim prebivalcem. Interes vsakega župana in občinskih svetov je čimbolj zadovoljiti potrebe svojih občanov ter težnja k izpolnitvi predvolilnih obljub, ki se v občinah predvsem nanašajo na izgradnjo komunalne infrastrukture, kulturnih, športnih objektov, torej predvsem na realizacijo investicijskih projektov. Občine morajo uskladiti želje, potrebe in možnosti glede uresničevanja projektov in usmeritve razvoja kraja, v smislu čim večje pravičnosti in racionalnosti, za dobrobit vseh svojih krajanov. Zaradi omejenih finančnih virov pa je še kako pomembno, da občina izkoristi vse možnosti za pridobitev dodatnih sredstev za financiranje investicijskih projektov. Investicije so naložbe v povečanje in ohranjanje premoženja občine v obliki zemljišč, objektov, opreme in naprav ter drugega opredmetenega in neopredmetenega premoženja, vključno naložbe v izobraževanje, usposabljanje, razvoj novih tehnologij, izboljšanje kakovosti življenja ter druge naložbe, ki bodo prinesle koristi v prihodnosti. Investicijski cikel projekta je sestavljen iz naslednjih faz: priprava investicije, izvedba investicije, obratovanje investicije, ki jih je potrebno upoštevati pri uvrščanju investicijskih projektov v načrt razvojnih programov. Občine pripravijo akt o proračunu za posamezno leto, v katerem so predvideni prihodki in drugi prejemki ter odhodki in drugi izdatki občine. Občina oz. občinski svet lahko sprejema proračun tudi za dve leti, za vsako leto posebej. Priprava proračuna za dve leti omogoča uveljavitev dolgoročnejšega planiranja proračunskih prejemkov in izdatkov kot tudi učinkovitejše oblikovanje in izvajanje večletnih razvojnih nalog (investicij), ki jih ni

31

mogoče realizirati v enem proračunskem letu. Le-te se v občinah načrtujejo v načrtu razvojnih programov, ki je sestavni del občinskega proračuna in ki se pripravlja za obdobje štirih let. Tako je proračun občine, ki je predložen občinskemu svetu, sestavljen iz treh delov:

- splošni del (bilanca prihodkov in odhodkov, račun finančnih terjatev in naložb ter račun financiranja)

- posebni del (finančni načrti neposrednih uporabnikov proračuna – poleg občinskega sveta, župana, nadzornega odbora, občinske uprave, skupne občinske uprave tudi posamezni ožji deli občin) in

- načrt razvojnih programov (NRP). NRP občinskega proračuna je sestavni del proračuna in predstavlja njegov tretji del, v katerem so odhodki proračuna prikazani v obliki konkretnih projektov oz. programov, njihova finančna konstrukcija pa je prikazana za prihodnja štiri leta (od leta 2007 do leta 2010, oziroma tudi po letu 2010, saj so v »Obrazcu 3«, v zadnjem letu, v koloni »po letu 2010«, prikazane tudi vrednosti izdatkov za tiste projekte, ki se nadaljujejo po letu 2010). NRP tako predstavlja investicije in druge razvojne projekte ter državne pomoči v občini, v štiriletnem obdobju, oziroma do zaključka projekta. S tem dokumentom je v proračunsko načrtovanje vneseno večletno planiranje izdatkov za te namene. V NRP so vključeni odhodki, ki niso že vnaprej določeni z zakoni, temveč odražajo razvojno politiko občine (iz dokumentov dolgoročnega razvojnega načrtovanja). V NRP se izkazujejo celotne vrednosti projektov, z vsemi viri financiranja. Načrt razvojnih programov izkazuje načrtovane izdatke proračuna za investicije in državne pomoči ter druge razvojne projekte in programe v prihodnjih štirih letih, ki so razdeljeni po:

- posameznih projektih ali programih neposrednih uporabnikov, - letih, v katerih bodo izdatki za projekte ali programe bremenili proračune v

prihodnjih letih in - virih financiranja za celovito izvedbo projektov ali programov, ločeno za občinske

vire in druge vire (državni proračun, ostali sofinancerji). V NRP se uvrstijo tisti projekti in programi, ki so izvedljivi po pričakovani dinamiki in v celoti pokriti s predvidenimi (znanimi) viri financiranja. Prednost pri zagotavljanju virov financiranja morajo imeti projekti in programi, ki so uvrščeni v NRP in so že v izvajanju, preostanek sredstev pa se nameni za nove projekte. NRP sestavljajo programi in projekti:

Program tvori več različnih, vendar medsebojno usklajenih projektov oziroma aktivnosti, kjer so cilji opredeljeni v okviru skupnega namena (politike), ima določeno vrednost in se bo izvajal v določenem časovnem obdobju (ima začetek in konec).

Projekt je sklop dejavnosti z določenim namenom, v katerem se trošijo različna sredstva (viri: finančni, materialni, človeški, časovni in drugi viri) za dosego nekih ciljev oziroma koristi. Pomeni ekonomsko nedeljivo celoto aktivnosti, ki izpolnjujejo natančno določeno nalogo (funkcijo) in imajo jasno opredeljene cilje, na podlagi katerih je mogoče presojati ali projekt izpolnjuje vnaprej določena merila. Za projekt je značilno, da je začasnega značaja, ter da je njegov cilj doseganje enkratnega rezultata. Začasen značaj pomeni, da ima omejeno življenjsko dobo, trajanje je določeno z datumom začetka in njegovim zaključkom,

32

enkraten rezultat pa pomeni, da ga je zaradi njegovih posebnosti mogoče razlikovati od podobnih projektov ter od običajnih rednih nalog oziroma aktivnosti.

Pogoji za uvrstitev projektov in programov v NRP:

- usklajenost z dokumenti dolgoročnega razvoja, - izdelana dokumentacija skladno z uredbo o enotni metodologiji za pripravo in

obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ, - zagotovljena izvedljivost projekta v predvidenem obdobju.

V NRP se uvrstijo projekti, ki so pripravljeni na podlagi predpisane dokumentacije in potrjeni s sklepom. Temeljni dokument za uvrstitev projekta v načrt razvojnih programov je dokument identifikacije investicijskega projekta, ki vsebuje osnovne podatke o projektu, opredelitev namena in ciljev ter opis potreb z analizo projekta. Predstavlja izhodišče za planiranje potrebnih sredstev v proračunu. V primeru, ko gre za investicije manjših vrednosti ali investicijsko vzdrževanje v manjšem obsegu, se dokumentacija izdela kot načrt investicij ali investicijskega vzdrževanja manjših vrednosti, ki temelji na popisu in ovrednotenju potreb za izbrano obdobje (povzeto iz Proračunskega priročnika za pripravo občinskih proračunov za leti 2007 in 2008). V nadaljevanju so prikazane analize, ki ugotavljajo razlike slovenskih občin v realiziranih prihodkih in investicijskih odhodkih v letu 2006. V letu 2006 so občine realizirale v povprečju 781,42 EUR prihodkov na prebivalca. Obstajajo velika odstopanja v eno in drugo smer od povprečne vrednosti. V analiziranem letu je najmanj prihodkov na prebivalca realizirala Občina Turnišče, v višini 508,78 EUR, največ pa občina Komenda, v višini 2.907,12 EUR na prebivalca. Vidimo velike odklone od slovenskega povprečja, kar občine postavlja v zelo neenakopraven položaj. Iz navedenega izhaja, da je Občina Komenda v letu 2006 svojim prebivalcem zagotovila višjo raven lokalnih dobrin kot občina Turnišče.

33

SLIKA 2: CELOTNI PRIHODKI OBČIN NA PREBIVALCA V LETU 2006

- 500,00 1.000,00 1.500,00 2.000,00 2.500,00 3.000,00 3.500,00

HORJUL

PODČETRTEK

MESTNA OBČINA VELENJE

MESTNA OBČINA NOVA GORICA

ŽETALE

BISTRICA OB SOTLI

VODICE

LOŠKI POTOK

KOBILJE

ŠALOVCI

RAČE - FRAM

KOBARID

DIVAČA

TRZIN

HRPELJE - KOZINA

BOHINJ

IZOLA

SVETI ANDRAŽ V SLOVENSKIH GORICAH

ŠEMPETER - VRTOJBA

SEŽANA

OSILNICA

DOBROVNIK

SOLČAVA

KOSTEL

KRANJSKA GORA

BOVEC

MESTNA OBČINA KOPER

PIRAN

HODOŠ

KOMENDA

Vir podatkov: Poročilo o prihodkih in odhodkih, računu finančnih terjatev in naložb ter računu financiranja Tabela prikazuje 30 najuspešnejših občin pri realizaciji prihodkov/prebivalca v letu 2006. Naslednja analiza prikazuje realizacijo prihodkov na prebivalca občin iz naslova prejetih sredstev iz državnega proračuna iz sredstev proračuna Evropske unije v letu 2006. Če pogledamo podatke o realizaciji prihodkov občin iz naslova prejetih sredstev iz državnega proračuna iz sredstev proračuna Evropske unije v letu 2006 ugotovimo, da je v letu 2006 le 55 občin realiziralo navedena sredstva, ki vključujejo:

prejeta sredstva iz državnega proračuna iz predpristopnih pomoči Evropske unije prejeta sredstva iz državnega proračuna iz sredstev proračuna Evropske unije za

izvajanje skupne kmetijske politike prejeta sredstva iz državnega proračuna iz sredstev proračuna Evropske unije za

strukturno politiko prejeta sredstva iz državnega proračuna iz sredstev proračuna Evropske unije za

kohezijsko politiko

34

prejeta sredstva iz državnega proračuna iz sredstev proračuna Evropske unije za izvajanje notranje politike

prejeta sredstva iz državnega proračuna iz sredstev proračuna Evropske unije iz naslova pavšalnih povračil

druga prejeta sredstva iz državnega proračuna iz sredstev proračuna Evropske unije prejeta sredstva iz državnega proračuna - iz sredstev drugih evropskih institucij

TABELA 3: PRIHODKI OBČIN IZ NASLOVA PREJETIH SREDSTEV IZ DRŽAVNEGA PRORAČUNA IZ SREDSTEV PRORAČUNA EVROPSKE UNIJE V LETU 2006

VREDNOST V EUR/PREBIVALCA

NAZIV OBČINE

0,34 MESTNA OBČINA CELJE 0,38 TOLMIN 0,55 MESTNA OBČINA KRANJ 0,83 PIRAN 0,87 MESTNA OBČINA NOVO MESTO 0,92 BELTINCI 1,03 ČRNOMELJ 1,21 RADOVLJICA 1,39 ŠKOFJA LOKA 9,27 SLOVENSKO POVPREČJE 57,97 ZAVRČ 72,09 MISLINJA 76,99 PODLEHNIK 87,54 MESTNA OBČINA VELENJE 89,28 BREŽICE 103,04 RAVNE NA KOROŠKEM 107,66 CERKNICA 123,51 LENDAVA 172,12 ŠKOFLJICA

421,74 HODOŠ Vir podatkov: Poročilo o prihodkih in odhodkih, računu finančnih terjatev in naložb ter računu financiranja Tabela prikazuje 20 občin, ki so prejele sredstva iz naslova prejetih sredstev iz državnega proračuna iz sredstev proračuna Evropske unije v letu 2006; polovica le-teh je realizirala največ prihodkov iz naslova prejetih sredstev iz državnega proračuna iz sredstev proračuna Evropske unije v letu 2006 na prebivalca, polovica pa najmanj.

35

Občine tudi pri upravljanju z javnim premoženjem ustvarjajo različno realizacijo finančnega toka. Občine so skupno v letu 2006 pridobile 15,62% vseh prihodkov iz tega naslova. Od tega okoli 40% iz naslova udeležbe na dobičku in dohodkov iz premoženja ter 60% iz naslova kapitalskih prihodkov. Pri tem pa ne gre spregledati dejstva, da so bile občine pri upravljanju s premoženjem različno uspešne, kar kaže tudi podatek, da nekatere občine niso iz omenjenega naslove zbrale niti eura, nekatere pa kar okoli 40% vseh prihodkov lokalne skupnosti. Pojavlja se vprašanje, ali se vse občinske uprave aktivno ukvarjajo z investiranjem oz. dezinvestiranjem lokalnega premoženja. Naslednja analiza prikazuje razlike slovenskih občin v realiziranih investicijskih odhodkih na prebivalca v letu 2006. V letu 2006 so občine realizirale v povprečju 312,39 EUR investicijskih odhodkov na prebivalca. Tudi tu so ugotovljene velike razlike med občinami. V analiziranem letu je najmanj investicijskih odhodkov na prebivalca realizirala Občina Radenci, v višini 47,38 EUR, največ pa občina Komenda, v višini 2.423,61 EUR.

36

SLIKA 3: INVESTICIJSKI ODHODKI OBČIN NA PREBIVALCA V LETU 2006

- 500,00 1.000,00 1.500,00 2.000,00 2.500,00 3.000,00

HRPELJE - KOZINA

HAJDINA

TABOR

MESTNA OBČINA SLOVENJ GRADEC

MUTA

VODICE

DOBROVNIK

BOVEC

GORNJI PETROVCI

MESTNA OBČINA VELENJE

BOROVNICA

ŠENTJERNEJ

PODČETRTEK

BISTRICA OB SOTLI

DOBROVA - POLHOV GRADEC

ŠKOCJAN

CERKNICA

LOŠKI POTOK

MARKOVCI

ŠALOVCI

KOSTEL

LENDAVA

MESTNA OBČINA KOPER

ŠEMPETER - VRTOJBA

ODRANCI

HORJUL

SVETI ANDRAŽ V SLOVENSKIH GORICAH

HODOŠ

OSILNICA

KOMENDA

Vir podatkov: Poročilo o prihodkih in odhodkih, računu finančnih terjatev in naložb ter računu financiranja Tabela prikazuje 30 najuspešnejših občin pri realizaciji investicijskih odhodkov na prebivalca v letu 2006. Občine se zelo razlikujejo tako v realizaciji prihodkov na prebivalca, kot tudi v realiziranih investicijskih odhodkih na prebivalca. Če primerjamo med seboj 30 občin, ki so realizirale največ prihodkov na prebivalca v letu 2006 in 30 občin, ki so realizirale največ investicijskih odhodkov na prebivalca v letu 2006 ugotovimo, da obstaja povezava. Občine, ki so imele največ prihodkov na prebivalca so dosegle tudi največ investicijskih odhodkov na prebivalca (56% občin v zajeti analizi). Večino finančnih odhodkov lokalnih skupnosti slovenske občine pokrivajo s prihodki, ki jih imenujemo davčni prihodki in transferi iz državnega proračuna. Gre za okoli 77% vseh prihodkov lokalnih skupnosti. Občine morajo večjo pozornost posvetiti možnostim pridobitve namenskih nepovratnih sredstev iz proračuna RS in iz proračuna EU ter črpati

37

nepovratna sredstva za financiranje investicij preko javnih razpisov, za katere pa se ne ve točno, kdaj jih bodo posamezna ministrstva oz. institucije upravljanja razpisale in objavile. Preostanek občine pridobijo iz t.i. nedavčnih prihodkov, prihodkov od kapitala in donacij. Med teh 23% spadajo viri financiranja lokalnih skupnosti, kot so npr. udeležba na dobičkih in prihodki od premoženja, prihodki od kapitala, pa tudi finančni viri, ki sami po sebi ne predstavljajo prihodkov, predstavljajo pa finančni vir za financiranje marsikaterega investicijskega projekta (krediti, leasing, izdaja vrednostnih papirjev, sistem partnerstva med javnim in zasebnim sektorjem) (povzeto po: Oplotnik 2003,46). Občine v povprečju namenijo 59,94% vseh prihodkov za tekoče odhodke in tekoče transfere, 40,06% pa za investicijske odhodke in transfere. Pri zagotavljanju javnih dobrin svojim prebivalcem tako lokalne skupnosti velikokrat naletijo na deficit finančnih sredstev bodisi zaradi nezadostnega financiranja, ki je posledica neustrezne normativne ureditve, ali zaradi izredno obsežne vrednosti investicije v izgradnjo katerega izmed objektov javne infrastrukture. Ker se pojavljajo velike razlike med občinami v pridobivanju namenskih nepovratnih sredstev iz državnega proračuna in proračuna EU, so v nadaljevanju predstavljeni razpisi po področjih, kot pripomoček, za planiranje prihodkov in investicij v proračunih občin, kajti razpisi se v letih večinoma ponavljajo. Pregled javnih razpisov po področjih:

Sofinanciranje gradnje športne infrastrukture: Javni razpis za zbiranje predlogov za sofinanciranje investicij v športno-turistično infrastrukturo, ki se sofinancira iz Evropskega sklada za regionalni razvoj; Ministrstvo za šolstvo in šport - predmet javnega razpisa je sofinanciranje izvedbe posameznih ključnih investicij na področju športne-turistične infrastrukture na in ob naravnih in umetnih jezerih, ki bodo pomembno vplivale na razvoj športa kot turistične destinacije. Razpis za prijavo investicij na področju predšolske vzgoje in osnovnega šolstva v RS - Ministrstvo za šolstvo in šport - predmet javnega razpisa: zbiranje potreb po sofinanciranju investicij v vrtce in osnovno šolstvo oz. v vzgojno-izobraževalne zavode, katerih ustanovitelj je občina. Javni razpis za zbiranje predlogov za sofinanciranje investicij v novogradnje in posodabljanje športne infrastrukture - Ministrstvo za šolstvo in šport - predmet javnega razpisa je sofinanciranje investicij v novogradnje in posodabljanje športne infrastrukture. Javni razpis Fundacije za šport za sofinanciranje gradnje športnih objektov – Fundacija za šport – predmet razpisa je sofinanciranje izvajalcev programov za gradnjo športnih objektov.

38

Sofinanciranje projektov prometne, okoljske in ekonomske infrastrukture Javni razpis za prednostno usmeritev "Regionalni razvojni programi" v okviru operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013, razvojne prioritete "Razvoj regij" - Službe Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko - predmet sofinanciranja so projekti, vključeni v izvedbene načrte regionalnih razvojnih programov in potrjeni s strani svetov regij. Javni razpis za prednostno usmeritev "Razvoj obmejnih območij s Hrvaško" v okviru operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013, razvojne prioritete "Razvoj regij" - Službe Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko - predmet sofinanciranja so projekti prometne, okoljske in ekonomske infrastrukture ob državni meji z Republiko Hrvaško. Javni razpis za dodelitev sredstev, namenjenih za financiranje projektov lokalne in regionalne javne infrastrukture - Javni sklad RS za regionalni razvoj - predmet javnega razpisa je dodeljevanje ugodnih posojil občinam za investicijske projekte občin za financiranje projektov lokalne in regionalne javne infrastrukture, ki so v večinski lasti države ali lokalne samoupravne skupnosti oziroma se prenese nanju takoj po izvedbi projekta. Javni razpis za pridobitev sredstev Evropskega sklada za regionalni razvoj - ESRR, 2. razvojna prioriteta: gospodarsko-razvojna infrastruktura, prednostna usmeritev: 2.2. informacijska družba, operacija gradnja, upravljanje in vzdrževanje odprtega širokopasovnega omrežja elektronskih komunikacij v lokalni skupnosti - Ministrstvo za gospodarstvo - predmet javnega razpisa je sofinanciranje gradnje odprtih širokopasovnih omrežij elektronskih komunikacij v lokalnih skupnostih na območjih, kjer danes širokopasovni priključki niso omogočeni in kjer je izkazan neobstoj komercialnega interesa za gradnjo omrežja. Javni razpis za kreditiranje okoljskih naložb - Ekološki sklad RS - predmet razpisa so krediti za okoljske naložbe na območju Republike Slovenije. Povabilo občinam k oddaji načrta porabe sredstev za posamezno leto - Zakon o financiranju občin (ZFO-1) - 21. člen, Službe Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko.

Sredstva sofinanciranja so namenjena sofinanciranju: − investicij v lokalno javno infrastrukturo, in sicer za:

− občinsko prometno infrastrukturo, − nakup in komunalno opremljanje stavbnih zemljišč, − komunalno infrastrukturo.

− investicij posebnega pomena za zadovoljevanje skupnih potreb v interesu občine, ki so povezane s črpanjem sredstev Evropske unije in sicer za: − izdelavo predhodnih študij ter investicijske in projektne dokumentacije (v

skladu z zakonskimi ali podzakonskimi akti), − sredstva lastne udeležbe občine.

39

Investicije na področju kulture: Javni razpis za izbor kulturnih projektov na področju nepremične kulturne dediščine, ki jih bo (so)financirala Republika Slovenija iz dela proračuna, namenjenega za kulturo - Ministrstvo za kulturo - predmet razpisa je sofinanciranje kulturnih projektov na področju nepremične kulturne dediščine. Javni razpis za izbor kulturnih projektov iz programa sanacije najbolj ogroženih in najkvalitetnejših objektov kulturne dediščine, ki jih bo financirala Republika Slovenija iz proračuna, namenjenega za izvajanje zakona o zagotavljanju sredstev za nekatere nujne programe Republike Slovenije v kulturi - Ministrstvo za kulturo. Javni razpis za izbor kulturnih projektov na področju nepremične kulturne dediščine v lasti občin, ki jih (so)financirala Republika Slovenija iz dela proračuna, namenjenega za kulturo - Ministrstvo za kulturo.

Sofinanciranje zaposlovanja Javni razpis za izbor projektov zaposlitvenih programov pri neprofitnih delodajalcih v Republiki Sloveniji - Zavod RS za zaposlovanje - predmet javnega razpisa je sofinanciranje zaposlitev ciljnih skupin brezposelnih oseb, ki se soočajo z ovirami pri vstopu na trg dela oziroma jim grozi socialna izključenost. Javni razpis za spodbujanje novega zaposlovanja starejših 2 - Zavod RS za zaposlovanje - predmet javnega razpisa je subvencioniranje zaposlovanja težje zaposljivih brezposelnih oseb, ki so starejše od 50 let. Javni razpis za izbor programov javnih del v Republiki Sloveniji - Zavod RS za zaposlovanje – predmet javnega razpisa je sofinanciranje izvajanja programov javnih del.

Področje kmetijstva Razpisi na osnovi Programa razvoja podeželja, ki je skupni programski dokument Slovenije in Evropske komisije in predstavlja programsko osnovo za črpanje finančnih sredstev iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP).

Razpisi, na katere je mogoče prijaviti projekte z različnih področij Čezmejni programi (čezmejno sodelovanje z Avstrijo, čezmejno sodelovanje z Italijo, čezmejno sodelovanje z Madžarsko, čezmejno sodelovanje s Hrvaško, čezmejno sodelovanje v Jadranski pobudi), transnacionalni programi in medregionalni programi. Institucije se lahko prijavijo tudi za pridobitev sredstev t.i. centraliziranih programov Skupnosti, s katerimi upravlja Evropska komisija (vseživljenjsko učenje, 7. Okvirni program, Life+…) Občine lahko v proračunu planirajo pridobitev namenskih nepovratnih sredstev za izvedbo investicij iz državnega proračuna in iz sredstev proračuna Evropske unije, vendar morajo

40

za uspešno črpanje poznati možnosti in pogoje za prijavo na javne razpise ter za pripravo vloge. Dodatni podatki in informacije glede javnih razpisov so objavljeni na spletnih straneh posameznih ministrstev ter za centralizirane programe http://www.europa.eu/. Iz povzetka končnega poročila v postopku prvega javnega razpisa za prednostno usmeritev »Regionalni razvojni programi« v okviru Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013, razvojne prioritete »Razvoj regij« je razvidno, da je bilo na razpis prijavljenih 263 vlog, katere je komisija pozvala k dopolnitvi. Po pregledu dopolnitev je bilo ugotovljeno, da je 42,6% vlog neustrezno dopolnjenih, 3,8% vlog je dopolnjenih na način, da po dopolnitvi ne izkazujejo izpolnjevanja pogojev javnega razpisa, 49% vlog je ustrezno dopolnjenih, 4,6% se jih ni odzvalo. Glavna vzroka za nepopolnost vlog sta:

- investicijski dokumenti niso izdelani v skladu z veljavno uredbo ali ne izkazujejo vseh pogojev razpisa, določenih na osnovi evropske regulative in

- analiza stroškov in koristi ni izdelana v skladu s predpisano metodologijo Evropske komisije.

Glede na to, da imajo občine največ težav pri pripravi vlog z investicijskimi dokumenti, je v nadaljevanju magistrske naloge podrobno prikazana metodologija za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ in praktični primer investicijske dokumentacije, ki vsebuje analizo stroškov in koristi, skladno z metodologijo Evropske komisije.

41

3 PRIMERJAVA FINANCIRANJA OBČIN V SLOVENIJI IN V DRŽAVAH EVROPSKE UNIJE4 Zakon o financiranju občin ni povezan s pravnim redom Evropske unije. Viri financiranja lokalnih skupnosti so v vseh državah davki, dotacije iz državnih proračunov in skladov Evropske unije, pristojbine in plačila za storitve javnih služb in dohodki iz premoženja ter zadolževanje. Davki (osebni in pravnih oseb) so vir financiranja vseh javnih izdatkov. Višina vseh pobranih davkov, ki pripada lokalnim skupnostim, je odvisna od okvira pristojnosti: večje kot so pristojnosti, večji je prihodek. Davki, ki pripadajo lokalnim skupnostim, imajo lahko različne nazive: občinski davki, davčni transferji iz državne na lokalno raven (delež državnih davkov) in dotacije (subvencije). Plačilo storitev javnih služb s strani uporabnikov omogoča financiranje mnogih lokalnih javnih služb, predvsem na področju vodovoda (pitna voda in odplake), športa in umetnosti, javnega prevoza in podobno. Višina prispevka se razlikuje po državah in je odvisna tudi od števila nivojev lokalne samouprave, vendar je povečini pomemben vir financiranja za občine, kajti občine zagotavljajo tovrstne storitve. Višino prispevkov lahko določajo občinski organi samostojno, lahko pa se jih določa centralno, torej jih določa vlada. 3.1 Lokalni davki a) Davek od premoženja Davek od premoženja je daleč najbolj pogosta oblika lokalnih davkov. V vseh državah EU, razen na Malti in na Švedskem, predpisujejo lokalne skupnosti različne davke od premoženja. Davek je odmerjen na nepremičnino ali/in zemljišče. Davek od premoženja je dosledno davek, ki pripada lokalni skupnosti v večini držav: v Avstriji, Finski, Nemčiji, Grčiji, Italiji, Luksemburgu, na Nizozemskem, na Portugalskem, v Španiji in vseh novih državah članicah EU. Davek od premoženja načelno plačujejo tako posamezniki kot podjetja, razen na Danskem in Irskem, kjer ta davek plačujejo samo podjetja. Davek od premoženja se ponavadi izračuna na podlagi ocene iz zemljiškega registra, uporabi pa se lahko tudi ocena dejanske uporabnosti zemljišča (dejanske obdelave) npr. na Češkem, Madžarskem, v Poljski in Slovaški. Večina držav ima težave z določitvijo pravilne ocene davka od premoženja. Le redke države so, ki redno in sistematično vodijo oceno vrednosti premoženja (vsake dve leti na Danskem in vsake štiri leta na Nizozemskem). V mnogih državah pa so podatki stari tudi 10, 20 ali 30 let. V novih državah članicah EU je še dodaten problem zaradi nezanesljivega in starega zemljiškega registra, težav pri določanju tržne vrednosti zemljišča ter denacionalizacije. Lokalne skupnosti imajo praviloma možnost odločanja o oprostitvah ali znižanju davkov v okviru zakonskih določb. Prav tako lahko določijo razpon pri davčnih stopnjah, čeprav je razpon davčnih stopenj praviloma določen na državnem nivoju. Davčne stopnje davka od premoženja določa država v mnogih primerih, npr. Češki, Danski, Latviji, Litvi in Sloveniji.

4 povzeto po: Predlog Zakona o financiranju občin 2006, 9-13.

42

b) Davek na podjetja Enajst držav EU predpisuje občinski davek na podjetja: Avstrija, Ciper, Danska (neobvezno), Nemčija, Francija, Španija, Madžarska, Irska, Italija, Luksemburg in Portugalska (dodatni davek na državni skupni davek od dohodka). Madžarska ima dva občinska davka na poslovanje podjetij: občinski podjetniški davek in davek na učinek. Lokalni davek na poslovanje podjetij je praviloma odmerjen na enem od nivojev lokalne samouprave v državi, ponavadi v občinah. Osnova za davek na poslovanje podjetij se po posameznih državah lahko odmeri različno: na podlagi plačilnih list (Avstrija in Italija), številu zaposlenih (Madžarska), učinku (Francija), dobičku (Nemčija, Italija, Luksemburg, Portugalska). Čeprav davek predpisuje država, imajo lokalne oblasti možnost določiti stopnjo (razen v Avstriji). Odstotek tega davka v davčnih prihodkih lokalnih skupnosti je različen po državah, je pa vsekakor pomemben. Giblje se od 20% na Portugalskem in v Španiji, do 35% v Franciji, 50% v Avstriji, 70% v Nemčiji, 90% v Luksemburgu in 100% na Irskem. c) Dohodnina (lokalni osebni davek) Dohodnina (lokalni osebni davek) je pomemben vir davčnih prihodkov lokalnih skupnosti v državah, kjer je predpisana (Belgija, Danska, Finska, Italija, Španija, Švedska, Velika Britanija). Lokalni osebni davek je dodatni davek na državni osebni davek, ki pripada lahko samo eni stopnji lokalne samouprave (občine v Belgiji in na Finskem, avtonomne občine v Španiji) ali več nivojem (Danska, Italija in Švedska). V nekaterih državah (Danska, Finska in Švedska) so lokalne oblasti samostojne pri določanju davčnih stopenj za odmero dohodnine. Na Danskem in Švedskem pa lahko vlada omeji oz. zamrzne davčne stopnje, če oceni, da so davčni zavezanci preobremenjeni. Višina davčne stopnje je omejena v Belgiji, Italiji, Španiji in Veliki Britaniji. Italijanske lokalne oblasti lahko določijo dohodnino kot dodatni lokalni davek, v kolikor ta ostane v določenih mejah; podoben primer je v Španiji. Dohodnina, ki pripada lokalnim skupnostim, pomeni pomemben delež skupnih prihodkov, npr. v Belgiji 40%, pa vse do 90% na Danskem, 95% na Finskem in 100% na Švedskem. č) Drugi lokalni davki Lokalne skupnosti lahko določijo tudi druge oblike davkov, poleg treh navedenih; ti davki se razlikujejo od države do države in so predvsem: davek na promet nepremičnin, davek na dediščino, turistična taksa, davek na pse, oglaševanje, vozila, prodajo tobaka in alkohola, iger na srečo, davek na dovoljenja in licence, hotele… Zvezna zakonodaja praviloma določa vrsto teh davkov, lokalne skupnosti jih redko lahko predpisujejo. Delež teh davkov v skupnih davčnih prihodkih je različen, vendar precej nizek, glede na vse tri bistvene vrste davkov. So tudi izjeme, npr. davek na promet z nepremičninami na Portugalskem pomeni 40% deleža v vseh davčnih prihodkih. 3.2 Delež državnih davkov Porazdelitev deležev državnih davkov lokalnim skupnostim se izvaja v 19 državah članicah EU (tudi v Sloveniji). Ti transferji pomenijo bistveni del lokalnih prihodkov. Najbolj pogost delež davkov, ki jih država nameni lokalnim skupnostim, so dohodnina, državni davek na podjetja, davek na dodano vrednost (DDV), davek na vozila in davek na promet s premoženjem, lahko pa so tudi drugi davki, npr. davek na zavarovanje, goriva,

43

alkohol in tobak. Od ene do štiri vrste davkov večinoma država dodeli lokalnemu nivoju, izjema je Avstrija, kjer je 14 zveznih davkov razdeljenih med državo, dežele in občine. Delež državnih davkov, ki pripada lokalnim skupnostim, je v posameznih državah različno oblikovan. Delež dohodnine, na primer, ki pripada lokalnim skupnostim, se giblje od 15% v Nemčiji, 30% v Litvi, do 56% v Estoniji. V nekaterih državah ta delež niha med leti. Na Madžarskem se ta delež določi za vsako leto posebej v državnem proračunu. V Estoniji, na Finskem, v Litvi in na Slovaškem je trenutna tendenca zmanjšati delež državnih davkov lokalnim skupnostim in povečati delež dotacij. Načini za dodelitev deleža državnih davkov so:

- dodelitev, ki temelji na višini pobranih davkov na lokalnem nivoju Ta način se uporablja predvsem v Estoniji za državni osebni davek, na Poljskem tako za državni osebni, kot podjetniški davek in v Španiji za davek na dodano vrednost in davek na goriva, tobak in alkohol. Očitno je, da občine z močnim finančnim potencialom pridobijo največ s tovrstnim načinom pridobivanja državnih davkov. Skoraj polovica vse dohodnine v Estoniji, na primer, dodeljene lokalnim skupnostim, pripade petim največjim mestom.

- dodelitev, ki temelji na finančnih potrebah lokalnih skupnosti Ta način se uporablja v Češki, Nemčiji, Grčiji, Latviji, Slovaški in na Portugalskem. V Češki republiki delež treh državnih davkov, dodeljenih občinam (dohodnina, DDV in podjetništvo), temelji na številu prebivalcev in koeficientu, ki upošteva vlogo največjih občin. Lokalne skupnosti nimajo nobenega vpliva pri odločanju o višini tovrstnega deleža transferja. Zato mnoge države deleže državnih davkov, ki jih država nameni lokalnim skupnostim, razporedijo v razrede, ki temeljijo na finančni izravnavi kot subvenciji. V Grčiji na primer država razdeli občinam štiri vrste državnih davkov (dohodnina, davek na motorna vozila, davek na promet nepremičnin, davek na obresti na bančne depozite), ki se dejansko štejejo za subvencije, katere se nato razdelijo občinam na temelju finančne izravnave (število prebivalcev, število vodnih in cestnih povezav, število šol in podobno).

- kombinacija davkov, pobranih v lokalnih skupnostih, in finančne izravnave Ta primer pozna Madžarska. 3.3 Dotacije kot finančni priliv lokalnim skupnostim Dotacije so finančni priliv, namenjen lokalnim oblastem. Najpogosteje in v največjem znesku prihajajo iz državnega nivoja (države ali zveze držav), lahko iz Evropske unije (strukturni skladi in projektne ponudbe), izjemoma pa tudi iz drugih lokalnih oblasti. Države EU poznajo več vrst dotacij:

a) obratovalne dotacije in investicijske dotacije Obratovalne dotacije predstavljajo večji del občinskih dotacij v večini držav, medtem ko so investicijske dotacije manj pogoste.

b) splošne dotacije ali namenske dotacije Lokalne oblasti prosto razpolagajo z »splošnimi« dotacijami, medtem ko so namenske dotacije predvidene za določen izdatek. Večinoma se financirajo stroški določene občinske pristojnosti (npr. šolstvo) ali projekt, kot ga določi druga oblast. Nekatere namenske dotacije so predvidene kot vzpodbuda lokalnim oblastem, npr. dotacija za medobčinsko sodelovanje (Estonija, Latvija). Namenske dotacije so podvržene tudi strožjim pravilom porabe, posebej kadar se pridobijo na podlagi določenih navodil oz. predpisov. Razmerje

44

med splošnimi in namenskimi dotacijami je po državah različno. Če sodimo, da so splošne dotacije bolj razširjene, pa so namenske dotacije pomembnejše v Belgiji, na Cipru, v Češki, Madžarski, Irski, Latviji in Litvi.

c) dotacije občinam v finančni stiski Te dotacije so namenjene lokalnim oblastem z večjimi finančnimi težavami (npr. v Avstriji, Estoniji, Madžarski, Belgiji), ali prezadolženim občinam, npr. zaradi večje nezaposlenosti (Estonija), proračunskemu primanjkljaju ali zaradi nenavadne geografske lege (Danska, Estonija). Za pridobitev teh sredstev je potrebno izpolnjevati določene pogoje. Razdelitev splošnih dotacij med lokalnimi oblastmi temelji na vrsti kriterijev, ki zagotavljajo lokalnim oblastem izvajanje osnovnih nalog in javnih služb. Največkrat uporabljeni kriteriji se gibljejo od števila prebivalcev, razlike v finančnem bogastvu, velikosti, finančnih potrebah, trenutnem stanju infrastrukture, npr. dolžini cestne ali vodovodne mreže, upoštevanjem starosti prebivalstva kakor tudi števila šolo obveznih otrok. Kriteriji se uporabljajo kumulativno. Dodelitev državnih splošnih dotacij na podlagi kriterijev je lahko v nekaterih državah (Danska, Litva, Latvija, Poljska, Švedska) dopolnjena tudi z drugimi načini, pri čemer lokalne oblasti same financirajo finančno izravnavo ustvarjeno tako, da prepreči razlike med posameznimi občinami, glede na njihove potrebe in prihodke. V Litvi npr. osem občin (pet največjih in tri najbogatejše) na podlagi davčnih prihodkov prispevajo k skladu dohodninske davčne izravnave. Skladi so namenjeni občinam, katerih davčni prihodki so nižji od državnega povprečja, na temelju kriterijev potreb (velikost občine, število šolo obveznih otrok, dolžina cest ipd). Poljski sklad finančne izravnave se financira skupaj tako z državnimi sredstvi kot občinskimi in sicer iz glavarine, ki presega državno povprečje za več kot 150%. Sredstva so razdeljena občinam, katerih davčni prihodek je manjši od 85% državnega povprečja. Lokalne oblasti so včasih udeležene pri odločitvi o načinu dodelitve dotacij, npr. na Cipru in v Estoniji.

Lokalne oblasti imajo več finančne svobode kadar jim državne dotacije zagotovijo predvidljive, stabilne in spremembam prilagojene finančne vire. To temelji na mehanizmih, s katerimi se določi letni razvoj v višini dotacij. Mehanizmi so večinoma določeni v letnih državnih proračunih in temeljijo na kriterijih, kot so inflacijska stopnja (Francija, Danska in Irska), rast družbenega prihodka (Francija), plačni nivo (Danska), nivo državnih davčnih prihodkov (Španija) ali trend državnih prihodkov in izdatkov (Nizozemska). Da bi bilo financiranje lokalnega nivoja bolj predvidljivo, nekatere države (Francija in VB) obdržijo enake mehanizme za obdobje več let. V Estoniji, Danski, Španiji, Franciji, Slovaški in Švedski se država pred oblikovanjem kriterijev za dodeljevanje dotacij posvetuje z voljenimi predstavniki lokalnih oblasti ali reprezentativnimi združenji.

3.4 Zadolževanje kot vir financiranja porabe Lokalne oblasti so kot glavni investitorji v javnem sektorju dolžni zagotoviti financiranje svojih lastnih potreb. V vseh državah EU se lokalne oblasti samostojno odločajo o možnosti sposojanja, tako v obliki najetja posojil kot izdaje obveznic. V večini držav se najem posojil lahko uporabi samo za financiranje investicij. V nekaterih državah (Češka, Madžarska, Poljska) pa se

45

lahko uporabi tudi za financiranje splošne porabe. Izbira kreditodajalca je ponavadi brez omejitev, z redkimi izjemami. V Latviji je posojilodajalec lahko le narodna banka (zakladnica), za drugo banko je potrebno soglasje ministrstva za finance. Da bi se izognila pretiranemu zadolževanju lokalnih oblasti, je večina držav sprejela preudarna pravila. V nekaterih državah (Španija, Portugalska in Poljska) so v zadnjem času ta pravila uskladili ob implementaciji Maastrichtskega sporazuma. Pravila so praviloma veljavna za vse nivoje lokalne samouprave. V desetih državah (Avstrija, Ciper, Danska, Nemčija, Irska, Malta, Latvija, Slovaška, Slovenija in Španija) je zahtevana predhodna potrditev vlade (ali zvezne države, npr. v Avstriji in Nemčiji). V nekaterih državah je to odvisno od vrste zadolževanja. Višina možnega zadolževanja v skupnem znesku je različna po državah. V Avstriji je različna od dežele do dežele, v Španiji je kot rečeno v okviru določb Maastrichtskega sporazuma, v Estoniji je dolg omejen na 60% letnega neto prihodka, v Litvi lahko znaša do 35% letnega dohodka. Dolg posamezne občine na Poljskem ne sme presegati 60% predvidenih prihodkov za tekoče leto. Glede na to, da je Poljska sprejela implementacijo maastrichtiskih kriterijev glede javnega dolga, je zadolževanje občin prepovedano, če državni dolg presega 60% BDP, opozorilni signali pa se pojavijo že, če zvezni dolg presega 50% BDP. Anuiteta odplačevanje letnega dolga (glavnica in obresti) je izrazito omejena v Španiji, Estoniji (20% neto prihodka na leto), Madžarski (70% tekočih sredstev), Litvi (20% od vseh prihodkov), na Poljskem (15% predvidenih prihodkov na leto) in Češki (15% od lastnih prihodkov). Višina novega zadolževanja je v nekaterih državah omejena. V Litvi na primer znaša lahko do 20% od letnega prihodka. Na Portugalskem upoštevajo prepoved zadolževanja za občine, ki so presegle dovoljen nivo anuitete za odplačilo (razen če se občina zadolži za projekt iz EU skladov ali za ozdravitev trenutnega finančnega neravnovesja).

46

4 POTENCIALNI NOVI VIRI FINANCIRANJA OBČIN 4.1 Vključevanje privatnega kapitala v financiranje javne infrastrukture Zagotavljanje javne infrastrukture in lokalnih javnih služb je temeljno področje delovanja lokalnih skupnosti. Razvoj komunalne infrastrukture je bil desetletja povezan s tradicionalno obliko zagotavljanja javnih dobrin in storitev v okviru gospodarskih ali negospodarskih javnih služb, ki so se zaradi zagotavljanja javnega interesa in značilnosti proizvodnje izvajale v javnem sektorju. (Romih, Oplotnik, 2006, str. 4). V zadnjem obdobju postaja projektno financiranje ena izmed pomembnejših oblik zagotavljanja srednjeročnega in dolgoročnega kapitala za financiranje investicijskih projektov. Gre za obliko financiranja projekta, kjer je finančna struktura organizirana na način, da bodoči prihodki projekta predstavljajo glavni vir servisiranja in kjer premoženje projekta predstavlja glavno obliko zavarovanja. Ključni faktor, ki opredeljuje, ali je določen projekt primeren za projektno financiranje ali ne, je stopnja zanesljivosti bodočih prihodkov projekta. Za projektno financiranje so primerni zlasti tisti projekti, kjer financerji projekta lahko dokaj natančno predvidijo, kaj se bo dogajalo s prihodki projekta v prihodnosti, bodisi na osnovi dolgoročne pogodbe o odkupu (na primer pri proizvajalcih električne energije) bodisi na osnovi koncesije (na primer čistilne naprave) ali na neki tretji osnovi (cestnine). Projektno financiranje se uporablja za financiranje projektov v zelo različnih sektorjih gospodarstva. Po modelu projektnega financiranja se tako običajno zapirajo finančne konstrukcije projektov s področja rudarstva, naftne in plinske industrije, zelo pogosto pa tudi projektov s področja telekomunikacij in turizma. Projektno financiranje, kombinirano s koncesijsko pogodbo, pa se vse bolj uveljavlja tudi pri financiranju objektov gospodarske in socialne infrastrukture (Mrak 2005, 9). Upravičenost zagotavljanja javnih dobrin, izključno s strani javnega sektorja, se pod vprašaj postavlja tudi z vidika monopolnega položaja javnih podjetij, konkurenčnosti, kvalitete, vpliva na stabilnost cen in izrivanja privatnih investicij. Prednosti, ki jih prinaša partnerstvo med javnim in privatnim sektorjem (PJP):

- PJP zagotavlja družbi kakovostnejše javne storitve ob manjših stroških. Trditev temelji na predpostavkah, da ima privatni sektor več znanja in izkušenj pri vodenju projektov, tako na področju optimizacije stroškov, kot na področju aplikacije najnovejših tehničnih dognanj in rešitev v prakso.

- Finančne in proračunske prednosti za državo – zmanjšanje proračunskih bremen.

Dejstvo je, da PJP dopušča javni upravi razvijanje relativno velikih projektov, z malo ali brez uporabe lastne akumulacije, oz. obremenjevanja lokalnega okolja z novimi davki in dajatvami. Čeprav je določena raven subvencij ugodna, javna uprava v sistemu PJP vseeno v večji meri posega po zasebnih sredstvih. Strošek storitev je v številnih primerih mogoče prenesti neposredno na uporabnike (zaračunavanje cestnin, neposredne porabe vode), pri čemer se obračuna cena, ki je blizu realnim stroškom. Določeni projekti lahko celo prinašajo t.i. minimalni dobiček, ki ga javna uprava vrača v sistem, z namenom izboljšanja kvalitete javnih storitev. Projekt je v sistemu PJP mogoče razviti in zastaviti tako, da se breme

47

dolga oz. javnega proračuna ne poveča, javni viri pa so razpoložljivi za druge namene, kot so šolstvo, zdravstvo.

- Optimalna porazdelitev tveganja med javnim in zasebnim sektorjem. Vsak projekt

prinaša s seboj določena tveganja. Finančna konstrukcija v okviru PJP temelji na usklajeni razporeditvi tveganj. Javni upravi ostane predvsem nadzor nad uresničevanjem zastavljenega projekta, privatnemu sektorju pa dodatna pomoč pri tveganjih, ki bi bila lahko brez partnerstva nepremostljiva (npr. izdaja dovoljenj, razni administrativni zapleti, pritiski posameznih interesnih skupin), seveda pod pogojem, da javna uprava pred tem poskrbi za ustrezen konsenz vseh vpletenih strank.

- Realističen razvoj in obvladovanje stroškov (cost–management). Teorija s področja

partnerstva med javnim in privatnim trdi, da se v takšnem sistemu stroški realneje ocenijo, posebej zato, ker ima privatni sektor na tem področju več izkušenj in bolj realističen pogled. Ne nazadnje iz projekta pričakuje dobiček in ne izgubo, kot bi si jo lahko privoščila javna uprava v primeru, da bi projekt izvajala samostojno.

- Ekonomske in socialne koristi. Ob odsotnosti sodelovanja med privatnim in javnim

sektorjem pogosto prevlada bodisi samo ekonomski interes projekta ali samo socialni interes projekta. V takšnem primeru je popolnoma jasno, da se ne nahajamo na optimalni točki oz. ne sledimo t.i. trajnostnemu razvoju okolja. Prav sistem PJP pa že v svoji naravi vsebuje združitev ekonomskega in socialnega interesa v projektu, oz. optimalne ekonomske in socialne koristi, saj se bo financiral, njegovi rezultati pa kasneje uporabljali v okviru lokalnega okolja oz. družbe. Negativni prelivajoči se učinki, kot jih pogosto pripisujejo internacionalnim podjetjem, v tem primeru niso možni, saj večinoma do globalizacije zaradi lokalne narave storitev (dobaviteljev in porabnikov) sploh ne pride. Odsotnost negativnih učinkov na okolje izhaja iz dejstva, da javna uprava ostaja odgovorna za dobavo storitev in okolje, tudi po dokončanju projekta in v vsem življenjskem ciklusu asimilacije produktov oz. storitev v okolje. Javna uprava se razbremeni vloge investitorja, zaradi tega pa se lahko v večji meri posveti nadzoru kakovosti.

- Politične prednosti. Projekt se bo, v primeru, da je tudi politično zanimiv, zagotovo

hitro realiziral, gospodarstvu pa bo s tem omogočena modernizacija. Javna uprava tako iz tega izhaja kot zmagovalec, saj zagotavlja boljšo kakovost, ob hkratnem upoštevanju socialnih vidikov.

Osnovne kategorije tveganj v sistemu PJP so:

- Tveganja v času zasnove oz. konstrukcije projekta – tehnična tveganja (predvsem v obliki povišanih stroškov ali zamude pri dokončanju del) in ekonomsko-finančna tveganja (tveganje indeksacije na ekonomske parametre pri nefiksnih pogodbah, tveganje obrestne mere).

- Tveganja v času izrabljanja oz. izkoriščanja projekta – tveganja nezadostnih prihodkov (premajhen javni interes, obisk in uporaba dobrine oz. storitve) in tveganja povečanih stroškov izrabe in povečane cene (neučinkovito vodenje, povišanje stroškov, nove institucionalne zahteve).

48

- Posredna tveganja iz okolja – tveganja višje sile (naravne nesreče), politični razlogi, institucionalni zapleti, pravna tveganja (neugoden razvoj zakonodaje in njeno nespoštovanje) in makroekonomska tveganja (prelivajoči učinki kriz iz ostalih gospodarstev, razne ekonomske, energetske krize, inflacija, sprememba obrestnih mer…).

- Posebna tveganja za privatni sektor – razlastitev, nacionalizacija, sprememba javnega interesa, retroaktivna zakonodaja, institucionalne spremembe, problemi s prejemki iz projekta in neizpolnjevanje pogodbe javnega sektorja.

- Posebna tveganja za javni sektor – tveganje ustvarjanja privatnega monopola, neizpolnjevanje pogodbe s strani privatnega sektorja, prekinitev dobave dobrine ali storitve, dodatni stroški, neuspešnost projekta, nezmožnost nadomestitve koncesionarja, korupcija, pritiski lobijev (Oplotnik 2003, 39-41).

Cilji javno zasebnega partnerstva pri zagotavljanju infrastrukturnih sredstev in storitev so (povzeto po gradivu s posveta: javno–zasebno partnerstvo na lokalni ravni):

- povečanje učinkovitosti in kvalitete storitev, ki jih tradicionalno zagotavlja država, - povečanje investicij v infrastrukturo, - prenos učinkovitosti iz javnega v zasebni sektor, - delitev tveganj in učinkovitosti med javnim in zasebnim sektorjem.

V Sloveniji ureja navedeno področje Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP). Namen zakona:

- spodbujanje in reguliranje zasebnih vlaganj v javno infrastrukturo in druge projekte v javnem interesu,

- angažiranje prostih denarnih sredstev zasebnega sektorja, - prenos učinkovitih metod upravljanja iz zasebnega v javni sektor in - zagotavljanje preglednosti in transparentnosti postopkov sklepanja partnerstev.

Cilj zakona:

- povečanje investicij v javno infrastrukturo, - razbremenitev javnih financ, prebivalstvu pa kljub temu zagotovitev večje blaginje, - zagotavljanje infrastrukture pravočasno in brez nepredvidenih podražitev, - izboljšanje kvalitete in obsega storitev, ki so v javnem sektorju, - zagotavljanje pravne varnosti javnemu in zasebnemu sektorju.

Oblike javno-zasebnega partnerstva Razmerje javno-zasebnega partnerstva se lahko izvaja kot:

- razmerje pogodbenega partnerstva, ki se lahko vzpostavi v dveh oblikah in sicer kot: - koncesijsko razmerje; t.j. dvostransko pravno razmerje med državo oziroma

samoupravno lokalno skupnostjo ali drugo osebo javnega prava kot koncendentom (javni partner v primeru koncesijske oblike javno-zasebnega partnerstva) in pravno ali fizično osebo kot koncesionarjem (izvajalec javno-zasebnega partnerstva v primeru koncesijeke oblike javno-zasebnega partnerstva), v katerem koncendent podeli koncesionarju posebno ali izključno pravico izvajati gospodarsko javno službo oziroma drugo dejavnost v javnem

49

interesu, kar lahko vključuje tudi zgraditev objektov in naprav, ki so deloma ali v celoti v javnem interesu

- javnonaročniško razmerje; t.j. odplačano razmerje med naročnikom in dobaviteljem blaga, izvajalcem gradenj ali izvajalcem storitev, katerega predmet je naročilo blaga, izvedba gradnje ali storitve (ZJZP, 26. člen).

- razmerje statusnega partnerstva, ki se vzpostavi na način, da občina podeli izvajanje pravic in obveznosti, ki izhajajo iz javno-zasebnega partnerstva, izvajalcu (statusnega) javno-zasebnega partnerstva: - z ustanovitvijo pravne osebe pod pogoji, določenimi v Zakonu; - s prodajo deleža javnega partnerja v javnem podjetju ali drugi osebi javnega ali

zasebnega prava; - z nakupom deleža v osebi javnega ali zasebnega prava, z dokapitalizacijo ali - na drug, primeroma naštetim oblikam pravno in dejansko soroden in primerljiv

način ter s prenosom izvajanja pravic in obveznosti, ki iz javno-zasebnega partnerstva izhajajo, na to osebo (ZJZP, 96. člen).

Zakon opredeljuje med dvema vrstama koncesijskega partnerstva, in sicer koncesije storitev in koncesije gradenj. Za koncesijo storitev gre takrat, ko je predmet partnerstva izvajanje gospodarske javne službe ali druge dejavnosti, ki se izvaja na enak način kot gospodarska javna služba, za koncesijo gradenj pa takrat, kadar je namen partnerstva izgradnja objektov in naprav, do katerih ima koncesionar v času trajanja partnerstva pravico uporabe, upravljanja in izkoriščanja. Bistvena značilnost koncesije gradenj, po kateri se hkrati razlikuje tudi od javnega naročila gradenj, je prenos pravice do izkoriščanja objekta in prenos tveganja, povezanega z izkoriščanjem objekta, na koncesionarja. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu pri koncesijah gradenj razlikuje med naslednjimi modeli lastninske pravice:

- BTO (zgradi - prenesi v last – upravljaj) (model, pri katerem objekti ali naprave takoj preidejo v last javnega partnerja)

- BOT (zgradi – upravljaj – prenesi v last) (model, pri katerem objekti ali naprave preidejo v last javnega partnerja po preteku določenega obdobja)

- BOO (izgradi – upravljaj – ohrani v lasti) (model, pri katerem objekti ali naprave ostanejo v lasti zasebnega partnerja) (Erjavec 2007, 12).

4.2 Regionalna politika Evropske unije in Slovenije 4.2.1 Zgodovina in razvoj Evropske unije Francoski zunanji minister Robert Schuman je 9. maja 1950, s svojim znamenitim govorom, t.i. Schumanovo deklaracijo, ustvaril prvo konkretno podlago za postopno gospodarsko in politično združitev evropskih držav. Za Schumana je bila ta združitev nujna za ohranitev trajnega miru v Evropi, poziv k integraciji pa ni bil namenjen le velikima nasprotnicama iz 2. svetovne vojne Franciji in Nemčiji, ampak vsem evropskim državam. Danes v Evropski uniji 9. maja praznujemo dan Evrope. Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo ali Pariško pogodbo so leta 1951 podpisale Francija, Nemčija, Italija ter države Beneluksa: Belgija, Nizozemska in

50

Luksemburg. Leta 1957 so te države z Rimskima pogodbama ustanovile še Evropsko gospodarsko skupnost (EGS) in Evropsko skupnost za jedrsko energijo (EURATOM). V preambuli Pogodbe o ustanovitvi EGS so države poudarile svojo "trdno odločenost, da bodo ustvarjale pogoje, ki bodo prispevali k vedno močnejši povezanosti evropskih ljudstev". Leta 1986 je bil sprejet Enotni evropski akt, ki je pričel veljati leto kasneje. Države članice so se z njim zavezale k cilju vzpostavitve enotnega trga, to je prostora brez notranjih meja, v katerem je zagotovljen prost pretok blaga, oseb, kapitala in storitev. Naslednjo prelomnico predstavlja 7. februar 1992, ko je bila podpisana Pogodba o Evropski uniji ali Maastrichtska pogodba, ki velja od novembra 1993. Z njo so države članice kot naslednji korak v razvoju evropskega povezovanja, svoje sodelovanje razširile tudi na področje skupne zunanje in varnostne politike ter na področje pravosodja in notranjih zadev. V Pogodbo o Evropski uniji so države članice nepreklicno zapisale svojo zavezo k uvedbi enotne evropske valute in časovni termin za njeno uvedbo. Maastrichtska pogodba je uredila tudi državljanstvo Evropske unije, ki dopolnjuje nacionalno državljanstvo. Amsterdamska pogodba, ki je bila podpisana leta 1997 in velja od maja 1999, je podrobneje uredila carinsko poslovanje ter ukrepe za spodbujanje gospodarskega razvoja in tudi socialne zaščite. Amsterdamska pogodba pa ni zadovoljivo rešila vprašanj v zvezi s širitvijo Unije. To področje, ki je povezano predvsem z reformo institucij Evropske unije, je bilo urejeno s podpisom Pogodbe iz Nice februarja 2001, ki velja od februarja 2003 (Zgodovina in razvoj Evropske unije). Lizbonska pogodba, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti (Lizbonska pogodba) je bila podpisana 13. decembra 2007 v Lizboni. Gre za pogodbo, ki spreminja in dopolnjuje obstoječe temeljne pogodbe Evropske unije. Veljati naj bi začela leta 2009, če bo postopek ratifikacij v vseh državah članicah končan do konca leta 2008. Lizbonska pogodba predstavlja uspešen zaključek procesa, ki se je začel s padcem berlinskega zidu in nadaljeval z veliko širitvijo EU leta 2004, katere del je bila tudi Republika Slovenija. S sprejemom besedila nove pogodbe se je zaključilo tudi obdobje negotovosti, ki je nastalo zaradi dveh negativnih referendumov spomladi 2005. Nova pogodba bo prinesla večjo integracijo EU, povečala bo učinkovitost njenega delovanja ter Unijo približala svojim državljanom (Lizbonska pogodba). In katere države so članice Evropske unije? Ustanovnim članicam iz leta 1951 so se leta 1973 pridružile še Velika Britanija, Irska in Danska, leta 1981 Grčija, leta 1986 Španija in Portugalska ter leta 1995 Švedska, Finska in Avstrija. 1. maja 2004 je Evropska unija doživela svojo največjo širitev doslej, saj se ji je priključilo deset novih držav in sicer Češka, Ciper, Estonija, Latvija, Litva, Madžarska, Malta, Poljska, Slovenija in Slovaška. 1.1.2007 sta se Evropski uniji pridružili še Bolgarija in Romunija in tako Evropska unija šteje sedemindvajset članic (Zgodovina in razvoj Evropske unije). Evropska unija se financira iz skupnega letnega proračuna, ki temelji na finančni perspektivi, to je dogovoru o ključnih prednostnih nalogah in okvirih proračunskih odhodkov Evropske unije za večletno obdobje ter predstavlja temeljni okvir za evropske politike v danem finančnem obdobju. V trenutno veljavni finančni perspektivi (2007–2013) so določene naslednje kategorije izdatkov:

51

- vzdržna rast: konkurenčnost za rast in zaposlovanje ter kohezija za rast in zaposlovanje (približno 44,2% vseh izdatkov)

- ohranjanje in upravljanje naravnih virov (približno 43% vseh izdatkov) - državljanstvo, svoboda, varnost in pravičnost (približno 1,3% vseh izdatkov) - EU kot globalni igralec (približno 5,7% vseh izdatkov) - administracija (približno 5,8% vseh izdatkov)

Članstvo Slovenije v EU ponuja podjetjem in institucijam možnosti za pridobivanje nepovratnih sredstev iz različnih programov EU. V osnovi ločujemo programe skupnosti, ki so centralizirani programi, za katere razpise izvajajo organi Evropske komisije in decentralizirane programe - za katere se razpisi izvajajo na državnem oz. regionalnem nivoju. S sredstvi proračuna Evropske unije upravljajo in odločajo:

- države članice EU (s preko 76% sredstev proračuna EU upravljajo nacionalne in regionalne oblasti - decentralizirani programi Skupnosti, kamor prištevamo strukturne sklade, Kohezijski sklad, Evropsko teritorialno sodelovanje)

- Evropska komisija (s približno 22% sredstev proračuna EU – centralizirani programi Skupnosti – vseživljenjsko učenje, 7. okvirni program, Eureka, Life +…)

- tretje države in mednarodne organizacije (upravljajo z 2% sredstev EU) (Povzeto po: Nepovratna sredstva EU) Decentralizirani programi EU so v upravljanju vsake posamezne države članice v skladu z lastnimi razvojnimi prioritetami, ki morajo biti usklajene s politikami EU. Naloga in odgovornost vsake posamezne države članice je, da skrbi za objavo razpisov in dodeljevanje sredstev. Zraven strukturnih skladov obstajata še Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja in Evropski sklad za ribištvo, ki pa ne sodita v okvir kohezijske politike, temveč sta del skupne kmetijske in skupne ribiške politike EU. 4.2.2 Evropska kohezijska (regionalna) politika Na Evropskem svetu v Lizboni, marca 2000, so države članice sprejele dolgoročno usmeritev, po kateri naj bi EU, do leta 2010, postala najbolj dinamično in konkurenčno gospodarsko območje na svetu. Analiza izvajanja sprejete odločitve, opravljena po nekaj letih, je pokazala, da so rezultati daleč pod pričakovanji. Ugotovljeno je bilo, da je na slabe gospodarske rezultate v EU potrebno odgovoriti z odločnimi ukrepi, usmerjenimi v povečevanje gospodarske rasti in zaposlovanja. V kolikor EU dejansko želi povečati svojo konkurenčnost, povišati gospodarsko rast in produktivnost ter okrepiti socialno kohezijo, bo morala bistveno večji poudarek, kot do sedaj, dati na znanje, inovacije ter optimalno uporabo človeškega kapitala. V februarju 2005 je Komisija predstavila strateški dokument z naslovom Partnerstvo za rast in nova delovna mesta. Eden od ključnih zaključkov je bil, da mora EU za ponovni zagon Lizbonske strategije »mobilizirati vsa ustrezna sredstva na nacionalnem nivoju in na nivoju Skupnosti – vključno s kohezijsko politiko«. Z razširitvijo EU na 25 držav članic in z dramatičnim povečanjem razlik v razvitosti med posameznimi članicami, pa se je soodvisnost doseganja obeh ciljev, to je gospodarske rasti in kohezije na nivoju EU, še povečala. EU kot celota tako ne bo mogla dosegati višjih

52

stopenj gospodarske rasti, kot jih dosega sedaj, v kolikor nove članice ne bodo nadaljevale z doseganjem stopenj gospodarske rasti, ki bo bistveno višja od povprečja EU. Visoka gospodarska rast v manj razvitih delih EU je pomembna za sočasno doseganje obeh ciljev, realne konvergence manj razvitih regij Skupnosti in povečevanja gospodarske rasti v EU kot celoti. V tem kontekstu je logično, da naj bi v naslednjem srednjeročnem obdobju 2007–2013, EU usmerjala omejena kohezijska sredstva predvsem za namene, ki bodo zagotavljali trajnostno gospodarsko rast, konkurenčnost gospodarstva in zaposlovanje, kot je to predvideno v prenovljeni Lizbonski strategiji. Formalni vsebinski okvir EU, ki umešča kohezijsko politiko v izvajanje prenovljene lizbonske strategije, je vsebovan v dokumentu Komisije z naslovom Kohezijska politika za podporo rasti in novim delovnim mestom: Strateške smernice Skupnosti 2007–2013. Osnovni cilj teh smernic je opredeliti prioritete Skupnosti, ki bodo deležne podpore kohezijske politike – iz naslova obeh strukturnih skladov, Evropski sklad za regionalni razvoj in Evropski socialni sklad, ter Kohezijskega sklada – z namenom prispevati h krepitvi sinergij z Lizbonsko strategijo, kakor je opredeljeno v integriranih smernicah za rast in nova delovna mesta, ter kot pomoč pri njeni uresničitvi. Strateške smernice Skupnosti predstavljajo eno od strateških podlag, na osnovi katerih morajo države članice pripraviti programske osnove za črpanje sredstev kohezijske politike (Služba vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko 2007a, 3). Evropsko unijo sestavlja 27 držav članic in še več regij. Razlike med evropskimi regijami so velike, vse regije pa imajo skupen cilj: čim hitrejši razvoj. Pojem, ki povezuje različno razvite regije na eni strani in čim hitrejši razvoj celotne EU na drugi, je kohezija. Kohezija pomeni vlaganje v manj razvite regije, le-te pa denar črpajo iz projektov/programov, in sicer tako dolgo, dokler ni dosežen cilj, za katerega so bila finančna sredstva namenjena. Ko namreč regije, ki so podporo prejemale, dosežejo višjo stopnjo razvoja, se jim pomoč postopoma ukine. Evropska kohezijska politika temelji na naslednjih načelih:

• koncentracija: na eni strani geografska – usmerjenost sredstev na najmanj razvite regije, po drugi tematska – na področja, ki so ključna za rast;

• programiranje: sredstev ni mogoče pridobiti za posamezne nepovezane investicije, ampak jih EU dodeli načrtovano, na podlagi programskih dokumentov;

• partnerstvo: tesno sodelovaje in delitev odgovornosti pri načrtovanju in izvajanju med Evropsko komisijo, vladami držav članic, regijami in lokalnimi skupnostmi ter civilno družbo;

• dodatnost: skladi zgolj dopolnjujejo finančna sredstva držav članic in jih ne nadomeščajo, kar pomeni, da je treba v razvojnih programih zagotoviti sofinanciranje iz javnih in zasebnih virov;

• subsidiarnost: skladi pomagajo na tistih področjih, ki jih države članice in regije zaradi zahtevnih razvojnih razlik in omejenih finančnih sredstev ne zmorejo zadovoljivo rešiti same. Temu načelu sledi tudi organizacija upravljanja skladov, saj države članice in regije prevzemajo odgovornost za izvajanje;

• učinkovitost vrednotenja učinkov: pomeni nadziranje učinkovitosti in uspešnosti porabe sredstev ter prispeva k izboljšanju načrtovanja prihodnjih programov in poenostavitvi sistema delovanja skladov v prihodnje. Države se vzpodbuja k čim bolj učinkoviti porabi sredstev iz evropskega proračuna, med drugim tudi z

53

nagrajevanjem najuspešnejših projektov (Urad vlade RS za komuniciranje 2007, 106).

Na začetku posamezne finančne perspektive se določijo principi vodenja kohezijske politike. Finančna perspektiva pomeni dogovor o ključnih prednostnih nalogah in okvirih proračunskih odhodkov Evropske unije, za večletna obdobja. Določa torej temeljni okvir za evropske politike v naslednjih letih. Prejšnja finančna perspektiva EU je veljala za obdobje med letoma 2000 in 2006, zato je bilo v letih 2004-2006 v okviru EU veliko energije usmerjeno v iskanje soglasja glede nove strukture izdatkov za obdobje 2007-2013. Finančna perspektiva močno vpliva na razvoj Evropske unije, njenih politik in na položaj Slovenije v njej. Finančno zajema predvsem področja skupnih politik Evropske unije in ima nezanemarljive učinke na delovanje notranjega trga. Perspektiva zajema skupne politike Evropske unije in druga področja, na katerih Slovenija deli suverenost z drugimi državami članicami. Finančna perspektiva EU pomembno vpliva tudi na strukturo javnih financ v Sloveniji. Iz omenjenih razlogov so bila pogajanja o finančni perspektivi EU za obdobje 2007-2013 eno najpomembnejših področij, tako delovanja Evropskih institucij in organov v preteklih treh letih, kot tudi prioriteta Slovenije v Evropski uniji, v letih 2005 in 2006 (Naslednja finančna perspektiva). Ukrep Skupnosti po 158. členu Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (158. člen Pogodbe določa, da si Skupnost, z namenom krepitve ekonomske in socialne kohezije prizadeva zmanjšati neskladje med stopnjami razvitosti različnih regij in zaostalost najmanj razvitih regij ali otokov, vključno s podeželjem) je namenjen krepitvi gospodarske in socialne kohezije razširjene Evropske unije z namenom spodbujanja usklajenega, uravnoteženega in trajnostnega razvoja Skupnosti. Ta ukrep se izvaja s pomočjo skladov, Evropske investicijske banke (EIB) in ostalih obstoječih finančnih instrumentov. Usmerjen je v zmanjševanje gospodarskih, socialnih in teritorialnih neskladij, ki so nastala zlasti v državah in regijah, ki zaostajajo v razvoju, in zaradi gospodarskega in socialnega prestrukturiranja ter staranja prebivalstva. Ukrepi v okviru skladov vključujejo, na nacionalni in regionalni ravni, prednostne naloge Skupnosti, v smeri trajnostnega razvoja, s povečanjem rasti, konkurenčnosti in zaposlovanja, socialne vključenosti ter varovanja in kakovosti okolja. V ta namen Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad, Kohezijski sklad, EIB in ostali obstoječi finančni instrumenti Skupnosti vsak na ustrezen način prispevajo k doseganju naslednjih treh ciljev:

- cilja „konvergenca“, ki je usmerjen v pospeševanje konvergence najmanj razvitih držav članic in regij, z izboljšanjem pogojev za rast in zaposlovanje, s pomočjo povečevanja in izboljšanja kakovosti naložb v fizični in človeški kapital, razvoja inovacij in družbe znanja, prilagodljivosti na gospodarske in socialne spremembe, varovanja in izboljšanja okolja ter upravne učinkovitosti. Ta cilj predstavlja prednostno nalogo skladov;

- cilj „regionalna konkurenčnost in zaposlovanje“, ki je izven najmanj razvitih regij

usmerjen v krepitev konkurenčnosti in privlačnosti regije ter zaposlenosti, s predvidevanjem gospodarskih in socialnih sprememb, vključno s spremembami, povezanimi s sprostitvijo trgovine, s pomočjo povečevanja in izboljševanja kakovosti naložb v človeški kapital, inovacij in spodbujanja na znanju temelječe

54

družbe, podjetništva, varovanja in izboljšanja okolja, izboljšanja dostopnosti, prilagodljivostjo delavcev in podjetij ter razvoja skupnih trgov dela; in

- cilja „evropsko teritorialno sodelovanje“, ki je usmerjen v krepitev čezmejnega

sodelovanja, s pomočjo lokalnih in regionalnih skupnih pobud, transnacionalnega sodelovanja, s pomočjo ukrepov za spodbujanje integriranega teritorialnega razvoja, povezanega s prednostnimi nalogami Skupnosti, ter krepitev medregionalnega sodelovanja in izmenjave izkušenj na ustrezni teritorialni ravni.

V sklopu treh ciljev pomoč iz skladov upošteva na eni strani posebne gospodarske in socialne značilnosti ter posebne teritorialne značilnosti na drugi strani. (Uredba Sveta ES št. 1083/2006). Cilj konvergenca je namenjen:

- najmanj razvitim regijam: kjer bruto domači proizvod (BDP) na prebivalca v obdobju 2000-2002 ne presega 75% povprečja EU25

- kohezijskim državam: kjer države članice ne dosegajo 90% bruto nacionalnega dohodka (BND) v EU v obdobju 2001-2003

Prehodno pa tudi: - statistično prizadetim regijam: kjer te regije presegajo povprečje 75% razvitosti

EU25, bi pa bile pod to mejo v primeru EU15 - dosedanjim kohezijskim državam, ki presegajo 90% BND EU25, bi pa bile pod to

mejo v primeru EU15 Cilj regionalna konkurenčnost in zaposlovanje je namenjen:

- regijam, ki presegajo 75% BDP/prebivalca EU25 v obdobju 2000-2002 in niso statistično prizadete regije

Prehodno pa tudi: - regijam sedanjega cilja I, ki so zaradi svoje gospodarske rasti presegle mejo 75%

povprečne razvitosti EU15 (merjeno v BDP/prebivalca v letih 2000-2002) - Cipru

Cilj evropsko teritorialno sodelovanje je namenjen:

- čezmejnemu sodelovanju regij na ravni NUTS III, ob notranjih in nekaterih zunanjih mejah EU

- transnacionalno sodelovanje - medregionalnemu sodelovanju (predvsem mrežnemu povezovanju in izmenjavi

izkušenj) celotnega območja EU Slovenija dosega po podatkih, ki jih je aprila 2005 posredoval Evropski statistični urad, 74,40% razvitosti povprečja EU, merjeno v bruto domačem proizvodu (BDP) na prebivalca v standardu kupne moči (omenjeni izračun velja za obdobje 2000-2002). Po istih izračunih dosega 75,7% povprečja bruto nacionalnega dohodka (BND) na prebivalca EU-25 (omenjeni izračun velja za triletno obdobje 2001-2002-2003). Ti podatki se tudi upoštevajo za upravičenost sredstev iz evropskih strukturnih skladov in Kohezijskega sklada, kar pomeni, da bo država v obdobju 2007-2013 upravičena do sredstev kohezijske politike iz naslova cilja konvergenca. (Urad vlade RS za komuniciranje 2007, 108).

55

4.2.3 Skladen regionalni razvoj v Sloveniji Razvojno politiko v Republiki Sloveniji določa Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-1), ki določa cilje, načela in organiziranost za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja na državni, regionalni in lokalni ravni ter dodeljevanje razvojnih spodbud. Oblikovanje in izvajanje regionalne politike temelji na naslednjih medsebojno usklajenih temeljnih programskih dokumentih: Strategiji razvoja Slovenije, Strategiji prostorskega razvoja Slovenije, Strategiji regionalnega razvoja Slovenije, Državnem razvojnem programu, programskih dokumentih za EU in regionalnih ter območnih razvojnih programih.

Subjekti spodbujanja razvoja na regionalni ravni Za izvajanje splošnih razvojnih pospeševalnih nalog v regiji in zagotavljanje strokovne, tehnične in administrativne podpore za delovanje sveta regije in regionalnega razvojnega sveta ustanovijo občine zavod ali drugo pravno organizacijsko obliko (ZSRR-1, 29. člen). V vsaki razvojni regiji se ustanovi en subjekt, ki se vpiše v evidenco pri Službi Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko (Pravilnik o subjektih spodbujanja razvoja na regionalni ravni, Ur.l. RS, št. 103/06, 2. člen). Na določenem območju se lahko ustanovi tudi Območno razvojno partnerstvo, ki predstavlja pogodbeno, javno-zasebno in interesno sodelovanje občin, združenj gospodarstva, nevladnih organizacij in drugih partnerjev na določenem območju. Naloge spodbujanja regionalnega razvoja, ki se opravljajo v javnem interesu so:

- priprava regionalnega razvojnega programa, - strokovne naloge pri usklajevanju regionalnega razvojnega programa z državnimi

dokumenti razvojnega načrtovanja, - priprava izvedbenega načrta regionalnega razvojnega programa in njegovo

usklajevanje z državnim in občinskimi proračuni, - spremljanje, poročanje in nadzor izvajanja regionalnih razvojnih programov in

območnih razvojnih programov, vključno z izdelavo ocen vplivov na zdravje, okolje in enake možnosti,

- informiranje in svetovanje ter pomoč pri pripravi regionalnih projektov, - usklajevanje dela območnih in lokalnih razvojnih organizacijskih oblik ter enot

nacionalnih in regionalnih javnih institucij, ki sodelujejo pri pripravi in izvajanju regionalnega razvojnega programa,

- splošne, informativne, svetovalne in pospeševalne naloge pri spodbujanju razvoja regije,

- promocija razvojne regije in investicij v razvojni regiji, - tehnična, strokovna in administrativna podpora delovanju zveze in regionalnega

razvojnega sveta, - sodelovanje pri pripravi Strategije regionalnega razvoja Slovenije in Državnega

razvojnega programa, - svetovanje in pomoč pri prijavi projektov na razpise za dodeljevanje regionalnih

spodbud, - administrativne, strokovne in tehnične naloge pri pripravi in izvedbi skupnih

razvojnih projektov iz regionalnih razvojnih programov,

56

- izvajanje razpisov za projekte iz izvedbenega načrta regionalnega razvojnega programa,

- vzpostavljanje regijske garancijske in mikro kreditne sheme ter drugih regijskih finančnih shem,

- vzpostavljanje regijskih poslovnih con in pripadajoče razvojne infrastrukture, - vzpostavljanje regijskih štipendijskih shem ter regijskih višje in visokošolskih

študijskih središč v povezavi s potrebami gospodarstva v regiji, - organiziranje in koordinacija drugih nalog v javnem interesu s področja regionalne

politike po predhodni potrditvi s strani organa, pristojnega za regionalni razvoj (ZSRR-1, 30. člen).

4.2.4 Osnovni dokumenti za izvajanje strukturne politike Pravno podlago za črpanje sredstev kohezijske politike predstavlja Uredba Sveta o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu, ki jo dopolnjujejo bolj podrobne uredbe za posamezen sklad in sicer: - Uredba Evropskega Parlamenta in Sveta o Evropskem skladu za regionalni razvoj - Uredba Evropskega Parlamenta in Sveta o Evropskem socialnem skladu - Uredba Sveta o ustanovitvi Kohezijskega sklada Skladno z uredbo mora država članica pripraviti programske dokumente na dveh hierarhičnih ravneh:

• Na prvi ravni se pripravi Nacionalni strateški referenčni okvir, ki opredeljuje generalno strategijo države članice za doseganje hitrejše konvergence.

V okviru tega programa se pripravi analiza stanja, strategija, opredelijo se osnovni mehanizmi doseganja zastavljenih ciljev, vključno z določitvijo števila operativnih programov in osnovnimi finančnimi razdelitvami. Pri tem je ključnega pomena, da država članica v tem dokumentu izkaže usklajenost po eni strani s Strateškimi smernicami skupnosti za kohezijo ter Nacionalnim programom reform (Lizbonska strategija) ter Skupnim poročilom o socialni vključenosti na drugi. Glede na pomen in funkcijo Nacionalnega strateškega referenčnega okvirja (v nadaljnjem besedilu: NSRO) ta dokument predstavlja osnovo za pripravo Državnega razvojnega programa 2007-2013 (v nadaljnjem besedilu: DRP). V DRP naj bi bili namreč vključeni vsi tisti razvojno-investicijski programi in projekti v Sloveniji v obdobju 2007 – 2013, ki bodo financirani ali sofinancirani iz državnega proračuna in občinskih proračunov, NSRO pa vključuje tiste programe in projekte, ki bodo sofinancirani s sredstvi evropskega proračuna in ki bodo izpolnjevali kriterije novih uredb EU s področja kohezijske politike za obdobje 2007 – 2013. V tem smislu DRP predstavlja instrument za uresničevanje Strategije razvoja Slovenije (v nadaljevanju: SRS) na področju razvojno-investicijsko programov in projektov, NSRO pa predstavlja njegovo podmnožico, pri čemer je ključnega pomena, da je zagotovljen strateški pristop z jasno in konstistentno pripravljenimi programi in instrumenti. SRS

je

junija 2005 sprejela vlada in opredeljuje vizijo in cilje razvoja Slovenije na najširši ravni. SRS opredeljuje konceptualni odgovor države na povsem spremenjen institucionalni in razvojni okvir, v katerem se je znašla Slovenija s pristopom k EU. V ospredju SRS je

57

celovita blaginja prebivalstva, zato se dokument ne osredotoča samo na gospodarska vprašanja, temveč vključuje socialna, okoljska, politična in pravna ter kulturna razmerja. Zaradi takšne postavitve ciljev je SRS po svoji vsebini tudi strategija trajnostnega razvoja Slovenije, hkrati pa pomeni prenos ciljev Lizbonske strategije v nacionalno okolje.

• Na drugi ravni, torej na osnovi NSRO se pripravijo operativni programi. Operativni programi imajo v obdobju 2007-2013 enako funkcijo kot Enotni programski dokument za obdobje 2004-2006 in torej v pravnem smislu predstavljajo pravno podlago za črpanje sredstev, saj jih Evropska komisija potrdi z odločbo. Operativni programi preko skladnega niza razvojnih prioritet določajo razvojno strategijo in cilje razvoja, ki jih želi država na posameznem področju doseči s finančno pomočjo evropskih skladov. (Služba vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko 2007, 4). Operativni programi v obdobju 2007-2013:

- Operativni program krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013,

- Operativni program razvoja človeških virov za obdobje 2007-2013 in - Operativni program razvoja okoljske in prometne infrastrukture za obdobje

2007-2013.

58

TABELA 4: RAZVOJNE SPODBUDE EVROPSKE ZVEZE 2007 – 2013

RAZVOJNE SPODBUDE EVROPSKE ZVEZE 2007-2013 mio EUR

Operativni program razvoja okoljske in prometne infrastrukture (železniška infrastruktura, cestna, pomorska in letalska infrastruktura – KS, prometna infrastruktura – ESRR, ravnanje s komunalnimi odpadki, varstvo okolja - področje voda, tehnična pomoč - Kohezijski sklad, trajnostna energija) 1.636

Operativni program razvoja človeških virov (spodbujanje podjetništva in prilagodljivosti, spodbujanje zaposljivosti iskalcev dela in neaktivnih, razvoj človeških virov in vseživljenjskega učenja, spodbujanje socialne vključenosti, institucionalna in administrativna usposobljenost, tehnična pomoč) 756

Operativni program za krepitev regionalnih razvojnih potencialov (konkurenčnost podjetij in raziskovalna odličnost, gospodarsko-razvojna infrastruktura, povezovanje naravnih in kulturnih potencialov, razvoj regij, tehnična pomoč) 1.710

Čezmejni operativni programi: čezmejno sodelovanje z Avstrijo, čezmejno sodelovanje z Italijo, čezmejno sodelovanje z Madžarsko, čezmejno sodelovanje s Hrvaško, čezmejno sodelovanje v Jadranski pobudi 97

Transnacionalni operativni programi: Alpski prostor (Alpine space), Jugovzhodna Evropa (South East), Srednja in vzhodna Evropa (Central East), Sredozemlje 7 Program razvoja podeželja 900 Program razvoja ribištva 22 SKUPAJ 5.128

Vir: Služba vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko 2007b Za razvojno prioriteto v okviru Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov »Razvoj regij«, ki jo bo izvajala Služba vlade za lokalno samoupravo in regionalno politiko, je za celotno obdobje 2007-2013 namenjenih 619 mio EUR, od tega 586 mio EUR za Regionalne razvojne programe in 33 mio EUR za Razvoj obmejnih območij s Hrvaško. Sredstva prednostne usmeritve »Regionalni razvojni programi« so namenjena projektom, ki jih kot prednostne določijo občine oziroma regije na Svetih regij, pri ostalih prednostnih usmeritvah pa odločitev o izboru projektov, ki bodo sofinancirani, sprejemajo pristojni resorji. (Drofenik 2007, 4).

59

4.2.5 Strukturni skladi Strukturni skladi so finančni instrument kohezijske politike EU. Do konca leta 2006 so pod tem imenom obstajali štirje skladi:

- Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) - Evropski socialni sklad (ESS) - Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad (EKUJS) - Finančni instrument za usmerjanje ribištva (FIUE)

V obdobju 2007-2013 v okviru kohezijske politike kot strukturna sklada delujeta samo še Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) in Evropski socialni sklad (ESS), ohranjen pa je tudi Kohezijski sklad. Na področju razvoja podeželja sta bila ustanovljena dva nova sklada: Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) in Evropski sklad za ribištvo (ESR), ki pa ne spadata več v okvir kohezijske politike. O razdelitvi sredstev strukturnih skladov odloča Svet EU na začetku vsakega programskega obdobja. Razdelijo se po državah in ciljih pomoči. Območja, ki lahko zaprosijo za pomoč glede na posamezen cilj, določi Evropska komisija v sodelovanju s posamezno državo članico. V ta namen so evropske regije razdeljene v teritorialne statistične enote (s francosko kratico imenovane »NUTS«). (Urad vlade RS za komuniciranje 2007, 108-109). Da bi se finančna pomoč najmanj razvitim regijam razdelila kar najbolj pravično, je Evrostat izdelal posebno nomenklaturo teritorialnih enot, na osnovi katerih se zbirajo statistični podatki in posledično dodeljujejo finančna sredstva. Govorimo o t.i. NUTS (Standardna klasifikacija teritorialnih enot) statističnih regijah. Standardna klasifikacija teritorialnih enot, na kratko SKTE, predstavlja nacionalni standard za namene zbiranja, evidentiranja, obdelovanja, analiziranja, posredovanja in izkazovanja statističnih podatkov po teritorialni razdelitvi Republike Slovenije na petih ravneh, in sicer: upravnih enot (SKTE 4), občin (SKTE 5), krajevnih, vaških oziroma četrtnih skupnosti (SKTE 6), naselij (SKTE 7) in prostorskih okolišev (SKTE 8). Standardna klasifikacija teritorialnih enot je dopolnitev skupne klasifikacije statističnih teritorialnih enot Evropske unije, na kratko NUTS - ime izhaja iz francoskega poimenovanja klasifikacije »Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques« - ki države članice EU po enotnih kriterijih teritorialno razčleni na prvih treh ravneh, imenovanih NUTS 1 (v našem primeru celotna država Slovenija), NUTS 2 (trenutno celotna Slovenija) in NUTS 3 (12 statističnih regij) (Uredba o standardni klasifikaciji teritorialnih enot). Slovenija je v obdobjih 2004-2006 in 2007-2013 obravnavana kot ena sama regija »NUTS 2« in je upravičena do sredstev iz cilja »konvergenca«. Sredstva skladov ne nadomeščajo nacionalnih sredstev, ampak jih dopolnjujejo. To načelo »dodatnosti« je izjemnega pomena, saj so tako sredstva EU »le« dodana vrednost že opredeljenih državnih razvojnih sredstev. Za dodelitev sredstev strukturnih skladov morajo države članice Evropski komisiji predložiti programski dokument, v katerem opredelijo, v katere namene bodo denar porabile. Ta programski dokument je bil v pogajanjih usklajen z Evropsko komisijo. Če Komisija programskega dokumenta ne potrdi, država članica ne more črpati sredstev.

60

Programski dokument, ki je hkrati nekakšen razvojni načrt, vsebuje opis gospodarskega in socialnega stanja države/regije, razvojne prednostne naloge, strategijo, kako bodo strukturni skladi prispevali k doseganju ciljev, in podrobno opredelitev finančnih sredstev države članice. Države oziroma regije (če gre za financiranje regionalnih razvojnih programov) so nato same odgovorne za upravljanje skladov in izbor projektov. Evropsko komisijo morajo obveščati o poteku pomoči in porabi sredstev, same morajo izvajati nadzor nad pravilnostjo. Evropska komisija odobreno pomoč izplačuje postopoma, na podlagi dokazil o že izvedenih delih. Če zazna večje nepravilnosti, lahko pomoč ustavi ali omeji. V praksi to pomeni, da mora Slovenija iz državnega proračuna najprej založiti sredstva za projekte, ki so v izvajanju in so bili izbrani za sofinanciranje, šele nato pa dobi povračilo evropskega proračuna. (Urad vlade RS za komuniciranje 2007, 110). 4.2.6 Pobude skupnosti Do konca leta 2006 so poleg štirih strukturnih skladov obstajali še Kohezijski sklad, namenjen razvoju prometne in okoljske infrastrukture, ter štiri pobude: Interreg (teritorialno sodelovanje), Equal (enake možnosti), Leader+ (razvoj podeželja na podlagi pobud lokalnih skupnosti) in Urban (razvoj mestnih okolij), ki niso omejene na posamezno državo. Vsaka pobuda deluje v okviru enega od skladov, največja med njimi je pobuda Skupnosti Interreg III, ki se financira iz ESRR. V okviru te pobude so slovenski partnerji sodelovali v programih: Čezmejnega sodelovanja Interreg IIIA:

- Sosedski program Slovenija-Madžarska-Hrvaška 2004-2006 - Program pobude Skupnosti Avstrija Slovenija 2004-2006 - Program pobude Skupnosti Italija-Slovenija 2004-2006

Transnacionalnega sodelovanja Interreg IIIB: - Območje Alp, - CADSES

Medregionalnega sodelovanja Interreg IIIC: - Interreg IIIC Vzhod - Epson - Interact - Urbact

Nova kohezijska politika v obdobju 2007-2013 kot svoj tretji cilj opredeljuje Evropsko teritorialno sodelovanje, ki je usmerjeno v krepitev čezmejnega, transnacionalnega in medregionalnega sodelovanja. Cilji kohezijske politike v programih z državami kandidatkami in potencialnimi državami kandidatkami se bodo zasledovali v okviru programov Instrumenta za predpristopno pomoč. Novi Cilj 3 in Instrument za predpristopno pomoč tako predstavljata nadaljevanje čezmejnega, transnacionalnega in medregionalnega sodelovanja, ki se v obdobju 2004-2006 v Republiki Sloveniji izvaja v okviru programov pobude Skupnosti INTERREG III. Z nadgradnjo pobude Skupnosti INTERREG v Cilj 3 kot enega od treh ciljev kohezijske politike je Evropska komisija poudarila pomen tovrstnega sodelovanja, ki v razširjeni EU pridobiva na pomenu. Spodbuja skupen pristop evropskih regij k reševanju problemov ob

61

hkratnem premagovanju najpogostejših ovir za teritorialno sodelovanja, ki izhajajo iz razlik v pravnih sistemih, upravni ureditvi, geografskem položaju in jeziku. Cilj 3 je sofinanciran iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, ki prispeva del sredstev tudi v programe Instrumenta za predpristopno pomoč. (Služba vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko 2007a).5 4.2.7 Kohezijski sklad Kohezijski sklad je instrument evropske kohezijske politike, ki sofinancira projekte s področja okoljske in prometne infrastrukture. Namenjen je državam članicam, katerih bruto nacionalni produkt (BNP) na prebivalca je manjši od 90% povprečja EU, za krepitev ekonomske in socialne kohezije. Na področju Kohezijskega sklada je bila Slovenija v obdobju 2004-2006 uspešna s stališča priprave najavljenih projektov, saj je bilo v Bruselj posredovanih več projektov, kot je bila naša razpoložljiva kvota. Evropska Komisija je v obdobju 2004-2006 odobrila sedem okoljskih in štiri prometne projekte. Razpoložljiva kvota za sofinanciranje projektov v obdobju 2004-2006 je znašala 189 mio. EUR. Na osnovi Uredbe Sveta (ES) št. 1084/2006 o ustanovitvi Kohezijskega sklada in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1164/94 Kohezijski sklad bolj integriran v delovanje strukturnih skladov, spremenjena je tudi podpora na osnovi projektov, in sicer v podporo na osnovi programov (Slovenija bo npr. pomoč črpala na osnovi operativnega programa razvoja okoljske in prometne infrastrukture). Odobritev Evropske komisije je potrebna le za velike projekte (25 mio. EUR za okoljske projekte in 50. mio EUR za prometne projekte). Tako imajo institucije, ki upravljajo Kohezijski sklad, še več odgovornosti na področju izbire, ocene, dodelitve pomoči, spremljanja in nadzora, upravljanja in zagotavljanja hitre izvedbe. Novost je tudi na področju obsega pomoči, saj le-ta ni več namenjen zgolj prometni in okoljski infrastrukturi, ampak tudi projektom na področjih, povezanih s trajnostnim razvojem, ki so v očitno korist okolju (učinkovita raba energije in obnovljivi viri energije). (Urad vlade RS za komuniciranje 2007, 112).

5 Več informacij na: http://www.svlr.gov.si/

62

5 ODLOČANJE O INVESTICIJAH NA PODROČJU JAVNIH FINANC 5.1 Metodologija za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ Na osnovi Zakona o javnih financah je predpisana tudi enotna metodologija za izdelavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ, z Uredbo o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ. Vsebina investicijske dokumentacije ter metodologija vrednotenja in ocenjevanja investicij sta povsem usklajeni z evropsko prakso, kar pomeni, da se ta pravila uporabljajo tako pri porabi slovenskih javnofinančnih sredstev kot tudi pri izkoriščanju virov sredstev, ki jih Slovenija prejme iz skupnega proračuna EU. Omogoča ugotavljanje prednosti in slabosti posameznih predlogov projektov oziroma se pravila uporabljajo pri odločanju o izbiri izvedljivih projektov, katerih rezultati bodo prispevali k vzdržnemu (trajnostnemu) razvoju družbe in jih bo mogoče nadzirati v vseh fazah projektnega cikla. Izsledki analiz vrednotenja učinkov teh projektov pa so podlaga za oblikovanje politike za koristno, gospodarno in učinkovito uporabo javnih sredstev (Burkeljca, 2006). Uredba o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ se uporablja pri pripravi in obravnavi investicijske dokumentacije ter načrta razvojnih programov. Na tej podlagi se sprejmejo odločitve o:

• investicijah v nakup, gradnjo, posodobitev, rekonstrukcijo in investicijsko vzdrževanje osnovnih sredstev (objektov, opreme, zemljišč, nematerialnega premoženja, blagovnih rezerv, strateških zalog);

• drugih investicijah, ki prispevajo k trajnostnemu razvoju družbe, blaginji in kakovosti življenja državljanov Republike Slovenije (na primer izobraževanje, raziskovanje in razvijanje);

• investicijah, ki zahtevajo državna poroštva; • ukrepih, ki imajo pomembne finančne posledice na proračun (predpisi in drugi

ukrepi). 5.1.1 Osnove za ovrednotenje in ocenjevanje investicij Glede na vrsto investicijske dokumentacije je treba pri ocenjevanju smiselno uporabiti naslednje metodološke osnove: 1. Določitev ciljev:

• cilji se določijo na podlagi predhodno izvedenih analiz, evidentiranja potreb in možnosti ter načinov njihovega uresničevanja,

• cilji morajo biti usklajeni s strategijami, nacionalnimi programi, programi Skupnosti ter zakoni in opredeljeni tako, da je mogoče ugotavljati in preverjati njihovo uresničevanje,

• cilji morajo biti določeni tako, da je mogoče identificirati ekonomične in izvedljive različice za njihovo izvedbo;

63

2. Priprava predlogov variant za uresničevanje ciljev: • variante se med seboj lahko razlikujejo po različnih mogočih lokacijah, tehnično-

tehnoloških rešitvah, obsegu, virih in načinih financiranja, rokih in dinamiki izvedbe, rezultatih in drugih pomembnejših delih investicije,

• upoštevajo se tudi variante, ki so posledica vsebinskih razlik pri oddaji del ali načinov financiranja (na primer fazna gradnja, koncesije in druge oblike javno-zasebnega partnerstva),

• za presojo izvedljivosti ciljev investicije se pričakovani učinki za projekt predstavijo najmanj s primerjavami stanja »z« investicijo (upošteva izbrano varianto) ter izhodiščnega scenarija (alternativa »brez« investicije) in/ali minimalne alternative z upoštevanjem delnih izboljšav;

3. Opredelitev vrednostnega in fizičnega obsega stroškov in koristi vsake variante: • v ovrednotenje so vključeni stroški in koristi posameznih udeležencev v celotnem

projektnem ciklu, • ocena količin temelji na predpisani dokumentaciji (predhodne idejne rešitve in

študije, projektna in tehnično-tehnološka dokumentacija, standardi in normativi dejavnosti, prostorski akti in druge osnove),

• stroški in koristi, ki jih upoštevamo pri ocenjevanju v ekonomski dobi investicije, so: investicijski stroški, investicijsko in tekoče vzdrževanje, stroški obratovanja ter koristi, ki jih lahko izrazimo v denarju, in nedenarne koristi (posredne in neposredne); stroški in koristi se ugotavljajo v finančni in ekonomski analizi po statični (za reprezentativno leto v ekonomski dobi) in dinamični metodi (za celotno ekonomsko dobo investicije) v obdobju, v katerem pričakujemo njihov nastanek,

• izhodiščni podatki morajo biti usklajeni s podatki, s katerimi razpolagajo ali jih objavljajo nosilci javnih pooblastil,

• predpostavke za projekcije morajo biti utemeljene in verodostojne, • vsi stroški in koristi, ki so izraženi v denarju, se obravnavajo na primerljivih

osnovah (stalne cene, diskontiranje), • vsaka varianta vsebuje izračun finančnih, ekonomskih in drugih kazalnikov

učinkovitosti investicij ter opis rezultatov na podlagi meril, ki jih ni mogoče izraziti v denarju,

• pri ocenjevanju investicijskih projektov se uporablja splošna diskontna stopnja 7% 4. Ugotavljanje občutljivosti variant:

• z analizo občutljivosti se opredeli kritične parametre investicijskega projekta, pri katerih so projekcije manj zanesljive, in sicer po vrstnem redu vplivanja na končni rezultat investicije oziroma po stopnjah tveganja (z analizo tveganja), ter

• izkaže ugotovitve analize o mogočih vplivih na pričakovan končni rezultat oziroma o mogočih odmikih od projekcij;

5. Izbor najboljše variante in predstavitev izsledkov: • vsako varianto je treba presojati tudi z vidika najpomembnejših omejitvenih

dejavnikov (finančnih, zakonskih, regionalnih, okoljevarstvenih, institucionalnih in drugih dejavnikov),

• pri predstavitvi izsledkov morajo biti navedeni cilji, opis obravnavanih variant, primerjava variant, razlogi za izbiro najboljše (optimalne) variante ter način ocenjevanja izbire najboljše variante.

Pri izračunih in drugih postopkih za presojo upravičenosti projektov se v dokumentaciji lahko uporabljajo:

64

1. analiza stroškov in koristi, 2. analiza stroškovne učinkovitosti, 3. analiza tveganja, 4. analiza občutljivosti, 5. analiza vplivov, 6. multikriterijska analiza, 7. druge primerne metode, ki upoštevajo pravila stroke ter posebnosti posameznega področja (Uredba o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ, 5. – 7. člen ). 5.1.2 Vrste investicijske dokumentacije Glede na fazo projektnega cikla je treba izdelati naslednje vrste investicijske dokumentacije: 1. pri načrtovanju oziroma pred odločitvijo o investiciji:

• dokument identifikacije investicijskega projekta, • predinvesticijsko zasnovo, • investicijski program ali njegovo novelacijo;

2. do začetka postopka javnega razpisa za izvedbo pa še (če ni sestavni del investicijskega programa) študijo izvedbe nameravane investicije; 3. v fazi izvedbe poročilo o izvajanju investicijskega projekta ter, kadar se izkaže za potrebno, tudi novelacijo investicijskega programa; 4. v fazi obratovanja poročilo o spremljanju učinkov investicijskega projekta (ibid, 10. člen). Mejne vrednosti, ki določajo pripravo in obravnavo posamezne vrste investicijske dokumentacije po stalnih cenah z vključenim davkom na dodano vrednost, so:

- za investicijske projekte z ocenjeno vrednostjo med 300.000 in 500.000 EUR najmanj dokument identifikacije investicijskega projekta;

- za investicijske projekte nad vrednostjo 500.000 EUR dokument identifikacije investicijskega projekta in investicijski program;

- za investicijske projekte nad vrednostjo 2.500.000 EUR dokument identifikacije investicijskega projekta, predinvesticijska zasnova in investicijski program;

- za investicijske projekte pod vrednostjo 300.000 EUR je treba zagotoviti dokument identifikacije investicijskega projekta, in sicer: - pri tehnološko zahtevnih investicijskih projektih; - pri investicijah, ki imajo v svoji ekonomski dobi pomembne finančne posledice

(na primer visoki stroški vzdrževanja); - kadar se investicijski projekti (so)financirajo s proračunskimi sredstvi

Pri projektih z ocenjeno vrednostjo pod 100.000 EUR se vsebina investicijske dokumentacije lahko ustrezno prilagodi (poenostavi), vendar mora vsebovati vse ključne prvine, potrebne za odločanje o investiciji in zagotavljanje spremljanja učinkov. Če gre za več podobnih investicij ali druge smiselno povezane posamične ukrepe manjših vrednosti, se lahko skupina projektov združi v program (načrt investicijskega vzdrževanja, načrt nabav z obrazložitvami, in podobno), za katerega veljajo isti postopki in merila kot za posamičen investicijski projekt (ibid, 4. člen).

65

Investicijska dokumentacija mora vsebovati vse potrebne prvine in izračune, tako, da je na njeni podlagi mogoče vsestransko oceniti finančne, ekonomske in druge (tehnične, tehnološke, okoljske, prostorske, razvojne, varnostne) posledice odločitve o investiciji. Vsebino investicijske dokumentacije določajo vrsta in namen investicije ter pravila stroke, ki veljajo v dejavnosti, v katero se uvršča investicija. Investicijska dokumentacija mora biti izdelana strokovno in v okviru razpoložljivih podatkov ter tako podrobno, kot je še ekonomsko upravičeno. Prostorska, projektna, tehnična in druga dokumentacija, ki je podlaga za izdelavo investicijske dokumentacije, mora biti potrjena in medsebojno usklajena v vsaki fazi projektnega cikla (ibid, 10. člen). 5.1.2.1 Teoretična predstavitev vsebine dokumenta identifikacije investicijskega projekta Ker je v poglavju 6 prikazan praktični primer dokumenta identifikacije investicijskega projekta, je v nadaljevanju prikazana njegova vsebina, skladno z Uredbo. Dokument identifikacije investicijskega projekta vsebuje podatke, potrebne za določitev investicijske namere in njenih ciljev v obliki funkcionalnih zahtev, ki jih bo morala investicija izpolnjevati. Vsebuje opise tehničnih, tehnoloških ali drugih prvin predlaganih rešitev in je podlaga za odločanje o nadaljnji izdelavi investicijske dokumentacije oziroma nadaljevanju investicije. Dokument identifikacije investicijskega projekta vsebuje najmanj naslednje podatke:

• navedbo investitorja, izdelovalca investicijske dokumentacije in upravljavca ter strokovnih delavcev oziroma služb, odgovornih za pripravo in nadzor nad pripravo ustrezne investicijske ter projektne, tehnične in druge dokumentacije, z žigi in podpisi odgovornih oseb;

• analizo stanja z opisom razlogov za investicijsko namero; • opredelitev razvojnih možnosti in ciljev investicije ter preveritev usklajenosti z

razvojnimi strategijami in politikami; • opis variant »z« investicijo predstavljenih v primerjavi z alternativo »brez«

investicije in/ali minimalno alternativo; • opredelitev vrste investicije, oceno investicijskih stroškov (za vse faze, če je

predvidena delitev projekta) po stalnih cenah in tekočih cenah (če je predvidena dinamika investiranja daljša od enega leta), prikazano posebej za upravičene in preostale stroške in navedbo osnov za oceno vrednosti (najmanj na podlagi analize vrednosti že izvedenih investicij oziroma drugih verodostojnih izhodišč);

• opredelitev temeljnih prvin, ki določajo investicijo (predhodna idejna rešitev ali študija, opis lokacije, okvirni obseg in specifikacija investicijskih stroškov s časovnim načrtom izvedbe, varstvo okolja, kadrovskoorganizacijska shema s prostorsko opredelitvijo, predvideni viri financiranja in drugi viri), skupaj z informacijo o pričakovani stopnji izrabe zmogljivosti oziroma ekonomski upravičenosti projekta;

• ugotovitev smiselnosti in možnosti nadaljnje priprave investicijske, projektne, tehnične in druge dokumentacije s časovnim načrtom.

Kadar investicijski program ni obvezen, se šteje dokument identifikacije investicijskega projekta za investicijski program ter predstavlja osnovo za odločitev o investiciji in vsebuje poleg smiselno povzete obvezne vsebine še:

66

– analizo stroškov in koristi, skupaj s predstavitvijo tistih stroškov in koristi, ki jih ni mogoče izraziti v denarnih enotah in/ali analizo stroškovne učinkovitosti za posamezne variante;

– predstavitev optimalne variante, – prikaz rezultatov ocenjevanja z utemeljitvijo upravičenosti investicijskega projekta

(ibid, 11. člen). 5.2 Analiza stroškov in koristi Analiza stroškov in koristi je analiza, s katero ovrednotimo čim več stroškov in koristi projekta v denarnih enotah in vključuje tudi tiste stroške in koristi, za katere trg ne zagotavlja primerne cene (European Commission 2006, 3). Analiza stroškov in koristi je nastala z namenom, da bi pomagala odgovoriti na različne probleme javne politike. Zagotavlja sistematičen način štetja vseh koristi in vseh stroškov, tako kot v zasebnem sektorju to zagotavlja analiza investicij. Vendar, ker se ukvarja s problemi javne politike, mora upoštevati različne razrede koristi in stroškov, ki segajo mnogo dlje kot poslovne odločitve, usmerjene samo na neto dohodek (NCEDR). Osnovni koraki analize stroškov in koristi (Boarman, Greenberg 2001, 7):

- določiti alternativne projekte - določiti vrste stroškov in koristi, ki bodo upoštevani v analizi - določiti vplive in izbor merljivih indikatorjev - napovedati merljive vplive skozi življenjski ciklus projekta - ovrednotiti vplive (v denarni obliki) - diskontirati koristi in stroške - izračunati neto sedanjo vrednost - izvesti analizo občutljivosti - določiti priporočila, ki temeljijo na neto sedanji vrednosti in analizi občutljivosti

5.2.1 Osnovno načelo analize stroškov in koristi Analiza stroškov in koristi je razvita, da bi pomagala pri sprejemanju odločitev glede javnih politik. Za politiko je značilno, da je učinkovita, če maksimizira skupne neto koristi (koristi minus stroški) razpoložljive družbi. Pravičnost po drugi strani ni opredeljena z »velikostjo pogače«, temveč kako je ta pogača razdeljena med člane družbe. Analiza stroškov in koristi je tradicionalno bolj usmerjena na učinkovitost – na zagotavljanje indikatorjev obsega neto koristi, povezanih z določenim projektom ali politik. Kljub temu, da analiza stroškov in koristi ni specifično izdelana kot orodje za ocenjevanje pravičnosti, bi morala ta analiza slediti distribuciji stroškov in koristi med različnimi segmenti družbe. V popolnem svetu bi analitik poskušal doseči, da so koristi razporejene glede na starost, spol, prihodek, raso, geografski položaj in čas. Učinkovitost Ekonomska učinkovitost je merilo neto prispevka aktivnosti ali projekta k skupnemu družbenemu blagostanju. Torej je ekonomska učinkovitost zasnovana tako, da bi

67

odgovorila na vprašanje, ali je rezultat redistribucije virov, povzročene zaradi projekta, izboljšanje blagostanja družbe. Medtem, ko obstaja veliko definicij, kaj določa najboljši rezultat, so se ekonomisti osredotočili na dva specifična kriterija. Prvi izmed teh kriterijev je imenovan Pareto učinkovitost, drugi pa potencialna Pareto učinkovitost. Za projekt, ki vključuje Pareto učinkovitost je značilno, da izboljšuje kvaliteto življenja za nekatere ljudi, vendar s tem ne povzroča, da bi ostali bili na slabšem. Jasno je, da bi družba morala stremeti k vsem možnim Pareto učinkovitostim zato, ker pomagajo nekaterim in ne škodujejo nikomur. Kljub vsemu, v kompleksni moderni družbi, z večmilijonskimi državami in večmilijonskimi mesti, bo vsak projekt ali politika po vsej verjetnosti prikrajšal določen segment družbe. To je še posebej res, saj je nabava javnih dobrin ponavadi financirana z davki tako, da obstajajo stroški za vse, ki plačujejo davke. Če bi snovalci politik togo uporabili koncept Pareto učinkovitosti za projeciranje potencialnih projektov in politik, bi bilo nemogoče, da bi kakršenkoli projekt ali politika dosegla te kriterije in bila izvedena. Posledično so ekonomisti predlagali manj tesne kriterije za ugotavljanje ali projekt oz. politika izboljšuje blagostanje družbe kot celote. To je kriterij potencialne Pareto učinkovitosti (imenovan tudi Hicks-Kaldor-jev kriterij). Projekt ali politika, ki tvori potencialno Pareto učinkovitost je tista, ki pridobi več zaradi projekta ali politike, kot pa so izgube tistih, ki so prizadeti zaradi rezultata projekta ali politike. Ta tip dogovora glede koristi in stroškov je imenovan potencialna Pareto učinkovitost zaradi tega, ker lahko tisti, ki so pridobili, kompenzirajo s tistimi, ki so izgubili, in še vedno ostanejo na boljšem. Dejansko, če bi zmagovalci kompenzirali s poraženci, bi potencialna Pareto učinkovitost postala aktualna Pareto učinkovitost. Večina ekonomistov, ki se ukvarja s problemi določanja javnih politik, svetuje uporabo kriterija potencialne Pareto učinkovitosti kot determinanto, ali projekt oziroma politika izboljšuje blagostanje družbe kot celote. To argumentirajo z dejstvom, da v tako velikem portfoliju projektov in politik vsi pridobijo iz nekaterih politik in izgubijo pri ostalih. Posledično bi morali samo iskati maksimalno razliko med pridobitvami in izgubami ter uporabiti druge mehanizme za določanje problemov s pravičnostjo. Pri tako velikem številu odločitev in velikem številu državljanov vsakdo pridobi nekaj, saj odločitve glede razporeditev virov sistematično iščejo način, kako doseči največje koristi ob najmanjših stroških. Pravičnost V nasprotju z učinkovitostjo, ki išče nakopičene pridobitve, se pravičnost trudi, da bi lahko določila, če so stroški in koristi razporejeni na način, da ne diskriminirajo državljanov, ki se bodisi niso zmožni zaščititi, bodisi v prid državljanom, ki že tako uživajo ugodnosti. Socialna zaželenost je zaščititi ranljive državljane, kar bo prevesilo tehtnico stran od tiste odločitve, ki bi prinesla najvišje neto koristi. Analiza stroškov in koristi takrat, ko je pravilno izvedena, dovoljuje analitiku ali snovalcu politik, da identificira Pareto učinkovitost in izmeri obseg razlik med dobičkom in izgubo. Če povemo drugače, analiza stroškov in koristi meri ekonomsko učinkovitost predlagane politike ali projekta. Ko je vse drugo enako, bodi izbrani učinkovitejši projekti pred manj učinkovitimi. Vendar projektna zaželenost vključuje več kot ekonomsko učinkovitost. Do določene stopnje analiza stroškov in koristi identificira bruto neskladnosti v razporeditvi koristi in

68

stroškov. Lahko celo zagotovi posebno merjenje za določene probleme pravičnosti, kot so neravnovesni vplivi na že identificirane in prikrajšane družbene skupine. Vendar ne more meriti multi-dimenzijskih vidikov skupne projektne zaželenosti, ki bi lahko vključevala takšne faktorje kot je trajnost, altruizem, etika, javno udeleževanje v procesu odločevanja ter ostale družbene vrednote. Tako torej analiza stroškov in koristi informira proces sprejemanja odločitev, vendar sama ne sprejema odločitev. Nihče torej ne bi smel avtomatično zasledovati ekonomsko najbolj učinkovit projekt, brez primerjanja učinkovitosti z ostalimi pomembnimi kriteriji, ki vplivajo na skupno družbeno zaželenost. (NCEDR) 5.2.2 Analiza stroškov in koristi za projekte, ki se financirajo iz sredstev evropske kohezijske politike 40. člen Uredbe Sveta (ES) št.1083/2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št 1260/1999 določa, da je treba Komisiji za dodelitev finančne podpore iz strukturnih skladov in Kohezijskega sklada, ob predstavitvi velikih projektov predložiti tudi podatke iz analize stroškov in koristi. Za projekte, ki ustvarjajo prihodek, je Komisija predlagala poenostavitev in prilagoditev metode (tako imenovano »metodo finančne vrzeli«) za določanje deleža pomoči iz skladov (European Commission 2006, 3). Za velike projekte je treba analizo stroškov in koristi predložiti iz dveh razlogov. Prvič, pokazati je treba, da je projekt zaželen iz ekonomskega vidika in da prispeva k ciljem regionalne politike EU, drugič pa je treba predložiti dokaze, da je prispevek iz skladov potreben, ker bodo ta sredstva omogočila izvedbo projekta. Ustrezno stopnjo pomoči je treba določiti na teh podlagah. Analiza stroškov in koristi je temeljno orodje za ocenjevanje ekonomskih koristi projektov. Načelno je treba oceniti vse vplive, tj. finančne, ekonomske in družbene, vpliv na okolje itd. Cilj analize stroškov in koristi je opredeliti in ovrednotiti (tj. pripisati vrednosti v denarnih enotah) vse morebitne vplive, saj so na ta način določeni stroški in koristi projekta. Rezultati se potem ugotavljajo kot celota (neto koristi), s sklepi pa se je treba opredeliti do tega, ali je projekt zaželen in se ga splača izvesti. Stroške in koristi je treba vrednotiti po pravilu diferenčnih vrednosti, in sicer kot razliko med projekcijami »s projektom« in projekcijami »brez projekta«. Učinke je treba ocenjevati glede na vnaprej določene cilje. Z vrednotenjem projekta glede na mikroekonomske kazalnike je treba v okviru analize stroškov in koristi oceniti skladnost projekta z določenimi makroekonomskimi cilji, pa tudi njegov pomen za dosego teh ciljev. V okviru regionalne politike se analiza stroškov in koristi uporablja za oceno, ali določeni investicijski projekt prispeva k doseganju ciljev regionalne politike EU. Pri ocenjevanju možnih učinkov projekta analitike vedno spremlja negotovost, zato morajo v analizi stroškov in koristi ustrezno upoštevati in obravnavati tudi to. Ocena tveganj je poglavitni del celotne analize, ker omogoča, da predlagatelj projekta bolje razume, kako se bodo ocenjeni učinki projekta lahko spreminjali, če bodo katere od ključnih spremenljivk drugačne od pričakovanih. Temeljita analiza tveganj je podlaga za oblikovanje zanesljive strategije obvladovanja tveganj, zato jo je treba upoštevati tudi pri načrtovanju projekta. Projekt je opredeljen kot »velik projekt«, če njegovi skupni stroški presegajo: • 25 milijonov eurov za okoljsko področje in • 50 milijonov eurov za druga področja (ibid, 5).

69

Skladno z Uredbo o izvajanju postopkov pri porabi sredstev evropske kohezijske politike v Republiki Sloveniji v programskem obdobju 2007-2013, je organ upravljanja za operativne programe Služba vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko. Glede na pogoje za prijavo na javne razpise za pridobitev sredstev strukturnih skladov za investicijske operacije manjših vrednosti, je sestavni del dokumenta identifikacije investicijskega projekta tudi analiza stroškov in koristi, izdelana v skladu z Delovnim dokumentom št. 4 Evropske komisije. 5.2.3 Elementi, ki jih je treba vključiti v analizo stroškov in koristi 5.2.3.1 Finančna analiza Namen finančne analize je izdelati napovedi denarnih tokov projekta, da bi lahko izračunali primerne stopnje donosnosti, zlasti finančno interno stopnjo donosnosti investicije in lastnega vloženega kapitala ter pripadajoče neto sedanje vrednosti (Služba vlade RS za strukturno politiko in regionalni razvoj 2004, 19). Poglavitni namen finančne analize je izračun kazalnikov finančnih rezultatov projekta. Ta analiza je navadno izdelana s stališča investitorja (lastnika infrastrukture). Če pa lastnik in upravljavec nista isti subjekt, je treba izdelati konsolidirano finančno analizo. Uporabiti je treba metodo diskontiranega denarnega toka (DDT), za katero velja, da so upoštevani le denarni tokovi, tj. dejanski znesek denarnih sredstev, ki je izplačan v okviru projekta oziroma, ki ga za projekt prejme investitor. Zato na primer računovodske postavke, kot sta amortizacija in rezervacije, ki ne predstavljajo denarnih odlivov, ne smejo biti vključene v analizo DDT. Kadar pa je predlagani projekt podprt s podrobno analizo tveganj, so nepredvideni stroški lahko vključeni med upravičene stroške, vendar ne smejo biti višji od 10% skupnih stroškov investicije (brez nepredvidenih stroškov). Nepredvidenih stroškov pa ne smemo vključiti med stroške, kadar določamo finančno vrzel, tj. primanjkljaj v financiranju, saj ti niso sestavni del denarnih tokov. Denarne tokove je treba upoštevati v letu, v katerem nastanejo, in za določeno referenčno obdobje. Če dejanska ekonomsko koristna življenjska doba projekta presega določeno referenčno obdobje, je treba upoštevati tudi ostanek vrednosti. Ekonomska doba (referenčno obdobje) Z ekonomsko dobo zajamemo največje možno število let, za katera imamo na voljo projekcije iz analize stroškov in koristi. Napovedi o prihodnjem razvoju projekta je treba oblikovati za obdobje, ki ustreza ekonomsko koristni življenjski dobi projekta in ki je dovolj dolgo, da še zajame verjetne dolgoročne vplive. Ekonomska doba se spreminja glede na vrsto investicije. Referenčna časovna obdobja po področjih, ki jih priporoča Komisija, temeljijo na mednarodno priznanih izkušnjah.

70

TABELA 5: REFERENČNA ČASOVNA OBDOBJA PO PODROČJIH

PODROČJE EKONOMSKA DOBA V LETIH

energetika 15–25

oskrba z vodo in okolje 30

ceste 25–30

industrija 10

železnice 30

pristanišča in letališča 25

preostale storitve 15

Pri združevanju (tj. seštevanju ali odštevanju) denarnih tokov, nastalih v različnih letih, je treba upoštevati vrednost denarja v posameznem obdobju. Zato je treba sedanjo vrednost prihodnjih denarnih tokov diskontirati. Analizo stroškov in koristi je treba izdelati z uporabo metode diferenčnih vrednosti. Projekt vrednotimo na podlagi razlike med stroški in koristmi dveh scenarijev, »s« projektom in »brez« njega. Vendar je za projekt, ki je že del obstoječe infrastrukture in ustvarja prihodek, lahko uporaba metode diferenčnih vrednosti težavna ali celo neizvedljiva. V takšnem primeru Komisija predlaga, da v finančni analizi uporabimo metodo že nastalih stroškov:

• v okviru scenarija »brez projekta« (ki ne vključuje projekta) ne upoštevamo obstoječe infrastrukture;

• v okviru scenarija »s projektom« (ki vključuje projekt) upoštevamo stroške investicije za novi del ter dodatno za že obstoječo infrastrukturo (z oceno veljavnega ostanka vrednosti), poleg tega pa še vse prihodke, ki bodo ustvarjeni z uporabo infrastrukture po izvedbi projekta. Projekcije stroškov obratovanja in prihodkov morajo biti v okviru scenarija, ki predvideva učinkovito obratovanje projekta.

Če finančno analizo izvajamo za velike projekte, mora analiza stroškov in koristi zlasti: - vrednotiti finančno donosnost investicije in lastnega (nacionalnega) kapitala, - določiti ustrezen (največji možni) prispevek iz skladov, - preveriti finančno pokritost projekta. Finančno donosnost investicije lahko presojamo na podlagi ocenjene finančne neto sedanje vrednosti in finančne interne stopnje donosnosti investicije. Ti kazalniki pokažejo zmožnost neto prihodkov, da povrnejo stroške investicije, ne glede na to, kako so ti financirani. Da za projekt lahko zaprosimo za prispevek iz skladov, mora biti finančna neto sedanja vrednost negativna, finančna interna stopnja donosnosti pa nižja od diskontne stopnje, ki smo jo uporabili v analizi.

71

Diskontna stopnja Diskontna stopnja, ki jo uporabimo v finančni analizi, mora odražati oportunitetne stroške kapitala investitorja. Te imamo lahko za izgubljen donos najboljšega nadomestnega projekta. Komisija priporoča uporabo 5-odstotne realne finančne diskontne stopnje kot okvirnega merila uspešnosti za investicijske projekte v javnem sektorju, financirane iz skladov. V Sloveniji je določena, glede na Uredbo o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ, realna diskontna stopnja 7%. Finančna analiza se izdela na podlagi stalnih cen, če je diskontna stopnja izražena realno. Če namesto tega uporabimo tekoče cene, uporabimo nominalno diskontno stopnjo. Znesek nepovratnih sredstev EU je določen v skladu z določbami 55. člena Uredbe (ES) 1083/2006. Prihodke projekta je treba upoštevati ustrezno, tako da je prispevek iz sklada prilagojen stopnji samofinanciranja projekta z ustvarjenim bruto dobičkom iz poslovanja, saj na ta način financiranje ne more biti čezmerno (European Commission 2006, 6-8). 5.2.3.2 Ekonomska analiza Finančna analiza upravičenosti investicij ugotavlja upravičenost projekta s stališča lastnika infrastrukture, pri čemer vrednotenje temelji na tržnih, oziroma doseženih prodajnih cenah ter v analizo vključuje le neposredne učinke investicije. Ekonomska analiza upravičenosti investicije pa odraža upravičenost projekta s širšega razvojno-gospodarskega vidika in so ji osnova za vrednotenje tako imenovane popravljene ali obračunske cene (Inštitut za ekonomiko investicij 1991, 139). Kot izhodišče ekonomske analize upoštevamo denarne tokove iz finančne analize. Pri določanju kazalnikov ekonomskih učinkov je treba opraviti nekaj prilagoditev (European Commission 2006, 8):

• davčni popravki Tržne cene vsebujejo tudi davke in prispevke ter nekatera transferna plačila. V nekaterih primerih je težko oceniti raven cen brez davkov, vendar se lahko določijo nekateri splošni približki in odpravijo ta nesorazmerja cen:

- cene inputov in outputov, ki jih upoštevamo v CBA, ne smejo vključevati DDV ali katerih koli drugih posrednih dajatev;

- cene v CBA vključenih inputov morajo biti v celoti brez neposrednih davščin; - izpustiti je treba čista transferna plačila posameznikom, kakor so na primer plačila

za socialno zavarovanje; - v določenih primerih se neposredni davki ali subvencije lahko uporabijo tudi za

popravek zunanjih vplivov (tipičen primer so davki v ceni energije, s katerimi naj bi odvrnili potrošnike od pretiranega onesnaževanja okolja. V tem in v podobnih primerih je vključitev davkov med stroške projekta opravičljiva, vendar se je treba pri ocenjevanju izogniti dvojnemu zajemanju – vključitve obeh, energetskih davščin in ocene zunanjih okoljskih stroškov)

(Služba vlade RS za strukturno politiko in regionalni razvoj 2004, 30).

72

• popravki zaradi eksternalij Nekateri učinki projekta lahko vplivajo tudi na druge poslovne subjekte, ki ne prejmejo nadomestil. Ti učinki so lahko negativni (nova cesta, ki povečuje stopnjo onesnaženosti) ali pozitivni (nova železniška proga, ki zmanjšuje prometne zastoje na vzporedni cestni povezavi). Ker za eksternalije (po definiciji) ni denarnih nadomestil, te tudi niso vključene v finančno analizo, zato jih je treba oceniti in ovrednotiti (Evropska komisija 2006, 8). Včasih je vrednotenje zunanjih stroškov in koristi težko, čeprav jih je mogoče lahko določiti. Projekt lahko npr. povzroči nekaj okoljske škode, katere učinki se bodo v kombinaciji z drugimi dejavniki pojavili šele dolgoročno in jih je zato težko opredeliti v denarni obliki. Zato se splača vsaj nanizati tiste eksternalije, ki jim ni mogoče določiti količine in vrednosti in s tem omogočiti tistim, ki se o projektu odločajo, da imajo na razpolago več elementov za odločitev s tehtanjem tistih, ki jih je mogoče ovrednotiti in se odražajo v ekonomski stopnji donosnosti, s tistimi, kjer ovrednotenje ni mogoče. Kot splošno pravilo velja, da je treba vse družbene koristi in stroške, ki se prelivajo od projekta k ostalim subjektom brez nadomestila, v CBA upoštevati kot dodatek k njegovim finančnim stroškom. (ibid 2004, 31).

• od tržnih do obračunskih (popravljenih, pripisanih) cen Poleg izkrivljenih cen zaradi davkov in eksternalij lahko k odmiku cen od konkurenčnega tržnega (tj. učinkovitega) ravnotežja prispevajo tudi drugi dejavniki:

- dejanske cene inputov in outputov so zaradi motenj na trgu popačene (tekoče cene inputov in outputov ne morejo odražati njihove družbene vrednosti, kadar so na trgu motnje, ki nastanejo zaradi monopolov, trgovinskih omejitev itd. Cene, ki se oblikujejo v takem nepopolnem trženem okolju ali so posledica cenovne politike javnega sektorja, po navadi ne odražajo pravih oportunitetnih stroškov za vložke.

- izkrivljeni stroški dela (plače) – v nekaterih primerih je pomemben element investicijskega projekta, še zlasti pri infrastrukturi, delovna sila. Dejanske plače so lahko izkrivljen družbeni pokazatelj glede oportunitetnih stroškov dela, saj trg dela ni popoln. Predlagatelj mora v takih primerih popraviti zneske nominalnih plač in uporabiti obračunske plače (popravljene, pripisane plače), ko se dejanske plače zmanjšajo sorazmerno deležu brezposelnosti (ibid, 34).

Uporabimo lahko naslednjo preprosto enačbo: SW = FW*(1–u)*(1–t), pri čemer je: SW – (shadow wage) - obračunska plača, FW – (financial (market) wage) - dejanska (tržna) plača, u – (regional unemployment rate) - regionalna stopnja brezposelnosti, t – (rate of social security payments and relevant taxes) - delež plačil za socialno varnost in pripadajočih davkov. (European Commission 2006, 9). Ko so ocenjeni ekonomski stroški in koristi, uporabimo standardno metodologijo diskontiranja denarnih tokov, vendar je treba pri tem uporabiti družbeno diskontno stopnjo. Na podlagi podatkov o dolgoročnih rezultatih ekonomske rasti in trenutnih časovnih preferenčnih stopenj, Komisija kot okvirno merilo uspešnosti za družbeno diskontno stopnjo predlaga: 5,5 % za kohezijske države in 3,5 % za druge države. Države članice

73

lahko utemeljijo drugačne vrednosti, če te izražajo posebne socialnoekonomske razmere. Po določitvi družbene diskontne stopnje za merilo uspešnosti pa je treba to stopnjo dosledno uporabljati za vse projekte. Za projekt lahko določimo naslednje kazalnike ekonomskih učinkov:

- ekonomsko neto sedanjo vrednost (NSVe) – da je projekt zaželen z ekonomskega stališča, mora biti ta večja od nič;

- ekonomsko interno stopnjo donosnosti (ISDe) – ta mora biti mora večja od družbene diskontne stopnje;

- razmerje med koristmi in stroški, količnik koristnosti (K/S) – ta mora biti večji od ena.

Komisija spodbuja države članice, da v svojih dokumentih zagotovijo navodila z navedbo meril uspešnosti, konverzijske faktorje in družbeno diskontno stopnjo, ki bodo uporabljeni v ekonomskih analizah. Posebno pozornost je treba nameniti določitvi obračunske plače: v idealnem primeru bi lahko uporabili različne konverzijske faktorje za različne regije in sektorje, ki bi kazali morebitne razlike na določenem trgu dela (npr. različne stopnje brezposelnosti). Vseh družbenoekonomskih učinkov ni vedno mogoče količinsko opredeliti in ovrednotiti. Zato je poleg ocenjevanja kazalnikov učinkovitosti treba upoštevati tudi stroške in koristi, ki niso izražene v denarju, zlasti tiste v zvezi z (neto) učinki na zaposlovanje, varstvo okolja, socialno enakost in enake možnosti (ibid, 10). 5.2.3.3 Analiza občutljivosti in analiza tveganj Kot določa 40. člen Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006, je treba v analizo stroškov in koristi vključiti »presojo tveganj«. To je potrebno za obvladovanje negotovosti, ki je stalnica investicijskih projektov. Narediti je treba dva najpomembnejša koraka, analizo občutljivosti in analizo tveganj. Analiza občutljivosti Analizo občutljivosti je potrebno izdelati zato, ker je naložbeni projekt v celotni ekonomski dobi naložbe podvržen različnim vplivom in spremembam. Bistvo te metode je v tem, da za vsak naložbeni projekt ocenimo več možnih rešitev, ki se izrazijo v različnih višinah čistega denarnega toka. (Filipič 1999, 175). Izdela se zraven najverjetnejše projekcije čistega denarnega toka tudi projekcije pesimističnega in optimističnega čistega denarnega toka. Prvi ekstrem je kombinacija pesimističnih pričakovanj, ki predvideva visoke stroške naložbe, visoke stroške obratovanja, nizke prihodke…Tako dobimo najnižji planiran donos. Drugi ekstrem pa bo denarni tok, ki predvideva nizke stroške naložbe, nizke stroške obratovanja, visoke prihodke…Rezultat bo najvišji možni donos, ki ga je možno doseči (Mott 1993, 120). Cilj te analize je opredelitev kritičnih spremenljivk projekta. To izvedemo s spreminjanjem spremenljivk projekta za določen odstotek, potem pa opazujemo posledice teh sprememb na kazalnike finančnih in ekonomskih učinkov. Spremenljivke je treba spreminjati posamično, preostali parametri pa ostanejo nespremenjeni. Kot »kritične« se obravnavajo tiste spremenljivke, pri katerih 1-odstotna sprememba (pozitivna ali negativna) povzroči

74

ustrezno 5-odstotno spremembo prvotne vrednosti NSV. Sprejeti pa je mogoče tudi drugačna merila. Poljubno izbrane odstotne spremembe pa niso nujno usklajene z možnimi spremembami spremenljivk. Izračun različnih vrednosti spremenljivk pokaže zanimive informacije, še zlasti, ker prikaže, s kolikšno odstotno spremembo v spremenljivkah bi bila NSV (ekonomska ali finančna) enaka nič (European Commission 2006, 10, 11). Analiza tveganj Ocena vpliva odstotnih sprememb posameznih spremenljivk na kazalnike učinkovitosti projekta ne pokaže, kakšna je verjetnost, da se taka sprememba lahko zgodi. To obravnavamo v analizi tveganj. Z dodelitvijo ustrezne verjetnostne razporeditve kritičnim spremenljivkam lahko ocenimo verjetnostne razporeditve kazalnikov finančne in ekonomske učinkovitosti. S tem lahko analitik zagotovi zanimive statistične podatke o kazalnikih učinkovitosti projekta: pričakovane vrednosti, standardne odklone, koeficiente variacije itd. Omeniti je treba, da analizo občutljivosti lahko izdelamo vedno, to pa ne drži za analizo tveganj. V nekaterih primerih (npr. pri pomanjkanju podatkov o podobnih projektih iz preteklosti) je razmeroma težko oblikovati smiselne predpostavke o verjetnostni razporeditvi kritičnih spremenljivk. V takšnih primerih je treba v podporo rezultatom iz analize občutljivosti izdelati vsaj kvalitativno presojo tveganj. (European Commission 2006, 11, 12). 5.2.4 »Metoda finančne vrzeli« 55. člen Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 navaja metodo finančne vrzeli, kot podlago za izračun nepovratnih sredstev EU za obdobje 2007-2013 pri projektih, ki ustvarjajo prihodek, hkrati pa določa, da upravičeni izdatki ne smejo preseči sedanje vrednosti investicijskih stroškov, znižane za sedanjo vrednost neto prihodkov investicije v izbrani ekonomski dobi, ki ustreza vrsti določene investicije. V nasprotju z obdobjem 2000–2006 so prilagojeni upravičeni izdatki, ne pa delež sofinanciranja, tako da prispevek iz skladov lahko povežemo s prihodki, ki jih projekt ustvari. 55. člen je mogoče uporabiti za vse projekte in ne samo za velike. Določitev finančne vrzeli (funding gap rate) -R: R = Max EE/DIC, pri čemer so: max EE (maximum eligible expenditure) – najvišji upravičeni izdatki = DIC–DNR DIC – (discounted investment cost) - diskontirani investicijski stroški, DNR – (discounted net revenue) - diskontirani neto prihodki = diskontirani prihodki – diskontirani operativni stroški delovanja + diskontirani ostanek vrednosti. Izračun dodeljenega zneska (decision amount) (DA) na podlagi odločitve Komisije, tj.»zneska, za katerega se uporabi podatek o deležu sofinanciranja za prednostno os«: DA = EC*R, pri čemer so:

75

EC – (eligible cost) - upravičeni stroški Izračun (najvišjega) zneska nepovratnih sredstev EU: sredstva EU = DA*max CRpa, pri čemer je: max CRpa – (maximum co-funding rate) - najvišji delež sofinanciranja, ki je na podlagi odločitve Komisije o sprejetju operativnega programa določen za prednostno os. Ti kazalniki pokažejo zmožnost neto prihodkov, da povrnejo stroške investicije, ne glede na to, kako so ti financirani. Da za projekt lahko zaprosimo za prispevek iz skladov, mora biti finančna neto sedanja vrednost negativna, finančna interna stopnja donosnosti pa nižja od diskontne stopnje, ki smo jo uporabili v analizi (European Commission 2006, 12,13). 5.3 Metode ocenjevanja uspešnosti naložbenih projektov Glede na to, ali posamezne metode za ocenjevanje uspešnosti naložbenih projektov pravilno upoštevajo čas, kot bistveni element vsake naložbe, lahko razdelimo vse metode v dve skupini, v statične ali tradicionalne metode in v dinamične ali sodobne metode (Filipič 1999, 157). Statične metode vrednotenja investicijskih projektov imajo nekaj skupnih pomanjkljivosti in slabosti.6 Največkrat ne upoštevajo skupnih donosov investicije, kar pomeni, da delajo izračune za normalno ali povprečno leto, ne glede na življenjsko dobo investicije. Ne vključujejo časovnega horizonta pri ocenjevanju uspešnosti naložb in ne upoštevajo časovne razporeditve prilivov in odlivov. Te pomanjkljivosti odpravljajo dinamične metode, ki izrecno upoštevajo časovno komponento (Senjur 1993, 74). V zvezi z investicijskim projektom nastajajo koristi in stroški in neto korist kot razlika med denarnimi prilivi in odlivi v času uporabne dobe projekta. Tako koristi kot stroške je treba diskontirati in jih narediti primerljive v času (ibid, 76). V nadaljevanju so predstavljene dinamične metode ocenjevanja naložbenih projektov, ki upoštevajo celotno življenjsko dobo naložbe in različno časovno razporeditev naložbenih stroškov in donosov. Pomembno je, da so naložbeni stroški in donosi pravilno zajeti v časovnem smislu oziroma gre za to, da je potrebno tako stroške, kot donose določene naložbe primerjati na isti rok (Filipič 1999, 166). Dinamične metode: Neto sedanja vrednost Izračun neto sedanje vrednosti predstavlja dinamično ali sodobno metodo ocenjevanja uspešnosti naložbenih projektov (Filipič 1999, 157).

6 Poznamo več vrst statičnih metod: primerjava stroškov naložbe (pri tej metodi na osnovi primerjave dveh ali več naložb z vidika stroškov izberemo tisto, ki izkazuje nižje stroške), primerjava donosnosti naložbe (razmerje med povprečnim letnim donosom naložbe in povprečno vloženimi naložbenimi sredstvi), amortizacija naložbe ali metoda vračanja dolgoročno vloženih sredstev (meri število let, ki je potrebnih, da se povrnejo stroški začetne investicije) (Filipič 1999, 157-164).

76

Pri uporabi te metode moramo diskontirati pričakovane donose po letih in stroške naložbe (v času gradnje in v ekonomski dobi naložbe) na sedanjo vrednosti, to je v letu (t0), ko se pojavijo prvi stroški naložbe. Diskontirano (sedanjo) vrednost pričakovanih donosov odštejemo od sedanje vrednosti naložbenih stroškov in dobimo neto sedanjo vrednosti. Neto sedanja vrednosti (NSV) je tako pozitivna, negativna ali enaka nič. Matematični izraz za NSV v obliki obrazca je takšen:

1 1(1 ) (1 )

n n

t tt t

Dt ItNSVp p= =

= −+ +∑ ∑

Simboli: Dt – donos v letu t (letni čisti ali neto denarni tokovi), It – naložbeni strošek v letu t, n – življenjska doba naložbe, t – čas, izražen v letih (t = 1,2,3 …n), p – diskonstna stopnja (obrestna mera, npr. 0,05 za 5%)

1(1 )tp+

= diskontni faktor

(ibid, 167) Pozitivna NSV pomeni znesek za katerega je sedanja vrednost pozitivnega toka koristi večja od sedanje vrednosti celotnega negativnega toka stroškov, oziroma, da je razlika med vrednostjo proizvedenega ali ohranjenega bogastva in vrednostjo porabljenih sredstev pozitivna. Relativna neto sedanja vrednost Relativna neto sedanja vrednost je razmerje med neto sedanjo vrednostjo denarnega toka v celotni dobi naložbe in sedanjo vrednostjo investicijskih stroškov. RNSV kaže na akumuliran neto donos, ki ga generira enota investicijskega kapitala. (Senjur 1993, 77).

NSVRNSVSVIS

=

SVIS – diskontirani investicijski stroški Interna (notranja) stopnja donosnosti Notranja stopnja donosa se lahko definira kot tista diskontna stopnja, ki sedanjo vrednost pričakovanih donosov v času ekonomske naložbe izenači s sedanjo vrednostjo naložbenih stroškov. Obrazec za izračun notranje stopnje donosa je naslednji:

01 (1 )

n

tt

DtIi=

=+∑

77

Uporabljeni simboli imajo enak pomeni kot pri enačbi metode neto sedanje vrednosti, le »i« - notranja ali interna stopnja donosa, ki predstavlja neznanko, je namesto »p«. Pri metodi neto sedanje vrednosti je diskontna stopnja »p« vnaprej določena, pri metodi notranje stopnje donosa pa iščemo tisto diskontno stopnjo »i«, ki bo izenačila sedanjo vrednost donosov s sedanjo vrednostjo naložbenih stroškov. Notranjo stopnjo donosa uporabimo kot naložbeno merilo v tem smislu, da jo primerjamo z diskontno stopnjo (Filipič 1999, 173). Grafično gledano, je IRR enaka diskontni stopnji, pri kateri NPV kot funkcija diskontne stopnje seka vodoravno os. Notranja stopnja donosnosti IRR je lahko uporabno merilo pri odločanju o naložbah. Vendar je ta metoda uporabna samo takrat, ko nam da enak rezultat kot metoda neto sedanje vrednosti. To pomeni, da je bolj smiselno izračunati čisto sedanjo vrednost NPV kot pa notranjo donosnost IRR (Antunović 1999, 92). Za investicije javnega sektorja, s katerimi se prijavlja za pridobitev nepovratnih sredstev s strani Evropske unije v obdobju 2007-2013 je potrebno, da je ekonomska interna stopnja donosnosti projekta večja kot je predpisana družbena diskontna stopnja 5,5% - priporočilo Komisije na podlogi dolgoročne ekonomske rasti (European Commission. 2006, 10). Količnik relativne koristnosti (cost-benefit ratio) je razmerje med sedanjo vrednostjo vseh koristi projekta in sedanjo vrednostjo stroškov. Sedanja vrednost stroškov ne vključuje investicijskih izdatkov. Neto sedanja vrednost je zanesljiva metoda ocenjevanja uspešnosti investicij, najbolje pa jo je uporabljati v kombinaciji z interno stopnjo donosnosti. Pri primerjanju večjega števila alternativnih investicijskih variant pa je dobro uporabiti še eno merilo. To je relativna neto sedanja vrednost, ki meri neto donos na enoto investicijskih stroškov. Investicije javnega sektorja so upravičene do namenskih nepovratnih sredstev s strani Evropske unije v obdobju 2007-2013 v primeru, da izkazujejo negativno finančno neto sedanjo vrednost ter hkrati pozitivno ekonomsko neto sedanjo vrednost, s katero izkazujemo, da je projekt zaželen z vidika družbe. Če je za projekt skozi finančno analizo ugotovljeno, da ustvarja pozitivno NSV pomeni, da projekt ni upravičen do sofinanciranja s strani sredstev EU, saj v tem primeru se projekt lahko samofinancira skozi ustvarjene prihodke v ekonomski dobi. Prispevek iz sklada je tako prilagojen stopnji samofinanciranja projekta z ustvarjenimi prihodki iz projekta. Pri izdelavi investicijskih projektov gre v veliki večini primerov le za ocenjevanje uspešnosti ene same, že izbrane investicije in torej le za odločitve za ali proti tej investiciji. Zato se pri oceni donosnosti investicij pretežno uporabljajo le metode neto sedanje vrednosti in interne stopnje donosnosti, poleg teh pa še analiza občutljivosti investicije. Vedeti pa je treba, da tudi najboljše metode ne morejo eliminirati rizika, saj imamo vedno le omejeno razpoložljive informacije o preučevani investiciji.

78

6 PRAKTIČNI PRIMER INVESTICIJSKE DOKUMENTACIJE 6.1 Dokument identifikacije investicijskega projekta »Kanalizacija Rogatec« V nadaljevanju je prikazan praktični primer DIIP-a s področja odvajanja in čiščenja voda – ureditev kanalizacijskega sistema v Rogatcu. Navedeni projekt je Občina Rogatec prijavila na prvi javni razpis za prednostno usmeritev »Regionalni razvojni programi« v okviru Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013, razvojne prioritete »Razvoj regij«, Ur.l. RS, št. 48/07, 1.6.2007, Služba Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko, Kotnikova 28, Ljubljana, ter pridobila sklep o sofinanciranju v višini 397.852 EUR. 6.1.1 Opredelitev investitorja ter določitev strokovnih delavcev oziroma služb, odgovornih za nadzor in izdelavo ustrezne investicijske ter projektne dokumentacije 6.1.1.1 Osnovni podatki o investitorju Investitor obravnavane investicije je Občina Rogatec, ki je ustanovljena na osnovi Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Ur.l. RS, št. 108/2006-UPB1). Občina Rogatec posluje

pod šifro dejavnosti 140115 in matično številko 5883938

Naloge občine so določene v 21. členu Zakona o lokalni samoupravi (Ur.l. RS, št. 94/2007-UPB2). 6.2.1.2 Odgovorne osebe za izdelavo tehnične dokumentacije Projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja za I. fazo projekta, št. 5/06, je pripravilo podjetje IP Biro d.o.o., Rapočeva 18, 2000 Maribor, april 2007. Za II. fazo projekta bo za izdelavo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja izbran najugodnejši izvajalec skladno z določili Zakona o javnem naročanju (Ur.l. RS, št. 128/06).

6.1.1.3 Predvidena kadrovsko organizacijsko shema s prostorsko opredelitvijo Za uspešno izvedbo projekta »Kanalizacija Rogatec« je potrebna:

• priprava investicijskega programa, obravnava investitorja (izvesti javno naročilo v skladu z Zakonom o javnem naročanju)

• izvedba naročila za izbor izvajalcev (gradbena dela in nadzor) ter sklepanje pogodb za I. fazo projekta (objava javnega naročila in priprava razpisne dokumentacije za izbor najugodnejšega izvajalca gradbenih del; izvedba javnega naročila male vrednosti za izbor najugodnejšega izvajalca za gradbeni nadzor)

79

• izvedba javnega naročila za pripravo projektne dokumentacije za II. fazo projekta, pridobitev gradbenega dovoljenja (objava naročila za izdelavo projektne dokumentacije; po pridobitvi projektne dokumentacije podati vlogo na Upravno enoto Šmarje pri Jelšah, Aškerčev trg 12, 3240 Šmarje pri Jelšah, za pridobitev gradbenega dovoljenja)

• izvedba javnega naročila za izbor izvajalcev (gradbena dela in nadzor) ter sklepanje pogodb za II. fazo projekta (objava naročila in priprava razpisne dokumentacije za izbor ekonomsko najugodnejšega izvajalca gradbenih del; izvedba javnega naročila male vrednosti za izbor najugodnejšega izvajalca za gradbeni nadzor)

• poročanje Službi Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko o poteku izvedbe, priprava zahtevkov

• po izgradnji bo celotna investicija z že obstoječo infrastrukturo in objekti predana v upravljanje OKP javnemu podjetju za komunalne storitve Rogaška Slatina d.o.o.

6.1.2 Analiza sedanjega stanja V načrtu razvojnih programov od leta 2007 do leta 2010 ima Občina Rogatec vključeno investicijo »Kanalizacija Rogatec«. Projekt je razdeljen na dve fazi: • I. faza – prevezava sekundarne kanalizacije na kolektor »A« in • II. faza – podaljšanje obstoječega kolektorja »A« in nadgradnja z zbirnimi kanali Občina Rogatec predstavlja del subregije Obsotelje in Kozjansko, ki je manj razviti del Savinjske regije. Obsotelje in Kozjansko leži v vzhodnem delu Slovenije in Savinjske regije, in sicer se razteza vzdolž rek Voglajne in Sotle. Območje meji na Hrvaško. Na hrvaški strani se nahaja Krapinsko-zagorska županija. Na južni strani Obsotelje in Kozjansko meji na regijo Posavje, s katero je povezano geografsko, ekonomsko in socialno. Na severu pa območje meji na bistveno večjo Podravsko regijo. Z gospodarskega vidika predstavlja gonilno silo razvoja območja turizem. Poleg zdravilišč Rogaška Slatina in Podčetrtek sta pomembnejši turistični točki še Kozjanski park in Muzej na prostem Rogatec, po celotnem območju pa je razpršena ponudba izletniškega turizma, številna gostišča ter ostale dejavnosti. Celotno območje meri 640,6 km2, kar predstavlja 3,16% površine Slovenije. Leta 2004 je po statističnih podatkih na območju živelo 51.368 prebivalcev, kar je predstavljalo 2,6% vsega prebivalstva Slovenije. Občina Rogatec je nastala kot ena izmed petih občin na ozemlju nekdanje Občine Šmarje pri Jelšah. Velikost občine Rogatec je 40 km2 in je ena od manjših občin v Sloveniji. Obsega devet naselij: Brezovec pri Rogatcu, Dobovec pri Rogatcu, Donačka Gora, Log, Rogatec, Sv. Jurij, Tlake, Trlično in Žahenberc. Ta naselje so razporejena v tri krajevne skupnosti in sicer Dobovec, Donačka Gora in Rogatec. Meji na sosednjo Republiko Hrvaško; ima mednarodni mejni prehod Dobovec in meddržavni mejni prehod Rogatec. Občina Rogaška Slatina je dala pobudo za izgradnjo turistično rekreacijskega centra Vonarsko jezero na Sotli pod Podčetrtkom. To jezero je v preteklosti obstajalo, kasneje pa se je stalna ojezeritev opustila zaradi problemov s kakovostjo vode. V primeru, da bi rezultati kemijskih in bioloških analiz reke Sotla ustrezali kakovostnim kriterijem, bi se akumulacija ponovno vzpostavila ter uredilo turistično rekreacijski kompleks. V skladu s trendi turističnega povpraševanja in sodobnega načina življenja sta rekreacija in skrb za

80

zdravje močno prisotna pri oblikovanju sodobne turistične rekreacijske ponudbe, zato so urejena področja rekreacije in uživanja v naravi v trendu. Urejen kompleks Vonarskega jezera pa bo predstavljal dodatno turistično ponudbo med dvema znanima zdraviliškima krajema Rogaška Slatina in Podčetrtkom. Izdelana je bila študija o koriščenju področja Vonarskega jezera v športne, rekreacijske in turistične namene. (predinvesticijski načrt investicijskega projekta, idejni predlog urbanističnih, prostorskih in arhitekturnih rešitev s tehničnim opisom in investicijski program). Naveden celoviti projekt predstavlja možnosti skupnega razvoja celotnega področja tudi preko meja, kajti Vonarsko jezero je mejno jezero z Republiko Hrvaško. Pogoj za ponovno polnitev jezera je torej izboljšanje kvalitete vode v mejni reki Sotli, ki je zelo onesnažena (4. razred), tudi zaradi odplak iz Rogatca, saj se le-te preko potoka Draganja izlivajo v Sotlo. I. faza projekta Kanalizacija Rogatec – prevezava sekundarne kanalizacije na kolektor »A« bo uredila problem odvajanja odpadnih voda v naselju Rogatec. Izgradili se bodo posamezni zbirni kanali, priključili na glavni povezovalni kanal Rogatec-Rogaška Slatina, ki je povezan na čistilno napravo. II. faza projekta Kanalizacija Rogatec - podaljšanje obstoječega kolektorja »A« in nadgradnja z zbirnimi kanali pa bo uredila problem odvajanja odpadnih voda na območju Osnovne šole Rogatec in stanovanjske soseske S5. 6.1.3 Cilji in namen investicije ter preveritev usklajenosti z razvojnimi strategijami in politikami Dokument identifikacije investicijskega projekta obravnava investicijska vlaganja v ureditev kanalizacije v Rogatcu. Občina Rogaška Slatina je v letu 2000 predala v uporabo čistilno napravo v velikosti 9.000 PE, ki bi morala očistiti vse odplake iz Rogaške Slatine in Rogatca. Čistilna naprava vrši proces mehanskega predčiščenja preko finih grabelj, peskolova in klasifikatorja peska, ter biološkega čiščenja, v kateri poteka nitrifikacija in oksidacija preostalih organskih snovi. Pogoj za izboljšanje kvalitete vode reke Sotle predstavlja priključitev vseh odplak tudi iz Rogatca na čistilno napravo Rogaška Slatina. Zlasti v sušnih obdobjih, ko je vodostaj potoka nizek, ta povzroča neprijeten smrad. Izgrajen je kanalizacijski kolektor na relaciji Rogatec - Rogaška Slatina, s priključkom na čistilno napravo in tako je podana možnost odvajanja odpadnih voda iz naselja Rogatec. V letu 2008 je planiran začetek izvedbe I. faze projekta in tako priključitev naselja Rogatec na čistilno napravo v Rogaški Slatini. V naselju Rogatec je izredno zanimivo in turistično prepoznavno območje, ki vključuje največji muzej na prostem v Sloveniji, obnovljen dvorec Strmol, konjeniški center ter staro trško jedro. Za razvoj turizma in zdravega življenjskega okolja je bistvena skrb za čisto okolje, zato je projekt ureditve kanalizacije v naselju Rogatec izhodišče za trajnostni razvoj. Projekt "Kanalizacija Rogatec" je pomemben za razvoj turizma regijskega območja (zdravilišče Rogaška Slatina in Terme Olimia, Podčetrtek), kajti z izboljšanjem kakovosti vode v reki Sotli bo mogoče zajeziti umetno jezero Vonarje in izgraditi turistično rekreacijski center, ki bo omogočal dopolnitev in popestritev obstoječe turistične ponudbe.

81

Projekt vpliva tako na večji turistični razvoj ne samo lokalne skupnosti Rogatec, temveč tudi celotnega območja Obsotelja in Kozjanskega in Savinjske regije. Investicija je skladna z razvojno strategijo Občine Rogatec ter z usmeritvami Regionalnega razvojnega programa Savinjske regije 2007-2013. Urejeno zbiranje, odvajanje in čiščenje odpadnih voda je zagotovo eden od osnovnih razvojnih ciljev v Savinjski regiji, ki izpostavlja problem v Programu 3.1 – Okoljska in prometna infrastruktura, Ukrep 3.1.1: Odvajanje in čiščenje odpadnih voda in poplavna varnost. V skladu z nacionalnimi usmeritvami (prednostno zgraditi sisteme čiščenja po porečjih) je Savinjska regija problematiko odvajanja in čiščenja odpadnih voda zastavila po porečjih (Savinja, Sotla, Dravinja). Projekt je skladen z Operativnim programom odvajanja in čiščenja komunalne odpadne vode, ki je usklajen z Direktivo ES o čiščenju komunalne odpadne vode (91/271/EEC), ki izpostavlja:

• izpolnjevanje zahtev v zvezi z doseganjem dobrega kemijskega stanja površinskih in podzemnih vodah do leta 2013,

• izpolnjevanje zahtev glede predpisanih standardov kakovosti površinskih in podzemnih voda, če so namenjene oskrbi prebivalstva s pitno vodo,

• preprečevanje pojava evtrofikacije površinskih voda na občutljivih območjih in • izpolnjevanje zahtev glede okoljskih standardov kakovosti za površinske vode, ki

veljajo za kopalne vode.

82

TABELA 6: LOGIČNI OKVIR PROJEKTA

Opis cilja

Indikatorji

(max tri po posameznem cilju)

Izhodišča

(Vrednost indikatorja na začetku projekta)

Splošni cilj (dolgoročni učinki)

Zmanjšanje onesnaženja okolja (potok Draganja in reka Sotla)

Zmanjšanje onesnaženosti potoka Draganja za 930 PE.

Potok Draganja, ki se izliva v reko Sotlo je onesnažen zaradi izliva kanalizacije

Razvoj turizma na lokalnem in regijskem območju (rekreacijsko turistični kompleks Vonarsko jezero)

Razvoj turizma na lokalnem območju, zgrajen regijski rekreacijsko turistični kompleks Vonarsko jezero – pogoj za zajezitev jezera je čista voda v reki Sotli –planirano leta 2012

Reka Sotla je preveč onesnažena za zajezitev Vonarskega jezera

Boljši pogoji bivanja na lokalnem območju

Pogoji za razvoj območja (čista voda, zrak, rastlinstvo in živalstvo potoka Draganja in reke Sotle) – ohranjanje poseljenosti naselja, razvoj novih dejavnosti

Prebivalci Rogatca, ki so v sušnih obdobjih nezadovoljni zaradi smradu iz potoka zaradi onesnaženosti

Namen projekta (neposredni in takojšnji učinki)

Speljava odpadnih voda iz Rogatca po novozgrajenih fekalnih kanalih in obstoječem kolektorju Rogatec-Rogaška slatina do čistilne naprave

Odvajanje odpadnih voda do čistilne naprave v Rogaški Slatini – 75 gospodinjstev iz Rogatca do 2017, odstranitev vira onesnaževanja potoka Draganja

Odvajanje odpadnih voda v potok

Rezultati projekta (proizvedeno blago in storitve)

Zgrajeni sekundarni kanalizacijski vodi v Rogatcu, ki se priključujejo na glavni fekalni vod, ki je že zgrajen od Rogatca do čistilne naprave v Rogaški Slatini

Gradnja 7 fekalnih kanalov – dolžina 1.334 m in postavitev razbremenilnika – I. faza in izgradnja cca 2.170 m fekalnih kanalov – II. faza

Odvajanje odpadnih voda v potok, razbremenilnik na neprimerni lokaciji

83

6.1.3.1 Utemeljitev investicije s povzetkom PREDMET INVESTICIJE Predmet investicije predstavlja ureditev kanalizacije v Rogatcu. NAMEN INVESTICIJE Namen investicije je zagotovitev izboljšanja kvalitete vode v potoku Draganja in v reki Sotli - pogoj za gradnjo turistično rekreacijskega kompleksa Vonarsko jezero - pogoj za razvoj turizma lokalnega in regijskega območja. Speljava odpadnih voda iz Rogatca, po novozgrajenih zbirnih fekalnih kanalih in obstoječem kolektorju Rogatec - Rogaška Slatina do čistilne naprave, zagotavlja zmanjšanje onesnaževanja. LOKACIJA Kanalizacija bo urejena v Krajevni skupnosti Rogatec. VREDNOST INVESTICIJE Vrednost investicijskih del projekta »Kanalizacija Rogatec«, znaša 616.619,26 EUR. TERMINSKI PLAN IZVEDBE Investicija se bo pričela z izvedbo v septembru 2007, ko se bo pripravil investicijski program ter izvedlo javno naročilo za gradnjo I. faze, ter za projektno dokumentacijo II. faze. Zaključek celotne investicije se predvideva v juniju 2009, ko bo investicija predana v uporabo. 6.1.4 Ugotovitev variant, vendar najmanj minimalne variante oz. variante »brez« investicije in variante »z« investicijo Za načrtovano investicijo je bila projektno obdelana ena sama variantna rešitev, ki v maksimalni možni meri upošteva danosti na predvideni lokaciji. Ocenjuje se, da razpršenost naselij, ki se bodo priključila na javno kanalizacijsko omrežje ni tolika, da bi bile realne rešitve z manjšimi čistilnimi napravami. Projekt ureditve kanalizacijskega omrežja v Rogatcu predstavlja prioritetni projekt v občini, saj se z investicijo omogoča izboljšanje pogojev bivanja v naselju Rogatec ter možnosti za razvoj novih dejavnosti. V primeru, da se projekt ne izvede, se bodo odpadne vode še naprej izlivale v potok Draganja, nato v reko Sotlo, torej se bo nadaljevalo onesnaževanje okolja, kar vpliva na slabšo kvaliteto bivanja prebivalcev naselja Rogatec (smrad v sušnih obdobjih), ter na manjše razvojne možnosti na lokalnem in regijskem območju (turizem).

84

6.1.5 Opredelitev vrste investicije, vrednosti investicije po tekočih in stalnih cenah ter finančna konstrukcija projekta 6.1.5.1 Prikaz vrednosti investicije po tekočih cenah Predmet investicijskih vlaganj predstavlja izgradnja sekundarnega omrežja za odvajanje odpadnih voda iz Rogatca. Rezultat projekta bodo položeni fekalni kanali v skupni dolžini 1.334 m (I. faza), ki bodo omogočili speljavo odpadne vode iz naselja Rogatec, po zbirnem kanalu do Rogaške Slatine, do čistilne naprave ter položeni fekalni vodi v dolžini 2.170 m, ki bodo omogočili speljavo odpadne vode iz območja S5 in območja Osnovne šole (kanali A, C in D). Primarni vodi (l. 2000) in čistilna naprava (l. 2002) so že zgrajeni in niso predmet investicijskih vlaganj. Celovit projekt obsega naslednje aktivnosti:

• Izdelava investicijskega programa • Izvedba I. faze projekta (gradnja in nadzor) • Izvedba II. faze projekta (izdelava projektne dokumentacije – PGD, PZI, gradnja in

nadzor) • Izdelava projekta izvedenih del (PIZ)

Vrednosti posameznih aktivnosti v sklopu projekta (tekoče cene): Izdelava investicijskega programa: 1.700,00 – z DDV I. faza projekta - Prevezava sekundarne kanalizacije na kolektor »A« TABELA 7: PREDRAČUNSKA VREDNOST I. FAZE PROJEKTA

OPIS POSTAVKE VREDNOST V

EUR I. PREDDELA 16.817,98 II. ZEMELJSKA DELA 76.720,19 III. KANALIZACIJSKA DELA 52.032,97 IV. OSTALA DELA 19.607,18 SKUPAJ BREZ DDV 165.178,33 DDV 33.035,67 SKUPAJ Z DDV 198.213,99

Kot je razvidno iz prikaza, se vrednost projekta I. faze ocenjuje na 198.213,99 EUR. Gradbeni nadzor I. faza: 2.973,21 EUR z DDV.

85

II. faza projekta: Podaljšanje obstoječega kolektorja »A« in nadgradnja z zbirnimi kanali TABELA 8: PREDRAČUNSKA VREDNOST II. FAZE PROJEKTA

II. FAZA DOLŽINA V

m VREDNOST V

EUR

KANAL A 760 102.396,23 C 660 95.803,43 D 750 102.424,89 skupaj 2.170 300.624,55 NADZOR 4.509,37 PROJEKTI - PGD, PZI, PID 39.642,80 SKUPAJ BREZ DDV 344.776,71 DDV 68.955,34 SKUPAJ Z DDV 413.732,06

TABELA 9: SKUPNA VREDNOST INVESTICIJSKIH VLAGANJ – I. IN II. FAZA - TEKOČE CENE

AKTIVNOST VREDNOST V

EUR Izdelava investicijskega projekta 1.416,67 I. faza Izvedba 165.178,33 Nadzor 2.477,67 I. faza SKUPAJ 167.656,00 II. faza projekti (PGD; PZI, PID) 39.642,80 Izvedba 300.624,55 Nadzor 4.509,37 II. faza SKUPAJ 344.776,71 SKUPAJ BREZ DDV 513.849,38 DDV 102.769,88 SKUPAJ Z DDV 616.619,26

86

TABELA 10: PRIKAZ FINANCIRANJA PROJEKTA PO LETIH – TEKOČE CENE

AKTIVNOST VREDNOST V

EUR FINANCIRANJE

LETO 2008 FINANCIRANJE

LETO 2009 Izdelava investicijskega projekta 1.416,67 1.416,67 - I. faza - izvedba 165.178,33 165.178,33 - nadzor 2.477,67 2.477,67 - I. faza SKUPAJ 167.656,00 167.656,00 - II. faza - projekti (PGD; PZI; PID) 39.642,80 29.642,80 10.000,00 izvedba 300.624,55 123.431,30 177.193,25 nadzor 4.509,37 4.509,37 II. faza SKUPAJ 344.776,71 153.074,10 191.702,61 SKUPAJ BREZ DDV 513.849,38 322.146,77 191.702,61 DDV 102.769,88 64.429,35 38.340,52 SKUPAJ Z DDV 616.619,26 386.576,12 230.043,14 Upravičeni stroški projekta so stroški brez DDV. 6.1.5.2 Prikaz vrednosti investicije po stalnih cenah Skupna vrednost investicijskih vlaganj – I. in II. faza (stalne cene) V I. fazi projekta so stalne cene enake tekočim, kajti z javnim naročilom se bo pričelo v septembru 2007. Izdelava investicijskega programa in izdelava PGD in PZI za II. fazo bodo potekali že v letu 2007, financiranje v letu 2008, zato so stalne cene enake tekočim cenam. Tudi za del druge faze projekta, ki se bo izvedel v letu 2008 so stalne cene enake tekočim (razpis za izbiro izvajalca del bo izveden v januarju 2008), za del projekta, ki bo izveden v letu 2009 pa so upoštevani makroekonomski kazalniki za letno stopnjo inflacije (UMAR – novelirane napovedi za leti 2006 in 2008, in napovedi za leta 2008-2013).

2006 2007 2008 2009 2010 2011Letna stopnja inflacije (dec/dec predhodnega leta)

102,00

102,10 102,2 102,2 102,2 102,2

87

TABELA 11: PRIKAZ FINANCIRANJA PROJEKTA PO LETIH – STALNE CENE

AKTIVNOST FINANCIRANJE

LETO 2008 FINANCIRANJE

LETO 2009 VREDNOST V

EUR Izdelava investicijskega projekta 1.416,67 1.416,67 I. faza 0 izvedba 165.178,33 165.178,33 nadzor 2.477,67 2.477,67 I. faza SKUPAJ 167.656,00 167.656,00 II. faza 0 projekti (PGD; PZI) 29.642,80 9.784,74 39.427,53 izvedba 123.431,30 173.378,91 296.810,21 nadzor 4.412,30 4.412,30 II. faza SKUPAJ 153.074,10 187.575,94 340.650,04 SKUPAJ BREZ DDV 322.146,77 187.575,94 509.722,71 DDV 64.429,35 37.515,19 101.944,54 SKUPAJ Z DDV 386.576,12 225.091,13 611.667,25 Upravičeni stroški so stroški brez DDV. 6.1.5.3 Določitev maksimalnega zneska dotacije EU Znesek dotacije se določi glede na dokument 4 – Smernice glede metodologije za izvedbo analize stroškov in koristi – Evropska komisija. Pri oblikovanju prilivov in odlivov smo upoštevali: - ekonomska doba je 30 let - izhodiščno leto (obratovanja) je leto 2009 - število priključkov na kanalizacijsko omrežje bo v letu 2009 znašalo 40, v letu 2010 – 42, 2011 – 47, 2012 – 52, 2013 – 57, 2014 – 62, 2015 – 67, 2016 – 72, 2017 – 75. - prihodki: (upravljalca OKP d.o.o.) – cene brez davka na dodano vrednost - kanalščina: 0,09732 EUR/m3 - nadomestilo za čiščenje odpadnih voda: 0,0498 EUR/m3

- okoljska dajatev za onesnaževanje voda: 0,3405EUR/m3 (planira se povprečna količina odpadnih voda na mesec na odjemalca: 15m3)

88

Razdelitev prihodkov: Vrednost celotne investicije v primarne vode (zgrajeno leta 2000), čistilno napravo v Rogaški Slatini – vrednost za potrebe Občine Rogatec, (zgrajeno leta 2002) in sekundarne vode

AKTIVNOST

VREDNOST INVESTICIJE V LETU 2008

% INVESTICIJE

Čistilna naprava 741.052,65 28,87 Kolektor Rogatec-Rogaška Slatina 1.208.761,22 47,1 Sekundarni vodi 616.619,26 24,03 Skupaj 2.566.433,12 100

Planirano je, da prihodki od okoljske dajatve za onesnaževanje okolja zaradi odvajanja odpadnih voda in nadomestilo za čiščenje odpadnih voda odpadejo na sekundarne vode v obsegu 24,03%, razlika predstavlja prihodek primarnih vodov in čistilne naprave. Kanalščina pa je prihodek sekundarnih vodov v obsegu 33,78%. Stroški na letni ravni:

– stroški vzdrževanja 1.000,00 EUR/leto – stroški dela 550,00 EUR/leto

Po 30 letih, kot znaša ekonomska doba za investicijo v ureditev investicije Kanalizacija Rogatec, je preostala vrednost investicije 0.

89

TABELA 12: PRIKAZ DENARNEGA TOKA INVESTICIJE Stalne cene

OPERATIVNI STROŠKI PRIHODKI

PREOSTALA VREDNOST

NETO DENARNI

TOK

LETO STROŠKI NALOŽBE vzdrževanje

stroški dela kanalščina

Nadomestilo za čiščenje odpadnih

voda

Okoljska dajatev za

onesnaževanje voda na leto

2007 0,00 - - - - -

2008 386.576,12 - - - - - -386.576,12

2009 225.091,13 - - 236,71 861,65 639,19 -223.353,58

2010 1.000,00 550,00 248,54 904,73 671,15 274,43

2011 1.000,00 550,00 278,13 1.012,43 751,05 491,62

2012 1.000,00 550,00 307,72 1.120,14 830,95 708,81

2013 1.000,00 550,00 337,31 1.227,85 910,85 926,01

2014 1.000,00 550,00 366,90 1.335,55 990,75 1.143,20

2015 1.000,00 550,00 396,49 1.443,26 1.070,65 1.360,39

2016 1.000,00 550,00 426,08 1.550,96 1.150,55 1.577,59

2017 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2018 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2019 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2020 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2021 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2022 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2023 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2024 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2025 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2026 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2027 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2028 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2029 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2030 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2031 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2032 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2033 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2034 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2035 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2036 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2037 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2038 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

SKU

PAJ

611.667,25 29.000,00 15.950,00 12.362,11 44.999,44 33.381,94 -565.873,75

SKU

PAJ

DIS

KO

NT

IR

AN

O

557.889,40 10.723,80 5.898,09 4.427,32 16.115,94 11.955,29 0,00 -542.012,74

90

TABELA 13: DOLOČITEV MAKSIMALNEGA ZNESKA DOTACIJE EU

DISKONTIRANE

VREDNOSTI NEDISKONTIRANE

VREDNOSTI SKUPNI STROŠKI NALOŽBE 611.667,25 € OD TEGA UPRAVIČENI (EC) 509.722,71 € DISKONTIRANI STROŠKI NALOŽBE (DIC) 557.889,40 € DISKONTIRANI NETO PRIHODKI (DNR) 15.876,66 € STOPNJA PRIMANJKLJAJA V FINANCIRANJU ( R) UPRAVIČENI IZDATKI EE= DIC-DNR 542.012,74 € STOPNJA PRIMANJKLJAJA V FINANCIRANJU R= EE/DIC 0,97 ZNESEK ZA KATEREGA SE UPORABLJA STOPNJA SOFINANCIRANJA ZA PREDNOSTNO OS (DA) DA=EC*R 495.216,79 € IZRAČUN NAJVIŠJEGA ZNESKA DONACIJE EU donacija EU = DA*CRpa 420.934,28 € CRpa - najvišja stopnja sofinanciranja - 85% Ugotovljena najvišja stopnja sofinanciranja (najvišji znesek dotacije EU/skupni stroški naložbe*100) znaša 68,82 %. Glede na obseg razpisnih nepovratnih sredstev (prvi javni razpis za prednostno usmeritev »Regionalni razvojni programi« v okviru Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013, Razvojne prioritete »Razvoj regij«, Služba Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko - SVLR), ki so na razpolago za sofinanciranje operacij ter glede na razdelitev po razvojnih regijah in subregijah, Občina Rogatec za izvedbo projekta Kanalizacija Rogatec podaja vlogo za sofinanciranje v višini 64,52% od skupne vrednosti z DDV (tekoče cene) ali 77,43% od upravičenih stroškov projekta.

91

6.1.5.4 Finančna konstrukcija po letih (tekoče cene) TABELA 14: FINANČNA KONSTRUKCIJA PO LETIH (TEKOČE CENE)

LETO

SKUPNA VREDNOST

Z DDV

SKUPNA VREDNOST BREZ DDV

OBČINA ROGATEC SVLR

2008 386.576 322.147 137.151 249.425 2009 230.043 191.703 81.616 148.427

SKUPAJ 616.619 513.849 218.767 397.852 SVLR bo sofinancirala projekt v 77,43% upravičenih stroškov, razliko predstavljajo sredstva proračuna Občine Rogatec. Upravičeni stroški projekta: V skladu s pogoji javnega razpisa predstavljajo upravičene stroške projekta stroški, brez vključenega DDV. SVLR bo sofinancirala projekt v 77,43% upravičenih stroškov. TABELA 15: SKUPNA VREDNOST PROJEKTA – UPRAVIČENI IN NEUPRAVIČENI STROŠKI

LETO

SKUPNA VREDNOST Z

DDV

UPRAVIČENI STROŠKI

PROJEKTA

NEUPRAVIČENI STROŠKI

PROJEKTA 2008 386.576 322.147 64.429 2009 230.043 191.703 38.341

SKUPAJ 616.619 513.849 102.770

92

TABELA 16: FINANCIRANJE UPRAVIČENIH STROŠKOV

OBDOBJE POSREDOVANJA ZAHTEVKA ZA

PLAČILO NA SVLR

CELOTNI UPRAVIČENI

STROŠKI V EURSOFINANCIRANJE

SVLR V EUR

LASTNA UDELEŽBA V

EUR od 1.1.07 do

30.9.07 od 1.10.07 do

30.09.08 322.146,77 249.425,00 72.721,77 od 1.10 08 do

30.09.09 191.702,61 148.427,00 43.275,61 SKUPAJ 513.849,38 397.852,00 115.997,38

SVLR bo sofinancirala projekt v višini 64,52% celotnih stroškov, v višini 397.852 EUR. 6.1.6 Opredelitev osnovnih elementov, ki določajo investicijo 6.1.6.1 Strokovne osnove za izdelavo dokumenta identifikacije investicijskega projekta Kot strokovna osnova za izdelavo dokumenta identifikacije investicijskega projekta služijo naslednji dokumenti:

• Načrt razvojnih programov od leta 2007 do leta 2010 • PGD – projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja, št. 5/06, IP Biro d.o.o.,

Rapočeva 18, 2000 Maribor • ZBIRNI KANALI ROGATCA – »A«, »B«, IN »S«, PUV Nizke in vodne gradnje

Celje, PGD štev. 26/94 • IP (idejni projekt) za povezavo sekundarne kanalizacije trga v naselju Rogatec na

zbirni kanal »A«. IP biro Maribor številka projekta, 5/2006 • Gradbeno dovoljenje – I. faza - Upravna enota Šmarje pri Jelšah, št: 351-202/2007-

10, z dne 4.5.2007 • Območni razvojni program Obsotelja in Kozjanskega 2007-2013, Razvojna

agencija Kozjansko, oktober 2006

93

6.1.6.2 Opis lokacije Predvidena investicija ureditve kanalizacijskega omrežja v Rogatcu je skladna s prostorskim planom Občine Rogatec. Investicija po tem projektu se bo izvajala na območju Krajevne skupnosti Rogatec. 6.1.6.3 Varstvo okolja Investicija ne bo imela negativnih vplivov na okolje, je okoljsko učinkovita, saj se z odvajanjem odpadnih voda do čistilne naprave zmanjšuje onesnaženost potoka Draganja, ki se izliva v mejno reko Sotlo, kar ustvarja pogoje za razvoj območja (čista voda, zrak, rastlinstvo in živalstvo) – ohranjanje poseljenosti območja, razvoj novih dejavnosti… Izvedba investicije po tem projektu, po izgradnji v nobenem primeru ne bo imela negativnih posledic na okolje, tako s sanitarno higienskih pogledov, kot samega posega na okolje, kar bi imelo za posledico spremenljivosti obremenitev in sprememb obstoječega zunanjega videza. Vsi načrtovani objekti po tem projektu se vgrajujejo v zemljo in s tem ne kvarijo oziroma spreminjajo obstoječega stanja in tako ne vplivajo kvarno na zunanji videz. Izgradnja v končni fazi povečuje vrednost nepremičnin in zagotavlja normalno življenje in razvoj kraja. 6.1.6.4 Tehnično tehnološki aspekti investicije Rezultat projekta bodo položeni fekalni kanali v skupni dolžini 1.334 m (I. faza), ki bodo omogočili speljavo odpadne vode iz naselja Rogatec, po zbirnem kanalu do Rogaške Slatine, do čistilne naprave ter položeni fekalni vodi v dolžini 2.170 m, ki bodo omogočili speljavo odpadne vode iz območja S5 in območja Osnovne šole (kanali A, C in D). Podaljšanje kanala A Kanal A je naziv zgrajenega kanala. Predvideno je podaljšanje tega kanala za 760 m do objekta Osnovne šole Rogatec. Za območje Osnovne šole Rogatec je izdelan lokacijski načrt v katerem je predvideno, da bo čez zazidalno območje potekal povezovalni kolektor za stanovanjsko sosesko S5 in naselje Tlake. Kanal C Kanal C je potrebno zgraditi, ker je po zazidalnem načrtu predvideno, da bo potekal preko pozidanega kompleksa Osnovne šole Rogatec. S tem kanalom se omogoči priključitev naselja Tlake na javni kanalizacijski sitem. Predviden je kanal dolžine cca 660 m. Kanal D Iz enakega razloga kot kanal C je potrebno zgraditi kanal D, za povezovanje območja S5, za katerega je sprejet zazidalni načrt. Predviden je kanal dolžine cca 750 m.

94

6.1.6.5 Terminski plan TABELA 17: TERMINSKI PLAN

TERMINSKI PLAN AKTIVNOST OD DO

Izdelava investicjskega programa sep.07 sep.07 Izvedba javnega naročila za I. fazo projekta sep.07 nov.07 Izvedba - I. faza mar.08 jun.08 Nadzor - I. faza mar.08 jun.08 Projekti (PGD; PZI) - II. faza avg.07 mar.08 Pridobitev gradbenega dovoljenja - II. faza mar.08 maj.08 Izvedba javnega naročila za II. fazo projekta jun.08 avg.08 Izvedba - II. faza avg.08 maj.09 Nadzor - II. faza avg.08 maj.09 Projekt izvedenih del maj.09 maj.09 Predaja v uporabo jun.09 jun.09

6.1.6.6 Analiza zaposlenih »z« in »brez« investicije Po izgradnji bo celotna investicija z že obstoječo infrastrukturo in objekti predana v upravljanje OKP javnemu podjetju za komunalne storitve Rogaška Slatina d.o.o., kot pooblaščeni javni službi za vzdrževanje in upravljanje vseh infrastrukturnih objektov in naprav, namenjenih za proizvodnjo in distribucijo vode za celotno območje Upravne enote Šmarje pri Jelšah, kamor spadajo občine Šmarje pri Jelšah, Rogaška Slatina, Rogatec, Podčetrtek, Kozje in Bistrica ob Sotli. Izgradnja kanalizacijskega omrežja ne bo imela za posledico bistvenega povečanja obsega tekočega vzdrževanja, investicija ne bo vplivala na povečanje zaposlenosti oz. kadrovske spremembe pri upravljalcu. Upravljanje in vzdrževanje novozgrajenih infrastrukturnih objektov in naprav se po tem projektu zagotavlja v okviru obstoječih kapacitet upravljalca OKP Rogaška Slatina d.o.o. Stroški v zvezi s projektom se bodo pokrivali preko kanalščine in nadomestila za čiščenje odpadnih voda, ki jih bodo plačevali odjemalci.

95

6.1.6.7 Potrebna upravna dovoljenja za poseg v prostor TABELA 18: POTREBNA UPRAVNA DOVOLJENJA ZA POSEG V PROSTOR

VRSTA DOVOLJENJA OZNAČI ŠTEVILKA ODLOČBE 1. Lokacijska informacija

2. Gradbeno dovoljenje – I faza x

Upravna enota Šmarje pri Jelšah, št: 351-202/2007-10, z

dne 4.5.2007

3. Gradbeno dovoljenje – II. faza x Potrebno izdelati PGD in nato pridobiti gradbeno dovoljenje

6.1.6.8 Upravljanje komunalnih objektov in naprav Upravljanje vseh infrastrukturnih objektov in naprav za proizvodnjo in distribucijo vode v Občini Rogatec izvaja OKP Javno podjetje za komunalne storitve Rogaška Slatina, d.o.o., ki je bilo ustanovljeno z Odlokom o ustanovitvi (Ur. l. RS, št. 73/98, 72/99, 118/05). 6.1.7 Ugotovitev smiselnosti in možnosti izdelave predinvesticijske zasnove oziroma investicijskega programa Glede na ocenjeno vrednost investicije, ki presega 500.000 EUR, skladno z Uredbo o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ je potrebno izdelati še investicijski program. 6.1.8 Analiza stroškov in koristi Za projekt je bila projektno obdelana samo ena variantna rešitev, saj se ocenjuje, da razpršenost naselij, ki se bodo priključile na javno kanalizacijsko omrežje ni tolika, da bi prišle v poštev rešitve z manjšimi čistilnimi napravami. Zato v nadaljevanju prikazujemo upravičenost za optimalno varianto. 6.1.8.1 Finančna analiza Pri oblikovanju prilivov in odlivov smo upoštevali - ekonomska doba je 30 let - izhodiščno leto (obratovanja) je leto 2009 - število priključkov na kanalizacijsko omrežje bo v letu 2009 znašalo 40, v letu 2010 – 42, 2011 – 47, 2012 – 52, 2013 – 57, 2014 – 62, 2015 – 67, 2016 – 72, 2017 – 75. - prihodki: (upravljalca OKP d.o.o.) - cene brez davka na dodano vrednost: - kanalščina: 0,09732 EUR/m3

96

- nadomestilo za čiščenje odpadnih voda: 0,0498 EUR/m3 - okoljska dajatev za onesnaževanje voda: 0,3405EUR/m3

(planira se povprečna količina odpadnih voda na mesec na odjemalca: 15m3)

97

TABELA 19: PRIKAZ DENARNEGA TOKA INVESTICIJE Stalne cene

OPERATIVNI STROŠKI PRIHODKI

PREOSTALA VREDNOST

NETO DENARNI

TOK

LETO STROŠKI NALOŽBE vzdrževanje

stroški dela kanalščina

Nadomestilo za čiščenje odpadnih

voda

Okoljska dajatev za

onesnaževanje voda na leto

2007 0,00 - - - - -

2008 386.576,12 - - - - - -386.576,12

2009 225.091,13 - - 236,71 861,65 639,19 -223.353,58

2010 1.000,00 550,00 248,54 904,73 671,15 274,43

2011 1.000,00 550,00 278,13 1.012,43 751,05 491,62

2012 1.000,00 550,00 307,72 1.120,14 830,95 708,81

2013 1.000,00 550,00 337,31 1.227,85 910,85 926,01

2014 1.000,00 550,00 366,90 1.335,55 990,75 1.143,20

2015 1.000,00 550,00 396,49 1.443,26 1.070,65 1.360,39

2016 1.000,00 550,00 426,08 1.550,96 1.150,55 1.577,59

2017 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2018 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2019 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2020 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2021 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2022 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2023 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2024 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2025 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2026 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2027 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2028 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2029 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2030 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2031 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2032 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2033 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2034 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2035 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2036 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2037 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

2038 1.000,00 550,00 443,83 1.615,59 1.198,49 1.707,90

SKU

PAJ

611.667,25 29.000,00 15.950,00 12.362,11 44.999,44 33.381,94 -565.873,75

SKU

PAJ

DIS

KO

NT

IR

AN

O

557.889,40 10.723,80 5.898,09 4.427,32 16.115,94 11.955,29 0,00 -542.012,74

98

V analizi je upoštevana realna diskontna stopnja 7% - glede na Uredbo o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ. Neto sedanja vrednost denarnih tokov v obdobju od 2008 do 2038 znaša pri diskontni stopnji 7% –542.012,74 EUR. Ker gre za investicijo javnega značaja, se upravičenost utemeljuje s koristmi za lokalno območje. 6.1.8.2 Ekonomska analiza Ekonomska analiza se izvede z vidika družbe. Sama investicija vpliva na izboljšanje pogojev bivanja tukaj živečih ljudi ter zmanjšanje onesnaževanja okolja. Rogatec leži ob potoku Draganja. Potok teče v smeri sever-jug in se izliva v mejno reko Sotlo. V dolini reke Sotle med Rogaško Slatino in Termami Olimia je umetno jezero, ki je zaradi dolgoletne slabe kakovosti vode prazno. Po zgraditvi čistilnih naprav si v vseh turističnih občinah prizadevajo, da bi ga oživeli za turistične potrebe. Kvaliteta vode reke Sotle ne ustreza sanitarnim pogojem za zajezitev predvidene akumolacije Vonarje. Kakovost vode se bo izboljšala šele, ko se bo vršilo čiščenje odplak vseh onesnaževalcev v zalednem območju. Zato je nujno na čistilno napravo v Rogaški Slatini priključiti tudi onesnaževalce iz Rogatca. Odvajanje odplak iz Rogatca je v glavnem izvedeno v mešanem sistemu z direktnim iztokom v potok Draganja. Zlasti v sušnih obdobjih, ko je vodostaj potoka nizek, ta povzroča neprijeten smrad. Projekt "Kanalizacija Rogatec" je pomemben za razvoj turizma regijskega območja (zdravilišče Rogaška Slatina in Terme Olimia, Podčetrtek), kajti z izboljšanjem kakovosti vode v reki Sotli bo mogoče zajeziti umetno jezero Vonarje in izgraditi turistično rekreacijski center, ki bo omogočal dopolnitev in popestritev obstoječe turistične ponudbe. Projekt vpliva tako na večji turistični razvoj ne samo lokalne skupnosti Rogatec, temveč tudi celotnega območja Obsotelja in Kozjanskega. Neposredno z ureditvijo kanalizacijskega sistema Rogatec pa se izboljšujejo pogoji bivanja tukaj živečih ljudi ter zmanjša onesnaževanje okolja, predvsem kakovost voda (potok Draganja, ki se izliva v reko Sotlo). V ekonomski analizi je ocenjen prispevek projekta h gospodarskemu razvoju. Pri izvedbi ekonomske analize je potrebno izhajati iz finančne analize ter upoštevati davčni popravek (vrednosti brez DDV) ter popravke zaradi zunanjih dejavnikov (eksternalij) – prilivi in odlivi vključujejo stroške in koristi, za katere ni denarnih tokov. Investicija pozitivno vpliva na:

- zmanjšanje bolezni prebivalcev zaradi čistejšega okolja, vode - ohranitev življenja in izboljšanje kvalitete vode v potoku Draganja in reki Sotli - zmanjšanje potencialne škode na zemljiščih, nepremičninah zaradi onesnaženosti

okolja - višja vrednost nepremičnin zaradi čistejšega okolja in hitrejšega razvoja kraja - ugodnejši bivanjski prostor - ohranitev poseljenosti območja zaradi čistejšega

okolja - razvoj kraja ter povečani prihodki vzporednih aktivnosti (predvsem turizem) na

lokalnem in regijskem nivoju - večje možnosti preživljanja prostega časa v naravnem okolju

99

Izračun ekonomske upravičenosti investicije:

- število prebivalcev Občina Rogatec 3.234 (naselje Rogatec šteje 1.570 in 533 gospodinjstev)

- število prebivalcev Občina Rogaška Slatina 10.786 - število prebivalcev Občina Podčetrtek 3.332

(Statistični urad Republike Slovenije). Glede na to, da je težko oceniti v denarnih enotah vse koristi, ki jih prinaša izvedba projekta, so nekatere le opisno navedene. Zaradi širših pozitivnih učinkov realizacije projekta na okolje in skladnosti z Operativnim programom odvajanja in čiščenja komunalne odpadne vode, ki je usklajen z Direktivo ES o čiščenju komunalne odpadne vode (91/271/EEC), je projekt z ekonomskega vidika zaželen in upravičen za izvedbo, kar dokazuje tudi spodnji izračun. Ocena koristi projekta – l. 2009: Pri izračunu izhajamo iz finančne analize. Podatki za vrednost investicije ter prihodkov iz finančne analize (kanalščina, nadomestilo za čiščenje odpadnih voda, okoljska dajatev za onesnaževanje voda) so zmanjšani za davek na dodano vrednost. Upoštevamo še planirane ostale koristi:

- zmanjšanje bolezni cca. 1.500 oseb x 50 EUR/leto= 7.500,00 EUR

- večja turistična obiskanost, prepoznavnost cca 3.000 novih turistov x 10 EUR= 30.000 EUR (v l. 2012 je upoštevano povečanje turistične obiskanosti zaradi novih turističnih kapacitet (Vonarje) - 6.000 novih turistov)

- aktivno preživljanje prostega časa cca125 oseb x 10 EUR/ rekreacijski dan x 4 dni na leto= 12.500 EUR

- višja vrednost nepremičnin (cca 10%) cca 300 nepremičnin x 6.256 EUR= 196.800 EUR Pri izračunu je upoštevana družbena diskontna stopnja 5,5% - priporočilo Komisije na podlogi dolgoročne ekonomske rasti (European Commission 2006, 10).

100

TABELA 20: PRIKAZ EKONOMSKEGA TOKA INVESTICIJE Stalne cene

LETO STROŠKI NALOŽBE STROŠKI KORISTI

NETO DENARNI

TOK 2007 0,00 - 0 -

2008 322.146,77 - 0 -

322.146,77 2009 191.702,61 1.550,00 248.401,43 55.148,81 2010 1.550,00 51.681,50 50.131,50 2011 1.550,00 51.881,68 50.331,68 2012 1.550,00 82.081,86 80.531,86 2013 1.550,00 82.282,03 80.732,03 2014 1.550,00 82.482,21 80.932,21 2015 1.550,00 82.682,39 81.132,39 2016 1.550,00 82.882,57 81.332,57 2017 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2018 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2019 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2020 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2021 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2022 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2023 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2024 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2025 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2026 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2027 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2028 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2029 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2030 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2031 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2032 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2033 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2034 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2035 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2036 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2037 1.550,00 83.002,68 81.452,68 2038 1.550,00 83.002,68 81.452,68

SKUPAJ 513.849,38 46.500,00 2.590.434,56 2.030.085,18

SKUPAJ DISKONTIRANO 477.588,06 € 21.352,90 € 1.238.390,12 € 739.449,16 €

Kot je razvidno iz prikazanega izračuna je ekonomska neto sedanja vrednost večja od nič, je 739.444,16 EUR. Relativna neto sedanja vrednost znaša 1,55. Ekonomska interna stopnja donosnosti investicije je 21,16%.

101

Iz navedenega je razvidno, da družbene koristi presegajo družbene stroške, zato je projekt sprejemljiv. 6.1.8.3 Analiza tveganja in občutljivosti Analiza tveganja Sama investicija bo izvedena v planiranem obsegu. Za I. fazo je že pridobljeno gradbeno dovoljenje, tako da je mogoče pričeti s postopkom izbire najugodnejšega izvajalca za izvedbo gradbenih del po Zakonu o javnem naročanju. Za drugo fazo je potrebno izdelati projektno dokumentacijo (PGD; PZI), ter nato pridobiti gradbeno dovoljenje in vsa potrebna soglasja. Ker prebivalstvo lokalnega območja podpira izvedbo navedenega projekta, je pričakovati, da bodo dela tekla po začrtanem planu, tako da bo realno projekt izveden skladno s terminskim planom. Možna so odstopanja zaradi časovnih zamikov v postopkih javnega naročanja. V postopku izbire najugodnejšega izvajalca je možnost pridobitve ponudbe, ki je višja od planirane. Tudi v ekonomski dobi obratovanja so možne spremembe višine operativnih stroškov in prihodkov. Analiza občutljivosti TABELA 21: VPLIV SPREMEMBE INVESTICIJSKE VREDNOSTI, OPERATIVNIH STROŠKOV IN PRIHODKOV NA NSV V FINANČNI ANALIZI

Odločilne spremenljivke +10% 0% -10% INVESTICIJA NSV -597.801,68 € -542.012,74 € -486.223,80 € OPERATIVNI STROŠKI NSV -543.674,93 € -542.012,74 € -540.350,55 € PRIHODKI NSV -538.762,89 € -542.012,74 € -545.262,60 €

Odločilne spremenljivke +10% 0% -10% INVESTICIJA NSV 110,293 100,000 89,707 OPERATIVNI STROŠKI NSV 100,307 100,000 99,693 PRIHODKI NSV 99,400 100,000 100,600

V primeru, da se investicijski stroški povečajo/zmanjšajo za 10% je pričakovati za 10,29% zmanjšanje/povečanje NSV, če se povečajo/zmanjšajo operativni stroški za 10%, se zmanjša/poveča NSV za 0,3%, v primeru povečanja/zmanjšanja prihodkov za 10% pa poveča/zmanjša NSV za 0,6%.

102

TABELA 22: VPLIV SPREMEMBE INVESTICIJSKE VREDNOSTI, OPERATIVNIH STROŠKOV IN PRIHODKOV NA NSV V EKONOMSKI ANALIZI

Odločilne spremenljivke 10% 0% -10% INVESTICIJA NSV 691.690,35 € 739.449,16 € 787.207,97 € OPERATIVNI STROŠKI NSV 737.313,87 € 739.449,16 € 741.584,45 € PRIHODKI NSV 863.288,17 € 739.449,16 € 615.610,15 €

Odločilne spremenljivke 10% 0% -10%

INVESTICIJA NSV 93,54 100,00 106,46 OPERATIVNI STROŠKI NSV 99,71 100,00 100,29 PRIHODKI NSV 116,75 100,00 83,25

V primeru, da se investicijski stroški povečajo/zmanjšajo za 10% je pričakovati za 6,46% zmanjšanje/povečanje NSV, če se povečajo/zmanjšajo operativni stroški za 10%, se zmanjša/poveča NSV za 0,29%, v primeru povečanja/zmanjšanja prihodkov za 10% pa poveča/zmanjša NSV za 16,75%. Ugotoviti je, da se pojavljajo bistvena odstopanja pri povečanju/zmanjšanju prihodkov, vendar pa ostaja ekonomska neto sedanja vrednost pozitivna. 6.1.9 Zaključek Projekt izgradnje kanalizacijskega omrežja ni predmet ugotavljanja upravičenosti naložbe na osnovi ugotavljanja ekonomsko profitnih učinkov, kot je to predvideno za ocenjevanje investicijskih zasnov za investicijske programe s področja gospodarstva. Ne glede na povedano, je upoštevana gospodarnost izvedbe projekta, kar se kaže v kompleksni in dolgoročni rešitvi odvajanja in čiščenja odpadnih voda. Pri oceni upravičenosti in učinkovitosti predmetne investicije, je predvsem upoštevati razvojno ekonomski, prostorski ter ekološki in socialni kriterij. To investicijo in njeno upravičenost lahko upravičujemo le z upoštevanjem širših pozitivnih učinkov in njihov vpliv na razvoj Rogatca in okolice. Stroški upravljanja in vzdrževanja, nastali po izgradnji predvidenih infrastrukturnih objektov po tem projektu, se bodo pokrivali iz prihodkov iz naslova kanalščine in nadomestila za čiščenje odpadnih voda. Po izgradnji se namreč kompletno omrežje prenese v upravljanje in vzdrževanje pooblaščeni izvajalski komunalni organizaciji.

103

7 SKLEP Lokalna samouprava označuje pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona ureja in opravlja bistveni del javnih zadev, v korist lokalnega prebivalstva. Občine tako izvajajo zakonsko predpisane naloge, v skladu z načelom zakonitosti in enakosti pred zakonom pa pomeni zagotavljanje ustreznega financiranja teh nalog tudi dolžnost države, skozi mehanizem finančne izravnave. Finančna izravnava pomeni dodatna sredstva državnega proračuna, ki so namenjena občinam, katere iz prihodkov iz glavarine ne morejo financirati obveznih nalog v višini svoje primerne porabe. Idealno bi bilo, če bi lahko oblikovali takšne lokalne skupnosti in njim dodeljeno vertikalno davčno strukturo, ki bi bile brez premeščanja sredstev iz državnega proračuna sposobne pokrivati svoje potrebe. Dodatni vir financiranja občinskih nalog predstavlja tudi zadolževanje. Zakon pa zadolževanje omejuje tako, da odplačila vseh zadolžitev občine v posameznem letu ne smejo preseči osem odstotkov realiziranih prihodkov iz bilance prihodkov in odhodkov proračuna, v letu pred letom zadolževanja, zmanjšanih za prejete donacije in transferne prihodke iz državnega proračuna za investicije. Vir financiranja občin predstavljajo tudi prihodki od stvarnega in finančnega premoženja občine. Občine so pri upravljanju z omenjenim premoženjem različno uspešne. Vprašanje je, ali so se vse občinske uprave sposobne spopasti s sodobnim načinom upravljanja oz. kako so urejene občinske statistike in popisi občinskega premoženja ter ali se ukvarjajo z investiranjem oz. dezinvestiranjem lokalnega premoženja. V zadnjem obdobju postaja projektno financiranje po modelu javno-zasebnega partnerstva ena izmed pomembnejših oblik zagotavljanja srednjeročnega in dolgoročnega kapitala za financiranje javnih investicijskih projektov. Gre za obliko financiranja projekta, kjer je finančna struktura organizirana na način, da bodoči prihodki projekta predstavljajo glavni vir servisiranja in kjer premoženje projekta predstavlja glavno obliko zavarovanja. Navedena oblika financiranja projektov omogoča povečanje investicij v javno infrastrukturo, razbremenitev javnih financ, prebivalstvu pa kljub temu zagotovitev večje blaginje. Cilji javno-zasebnega partnerstva pri zagotavljanju infrastrukturnih sredstev in storitev so tako povečanje učinkovitosti in kvalitete storitev, ki jih tradicionalno zagotavlja država, povečanje investicij v infrastrukture, prenos učinkovitosti iz javnega v zasebni sektor ter delitev tveganj in učinkovitosti med javnim in zasebnim sektorjem. Razvitost lokalnega okolja je odvisna od razvojnih usmeritev občin. Razvojna politika Republike Slovenije, kot tudi Evropske unije, teži k spodbujanju skladnega regionalnega razvoja, z zmanjševanjem neskladja med stopnjami razvitosti različnih regij in zaostalostjo najmanj razvitih regij, vključno s podeželjem, s povečanjem gospodarske rasti, konkurenčnosti in zaposlovanja, socialnega vključevanja ter varovanja in kakovosti okolja. V ta namen Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad, Kohezijski sklad in ostali finančni instrumenti Skupnosti, vsak na ustrezen način, prispevajo k doseganju zastavljenih ciljev. Nacionalni strateški referenčni okvir (NSRO), ki opredeljuje generalno strategijo države članice za doseganje hitrejše konvergence in na osnovi NSRO pripravljeni Operativni programi, ki preko skladnega niza razvojnih prioritet določajo razvojno strategijo in cilje razvoja, ki jih želi država na posameznem področju doseči s finančno pomočjo evropskih skladov, predstavljajo programsko podlago za črpanje evropskih sredstev. V okviru Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov, ki ga izvaja Služba Vlade Republike Slovenije, je za celotno obdobje 2007-2013 namenjenih 619 mio

104

EUR za razvojno prioriteto »Razvoj regij«, od tega 585 mio EUR za »Regionalne razvojne programe« in 33 mio EUR za »Razvoj obmejnih območij s Hrvaško«. Sredstva prednostne usmeritve Regionalni razvojni programi so namenjena projektom, ki jih kot prednostne določijo občine, oziroma regije, na Svetu regij. Na osnovi zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja se pripravijo regionalni in območni razvojni programi, ki predstavljajo dogovor med zvezami občin ali občinami in vlado, o razvoju regije v programskem obdobju. Regionalni razvojni programi in izvedbeni načrti regionalnih razvojnih programov predstavljajo osnovo za črpanje navedenih sredstev, zato je še posebej pomembno, da se občine med seboj dogovorijo za prioritetne projekte, ki omogočajo uresničevanje razvojnih ciljev na področju gospodarskega, socialnega, izobraževalnega, javno-zdravstvenega, prostorskega, okoljskega ter kulturnega razvoja v razvojni regiji. Evropska nepovratna sredstva, kot tudi sredstva proračuna Republike Slovenije, ki jih razpisujejo posamezna ministrstva, v skladu s programskimi dokumenti, je mogoče pridobiti s prijavo na javne razpise. Za občinske uprave je pomembno, da poznajo možnosti pridobitve nepovratnih sredstev za financiranje projektov. Namenska nepovratna sredstva omogočijo hitrejšo izvedljivost projektov, s tem pa razvoj kraja in boljše pogoje bivanja prebivalcem. Občinska uprava mora biti seznanjena z odprtimi javnimi razpisi, pogoji za prijavo in z načinom priprave potrebne razpisne dokumentacije. Predhodno je potrebno imeti projektno tehnično dokumentacijo ter pridobljeno gradbeno dovoljenje, kajti v večini primerov je pogoj za prijavo tudi pravnomočno gradbeno dovoljenje, torej investicija v pripravljenosti na izvedbo. Vloga, s katero se prijavlja posamezni projekt na javni razpis, pa zraven razpisnih obrazcev obsega tudi investicijsko dokumentacijo, na osnovi Uredbe o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ. Uredba natančno definira vsebino investicijske dokumentacije, da je omogočeno ugotavljanje prednosti in slabosti posameznih predlogov projektov ter odločanje o izbiri izvedljivih projektov, katerih rezultati bodo prispevali k razvoju družbe in jih bo mogoče nadzirati v vseh fazah projektnega cikla. Skladno z delovnim dokumentom št. 4, Evropske komisije je potrebno za dodelitev finančne podpore iz strukturnih skladov in Kohezijskega sklada ob predstavitvi projektov predložiti tudi podatke iz analize stroškov in koristi. Analiza stroškov in koristi je analiza, s katero ovrednotimo čim več stroškov in koristi projekta v denarnih enotah in vključuje tudi tiste stroške in koristi, za katere trg ne zagotavlja primerne cene. Razvita je z namenom, da bi pomagala pri sprejemanju odločitev glede javnih politik. Zagotavlja sistematičen način štetja vseh koristi in vseh stroškov, tako kot v zasebnem sektorju to zagotavlja analiza investicij. Vendar, ker se ukvarja s problemi javne politike, mora upoštevati različne razrede koristi in stroškov, ki segajo mnogo dlje, kot poslovne odločitve usmerjene samo na neto dohodek. Za projekte, ki ustvarjajo prihodek je, za določanje deleža pomoči iz skladov, Komisija predlagala tako imenovano »metodo finančne vrzeli«. V nasprotju z obdobjem 2000–2006, so v obdobju 2007-2013 prilagojeni upravičeni izdatki, ne pa delež sofinanciranja, tako da prispevek iz skladov lahko povežemo s prihodki, ki jih projekt ustvarja. Rezultati javnega razpisa za sredstva ESRR, razvojne prioritete »Razvoj regij«, prednostne usmeritve »Regionalni razvojni programi«, kažejo, da je kar 42,6% vseh prijavljenih vlog, po naknadnem dopolnjevanju, bilo nepopolnih, predvsem zaradi nepopolne investicijske dokumentacije in neustrezno pripravljene analize stroškov in koristi.

105

V magistrski nalogi je teoretično predstavljena sestava investicijske dokumentacije. Poseben poudarek je na predstavitvi analize stroškov in koristi, ki vključuje finančno in ekonomsko analizo ter analizo občutljivosti in tveganja. Prikazana je t.i.metoda finančne vrzeli za določanje deleža iz skladov, ki je osnova za določitev maksimalne višine nepovratnih sredstev, ki jih je možno pridobiti za posamezni projekt, skladno s pogoji v razpisni dokumentaciji. Teoretična izhodišča in praktični primer dokumenta identifikacije investicijskega projekta (DIIP), ki je sestavni del magistrske naloge, lahko služi občinam, prijaviteljicam projektov, kot delovni pripomoček. Praktično je predstavljen DIIP s področja odvajanja in čiščenja odpadnih voda. Projekt zajema vse bistvene sestavine glede na Uredbo, ter analizo stroškov in koristi glede na metodologijo Evropske komisije. V večini primerov občine izdelavo investicijske dokumentacije naročijo pri zunanjih strokovnih institucijah, katere pridobijo vse potrebne podatke o projektih od občinskih uprav, torej vsebinsko in tehnično podlago za pripravo projektne prijave. Glede na to, da je priprava navedenih dokumentov visok strošek, je smiselno, da se občine organizirajo na način, da v okviru lastnih kadrov izvedejo celoten postopek priprave projektne prijave, saj razpolagajo z vsemi potrebnimi podatki, ki so osnova za oblikovanje investicijske dokumentacije in izpolnjevanje predpisanih obrazcev. Predvsem pa se navedeni zaključki nanašajo na projekte manjših vrednosti, za katere ni potrebno tako obsežno prikazovanje ekonomske upravičenosti, občinske uprave pa prihranijo finančne vire, katere lahko uporabijo v druge namene.

106

8 SEZNAM LITERATURE IN VIROV Literatura: 1. Antunovič, Peter. 1999. Finance podjetja: teorija in praksa. Brdo pri Kranju: Center

Brdo, Sklad za razvoj managementa. 2. Boardman, E. Anthony in David H. Greenberg in Aidan R. Vining in David L.

Weimer. 2001. Cost-Benefit-Analysis. Prentice Hall, New Jersey. 3. Brezovnik, Boštjan in Žan Oplotnik. 2003. Fiskalna decentralizacija v Sloveniji. Lex

Localis. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila. 4. Burkeljca, Milojka. 2006. Spremembe pri investicijah na področju javnih

financ.Dostopno na: ttp://www.erevir.com/Moduli/Clanki/Clanek.aspx?ModulID=1&KategorijaID=11&ClanekID=310 [15.1.2007].

5. Drofenik, Polonca. 2007. Intervju z dr. Ivanom Žagarjem ministrom v Službi vlade za lokalno samoupravo in regionalno politiko. Glas občin. 2007, 2, 2-5.

6. Erjavec, Marjeta. Julij 2007. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu – 2.del. Javni sektor, 10-12.

7. Filipič, Drago, Franjo Mlinarič. 1999. Temelji podjetniških financ. Maribor: Ekonomsko poslovna fakulteta.

8. Milunovič, Vilma. 2004. Pregled sistema financiranja občin. Deset let lokalne samouprave, vizija 1994, praksa 2004. Skupnost občin Slovenije, 78-82.

9. Mott, Graham. 1993. Investment Appraisal. London: Pitman. 10. Mrak Mojmir in Maja Gazvoda in Maruša Mrak. 2005. Projektno financiranje -

alternativna oblika financiranja infrastrukturnih objektov. Ljubljana: Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko.

11. Musgrave, A. Richard in Peggy B. Musgrave. 1993. Public finance in theory and practice. Singapore.

12. Oplotnik, Žan in France Križanič. 2002. Model financiranja občin in bodočih pokrajin. Oris in analiza stanja ter predlogi sprememb Zakona o financiranju občin. Ljubljana. Ekonomski inštitut pravne fakultete.

13. Oplotnik, Žan in Boštjan Brezovnik. 2007. Zakon o financiranju občin /ZFO-1/ - pristojnosti in naloge občine z uvodnimi pojasnili in komentarjem. Pristojnosti slovenskih občin. Lex localis. VII/3/1/1.

14. Oplotnik, Žan. 2003. Alternativni viri financiranja občin. Lex localis, letnik I, 4, 31-48. 15. Oplotnik, Žan. 2004. Financiranje slovenskih občin in kandidati za lokalne davke.

Deset let lokalne samouprave, vizija 1994, praksa 2004. Skupnost občin Slovenije, 83-88.

16. Romih, Dejan in Žan Oplotnik in Boštjan Brezovnik. 2006. Lex Localis, letnik IV, 3. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila.

17. Senjur, Marjan. 1993. Gospodarska rast in razvojna ekonomika. Ljubljana. Univerza v Ljubljani, Ekonomska fakulteta.

18. Strnad Kos, Margareta. 2003. Magistrsko delo. Problematika financiranja občin v Sloveniji. Ljubljana. Ekonomska fakulteta.

19. Šmidovnik, Janez. 1995. Lokalna samouprava. Ljubljana. Cankarjeva založba. 20. Vlaj, Stane. 2004. Lokalna samouprava. Ljubljana. Fakulteta za upravo.

107

21. Vlaj, Stane. 2005. Lokalna samouprava v Sloveniji: centralizem ali decentralizacija. Dostopno na: http://www.ifimes.org/default.cfm?Jezik=si&Kat=09&ID=62 [12.8.2007].

22. Vlaj, Stane. 2006. Aktualna vprašanja evropske lokalne samouprave. Lex localis. IV/1/2006,37-54.

23. Žagar, Katarina. 2006. Lokalna samouprava, organizacija in funkcija (učno gradivo za udeležence seminarja). Upravna akademija. Dostopno na: http://www.mju.gov.si/fileadmin/mju.gov.si/pageuploads/mjučdokumenti/UA/PRIJAVNICEč-čSTROKOVNIčIZPITI/lekt.zagar.09.06.pdf [17.8.2007].

Viri: 1. European Commission. 2006. Guidance on the methology for carrying out cost-benefit

analysis. Working Document no. 4. Dostopno na: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/wd4_cost_en.pdf [5.6.2007].

2. Inštitut za ekonomiko investicij. 1991. Priročnik za izdelavo investicijskih programov. Ljubljana. Ljubljanska banka d.d.

3. Končno poročilo v postopku Prvega javnega razpisa za prednostno usmeritev »Regionalni razvojni programi«. Dostopno na: http://www.svlr.gov.si/si/splosno/novice/novica/period/1200917096///browse/10/article/564/1561/?cHash=3e7c820010 [13.9.2007].

4. Lizbonska pogodba. Dostopno na: http://www.mzz.gov.si/index.php?id=919 [10.1.2008].

5. Ministrstvo za finance in Skupnost občin Slovenije in Združenje občin Slovenije. 2007. Posvet javno – zasebno partnerstvo na lokalni ravni. Dostopno na: http://www.mf.gov.si/slov/jav_zas_partnerstvo/SVR-MF.pdf [20.9.2007].

6. Ministrstvo za finance. 2007. Proračunski priročnik za pripravo občinskih proračunov za leti 2008 in 2009. Dostopno na: http://www.mf.gov.si/slov/fin_loksk/loksk_proracun.htm [5.12.2007].

7. Ministrstvo za finance. Poročilo o prihodkih in odhodkih, računu finančnih terjatev in naložb ter računu financiranja v letu 2006. http://www.mf.gov.si/slov/fin_loksk/obrazec_P_P1/real_P_P1.htm [10.8.2007].

8. Naslednja finančna perspektiva 2007-2013. Dostopno na: http://www.svez.gov.si/index.php?id=1580 [18.12.2007].

9. NCEDR – National center for environmental decision – making research. Cost-Benefit Analysis Modules. Dostopno na: http://www.ncedr.org/tools/othertools/costbenefit/lead.htm [12.8.2007].

10. Nepovratna sredstva EU. Dostopno na: http://www.pro-eco.si/ [15.12.2007]. 11. Občine v Sloveniji. Dostopno na:

http://sl.wikipedia.org/wiki/Slovenske_ob%C4%8Dine [14.8.2007]. 12. Predlog Zakona o financiranju občin (ZFO-1). Ljubljana. Poročevalec Državnega zbora

Republike Slovenije, letnik XXXII, leto 2006, št. 110. Dostopno na: http://www.dz-rs.si/index.php?id=374&sb=1&sd=0&o=50&unid=PUB|770C2EE538C5D58AC12571 FE0040323B [15.8.2007].

13. Služba vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko. 2007a. Nacionalni strateški referenčni okvir 2007-2013. Dostopno na:

108

http://www.svlr.gov.si/fileadmin/svlsrp.gov.si/pageuploads/KOHEZIJA/kohezija-200207/nsro-vlada-150207čkoncno.pdf [14.8.2007].

14. Služba vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko. 2007b. Razvojne spodbude za krepitev regionalnih razvojnih potencialov. 9. srečanje velikega in malega gospodarstva, Velenje. Dostopno na: www.gzs.si/pripone/16364/33034d16364.pdf [20.9.2007].

15. Služba vlade RS za strukturno politiko in regionalni razvoj. 2004. Prevod: Priročnik za izdelavo analize stroškov in koristi investicijskih projektov (Guide to cost-benefit analysis of investment projects). Birografika, Ljubljana.

16. Urad vlade RS za komuniciranje. 2007. Slovenija v Evropski uniji, 160 vprašanj in odgovorov o članstvu Slovenije v EU. Ljubljana.

17. Uradni list Evropske unije. Uredba Sveta o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999,1083/2006.

18. Uradni list RS. Odločba o ugotovitvi, da so členi 8,11,14,24 in 38 ZFO-1 v neskladju z Ustavo in da členi 12,13,21 in 24 ZFO-1 niso v neskladju z Ustavo 101/2007.

19. Uradni list RS. Pravilnik o subjektih spodbujanja razvoja na regionalni ravni 103/06. 20. Uradni list RS. Uredba o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo dokumentov na

področju javnih financ 60/06. 21. Uradni list RS. Uredba o izvajanju postopkov pri porabi sredstev evropske kohezijske

politike v Republiki Sloveniji v programskem obdobju 2007-2013 42/2007. 22. Uradni list RS. Zakon o financiranju občin (UPB-1) 32/2006. 23. Uradni list RS. Zakon o financiranju občin (ZFO-1)123/2006. 24. Uradni list RS. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP) 127/2006. 25. Uradni list RS. Zakon o lokalni samoupravi (ZLS UPB-2) 94/07. 26. Uradni list RS. Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-1) 3/2005. 27. Uredba o standardni klasifikaciji teritorialnih enot. Dostopno na:

http://193.2.238.17/novica_prikazi.aspx?ID=692 [14.8.2007]. 28. Večer: Ustavno kresanje med Jankovićem, Bajukom in Žagarjem. 2.6.2007. Maribor:

Časopisno-založniško podjetje Večer. 29. Zgodovina in razvoj Evropske unije. Dostopno na: http://www.ius-

software.si/eu/zgodovina.asp [20.8.2007].

109

SEZNAM TABEL IN SLIK TABELA 1: PRIHODKI OBČIN IZ DOHODNINE NA PREBIVALCA V LETU 2006………………………………………………………………………………………..27 TABELA 2: PORAZDELITEV PRIHODKOV OBČIN IZ DOHODNINE NA PREBIVALCA V LETU 2006…………………………………………………………….28 TABELA 3: PRIHODKI OBČIN IZ NASLOVA PREJETIH SREDSTEV IZ DRŽAVNEGA PRORAČUNA IZ SREDSTEV PRORAČUNA EVROPSKE UNIJE V LETU 2006………………………………………………………………………………...34 TABELA 4: RAZVOJNE SPODBUDE EVROPSKE ZVEZE 2007 – 2013……………..58 TABELA 5: REFERENČNA ČASOVNA OBDOBJA PO PODROČJIH………………..70 TABELA 6: LOGIČNI OKVIR PROJEKTA……………………………………………..82 TABELA 7: PREDRAČUNSKA VREDNOST I. FAZE PROJEKTA…………………...84 TABELA 8: PREDRAČUNSKA VREDNOST II. FAZE PROJEKTA…………………..85 TABELA 9: SKUPNA VREDNOST INVESTICIJSKIH VLAGANJ – I. IN II. FAZA - TEKOČE CENE…………………………………………………………………………...85 TABELA 10: PRIKAZ FINANCIRANJA PROJEKTA PO LETIH – TEKOČE CENE…86 TABELA 11: PRIKAZ FINANCIRANJA PROJEKTA PO LETIH – STALNE CENE…87 TABELA 12: PRIKAZ DENARNEGA TOKA INVESTICIJE………………………….89 TABELA 13: DOLOČITEV MAKSIMALNEGA ZNESKA DOTACIJE EU…………..90 TABELA 14: FINANČNA KONSTRUKCIJA PO LETIH (TEKOČE CENE)…………..91 TABELA 15: SKUPNA VREDNOST PROJEKTA – UPRAVIČENI IN NEUPRAVIČENI STROŠKI………………………………………………………………………………….91 TABELA 16: FINANCIRANJE UPRAVIČENIH STROŠKOV…………………………92 TABELA 17: TERMINSKI PLAN………………………………………………………..94 TABELA 18: POTREBNA UPRAVNA DOVOLJENJA ZA POSEG V PROSTOR……95 TABELA 19: PRIKAZ DENARNEGA TOKA INVESTICIJE…………………………..97 TABELA 20: PRIKAZ EKONOMSKEGA TOKA INVESTICIJE……………………..100 TABELA 21: VPLIV SPREMEMBE INVESTICIJSKE VREDNOSTI, OPERATIVNIH STROŠKOV IN PRIHODKOV NA NSV V FINANČNI ANALIZI……………………101 TABELA 22: VPLIV SPREMEMBE INVESTICIJSKE VREDNOSTI, OPERATIVNIH STROŠKOV IN PRIHODKOV NA NSV V EKONOMSKI ANALIZI………………...102 SLIKA 1: GRAFIČNI PRIKAZ PORAZDELITVE PRIHODKOV OBČIN IZ DOHODNINE NA PREBIVALCA V LETU 2006……………………………………….28 SLIKA 2: CELOTNI PRIHODKI OBČIN NA PREBIVALCA V LETU 2006………….33 SLIKA 3: INVESTICIJSKI ODHODKI OBČIN NA PREBIVALCA V LETU 2006…...36

110

DELOVNI ŽIVLJENJEPIS Predlagateljica magistrske naloge sem Suzana LIKAR, rojena 19.12.1974 v Celju. Stanujem v Rogaški Slatini, Prešernova ulica 24. Po končani osnovni šoli sem si prvo strokovno izobrazbo pridobila na Srednji ekonomski šoli v Celju, program ekonomsko-komercialni tehnik. Jeseni leta 1993 sem se vpisala na Ekonomsko poslovno fakulteto v Mariboru in sem 23.12.1997 diplomirala na smeri bančništvo in finance, pod mentorstvom dr. Dragota Filipič. Z marcem leta 2000 sem pričela opravljati pripravništvo na Občini Rogatec. Z junijem 2001 sem se zaposlila za nedoločen čas na občinski javni zavod, Zavod Rogaška dediščina - Rogatec. Vzporedno sem opravljala tudi funkcijo direktorice zavoda Turizem Rogatec, ter se leta 2004 polno zaposlila na zavod Turizem Rogatec, kot direktorica. Od meseca julija 2006 opravljam delo višje svetovalke I. na Javnem zavodu za kulturo, turizem in razvoj Rogatec, ki je nastal z združitvijo zavoda Turizem Rogatec in Zavoda Rogaška dediščina-Rogatec. Skozi celotno obdobje zaposlitve na Občini Rogatec in občinskih javnih zavodih je bilo moje delo usmerjeno v razvojne projekte lokalnega in regijskega značaja. Opravljam tudi podjetniška svetovanja, kot svetovalka generalistka, v vklopu programa vavčerskega svetovanja, Javne agencije za podjetništvo in tuje investicije. Pomembnejši projekti:

- priprava, izvedba in vodenje 10-mesečnega izobraževalnega projekta »Razvoj podeželja«, sofinanciran s strani sredstev Phare, Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, izvajalec Zavod Rogaška dediščina Rogatec (maj 2001 - februar 2002)

- priprava projektne dokumentacije za projekt »Izvedba celovitega sistema označevanja vinsko etnološke ponudba na VTC 10 na območju Občine Rogatec«, uspešno kandidiral na javnem razpisu za spodbujanje razvoja integralnih turističnih proizvodov, Ministrstvo za gospodarstvo, izvajalec Zavod Rogaška dediščina – Rogatec (september 2001 – januar 2002)

- priprava investicijske dokumentacije za projekt »Ureditev obrtno industrijske cone Rogatec«, uspešno kandidiral na javnem razpisu za spodbujanje povečanja ponudbe stavbnih zemljišč za industrijo, Ministrstvo za gospodarstvo, izvajalec Občina Rogatec, (avgust 2001 – november 2001)

- priprava investicijske dokumentacije za projekt »Izgradnja dovozne ceste in parkirišča za tovornjake v Rogatcu«, uspešno kandidiral na javnem razpisu za sofinanciranje projektov regionalne infrastrukture na območjih s posebnimi razvojnimi problemi za leti 2002 in 2003, izvajalec Občina Rogatec

- priprava projekta »Turistične aktivnosti občine Rogatec na področju konjeništva v sodelovanju s sosednjo Hrvaško«, uspešno kandidiral na javnem razpisu za sofinanciranje malih projektov, Ministrstvo za gospodarstvo, 2002, izvajalec Občina Rogatec

- priprava investicijske dokumentacije za projekt »Ureditev vaško gasilskega doma Donačka Gora«, uspešno kandidiral na javnem razpisu za sofinanciranje ukrepov prostorskega urejanja – obnova vasi za leto 2002, izvajalec Občina Rogatec

- priprava, izvedba in vodenje 11-mesečnega izobraževalnega projekta »Aktiviranje neizkoriščenih potencialov podeželja«, sofinanciran s strani programa Phare 2000, Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, izvajalec Zavod Rogaška dediščina Rogatec (december 2002 – oktober 2003)

111

- priprava investicijske dokumentacije za projekta »Ureditev nivojskega prehoda na območju železniške postaje Rogatec« in »Izgradnja lokalne dovozne ceste na mejnem prehodu Rogatec«, uspešno kandidirala na javnem razpisu za sofinanciranje priprave projektne dokumentacije za infrastrukturne investicije občin v povezavi z izgradnjo mejnih prehodov z Republiko Hrvaško, Občina Rogatec, julij 2003

- priprava investicijskega projekta in razpisne dokumentacije za projekt »Ureditev Šmarsko Virštanjske vinske turistične ceste – VTC 10« za območje petih občin Obsotelja in Kozjanskega, neposredne regionalne spodbude za leto 2004, Agencija RS za regionalni razvoj, 2004, izvajalec Občina Rogatec

- priprava in izvedba projekta »Izdelava promocijskega materiala« v sodelovanju s sosednjimi hrvaškimi občinami – pridobitev sofinanciranja s strani Javnega sklada RS za regionalni razvoj in ohranjanje poseljenosti slovenskega podeželja, 2004, izvajalec Občina Rogatec

- priprava dokumentov identifikacije investicijskega projekta za projekte: »Rešitev poplavne varnosti ob MP Rogatec za 9 hiš« in »Ureditev novega železniškega prehoda na industrijsko cono ob mejnem prehodu«, sofinancirana s strani Službe vlade za lokalno samoupravo in regionalno politiko, sofinanciranje investicijskih projektov občin ob meji z Republiko Hrvaško, 2004, izvajalec Občina Rogatec

- priprava razpisne dokumentacije in DIIP-a za projekt »Ureditev Kulturnega doma Rogatec – kulturna dvorana« za prijavo na javni razpis za izbiro občinskih investicij na področju kulture, ki se bodo začele izvajati leta 2006 in bodo sofinancirane iz proračuna Ministrstva za kulturo, 2005, izvajalec Občina Rogatec

- priprava vloge in izvajanje projekta - prijava na javni razpis Ministrstva za gospodarstvo, nacionalni program Phare 2003, Razvoj poslovnih con, za projekt »Projektna dokumentacija za komunalno ureditev poslovne cone P3 – Rogatec«, 2005, izvajalec Občina Rogatec

- priprava investicijske dokumentacije za prijavo na javni razpis za izbor kulturnih projektov na področju nepremične kulturne dediščine v lasti občin in javni razpis za izbor kulturnih projektov iz programa sanacije najbolj ogroženih in najkvalitetnejših objektov kulturne dediščine – kulturni tolar, za projekte: »Gradbeno-obrtniški posegi na graščini Strmol Rogatec«, »Graščina Strmol Rogatec – restavriranje stropnih štukatur«, »Ureditev pristave s parkom graščine Strmol« in »Rogatec – obnova Marijinega znamenja«, 2005, izvajalec Občina Rogatec

- priprava razpisne in investicijske dokumentacije za projekta »Kanalizacija Rogatec« in »Komunalna ureditev cone P3 z izgradnjo suhega zadrževalnika«. Operaciji sta financirani v okviru Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013, razvojne prioritete »Razvoj regij«; prednostne usmeritve »Regionalni razvojni programi« in »Razvoj obmejnih območij s Hrvaško« - Služba vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko, 2007

- drugi

Magistrsko delo FINANCIRANJE OBČIN S POUDARKOM NA...

Documents

Transcript of Magistrsko delo FINANCIRANJE OBČIN S POUDARKOM NA...