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43Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNOEN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN*1
Luis Fernando Agudelo Henao**
Recibido: enero 20 de 2006Aprobado: abril 25 de 2006
RESUMENLa fusión urbana de los municipios del Área Metropolitana de Medellín,
asociada al mejoramiento de las infraestructuras que la conectan con el
oriente y occidente cercanos, han cambiado la realidad urbana, regional,
social y económica. Sin embargo, las respuestas públicas a los fenómenos
de la conurbación y a las dinámicas campo-ciudad siguen siendo respuestas
municipalistas y fuertemente determinadas por la ciudad central, Medellín.
Este trabajo pretende evaluar las estructuras de gobierno viables para la
* Este trabajo es producto del proyecto “La Ciudad-Región Posible: Estructuras viables de gobierno para la Ciudad-Región del Valle de Aburrá y el oriente cercano”, realizado en el marco de la beca “MUTIS”, para cursar estudios de Maestría en Argentina, concedida por la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación y la Cultura OEI, la cual se realizó en el período agosto de 2003 a agosto de 2005.
** Contador Público Universidad de Medellín, Candidato a Magíster en Gerencia Pública - UNPSJB - Argentina. Profesor de Tiempo Completo, Programa de Contaduría Pública, Universidad de Medellín. Correo electrónico: [email protected]
Semestre Económico - Universidad de Medellín, pp. 43-80
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
44 Universidad de Medellín
ciudad-región que se conforma en torno a Medellín, y las funciones de gobierno que
deben ser emprendidas. La metodología es esencialmente descriptiva, basada en
el uso de fuentes secundarias que permiten analizar las opciones viables, a partir
de la triangulación con entrevistas a diputados de la Asamblea Departamental de
Antioquia y con los resultados de algunas políticas públicas de alcance regional. La
conclusión esencial del trabajo es que, las condiciones territoriales y legales están
dadas para construir estructuras de gobierno del espacio metropolitano; sin embar-
go, la viabilidad política es incierta, en la medida que estructuras supramunicipales
recortarían la posibilidad de construir poder desde las burocracias municipales y
departamentales.
PALABRAS CLAVE: Ciudad Región, Desarrollo Regional y Local, Geográfica Econó-
mica, Gestión Pública, Estructuras de Gobierno.
ABSTRACTThe urban fusion in the municipalities of the Metropolitan Area of Medellin,
associated with the improvement in infrastructures that connect it with the near
east and west, have changed the urban, regional, social and economical reali-
ties. Nonetheless, the public responses to the phenomena of conurbation and
the country-city dynamics remain local and strongly determined by the central
city, Medellin. This article aims at evaluating the government structures that are
viable for the city-region that orbit around Medellin, and the government func-
tions that should be undertaken. The methodology is in essence descriptive and
based upon the usage of secondary resources that would lead to the analyses
of viable options from within the triangulation through interviews with deputies
of the Departmental Assembly of Antioquia and with the results of some public
regional policies. The essential conclusion of this work resides in the fact that the
territorial and legal conditions are granted in order to build government structu-
res of metropolitan space; nonetheless, the political viability remains uncertain
as long as the supra-municipal structures cut short the possibility to build up a
power within the municipal and departmental bureaucracies.
KEY WORDS: City-Region, Regional and Local Development, Economical Geography,
Public Administration, Government Structure.
LUIS FERNANDO AGUDELO HENAO
45Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
INTRODUCCIÓNLas respuestas gubernamentales al fenó-
meno de conurbación del Valle de Aburrá
se realizaron desde la lógica administrativa
de los municipios, de manera aislada y
tardía; solo en 1973 se desarrolló un es-
fuerzo supramunicipal serio, a través de la
creación de un grupo de trabajo del Valle
de Aburrá y el oriente cercano, a instancias
del gobierno departamental.
Estas respuestas al fenómeno de creci-
miento paralelo del Valle de Rionegro, y
su relación con el Valle de Aburrá, además
de tardías fueron eminentemente retóri-
cas, en la medida que los planes de nivel
departamental, y del Área Metropolitana
del Valle de Aburrá (AMVA) registraban la
relación como crecientemente esencial
para el desarrollo de los Valles de Aburrá
y Rionegro, pero no establecían acciones
concretas de coordinación de la planea-
ción ni de gestión de las acciones necesa-
rias para atacar las problemáticas, ya no
del AMVA, sino de la región metropolitana
como un hecho en consolidación.
El mayor problema, desde el punto de
vista de la administración pública, es
la ausencia de acciones institucionales
orientadas a generar una instancia que
concentre en un mismo nivel de gobierno
la función de planeación y la autoridad
para delinear y ordenar el desarrollo de
la región metropolitana de los Valles de
Aburrá y Rionegro (y ahora del occidente
cercano) de forma integral. A pesar de
que el departamento de Antioquia sería el
espacio llamado a servir, por lo menos, de
escenario de concertación y armonización
de las políticas referidas a las materias de
alcance de la región metropolitana, esta
función no se concreta, entre otras, por
la debilidad de una instancia territorial de
gobierno que, como el departamento, ha
perdido capacidad operativa en un marco
normativo que privilegia a los municipios
y distritos, como unidades administrativas
y territoriales básicas de la estructura del
Estado colombiano1.
Las respuestas gubernamentales tardías, a
un hecho como la consolidación de la re-
laciones territoriales (geográficas, econó-
micas, poblacionales, sociales, culturales y
ambientales) de los Valles de Aburrá y Rio-
negro, se han traducido en una desmejora
paulatina de las condiciones de vida de las
poblaciones marginadas de los municipios
más pobres. Los costos económicos, so-
ciales y fiscales de tener una diversidad
de niveles y entidades actuando sobre el
territorio de la región metropolitana de
Medellín son muy altos y, en definitiva,
asumidos por la comunidad.
Los decisores2 públicos de las entidades
nacionales, departamentales y municipa-
les, que actúan en los Valles de Aburrá,
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
46 Universidad de Medellín
Rionegro y en el oriente cercano, deben
priorizar la construcción de un nuevo
modelo de gobierno de la Región Me-
tropolitana, que de manera coordinada
garantice el desarrollo económico y social
para todos (la equidad), y para todas las
generaciones (sustentabilidad)3. Para ello,
deben viabilizar el proceso de construc-
ción, sobre la base de la opinión de los
ciudadanos, comunidades, organizacio-
nes y sus representantes políticos4. Este
esquema de construcción le permitirá a
los decisores públicos desechar las res-
puestas exclusivamente tecnocráticas, y
legitimar la acción de un Estado, cada vez
más débil5.
El hecho estructural más reciente de esta
realidad se concreta en la construcción
del túnel de occidente y su respectiva
conexión vial. Este eje vial impone a los
niveles de gobierno municipal y depar-
tamental retos adicionales, en términos
de las dinámicas territoriales, sociales y
económicas que deberán enfrentar los
municipios. El occidente cercano se con-
vierte con esta obra en nuevo escenario
del conflicto territorial que significa la
construcción de obras de infraestructura.
La ciudad de los “tres pisos”, de la que han
hablado los planes, se concreta como he-
rramienta de competitividad, pero también
como escenario de confrontación entre
los habitantes y sus actividades económi-
cas tradicionales, y los transportadores,
comerciantes, hoteleros, y la industria
inmobiliaria que llegará para ser nuevos
actores sociales y económicos.
Es así como este trabajo se centra en ge-
nerar respuestas, desde la administración
pública, para aportar a la identificación
de los hechos de alcance regional, con
el fin de generar bases para el diseño de
un gobierno viable de la ciudad-región
de Medellín y su zona de influencia. La
fuerte relación territorial existente entre
Medellín y el oriente cercano y la que se
refunda con el occidente cercano a través
del túnel de occidente son hechos con
profundas implicaciones económicas y
sociales. Las respuestas públicas deben
hacerse sobre la base de instituciones que,
además de mejorar los niveles de eficiencia
en la utilización de los recursos públicos,
construyan espacios equitativos para el
desarrollo de la democracia.
Para ello, el trabajo se divide en tres
partes: la primera, desarrolla desde el
punto de vista teórico y legal las clasifi-
caciones básicas de los gobiernos de los
espacios metropolitanos, usando tres
ejemplos internacionales que ilustran la
caracterización. La segunda establece las
alternativas legalmente viables para la
conformación de estructuras de gobierno
en Colombia. Para finalizar, se analiza la
viabilidad política de las opciones legal-
mente posibles.
LUIS FERNANDO AGUDELO HENAO
47Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
1. EL ESPACIO METROPOLITANO, SUS LÍMITES Y TIPOS DE GO-BIERNO6
Un punto central en el amplio y complejo
estudio de las problemáticas de los espa-
cios metropolitanos es la definición juicio-
sa de sus límites y conceptos relacionados.
El escenario de los límites de la ciudad
y su espacio metropolitano es especial-
mente difícil desde el punto de vista de
las entidades gubernamentales, dados los
fuertes conflictos que representa el hecho
de tener que dividir –institucionalmente
hablando– las competencias, los recursos
y el poder necesario, en límites diferentes
a los definidos por las problemáticas y
espacios de acción del hombre y sus orga-
nizaciones, en su relación con el territorio
urbano. A continuación se presenta una
serie de definiciones que allanarán el cami-
no para análisis posteriores relacionados
con las estructuras de los gobiernos de los
espacios metropolitanos:
El concepto de área metropolitana com-
prende “... la mancha urbana que cubre a
más de una circunscripción político admi-
nistrativa. Es una unidad desde el punto
de vista de sus límites físicos, basada en la
continuidad de elementos materiales que
la constituyen. Esta ciudad cubre u ocupa
territorios que corresponden a más de una
unidad político administrativa”7.
El concepto de zona metropolitana,
por su parte, comprende la totalidad del
territorio de las unidades político-adminis-
trativas que están ocupadas en forma total
o parcial por la “mancha urbana” metropo-
litana; por lo tanto, en la medida que estas
jurisdicciones no están totalmente cubier-
tas por la continuidad urbana, el concepto
de zona metropolitana es más amplio que
área metropolitana. El concepto de zona,
por ende, enfatiza el aspecto jurisdiccional
del fenómeno metropolitano, en tanto que
el de área se focaliza en su dimensión física
(Barrero, 1997).
El concepto de región metropolitana se
refiere a un ámbito territorial aún mayor
que comprende los cascos urbanos del
área metropolitana, a centros urbanos
de diferente tamaño ubicados dentro
de una línea imaginaria demarcada por
los niveles de interacción, presentes o
potenciales, así como también áreas de
explotación primaria y espacios vacíos
(Molina, 1997).
El concepto de ciudad-región com-
prende un territorio caracterizado por
la discontinuidad de instalación y por la
capacidad de englobar el conjunto de
relaciones suficientes para la auto-pro-
pulsión de la zona. En pocas palabras, la
ciudad-región representa un sistema social
con sus instrumentos necesarios, con toda
clase de disponibilidades, de estructuras
sociales, de instituciones8.
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
48 Universidad de Medellín
En otras palabras, la ciudad-región supone
un pasaje gradual de una economía bipolar
a otra economía integrada de zona, cuya
amplitud de la unidad territorial referen-
cial, copresencia de ciudades y pueblos,
así como los nuevos usos del mismo
campo, y las infraestructuras urbanas y
provinciales, permiten un aumento de la
funcionalidad general y una capacidad de
gestión mucho más coordinada del desa-
rrollo económico9.
Así entendida, la región metropolitana
es conceptualizada en torno a un ámbi-
to territorial determinado como unidad
funcional y no necesariamente física. Por
otro lado, el concepto de área metropo-
litana está fuertemente relacionado con
el hecho de cubrir dentro de sus límites a
varias unidades político administrativas,
y a múltiples instituciones públicas y pri-
vadas relacionadas con la administración
y gerenciamiento del territorio10, mientras
que el concepto de ciudad-región surge de
la fuerte centralidad que protagoniza una
ciudad determinada dentro de las relacio-
nes económicas, sociales y políticas de
una región metropolitana, y el papel que
está en capacidad de jugar dicha ciudad
en la determinación de las posibilidades
económicas y de gobernabilidad de su área
de influencia en la región metropolitana
(Barrero, 1997).
El análisis de las diferentes definiciones
de los espacios metropolitanos permite
entender cuáles son las características
territoriales y jurídicas más significativas,
tal como lo expresan en el diagnóstico de
la Secretaría de Planeamiento Urbano del
gobierno de la ciudad de Buenos Aires,
realizado con el fin de construir una región
metropolitana sustentable, “lo metropoli-
tano, comprende supuestos en los que la
continuidad urbana ocupa jurisdicciones
territoriales diferenciales cuyos límites,
en apariencia, se desdibujan y entre los
que existe fuerte vinculación económica
y social. De esta manera, la existencia de
un espacio de creciente interrelación en
el que coexisten varias unidades territo-
riales jurisdiccionales se plantea como
uno de los elementos más definitorios
del fenómeno metropolitano en términos
jurídicos”11.
De ahí la importancia de generar modelos
de gobernabilidad de los espacios me-
tropolitanos que permitan coordinar las
Un punto central en el amplio
y complejo estudio de las
problemáticas de los espacios
juiciosa de sus límites y conceptos
relacionados.
LUIS FERNANDO AGUDELO HENAO
49Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
acciones y los recursos entre los diferentes
niveles de acción pública, respetando las
realidades urbano-regionales de las áreas
comprendidas en el territorio metropoli-
tano.
Las respuestas institucionales y los mode-
los de gobernabilidad a aplicar en el co-
rrecto manejo del territorio metropolitano
deben pasar por la comprensión completa
y la selección de los tipos de entidades e
instancias gubernamentales que podrían
encargarse de las problemáticas que sur-
gen en la relación del hombre con el terri-
torio urbano, teniendo en cuenta que las
configuraciones institucionales que surjan
en los procesos de negociación respeten
la autonomía e intereses de los habitantes
de las unidades político administrativas y
territoriales de la región metropolitana. La
teoría urbana y la doctrina han desarrolla-
do una serie de tipologías sobre formas de
organización metropolitana que intentan
racionalizar la diversidad y el dinamismo
de las formas de gobierno de los espacios
metropolitanos a partir de ciertas caracte-
rísticas constitutivas.
1.1 Caracterización de los gobiernos me-tropolitanosCon el fin de contar con una clasificación
desde el punto de vista del tipo de gobier-
no metropolitano, se utilizará la siguiente
(Barrero, 1997):
1. Gobierno asociativo: comprende las
fórmulas asociativas o de colaboración
entre las diferentes jurisdicciones
comprendidas en el espacio metropo-
litano.
2. Gobierno unitario: enfatiza la nece-
sidad de una auténtica organización
unitaria del gobierno en el espacio
metropolitano que se imponga sobre
las jurisdicciones locales existentes,
integrando a todas éstas en un nuevo
nivel de gobierno; aquí podríamos
identificar las propuestas de “gobier-
nos metropolitanos” en sus diversas
versiones.
3. Gobierno ecléctico: comprende un
tipo intermedio o ecléctico que, a la
vez de satisfacer las exigencias de una
organización metropolitana, mantiene
el entramado de administraciones lo-
cales presentes en el territorio.
En el marco de estas tres modalidades
básicas es posible identificar innume-
rables variantes organizacionales y, de
hecho, esta flexibilidad en el punto de la
definición organizacional, combinada con
las diferentes variantes desde el punto
de vista de la existencia o no de unidad
territorial en los espacios metropolitanos,
le entrega a esta clasificación una especial
pertinencia con respecto a la instalación
de gobiernos metropolitanos.
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
50 Universidad de Medellín
Es importante agregar a la clasificación
de Barrero la posibilidad de que algunas
entidades territoriales y político-adminis-
trativas se recompongan o fusionen para
crear con las demás jurisdicciones locales,
formas asociativas, de gobierno municipal
o estructuras eclécticas.
Estas clasificaciones, surgen de tres ca-
tegorías básicas que sirven para describir
y acotar las particularidades de los go-
biernos de los espacios metropolitanos,
a saber:
1. Los límites materiales de la acción del
gobierno metropolitano.
2. Las que tienen que ver con el carácter
coordinador o prestador directo de
servicios en el ámbito de todo o parte
del territorio metropolitano.
3. Las que tienen que ver con las tareas
específicas que ejerce el gobierno me-
tropolitano en el territorio de acción
definido.
La utilidad esencial de las clasificacio-
nes tiene que ver con la definición de la
conformación de los gobiernos en los
espacios metropolitanos, en función de la
realidad territorial, política y económica.
A continuación se analizan cada una de
las categorías definidas en términos de
su uso a la hora de definir los esquemas
de gobierno.
Con respecto al alcance territorial de la
acción de la entidad pública definida:
este no es un tema menor, dado que los
gobiernos de los espacios metropolitanos,
sean de base territorial o no, están perma-
nentemente en tensión con las entidades
territoriales y/o administrativas de orden
superior e inferior. Estas entidades están
en constante conflicto dado que los go-
biernos de los espacios metropolitanos
entran a coordinar, competir o responder
a las directrices de otras entidades en las
materias específicas de alcance metro-
politano. Esta determinación del alcance
territorial dependerá en gran medida de la
realidad normativa en la que se enmarquen
las entidades administrativas y/o territoria-
les, que en última medida serán definidas
por los ciudadanos de manera directa o a
través de sus representantes políticos.
En lo que respecta al carácter coordina-
dor de políticas o prestador directo de
servicios, esta característica está direc-
tamente relacionada con las materias de
intervención de la entidad de gobierno
metropolitano. Es decir, la definición de las
competencias de ejecución directa es una
consecuencia del análisis que se haga de
las labores que debe cumplir el gobierno
del espacio metropolitano en temas con-
cretos de alcance supraterritorial, como
ordenamiento del territorio, urbanismo,
servicios públicos, transporte, vivienda,
medio ambiente, etc.
LUIS FERNANDO AGUDELO HENAO
51Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
Las variaciones administrativas y gerencia-
les posibles son amplias, en la medida que
las entidades territoriales se coordinen o
fusionen para crear entidades públicas
de carácter administrativo o territorial; en
este contexto las entidades territoriales
deberán proveer las competencias y los
recursos en las instancias y temas que
política, administrativa y territorialmente
sirvan para:
1. Resolver las problemáticas supramuni-
cipales,
2. Respetar los intereses de cada entidad
territorial involucrada, y
3. Cumplir con el marco normativo exis-
tente; en este punto, las restricciones
territoriales, normativas y políticas
tendrán igualmente gran peso, como
se verá más adelante en el análisis de
algunos casos puntuales de gobierno
de los espacios metropolitanos.
1.2 Experiencias internacionales que ilus-tran la clasificaciónLas experiencias internacionales sirven
para ilustrar la forma como las entidades
territoriales básicas organizan esquemas
de gobierno de los espacios metropolita-
nos, para obtener recursos, dirimir conflic-
tos y gestionar soluciones. La ilustración
se hace en los mismos términos de las
tipologías de gobierno definidas, y las
categorías que las diferencian:
1. Gobierno unitario. El área metropo-
litana de Valencia –el Consejo Metro-
politano de la Huerta (CMH)– un caso
de auténtica organización unitaria del
gobierno en el espacio metropolitano.
2. Gobierno ecléctico. El Área Metro-
politana de Barcelona (AMB) y sus
entidades metropolitanas, un tipo de
gobierno del espacio metropolitano
intermedio o ecléctico, que a la vez
de satisfacer las exigencias de una or-
ganización metropolitana, mantiene el
entramado de administraciones locales
presentes en el territorio.
3. Gobierno asociativo. La región me-
tropolitana de Buenos Aires –Argen-
tina– una propuesta de gobierno del
espacio metropolitano que comprende
las fórmulas asociativas o de colabora-
ción entre las diferentes jurisdicciones
comprendidas en el espacio metropo-
litano
Con respecto a las categorías de análisis
que diferencian los tipos de gobierno,
además de las competencias, el carácter
administrativo o territorial y modelo de
gobierno, es necesario describir el marco
normativo del Estado nacional (se des-
criben los marcos normativos Español y
Argentino).
Las experiencias internacionales, en el
marco de sus particularidades nacionales
sirven de guía para analizar el tipo de so-
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
52 Universidad de Medellín
luciones para la conformación de un go-
bierno para la ciudad-región de Medellín,
que mejor se acomode a sus realidades
Experiencias internacionales en gobiernos metropolitanos
CLASIFICACIÓN
(ESPAÑA)12 - 13
-
El Estado, las comunidades autóno-mas, las provincias y los municipios.
depende del alcance que le quieran dar los municipios y las comunidades autónomas.
equilibrio ideológico y territorial en las entidades supramunici-pales y todas las públicas, consagrado en la Constitución de 1978.
el Gobierno Federal, los Gobiernos Provinciales, el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y los Gobiernos Mu-nicipales Autónomos.i
zamiento del federalismo, recono-cimiento de la autonomía del nivel provincial como fuente del poder de la federación nacional, posibilidad de construir Entidades públicas (Regio-nes) de carácter administrativo.
Ciclo hidráulico, residuos só-lidos, urbanismo, incendios, mataderos, transporte y su infraestructura. Adicional-
-ses de competencias funda-mentales para el logro de los
y la gestión.
manejo del sistema de transporte (tarifas, infraestructu-ras, programación)ii
-
manejo y coordi-nación de actividades de ciclo del agua, con las otras entidades te-rritoriales y/o administrativas.iii
Implementar sistemas de informa-ción regionales, coordina planea-ción, coordina ejercicio de poder de policía, coordina participación públi-ca, establece instancias dinámicas de colaboración para temas especí-
porte)iv.
-Territorial
Administrativo – Superpuesto con el comarcal.
Administrativo
-
Órgano Colegiado y un ór-gano unipersonal. el siste-ma de representación del Consejo, no garantiza que el poder ejercido por cada representante de los mu-nicipios sea proporcional a su peso dentro del espacio metropolitano. el sistema de representación no garan-tiza que en su conformación quede expresada la com-posición política de cada municipio.
Dos entes de naturaleza institu-cional, y su organización tiene como base un órgano colegiado (el pleno de la entidad) y uno ejecutivo (el presidente). Un ge-rente como responsable técnico y una comisión de cuentas comple-tan el diseño. [1] la superposición de la organización comarcal, [2] el desconocimiento sustancial de la unidad que singulariza el espacio metropolitano, [3] la escasa capa-cidad competencial, y [4] el alto nivel de gasto público que una organización de estas caracte-rísticas reporta.
El máximo órgano de decisión al Consejo de la RMBA, el cual está compuesto por el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires, el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el Ministro del In-terior del gobierno nacional, y los In-tendentes de los municipios que for-man parte de la Región. Es decir por las un representante del gobiernonacional, y las máximas represen-tantes políticos de las Entidades te-rritoriales que lo conforman.vi
Elaboración propia.
territoriales, económicas y políticas. En
el siguiente numeral, se hace un recorrido
por el marco normativo colombiano.
LUIS FERNANDO AGUDELO HENAO
53Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
2. LA REALIDAD NORMATIVA, ADMI-NISTRATIVA Y TERRITORIAL2.1 La estructura institucional y de orde-namiento territorial del estado colom-biano2.1.1 La configuración constitucional co-lombianaLa Constitución Política de 1991 estableció,
con respecto al tema territorial, escenarios
novedosos de ordenamiento centrados
en la expresión del alcance, pero no en la
definición particular del esquema adminis-
trativo, las competencias y los recursos. Es
así como se podría concretar en las Leyes
reglamentarias, desde la reconstrucción
de un Estado unitario y centralista o bien
llegar hasta la construcción de un país
federalista (Restrepo, 1996).
El ordenamiento territorial podría enten-
derse en dos ámbitos diferentes: como
ordenamiento del Estado y la forma como
hace presencia en el territorio, más relacio-
nado con la organización político-adminis-
trativa, eso sería en un sentido restringido;
por otro lado, puede entenderse el orde-
namiento territorial como el “conjunto de
actividades sociales y humanas que tienen
expresión en el territorio”14.
La estructura constitucional colombiana
está más relacionada con lo segundo, con
una visión integral de la actividad humana
en el territorio, relación pendiente de regu-
lación completa en los ámbitos urbano y
rural, en la medida que la “Ley de ordena-
miento territorial tiene un fuerte enfoque
urbano” (CAICEDO, 1999).
El diseño constitucional y el marco nor-
mativo del ordenamiento territorial co-
lombiano le presentan a los municipios
un amplio abanico de alternativas de
organización administrativa y territorial,
en la configuración de entidades admi-
nistrativas de toda índole, y muy laxo en
las fórmulas necesarias para concretar la
posibilidad de configuraciones territoriales
diferentes a las de departamento, distrito
o municipio.
En este sentido queda truncada la posibi-
lidad de coexistencia de entidades territo-
riales intermedias entre el desvalorizado
departamento y el fortalecido y simétrico
municipio. La alternativa restante del
distrito es un municipio ampliado que no
reconoce de manera alguna la coexistencia
de los municipios con una entidad territo-
rial superior diferente del departamento.
Quedan irresueltas en el texto constitu-
cional colombiano algunas definiciones
que son básicas, tales como la equidad
de representación territorial, el equilibrio
ideológico y las posibilidades de entidades
territoriales intermedias. En las dos prime-
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
54 Universidad de Medellín
ras, el texto constitucional guarda silencio
y no deja como una norma expresa; mues-
tra de ello son los desequilibrados niveles
de representación en las áreas metropo-
litanas en las que se entrega un voto por
cada municipio y no votos proporcionales
con respecto a la población.
En lo referente al equilibrio ideológico o
de representación política, tampoco la
Constitución lo marca categóricamente,
dejando al vaivén de las mayorías auto-
máticas las definiciones territoriales sin
tener en cuenta las composiciones polí-
ticas que al final son las que legitiman la
acción pública.
Por último, la definición de la necesa-
ria entidad territorial intermedia entre
lo local y lo nacional se negoció en la
Constituyente a favor del desvalorizado
departamento, que históricamente no ha
podido garantizar la presencia del Estado
en vastas zonas del territorio nacional. La
provincia, con la centralidad ejercida por
los municipios intermedios, no aparece
como una figura que estimule a los grupos
de poder a utilizar sus capitales políticos
en pro de su realización.
La región nace desacreditada del texto,
en la medida que debe surgir como suma
de unos departamentos fracturados y cre-
cientemente deslegitimados. Esta solución
fue posible debido a que la tensión entre
regionalistas y departamentalistas fue salda-
da a favor de los departamentalistas que no
comprometieron la unidad territorial de
esa entidad territorial como requisito para
construir la región.
2.1.2 Ley 388/97, Ley de ordenamiento territorialEn desarrollo de lo previsto en el artículo
42 de la Ley 152 se adopta en 1997, la Ley
388, merced a la cual se modifica la Ley
9ª de 1989 y se dispone de un conjunto
de normas orientadas a lograr el desa-
rrollo territorial, mediante instrumentos
financieros, de gestión y especialmente de
planificación, el más decisivo de los cuales
está constituido por planes de ordena-
miento territorial. En ella se reglamenta
que los Planes Integrales de Desarrollo
Metropolitano, a partir de procesos con-
certados con las autoridades e instancias
de planificación de los municipios que in-
tegran el Área Metropolitana, establecerán
las estrategias de estructuración territorial
a través de un proceso de concertación y
reconociendo la importancia de combinar
los aspectos técnicos y políticos, para lo-
grar la viabilidad en las decisiones tomadas
en los planes.
Se requiere un análisis de la efectividad de
la Ley 388/97 para ordenar los fenómenos
territoriales y alcanzar los principios de
cumplimiento de la función social de la
LUIS FERNANDO AGUDELO HENAO
55Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
propiedad, el respeto y prevalencia de la
autonomía de los municipios y distritos, y
la armonía entre las diferentes instancias
administrativas y territoriales para planear
y ordenar el desarrollo15.
Aunque la Ley 388 de 1997 no es perfec-
ta, es un instrumento lo suficientemente
amplio y eficaz, en la medida que se cons-
truya consenso político en las entidades
territoriales básicas, y en las entidades
administrativas que tienen que ver con el
desarrollo urbano.
Eso implica que es posible gestionar
espacios supra-municipales con base en
la Ley. De allí que experiencias de fuerte
concentración de la planeación metropo-
litana sean posibles, como es el caso del
área metropolitana de Bucaramanga; o la
posibilidad de entregar de forma ordenada
y eficaz la gestión permanente de deter-
minados servicios o funciones de carácter
metropolitano o regional, por parte de las
administraciones municipales.
Dichos procesos pueden llevarse a cabo
porque la Ley ofrece más un menú de
opciones de gestión, que un manual para
su aplicación; las posibilidades de éxito
administrativo, mejora de la eficiencia o
la eficacia dependerán, en todo caso, de
la voluntad de los representantes políticos
de los ciudadanos quienes en últimas pue-
den, o no, aportar a la consolidación de
instituciones públicas sólidas dependien-
do del sentido de sus decisiones y el co-
nocimiento de los fenómenos urbanos.
En lo referente a las áreas metropolitanas,
la Ley 388 de 1997 establecía las siguientes
competencias, que posteriormente fueron
declaradas inexequibles16:
1. Al nivel metropolitano le corresponde
la elaboración de los planes integrales
de desarrollo metropolitano y el señala-
miento de las normas obligatoriamente
generales que definan los objetivos y
criterios a los que deban acogerse los
municipios al adoptar los planes de
ordenamiento territoriales en relación
con las materias referidas a los “Hechos
Metropolitanos”, de acuerdo con lo
previsto en la Ley 128/94, y en la Ley
388/97 y sus reglamentos.
2. Los planes integrales de desarrollo
metropolitano, en sus componentes
de ordenamiento físico-territorial,
a partir de un proceso concertado
con las autoridades e instancias de
planificación de los municipios que
integran la correspondiente área me-
tropolitana, y con base a los objetivos
de desarrollo socioeconómico de largo
plazo, establecerán las estrategias de
estructuración territorial metropolita-
na e identificarán las infraestructuras,
redes de comunicación, equipamiento
y servicios de impacto metropolitano
a ejecutar en el largo plazo.
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
56 Universidad de Medellín
En lo relacionado con la labor urbanística
o de apoyo a la planeación coordinada de
las asociaciones de municipios, las provin-
cias y las regiones, la Ley guarda silencio.
De las asociaciones de los municipios,
figura legal aplicada por MASORA, no se
menciona por el hecho que su conforma-
ción (competencias) está relacionada por
la voluntad de los municipios que la crean
y no por funciones desarrolladas por la Ley,
lo que le da especial relevancia en torno
a materias de planeación y ejecución de
obras17.
En lo relacionado con las regiones18 y las
provincias, a pesar de estar previstas en el
texto constitucional, las discusiones polí-
ticas y las dificultades fiscales han hecho
imposible que se adopte una Ley integral
de Ordenamiento Territorial, que incluya
estas dos figuras territoriales nuevas en
cohabitación con el departamento19.
2.2 Las posibilidades constitucionales de ordenamiento administrativo y territo-rial, en entidades supramunicipales, o fusiones de municipios2.2.1 El distritoLas grandes ciudades requieren formas
especiales de gobierno y administración.
Para los efectos de este trabajo, tienen
este carácter las unidades urbanas que
tienen más de un millón de habitantes
o que los alcancen sumando municipios
conurbados. En contravía de esta nece-
sidad, el régimen político-administrativo
de las ciudades colombianas no ha dado
respuestas normativas oportunas. Eso
explica que solo hasta 1993 se construyó
un estatuto exclusivo para este tipo de
realidades urbanas (el orgánico de Bogo-
tá). Este estatuto contiene los elementos
básicos de lo que podría ser punto de
partida del régimen aplicable a las grandes
urbes del país20.
Como complemento, la Ley 768 (julio
31/02)21, que reglamenta los Distritos de
Cartagena, Barranquilla y Santa Marta,
aunque no tiene el mismo enfoque del
estatuto dictado para Bogotá, trata, con
menos detalle, los aspectos políticos,
fiscales y administrativos propios del
gobierno y la administración de cualquier
ciudad. La Ley 768 mira más los aspectos
que considera claves para el desarrollo
armónico de las ciudades convertidas en
distritos que, como se sabe, hacen parte
de departamentos distintos y, por esa
razón, necesitaban instrumentos que les
permitieran integrar al menos parte de su
gestión.
La Ley también busca el apoyo del go-
bierno nacional en proyectos de carácter
regional. Entre los principios generales que
orientan y estructuran el decreto-Ley 1421
de 1993 y que podrían servir para diseñar
LUIS FERNANDO AGUDELO HENAO
57Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
nuevas formas de gobierno y administra-
ción en las grandes ciudades, vale la pena
citar los siguientes:
1. Estricta separación de funciones entre
el concejo y la alcaldía. Por todos los
medios debe evitarse la co-administra-
ción. La separación de poderes debe
“transplantarse” al ámbito del gobierno
urbano.
2. Audaces formas de descentralización
fiscal y administrativa en de sus límites
urbanos porque las ciudades no pue-
den continuar gobernándose desde un
solo centro de poder. “Hacer la descen-
tralización de la descentralización”.
3. Efectivas formas de participación ciu-
dadana y comunitaria en el manejo
de los asuntos de interés común, y
eficientes sistemas de control social
sobre la gestión pública.
4. Régimen tributario que permite com-
batir eficazmente el fraude y la evasión
fiscales. No es forzoso crear nuevos
impuestos ni reajustar las tarifas de los
existentes. Basta con hacer cumplir el
sabio principio que dice: “paguemos
todos para que paguemos menos”.
Tal como se establece en el artículo 356
de la Constitución Política de Colombia,
el tratamiento fiscal de los distritos es un
tratamiento especial que incluye la deter-
minación constitucional de un porcentaje
fijo de distribución de los recursos nacio-
nales. Esta situación, que se concretó en
la Constitución de 1991 y posteriormente
con el acto legislativo No. 01 de 1993,
generó una avalancha de peticiones de
algunas entidades territoriales por con-
vertirse en distritos.
Dicho fenómeno fue corregido por el acto
legislativo 01 de 2001, por medio del cual
se reformó la Constitución para evitar, por
medios, fiscales la creación de nuevos dis-
tritos en el país. El desestímulo que se creó
con este acto legislativo ha evitado nuevos
intentos de las ciudades colombianas por
crear distritos.
En la tabla 2 se presentan los distritos
existentes en Colombia, y la normativa
que soporta y regula su existencia, siem-
pre teniendo en cuenta que la normativa
que se presenta complementa las normas
constitucionales.
2.2.2 El departamentoCon la Constitución de 1991 se intentan
importantes cambios en la vida política del
país, particularmente con la introducción
del concepto de Estado Social de Derecho
y la implementación de diversas formas
democráticas a través de nuevas institucio-
nes y mecanismos participativos. Respecto
de la organización política territorial, la
Carta de 1991 convirtió a las intendencias
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
58 Universidad de Medellín
y comisarías en departamentos; por ello el
número de departamentos se elevó a 32,
divididos en 1.096 municipios. También
consagró la Constitución la organización
de las áreas metropolitanas de Bogotá
como Distrito Capital, del Distrito Turísti-
co y Cultural de Cartagena de Indias y del
Distrito Turístico, Cultural e Histórico de
Santa Marta. La Carta también permitió
el nacimiento de los territorios indígenas
como entidades territoriales, la posibilidad
de crear provincias y regiones administra-
tivas como entidades territoriales y abrió
la posibilidad para que los municipios se
dividieran en comunas y corregimientos.
La Constitución vigente determinó la
descentralización y la autonomía de las
entidades territoriales. En razón de tales
delineamientos, las entidades territoriales
pueden administrar sus propios recursos,
crear tributos, emitir bonos y títulos de
deuda pública, etc. Igualmente, se per-
mitió que los departamentos tuvieran
autonomía para la administración de sus
políticas sociales, económicas, turísticas,
de planeación, de medio ambiente, de
transporte y vías de comunicación, de de-
sarrollo de sus zonas de fronteras y la po-
sibilidad de crear y suprimir municipios.
2.2.3 Las áreas metropolitanasArtículo 319. Cuando dos o más munici-
pios tengan relaciones económicas, sociales
y físicas, que den al conjunto características
de un área metropolitana, podrán organizar-
se como entidad administrativa encargada
de programar y coordinar el desarrollo ar-
mónico e integrado del territorio colocado
bajo su autoridad; racionalizar la prestación
de los servicios públicos a cargo de quienes
la integran y, si es el caso, prestar en común
algunos de ellos; y ejecutar obras de interés
metropolitano22.
Las áreas metropolitanas en Colombia
tuvieron su origen en la Reforma Cons-
titucional de 1968, durante el gobierno
del Presidente Carlos Lleras Restrepo,
quedando plasmado en su artículo 198
que “Para la mejor administración o pres-
Distritos existentes en Colombia y principales normas que los rigen
Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá Decreto 1421 DE 1993
Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias Ley 768 (julio 31/02),
Distrito Especial Industrial y Portuario de BarranquillaActo legislativo número 01 de 1993, Ley 768 julio
31/02,
Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta Ley 768 (julio 31/02),
Elaboración propia con base en normas.
LUIS FERNANDO AGUDELO HENAO
59Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
tación de servicios públicos de dos o más
municipios del mismo departamento,
cuyas relaciones den al conjunto las ca-
racterísticas de un área metropolitana, la
Ley podrá organizarlos como tales, bajo
autoridades y regímenes especiales, con
su propia personería, garantizando una
adecuada participación de las autorida-
des municipales en dicha organización.
Corresponde a las asambleas, a iniciativa
del gobernador y oída previamente la
opinión de los concejos de los municipios
interesados, disponer del funcionamiento
de las entidades así autorizadas”.
Al cabo de diez años, el Congreso de la Re-
pública expidió Ley 61 de diciembre 15 de
1978, “Ley orgánica del desarrollo urbano”,
a través de la cual se le dieron facultades
al Presidente para reglamentar las áreas
metropolitanas. En uso de las facultades
otorgadas, el Presidente de la República
expidió el decreto Ley 3104 de diciembre
14 de 1979, “por el cual se dictan normas
para la organización y funcionamiento de
las áreas metropolitanas”.
El decreto Ley 3104 de diciembre 14 de
1979, en su artículo 16, autorizó el fun-
cionamiento de las áreas metropolitanas
cuyo núcleo principal sean los municipios
de Medellín, Cali, Barranquilla, Bucara-
manga y Pereira; asimismo, en el artículo
17 de dicho decreto, se estableció que
corresponde a la Asamblea Departamen-
tal respectiva, a iniciativa del gobernador,
y previa opinión de los concejos de los
municipios que integrarían un área, dis-
poner del funcionamiento de las áreas
metropolitanas
Procedimientos de creaciónArtículo 31923 (continuación…). La
Ley de ordenamiento territorial adoptará
para las áreas metropolitanas un régimen
administrativo y fiscal de carácter especial;
garantizará que en sus órganos de admi-
nistración tengan adecuada participación
las respectivas autoridades municipales; y
señalará la forma de convocar y realizar las
consultas populares que decidan la vincu-
lación de los municipios.
Cumplida la consulta popular, los respec-
tivos alcaldes y los concejos municipales
protocolizarán la conformación del área y
definirán sus atribuciones, financiación y
autoridades, de acuerdo con la Ley.
Las áreas metropolitanas podrán convertir-
se en distritos conforme a la Ley.
Antecedentes en nuestro paísLos procesos de áreas metropolitanas
más consolidados del país son los del
Valle de Aburrá (Medellín), Bucaramanga,
Centro Occidente, Barranquilla y Cucutá.
Cali, Manizales y Armenia tienen pro-
cesos de conformación mucho menos
desarrollados que las que se presentan
a continuación.
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
60 Universidad de Medellín
Principales áreas metropolitanas existentes en Colombia, normas que las rigen y municipios que las componen
Valle de AburráOrdenanza No. 34 de nov. 20 de
1980 del Departamento de Antioquia.
Medellín, Bello, Barbosa, Copacabana, La Estrella, Girar-
dota, Itagüí, Caldas y Sabaneta.
BucaramangaOrdenanza No. 20 de 1981 del De-
partamento de Santander.
Bucaramanga, Floridablanca y Girón. En 1986 se incorpora
a Piedecuesta
Centro OccidenteOrdenanza 014 de 1991.
Ordenanza 01 de 1981.Pereira, Dosquebradas incorpora a La Virginia.
BarranquillaOrdenanza 28 de 1981 del departa-
mento de Atlántico.
Barranquilla, Galapa, Puerto Colombia, Soledad y
Malambo.
CúcutaDecreto No. 000508 de 1991 del De-
partamento de Norte de Santander.Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios y el Zulia.
Elaboración propia con base en las normas del soporte legal.
el municipio núcleo, y con la generación
de recursos. Y las posibilidades de gestión
dependen en gran medida de la volun-
tad política de los alcaldes municipales
para participar activamente en procesos
concertados dentro de las áreas metro-
politanas.
2.2.4 La regiónProcedimientos de creación
Artículo 30626. Dos o más departamentos
podrán constituirse en regiones adminis-
trativas y de planificación, con personería
jurídica, autonomía y patrimonio propio. Su
objeto principal será el desarrollo económi-
co y social del respectivo territorio.
Artículo 307. La respectiva Ley orgáni-
ca, previo concepto de la Comisión de
Ordenamiento Territorial, establecerá las
condiciones para solicitar la conversión de
La mayor ventaja de las áreas metropolita-
nas es la posibilidad de gestión supramu-
nicipal de los “hechos metropolitanos”24,
sobre todo los ambientales, de manera
que se planeen y ejecuten los recursos
públicos en los niveles adecuados, ga-
rantizando los ahorros por economías de
escala y capacidades de especialización
alcanzados.
Experiencias como el Área Metropolitana
de Medellín han tenido dificultades en la
gestión de algunos temas que las adminis-
traciones municipales se niegan a entregar
o negociar, por considerarlos estratégi-
cos25. Además, la capacidad de la entidad
administrativa de ser una herramienta de
planeación que integre y asesore la cons-
trucción de los hechos metropolitanos es
aún precaria. Gran parte de estos temas
están relacionados con el excesivo poder
LUIS FERNANDO AGUDELO HENAO
61Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
la región en entidad territorial. La decisión
tomada por el Congreso se someterá en
cada caso a referendo de los ciudadanos
de los departamentos interesados.
La misma Ley establecerá las atribuciones,
los órganos de administración, y los recur-
sos de las regiones y su participación en el
manejo de los ingresos provenientes del
Fondo Nacional de Regalías. Igualmente
definirá los principios para la adopción del
estatuto especial de cada región.
Antecedentes en nuestro paísEl más fuerte proceso de conformación
regional, sobre la base de la fusión de los
departamentos existentes, es el desarro-
llado por los departamentos de la costa
atlántica colombiana, especialmente en
los territorios más cercanos al litoral, en lo
que las condiciones culturales hacen que
las etapas de construcción colectiva de la
idea regional se dinamicen y faciliten.
En este proceso no se incluyen los “sures”
de Bolívar, Cesar y Córdoba que partici-
pan de procesos de regionalización más
cercanos con el Magdalena Medio en los
dos primeros casos, y con Antioquia, en
el tercer caso.
Otro caso digno de mencionar por la
complejidad existente para su materializa-
ción es el proceso del Magdalena Medio,
que requeriría la desmembración de las
provincias cercanas al Magdalena de los
departamentos de Antioquia, Santander,
Bolívar, Cesar, Cundinamarca, Boyacá y
Caldas27.
Lo esencial en los procesos de regionaliza-
ción es la dificultad de conformar regiones
sobre la base de límites diferentes a los
departamentos. Esta dificultad no fue
prevista en la Constitución, dado que la
Carta parte del supuesto de que la confor-
mación actual de los departamentos tiene
la unidad cultural suficiente para entender
todos los intereses locales cubiertos con
la sola fusión de los departamentos.
Sin embargo, los departamentos actuales
son unidades territoriales fracturadas en
su interior, con una diversidad en sí mis-
mos, que impide entender sus límites ma-
teriales tal y como están concebidos; de
hecho, el primer paso para reconstruir los
departamentos y las regiones es agrupar
los municipios en provincias con intereses
y unidades culturales compatibles.
El departamento de Antioquia es muestra
clara de las rupturas fundamentales de la
conformación territorial actual: sus nueve
subregiones (futuras provincias) tienen
La Constitución vigente
determinó la descentralización
y la autonomía de las
entidades territoriales.
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
62 Universidad de Medellín
condiciones culturales y nexos con otros
departamentos que se vinculan con su
centro, Medellín, por las ataduras históri-
cas de la expansión de fronteras agrícolas
hecha por los colonizadores. Subregiones
como el Urabá Antioqueño, el Magdalena
Medio tienen claros lazos culturales y eco-
nómicos, en el segundo caso, con munici-
pios de otros departamentos del país.
Las regiones, tal y como están en la carta
constitucional, no se han concretado por
las dificultades presupuestales que su-
puestamente traerían28, y por la imposibili-
dad política y territorial de fundarlas sobre
municipios recompuestos y no sobre los
actuales trazados departamentales, que
lo único que garantizarían sería cambiar
la escala de los problemas actuales de
fractura departamental, por una fractura
regional.
2.2.5 La provinciaArtículo 321. Las provincias se constitu-
yen con municipios o territorios indígenas
circunvecinos, pertenecientes a un mismo
departamento.
La Ley dictará el estatuto básico y fijará el
régimen administrativo de las provincias
que podrán organizarse para el cumpli-
miento de las funciones que les deleguen
entidades nacionales o departamentales y
que les asignen la Ley y los municipios que
las integran.
Procedimientos de creaciónArtículo 321 (Continuación…). Las
provincias serán creadas por ordenanza, a
iniciativa del gobernador, de los alcaldes de
los respectivos municipios o del número de
ciudadanos que determine la Ley.
Para el ingreso a una provincia ya constitui-
da deberá realizarse una consulta popular
en los municipios interesados.
El departamento y los municipios aportarán
a las provincias el porcentaje de sus ingre-
sos corrientes que determinen la Asamblea
y los concejos respectivos.
Antecedentes en nuestro paísLa Ley 388 de 1997, o de ordenamiento
territorial, guardó silencio en torno a la
forma de constituirlas. A pesar de que
provincias como el Oriente Antioqueño,
tienen procesos muy consolidados de
coordinación provincial, que adquieren
dimensiones institucionales a través de
la asociación de municipios MASORA,
las dificultades políticas han impedido
la reglamentación para la creación de las
regiones y las provincias.
Las asociaciones de municipios vienen
desarrollándose en Colombia desde los
ochenta, sin tomar en cuenta los límites de
los departamentos. Esta alerta, tal como lo
expresa Fals Borda: “los pivotes centrales
de la nueva república son la Provincia y la
Región jugando conjuntamente, y que los
LUIS FERNANDO AGUDELO HENAO
63Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
departamentos actuales deben empezar
a asumir una u otra función o convertirse
en una o en otra”.
2.3 Alternativas legalmente posibles para el AMVA y algunos municipios del oriente cercanoLa labor de establecer las estructuras
viables de gobierno para la ciudad-región
del Valle de Aburrá y el oriente cercano, se
hace desde la administración pública, con
el fin de dilucidar la posibilidad de institu-
cionalizar una relación territorial existente
entre los municipios de la ciudad-región.
Para ello, se definieron una serie de princi-
pios de actuación sobre la base del buen
gobierno público y la gerencia del territo-
rio. Se analizaron, con la mayor rigurosi-
dad posible, las definiciones teóricas de
ciudad, área metropolitana, ciudad-región,
región, y sus clasificaciones desde el punto
de vista de la conformación de gobiernos
de espacios metropolitanos. Estas clasifi-
caciones se analizaron desde el punto de
vista de tres experiencias: las soluciones
a los problemas regionales de Valencia y
Barcelona en España, y la propuesta de
conformación de una Región Metropo-
litana para el espacio metropolitano de
Buenos Aires y el Gran Buenos Aires en
Argentina.
A partir de la definición de los principios
de actuación, los fundamentos y las ex-
periencias internacionales, se analizó con
base en algunos indicadores29 la relación
territorial existente entre los municipios
del Valle de Aburrá y los seleccionados del
oriente cercano30.
La relación territorial (analizada desde
los usos del suelo, la población, y las
vías de comunicación) se complementó
con un análisis de las experiencias insti-
tucionalizadas de alcance regional, y las
perspectivas de la actual configuración
institucional.
A partir de este análisis se desarrollan a
continuación una serie de alternativas,
legalmente posibles, de estructura institu-
cional de gobierno para la ciudad-región.
Dichas alternativas son la materia prima
para consultar a los alcaldes, concejales,
y diputados, con la misma estructura que
se presenta a continuación:
2.3.1 Un área metropolitana ampliadaLa posibilidad de integrar a los municipios
del oriente cercano al área metropolitana
del Valle de Aburrá es una posibilidad via-
ble desde lo legal, porque estos municipios
tienen una relación territorial (urbana, eco-
nómica y social), claramente identificable
con el AMVA y con su municipio núcleo
(Medellín).
Desde este punto de vista de la mecánica
de las decisiones administrativas necesa-
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
64 Universidad de Medellín
rias (alcaldes y concejos municipales dis-
puestos a unirse) y de la realidad territorial
que las justificaría, es posible pensar en
esta alternativa. Sin embargo, los munici-
pios del oriente cercano han desarrollado,
a través de la integración de la subregión
y la institucionalización de MASORA, un
proceso que se aleja claramente de la
posibilidad de fortalecer la centralidad de
Medellín.
Más bien, la tradición de planeación y
pensamiento político de la subregión daría
para pensar que sus municipios abogan
por una centralidad diferente a la de Me-
dellín, basada en una relación más cons-
tructiva e igualitaria entre los municipios
(especialmente de los más pequeños con
Rionegro), dado que las diferencias eco-
nómicas, urbanas y sociales son menos
notorias entre ellos, que con Medellín y
los municipios del AMVA.
Lo anterior no es, ni mucho menos, la
expresión de prejuicios, sino más bien la
ilustración de una realidad evidente. Sin
embargo, se hace necesario tenerla en
cuenta como una alternativa legalmente
válida y, por lo tanto, plausible para ser
expuesta a alcaldes, concejales, y dipu-
tados.
2.3.2 La desaparición de todos o algunos municipios del AMVA para crear un distritoLa figura de distrito es la que permitiría
con mayor claridad que los municipios
desaparezcan como entidades territoriales
autónomas para convertirse en un seg-
mento de un municipio núcleo ampliado,
en este caso, Medellín.
Dicha posibilidad es mucho más compleja
de llevar a cabo que la de anexión de los
municipios del Oriente al AMVA. Esta si-
tuación se presenta por el tamaño y capa-
cidad fiscal y política de los municipios que
deberían desaparecer para crear el distrito.
En la medida que municipios como Bello e
Itagüí, tienen una capacidad de generación
de recursos o un peso político semejante
al de ciudades intermedias capitales de
departamento como Manizales, Armenia,
Pereira o Bucaramanga.
Lo esencial de esta posibilidad es que la
decisión está relacionada con una fuerte
definición local, política y ciudadana de
la posibilidad de pérdida del imaginario
y capacidad de gestión local en beneficio
del municipio centro. Sus posibilidades
políticas son dudosas, pero este trabajo
se centra en la viabilidad política, y eso
solo lo pueden responder los ciudadanos
y sus representantes políticos.
LUIS FERNANDO AGUDELO HENAO
65Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
2.3.3 La creación de una provincia con to-dos o algunos municipios del altiplano de RionegroLa provincia y la región, son dos entidades
territoriales intermedias que aún no tienen
vida jurídica en Colombia; sin embargo, los
esfuerzos de coordinación supramunicipal
de la subregión del Oriente Antioqueño
hacen que la justificación de su conforma-
ción esté plenamente sustentada.
De hecho, la conformación de MASORA es
un esfuerzo anterior a la conformación de la
provincia, y una necesidad sentida de unos
municipios que la entienden como la figura
más lógica que les sirva de interlocutor con
Medellín, y como una entidad que regule
las relaciones en términos de igualdad con
su centro subregional, Rionegro.
Dicha provincia debería abrirse camino
sobre la base de la desaparición de la aso-
ciación de municipios, como institución,
pero no como experiencia de coordinación
supramunicipal sobre la que se fundaría la
inédita provincia.
2.3.4 Una reforma a la organización del departamentoEl departamento de Antioquia es la enti-
dad territorial llamada a reformarse para
responder a las realidades territoriales
existentes. La oportunidad que significa
aglutinar todo el territorio del Departa-
mento es una posibilidad con la que no
cuentan ni los municipios ni la asociación
de municipios ni el AMVA.
El Departamento debe cambiar para no
perder más protagonismo en la solución
de la problemática actual de la conforma-
ción de la ciudad-región y de los ánimos
secesionistas de regiones como el Magda-
lena Medio y el Urabá.
Su reforma debe estar orientada a ajus-
tarse a las subregiones y a la ciudad-
región, acabando con el centralismo, y
quebrando con las relaciones exclusivas
departamento-municipios que multiplican
los esfuerzos y despilfarran los recursos.
El Departamento debe entenderse, no
por funciones exclusivamente (salud,
educación, gobierno, etc.), sino por subre-
giones, con un sistema de planeación de-
partamental, y la ejecución en los centros
subregionales de concertación y acción,
y no desde el Centro Administrativo de la
Alpujarra en Medellín.
Dicha reorganización, con una adminis-
tración inteligente (equitativa y eficiente)
de los recursos, permitiría entender los
problemas supramunicipales en el nivel
adecuado, y los problemas locales allí
donde se requiera, cumpliendo con el
principio de subsidiariedad.
La opción por la cual se les debería pre-
guntar a alcaldes, concejales y diputados
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
66 Universidad de Medellín
está relacionada con esta intencionalidad,
de crear un departamento que responda
a los espacios subregionales como una
lógica de distribución de recursos más
racional que la actual.
2.3.5 Seguir como hoyLa alternativa más cercana es continuar
con la configuración administrativa y
territorial actual. Sin embargo, los resul-
tados en términos de mejoramiento de
las condiciones de vida no son óptimos:
el despilfarro de recursos, la excesiva cen-
tralización de las decisiones en el AMVA,
y la falta de recursos extramunicipales
en MASORA, hacen que estas opciones,
aunque importantes, sean insuficientes
para responder a la ciudad-región que
se configura y a los problemas que este
hecho territorial acarrea.
Continuar con un departamento ausente,
unos municipios del oriente sin recursos
que se niegan a perder su identidad con
Medellín, y un AMVA que no logra desarro-
llar todo el potencial de lo supramunicipal
por los afanes de los políticos locales y
el autoritarismo de Medellín, no es una
decisión racional.
Las entidades administrativas, y sobre
todo las territoriales, deben entender
que las realidades urbanas, económicas
y sociales para las que se crearon han
cambiado, como resultado de su misma
acción pública de cuidado excesivo por
la infraestructura, y descuido del desa-
rrollo económico y social. Es diferente la
realidad de movilidad y asentamiento de
los ciudadanos de la ciudad-región, que
exigen soluciones públicas que no se en-
torpezcan por conflictos de competencias
y recursos.
Seguir como hoy significa entender a las
instituciones públicas como entidades
estáticas, que no pueden responder a la
dinámica urbana, social y económica de
la ciudad-región. La vida de las organiza-
ciones públicas está determinada por el
cambio para responder a las demandas de
los ciudadanos que les dieron el poder y a
los que se deben.
Es una opción perfectamente viable que
se consigna como alternativa de respues-
ta en los instrumentos de recolección de
datos.
3. LA VIABILIDADADMINISTRATIVA Y POLÍTICA DE LAS ALTERNATIVASLEGALMENTE POSIBLESLa viabilidad o no del establecimiento de
cierto tipo de gobierno metropolitano
debe ser un proceso concertado. La viabi-
lidad debe ser entendida como el trasegar
de las diferentes posturas de la sociedad
civil y de los políticos, a través del proce-
so de discusión, negociación y selección
realizado en el marco de las restricciones
LUIS FERNANDO AGUDELO HENAO
67Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
territoriales, normativas, políticas y admi-
nistrativas.
Con el fin de tener una mirada integral a la
posibilidad de una estructura de Gobierno
Metropolitano para la Ciudad-región con-
formada por Medellín y el Oriente Cercano,
se hizo necesario consultar a los actores
políticos fundamentales de las decisiones
regionales, los concejales de Medellín y los
diputados departamentales. A los primeros
por ser los representantes fundamentales
de los intereses, y posturas ideológicas y
partidarias a nivel local, y a los segundos
por estar definidos en la Constitución na-
cional como los responsables de estable-
cer los límites materiales de las entidades
territoriales supramunicipales en el marco
del Departamento de Antioquia.
3.1 Consideraciones administrativasEl proceso de construcción de un modelo
de administración concreta del territorio es
un proceso que, como se ha argumentado
a través de este trabajo, debe cimentarse
con base en espacios de participación ins-
titucionalizados, y sustraídos de las orbitas
de actuación discrecional de los alcaldes
y funcionarios públicos. Este escenario
aglutina, articula, enriquece y legitima,
siempre y cuando no termine cooptado
por grupos de intereses únicamente polí-
ticos o económicos, porque la posibilidad
de desarrollo integral se desvanece.
Estos espacios que esencialmente legi-
timan deben ir acompañados de unas
reglas que no privaticen la acción sobre el
territorio, y entiendan el papel del Estado
como garante del desarrollo territorial inte-
gral, basado en preceptos que garanticen
la sustentabilidad, la subsidiariedad, el
equilibrio ideológico y poblacional de las
soluciones.
En este sentido, la participación es una
herramienta inicial, que permite legitimar
el proceso, pero que en última instancia
debe desembocar en la acción política en
los espacios democráticos de decisión
colegiada, en el caso colombiano los con-
cejos, las asambleas y el Congreso de la
República, que, con todas sus imperfec-
ciones, y falta de consistencia política e
ideológica, son los espacios democráticos
creados en el juego del estado derecho y
es allí en última instancia donde se toman
las decisiones, en el marco de una demo-
cracia primero participativa, y segundo
representativa.
Entender el territorio y transformar las ac-
tividades que los seres humanos realizan
en él en pro del desarrollo integral es, en-
tonces, una labor esencialmente política,
que recoge los deseos y visiones de los
diferentes colectivos que en él interac-
túan, que participan en la construcción y
legitimación de un Estado que debe actuar
para ser un garante del desarrollo general,
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
68 Universidad de Medellín
equilibrado y sostenido. Es así como en-
tender el fenómeno urbano y regional de
forma integral es una labor esencialmente
política, pero que requiere respuestas
técnicas multidisciplinares, desde la eco-
nomía, la administración, la arquitectura,
la ingeniería y el medio ambiente.
La administración pública en conexión con
la acción política y partidaria de los grupos
sociales sobre el territorio está atenta a las
siguientes definiciones de:
1. Los límites materiales de la acción del
gobierno metropolitano;
2. El carácter administrativo o territo-
rial de las instituciones públicas que
administran y gerencian el espacio
metropolitano;
3. El carácter coordinador o prestador di-
recto de servicios en el ámbito de todo
o parte del territorio metropolitano y;
4. Con las tareas específicas que ejerce el
gobierno metropolitano en el territorio
de acción definido.
Estos factores se convierten en el punto
clave del diseño administrativo de las
entidades públicas, en el sentido que
definir los límites materiales de la acción
de los gobiernos de los espacios metro-
politanos define elementos como: a qué
poblaciones y territorios alcanzarán las
acciones administrativas; los funcionarios
públicos, a quién le deben rendir cuentas;
quiénes serán los veedores ciudadanos de
la acción de gobierno; en la medida que
las instituciones tengan el carácter de elec-
ción directa, quiénes serán los ciudadanos
que pueden elegir.
Establecer la calidad territorial o admi-
nistrativa de las instituciones públicas
que tienen su acción en el territorio de la
ciudad-región no es un tema menor desde
el punto de vista legal, en el sentido que
todo el andamiaje normativo colombiano
define la jerarquía de las instituciones
públicas en términos de base territorial o
administrativa. De hecho, las entidades
territoriales, por ser las unidades básicas
de la estructura legal, tienen claras ven-
tajas sobre las entidades administrativas,
en la medida que pueden generar fuentes
de recursos más estables y ciertas que
las demás entidades que dependen de
su capacidad para gestionar un servicio
particular o de la voluntad política de las
entidades territoriales que las crean de
darles recursos para su sostenimiento.
Por otro lado, la definición de la acción
coordinadora o ejecutora (de las entida-
des territoriales o administrativas) tiene
profundas implicaciones legales, econó-
micas y administrativas, en la medida que
de ello dependerá la cantidad de recursos
que las entidades territoriales básicas, si
es que siguen existiendo, deberán aportar.
Y si se crean tasas o tarifas para la pres-
LUIS FERNANDO AGUDELO HENAO
69Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
tación directa de los servicios se definirá
quiénes deberán supervisar su definición
uso, y calidad en la prestación. En un país
unitario como el nuestro, estos procesos
de descentralización en la prestación de
servicios suelen encontrarse con niveles
de regulación nacionales que disminuyen
el margen de maniobra de las entidades
públicas descentralizadas y que incluyen
rigideces en su actuación.
La definición de las tareas específicas, es
una negociación de carácter técnico-po-
lítico, que debería responder fundamen-
talmente a restricciones de eficiencia, y
economías de escala, así como de dis-
minución de los conflictos generados en
administración de acciones locales. En
servicios públicos, movilidad, vivienda y
seguridad, la posibilidad de una acción re-
gional sería central para corregir los actua-
les problemas de desarrollo desordenado,
bajo nivel de vida en zonas densamente
pobladas sin infraestructuras sociales
adecuadas. En temas como desarrollo
económico, salud, educación, recreación
y deporte, las prestaciones locales tienen
claras ventajas en términos de la conso-
lidación de procesos de reconocimiento
local y generación de cadenas productivas
de base local, que permitan el desarrollo
material de las comunidades con bases
económicas y sociales diferenciadas.
3.2 La opinión de la asamblea departa-mental, una medida de la viabilidad políticaOriginalmente, la estrategia metodológi-
ca para la recolección de datos estaba
basada en la realización de encuestas
autosuministradas a los diputados de la
Asamblea Departamental de Antioquia; sin
embargo, se optó por realizar entrevistas
un poco más profundas con diputados
que conocieran el tema territorial. Este
hecho permite aumentar la relevancia de
la información en términos de profundi-
dad temática y en comprensión del tema
urbano y regional.
La entrevista que se realizó a los diputados
seleccionados consultaba esencialmente
por cuál de las siguientes alternativas le-
galmente posibles se inclinan a la hora de
construir una estructura viable de gobierno
para la ciudad-región:
1. Área metropolitana ampliada
2. Distrito, que fusione a todos o algunos
municipios,
3. Provincia o provincias
4. Entidad administrativa especial ads-
crita al departamento de Antioquia,
entendiendo que el Departamento se
reformará para actuar como gerencias
de subregión y no como secretarías
que alcancen a todo el Departamento
por igual.
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
70 Universidad de Medellín
La mayoría de los entrevistados, 3 de ellos,
estuvieron de acuerdo con un área me-
tropolitana ampliada a los municipios del
oriente antioqueño y otro dijo que debería
seguir como está, mientras que solo uno
optó por una solución más extrema como
era la creación de un distrito metropolita-
no, con la fusión de los municipios, por lo
menos, en principio, los del AMVA.
A los que respondieron que el área metro-
politana debería ser una alternativa viable
para la ciudad-región, se les preguntó que
funciones deberían coordinar o prestar
directamente de las siguientes:
Resultados encuesta a diputados
PLANEACIÓN 3 0
URBANISMO 2 0
DESARROLLO ECONÓMICO 2 0
TRANSITO Y TRANSPORTE 2 0
SALUD 2 0
EDUCACIÓN 2 0
SEGURIDAD 2 0
VIVIENDA 2 0
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS 2 0
MEDIO AMBIENTE 2 0
RECREACIÓN Y DEPORTE 2 0
Elaboración propia
De los tres que respondieron que el AMVA
se debería ampliar, ninguno contestó que
sería deseable que la gestión municipal
fuera asumida por el AMVA; sin embargo,
dos de ellos coincidieron en afirmar que
debería construirse un AMVA ampliada
que no restringiera sus labores de coor-
dinación a las funciones de planeación,
sino que también coordinara: urbanismo,
desarrollo económico, tránsito y transpor-
te, salud, educación, seguridad, vivienda,
servicios públicos domiciliarios, medio
ambiente, recreación y deporte.
Todos los diputados coincidieron en la
necesidad de reformar la Ley 128 de 1994,
o el régimen de las áreas metropolitanas,
por diferentes razones: la primordial, para
LUIS FERNANDO AGUDELO HENAO
71Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
mejorar el alcance de las actuaciones, per-
mitir la gestión directa, y en una respuesta
bastante interesante un diputado señaló
la necesidad de reformar esta Ley para
permitir que las áreas pudiesen separarse
de los departamentos.
Otro tema que es muy interesante fue la
posibilidad y necesidad que expresaron
los diputados de convertir a las asocia-
ciones de municipios que funcionan en el
oriente en una entidad territorial provincial
que permitiera el desarrollo integral de la
subregión; en este sentido, los diputados
no reconocen desde el punto de vista te-
rritorial, político e histórico la existencia
de una dinámica urbana lo suficientemente
fuerte como para establecer soluciones
territoriales para la realidad del AMVA y
los municipios del Oriente Cercano. Estas
afirmaciones dan una pista muy fuerte de
los tipos de soluciones que plantean los
diputados en torno a la forma como los
políticos reconocen la dinámica urbana de
estos territorios de la ciudad-región.
Un punto que debería tenerse como re-
levante es que la totalidad de los consul-
tados rechazó la posibilidad reformar de
manera profunda la forma como se orga-
niza y estructura la acción administrativa
del departamento de Antioquia, pasando
de una acción centralizada en Medellín,
a gerencias zonales descentralizadas en
las subregiones antioqueñas, formando
9 gerencias regionales que gestionaran
integralmente el desarrollo y que des-
aparecieran las secretarías divididas por
funciones.
Esta posibilidad fue rechazada de forma
importante por todos los consultados en
la medida que consideraban que dicha po-
sibilidad podría convertirse a futuro en un
factor de desestabilización regional y hasta
de consolidación de amagos secesionistas
de algunas subregiones que tienen mayo-
res coincidencias culturales y productivas
con otras subregiones de otros departa-
mentos (Magdalena Medio por ejemplo)
que con el centro de Antioquia.
Nunca antes el entramado legal colom-
biano había reconocido de manera tan
amplia el hecho metropolitano y sus
implicaciones administrativas y jurídicas;
que permitiría con mayor
claridad que los municipios
desaparezcan como entidades
territoriales autónomas para
convertirse en un segmento
de un municipio núcleo
ampliado, en este caso,
Medellín
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
72 Universidad de Medellín
sin embargo, estamos aún muy lejos de
establecer experiencias que respeten la
autonomía administrativa de la unidad
administrativa y política básica, el mu-
nicipio, y que resuelvan los problemas
metropolitanos en marcos legales sólidos
que aseguren la participación y el espíritu
de cooperación entre los inéditos niveles
de gestión pública.
Una muestra de esto es la visión tan con-
servadora que tienen los políticos ante la
posibilidad de explorar formas de organi-
zación territorial que trasciendan las solu-
ciones municipalistas. Entre otras razones,
porque las posibilidades de visibilidad
política y reconocimiento electoral están
fuertemente asociadas a la existencia mis-
ma del municipio; la sola mención de la
pérdida de autonomía de estas entidades
municipales básicas en pro de soluciones
administrativa y económicamente más
racionales se rechazan de plano.
La continuidad en la organización actual,
sobre todo en la forma como el desvalori-
zado departamento responde a la realidad
subregional, pone de manifiesto la lógica
partidaria que es de enclave esencialmente
municipalista, y que las organizaciones
partidarias no responden con instituciones
democráticas organizadas en torno a la
resolución de problemas colectivos, sino
en torno a la posibilidad de renovación de
apoyos electorales a través del tiempo.
4. CONCLUSIONESLa disponibilidad de recursos del Estado
colombiano y sus entidades territoriales
hace insostenible la presencia de dos o
más entidades territoriales de nivel inter-
medio, entre el Gobierno Nacional Central
y los municipios. Es por ello que se re-
quiere un análisis técnico y una definición
participativa lo suficientemente amplia
que indique a los políticos la mejor forma
de entidad intermedia, dependiendo de la
realidad territorial, administrativa y legal.
Los miembros de la Asamblea Depar-
tamental, que fueron efectivamente
consultados, prefieren una organización
administrativa y territorial que conserve
las entidades territoriales con los límites
y con las competencias actuales, de ma-
nera que sea la reforma (AMVA) y creación
(Provincia) de las entidades administrati-
vas supramunicipales la mejor respuesta
institucional posible al hecho de la con-
solidación de una ciudad-región.
Con respecto a las múltiples entidades ad-
ministrativas que actúan en los límites de
los municipios que conforman la ciudad-
región, los miembros de la Asamblea De-
partamental y los alcaldes de los munici-
pios estudiados, que fueron efectivamente
consultados, prefieren una organización
administrativa que fusione algunas de las
entidades existentes, y funciones como el
LUIS FERNANDO AGUDELO HENAO
73Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
control de la seguridad y el tránsito deben
ser una tarea de alcance regional, es decir,
hechos regionales.
La ciudad-región se constituye como un
hecho urbano palpable que, en la medida
que las condiciones de desarrollo físico lo
permitan, irá tomando una dinámica de
desarrollo propia, para la cual el Estado
deberá tener respuestas instituciona-
les y políticas públicas que superen los
graves problemas de ocupación caótica
del espacio, ineficiencia administrativa y
empeoramiento de la calidad de vida que
se han vivido en el Valle de Aburrá. Este
trabajo, sistematizó, sobre la base de la
revisión teórica de las posibles soluciones,
las restricciones políticas, territoriales y
administrativas a tener en cuenta, si lo
que se quiere es tener una estructura del
espacio metropolitano administrativamen-
te eficiente y políticamente viable. Una
pregunta que surge y deberá ser motivo
de posteriores trabajos es: ¿Cuáles son
las actividades económicas esenciales en
el interior de la ciudad-región de Medellín,
y cuáles son sus impactos en el ordena-
miento territorial y en las condiciones
sociales?
La viabilidad actual de una estructura de
gobierno del espacio metropolitano de la
ciudad-región es en términos territoriales,
normativos y administrativos, una posi-
bilidad cierta a través de la combinación
de las estructuras existentes en la Cons-
titución Nacional; sin embargo, desde el
punto de vista político la posibilidad de im-
plementación es incierta en la medida que
no visualizan una entidad supramunicipal
que reconozca la fuerte relación urbana
y regional existente, y sus alternativas de
acción están encaminadas a conservar
las entidades territoriales tal como están
y dar respuestas desde las entidades ad-
ministrativas. Esta postura claramente va
encaminada a aumentar las burocracias y
a impedir la reforma de la desvalorizada
acción departamental.
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NOTAS1 El Plan de desarrollo de Antioquia permite establecer la profundidad de la función de coordinación
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2 Para ampliar el concepto de decidor público, el libro de: MOORE, Mark. Gestión Estratégica y Creación de Valor en el sector público. Ed. PAIDÓS. 1998.
3 Para ampliar los conceptos de Buen Gobierno del espacio metropolitano utilizar a: MAGEL, Holger; WEHRMANN, Babette. Applying Good Governance to Urban Land Management - Why and How?.
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4 Para analizar la visión política de la participación es especialmente útil el texto: COHEN, J.; ARATO, A. Civil Society and Political theory. Cambridge Press, 1992. Las bases teóricas del estado de derecho y su relación territorial, pueden encontrarse en: THESING, Joseph. Estado de Derecho y Democracia. 1ª ed., CIEDLA-Konrad Adenauer Stiftung, Buenos Aires, 1997.
5 Para complementar el análisis sobre las circunstancias de gestión en Latinoamérica en los noventa, ver a: YEHEZKEL, Dror. Mejoramiento de la capacidad para gobernar en América Latina, Anales 5, Congreso del CLAD. 1998.
6 Para tener una mirada introductoria de este tema, con un enfoque más actual, es especialmente útil el texto de: BORJA J.; CASTELLS, M. Local y global, la gestión de las ciudades en la era de la información. Madrid, 1997. pág. 283-290.
7 MARTÍN MATEO, J.; ALLENDE LANDA, C. El Área metropolitana de Alicante: Un reto de futuro, ed. Universidad de Alicante-Ayuntamiento de Alicante, 1986. Ver también: MOUCHET, C."Las compe-tencias municipales en las áreas metropolitanas", Crónica del V Congreso Hispano-Americano-Luso de Municipios, IEAL, 1968.
8 MOLINA, Gustavo. La ciudad región: el área metropolitana del Valle de Aburrá y su relación con el Oriente Cercano. Editorial Etcétera. Medellín. 1997.
9 MOLINA, Gustavo. La ciudad región: el área metropolitana del Valle de Aburrá y su relación con el Oriente
Cercano. Editorial Etcétera. Medellín, 1997.
10 El concepto de “gerenciar” el territorio, es propio de la corriente del New Public Management, puede ampliarse en los siguientes textos: DALE, Peter; MCLAUGHLIN, John. Land Administration. Oxford University Press. Washington. 1999. Ver también: SEVATDAL, Hans. Land Administration and
Land Management – An Institutional Approach. FIG XXII International Congress. Washington, D.C. USA, April 19-26 2002. Otro Texto que le dá una mirada al tema de los sistemas de Administración del territorio es: STEUDLER, Daniel; WILLIAMSON, Ian P. A Framework for Benchmarking Land Administration
Systems. FIG XXII International Congress. Washington, D.C. USA, April 19-26 2002.
11 PIREZ, Pedro. Buenos Aires Metropolitana. Política y Gestión de la Ciudad. Bibliotecas Universitarias, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1994.
12 Se utilizan el texto de: BARRERO, Ma. Concepción. Las Áreas Metropolitanas. Editorial CIVITAS. Primera Edición. Sevilla, 1997. pág. 263.
13 Para ver temas relacionados con las características de la región metropolitana de Buenos Aires ver a: PIREZ, Pedro. Buenos Aires Metropolitana. Política y Gestión de la Ciudad. Bibliotecas Univer-sitarias, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1994.
14 UNCHS: Cities in a Globalizing World. Global Report on Human Settlements 2001. London 2001.
15 Existen una serie de autores, que ven el tema territorial más allá del simple análisis de usos del suelo, y concordancia con las definiciones técnicas, para ver esta postura: CUERVO, L. Ordena-
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
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miento Territorial en Colombia: bases para la discusión, Revista Foro (2000). Ver también a: FALS, O. El territorio como construcción social, Revista Foro, Bogotá (2000).
16 CORTE CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. Sentencia C-795-00 de junio de 2000. Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
17 Para ampliar, ver en: ESPECIALIZACION EN GOBIERNO PÚBLICO Y CULTURA POLÍTICA. Consolida-ción político Administrativa y Formación de Ciudadanía en la Subregión del Altiplano del Oriente Antioqueño. Tesis de Grado, Especialización en Gobierno y Cultura Política. 1999.
18 Existen una serie de autores que defienden la conformación regional de Colombia con base en regiones. Ver a: FALS, O. Guía práctica del ordenamiento territorial en Colombia: contribuciones para la solución de conflictos. Revista Foro, Bogotá (2001). Ver también a: FALS, Borda Orlando. “Región e Historia”. Tercer Mundo Editores S.A. Bogotá.1996. Para una mirada desde la ciencia política ver a: VARGAS, Velásquez Alejo. ”Ordenamiento Territorial o Reforma del Estado”. Revista Pensamiento Jurídico. Volumen 14. Universidad Nacional de Colombia. Colombia, 2001. Páginas 19-32.
19 Existen trabajos que apuntan a analizar la viabilidad del modelo de ordenamiento territorial de regiones, uno de ellos es: ÁLVAREZ, A. Viabilidad del modelo regional en el ordenamiento territorial Colombiano. Pontificia Universidad Nacional: Bogotá. 2002.
20 Decreto Ley No. 1421 de 1993. Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá. Ministerio de Gobierno. Bogotá, 1993.
21 Ley No. 768 de 2002. Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Dis-tritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta. Congreso de Colombia. Bogotá, 2002.
22 Constitución Política de Colombia, 1991.
23 Constitución Política de Colombia, 1991.
24 Este concepto surge de la necesidad de definir fenómenos territoriales, económicos y sociales, que abarquen el contexto de la ciudad-región. Surge del uso que se da comúnmente al concepto “hecho metropolitano”.
25 La forma como se abordan temas como la regulación del tránsito, la construcción del metro, la planeación coordinada, la construcción de obras de infraestructura, la definición de sitios de disposición final de residuos demuestran los celos de los municipios del área metropolitana, y las dificultades de su gestión. Se pueden ver los esfuerzos hechos, y los resultados alcanzados en: UNPD - AMVA. Directrices básicas para la Aplicación, revisión y ajuste de los POT: un aporte del Área Metropolitana del Valle de Aburrá – Análisis de los diferentes instrumentos que se consagran en los POT de los municipios del AMVA y recomendaciones generales de su desarrollo y aplicación. Editorial Al Día: Medellín, 2003. Ver también: AMVA. Guía para el manejo integral de residuos sólidos en el Área Metropolitana del Valle de Aburrá. AMVA: Medellín. Documento de Trabajo. 2005.
26 Constitución Política de Colombia, 1991.
27 Ver a: FALS, Borda Orlando. “Región e Historia”. Tercer Mundo Editores S. A. Bogotá, 1996.
LUIS FERNANDO AGUDELO HENAO
79Semestre Económico, volumen 9, No. 17 - Enero-junio de 2006
28 Orlando Fals Borda, en su trabajo “Guía práctica del ordenamiento territorial en Colombia: contri-buciones para la solución de conflictos”, expresa que “no es cierto que las regiones, al constituirse, se conviertan en carga adicional para el fisco. Diversos estudios han demostrado que tienen un costo fiscal cero o neutro, porque racionalizan gastos ya existentes y no demandarían nuevas erogaciones. Las posibilidades de aporte de recursos financieros a la Región resultan compara-tivamente inferiores a las que registra el nivel nacional; con una simple fracción de los recursos nacionales existentes se abriría el camino para la regiones”.
29 Se utilizaron: Vías de comunicación –distancias y funcionalidad–, población, urbanización de la población, crecimiento del área urbana de los municipios, actividades económicas tradicionales, y actividad inmobiliaria –construcción–.
30 La investigación de la que surge este artículo es una continuación del trabajo de Gustavo Molina, La ciudad región: el área metropolitana del Valle de Aburrá y su relación con el Oriente Cercano. En ese trabajo se analizaron 4 municipios del oriente cercano (Rionegro, Guarne, La Ceja y el Retiro), municipios que se conservan como muestra de este trabajo.
NOTAS CUADROSi Ver a BIDART C., Germán. Tratado elemental de derecho constitucional argentino, La reforma cons-
titucional de 1994, Tomo IV, ed. Editar, Bs. As., 1995. Ver también a: CLICHEVSKY, Nora. Sobre la planificación urbana posible en los ochenta. El caso del área metropolitana de Buenos Aires, revista Ciudad y Territorio (1991), Nº 86 y 87. Con respecto al esquema constitucional y normativo en el que está inscrita la ciudad autónoma de Buenos Aires, ver a: HERNÁNDEZ, Antonio M. Federalismo, autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994, ed. Depalma, Bs.As., 1997, p. 27.
ii Con mayor detalle, las funciones del Consejo Metropolitano de la Huerta son: asignación y re-parto de los tráficos entre los diferentes medios de transporte, previsión y programación de las estaciones de autobuses, aparcamientos de disuasión, centros de transferencia de tráfico y demás infraestructuras de transporte, coordinación del sistema en cuanto a tarifas. División del territorio en sectores, conexiones ínter modales y demás medidas análogas. En funciones concernientes a la ordenación del tráfico: programar en la red viaria básica definida por el Plan Territorial Parcial y el PIT Prestar asistencia técnica a los municipios en materia de tráfico urbano, sin perjuicio de las competencias en ordenación y control que le correspondan.
iii Adicionalmente las funciones de la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos, son: el trata-miento de residuos gestionar de manera conjunta y de manera coordinada [con las demás entidades territoriales y administrativas] de las concesiones para el abastecimiento de las poblaciones; la responsabilidad de la conservación, ampliación y mejora de la red básica de abastecimiento y la adopción, en relación con la red secundaria, de decisiones sobre el reparto y asignación, a cada una de esas redes, de las dotaciones de agua disponibles. Programar y realizar las obras y establecer y prestar los servicios en relación de residuos sólidos urbanos y con el transporte, tratamiento y eliminación de residuos sólidos industriales, en los términos establecidos por la correspondiente legislación sectorial.
LOS HECHOS REGIONALES, BASE PARA LAS ESTRUCTURAS DE GOBIERNO EN LA CIUDAD-REGIÓN DE MEDELLÍN
80 Universidad de Medellín
iv Otras funciones de la Región Metropolitana serían: implementar sistemas de información compar-tidos e integración de bases de datos entre las distintas jurisdicciones que conforman la Región, coordinar las distintas instancias y herramientas de planificación entre las jurisdicciones compren-didas por la Región, coordinar el ejercicio del poder de policía entre los organismos de las distintas jurisdicciones, instrumentar mecanismos de participación ciudadana y de acceso a la información pública en las diversas instancias de cooperación y coordinación entre las jurisdicciones com-prendidas por la Región, facilitar la gestión y puesta en marcha de programas, planes, proyectos, actividades y emprendimientos públicos y privados que tiendan al desarrollo sustentable de la Región, entre otras.
v Las características territoriales o administrativas de las instituciones estatales en los Estados de-mocráticos se definen por factores como el carácter constitucional, la historia, las divisiones polí-ticas, la posibilidad de elección popular de sus autoridades y la existencia de órganos colegiados deliberantes, entre otros. Es así como las entidades territoriales tienen carácter constitucional, autonomía presupuestal, potestad para cobrar impuestos y recibir rentas del Estado nacional, importante nivel de cohesión cultural y social, condiciones históricas y/o geográficas que determi-naron su existencia, divisiones territoriales de carácter político, posibilidad de elección de cargos populares. Mientras que las entidades administrativas, tienen potestad de cobrar tasas o tarifas, sus rentas tienen destinación específica para financiar la prestación de un servicio o producción de un bien, sus funciones (en general) no tienen carácter constitucional, son creadas por los órganos administrativos o deliberantes de las entidades territoriales, pueden tener posibilidades de ejercicio en el territorio de varias entidades territoriales.
vi Sólo tiene representación de los partidos políticos que en cada momento ostentan los cargos ejecutivos de mayor rango de cada Entidad Territorial, hecho que no garantiza la representación de todas las fuerzas con su correspondiente peso político, existentes en el espacio metropolitano. Adicionalmente el funcionamiento del Consejo está diseñado para que sin importar el tamaño de los municipios de la RMBA, estos tengan un voto cada uno, al igual que la CABA, la Provincia de Buenos Aires, y el Estado Nacional.