PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT REFLECTAT DE CONSTITUIILE ROMNIEI

1

CAPITOLUL I STATUL I ROLUL SU N ECONOMIE 1.1. Statul i puterea de stat noiuni i principii Problema originii i evoluiei statului a constituit o preocupare pentru muli oameni de tiin care, de-a lungul timpurilor, au formulat o serie de definiii pentru noiunea de stat . Astfel, n concepia ntemeietorului filosofiei clasice germane, Immanuel Kant (1724 1804), statul este gruparea oamenilor supui acelorai reguli de drept . Pentru sociologul francez Emile Durkheim (1858 1917), fondatorul colii franceze de sociologie , statul este propriu-zis ansamblul corpurilor sociale care au n exclusivitate calitatea de a vorbi i de a aciona n numele societii . Cnd Parlamentul a votat o lege, guvernul a luat o decizie de competena sa, ntreaga activitate fiind unit prin aceasta. n ce privete administraiile, ele sunt organe secundare, aflate sub comanda statului, dar care nu l compun . Funcia lor este de a nfptui hotrrile de stat. Max Weber (1864 1920), economist, sociolog i filozof german, susine c trebuie s concepem statul contemporan ca pe o comunitate uman care, n limitele unui teritoriu determinat noiunea de teritoriu fiind una din caracteristicile sale - revendic cu succes n nume propriu, monopolul violenei fizice legitime. Ceea ce individualizeaz epoca noastr este faptul c celelalte grupri sau indivizi nu au dreptul de a recurge la o violen dect n msura n care statul o tolereaz , aadar statul apare ca unic surs a la violen . Definiia weberian conine trei caracteristici eseniale ale statului : instituii administrative, autoritate legitim i monopolul forei n interiorul unui teritoriu dat . Conceptul de stat desemneaz o colectivitate uman situat pe un teritoriu bine delimitat i supus unei autoriti suverane, deinnd un sistem de instituii politice i administrative prin

2

intermediul crora i exercit funciile, comand i acioneaz n sensul satisfacerii nevoilor comune ale populaiei sale, respectiv ale naiunii pe care o reprezint . Conform unor opinii mai recente, a fost formulat urmtoarea definiie : Statul reprezint o autoritate administrativ i politic suveran ce se exercit asupra unui popor (colectivitate uman), avnd urmtoarele caracteristici: 1) ocup un teritoriu delimitat de frontiere recunoscute, n care locuiete poporul ; 2) are o istorie comun ; 3) are putere politic proprie, n baza creia : i alege reprezentanii n organismele puterii de stat, elaboreaz i votez legi, constituie un sistem administrativ central i de guvernare propriu n cadrul cruia aplic legile i promoveaz alte iniiative legislative , are un sistem instituional propriu de aplicare, recunoatere i corectare a abaterilor de la prevederile legilor, i apar frontierele i ntreine relaii internaionale1 . 1) n mod sintetic, specialitii consider c statul cuprinde ansamblul instituiilor , organelor i organizaiilor care asigur exercitarea puterii2. 2) Puterea este definit ca fiind un sistem al relaiilor de autoritate pe care o persoan sau un grup de persoane le are asupra unei colectiviti, n vederea realizrii unui scop comun, stabilit, de regul, de colectivitate ori impus acesteia de ctre deintorii puterii3. 3) Fiind un fenomen social, puterea nu poate fi conceput dect n cadrul societii. Puterea capt caracter politic atunci cnd contiina colectivitii devine contiin social, dominat de un interes social , adic atunci cnd se desprinde de contiinele individuale sau de simpla suma a acestora, conturndu-se ca o sintez calitativ a lor , ca un liant al indivizilor unei colectiviti, al aciunilor i intereselor lor comune . Pe msura conturrii tot mai clare a elementelor definitorii ale statului, puterea politic se etatizeaz, se transform dintr-o instituie politic ntr-o instituie juridic puterea de stat fr s-i piard i caracterul politic .Fiecare putere de stat are dreptul de a se organiza i a se exercita, de a-i stabili i rezolva problemele interne i externe n mod liber, fr nici o imixtiune, cu respectarea suveranitii altor state i normelor dreptului internaional . Puterea de stat este unic,1 2

Leonida Popescu, Management Institutional i administrativ, Ed.Academica, 2002, pag. 57 Ibidem 3 Mircea Preda , Curs de drept administrativ Partea general , Casa Editorial Calistrat Hoga , Bucureti ,1995, pag. 40

3

unitar i suveran, nu se divide i nu se confer unor grupuri sau categorii de persoane diferite, ci se exercit n toat plenitudinea i atributele sale. Puterea e recunoscut n orice societate uman . Ea este ntotdeauna n serviciul unei structuri sociale care nu se poate menine doar prin intervenia cutumei sau a legii , printr-o supunere automat i necondiionat fa de reguli pentru c nu exist nici o societate n care regulile s fie automat respectate4 4) Max Weber consider c puterea nseamn orice ans folosit pentru a-i impune propria voin n cadrul unei relaii sociale , chiar mpotriva unor rezistene i indiferent de elementele pe care se bazeaz aceast ans5 . 5) Avnd n vedere faptul c principalele funcii ale statului sunt funciile legislativ, executiv i juridic , se pot defini urmtorele trei forme de putere sau de autoritate ale statului, i anume : a) autoritatea legislativ:se exercit prin elaborarea i aprobarea legilor; b) autoritatea executiv : are ca obiectiv aplicarea legilor ; c) autoritatea judectoreasc : rol de identificare i corectare a abaterilor de la lege . Aceast separare a puterilor este cunoscut ca un principiu major al democraiei moderne . Bazele introducerii principiului separrii puterilor n stat , au fost puse de Ch. Montesquieu , n celebra sa lucrare intitulat L esprit de lois. Conform acestui principiu, el a propus nlocuirea puterii monarhice absolutiste (care era singura autoritate) dintr-un stat, printr-un model de conducere i administrare format dintr-un ansamblu de instituii care s garanteze libertatea individual a cetenilor si. Acest model const, n esen, n separarea funciilor statului, respectiv funciile legislativ, executiv, juridic i ncredinarea lor unor entiti (instituii) distincte, care s fie capabile s i coreleze reciproc activitatea. n acest sens, Montesquieu afirma : totul ar fi pierdut dac acelai om sau acelai corp de fruntai, fie ei ai nobililor, fie ei ai poporului, ar exercita aceste trei puteri pe cea de a face legi , pe cea de a duce la ndeplinire hotrrile obteti i pe cea de a judeca infraciunile sau litigiile dintre particulari .

4

Lucy Mair, Primitive Government, Pelikan Books, Harmonds Worth, 1962 (citat de Georges Balandier, Antropologie politic, Ed. Amarcord & Central European Univesity , Timioara , 1998 , pag. 515

Citat reprodus din Tratat de sociologie , sub coordonarea lui Raymond Boudon , Ed. Humanitas , Bucureti , 1997, pag. 228

4

Pe parcursul istoriei i practicii sociale acest principiu a cunoscut diverse corecii, adaptri i explicaii, dar n esen a rmas neschimbat pn n zilele noastre . n mod practic nu este vorba de o separaie a puterilor, ci de o delimitare a funciilor de baz ale oricrei puteri de stat .n baza acestui principiu, fiecrei funcii i corespunde o putere i fiecare putere este ncredinat unor organe distincte : puterea legislativ parlamentului, puterea executiv efului statului i guvernului, iar puterea judectoreasc organelor judectoreti . Toate aceste trei puteri se gsesc n echilibru , nici una dintre ele nu o domin pe cealalt, ci se controleaz reciproc, acionnd autonom i asigurnd echilibru n funcionarea statului, n ansamblul su .Aplicarea rigid a principiului separrii puterilor n stat nu a fost niciodat posibil datorit unor considerente de ordin teoretic i practic : - din punct de vedere teoretic , nu s-ar putea respecta principiul suveranitii naionale, n virtutea cruia puterea trebuie s aparin colectivitii naionale i nu autoritilor sau puterilor politice prin care aceasta se exercit ; - din punt de vedere practic , separarea integral a puterilor n stat ar putea facilita un blocaj instituional, ar anihila exercitarea celorlalte puteri i ar putea duce la consecine distructive pentru statul n cauz . Din aceste considerente, disocierea funciilor statului reprezint un principiu ctre care trebuie s se tinde, dar a admite c fiecare putere poate s concentreze n instituiile sale toat atotputernicia exercitrii acestor funcii, ar putea contribui la instaurarea unei triple dictaturi6. Pe acest fundament, a aprut ideea de echilibru al autoritilor (puterilor) n stat prin stabilirea unor msuri i mijloace de control reciproc, ideea colaborrii i a unei interferene puternice ntre funciile statului, care se opune separrii rigide a acestora .Statul este o prezen statornic i activ n viaa societilor moderne, polariznd interese diverse . Fiecare stat i pune la baza existenei sale propria. Constituie care stabilete principiile i normele de baz ale acestuia i ale relaiilor dintre puteri . 1.2. Tipuri de stat i influena acestora asupra finanelor publice

6

Ibidem

5

Apariia primelor instituii de tip statal n perioada tranziiei societii omeneti de la comunitile de tip gentilic la societatea sclavagist, a constituit un factor obiectiv ce a dat natere unor noi procese economice i relaii sociale de redistribuire a produsului social ntre acestea i membrii colectivitilor statale. Pe msura dezvoltrii instituiilor de tip statal i amplificrii sarcinilor asumate de stat, ajungnd pn la statul modern , acest gen de relaii s-a amplificat continuu pe fundalul manifestrii din ce n ce mai complexe a funciilor statului . n acest context , formele instituiilor statale incipiente (armata) s-au caracterizat prin coninutul nematerial, necreator de valoare, al activitilor desfurate . Implicit, existena i funcionarea acestor instituii, presupunnd consumuri de valori, a impus preluarea, n virtutea forei publice, de valori create de membrii colectivitii respective ce desfurau activiti creatoare de produs social . Caracterul neproductiv al activitilor desfurate de instituiile statale reprezint principala cauz a redistribuirii produsului creat n activitile materiale private, respectiv al proceselor economice de repartiie a unei pri din produsul social prin intermediul instituiilor statului . Pe seama valorilor redistribuite de la membrii colectivitilor, instituiile de tip statal iau putut desfura activitile proprii, cu impact asupra vieii sociale i economice a colectivitilor respective .n timp, s-a ajuns la asumarea de ctre stat a unor noi sarcini, atat n planul susinerii materiale, direct sau indirect, a unor membri ai colectivitii, ct i n planul organizrii i coordonrii de activiti n sfera activitilor materiale sau intervenia statului n reglarea activitilor economice i sociale n vederea atingerii unor obiective de interes comun . Ansamblul acestor relaii aprute n procesul de asigurare i repartizare a fondurilor necesare statului pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale, reprezint relaii financiare sau finane publice . Asupra manifestrii finanelor publice un impact deosebit l-au avut formele de organizare statal corespunztoare diferitelor trepte ale societii omeneti , iar n lumea modern se pot distinge urmtoarele tipuri de stat : - statul de tip protector (statul jandarm) ; - statul de tip socialist (omnipotent) ; - statul de tip intervenionist (compensator i corector) 7.

7

Popa, N., Teoria generala a dreptului, Ed. Actomi, Bucureti, 1996, p.94

6

Statul protector a fost tipic fazelor iniiale a societii capitaliste, iar caracteristica esenial const n asumarea numai a unor sarcini tradiionale, cum sunt aprarea naional , ordinea intern, relaiile diplomatice etc.

La baza funcionrii acestui tip de stat se afl doctrina liberal clasic, potrivit creia activitiule creatoare de bunuri trebuiau considerate a fi apanajul exclusiv al iniiativei private. Deoarece economia funciona avnd la baz autoreglarea mecanismelor sale n virtutea legitilor specifice economiei de pia, statul nu trebuia s intervin n desfurarea activitilor economice, considerndu-se c orice intervenie a sa ar avea efecte dereglatoare8 . Mai mult, statul era considerat un administrator mai prost al resurselor dect agenii economici privai, iar eventuala implicare n viaa economic,inclusiv prin mobilizarea i redistribuirea de resurse financiare, devenea o sursde ineficien economic . n condiiile specifice fazei iniiale ale dezvoltrii capitaliste, pentru finanele statului problema principal era limitarea cheltuielilor publice la strictul necesar asigurrii funcionrii normale a instituiilor de stat . Cheltuiala public era considerat un consum nerecuperabil de produs social, avnd impact negativ asupra dezvoltrii economice i sociale, cu att mai mult cu ct resursele respective apreau pierdute pentru societate. Fr a contesta ipostazele statului de creator i supraveghetor al aplicrii regulilor de conduit, care fceau din cheltuielile publice, un ru necesar, finanelor publice li se rezerv un rol relativ minor . Funcionnd ca stat protector, acesta trebuia s asigure, deci, cadrul organizatoric adecvat desfurrii activitilor economice i sociale , protejnd i agenii economici fa de eventualii factori perturbatori . n consecin, cvasitotalitatea utilitilor de bunuri i servicii trebuiau oferite i consumate n variant privat, sub protecia statului. Deoarece ndeplinea sarcini limitate, de domeniul asigurrii ordinii i protejrii cetenilor, iar n raport cu economia era chemat doar s stabileasc regulile jocului economic i s supravegheze respectarea acestora, el a fost numit i stat jandarm.

8

Ibidem

7

Din perspectiva finanelor publice, unui asemenea tip de stat (jandarm) i era caracteristic o sfer de manifestare mai restrns a acestora, dimensiunile proceselor de redistribuire a produsului creat i, implicit, cheltuielile publice fiind relativ reduse . Ipostaza statului jandarm, cu impactul su asupra finanelor publice s-a dovedit a fi viabil o bun perioad de timp, n care economia i societatea capitalist, nu a cunoscut fenomene profund perturbatorii de tipul crizelor i omajului, care au aprut ulterior .

Statul socialist, care a funcionat n varianta cea mai concludent n fostele ri socialiste din Europa i, mai ales, n fosta U.R.S.S, s-a bazat pe asumarea unor funcii i sarcini economice i sociale foarte cuprinztoare, pe fundalul desfiinrii proprietii private i promovrii altui tip de proprietate, denumit generic socialist , care , n esen , era una de stat 9. Instituirea acestui tip de proprietate asupra cvasitotalitii bunurilor i concentrarea de ctre partidul unic (comunist) a dreptului de decizie asupra desfurrii tuturor activitilor economice i sociale s-au concretizat n amplificarea fr limite a activitii statului . n mod corespunztor, latura financiar a ntregii activiti economice i sociale a devenit, n cea mai mare msur, de domeniul finanelor publice . Un asemenea tip de stat i-a asumat explicit o funcie economic, autoritile de partid i de stat dirijnd ntreaga activitate economic i social .S-au creat astfel economiile socialiste centralizate, n cadrul crora procesele i elaiile economice, inclusiv cele n form bneasc, au devenit predominant relaii financiare publice, la care statul era participant omniprezent, att direct, ct i prin multitudinea de entiti economice i sociale cu caracter public, de stat . n acest cadru de funcionare a statului, cea mai mare parte a resurselor financiare se afl la dispoziia statului sau a ntreprinderilor i instituiilor sale, fiind alocate i utilizate aproape n totalitate prin decizii cu caracter public (statal) . Astfel, oferta de utiliti se asigura n cea mai mare msur de ctre entitile numite generic socialiste, fie c erau ntreprinderi productoare de bunuri, comerciale etc., sau instituii publice din sfera activitilor nemateriale . n condiiile respective, finanele publice (ale statului socialist) se caracterizau prin : - sfer foarte larg de cuprindere, n baza proprietilor socialiste de stat;9

Bran, N., Introducere n drept, Curs pentru nvamnt la distan , Universitatea din Craiova, p.2

8

- constituirea de fonduri financiare la dispoziia statului i entitilor socialiste cu o anumit autonomie funcional, care se baza pe relaiile de repartizare a produsului creat , reglementate de ctre autoritile statale ; - distribuirea planificat a fondurilor (resurselor) financiare, corespunztor obiectivelor prevzute prin planurile centralizate .

Instrumentul principal folosit de statul socialist n procurarea i distribuirea resurselor, inclusiv a celor financiare, era planul, respectiv planificarea i conducerea centralizat a ansamblului activitilor economice i sociale10. Statul socialist (omnipotent) este statul partid n care autoritatea nelimitat a unui partid unic nu se exercit numai asupra membrilor si, ci asupra tuturor cetenilor , statul este partidul partidul este statul . Acest tip de stat se ndeprtez n mod esenial i dramatic de ceea ce, n general, democraiile consider a fi rolul statului . Statul intervenionist s-a conturat n condiiile confruntrii societii economia i societatea, n ansamblu . nceputurile intervenionismului statal se plaseaz n perioada primului rzboi mondial, cnd n trile beligerante a fost necesar concentrarea i coordonarea eforturilor de rzboi, care nu puteau fi realizate dect de ctre stat . Astfel statele beligerante au fost puse n situaia de a concentra la dispoziia lor un mare volum de resurse i de a le dirija pentru a face fa efortului de rzboi . O mare parte din aceste resurse trebuia procurat i alocat n form bneasc, ceea ce a determinat amplificarea sferei de manifestare a finanelor publice . Dup ncheierea rzboiului, refacerea infrastructurii i a economiei, ca i crearea premiselor pentru reluarea ascensiunii economice i sociale au fost asumate ca sarcini ce reveneau autoritilor statale11 . n noile condiii, statul s-a implicat pregnant i prin decizii menite s susin reglarea i dezvoltarea economiei, ceea ce a imprimat aciunilor sale un caracter intervenionist .Momentul culminant care a determinat naterea doctrinei intervenioniste este considerat cel al declanrii10 11

capitaliste cu

fenomene necunoscute anterior, de tipul crizelor economice i omajului, care au bulversat

Ibidem Bran, N., op.cit, p.22

9

crizei economice mondiale din 1929 1933, cnd statul a trebuit s abandoneze unele dintre tezele liberale de nonintervenie n viaa economic i social i s se implice mult mai profund n redistribuirea, alocarea i folosirea resurselor . Confruntat cu dificultile crizei economice, statul i-a extins activitatea , incluznd n sfera aciunilor sale i msuri de contracarare a factorilor perturbatori .

Astfel, alturi de sarcinile tradiionale asumate anterior de stat, s-au conturat i altele noi, care vizau, mai ales, contracararea factorilor destabilizatori sau corectarea impactului negativ al dereglrii vieii economice i sociale .S-a nscut, n acest context, o nou doctrin privitoare la economie i stat, plednd pentru creterea rolului statului n societate i economie, cunoscut ca doctrin intervenionist, care mai este numit , prin comparaie cu cea clasic, doctrina modern. Potrivit noii doctrine, pentru a compensa imperfeciunile i a contracara disfuncionalitile mecanismelor economiei de pia, este de admis implicarea autoritilor statale, att n activitile economice pentru a influena evoluia produsului intern brut (asigurndu-i o tendin de cretere echilibrat) ct i plan social pentru a ameliora situaia material a persoanelor afectate de producerea fenomenelor distructive (criza, recesiunea, omajul etc.). Suportul doctrinar al intervenionismului statal este considerat opera economistului englez John Maynard Keynes (1883-1946), n special lucrarea intitulat Teoria general a folosirii minii de lucru, a dobnzii i a banilor. n funcionarea statului intervenionist se disting mai pregnant dou tipuri de intervenionism care marcheaz i modalitile de exprimare, respectiv msurile luate n planul finanelor publice, i anume : - statul intervenionist compensator; - statul intervenionist corector . Intervenionismul compensator semnific implicarea statului cu mijloacele sale, n atenuarea ciclicitii economice, prin promovarea de msuri de natur financiar i monetar menite s impulsioneze activitile economice n periaodele de declin sau s atenueze ritmurile de cretere economic n perioadele de avnt economic 12. Compensarea adus astfel tendinelor ce apar n evoluia economiei s-a dovedit favorabil atenurii oscilaiilor ciclice, evitnd dereglrile12

Sperana, E., Introducere n filozofia dreptului, (Ediie refcut), Tipografia Cartea Romneasc, Cluj, 1996, p.373

10

profunde n plan economic i social . Asemenea intervenii presupun alocarea sau realocarea adecvat a resurselor, ntre care un rol major revine celor financiare, implicnd participarea autoritilor statale . Din perspectiva msurilor ce pot fi aplicate de ctre statul intervenionist compensator, doctrina keynesian fundamenteaz necesitatea i posibilitatea implicrii statului n economie, att prin dezvoltarea sectorului economic de stat, ct i prin influenarea evoluiei activitilor economice private . n ambele cazuri, se presupune angajarea finanelor publice prin mobilizarea de resurse i distribuirea lor adecvat susinerii economiei, apelnd la instrumentele principale, cum sunt : impozitele, cheltuielile publice, bugetul public . Intervenionismul corector reprezint o variant ulterioar de intervenie a statului, n viaa socioeconomic, statul fiind considerat stat al bunstrii generale a cetenilor si . Acest tip de intervenionism statal s-a conturat n contextul economic al societii contemporane, n care fenomenele de tipul rizelor i omajului nu numai c s-au atenuat semnificativ, dar au putut fi nticipate i controlate ntr-o anumit msur , iar preocuprile pentru protecia social, mai ales, a categoriilor sociale defavorizate s-au amplificat . S-a produs, astfel, o mutaie din perspectiva implicrii autoritilor publice, n sensul accentului pus pe exercitarea unor influene indirecte asupra vieii economice i sociale i renunrii sau diminurii interveniilor directe . Instrumentelefinanciare publice sunt folosite acum pentru a influena indirect evoluia fenomenelor economice i sociale, stimulndu-le pe cele cu impact pozitiv i inhibndu-le pe cele generatoare de efecte nefavorabile dezvoltrii . Noul tip de intervenionism statal se manifest n noile condiii, mai ales prin redistribuirea resurselor ntre membrii societii, ceea ce se poate nfptui, de regul, prin metode specifice finanelor publice. Ca urmare, resursele financiare redistribuite prin impozite i cheltuieli publice au crescut considerabil, deinnd proporii net superioare n PIB, fa de perioadele anterioare . Impactul acestuia se concretizeaz, totodat, ntr-o realocare a resurselor ce favorizeaz i corelarea cererii agregate cu oferta i creterea economic . Pe de alt parte, ultimile decenii evideniaz apariia unor tendine de reconsiderare a poziiilor statului n societatea contemporan, n sensul diferenierii poziiei sale de creator al regulilor jocului i arbitraj al aplicrii lor (stat arbitru) de cea de agent economic (juctor) participant direct la activiti economice .

11

n prima ipostaz, statul poate desfura activitile tradiionale avnd un rol relativ restrns n viaa economic i social, dar realizeaz coordonarea de ansamblu, stabilind regulile de joc pentru agenii privai i urmrind respectarea lor prin instituiile sale .

n a doua ipostaz, el organizeaz i deruleaz activiti economice proprii, lund decizii cu caracter economic, care presupun i respectarea regulilor general aplicabile, stabilite n ipostaza de arbitru . n aceast a doua situaie, finaele publice se dezvolt i printr-un segment specific, cel al finaelor ntreprinderilor cu capital de stat, n cadrul cruia se realizeaz i oactivitate financiar direct legat de procesele economice creatoare de bunuri materiale . Reflectarea ambelor ipostaze n planul finanelor publice semnific, pe de o parte, amplificarea proporiilor proceselor de procurare, alocare i utilizare a resurselor bneti la care particip autoritile publice, iar pe de alt parte, creterea complexitii fenomenelor i tehnicilor financiare folosite, inclusiv a interdependenelor cu finanele private . 1.3. Rolul economic al statului i funciile sale De la finele celui de-al doilea rzboi mondial, statul a prsit, ntr-o manier constant i sistematic, funciile sale tradiionale pentru a exercita un veritabil rol economic i social . Acesta se explic, pentru nceput, prin necesitatea de reconstrucie a economiei ca urmare a pagubelor fr precedent cauzate de rzboi, de criza din 1929-1933 i de succesul ideilor keynesiste, dup care mecanismele pieei nu mai erau capabile s asigure o utilizare complet i durabil a forei de munc . Drept urmare, se dezvolt acum ideea c statul poate i trebuie s exercite o aciune de relansare a cererii globale atunci cnd economia se confrunt cu o stare de omaj acut . Analiza keynesist a servit ca justificare msurilor de redistribuire a veniturilor i, n particular, sistemelor de securitate social care s-au dezvoltat n majoritatea rilor europene . n acest context, interveniile statului nu se mai bazau n mod exclusiv pe finanele publice, ci pe instrumentele diverse de politic monetar, fiscal, bugetar etc. 13 Dincolo de stabilirea cadrului legislativ (care cuprindea norme cu privire la concuren, salarizare, protecie social etc.), statul intervenea ndomeniul investiiilor, prin efectuarea unor13

Celerchi, I., Teoria generala a dreptului, Ed. Actomi, Bucureti, 1996, p.94

12

investiii publice sau ncurajarea celor particulare ; de asemenea, statul gira sectorul public al produciei de mrfuri i redistribuia veniturile, atenund diverse inegaliti 14.

Statul (prin guvern) acioneaz fie ca direct productor sau consumator de bunuri, fie ca parte care arbitreaz, reglementaz sau dirijeaz funcionarea pieei, exercitndu-i asfel rolul su economic care i permite ndeplinirea celor patru funcii care i sunt atribuite, i anume : - funcia de alocare a resurselor ; - funcia de redistribuire a veniturilor ; - funcia de stabilizare macroeconomic ; - funcia de reglementare a comportamentelor membrilor societii . Funcia de alocare a resurselor corespunde obiectivelor considerate clasice ale puterilor publice. ntotdeauna a trebuit ca puterile publice s fac fa anumitor cheltuieli corespunztoare sarcinilor administrative tradiionale (administraie general, poliie, justiie, aprare naional) . n acest fel se permite funcionarea unui anumit numr de servicii publice necesare care nu pot fi satisfcute de iniiativa particular , fie pentru c aceste servicii nu pot constitui obiectul unor cereri individuale i al unor oferte divizibile i, ca urmare, s dea natere la preuri (cazul tipic al aprrii naionale), fie pentru c puterile publice neleg s produc ele nsele servicii estimate ca fiind absolut necesare pentru populaie (serviciile publice de nvmnt i securitate social , de exemplu)15 . Rolul de alocare al statului definete deci alocarea resurselor ntre sectorul pieei i sectorul public i determin producia de bunuri i servicii publice . Statul urmrete nfptuirea echilibrului ntre folosirea resurselor pentru crearea de bunuri publice, respectiv de bunuri private, n condiiile optimului social : maximizarea profitului productorilor particulari , pe de o parte, i maximizarea bunstrii sociale, pe de alt parte . Deci, statul intervine pentru a corecta echilibrele pariale .Funcia de redistribuire a veniturilor urmrete s corecteze inegalitile rezultate n urma unei repartiii funcionale (venituri primare) Repartiia veniturilor numite primare rspunde unui principiu de justiie fondat pe ideea fiecruia dup aportul su .14 15

Ibidem Craiovean, I., op. Cit. P. 70-79

13

Dar, respectarea acestui principiu ar fi condus la inegaliti numeroase i enorme ntre indivizi care au capitaluri i/sau calificri ce le permit obinerea unor remuneraii ridicate i indivizi care nu pot furniza un aport productiv (bolnavi, infirmi, omeri, persoane n vrst) sau ale cror venituri primare sunt reduse n raport cu cheltuielile lor familiale . n urma redistribuirii, veniturile primare sunt transformate n veniturile finale disponibile dup prelevarea impozitelor i cotizaiilor sociale de ctre stat i dup efectuarea de ctre acesta a transferurilor de venituri . Redistribuirea se bazeaz pe mecanismele de securitate social, pe fiscalitate (progresivitatea impunerii veniturilor) i pe anumite cheltuieli bugetare care sunt destinate familiilor nevoiae (ajutoare socale etc.) . Funcia de stabilizare macroeconomic const n sprijinirea economiei private pentru a realiza att folosirea deplin a resurselor, ct i un nivel stabil al preurilor . Practic, politica de stabilizare a statului urmrete s realizeze un compromis rezonabil ntre dou obiective, adesea conflictuale : folosirea deplin a forei de munc (reducerea omajului) i o inflaie moderat . Statul poate aciona prin stabilirea i urmrirea unor norme privind oferta de moned, prin ajustarea cursurilor de schimb, prin modificarea cheltuielilor publice, impozitelor i ratelordobnzii, asigurnd astfel unele condiii cerute pentru orientarea sistemului ctre stabilitate. Funcia de reglementare a comportamentelor membrilor societii limiteaz libertatea i disponibilitatea indivizilor prin impunerea de norme obligatorii .Rolul statului n reglementarea condiiilor de protecie, de comercializare i de utilizare a bunurilor i serviciilor, este motivat, n primul rnd, din necesitatea de a apra pe indivizii ce compun societatea de eventuala aciunenegativ a altor indivizi .Reglementarea este necesar s protejeze interesul public mpotriva disfunciunilor, mpotriva unor efecte iraionale i egoiste ale pieii libere capitaliste i este motivat prin faptul c individul nu poate fi capabil s se protejeze singur, n sensul c nu are resursele necesare i nici posibilitatea de a stabili i de a face s se respecte un minim de norme . Statul, prin intermediul actelor normative, asigur cadrul desfurrii tuturor relaiilor din economie. n vederea ndeplinirii funciilor prezentate, statul poate utiliza urmtoarele instrumente : - legislaia prin intermediul creia are loc reglementarea comportamentelor membrilor societii; - bugetul public prin fora coercitiv a acestuia, privind formarea resurselor i efectuarea cheltuielilor publice.

14

CAPITOLUL II SEPARAREA PUTERILOR IN STAT 2.1. Conceptul separrii puterilor n stat: dimensiuni statice i dinamice. Orce proces de conducere social politic desfurat n vederea unor obiective de interes general, sau prin care se urmrete binele comun al naiunii, presupune specializarea activitilor statale, adic stabilirea unor organizme investite cu autoritate care se desfoar nentrerupt i potrivit anumitor metode acela tip de activiti. Chiar i n cele mai vechi state ale antichitii s-au stabilit n timp modelele de distribuire autoritii de guvernare anumitor organizme specializate. n concepia i filosofia politic antichitii elene gsim primele informaii despre distribuirea autoritii puterea aparinea i era exercitat, fie de un singur individ, fie de un corp politic restrns. Astfel apare necesitatea separrii puterilor. Aristotel meniona c n orce stat, sunt trei pri, de care legiutorul se va ocupa, dac e nelept s le rnduiasc ct mai bine i avnd n vedere, nainte de orce, interesele fiecruia.16 Cea dinti din aceste trei pri este Adunarea general, care delibereaz cu privire la afacerile publice; a doua este Corpul magistrailor, cruia trebuie s-i se hotrasc natura, atribuiile i modul de numire; a treia este Corpul judectoresc. Marele gnditor i filosof Platon afirma cu referire la stat i la puterile lui eu prevd apropiata pierire a acelui stat, n care legea nu are for i se afl sub puterea cuieva. Acolo, ns, unde legea e regin asupra guvernailor iar acetea din urm sunt robii ei, eu prevd salvarea statului17. O viziune nou a separrii puterilor n stat apare n lucrrile lui John Locke i Montesquieu. Astfel Locke considera c cetenii au dreptul la control asupra guvernului iar puterea legislativ fiind o putere suprem n stat, n acela timp el subliniaz c ea prezint n sine numai16 17

Voiculescu M. , Doctrine politice contemporane, Bucureti, 2000, Ed. Victor, p. 12 Ibidem

15

o putere mputernicit, care trebuie s acioneze pentru trasarea scopurilor i de aceea puterea suprem rmne n minile poporului care poate nltura ori schimba componena organului suprem cnd vede c el perde ncrederea acordat. De asemenea garantarea principiului separrii puterilor n stat el o vede n dreptul la rscoal, ns aceasta avnd un caracter excepional.Aceasta este ultima ans a poporului care nu vine n contrazicere cu formele constituionale de control asupra activitii statului. ns pentru a nu ajunge la aceasta Locke recomand trei principii de separare a puterilor care i-ar pzi pe oameni de la conducere s nu cad n ispit i s-i concentreze toat plintatea de putere n minile lor n folosul personal. Ca aceasta s nu se ntmple, Locke propune separarea puterii legislative de cea executiv i supunerea legislatorilor legilor elaborate de ei nii i realizate de ctre puterea executiv.18 Aceasta este unul din cele mai importante principii n nvtura lui Locke care a acordat o influien puternic asupra gndirii i practicii politicii ulterioare, devenind unul din principiile de baz .ale statului.19 Montesquieu, deasemenea, a rmas n istoria gndirii politice, n egal msur i n istoria doctrinelor politice i prin faptul c el a reluat teoria separrii puterilor ntlnit de noi la John Locke. Gnditorul arat, c n fiecare stat exist trei puteri: puterea legislativ, puterea executiv care rezolv problemele de drept internaional i puterea executiv care conduce cu ntrebrile dreptului civil. n continuare el lmurete c prima putere n persoana diriguitorului ori a unei instituii emite legi temporare ori permanente, corecteaz sau abord legile existente. Puterea a doua declar rzboi sau ncheie pace, primete ori trimite ambasadori, asigur securitatea, prentmpin invaziile. Puterea a treia pedepsete infractorii, rezolv problemele aprute ntre persoanele particulare. Ultima, dup Montesquieu, poate fi numit judectoreasc, iar a doua simplu putere executiv de stat. Raiunea divizrii puterilor reiese din necesitatea asigurrii libertii i ngrdirii abuzului. Montesquieu justific aceast separare prin faptul c atunci cnd puterea legislativ i executiv sunt n minile unui corp sau ale unei persoane, nu exist libertate, deoarece exist teama c acelai senat sau monarh pot face legi tiranice i le pot aplica n mod tiranic. De asemenea, el menioneaz c nu exist libertate dac puterea judectoreasc nu este separat de puterea legislativ i executiv, deoarece judectorul ar putea fi i legiuitor, i agresor.18 19

Lipa Mungui Pipide, Doctrine politice, Bucureti, 1998, Ed. Polirom , p.14 Strah D., Istoria gndirii politice , Chiinu, 1996, p. 217.

16

Ideile sugerate de Montesquieu n modelul su teoretic de separaie a puterilor i-au gsit pe deplin aplicarea n practic, implimentndu-se n normele constituionale ale marii majoriti a statelor lumii.20 Montesquieu este interesat ndeosebi, de separarea celor trei puteri, ntruct de modul n care acestea sunt separate i se exercit sau nu libertatea politic. Atunci cnd n minele acelorai persoane sau ale aceluia corp de dregtori se afl ntrunite puteri legiuitoare i puterea executiv, nu exist libertate deoarece se nate teama c acelai monarh sau acelai senat s nu ntocmeasc legi tiranice, pe care s le aplice n mod tiranic. Nu exist, deasemenea, libertate, dac puterea judectoreasc nu este separat de legislativ i cea executiv.De asemenea, puterea executiv trebuie s ia parte la legiferare prin dreptul su de veto; altminteri, ia va fi curnd deposedat de prerogativele sale. Monarhului care deine dreptul de veto, n virtutea cruia se poate mpotrivi voina puterii legislative i este interzis s ia parte la ligiferare, adic s statuieze. n schimb, puterea legislativ, - dei nu ar trebui s aib, la rndul ei, dreptul de a ine n loc puterea executiv, cci activitatea executiv fiind limitat prin natura ei, este inutil de a o ngrdi, - are dreptul i trebuie s aib mputernicirea de a examina n ce chip au fost puse n aplicare legile pe care le-a fcut ea.21 Montesquieu a intuit c separarea puterilor aplicat n mod apsolut i apsurd ar bloca practic, procesul de guvernare. Dac cele trei puteri nu ar coopera i s-ar nfrna neproductiv i ne eficient una pe alta, doar de dragul nfrnrii, ar ajunge la un punct mort, adic la inaciune. 22 Remediul unei asemenea impas este colaborarea puterilor. Datorit mersului necesar al lucrurilor ele sunt silite s funcioneze, vor fi nevoite s funcioneze de comun acord.23 n plus, fiecare putere are o posibilitate legal i material de a supraveghea cealalt putere i, dac observ ncercri ale acesteia de a-i asuma puteri suplimentare fa de o alt putere, fie prin preluarea unor prerogative ce aparin altei puteri, fie prin adugarea unor

20

Avornic Gh., Aram E., Negru B., Costa R., Teoria General a Dreptului Chiinu, Ed. Cartier juridic, 2004, p.129.21 22

Drganu T., ntroducere n practica statului de drept , Cluj-Napoca, , 1997, Ed. Dacia, p.45 Popescu S., Teoria General a Dreptului, Bucureti, Ed. LuminaLex, 2000, p.342-344 23 Muraru I., Drept constituional i instituii publice , vol. II, Bucureti, 1995, Ed. Actami, p. 9.

17

puteri suplimentare de natura celor care i-au fost conferite, trebuie s sancioneze aceast ncercare.24 Dup cum se vede, n nvtura lui Montesquieu separarea puterilor nu este o separare simpl a funciilor ntre diferite organe ale forelor politice, nfptuit n numele realizrii libertii politice.25 Teoria separrii puterilor i-a gsit reflecie n Constituia Franei din anul 1791 i n Constituia SUA din anul 1787, servete ca exemplu pentru toate rile lumii. O alt concepie despre separarea puterilor n stat o regsim la J.Rousseau. n modelul politic conceput de Rouseau, voina general a poporului adic puterea legislativ trebuie s fie suveran, celelalte puteri n stat fiindui subordonate. Rousseau accept astfel implicit existena unor puteri n stat: poporul stabilit ntr-un corp politic( Parlamentul), care stabilete legile, i Guvernmntul, compus din indivzi care le pun n executare. Executivul ar fi deci un simplu agent de executare a legilor votate de Parlament. Guvenmmtul deine puterea ca depozitar, el neavnd o putere proprie. Ceea ce compun Guvernmntul, fiind, prin graia suveranului (poporului), depozitari temporari ai puterii i exercitnd n aceast calitate anumite prerogative de putere, adopt diferite acte, pe care suveranul le poate modifica, limita sau anula, dup bunul su plac. Puterea legislativ fiind suprem, rezult c putere executiv este supus acesteia, ceea ce exclude independena puterilor. mbtrnirea teoriei separaiei puterilor este explicat prin acea c a fost elaborat ntr-o perioad n care nu se nfiinaser nc partidele politice i c principalele probleme puse de putere erau de ordin instituional.26 Apariia partidelor politice, rolul lor deosebit n configurarea instituiilor politice i juridice, determin ca astzi aprarea sau echilibrul s nu se realizeze ntre parlament i guvern, ci ntre o majoritate, format dintr-un partid sau partide nvingtoare la alegeri i care dispun n acela timp de parlament i de guvern i o opoziie (sau opoziiei) care ateapt urmtoarele alegeri pentru a-i lua revana. Manifestndu-se rezerve fa de teoria clasic a separaiilor puterilor nu trebuie s se interpreteze c ea i-a pierdut din importan i actualitate i c deci rmne o teorie a trecutului. Ideea separaiei puterilor n stat are origini relativ apropiate n timp, ea conturndu-se undeva pe la sfritul secolului al XVIII lea. Scriitorul francez Montesquieu este considerat printele acestui principiu. Curios este ns faptul c el nu a numit niciodat24 25

Miculescu P., Statul de drept, Bucureti, 2000, Ed. Actami, p.130-133 Strah D., Istoria gndirii politice, Chiinu, 1996, p. 235. 26 Chagnalloud D., Dicionar al veii politice i sociale Bucureti, 1998, ed. ALL, p. 30

18

aceast idee ca fiind un principiu, ci doar o ideea politic menit s asigure libertatea i, n acelai timp, s combat tendina spre totalitarism27. Conform scriitorilor acelei vremi, conferirea ntregii puteri unui singur organ al statului ar nsemna de facto atribuirea unor prerogative nelimitate respectivului organ, ceea ce ar periclita serios libertatea individului. Astfel, conform principiului separaiei puterilor n stat, este necesar divizarea atribuiilor principale ale statului i distribuirea echilibrat a acestora unor organe diferite ntre care s nu exist raporturi de subordonare. Aadar organele trebuie s fie distincte i independente unul fa de cellalt. Bazele acestei teorii au fost puse ns de filosoful englez John Loke, care a subliniat in studiul sau intitulat Essay on Civil Governement importana unei separri a puterii n cadrul unui stat. Conform lui Loke puterea statului s-ar mprii n trei funcii eseniale: funcia legislativ, funcia executiv i funcia federativ. Ulterior ideile lui John Locke (1632-1704) au fost preluate i adaptate de Montesquieu lund forma pe care o cunoatem astzi. Montesquieu spunea c orice om care are o putere este nclinat s abuzeze de ea. Din aceste considerente este necesar un mijloc de a opri tendina abuzului de putere. Aadar, conform principiului, n orice stat exist trei puteri distincte: puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc. nc din faza sa incipient, gnditorii vremii au prut extrem de interesai de teorie; i aceasta pentru c ea oferea o alternativ viabil la totalitarism 28. Nu era suficient ns ca acest principiu doar s se nasc; el trebuia realmente aplicat. Problema principal era aceea c Europa nu era nc pregtit de implementarea acestui nou sistem, i acest aspect se datora n primul rnd oponenei dure a monarhiei absolutiste. n faa acestei situaii singura soluie eficient ar fi fost revoluia ns cel puin pentru moment aceast soluie rmnea doar o vag perspectiv, nefiind aplicabil n viitorul apropiat. Pe de alt parte ns Rzboiul de Independen tocmai fusese ctigat i astfel, n 1776 coloniile engleze din America de Nord ies complet de sub tutela Imperiului Britanic. Acest mediu devenea mai mult dect propice pentru implementarea noului principiu nscut pe btrnul continent. Un exemplu oferit n acest sens este cel al Constituiei statului North Carolina care meniona n art. 4 faptul c puterea legislativ, executiv i judectoreasc trebuie s fie separate pe veci i distincte

27 28

Tudor Dragan, Drept Constitutional i instituii politice, Tratat Elementar, Vol. I, p. 253 Cristian Ionescu, Drept Constituional i instituii politice, Ediia II, p. 203

19

una de alta29. Ulterior, articole asemntoare sau chiar identice au aprut i n constituiile celorlalte state. Peste nici dou decenii, o dat cu adoptarea Constituiei din 1791, are loc separarea strict a puterilor i n Frana30. Dup Frana este rndul celorlalte state europene care au intrat ntr-un vast proces de creare a unor noi regimuri constituionale ce se vor dovedi puternic influenate de modelul Franei dar, n acelai timp, i vor pstra propriile tradiii politice. De la prima aplicare a principiului separaiei puterilor n stat i pn n vremurile contemporane acesta a mbrcat diferite forme de aplicare n practic. n realitate nu exist doua state n care acest principiu s se manifeste identic dei n fundamentele sale el este acelai peste tot. Interesat este faptul c aceste diferene de aplicare s-au constatat att la state diferite ct i n interiorul aceluiai stat dar n perioade de timp diferite. Acest aspect este ns ct se poate de normal avnd n vedere lupta pentru putere ce s-a dat mereu ntre Legislativ i Executiv. De pild, n Statele Unite dei exist semnul egal ntre Preedinte i Congres, printr-o interpretare extensiv a anumitor pasaje din Constituie, Preedintele S.U.A. se bucur de o putere ceva mai mare dect Congresul. Exemplul cel mai potrivit n acest sens este cel al art. 1, Seciunea 8 din Constituia S.U.A. potrivit cruia dreptul de a declara rzboi revine Congresului; dar, n acelai timp, Preedintele S.U.A. este comandantul suprem al forelor armate; astfel crendu-se o oarecare confuzie, mai muli preedini din istoria S.U.A. s-au folosit de acest aspect atunci cnd au trimis trupe militare americane s lupte n afara granielor rii31 n practic mai avem de a face cu o personalizare a principiului separaiei puterilor n stat. Este vorba de acordarea de ctre Parlament a unor prerogative legislative Executivului; altfel spus, n anumite circumstane, executivul poate adopta hotrri i ordonane general-obligatorii i care au fora juridic a unei legi. Ori, n mod normal, executivul nu are astfel de atribuii. Ele sunt totui stipulate de art. 108 alin.1 din Constituia Romniei. Motivul invocat de Parlament cu privire la aceste prerogative acordate Guvernului ar fi acela c domeniile reglementate de executiv sunt de strict specializare iar dezbaterea lor aici duce la un proces legislativ mai eficient i mai rapid. Indiferent de particularitile ntlnite de la o ar la alta, principiul separaiei puterilor n stat a avut un impact puternic i asupra altor ramuri din sfera politicului.29 30

Ibidem Ibidem 31 Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, Ediia 2, p.203

20

De pild, avem o multitudine de regimuri politice rezultate din modul de aplicare al acestui principiu. Ideea de baz este una simpl: cu ct principiul separaiei este aplicat mai strict cu atta regimul politic tinde spre liberalism, iar cu ct este mai neglijat regimul politic cade n sfera totalitarismului. Astfel, n funcie de gradul de aplicare al principiului separaiei puterilor n stat, regimul politic poate s apar sub forma regimului prezidenial, regimului semi-prezidenial, regimul parlamentar sau a regimului directorial. Regimul prezidenial - Principala trstur a acestui tip de regim este aceea c ntreaga putere executiv este concentrat n mna unei singure persoane alese fie prin vot direct, fie prin vot indirect. Prim acest lucru se are n vedere conferirea organului executiv, adic preedintelui, o oarecare independen n raport cu organul legiuitor. Preedintele, fiind ales de ctre electorat, nu poate fi revocat din funcie n cazul n care primete votul de nencredere din partea Parlamentului. Astfel, o alt caracteristic fundamental a acestui regim este aceea c executivul nu rspunde pentru aciunile sale n faa legislativului i c are ntotdeauna ansa de a-i duce la bun sfrit mandatul. Regimul semi-prezidenial - Asemenea regimului prezidenial, avem i aici de a face cu un ef al statului ales prin vot (direct sau indirect). Raporturile dintre el i Parlament sunt ntotdeauna de egalitate. Preedintele, mpreun cu Guvernul care are n fruntea sa un prim-ministru, formeaz astfel executivul. Marea diferen dintre cei doi este ns aceea c doar Guvernul este rspunztor pentru actele sale n faa Parlamentului. Regimul parlamentar - Pentru a ne face o idee despre regimul parlamentar este necesar s invocm celebrul adagiu valabil expres n cadrul regimului parlamentar: eful statului domnete, dar nu guverneaz. Aadar, tragem concluzia c n acest tip de regim puterea preedintelui este substanial redus n favoarea organului legiuitor. n cadrul regimului parlamentar, executivul este bifurcat: pe de-o parte se afl eful statului iar de cealalt parte se afl un cabinet, format dintr-un numr de ministere. eful statului este considerat iresponsabil politic, iar actele sale nu

21

sunt valabile dect dac au fost n prealabil contrasemnate de un ministru specializat n domeniul respectiv32. Regimul directorial - Caracteristica esenial a regimului directorial este aceea c ntreaga putere executiv este concentrat n mna unui colegiu ales de Parlament, n baza Constituiei, pe un termen dinainte stabilit care, n principiu, nu poate fi modificat de organul legiuitor. Dei executivul nu poate fi revocat din atribuiile sale pn la terminarea mandatului, actele sale pot fi modificate sau chiar anulate de ctre Parlament. Prin implementarea acestui regim se are n vedere, n principal, evitarea posibilitii acaparrii puterii de ctre executiv. n lumea politic contemporan asistm la un proces complex de gsire a unor noi sensuri ale acestui principiu fundamental, numit principiul separaiei puterilor n stat. Nu este vorba nici pe departe de o tendin de renunare la el fiindc dac ar fi aa nu am mai putea vorbi de stat de drept, de democraie sau de libertatea individului. Avnd n spate experiena a mii de ani de conducere, jocul politicienilor de azi este din ce n ce mai abil i mai subtil. n prezent nu se mai dorete desprirea matematic ntre cele trei puteri, nu se mai are n vedere trasarea unor limite foarte precise ntre cele ele; dimpotriv, se dorete o uoar ntreptrundere a lor, o oarecare influenate a puterilor din partea partidelor politice, a sindicatelor, a patronatelor sau a grupurilor de interese; cu alte cuvinte putem spune c acum, mai mult ca niciodat, accentul nu se mai pune neaprat pe separaia lor ci pe colaborarea ce trebuie s existe ntre puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc. 2.2. Controlul reciproc al puterilor in stat 2.2.1. Dimensiuni statice i dinamice. Conceptul de putere. Puterea de Stat. Putere. Popor. Natiuni. Trsturi. Deosebirile fa de alte puteri. Puterea este capacitatea, nsuirea, posibilitatea fizic, moral, intelectual, politic, militar, economic, de a-si impune voina fa de oameni sau natur. n funcie de subiectul deinator al puterii, mijloacele folosite i obiectul exercitrii acesteia, putem distinge: putere politic, putere de stat, putere militar, putere economic etc. Spre exemplu, puterea de stat se realizeaza prin mijloace specifice, inclusiv fora

32

Tudor Drgan, Drept constituional i instituii politice Tratat elementar, Vol. I, p.269

22

de constrangere, prin autoriti, funcii i funcionari publici, ntr-un sistem de legi. C.G.Rarincescu arat ca notiunea de putere are trei sensuri:33

1. ntr-un prim sens cuvantul putere desemneaz noiunea de funcie, spre exemplu se spune, puterea legislativ se exercit de Parlament. 2. n al doilea sens, cuvntul putere vizeaz noiunea de organ cand se spune spre exemplu c, puterea executiv prin excesul de ordonane, ncalc domeniul puterii legiuitoare. 3. n al treilea sens, prin cuvtul putere se vizeaz elementele constitutive ale voinei nationale ntrucat aceasta poate fi fractionat n anumite elemente ce pot fi delegate i ncorporate, ntr-un anumit organ care exercit funcii corespunztoare. Fiind i dovedindu-se a fi categoria cheie n organizarea statal a societii umane, puterea (n sensul cuceririi sau apropierii sale) a fost i ramane scopul fundamental al revolutiilor, micrilor i convulsiilor sociale. Din aceasta rezult (sau acestea sunt rezultatul) legtura strans cu categoriile popor i naiune. Uneori categoria putere este exprimat prin cea de suveranitate. Astfel, constituiile stabilesc c suveranitatea sau puterea aparine poporului.34 n acest fel sunt redactate constituiile Spaniei (art. 1 pct. 2), Franei (art. 3), Romaniei (din anii 1948 art. 3 si 1965 art. 2) si altele. Alte constitutii folosesc expresia de suveranitate care aparine naiunii sau eman de la naiune. Constituia actuala a Romaniei prin art. 2 stabileste ca "Suveranitatea national aparine poporului romn, care se exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum." De aici rezulta doua constatri: Prima priveste legatura ntre categoriile i fenomenele popor, naiune, putere de stat, puteri publice. Cea de a doua priveste formularile extrem de nuantate cu care se opereaza precum cele de putere, puteri publice, suveranitate, suveranitate national (care pe fond exprima acceeasi categorie) sau cele ce "rezida in natiune", "aparin naiunii", "aparine poporului" .35

33

Cristian Ionescu, Drept Constitutional si Institutii Politice, Vol. I, Editura Lumina Lex, Bucuresti-1997, p. 207-

201 si 263-288;34

Tudor Draganu -Drept Constitutional si Institutii Politice, Vol.I, Ed. Humanitas, Bucureti, 1996. p.79 Ibidem

35

23

Totui, poporul i statul sunt subiecte distincte de drept. Dupa Giovani Sartori conceptul de popor este folosit n cel putin 6 acceptiuni : 1. Popor nseamna literalmente toata lumea; 2. Popor nseamna o parte majoritara indeterminata; marea parte a multimii; 3. Popor nseamna clasele inferioare; 4. Popor ca entitate indivizibila, ca ntreg organic; 5. Popor ca mare parte exprimat prin principiul majoritatii absolute; 6. Popor ca mare parte exprimat prin principiul majoritatii limitate. Credem ca ceea ce intereseaz n primul rnd, respectiv satisfacerea intereselor publice, ar trebui avut n vedere la alegerea acceptiunii de popor. Ideal ar fi ca prin popor s se nteleag toata lumea, dar cel putin pentru mult timp va fi foarte greu s se opereze cu aceasta acceptiune. Satisfacerea intereselor intregului popor pare o utopie, avnd n vedere multitudinea i diversitatea acestora. De aceea, se lucreaz cu conceptul de interese generale, noiune care presupune interesele esentiale, importante pentru toi, dar aceasta nu nseamna c se satisfac n totalitate interesele tuturor, chiar daca unii le considera esentiale numai pentru ei. Deci, este dificil s stabilim ceea ce este esenial pentru toi; practica a demonstrat c, aceasta o poate hotar cei mai muli, plecnd de la majoritatea simpl pn la limita maximantregul popor. n via pot aprea diferene ntre opiniile majoritii simple i ale majoritii calificate, atunci cand stabilesc i definesc interesele generale ale societii. n astfel de situaie socotim c, opinia majoritii calificative este mai aproape de voina poporului dac ia n considerare i drepturile minoritii. Sunt cazuri cnd n anumite situaii majoritatea simpl hotrte, dar aceasta numai n limitele i domeniile stabilite,conform voinei exprimate prin referendumul popular, ct i prin reprezentanii societii, din Adunarea Constituant atunci cand aprob Constituia. De exemplu, o lege ordinar poate fi aprobat n Parlament de majoritatea simpl a parlamentarilor, dar aceasta se face n baza Constituiei, votat de majoritatea calificat i prin referendumul popular. Chiar statul i puterea sa, inclusiv dimensiunile acesteia trebuie s i aib sorgintea n Constituia votat att de Adunarea Constituant ct i prin referendumul popular.

24

Noiunea de "stat" cunoate dou accepiuni. ntr-o accepiune mai mult politic, sociologic, prin stat se ntelege suma a trei elemente distincte i anume: teritoriul, populaia (naiunea) i suveranitatea (n sensul puterii statale, de fapt statul n accepiunea strict juridic). 36 n accepiunea aceasta, statul este sinonim cu ara el incluznd civilizaia, resursele, oamenii, teritoriul, frontierele, autoritile etc. ntr-un sens mai restrns, prin stat se nelege forma organizat a puterii poporului, mai exact mecanismul sau aparatul. Aceasta este accepiunea strict juridic. Asa vzute lucrurile, urmatorul raionament ne permite explicarea edificiului statal. Poporul, naiunea, dein puterea politica. Pentru a putea exercita aceasta putere poporul creeaza statul, ca ansamblu sistematizat de organe de stat legiuitoare, administrative, judectoresti, armat, poliie etc., deseori denumite autoritati statale (publice). Statul este deci sistemul acestor autoritati publice i aceasta este accepiunea cu care vom opera n continuare deci, organizarea statal a puterii poporului. Puterea statal nu se confund cu puterea politic.37 Ca trsturi generale ale puterii de stat reinem: caracterul de putere; organizat; suveranitatea; 1. Caracterul de putere: acest caracter general al puterii de stat, care exprim "genul proxim" n definirea puterii de stat, const n aceea c puterea este o putina efectiv, o capacitate de a exprima i realiza voina ca voin obligatorie pentru ntreaga societate. Dar pentru a defini puterea de stat sunt necesare i alte elemente, respectiv cele care o difereniaz de alte puteri, care reprezint "diferena specific". 2. Puterea de stat este o putere de constrangere: fiind o putere sociala, puterea de stat se distinge n cadrul fenomenului putere prin faptul c este o putere de constrngere. n realizarea voinei lor, guvernanii apeleaz la un ntreg arsenal de mijloace, inclusiv fora de constrngere legal, denumit i "constrngerea de stat" mpotriva celor care nu se supun. Elementul constrngere este definitoriu pentru putere, ca putere de stat, deoarece, n momentul n care dispare constrngerea dispare chiar statul. Acesta (elementul constrngerii) deosebete puterea de36

putere de

constrngere; putere social; putere de a exprima i realiza voina ca voina de stat; caracterul

Ioan Deleanu - Drept Constitutional si Institutii Politice, Tratat vol. I, Editura Europa -1966, p.59-99 Ioan Muraru - Drept Constitutional si Institutii Politice, Editura Actami, Bucuresti 1997, p.263-285

37

25

stat de puterea social existent n comuna primitiv, care era o putere obsteasca i se baza pe convingere, pe ntelegerea rostului si necesitii msurilor luate. De asemenea, el deosebeste puterea de stat de alte puteri sau activitti exercitate de organe i organizatii nestatale (partide politice, diferite organizatii sociale, organizatii religioase). Ca atare, orice putere de stat este o putere de constrngere, contrngerea de stat fiind una din "trsturile eseniale ale oricrei puteri de stat". Dar constrangerea de stat trebuie folosit doar n ultim instan, adica atunci cnd voina de stat exprimat prin lege nu este respectat de bun voie. Constrngerea de stat se realizeaz printr-o fora instituionalizat, care trebuie s funcioneze numai n baza i n limitele legii, adic numai n cazurile i condiiile prevzute de lege dupa proceduri stricte i numai prin organele abilitate de lege. n cazul cand constrngerea de stat este folosit n afara legii, este necesar tragerea la raspundere civil administrativ sau penal dupa caz, att a functionarului public vinovat ct i a autoritaii publice n cauz. 3. Caracterul social al puterii statale: puterea de stat are evident un caracter social i se manifest ntr-un mediul social. Acest caracter explic aparitia sa, apartenena, coninutul i funciile sale. Puterea organizat statal a aparut ca puterea unor fore sociale (grupuri, clase) i a fost folosit la consacrarea i protejarea intereselor acestora. Drumul parcurs n organizarea statal a puterii de la despotism pana la statul de drept i democratic se analizeaz si se explic n raport tocmai cu caracterul social al puterii. 4. Puterea de stat este puterea de a exprima i realiza voina guvernailor ca voina generalobligatorie. Aceasta trsptura exprima raiunea de a fi a puterii organizat statal. Trebuie subliniat c voina indivizilor, grupurilor sociale, poporului, naiunii (depinde de sfera ce o dm guvernailor) exprimat prin lege, nu este suma aritmetica a voinei membrilor, grupurilor sau claselor sociale. n lege trebuie s se exprime interesele fundamentale, precum i celelalte care au caracter general pentru categoria guvernailor. Raportul lege-voina reala a poporului, este n stransa legatura cu caracterul democratic al statului. Ca atare, nu intotdeauna legea exprima voina poporului, fie din cauza unor alegeri incorecte, fie din cauza indepartarilor guvernanilor de la ceea ce au promis cand au fost alesi.

26

5. Caracterul organizat al puterii statale. Puterea de stat este i exist numai ca o putere organizat sub forma unui aparat, mecanism, autoriti investite cu "puteri" exprimate n competene.Puterea de stat nu poate exista decat organizat. Organizarea puterii statale, pe principiul separrii, egalitii, cooperrii i controlului reciproc al acestora prezint incontestabile avantaje n exerciiul democratic al funciilor ncredinate, structurilor acestuia (autoritii publice, funcionarii publicii, instituii publice etc.). 6. Suveranitatea puterii de stat. Este o alt trstur a puterii organizate statal, ca fiind supremaia i independena puterii n exprimare i realizarea voinei guvernailor ca voin de stat. Aceasta trstur se analizeaza sub denumirea de suveranitate de stat pentru a fi deosebit de suveranitatea poporului i suveranitatea national. 2.2.2. Despre autolimitarea puterii. Viaa n Stat s-a facut posibil prin sacrificiul libertaii netarmurite a fiecarui individ, pentru ca astfel s poata fi asigurat exercitiul acestor liberti inerente vieii . Atunci cnd este vorba de "muli" i de toi, puterea i libertatea nu se pot exersa i deci, realiza dect dac se autongrdesc. Faptul de a hotr n privina multora (a tuturor) este mai intai rezultatul delegrii de ctre acetia a unei pari a liberttii lor; eu i ceilali asemenea mie am hotarat liber ca altcineva (puterea) s hotrasc pentru noi. Dar, dac este o delegare partial a libertii noastre, fcut puterii, atunci aceasta trebuie s se exercite numai n limitele nfaptuirii i dezvoltarii liberttii noastre. Depirea acestor limite impune responsabilittii acceptate de puterea care se respect. Puterea reglementeaz relaiile sociale, pentru realizarea drepturilor i libertailor . Aceasta se face n raport de interesele care se vizeaz a fi realizate. De aceea de multe ori individul coplesit, de exemplu, de variatele imixtiuni i controale din partea puterii, este ndreptit s se intrebe, dac nu cumva puterea are limite i responsabilitati, i dac da, care sunt acestea ? Orice lucru, proces, fenomen structur, sistem scpat de sub control distruge sau se autodistruge.Istoria a demonstrat c o putere nelimitat, iese din slujba celor care au creat-o, putnd actiona chiar n deserviciul acestora. Simpla limitare a puterii, fr instituirea i infaptuirea responsabilitii pentru depirea limitelor acesteia este o utopie, iar administraia acesteia se ntoarce contra celor care au nfiinat-o.

27

n concepia antic, puterea era fundamentalmente totalitar, sub toate cele trei forme: ca funcie, organ i voina. Tomismul, fcnd distincie ntre "legea etern" si "legea uman" are meritul de a oferi un "pretext" pentru limitarea puterii, indiferent de formele de exercitare a acesteia. Astfel, formula biblic "Da-i Cezarului ce este al Cezarului si lui Dumnezeu ce este al lui Dumnezeu" fondeaz ideea limitrii puterii i instituirea responsabilitii pentru depirea acestor limite, idei care s-au materializat pentru prima dat n obiceiuri i apoi n legi. 38 Dac anterior suveranul putea s fac i s desfac legi dupa bunul su plac, prin adoptarea principiului "princeps legibus tenetur", acesta este inut s respecte dreptul, chiar dac iniial era vorba numai de dreptul natural nu i de dreptul cetii, dreptul civil. Apariia Constituiei ca "lege fundamental a Statului", a consacrat principiul autolimitrii puterilor statului, n sensul c puterea acestuia sa se exercite n limitele prevzute de Constitutie deci, fr a-i nclca propriile legi, iar ncalcarea acestora s atrag responsabilitatea juridic a autoritii publice i funcionarilor si. Ba mai mult, n Frana, Constituia din 1789 introduce pentru prima data posibilitatea de control a constituionalittii legilor, deci posibilitatea de control judectoresc asupra puterii legislative, n activitatea de elaborare a legii care trebuie s fie totdeauna conform cu Constituia. Controlul constituionalittii legilor, vizeaz mpiedicarea legiuitorului de a face legi dup bunul plac, deci limiteaz legiferarea la principiile constituionale. Astfel, se scoate n afara Constituiei tendinele de nsusire a puterii exprimate plastic prin "L'Etat est moi."n Anglia, spre deosebire de Frana, parlamentul i regele nu puteau s creeze dreptul, ci doar s descopere si sa exprime regulile acestuia. Common Law sttea la baza dreptului, iar legiuitorul nu putea aciona contrar spiritului acestuia. Revoluia din 1688 a marcat un triumf al "supremaiei parlamentului", excluzndu-se orice control judectoresc asupra validitii legilor . Cu toate acestea, n coloniile engleze, inclusiv America de Nord, judectorii i-au asumat "un drept de control" prin ignorarea legilor locale, cnd ele nu erau conforme cu dreptul englez, fapt consacrat n anul 1803 n "principiul considerat esenial n toate constituiile scrise, ca o lege incompatibil cu Constituia este nul i ca instanele, ca i celelalte organe ale puterii, trebuie s asigure efectele Constituiei. Istoria a dovedit ca autolimitarea puterilor statului, fr instituirea responsabilitii, pentru ncalcarea acestor limite, este insuficienta n asigurarea drepturilor omului contra tendinelor38

Aristotel, Statul Atenian, Edit. Agora, Iai, 1992, p. 65

28

despotice sau a abuzurilor autoritaii, fie ea i judecatoreasc. O serie de constituii i documente internaionale au consfinit i garantat drepturile oamenilor ca fiind sacre de-a pururi i nici un ordin impus de tiranie sau de o putere arbitrara nu poate avea destula autoritate pentru a le aboli . Garantarea drepturilor omului este data de consacrarea lor prin lege si instituirea domniei legii fa de orice autoritate, deziderat ce nu se poate realiza fr existena responsabilitaii, a autoritatii publice i funcionarului su. Deci, orice hotrre judectoreasc sau act al unei alte autoriti publice prin care se ncalc ilegal drepturile unei persoane, trebuie desfiinate, atragnd rspunderile juridice corespunztoare, evident numai pe baza unei proceduri prevzute de lege. Cci, numai o guvernare prin lege este esena libertii, arat Montesquieu. 2.2.3. Principiul separrii puterilor, al egalitii, cooperrii i controlului reciproc al acestora De-a lungul evoluiei dreptului s-au cristalizat o serie de principii, adic idei de baza general valabile ce se regasesc n normele care reglementeaz instituiile dreptului. Dintre principiile menite s asigure drepturile omului prin limitarea puterii autoritii i funcionarilor publici, precum i prevenirea exercitrii abuzive a acesteia, voi reaminti doar cteva, astfel: principiul separaiei puterilor, al echilibrului, cooperarii i controlului reciproc al acestora; toi oamenii sunt egali n faa legii i au dreptul, fr deosebire, la o protecie egal a legii; dreptul fiecruia de a se adresa n mod efectiv instantelor judiciare competente mpotriva acelora care ii violeaz drepturile fundamentale recunoscute prin Constituie sau alte legi39. Nimeni nu poate fi arestat, detinut sau exilat, n mod arbitrar; imparialitatea i independena justitiei; prezumia de nevinovaie; garantarea drepturilor la aparare; neretroactivitatea legii i aplicarea legii penale mai blande pentru individ; principiul legalitii; principiul garantrii dreptului fiecarei persoane vtmate de o autoritate public; principiul responsabilittii puterilor statului i funcionarilor publici; exercitarea drepturilor i liberttilor poate fi ngradit numai de lege i numai "n scopul exclusiv al asigurrii recunoaterii i respectului drepturilor i libertilor celorlali" n vederea satisfacerii cerinelor juste ale moralei, ordinii publice i bunstrii ntr-o societate democratic; principiul supremaiei Constituiei.

39

Victor Diculescu, Drept Constitutional Comparat, Vol. II, Editura Lumina Lex Bucuresti, 1999, p.937-955;

29

Aceste principii nu fac altceva dect s continue limitarea puterilor statului n raport cu individul, care au fost separate i organizate n asa fel nct s se poat controla i limita reciproc, nlaturndu-se astfel posibilitatea caderii vreuneia din acestea n absolutism, iar a statului n anarhie. Montesquieu afirm c orice om care ar deine ntreaga putere ntr-un stat (legislativ, executiv i judecatoreasc) este tentat s abuzeze de ea; de unde i concluzia c divizarea acestuia n pri ce coopereaz dar se i controleaz reciproc este de natur a asigura echilibrul i stabilitatea puterilor i in mod deosebit folosirea non-abuziv a acestora. Principiul separaiei puterilor a fost proclamat de Revoluia francez, pentru a pune capt absolutismului cnd o singur persoan concentra toata puterea, adic de a face legi, de a le executa precum i de a judeca atunci cnd sunt ncalcate. Este cunoscut expresia "L'Etat est moi", sintagm care exprim cel mai bine concepia cu privire la putere, dominanta pan n Revoluia francez. Separarea puterii n putere legislativ, executiv si judecatoreasc, a fost un progres pentru vremea aceea, fiecare din cele trei mari puteri trebuind sa fie deinute i exercitate de structuri diferite. Dar limitarea acestui principiu numai la separarea puterilor, n cele trei puteri, este periculoas pentru c poate duce la anarhie. Astfel, din pacate, imediat dupa Revoluia din 1789, n Frana acest principiu a fost iniial "folosit mai ales pentru a proteja autoritile administrative de orice ingerin a tribunalelor", ntarindu-se n loc s se limiteze puterea executiv, de ctre puterea judecatoreasc. Aceasta a fost posibil prin infiinarea unor structuri hibrid administrativ- judecatoresti, care solutionau exclusiv conflictele dintre autoritai i individ i nu autoritile judectoreti. La germani, dezvoltarea concepiei de Reichsstaat este "rezultatul direct al vechiului ideal al supremaiei dreptului, prin care trebuia limitat nu un monarh sau un for legislativ, ci un complicat aparat administrativ. Simpla separare a puterilor a ridicat o serie de probleme in practic,astfel: disputarea ntre acestea a unei supremaii, ori exercitarea fr limite a puterii ce o deine; lipsa de cooperare ntre puteri, care poate imbrca forme de cauzare reciproca de greuti, piedici etc.; necunoaterea reciproc, lipsa de control reciproc limitat ntre acestea, izolarea acestora cu efecte negative pentru realizarea scopului lor. "Puterile nu sunt si nu trebuie sa fie izolate. La aceasta s-ar opune, insasi ideea suveranitatii care este unica si indivizibila, iar n practic s-ar ajunge la nesfarsite conflicte.

30

Guvernate de ideea egalitii ntre ele, puterile trebuie sa colaboreze si sa se controleze reciproc, stabilind o interdependenta complexa ntre ele. Cu acest chip se impiedic abuzurile, se nltur conflictele i se ajunge la unitatea cu care trebuie s se exercite suveranitatea national. Tocmai n realizarea acestei unitati, sta meritul alcatuitorilor noii Constitutii, care va trebui s cuprind principiul separaiei puterilor ". Ca urmare, principiul separaiei puterilor a fost perfectionat n scopul unei funcionri eficiente a acestora in realizarea menirii lor. Astfel, la principiul separrii puterilor s-a adaugat sintagma "al egalittii acestora", care nseamn c, nici una nu trebuie s domine pe alta i nici una nu se subordoneaz alteia. 40 Regula egalitii puterilor presupune: toate puterile sunt egale, principiu consacrat constituional; toate puterile se subordoneaz numai Constituiei i legilor date n baza acesteia (principiul

domniei legii); spre exemplu, Parlamentul nu poate s elaboreze o lege contrara Constituiei; - faptul c legile elaborate de Parlament sunt obligatorii pentru celelalte puteri nu nseamna c acesta este superior celorlalte puteri constituite n stat. Ba mai mult, nu toate legile elaborate de Parlament, executate de celelalte puteri. Astfel, n cazul legilor date de Parlament, prin incalcarea dispozitiilor constitutionale, cei interesati pot obtine dupa anumite proceduri prevzute de lege declararea lor ca neconstituionale i deci, acestea nu mai pot produce efecte juridice. A acorda o putere mai mare uneia din cele trei puteri, presupune predispoziia la abuz de putere din partea acesteia i chiar disfuncionaliti n structurile statului. Potrivit Constituiei din 1965, s-a apreciat ca puterea legislativ era putere suprem n stat i ca atare, celelalte puteri nu o puteau controla, fiind subordonate acesteia. Ca urmare, n acea perioad, nu se putea vorbi de un contencios administrativ i constituional n cazul unor abuzuri. Dar simpla separare a puterilor, precum i egalitatea acestora nu sunt suficiente pentru a asigura buna funcionare a lor, n special i respectiv a statului n general. Faptul c puterile sunt ale unei entiti respectiv statul, presupune organizarea lor intr-un sistem, angrenaj care trebuie sa functioneze eficient, n vederea realizrii scopului unic al statului, scop stabilit de popor. Aceasta nseamn c ntre puteri nu trebuie s fie izolare, dezinteres, necunoatere, ci intercondiionare, conjugare a activitii, cunoaterea reciproca a scopurilor mediate,40

ntr-un

cuvnt

cooperare.

Astfel,

regula

cooperrii

puterilor

presupune:

Ibidem

31

- subordonarea scopurilor, scopului comun care unete puterile n stat, statul fiind suveran i indivizibil; - cooperarea ntre acestea n limitele Constituiei i legilor date n baza acesteia; - desfurarea activitilor cu buna credin i fidelitate fat de ar. S-a ajuns n felul acesta, la formularea principiului separaiei puterilor, al egalitii i cooperrii acestora. Dar, viaa a demonstrat c acest principiu, trebuie perfecionat n sensul introducerii i a regulei privind "controlul reciproc al acestora." Aceasta regula presupune c prin Constituie trebuie s se prevad proceduri precise i instituii publice pe baza crora puterile s se controleze reciproc sub aspectul respectrii Constituiei i a legilor emise n baza acesteia. Cu privire la controlul reciproc al puterilor in S.U.A., Alexis de Tocqueville arata: "Pacea, prosperitatea, nsai existenta uniunii, stau neincetat n mana celor apte judectori federali (Curtea Suprema a S.U.A.) Fr ei, Constituia este litera moart; la ei apeleaza puterea executiv pentru a rezista presiunilor corpului legislativ; legislativul pentru a se apar de iniiativele puterii executive; Uniunea pentru a se impune n faa statelor; statele pentru a respinge preteniile excesive ale Uniunii; interesul public-contra interesului privat; spiritul conservator contra instabilitaii democratice etc. Controlul reciproc al puterilor presupune: ci de atac legale prin care o putere sau autoritate a acesteia, pot actiona n judecat o alta putere atunci cnd aceasta abuzeaz, ncalcnd legea; alegerea, ori numirea funcionarilor unei puteri de ctre o alt putere; dizolvarea, suspendarea, demiterea funcionarilor unei puteri de o alt putere, n condiiile legii; avizeaz reciproc, acord, unele acte din activitatea de reglementare separat, sunt urmate de mediere, conform legii, atunci cnd acestea difer etc. Reglementarea i funcionareaa puterilor statului, conform principiului separrii, egalitii, cooperrii i controlului reciproc al acestora, este o garanie a realizrii interesului general n condiiile legii. 2.2.4. Principiul separrii puterilor, al egalittii, cooperriisi controlului reciproc al acestora prevzut n CONSTITUIA ROMNIEI din anul 1991 Constituiile moderne, nclusiv a Romniei (1991), n scopul unei autolimitri eficiente a puterii n general, au depsit faza separaiei puterilor numai n trei componente eseniale

32

(legislativ, executiv i judecatoreasc). n ara noastr sunt organizate i funcioneaz o serie de autoriti publice care nu sunt subordonate nici uneia din cele trei puteri clasice i nici incluse n acestea, respectiv: Curtea Constituional, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Banca Naional a Romniei etc. De asemeni, puterea legislativ este "impartit" ntre cele doua camere ale Parlamentului respectiv, Senatul i Camera Deputailor care la rndul lor coopereaz i se controleaz reciproc. Astfel, nici o lege nu poate intra in vigoare fara s fie votat n aceeai redactare de cele doua camere. n caz de divergen ntre normele votate de Senat i cele votate de Camera Deputailor se aplic procedura medierii. De asemenea, aceasta rezulta i din relaiile instituite ntre celelalte institutii politice. Astfel, Preedintele numeste primul ministru i Guvernul, care se confirm de Parlament, iar Guvernul organizeaz i conduce alegerile pentru Preedinte i Parlament. Decretele Preedintelui nu produc efecte juridice dac nu sunt contrasemnate de Primul-ministru. Preedintele are dreptul s ceara urmrirea penala a membrilor Guvernului, s-i suspende s-au s-i revoce, ns numai la propunerea primului ministru. Preedintele Romniei numete magistraii, care fac parte din puterea judecatoreasc. Instana judectoreasc poate s anuleze hotrrile Guvernului i s sesizeze Curtea Constituional pentru a declara ca neconstituionale legile date de Parlament cu ncalcarea Constituiei. n Constituia Romaniei sunt i alte atribui ale instituiilor puterii prin care se reglementeaz relaiile de cooperare i control reciproc ale acestora. Potrivit Constituiei nici una dintre puteri sau instituii ale puterii nu este mai mare dect alta. Spre exemplu, Parlamentul poate fi dizolvat de Presedinte n anumite condiii i dup o anumit procedur, iar Parlamentul n condiiile legii l poate suspenda pe Preedinte. O astfel de reglementare modern, prin ncredinarea atributelor puterii la mai mult de trei autoriti independente, din care nici una nu este mai mare, toate fiind subordonate numai dispoziiilor constituionale, este un pas nainte spre democraie, constituind un factor de prevenire a tendinelor de nsuire a puterii de ctre o persoan sau un grup ori chiar de o categorie social. De la regul controlului reciproc au fost i nc mai sunt excepii obiective sau unele chiar subiective, cu implicaii negative asupra exercitrii puterii. Astfel, au fost cazuri cnd modul

33

concret de efectuare a controlului ntre diferite instituii nu a fost reglementate prin lege datorita aglomerrii Parlamentului cu proiecte de legi mai mult sau mai puin necesare. De exemplu, legea de organizare judecatoreasc a aparut n anul 1992, ori de la apariia Constituiei(1991) i pn 1992, controlul judecatorilor nu a fost reglementat. Institutia Avocatul Poporului a fost reglementata in 1997 i deci, controlul pe care aceasta l exercit asupra autoritailor administrative n relaie cu individul nu a funcionat timp de 6 ani. 41 Pe de alt parte au existat tendine, unele reuite, de a sustrage controlului anumite structuri ale puterii sau categorii de funcionari, prin sistemul privilegilor instituit pur i simplu prin lege, ori ordonante sau hotrri ale Guvernului. Astfel, prin Ordonana nr. 88/1997 a Guvernului Romaniei, Fondul Proprietatii de Stat a fost practic scos de sub controlul Curtii de Conturi in ceea ce privete activitatea de privatizare. Prin H.G. nr. 220/1992 si Legea nr. 74/1995, s-a dispus ca medicii din Serviciul public nu sunt funcionari publici. O astfel de dispoziie i scoate pe acetia de sub incidena rigorilor responsabiliii juridice a funcionarului public i n mod deosebit de la rspunderea penal pentru infraciunile de corupie. Pentru a pune capt acestei situaii, Curtea Suprem de Justiie a statuat c medicii din sistemul public, pot rspunde pentru infraciunile de luare de mit, fiind functonari publici n sensul Codului penal. De asemenea, n perioada 1991-1999, ministrii nu puteau fi trai la rspundere pentru faptele spvrsite n exercitarea funciei deoarece nu a existat o lege a responsabilitii ministeriale. Tot n domeniul responsabilittii ministeriale, considerm c, privilegiul imunittii parlamentare pentru parlamentarii care sunt i ministri nu este la adapost de critica, putnd fi un scut pentru ministru, n activitatea ministerial. Aceasta contravine conceptului de ministru, care este i trebuie s fie un servitor public, deci, n serviciu public, i nu un privilegiat. El trebuie s se subordoneze numai legii, i orice ncalcare a acesteia nu trebuie s fie pusa la adapost de responsabilitatea i raspunderea celui care este n serviciul public. Activitile ministeriale sunt activiti de mare importan ce pot avea implicaii cu pagube nsemnate pentru interesul general, or acestora trebuie s le corespunda o responsabilitate i rspundere pe msura, neafectate de privilegii. Imunitatea parlamentar trebuie s in de41

Tudor Draganu, Drept Constitutional si Institutii Politice, Vol I, Ed.Humanitas, Bucureti, 1996, p. 98

34

activitatea parlamentar i s nu poat fi invocat pentru protecia unui ministru care n serviciul sau a ncalcat legea. Aceasta este ca urmare a faptului c prin Constituie nu s-a instituit, incompatibilitatea ntre calitatea de parlamentar i calitatea de ministru (art. 68 pct. 2 din Constituie). Dei potrivit art. 68 din Constituie se dispune ca prin lege organic se vor prevedea alte incompatibilitati pentru parlamentari, nca nu a aparut o astfel de lege. Astfel este anormal ca un preedinte al Fondului Proprietatii de Stat s fie si parlamentar i deci, s se bucure de imunitatea parlamentar n activitaile de natur economic din cadrul Fondului Proprietatii de Stat, care nu au nici o legatur cu activitatea de parlamentar. Pe de alt parte, se tie c este dificil ca puterea executiv s controleze un parlamentar care deine funcii de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial (de exemplu membru in Consiliile de Administratie).De asemenea, un parlamentar care i conduce afacerile, nu poate afirma c nu a beneficiat de "influena" ce o impune funcia de parlamentar, atta timp ct personal a ncheiat i ncheie contracte comerciale etc.Am prezentat pe scurt cateva dintre imperfectiunile punerii in practica a principiului separatiei puterilor, al egalitatii cooperarii si controlului reciproc al acestora n Romnia fr a omite a constata c actuala Constituie a Romniei, prevede reglementri superioare calitativ, multor Constituii din Statele occidentale. 2.3. Cele ase nivele ale separaiei puterilor - o reinterpretare a teoriilor tradiionale Sistemul parlamentar i separaia puterilor - Discuia cu privire la separaia puterilor nu a nceput odat cu teoriile lui Montesquieu. Ea i are originile n antichitatea greceasc, continund i pe perioada evului mediu. Montesquieu l urmeaz n unele privine pe John Locke (16321704), care a formulat multe din ipotezele incluse mai trziu n propriile teorii. Montesquieu (1689-1755) a avut ns meritul de fi impus odat pentru ntotdeauna ideea separaiei puterilor, fiind gnditorul la ale crui teorii a apelat de cele mai multe ori posteritatea. Ideile lui Montesquieu cu privire la separaia puterilor apar n capitolul ase al celei de-a unsprezecea cri a lucrrii sale "Despre spiritul legilor", aprut pentru prima oar n anul 1748 la Geneva. Aici apare i laitmotivul teoriilor sale, mereu citat: "Totul ar fi pierdut dac aceeai persoan sau acelai grup de oameni influeni - nobili sau simpli ceteni, ar deine controlul asupra tuturor celor trei puteri: puterea de a emite legi, de a executa deciziile i de a da verdicte juridice." Nu exist o separaie strict a puterilor!

35

Opinia mprtit de muli, conform creia Montesquieu ar fi prevzut o autonomie total a tuturor celor trei puteri (legislativ, executiv i putere juridic) nu este justificat. Dimpotriv, n capitolul ase mai sus menionat apar multe reglementri care vin s treac de la o putere la alta sau s corespund tuturor puterilor. Montesquieu confer de exemplu monarhului, ca purttor al puterii executive, drept absolut de veto mpotriva deciziilor legislativului, pentru a preveni astfel ca acesta s devin prea "despotic". 42 Parlamentului, Montesquieu i d dreptul de a veghea retroactiv la aplicarea corect a legilor de ctre executiv. n plus, Parlamentul mai are dreptul s aduc minitrii i funcionarii regali n faa legii dac acetia ignor litera legii. Un ultim exemplu: Montesquieu acord Camerei Superioare, pe lng competenele legislative i competene juridice. Nobilii nu trebuie judecai de tribunale obinuite, ci de Prima Camer a Parlamentului pentru ca sentinele s fie date nu de invidioi, ci de egalii lor. Credem c aceste exemple sunt suficient de concludente, dovedind c Montesquieu nu insist asupra unei separaii stricte a puterile i c nu se bazeaz doar pe mecanismele instituionale, implicnd n procesul politic i gruprile sociale ale vremii sale. Teoria separaiei puterilor formulat de Montesquieu nu poate fi neleas dect dac, pe lng prevederile sale cu privire la structura instituional, lum n considerare i ideile sale cu privire la nivelul social al separaiei puterilor. Ct de important este acest nivel pentru Montesquieu transpare ntr-o "scpare" (Martin Draht) din acelai capitol 6 al crii 11: "Aa arat aadar Constituia despre care am vorbit. Legislativul este compus din dou pri, care, prin dreptul de veto, au rolul de a se limita reciproc. Ambele sunt legate la mini de puterea executiv (lies), care, la rndul ei, este legat la mini de legislativ. Aceste trei puteri..." Chiar dac Montesquieu nu vorbete despre puterea juridic, el afirm c exist trei puteri: monarhul aflat la crma executivului, aristocraia din Prima Camer i cetenii simpli din cea de-a doua Camer. Relevana imens a nivelului social n cadrul separaiei puterilor reiese i ea, n mod evident, din excursul lui Montesquieu cu privire la puterea juridic, care privete printre altele mai sus menionatele strdanii de a proteja nobilimea n cazul unor procese. Montesquieu nu este interesat n mod special de o separaie funcional i de personal a celor trei puteri din stat, ci, n primul rnd, de libertate i demnitatea uman. Montesquieu dorete s le apere pe acestea de pericolul anarhiei i despotismului prin intermediul unei ordini juridice42

Cristian Ionescu, Drept Constitutional si Institutii Politice, Vol. I, Editura Lumina Lex, Bucuresti-1997, p. 207-

201 si 263-288

36

care s exclud orice form de abuz de putere.43 El spune n capitolul 4 al crii 11 c, pentru evitarea abuzurilor de acest gen "o putere trebuie s o limiteze pe cealalt", ceea ce este posibil doar dac puterile nu sunt separate cu totul. Montesquieu este de fapt pe scurt mai degrab un susintor al limitrii puterilor i a amalgamrii acestora dect un teoretician al separaiei puterilor.44

Reinterpretarea teoriei separaiei puterilor De pe vremea lui Montesquieu i pn n zilele noastre, teoria separaiei puterilor a constituit o surs permanent de conflicte n discuia cu privire la o structurare ct mai potrivit a sistemelor politice. Atunci cnd ncercm identificm elementele care stau astzi la baza principiului separaiei puterilor dintr-un sistem politic, nu trebuie s ne limitm doar la domeniul instituionale. Trebuie s ne amintim c la Montesquieu, nivelul instituional nu exista de unul singur, pe lng el mai se afla i nivelul social al separaiei puterilor. Unele dintre ideile lui Montesquieu mai sunt valabile i astzi. Societatea mprit pe clase care s-a aflat n centrul intereselor lui Montesquieu aparine trecutului, astzi au aprut alte elemente menite s limiteze puterile. Vom aminti aici doar unele dintre ele, menionate pentru prima oar n Constituia american: constituirea statului federal, importana drepturilor fundamentale i partidele i grupurile de interese moderne, cu totul necunoscute de Montesquieu. Factorii de separaie, amalgamare i limitare a puterilor s-au nmulit n mod considerabil de la Montesquieu ncoace. Acest lucru era foarte necesar, pentru c statul modern se caracterizeaz printr-o sporire a puterii i a sarcinilor ce i revin. Iar la toate acestea, gnditorii secolului XVIII nici nu ndrzneau s viseze. Winfried Steffani a formulat un catalog cuprinztor al acelor factori care joac astzi un rol important n vederea realizrii ideilor lui Montesquieu garantarea libertii i demnitii umane precum i evitarea abuzurilor statului. Winfried Steffani distinge ntre urmtoarele nivele: Cele ase nivele ale separaiei puterilor Nivelul statului de drept, orizontal: acesta se bazeaz n principiu pe separaia uzual a puterii n putere legislativ, putere executiv i putere juridic, care a fost ns modificat n mod considerabil de introducerea sistemului parlamentar i de sistemele moderne de partide .43 44

Ibidem Ibidem

37

Nivelul temporal: n toate democraiile occidentale, durata mandatului parlamentar i al celui guvernamental este limitat. Acesta este ncheiat sau rennoit prin alegeri. n timp ce partidele din sistemele parlamentare contribuie parial, la nivelul statului de drept, la o amalgamare a puterilor, la nivel temporal ele sunt cele care previn abuzurile de putere, punnd la dispoziia electoratului alternative i mpiedicnd constituirea unei dictaturi monopartidiste. Nivelul federal: o Constituie federal limiteaz puterea instituiilor politice ale statului. Pe de alt parte, statele membre ale federaiei au puteri diferite de influenare a ntregului, vezi exemplul Bundesrat-ului german sau al Senatului american. Trebuie s amintim aici faptul c nlocuirea federalismului, anunat nu demult, prin statul social nu decurge nici pe departe n automat aa cum crede lumea. ncercrile lui Ronald Reagan n SUA, s redelege competenele la nivelul statelor membre ale federaiei, nu prea au avut succes, ce-i drept, dar au artat c trecerea tuturor competenelor statelor membre asupra ntregului nu este nici el un proces automat. Nivelul constituional: aici vorbim n primul rnd despre Constituie. Ea limiteaz n majoritatea democraiilor occidentale competenele decizionale ale majoritilor parlamentare, stipulnd necesitatea c pentru modificarea Constituie este nevoie de o majoritate calificat (= dou treimi din voturi) care s-i exprime acordul n acest sens (...). Nivelul decizional: Procesul decizional i de formare a voinei politice nu mai are loc astzi doar la nivel statal, neputnd fi astfel descris doar cu ajutorul unor categorii care in de statul de drept. La acest nivel trebuie inut neaprat cont de capacitatea partidelor, grupurilor de interese i a opiniei publice de a limita puterile din stat. Nivelul social: n ciuda dizolvrii statului fragmentat n clase, societatea de astzi s-a transformat ntr-o "clas mijlocie nivelat" (Helmut Schelsky). Interesele multiple susinute de diferitele straturi sociale fac ca partidele politice s formuleze oferte i propuneri diferite n vederea soluionrii problemelor de ordin politic. Elemente comune tuturor puterilor Lista elementelor care depesc grania dintre puteri [n sistemele liberal-democratice] este nesfrit. n ansamblu, putem reine faptul c n democraiile occidentale, nici o Constituie nu ar reui s supravieuiasc fr aceste elemente comune puterilor. Aceast afirmaie este

38

valabil i pentru Constituia SUA, considerat n Occident Constituia care prevede cel mai clar principiul separaiei puterii. Americanii vorbesc arareori despre separaia puterilor ("separation of powers"), ei promoveaz mai degrab principiul "checks and balances", plasnd elementele de amalgamare a puterilor la acelai nivel cu cele de separaie a puterilor.Putem spune c afirmaia conform creia toate democraiile occ