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EL CONTENCIOSO DE INTERPRETACIÓN

PREJUDICIAL COMO MEDIO DE CONTROL

PREVENTIVO DE LA LEGALIDAD

TEMARIO GENERAL: I. INTRODUCCIÓN.-II. ANTECE-DENTES DEL CONTENCIOSO DE INTERPRETACIÓN. –III. CONCEPTO DE CONTENCIOSO DE INTERPRE-TACIÓN.- IV. NATURALEZA JURÍDICA.- V. EVOLU-CIÓN JURÍDICA DEL CONTENCIOSO DE INTERPRE-TACIÓN EN PANAMÁ.- VI. EL ACTO ADMINISTRATI-VO.- VII. EL CONTROL DE LA LEGALIDAD.- VIII. COMPARACIÓN DEL CONTENCIOSO DE INTERPRE-TACIÓN CON OTRAS FIGURAS JURÍDICAS.- IX. PRE-SUPUESTOS O REQUISITOS PROCESALES PARA LA ADMISIÓN DEL CONTENCIOSO DE INTERPRETA-CIÓN.- X. REQUISITOS DEL ESCRITO DE SOLICI-TUD DE INTERPRETACIÓN.- XI. PROCEDIMIENTO ANTE LA SALA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.- XII. JURISPRUDENCIA SELECTIVA SOBRE EL CON-TENCIOSO ADMINISTRATIVO DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL.- XIII. MEMORIAL PARA INTERPONER UNA DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL.- XIV. ESTUDIO CUANTITATIVO Y CUALITATIVO DE LAS DEMANDAS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS DE INTERPRE-TACIÓN PREJUDICIAL DE 1990 A 2000.

Abilio A. Batista Domínguez

410

EL CONTENCIOSO DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL COMO MEDIO DE CONTROL

PREVENTIVO DE LA LEGALIDAD

Abilio A. Batista Domínguez [email protected]

“ El destino de la democracia moderna depende en una gran medida de una organización siste-mática de todas estas instituciones de control. La democracia sin control no puede durar. Si se excluye esta autolimitación que representa el principio de legalidad, la democracia se disolve-rá en sí misma”.

Hans Kelsen, La Democracia.

CAPITULO I

INTRODUCCIÓN

El contencioso de interpretación es una de las figuras jurídicas

menos conocidas en el ámbito de la jurisdicción contencioso admi-

nistrativa de nuestro país. Así lo han planteado los contados autores

que han tratado este tema con destacada precisión. Nuestra expe-

riencia sobre esta materia adquirida tanto en la Procuraduría de la

Administración, como en la Procuraduría General de la Nación y de

la recopilación de la jurisprudencia contencioso administrativa, nos

motiva a presentar este trabajo con el fin de contribuir modestamen-

te, a su estudio, actualización y utilización de las autoridades admi-


412

nistrativas y las judiciales encargadas de ejecutar un acto o de deci-

dir un proceso con base en el acto administrativo de alcance o senti-

do oscuro o ambiguo, y a la comunidad jurídica en general, interesa-

da en los temas de derecho administrativo.

Trataremos de cumplir con el objetivo de nuestro primer trabajo,1

haciendo énfasis en el enfoque práctico de esta institución jurídica,

más que en el aspecto doctrinal, sobre todo, en lo que respecta a los

presupuestos y requisitos que se exigen para que esta vía de consul-

ta sea admitida ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justi-

cia, con la intención que el mismo sea de fácil comprensión y mane-

jo, tratando así, de incentivar su utilización en aquellos casos que

proceda y contribuir de este modo, con el control preventivo de la

legalidad.

CAPÍTULO II

ANTECEDENTES DEL CONTENCIOSO DE INTERPRETACIÓN

Debemos iniciar este apartado, señalando que el contencioso de

interpretación que regula nuestro derecho positivo, tiene su origen en

1 Abilio Batista Domínguez y otros, Presupuestos y Formalidades de los

Recursos Contencioso-Administrativos de Nulidad y Plena Jurisdic-ción, en Acciones y Recursos Extraordinarios, Manual Teórico Prácti-co, Editorial Mizrachi & Pujol, Panamá, 1999.

Recursos Extraordinarios y Acciones Judiciales El Contencioso de Interpretación Prejudicial

413

el derecho francés, específicamente en el Consejo de Estado, y su

finalidad es la de contribuir con el control preventivo de la legalidad.2

Una de las piezas claves de la Administración contemporánea,

debida al genio napoleónico, es el Consejo de Estado, que nace en

Francia con la Constitución del año VIII. Esta institución tuvo un éxi-

to inmediato a lo largo del siglo XIX en los países europeos continen-

tales que importan esa figura tales como España, Italia y Bélgica, y,

en la actualidad, su generalización puede decirse que se ha realiza-

do a escala mundial por cuanto modelos similares de Consejo de

Estado se dan en otros continentes y en países como Japón y Co-

lombia.3

Su origen en el sistema francés se fundamentó principalmente,

en la teoría de separación de poderes de las autoridades administra-

tivas y judiciales4. Sin embargo, en sus inicios, este principio no se

2 Es importante destacar que, si bien es cierto nuestro sistema jurídico en

materia contencioso administrativa se inspiró directamente en Colombia es de tradición francesa, ya que el sistema colombiano, es consabido que se fundamenta netamente en Francia. 3 Ramón Parada, Derecho Administrativo, Organización y empleo pú-

blico, Tomo II, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A., Madrid, Barcelona, 2000, p. 364. 4 Georges Vedel, refiriéndose a la separación de las autoridades adminis-

trativas y judiciales, que ya constituía un dogma entre los escritores políti-cos franceses de finales del siglo XVIII, apunta que en su origen, bajo la Revolución, este principio implicaba que los procesos administrativos de-bían ser juzgados por la propia Administración en la persona del jefe del ejecutivo. Pero la especialización del Consejo de Estado en la preparación de las decisiones contenciosas del jefe del ejecutivo desembocó en la crea-ción de un jurisdicción especializada en estos procesos: la jurisdicción ad-


414

aplicó de manera plena, dándole preeminencia a la jurisdicción con-

tencioso-administrativa sobre la judicial, ya que se consideraba que

la solución de los litigios en que están implicados el poder ejecutivo y

sus agentes no podía ser confiado a los tribunales, pues, de lo con-

trario, el poder ejecutivo quedaría subordinado al poder judicial, lo

que explica quizás, el por qué de la existencia del contencioso de

interpretación, en el sentido de que se le resta poder a la jurisdicción

judicial en el ejercicio de sus funciones, al no permitírsele que inter-

prete los actos administrativos aun cuando guarden relación con un

caso que es de su legítimo conocimiento.5

A pesar de lo anterior, el principio de separación de las autori-

dades administrativas de las judiciales ha evolucionado permitiendo

que el conocimiento de los asuntos administrativos se comparta en-

tre ambas jurisdicciones6.

Ciertamente, como lo ha señalado Sayaguez Laso, el Consejo

de Estado francés, siendo un Órgano de la Administración, actuando

como administrador, se convierte en un verdadero rector de la activi-

dad y hasta de la legislación administrativa del Estado francés. Ex-

presa su parecer sobre los proyectos de leyes que el Gobierno pre-

senta al Parlamento; su opinión es necesaria en materia de regla-

ministrativa. Cfr. Georges Vedel, Derecho Administrativo, Biblioteca Jurí-dica Aguilar, Madrid, 1980, p.44. 5 María Alcedo Velarde, El Contencioso de Interpretación en la Legisla-

ción Panameña, Trabajo de Graduación, Universidad de Panamá, 1991, p. 91. 6 Georges Vedel, Op. Cit. p.111.


415

mentos y ciertos decretos; dictamina en consultas que le formulan

los ministros, a veces en forma obligatoria.7

Desde este punto de vista, el profesor Franck Moderne manifies-

ta que el Consejo de Estado francés, antes de ejecutar funciones

netamente jurisdiccionales, tenía como tarea la de aconsejar y ase-

sorar al poder ejecutivo para resolver las dificultades que pudiesen

existir en materia administrativa.8

En lo atinente al alcance de la función consultiva del Consejo de

Estado francés, el tratadista Francis-Paul Benoit, manifiesta que por

regla general; el Consejo de Estado da un simple consejo, en el sen-

tido jurídico del término, es decir, emite una opinión calificada sobre

el proyecto sometido, sus diversas consecuencias e implicaciones,

propone eventualmente modificaciones de redacción y, en las cues-

tiones planteadas, propone elementos de solución de los problemas

suscitados. Su intervención se sitúa, pues, no sólo en el plano de

las apreciaciones de legalidad, es decir, de puro derecho, sino tam-

bién, en el plano de apreciaciones de oportunidad. La misión consul-

tiva del Consejo de Estado es enfocada muy ampliamente.9

7 Enrique Sayagues Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II,

Editorial Martín Bianchi Altuna, Montevideo, 1959, p.456. 8 Franck Moderne, Origen y Evolución de la Jurisdicción Administrativa

en Francia; en Historia y Perspectivas de la jurisdicción Administrativa en Francia y en América Latina. Coloquio Conmemorativo del bicentena-rio del Consejo de Estado francés. Editorial Temis, Santa Fe de Bogotá, 1999, p. 32. 9 Citado por Gustavo Penagos, El Consejo de Estado de Francia, Origen

del Derecho Administrativo en el Mundo, Ediciones Librería del Profesio-nal, Bogotá, 1993, p. 119.


416

En definitiva, nuestro país adquirió el influjo del Consejo de Es-

tado francés que en sus inicios actuaba como un órgano de aseso-

ramiento y consulta. Es así, que el catedrático de Derecho Adminis-

trativo Jesús González Pérez, sostiene que por la influencia del sis-

tema francés en los ordenamientos procesales administrativos de

algunos Estados Hispanoamericanos admiten pretensiones de inter-

pretación10.

Sobre los antecedentes del contencioso de interpretación en

nuestro país, el licenciado Lao Santizo Pérez, como sustanciador del

Auto de 25 de julio de 1978, de la Sala Tercera de la Corte Suprema

de Justicia, se refirió al mismo en los siguientes términos:

No debemos perder de vista, que el contencioso de interpretación es una acción propia del sistema francés, y que ella se introdujo en nuestros principios constituciona-les a las funciones de la Corte, de manera potencial in-conclusa, ya que la ley correspondiente contencioso ad-ministrativa no la ha desarrollado hasta la fecha, a fin de hacerlo accesible, o por lo menos, operante. Ella se en-cuentra ubicada en el precepto constitucional como una dirección histórica, sin rumbo ni dirección definida que la haga factible dentro de nuestro sistema contencioso-administrativo.

Puede señalarse que el Consejo de Estado francés, por reunir el

mas alto nivel de la función consultiva con la última instancia de la

función jurisdiccional administrativa, que ejerce con acrisolada inde-

pendencia, por la calidad de los Cuerpos de funcionarios que lo inte-

gran, por el peso de unas tradiciones centenarias de estudio y pa-

sión por los asuntos públicos, ha sido el gran cerebro de la Adminis-

10

Jesús González Pérez, Derecho Procesal Administrativo Hispanoa-mericano, Editorial Temis Bogotá-Colombia, 1985, p.160.


417

tración francesa, sobre los cuales se ha levantado la estructura del

Derecho administrativo. No resulta extraño que los legisladores de

otros países han incorporado esta institución a su sistema de Dere-

cho público.11

En conclusión, observamos que el Consejo de Estado francés

en sus inicios, tuvo un rol consultivo no sólo de los proyectos de tex-

tos, leyes y decretos, sino también, de las dificultades de orden jurí-

dico o administrativo,12 lo cual influyó en los países hispanoamerica-

nos, entre ellos Panamá, con el reconocimiento en la jurisdicción

contenciosa administrativa del contencioso de interpretación y apre-

ciación de validez.

CAPÍTULO III

CONCEPTO DE CONTENCIOSO DE INTERPRETACIÓN.

En lo atinente al concepto contencioso administrativo de inter-

pretación, podemos señalar que la finalidad que se persigue con el

mismo, no es coincidente con la definición individual de los concep-

11

Ramón Parada, Op. cit., p. 367. 12

Gustavo Penagos, Op. cit., p.132.


418

tos que lo componen, ya que no está fundamentado en un litigio o

controversia.

En este sentido, Emilio Fernández Vázquez, al referirse al con-

cepto contencioso administrativo, señala que existe mucha confusión

doctrinal. Alguien sostiene que es indefinible. Fiorini concluye que

la frase es difícil de intuir a través de las palabras que la componen.

La mencionada expresión adjetiva está compuesta: de “contencio-

so”, que significa propio de contienda o lidia (cuando comenzó a uti-

lizarse en Francia se la entendía como “litigio”) y de “administrativo”

que alude a la materia objeto del litigio. Es decir que, con la reunión

de ambas palabras se expresaba, originariamente, la idea de “litigio

administrativo”. Con dicha locución se quería designar la actividad

litigiosa sobre actos administrativos que formaban parte de la Admi-

nistración Pública.13

Por consiguiente, lo contencioso administrativo es el conjunto de

contiendas jurídicas de las administraciones públicas entre sí o con

los administrados, ante los jueces.14

En tanto, el concepto interpretación es definido como acción o

efecto de interpretar, esto es, declaración, explicación o aclaración

del sentido de una cosa o de un texto incompleto, oscuro o dudoso.15

En otros términos, Karl Larenz explica que interpretar es un hacer

13

Emilio Fernández Vázquez, Diccionario de Derecho Público, Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Bueno Aires, 1981, p.144. 14

Luis Alberto Luna Benítez, Lo Contencioso Administrativo, Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, Colombia, 1981, p.19. 15

Guillermo Cabanellas de Torres, Diccionario Jurídico Elemental, Edito-rial Heliasta Buenos Aires, Argentina, 1998, p.210.


419

mediador por el cual el intérprete comprende el sentido de un texto

que se le ha convertido en problemático16.

El constitucionalista César Quintero considera que la interpreta-

ción jurídica es la actividad intelectiva mediante la cual, alguien ads-

cribe un significado o sentido específico a normas o actos de la vida

social creadoras del ordenamiento coercitivo del Estado, y agrega

que, ésta se refiere a las diferentes ramas del Derecho Público, Pri-

vado, Social y cualquier otro. Abarca, asimismo, toda graduación

jurídica, es decir, normas constitucionales, legales y reglamentarias,

así como actos jurisdiccionales, administrativos y, en general, toda

clase de actos jurídicos de carácter público o privado, ya sean gene-

rales o bien individualizados.17

En definitiva, interpretar es descubrir, desentrañar, precisar,

mostrar el sentido correspondiente a cierto sustrato18; interpretar una

decisión es darle un sentido,19sobre todo si se presenta oscura, am-

bigua o poco clara.

Analizados en su conjunto estos conceptos, el profesor Olmedo

Sanjur puntualiza que el contencioso de interpretación es una vía

16

Citado por Arturo Hoyos, La Interpretación Constitucional, Editorial Temis, Santa Fe de Bogotá, 1998, p. 2. 17

César Quintero, Método y Técnica de Interpretación, en Interpreta-ción Constitucional, Col. de Autores, Editorial Mizrachi & Pujol, Impreso por D’Vinni, Santa Fé de Bogotá, 1999, p. 14. 18

Juan Francisco Linares, Derecho Administrativo, Editorial Astrea, Bue-nos Aires, 2000, p. 45. 19

Georges Vedel, Op. cit., p. 383.


420

jurídica a través de la cual una autoridad encargada de aplicar un

acto administrativo de sentido oscuro o ambiguo, solicita a la Sala

Tercera de la Corte Suprema de Justicia que fije la recta interpreta-

ción del acto, explicando a la Sala las dificultades de Interpretación

que el acto plantea.20

Por su parte, Rafael Entrena Cuesta, define el contencioso ad-

ministrativo de interpretación como la vía jurídica que permite obte-

ner de un tribunal competente para ejercer la jurisdicción contencio-

so-administrativa, la recta interpretación de un acto administrativo,

que constituye parte importante o central para decidir un negocio

jurídico que se ventila ante un tribunal judicial.21

En este mismo sentido, Rafael Bielsa, en su Tratado de Derecho

Administrativo considera que el contencioso de interpretación lo

constituye el conjunto de reglas mediante las cuales se puede solici-

tar y obtener de la autoridad competente, la interpretación de actos

administrativos.22

En tanto, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, en

resolución de 3 de agosto de 1993, sostuvo que el proceso conten-

cioso de interpretación, es la vía jurídica incoada para que la Sala

Tercera se pronuncie en cuanto a la recta interpretación de un acto

20

Olmedo Sanjur, Los Contenciosos de Interpretación y Apreciación de Validez y su relación con el proceso civil”, en Estudios Procesales, Tomo III, Comp. Jorge Fábrega, 1990, 321. 21

Citado por Olmedo Sanjur, Algunos Comentarios sobre el Contencio-so de Interpretación en Panamá, en revista Lex No.2. Colegio Nacional de Abogados, 1973, p. 66. 22

Rafael Bielsa, Derecho Administrativo, Editores La Ley, Buenos Aires, Sexta Edición, Tomo V, p.136.


421

administrativo, que constituye la base para decidir un negocio jurídi-

co que se ventila. La interpretación implica, por tanto, un asunto

prejudicial, en el cual se pretende deslindar el sentido, el verdadero

significado y alcance de ese acto administrativo.23

De los conceptos que nos brindan los citados autores y la juris-

prudencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, po-

demos definir el contencioso de interpretación, como una vía o me-

canismo jurídico por medio del cual la autoridad que administra justi-

cia o la autoridad administrativa encargada de la ejecución o aplica-

ción de un acto administrativo, solicitan a la Sala Tercera de lo Con-

tencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, se pronun-

cie sobre el recto sentido y alcance de un acto administrativo de sen-

tido oscuro, ambiguo o confuso.

CAPÍTULO IV

NATURALEZA JURÍDICA

Uno de los aspectos que involucran al contencioso de interpre-

tación y en el que no hay coincidencia entre los autores, se refiere a

su naturaleza jurídica. Así, se habla indistintamente del contencioso

administrativo de interpretación como acción, recurso y vía, pero

23

Resolución de 3 de agosto de 1993. Sala Tercera de La Corte Suprema de Justicia, Registro Judicial de agosto de 1993, p. 164.


422

para no perder nuestro objetivo en este trabajo, nos limitaremos a

referirnos, de manera breve, a cada uno de ellos, concluyendo con la

que consideramos su verdadera naturaleza jurídica.

El derecho subjetivo de carácter público que tiene toda persona

de concurrir a la jurisdicción para reclamar la satisfacción de una

pretensión mediante un proceso, es la acción.

Como lo señala Carlos Ramírez Arcila, la acción es el ejercicio

del poder jurídico que tiene todo sujeto de derecho de dirigirse a los

órganos jurisdiccionales para que procesalmente, se le resuelvan

sus pretensiones.24

La acción, según opinión de Eduardo Couture, viene a ser así,

como en último término, el sustituto civilizado de la venganza. En su

configuración actual, ese sustituto civilizado de la venganza, consiste

en un poder jurídico de acudir al tribunal pidiendo algo en contra del

demandado.25 En tanto que, para Chiovenda la acción es el poder

jurídico de dar vida a la condición para la actuación de la voluntad de

la Ley.26

Luego de analizar las definiciones que nos brindan estos conno-

tados autores, podemos establecer las diferencias elementales que

existen entre la acción y el contencioso de interpretación. Veamos:

24

Carlos Ramírez Arcila, Fundamentos Procesales y Pretensiones Con-tencioso-Administrativas, Editorial Temis, Bogotá, 1983, p.41. 25

Eduardo Couture, Introducción al Estudio del Proceso Civil, Editorial Depalma, Segunda Edición, Buenos Aires, 1987, p. 17. 26

Guisseppe Chiovenda, Instituciones de Derecho Procesal Civil, Edito-rial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1963, p. 125.


423

a. Con la acción se busca la declaración sobre una de-

terminada pretensión, mientras que con el contencio-

so de interpretación se plantea una petición funda-

mentada en la ambigüedad de un acto administrativo;

b. La acción pertenece a todos los sujetos de derecho,

mientras que el contencioso de interpretación, sólo

puede ser utilizado por determinados funcionarios pú-

blicos que deben aplicar o resolver, en base a un acto

administrativo, una situación jurídica planteada.

c. Con el ejercicio de la acción se busca una declaración

sobre una determinada pretensión, en tanto que, en el

contencioso de interpretación no existe realmente una

pretensión, sino una solicitud originada por un acto

administrativo de sentido ambiguo u oscuro.

Por las diferencias evidenciadas, opinamos que el contencioso

administrativo de interpretación prejudicial no es una acción, como lo

han planteado algunos administrativistas (Luis Alberto Luna Benítez).

Por otra parte, tenemos que al contencioso administrativo de in-

terpretación también se le ha asimilado a un recurso (Georges Vedel

y Sayagues Laso). Sin embargo, al analizar su finalidad, opinamos

que el mismo no puede equipararse con un recurso por el cual, la

parte agraviada por una resolución judicial, que estima injusta o ile-

gal, la ataca, para provocar su eliminación o un nuevo examen de la

cuestión resuelta y obtener otro pronunciamiento que le sea favora-

ble.27


424

En materia administrativa, se define el recurso como un medio

de impugnar la decisión de una autoridad administrativa con el objeto

de obtener en sede administrativa, su reforma o extinción.28 El recur-

so es el que pone en marcha el mecanismo contencioso; es la volun-

tad de obtener del juez, el restablecimiento de la situación jurídica

que la decisión desconoció o la reparación de un perjuicio imputable

a la acción administrativa lo que lleva al justiciable a acudir al juez.29

El artículo 201, numeral 84 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000

define recurso como el acto de impugnación formal a través del cual

se ataca, contradice o refuta, por escrito, una actuación o decisión

de la autoridad encargada de resolver el proceso administrativo.

Por tanto, los recursos son medios de impugnación tendientes a

desvirtuar las razones que fundamentan el pronunciamiento desfavo-

rable del funcionario judicial en procura de asegurar el más diáfano

ejercicio de la función jurisdiccional.30

Como se infiere de estas definiciones, no puede concebirse el

contencioso de interpretación como un recurso, pues, el mismo no

tiene una finalidad impugnativa, sino consultiva sobre el alcance o

27

Jorge Claría Olmedo, Derecho Procesal, Tomo II, Editorial Depalma, Argentina, 1983, p. 278. 28

Miguel Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Abe-ledo-Perrot, Buenos Aires, 1966, p. 640. 29

Jean Rivero, El Administrado frente al Control Contencioso de la Administración, en Historia y Perspectivas, Op. Cit. 30

Jairo Enrique Solano Sierra, Los Recursos Procesales, Ediciones Doc-trina y Ley, Santa Fé de Bogotá, 1996, p.4.


425

sentido de un acto administrativo, por tanto, el contencioso de inter-

pretación no es un recurso ni una acción.

Establecidas las razones técnico jurídicas, por las cuales el con-

tencioso de interpretación no se equipara a una acción ni a un recur-

so, podemos concluir al igual que los estudiosos de la materia, que

el mismo es una vía de consulta o cauce jurídico, a través del cual

un funcionario público, de los que señala la ley, puede tener acceso

a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, en solicitud para

que ésta fije la recta y apropiada interpretación de un acto adminis-

trativo que debe aplicar para resolver un proceso o que debe cum-

plir, pero cuya labor se dificulta debido a que las disposiciones jurídi-

cas que contiene plantean problemas de interpretación.31

Recapitulando, el contencioso de interpretación no se encuadra

como un medio de impugnación o como una acción, sino como una

vía o medio de consulta que la autoridad judicial o administrativa

formula a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia antes de

resolver una causa o aplicar un acto administrativo cuyo contenido

no es claro; sin embargo, observamos que en la práctica se utilizan

indistintamente los conceptos recursos, acción y vía para referirse a

esta institución jurídica.

31

Olmedo Sanjur, Los Contenciosos, Op. cit., p.321


426

CAPÍTULO V

EVOLUCIÓN JURÍDICA DEL CONTENCIOSO DE

INTERPRETACIÓN EN PANAMÁ

En el desarrollo de este trabajo resulta obligante, aunque de

manera abreviada, referirnos al desarrollo jurídico que ha experimen-

tado el contencioso de interpretación en nuestro país, a lo cual dedi-

camos las siguientes líneas.

El contencioso de interpretación tiene su génesis en 194532,

cuando la Segunda Asamblea Nacional Constituyente emitió el De-

creto Legislativo Nº4, de 28 de junio de ese año y que al fijar la juris-

dicción contencioso administrativa hasta tanto se dictara la nueva

Constitución Política, estableció en su artículo 8 lo siguiente:

32

Antes de esta fecha y en el desarrollo de la jurisdicción contencioso ad-ministrativa, ni el texto Constitucional de 1941 ni la Ley 135 de 1943, regu-laron el contencioso de interpretación atribuyéndosele al hecho de que el mismo no se encontraba establecido en el ordenamiento jurídico colom-biano que se erigió como la fuente de inspiración de los encargados de redactar dichos textos. A pesar que nuestro sistema jurídico en materia contencioso administrativa se inspiró en el sistema colombiano que es de tradición francesa, tenemos que en ese país no cuenta con el contencioso de interpretación prejudicial. En este sentido, Luis Alberto Luna Benítez plantea la ausencia de ciertas acciones que existen en el derecho francés como el recurso de remisión del juez ordinario “recourssur renvoi d`une jurisdiction judiciaire”, que no existe por el hecho de que nuestro juez ordinario puede siempre interpretar los actos administrativos, dada la falta de una prohibición expresa de la ley que se lo impida. Y la acción directa de interpretación “recours direct en interpretation” tampoco está consa-grada. Luis Alberto Luna Benítez, Op. cit., p. 194.


427

Artículo 8: La jurisdicción contencioso-administrativa se ejercerá en un Tribunal independiente del Poder Ejecutivo y del Judicial, formado por tres Ma-gistrados principales y tres suplentes con el personal subalterno, las atribuciones y demás condiciones esta-blecidas en este Decreto y en las leyes, y se entenderá a los juicios contenciosos y de plena jurisdicción, de anula-ción y de interpretación... 33

Esta norma sólo se limitó a establecer el contencioso de inter-

pretación como uno de los mecanismos de control de la legalidad de

competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, sin desa-

rrollar las particularidades de esta vía de consulta y asimilándolo a

un juicio, lo que va en contra de su verdadera naturaleza jurídica, por

no presentarse una controversia entre partes.

Posteriormente y con la destacada participación del Doctor José

Dolores Moscote, como uno de los integrantes de la Comisión inte-

grada para reformar la Constitución de 1941, se aprueba la Constitu-

ción de 1946, ampliándose de manera significativa las funciones de

la jurisdicción contencioso administrativa.

Así, tenemos que el texto original del artículo 252 de la Constitu-

ción de 1946 (Título XIV), al fijar la competencia del Tribunal de la

Contencioso-Administrativo, señalaba en su parte pertinente lo si-

guiente:

Artículo 252. Establécese un Tribunal de lo Con-tencioso–Administrativo en la Capital de la República, cuya jurisdicción corresponderá a todo el país. Este Tri-

33

Anales de la Segunda Asamblea Nacional Constituyente, Nº 1, 31 de agosto de 1945, pp.4-5.


428

bunal funcionará con independencia de los órganos eje-cutivo y judicial.

...

El Tribunal ejercerá su competencia, en los actos previstos en este artículo, ya anulando los actos acusa-dos de ilegalidad, ya restableciendo el derecho particular violado o estatuyendo disposiciones nuevas de reempla-zo de las impugnadas, ya pronunciándose prejudi-cialmente acerca del sentido y alcance de un acto administrativo o de su valor legal.

Se observa que en esta norma se hizo mayor precisión sobre el

contencioso de interpretación, que la manera parca como lo estable-

ció el Decreto Legislativo Nº 4 de 28 de junio de 1945, incorporándo-

se uno de los presupuestos más importantes de este mecanismo de

consulta, es decir, que la misma debe solicitarse al tribunal antes de

decidir un negocio o de ejecutar el acto administrativo, es decir, pre-

judicialmente.

En este mismo sentido, la Ley 33 de 11 de septiembre de 1946,

por la cual se reformó la Ley 135 de 1943, orgánica de la jurisdicción

contencioso-administrativa, desarrolló en su artículo 13, el contenido

del artículo 252 de la Constitución Política en varios de sus numera-

les (9,10 y 11), pero combinó el contencioso de interpretación con el

de apreciación de validez, creando imprecisiones en cuanto a sus

diferencias y objetivos. Como consecuencia de la confusión en esta

materia, el legislador de 1946 no podía distribuir en numerales, por

separado, el contencioso de interpretación y el contencioso de apre-


429

ciación de validez, sino en forma confusa, inadecuada e incomple-

ta.34

Con las reformas que sufriera la Constitución de 1946, mediante

el Acto Legislativo No.2 de 24 de octubre de 1956,35 se eliminó el

Tribunal Contencioso-Administrativo, instituido en la Constitución

Política de 1941 y desarrollado por la Ley 135 de 1943, dándole pa-

so a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia que afectó,

significativamente, al contencioso de interpretación. En este sentido,

el artículo 167 que establecía las atribuciones constitucionales de la

Corte Suprema de Justicia, al referirse al ejercicio de la jurisdicción

contencioso administrativa, señalaba textualmente lo siguiente:

ARTÍCULO 167: Junto con sus demás atribuciones constitucionales y legales, la Corte Suprema de Justicia tendrá las siguientes:

1. ...

2. El ejercicio de la jurisdicción contencioso-administrativa sobre actos, resoluciones, órdenes o dis-posiciones que se ejecuten, adopten o expidan, en ejer-cicio de sus funciones o pretextando ejercerlas, los fun-cionarios y autoridades nacionales, provinciales, munici-pales y de las entidades públicas autónomas o semiau-tónomas. A tal fin la Corte Suprema de Justicia, con au-diencia del Procurador General de la Nación o el Procu-rador Auxiliar, podrá anular los actos acusados de ilega-

34

Belinda Panay Ramírez, El Contencioso Administrativo de Validez o Apreciación de Legalidad. Trabajo de Graduación, Universidad Santa María La Antigua, 1988, p.111. 35

Gaceta Oficial Nº13,091 de 30 de octubre de 1956.


430

lidad; restablecer el derecho particular violado; estatuir nuevas disposiciones en reemplazo de las impugnadas, y pronunciarse prejudicialmente acerca del sentido y alcance de un acto administrativo o de su valor legal.

...”

En desarrollo de este precepto constitucional, se dictó la Ley 47

de 24 de noviembre de 1956 por medio de la cual se aprobó el Libro

I del Código Judicial, atribuyéndosele al Pleno de la Corte Suprema

de Justicia (artículo 18, numeral 2), la función de conocer el conten-

cioso de interpretación, pese a la existencia de una Sala de lo Con-

tencioso Administrativo en la estructura funcional de la Corte Supre-

ma de Justicia, lo cual fue posteriormente corregido mediante el ar-

tículo 16 de la Ley 11 de 29 de enero de 1963, que adicionó el ar-

tículo 27 a la Ley 47 de 1956, devolviéndole la competencia de este

proceso a la Sala Tercera.

La Constitución Política de 1972, al igual que sus posteriores re-

formas (1978 y 1983), mantuvieron incólumes el contencioso de in-

terpretación, tal y como se concibió en la Constitución de 1946, lue-

go de sus reformas de 1956.

Posteriormente se dictó la Ley Nº 29 de 25 de octubre de 1984,

mediante la cual la Asamblea Nacional de Legislación aprobó el

nuevo Código Judicial y en cuanto al contencioso de interpretación,

el mismo fue desarrollado en los numerales 11 y 12 del artículo 102

de la referida Ley.

El primero de estos numerales (11 del artículo 102) se refería a

la interpretación prejudicial sobre el alcance y sentido de actos ad-

ministrativos, cuando la autoridad judicial o administrativa encargada

de su ejecución lo solicitara de oficio, antes de ejecutarlo o de resol-


431

ver el fondo del negocio; mientras que el segundo numeral (12 del

artículo 102) se refería a la interpretación prejudicial acerca del al-

cance y sentido de los actos administrativos individuales que han de

servir de base a cualquier decisión de la autoridad judicial. Como se

sabe, estas disposiciones no llegaron regir por la aprobación de la

Ley 18 de 8 de agosto de 1986, por las cuales modificaron, adiciona-

ron y derogaron algunas disposiciones del Código Judicial, aprobado

por la Ley 29 de 25 de octubre de 1984.

Finalmente, esta institución jurídica quedó regulada de manera

más precisa, en el numeral 11, del artículo 102 de la Ley 29 de 1984,

reformada por la Ley 18 de 1986, quedando ubicada en el texto úni-

co del Código Judicial como el numeral 11 del artículo 98 del Código

Judicial que enumera las materias de conocimiento de la Sala Terce-

ra de la Corte Suprema de Justicia y que según la nueva reordena-

ción del Código Judicial (Ley 23 de 2001) corresponde al artículo 97.

Observemos:

ARTÍCULO 97: A la Sala Tercera le están atribui-dos los procesos que se originen por actos, omisiones, prestaciones defectuosas o deficientes de los servidores públicos, resoluciones, órdenes o disposiciones que se ejecuten, adopten, expidan o en que incurran en ejercicio de sus funciones o pretextando ejercerlas, los funciona-rios públicos o autoridades nacionales, provinciales, mu-nicipales y de las entidades públicas autónomas o semi-autónomas.

En consecuencia, la Sala Tercera conocerá en ma-teria administrativa, de lo siguiente:


432

1 ...

11. De la interpretación prejudicial acerca del al-cance y sentido de los actos administrativos cuando la autoridad judicial encargada de decidir un proceso o la administrativa encargada de su ejecución, lo so-licite de oficio antes de resolver el fondo del negocio o de ejecutar el acto, según corresponda.

El recuento jurídico del desarrollo normativo que ha tenido el

contencioso de interpretación, nos lleva a la conclusión que su poca

utilización se debe, en gran medida, a la regulación confusa que la

misma ha experimentado y que se pone de manifiesto al analizar el

rechazo de las solicitudes de interpretaciones prejudiciales a conse-

cuencia del incumplimiento de los requisitos formales que la misma

exige.

De manera abreviada, hemos repasado la evolución jurídica que

ha tenido el contencioso de interpretación en nuestro derecho positi-

vo, desde la aparición de la jurisdicción contencioso administrativa,

hasta su regulación actual en el Código Judicial y la Ley 33 de 1946.


433

CAPITULO VI

EL ACTO ADMINISTRATIVO

SUMARIO: A. Concepto.- B. Elementos Esenciales del Actos Administrativo. -1. Debe ser emitido por autoridad competente. -2. Debe tener un objeto lícito y posible. -3. Debe buscar el fin previsto en la Ley. -4. Debe tener una motivación válida. - 5. Su forma de presentación debe ser por escrito. -6. Debe cumplirse con el procedimiento que se exige en su expedición. -7. Elemento Causal.- C. Clasificación del Acto Administrativo. -1. Actos de Carác-ter general y actos de carácter particular. -2. Actos unila-terales y actos bilaterales. -3.Actos reglados y actos dis-crecionales- 4. Actos preparatorios y actos definitivos. –5. Actos impugnables y actos inimpugnables. -D. Ele-mentos de Eficacia del Acto Administrativo. -E. Prerroga-tivas del Acto Administrativo. -1. Presunción de Legali-dad. -2. La Ejecutividad. -3. La Ejecutoriedad.

A. Concepto.

Dado que el contencioso de interpretación sólo puede tener por objeto un acto de naturaleza administrativa, resulta obligante referir-nos a este tipo de actos jurídicos que son los que le dan origen a este mecanismo de consulta.

El acto administrativo emerge como consecuencia lógica del Es-

tado de Derecho y de la teoría de la división de los poderes, y se

remonta en sus orígenes, hasta los mismos inicios del Derecho Ad-


434

ministrativo, pues, para que surja se requiere la previa existencia de

esta rama del derecho.36

Gordillo, nos recuerda que la noción de acto administrativo nace

en Francia como limitación del control judicial de la administración, y

nos llega trasvasada por España con ese lastre de haber nacido co-

mo privilegio del funcionario y no como una forma de control del po-

der; por ello ajeno al common law.37

El acto administrativo es el principal mecanismo jurídico por me-

dio del cual la Administración actúa38 y como lo advierte Eduardo

Morgan, se puede afirmar que no existe un criterio común en los

autores para definirlo39, pues, son muchas las posiciones que los

expositores adoptan respecto del concepto de acto administrativo,

algunas de ellas tomando como punto de partida el elemento volun-

tarista, y algunos otros fundamentados en aspectos que, de acuerdo

36

Carlos Manuel Rodríguez Santos, Manual de Derecho Administrativo, Ediciones Librería del Profesional, Segunda Edición, Santa Fé de Bogota, 1998, p.59. 37

Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, El acto administrativo, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1999, p. 2. 38

Libardo Rodríguez, Derecho Administrativo General y Colombiano, Editorial Temis, Novena Edición Santa Fe de Bogotá, 1996, p.191. 39

Eduardo Morgan, Los recursos Contencioso-Administrativos de Nu-lidad y Plena Jurisdicción en el Derecho Panameño, Centro de Impre-sión Educativa, Panamá, 1982, p.148.


435

con los ordenamientos jurídicos que explican, consideran de mayor

importancia.40

En sentido amplio, se define acto administrativo como todo acto

jurídico dictado por la administración y sometido al Derecho Adminis-

trativo.41 Son las manifestaciones de voluntad de la administración

tendientes a modificar el ordenamiento jurídico, es decir, a producir

efectos jurídicos.42

El profesor de la Universidad de Derecho de Economía y de

Ciencias Sociales de París, Jean Rivero, define acto administrativo

como un acto de voluntad destinado a introducir un cambio en las

relaciones de derecho que existen en el momento en que él intervie-

ne, o mejor, a modificar el ordenamiento jurídico.43

La novedosa Ley 38 de 31 de julio de 2000, en su Libro Segun-

do “del Procedimiento Administrativo General” consagra en su artícu-

lo 201, un vocabulario en el que se define acto administrativo como

la declaración emitida o acuerdo de voluntad celebrado, con-

forme a derecho, por una autoridad u organismo público en

ejercicio de una función administrativa del Estado, para crear,

40

Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrati-vo, Tomo II, Universidad Externado de Colombia, p. 134. 41

Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de De-recho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid, 1995, Tomo I, p. 521. 42

Libardo Rodríguez, Op. cit, p.187. 43

Jean Rivero,Derecho Administrativo, Editorial Universidad Central de Venezuela, Caracas 1984, p. 97


436

modificar, transmitir o extinguir una relación jurídica que en

algún aspecto queda regida por el Derecho Administrativo.44

Tras todo lo anterior, y de manera general, definimos el acto

administrativo como la declaración de voluntad emitida en ejercicio

de la función administrativa que produce efectos jurídicos.

El acto administrativo es una declaración, entendida por tal un

proceso de exteriorización intelectual que toma para su expresión y

comprensión datos simbólicos del lenguaje hablado o escrito y sig-

nos convencionales.45

La voluntad constituye el querer, la intención, la actitud cons-

ciente y deseada que se forma en el órgano administrativo de acuer-

do con los elementos de juicio que le son aportados o que la admi-

nistración recopila en el ejercicio de su función y las normas jurídicas

que corresponda aplicar al caso concreto.46

La función administrativa se define como toda actividad que

realizan los órganos administrativos, y la actividad que realizan los

órganos legislativo y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los

hechos y actos materialmente legislativos y jurisdiccionales.47 Técni-

camente, es la actividad concreta, dirigida, a través de una acción

positiva, a la realización de los fines concretos de seguridad, progre-

so y bienestar de la colectividad. Función por lo tanto, dirigida a la

44

Gaceta Oficial Nº 24,109 de 2 de agosto de 2000. 45

Roberto Dromi, El Acto Administrativo, Ediciones Ciudad de Argentina, Buenos Aires, 1977, p.16. 46

Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Op. Cit. p.130. 47

Agustín Gordillo, Op. Cit. p. I-9.


437

integración de la actividad individual allí donde ésta revele como in-

suficiente para los objetivos que sean de interés colectivo; y a la

prestación de bienes y servicios necesarios para asegurar la conser-

vación; el bienestar común.48

El acto administrativo debe producir efectos jurídicos, es decir,

crear derechos u obligaciones para ambas partes: la Administración

y el administrado,49 y deben ser inmediatos, es decir, deben surgir

del acto mismo.50

B. Elementos Esenciales del Acto Administrativo.

En cuanto a los elementos que componen el concepto de acto

administrativo, es importante destacar, en primera instancia, respec-

to al desarrollo de nuestro trabajo, el hecho que los actos administra-

tivos no sólo se originan en instituciones que componen el Órgano

Ejecutivo, sino que también, pueden producirse en los otros órganos

del Estado, pues, nuestro sistema jurídico es partidario del concepto

material o sustancial de acto administrativo, es decir que el mismo

puede originarse en los tres órganos del Estado.

En este sentido, el acto administrativo podrá ser elaborado, por

regla general, por los órganos del Poder Ejecutivo, y por regla de

excepción, por las autoridades legislativas, judiciales o de las entida-

48

Gustavo Penagos, Derecho Administrativo, Tomo I, Ediciones Librería del Profesional, Santafé de Bogotá, 1994, p.293. 49

Roberto Dromi, Op. Cit. p. 21. 50

Agustín Gordillo, Op. Cit. p. II-4.


438

des autónomas e independientes e incluso de particulares, cuando

les hubieren sido atribuidas funciones administrativas.51

En la misma línea de pensamiento Gordillo sostiene que por

más dudas que susciten ciertas actividades no específicamente ju-

risdiccionales o legislativas de los órganos jurisdiccional y legislativo,

ellos no pueden nunca llevar a sostener que los actos que éstos ór-

ganos realizan en lo que se refiere a su organización interna, no se

rijan por los principios del derecho administrativo.52

Mucho se ha discutido sobre el número de elementos o requisi-

tos del acto administrativo y su estrecha relación con los vicios que

pueden afectar a los mismos. Así, para que el acto administrativo

exista jurídicamente y tenga validez, se hace necesaria la concu-

rrencia de ciertos elementos destinados a obtener decisiones con-

formes con el ordenamiento jurídico, ya que cualquier falta o mal

funcionamiento de esta estructura, apunta Jaime Santofimio, provoca

la configuración de vicios que pueden afectar la legalidad del acto

administrativo53.

En nuestro país, los elementos esenciales para formar un acto

administrativo se describen en el segundo párrafo del numeral 1, del

artículo 201 de la Ley 38 de 2000, y son los siguientes:

51

Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Op. cit., p.130. 52

Agustín Gordillo, Op. cit., p. 1-14. 53

Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Op. cit., p. 139.


439

1. Debe ser emitido por autoridad competente.

El primer elemento con el que debe contar el acto administrativo,

es que el mismo tiene que ser emitido por una autoridad competente

para ello, salvo que la competencia sea delegable o proceda la susti-

tución, pues, de lo contrario se generaría un vicio de nulidad absolu-

ta por falta de competencia que se produce cuando un agente o en-

tidad de la administración pública, al ejercer la función administrativa,

no tiene la capacidad para hacerlo al tenor de lo dispuesto en la

Constitución y la Ley.

La competencia en opinión de Gordillo, es el conjunto de facul-

tades que un órgano puede legítimamente ejercer, en razón de la

materia, el territorio, el grado y el tiempo.54

En cuanto a la competencia delegable, debemos advertir que la

misma no queda sujeta al arbitrio de los funcionarios públicos, sino

ajustada a lo que la Ley disponga. A este respecto, pareciera haber

uniformidad en la doctrina nacional y extranjera. En efecto, García-

Trevijano señala que la delegación de funciones es fundamental que

esté prevista en la Ley formal, de manera general o específica55, y

Sayaguez Laso, puntualiza que las normas que fijan competencias

no pueden ser alteradas por quienes están llamados a ejercer los

poderes que ellas acuerdan. Su cumplimiento es una obligación, no

una facultad. Éste es un principio básico de Derecho Público. De

54

Agustín Gordillo, Op. cit., p. VIII-28. 55

José Antonio García-Trevijano, Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Revista de Derecho Privado, Tomo II, Madrid, 1967, p.149.


440

ahí, la improcedencia de cualquier delegación de potestades, salvo

que medie autorización expresa56.

En el mismo orden de ideas, tenemos que el profesor César

Quintero, al referirse a las reglas de Derecho Administrativo, anota

que ningún funcionario público puede delegar en otro o en otra per-

sona, ninguna de sus funciones, ni parte de alguna de éstas, a me-

nos que la Ley lo autorice expresamente para ello, y que un sano

principio de buena administración aconseja que las leyes sean par-

cas en esto de autorizar delegaciones administrativas, pues sólo

debe hacerse de manera especial.57

La competencia se torna, en este sentido, en un importante pre-

supuesto para la validez del Acto Administrativo, en la medida que

permite a quien ejerce las funciones administrativas, actuar dentro

de los linderos del principio de legalidad.58

El artículo 26 de la Ley 135 de 1943, derogado por el artículo

206 de la Ley 38 de 2000, establecía que la falta de competencia

del funcionario o entidad que hubiese dictado un acto administrativo

era un motivo de ilegalidad; en tanto que el numeral 2 del artículo 52

de la comentada Ley, sanciona con la nulidad absoluta el acto admi-

nistrativo dictado por autoridades incompetentes.

56

Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Edición

Montevideo, 1974, Editorial Martín Bianchi Altuna, Montevideo, 1959, p.

192. 57

César Quintero, Los Decretos con Valor de Ley, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958, p.170. 58

Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Op. cit., p.143.


441

A manera de ejemplo, transcribimos el siguiente pronunciamien-

to de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia de 23 de octu-

bre de 1991, en donde se declaró un acto administrativo nulo, por

ilegal, al ser dictado por un funcionario incompetente:

Sólo cuando existe una norma legal expresa que su-jeta el nombramiento de un funcionario administrativo ju-dicial a la aprobación o ratificación de la Asamblea Legis-lativa puede éste pronunciarse, como Órgano del Estado, en cuanto a la conveniencia de un nombramiento de ese servidor público designado por un agente de la Adminis-tración Pública. En ausencia de una norma constitucional o legal en ese sentido debe entenderse que el nombra-miento de un funcionario administrativo, en este caso el Secretario Ejecutivo del Consejo de Seguridad Pública y Defensa Nacional, constituye una potestad discrecional de otro Órgano del Estado y que la Asamblea Legislati-va carece de competencia, en razón de la materia, pa-ra pronunciarse sobre la conveniencia del nombramiento. Por ello, y en vista de que el artículo 16 del Decreto de Gabinete No. 38 de 10 de febrero de 1990 no sujeta el nombramiento del Secretario Ejecutivo del mencionado Consejo a la aprobación de la Asamblea Legislativa, ésta es incompetente en razón de la materia para pronunciarse sobre la conveniencia de dicho nom-bramiento, con lo cual se ha producido otro vicio que genera la ilegalidad de la resolución No. 38 de 29 de di-ciembre de 1990.

Por último, tenemos que la jurisprudencia de la máxima Corpo-

ración de lo Contencioso Administrativo ha reconocido que puede

presentarse la ilegalidad del acto administrativo en razón de los si-

guientes vicios de incompetencia: por razón de la materia (ratione


442

materiae; por razón del lugar (ratione loci); o por razón del tiempo

(ratione tempori)59.

2. Debe tener un objeto lícito y posible.

Otro elemento esencial que debe concurrir en la formación del

acto administrativo es el objeto, el cual debe ser lícito y físicamente

posible, es decir, que el acto debe ser viable y no constituir delito. El

objeto está constituido por todo aquello de que se ocupa el acto ad-

ministrativo jurídicamente60 y se exigen corrientemente de él los atri-

butos que se les exige a los actos jurídicos de derecho privado: líci-

to, cierto y determinado, posible física y jurídicamente.61

El objeto del acto administrativo, dice Roberto Dromi, es la mate-

ria sobre lo que se decide, certifica, valora u opina y comprende de

un contenido natural, implícito y eventual.62 Por lo tanto, el objeto es

el efecto práctico que se quiere obtener con la emisión del acto

(Ejemplo: reconocimiento de subsidio por vejez).

Sumado a lo anterior, tenemos que el objeto del acto administra-

tivo no debe violar disposiciones sustantivas penales, es decir, tener

59

Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera, Sentencia de 23 de octubre de 1991. Registro Judicial de octubre de 1991, pp.135-136. 60

Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Op. cit., p.149 61

Jaime Vidal Perdomo, Derecho Administrativo, Editorial Temis, Bogotá, Colombia, Novena Edición, 1987, p.266. 62

Roberto Dromi, El Procedimiento Administrativo, Ediciones Ciudad de Argentina,, Buenos Aires, 1997, p.50.


443

por objeto acciones delictivas. La orden de cometer un delito es el

ejemplo más claro de acto nulo por ilicitud del objeto.63

El numeral 3 del artículo 52 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000,

dispone que se incurre en vicio de nulidad absoluta en los actos ad-

ministrativos dictados con un contenido imposible o constitutivo de

delito.

3. Debe buscar el fin previsto en la ley.

La consagración del fin como elemento esencial del acto admi-

nistrativo, destaca Fernando Garrido Falla, es una consecuencia de

los esfuerzos de la jurisprudencia del Consejo de Estado francés por

someter al principio de legalidad la actuación administrativa.64

El acto administrativo debe ser conforme con el ordenamiento

jurídico y no debe ocultar propósitos públicos o privados distintos de

la redacción jurídica de que se trate, pues de lo contrario se incurriría

en el vicio de nulidad conocido como desviación de poder y que la

Ley 38 de 2000 define en el párrafo segundo del artículo 162, como

la emisión o celebración de un acto administrativo con apariencia de

estar ceñido a derecho, pero que se ha adoptado por motivos o para

fines distintos a los señalados en la Ley.

La desviación de poder se produce cuando la autoridad adminis-

trativa ejecuta o expide un acto de su competencia, pero en desarro-

63

Agustín Gordillo, Op. cit., p. VIII, 7. 64

Fernando Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Tecnos, Madrid, Tomo I, 1994, p. 468.


444

llo de una finalidad distinta de aquélla por la cual el acto podía ser

legalmente expedido, específicamente, contrario al interés público.

El interés público se refiere a la conveniencia de la mayoría fren-

te al egoísmo de cada cual, que ha de prevalecer en caso de conflic-

tos de intereses entre el individuo y la sociedad, entre el particular y

el Estado como entidad de Derecho Público.65 Como finalidad del

Estado, es el propio interés colectivo, de la sociedad en su conjunto,

en contraposición al interés individual.66

El desconocimiento del interés público o general, como fin pre-

visto en la Ley para la formación del acto administrativo, lo encon-

tramos en el siguiente pronunciamiento de nuestro máximo Tribunal

Contencioso Administrativo:

Considera la Sala que no podía existir urgencia no-toria en la celebración de estos contratos cuando la fami-lia D. A. había suministrado los billetes de lotería y otros elementos previstos en dicho contrato por 18 años, sin la existencia de un contrato escrito, ya que el contrato ante-rior celebrado en 1965 había expirado en 1969.

Resulta palmario que tanto el Consejo de Gabinete como el Ministro de Hacienda y Tesoro y la Junta Directi-va de la Lotería Nacional de Beneficencia actuaron, en 1987 y 1988, con desviación de poder al declarar que existía urgencia notoria en la celebración de ambos con-tratos, con lo cual se permitió que ambos se celebraran

65

Guillermo Cabanellas, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Editorial Heliasta, Tomo IV, Buenos Aires, 1989, p.462. 66

Artículo 201, numeral 61 de la Ley 38 de 2000.


445

directamente, obviando los procedimientos legales para seleccionar a un contratista mediante licitación pública o concurso de precios. No obraron estas personas y en-tidades en pos del interés público al efectuar esas excepciones, sino que el móvil de esos actos fue el interés de un tercero, pues la decisión estuvo dirigi-da a favorecer a unos particulares en detrimento de otros.67

Por último, tenemos que Gabriel Rojas Arbeláez, al referirse al

interés público como el fin de la actividad administrativa, sostiene

que bajo la apariencia de este interés general pueden encontrarse

motivos particulares, produciéndose en consecuencia la desviación

de poder, porque se ha utilizado una herramienta del poder público,

no para buscar el bien general, sino el interés particular.68

4. Debe tener una motivación válida.

Como requisito para formar el acto administrativo, se exige que

el mismo esté motivado válidamente, es decir, que abarque el con-

junto de factores de hecho y derecho que fundamentan la decisión.

La motivación consiste en un discurso justificativo o enunciativo

de la causa de un acto administrativo que legitima el ejercicio del

poder público, es decir, que es la forma de dar cuenta a los adminis-

trados de la no arbitrariedad de sus decisiones.

67

Sentencia de 17 de agosto de 1991, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R.J. agosto de 1991.p.76. 68

Gabriel Rojas Arbeláez, El Espíritu del Derecho Administrativo, Edito-rial Temis, Santa Fe de Bogota, 1985, p.48.


446

En este sentido, tenemos que las funciones que tradicionalmen-

te ha cumplido la motivación del acto administrativo, son las de la

satisfacción psicológica de la opinión pública, el permitir un control

más completo sobre el ”iter voluntatis” del agente, y evitar actuacio-

nes no meditadas por la Administración, funciones a las que cabe

añadir las de dar al afectado, el más amplio conocimiento de las ra-

zones por las cuales se ha dictado el acto, el hacer más evidente su

contenido, facilitar su comprensión a otros órganos administrativos y

a los interesados, así como posibilitar la mejor interpretación y apli-

cación del acto69.

Vemos, pues, que la motivación del acto administrativo es uno

de los elementos esenciales en la formación del acto administrativo y

de garantía para el administrado, la cual debe ser ajena a toda arbi-

trariedad, es decir, que toda declaración de voluntad emitida por la

administración pública debe ser justificable frente al ordenamiento

jurídico, lo que equivale a indicar que las decisiones de la Adminis-

tración deben acompañarse del criterio racional de la decisión que

explica su contenido.

5. Su forma de presentación debe ser por escrito.

Otro de los elementos básicos en la formación del acto adminis-

trativo es su forma de presentación, cuya regla general es la escrita,

salvo las excepciones de la Ley. Dicho elemento esencial conlleva a

que se indique expresamente el lugar de expedición, fecha y autori-

dad que emitió el acto administrativo.

69

Marcos M. Fernando Pablo, La Motivación del Acto Administrativo, Editorial Tecnos, Madrid, 1993, p. 36.


447

A este respecto, tenemos que el artículo 48 de la Ley 135 de

1943, señala que si se trata de un acto, orden o disposición de que

no hay constancia escrita por haberlo dictado verbalmente la autori-

dad respectiva, el interesado o perjudicado deberá presentar en

abono de la demanda, dos testimonios hábiles por lo menos.

Siguen siendo razones de garantía de los interesados, sostienen

Garrido Falla y Fernández Pastrana, las que han de avalar, más que

a la letra de la Ley, la exigencia de esta forma. De modo que hayan

de rechazarse aquellas alternativas en que, pudiendo utilizarse la

escrita, resulten mermadas o negadas las garantías de defensa o

tutela judicial ulterior.70

6. Debe cumplirse con el procedimiento que se exige en su expedición.

Este elemento fundamental se refiere al cumplimiento de los

trámites previstos por el ordenamiento jurídico, al igual que los que

surjan implícitos para su emisión. Dentro de él, dice Gustavo Pena-

gos, concurren las partes o personas interesadas y todo ello va es-

tructurando pasos previos o trámites satisfechos y puntos a través de

los cuales se consolida la voluntad final de la administración; sin per-

juicio de que se produzcan dentro de él, actos administrativos con

70

Fernando Garrido Falla y José Ma. Fernández Pastrana, Régimen Jurí-dico y Procedimiento de las Administraciones Públicas, Tercera Edi-ción, Editorial Civitas, Madrid, 2000, p.183.


448

individualidad71, como por ejemplo, en el procedimiento de licitación

pública.

El debido proceso legal conlleva el cumplimiento de los requisi-

tos constitucionales y legales en materia de procedimiento, que in-

cluye los presupuestos señalados en el artículo 32 de la Constitución

Política: el derecho a ser juzgado conforme a los trámites legales

(dar el derecho a audiencia o ser oído a las partes interesadas, el

derecho a proponer y practicar pruebas, el derecho a alegar y el de-

recho a recurrir) y el derecho a no ser juzgado más de una vez por la

misma causa penal, policiva, disciplinaria o administrativa (Numeral

31, artículo 201 de la Ley 38 de 2000).

El Magistrado Rogelio Fábrega Zarak, señala que debe admitir-

se la aplicación del debido proceso en el ámbito administrativo sin

reservas ni excepciones, porque lo demanda la evolución del debido

proceso en sentido progresivo desde su aplicación al campo penal

hasta su aplicación a todo procedimiento, el cual debe asegurar la

tutela judicial en sentido lato en todas las relaciones intersubjetivas

en el campo jurídico, sean éstas relaciones Estado-administrado o

dirimidas por organismos jurisdiccionales o administrativos de éste

con respecto a pretensiones contenciosas entre particulares.72

A pesar que existen claras diferencias entre el procedimiento ju-

dicial y el procedimiento administrativo, debido a que en el primero

un Juez imparcial decide sobre pretensiones que le formulan las par-

tes, el segundo se refiere a los pasos que sigue la Administración

71

Gustavo Penagos, Derecho Administrativo, Editorial Temis, Novena Edición, Bogotá, 1987, p. 268. 72

Sentencia de 18 de marzo de 1999, Corte Suprema de Justicia, Pleno, Registro Judicial, marzo de 1999, p. 31.


449

Pública en la creación de los actos administrativos, existe una ten-

dencia según el doctor Arturo Hoyos, a la judicialización del proce-

dimiento administrativo no contencioso, que conlleva al creciente

reconocimiento de derecho de defensa y, en algunos casos, del

mismo debido proceso en el procedimiento administrativo.73

El acto administrativo que se dicte prescindiendo u omitiendo los

trámites fundamentales que impliquen la violación del debido proce-

so legal, son nulos de pleno derecho, de conformidad con lo dispues-

to en el numeral 4, del artículo 52 de la Ley 38 de 2000.

7. Elemento Causal.

Por último, tenemos que otro de los elementos indispensables

en la formación del acto administrativo lo constituye el elemento cau-

sal o causa, que se refiere a los hechos, antecedentes y el derecho

aplicable, por lo que resulta indispensable que en la emisión del acto

administrativo no se incurra en una apreciación inexacta de los he-

chos de que se parte para expedirlo.

De esta manera, hemos enumerado y visto sumariamente, en

qué consiste cada uno de los elementos que exige la Ley para la

formación del acto administrativo, y que como lo indicáramos al inicio

de este apartado, constituye el objeto de interpretación de la institu-

ción jurídica que estudiamos.

73

Ibíd., p. 31.


450

C. Clasificación del Acto Administrativo.

Existen distintos criterios que han servido de fundamento para

clasificar el acto administrativo, según el autor y el punto de vista

desde el que se analice. Como lo anota Jaime Vidal Perdomo, pue-

de hacerse una larga clasificación de los actos administrativos, pero

conviene detenerse en las más importantes que permitan observar la

variedad y complejidad de esta principalísima forma de actividad

administrativa.74 En este sentido, enunciaremos las categorías más

comunes que se presentan en nuestro derecho positivo.

1. Actos de carácter general y actos de carácter particular.

Esta clasificación toma en cuenta los efectos que el acto puede

producir sobre las personas.

En este sentido, los actos generales son aquellos que se refie-

ren o toman en cuenta a un número de personas indeterminadas

(Ejemplo: reglamentos), mientras que los actos particulares son

aquellos que se refieren a personas determinadas individualmente

(Ejemplo: acto por el cual se nombra un funcionario público).

La diferenciación de este tipo de actos administrativos es impor-

tante cuando se pretende su impugnación, ya que los actos particu-

lares pueden ser impugnados en la jurisdicción contenciosa adminis-

trativa mediante la acción contencioso-administrativa de plena juris-

dicción, en tanto que los actos de carácter general son impugnables

mediante la acción de nulidad o acción objetiva.

74

Jaime Vidal Perdomo, Op. cit., p. 272.


451

2. Actos unilaterales y actos bilaterales.

La voluntad en la elaboración del acto administrativo es el punto

fundamental en esta clasificación.

Así, tenemos que los actos unilaterales se originan como pro-

ducto de la voluntad exclusiva de la administración pública (Ejemplo:

Decreto Ejecutivo), en tanto que los actos bilaterales son aquellos

que surgen de un acuerdo de voluntades entre la administración y

los particulares o entre varias personas jurídicas que forman parte de

la administración (Ejemplo: contratos dentro de la administración.)

3. Actos reglados y actos discrecionales.

Esta clasificación se fundamenta en la mayor o menor amplitud

de la competencia de las autoridades para tomar decisiones.

Los primeros son aquellos para cuya expedición, la Ley que los

regula les señala el momento en que deben dictarse, o se establece

su contenido o su forma, sin posibilidad de elección. Los actos dis-

crecionales son aquellos en los que la Ley le otorga a la autoridad

opciones frente a la decisión que puede tomar (Ejemplo: acto admi-

nistrativo mediante el cual se destituye un funcionario de confianza o

de libre nombramiento y remoción).

4. Actos preparatorios y actos definitivos.

Para esta clasificación se toma en cuenta el acto en relación con

la decisión.


452

En ese sentido, los actos preparatorios o actos de mero trá-

mite son aquellos que se expiden como parte de un procedimiento

administrativo que se encamina a adoptar una decisión o que cum-

plen un requisito posterior a ella,75 y cuya condición puede variar

(Ejemplo: acto administrativo por medio del cual se decide adjudicar

una cátedra en la Universidad de Panamá); en tanto, que los actos

definitivos son los que deciden directa o indirectamente el fondo del

asunto, es decir, que causan estado. Su nota fundamental está en

su autonomía funcional, que le permite producir derechos y obliga-

ciones y lesionar o favorecer por si mismo al particular.76 (Ejemplo:

nombramiento de un profesor que gana una cátedra por concurso).

5. Actos impugnables y actos inimpugnables.

Su clasificación se fundamenta en el hecho que la actuación de

la administración pública pueda ser revisada ante la jurisdicción

competente para conocer de sus actuaciones.

En este sentido, tenemos que los actos impugnables son todos

aquellos que son susceptibles de control por la jurisdicción en cuanto

a su validez; en tanto que los actos inimpunables son aquellos que

no pueden ser censurados por la jurisdicción encargada de ejercer el

control de la legalidad. (Ejemplo: resoluciones que se dicten en jui-

cios de policía de naturaleza penal o civil, de conformidad con lo

establecido en el artículo 28 de la Ley 135 de 1943, reformada por el

artículo 17 de la Ley 33 de 1946).

75

Libardo Rodríguez, Op cit., p.210. 76

Agustín Gordillo, Op. cit., p. II, 7.


453

Éstas son, pues, las principales clasificaciones que se citan en

la doctrina y se reconocen en la jurisprudencia nacional sobre los

actos administrativos, pero no son las únicas, como lo advertimos al

inicio de este apartado.

D. Elementos de Eficacia del Acto Administrativo.

Para la emisión de un acto administrativo, la Administración Pú-

blica debe cumplir con los elementos de validez que enunciamos en

párrafos anteriores y para que tenga efectos legales se exige que la

administración cumpla con los elementos de eficacia.

Los elementos de eficacia del acto administrativo son las condi-

ciones para que esa manifestación de voluntad de la administración

sea obligatoria y por tanto, ejecutable a los administrados. En otro

giro, son los requisitos para que el acto administrativo surta efectos

legales y por ende, sea ejecutable por quien lo profirió o por la auto-

ridad a quien corresponda dicha ejecución.77

En este sentido, un acto perfecto, legalmente producido e inte-

gralmente válido, engendra una eficacia perfecta e indiscutiblemente

apta para lograr los fines que persigue la expedición del mismo. Por

el contrario, un acto viciado en su validez puede hacer ineficaz el

cumplimiento de lo estipulado en el acto respectivo, en la medida en

que el pronunciamiento jurisdiccional o la revocación le impidan con-

tinuar surtiendo sus efectos jurídicos.78

77

Carlos Manuel Rodríguez Santos, Op. cit., p. 73. 78



454

La regla general es que el acto administrativo entra en vigencia

desde el momento mismo de su expedición. Pero para que produzca

sus efectos jurídicos se requiere que se cumpla con los requisitos de

publicación o notificación.79

Los requisitos de eficacia, dependiendo de los efectos que pro-

duce el acto puede ser el de notificación que debe llevarse a cabo

cuando se trate de actos creadores de situaciones jurídicas indivi-

duales (Ejemplo: acto administrativo por el cual se niega una solici-

tud de pensión de invalidez) y el de publicación, cuando se trate de

actos que afectan a un número indeterminado de personas (Ejemplo:

Acuerdo Municipal por el cual se crea un nuevo impuesto).

E. Prerrogativas del Acto Administrativo.

La Administración Pública lleva a cabo sus fines por medio de

actos administrativos, los cuales se encuentran revestidos de ciertas

prerrogativas o características que tienen su justificación en el carác-

ter general que implica la actividad que ésta desarrolla. Es así, que

la Administración Pública aparece investida de los poderes necesa-

rios para realizar por sí misma, la autotutela 80 de su derecho, y para

79

Carlos Ariel Sánchez Torres, Teoría General del Acto Administrativo, Editorial Biblioteca Jurídica Dike, Medellín, Colombia, 1995, p.109. 80

El concepto de Autotutela ha sido difundido por el reconocido adminis-trativista español Eduardo García de Enterría, quien al brindar una explica-ción dogmática de este principio, advierte que el sistema posicional de la Administración respecto a los Tribunales, que sumariamente hemos descri-to al comienzo de este capítulo –principio de división de poderes- debe ser explicado como un sistema de autotutela: la Administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del status quo, eximiéndose de este modo de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una


455

ello: primero, declara por sí misma, cuál es su derecho, de donde el

carácter obligatorio del acto administrativo; segundo, procede a eje-

cutar por sus propios medios -y, en su caso, contra la voluntad de los

obligados- lo que previamente ha declarado81.

Las prerrogativas de las que goza la Administración frente a los

administrados las explica de manera diáfana Betancor Rodríguez,

señalando que, cuando un ciudadano quiere recurrir un acto o una

actuación, normalmente se encuentra ante una decisión imperativa,

inmediatamente aplicable o ya aplicada, en tanto en cuanto los actos

administrativos son ejecutivos o ejecutorios, de acuerdo con el lla-

mado privilegio de autotutela de la Administración, que implica la

protección de su esfera de intereses sin necesidad de acudir a los

Tribunales, utilizando sus propios medios para ejecutar sus propias

decisiones82.

Las prerrogativas que contiene el acto administrativo son las si-

guientes:

tutela judicial. Es este principio de autotutela el que es capaz de explicar en unidad todo ese complejo sistema posicional. (Cfr. Eduardo García de Ente-rría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Edi-torial Civitas, 1995, Tomo II, p.487). 81

Fernando Garrido Falla y Tomás Fernández Pastrana, Régimen Jurídi-co..., Op. cit., p.120. 82

Citado por Ricardo Rivero Ortega, Introducción al Derecho Adminis-trativo Económico, Editorial Ratio Legis, Salamanca, España, 1999, p.100.


456

1. Presunción de Legalidad.

Entendemos por presunción, una decisión legal salvo prueba en

contrario o inferencia legal que no cabe desvirtuar, por ello, hablar de

presunción de legalidad o legitimidad, significa tener anticipadamen-

te como ajustada a derecho, a la ley, toda norma jurídica. Según

esta presunción, en términos generales, a la ley se le considera

constitucional, a toda sentencia se le aprecia como válida y jurídica,

y a todo acto de la administración pública se le considera legal, o

conforme a derecho.83

La presunción de legalidad es una de las prerrogativas del acto

administrativo y consiste en que los mismos deben ser acatados

desde el momento en que inician su vigencia, mientras no sean anu-

lados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administra-

tiva. Su fundamento práctico consiste en que le resultaría imposible

a la Administración desarrollar sus actividades si, ante la resistencia

de los gobernados a sus órdenes y la impugnación que éstos pro-

movieran de la validez de sus actuaciones, fuese necesario declarar

su validez por parte de la jurisdicción contencioso administrativa co-

mo requisito previo para exigir su cumplimiento.

De no existir este principio, dice Cassagne, toda la actividad es-

tatal podría ser cuestionada con la posibilidad de justificar la

desobediencia como regla normal en el cumplimiento de los actos

administrativos, obstaculizando el cumplimiento de los fines públi-

cos, al anteponer el interés individual y privado al bien común sin

83

Gustavo Humberto Rodríguez, Derecho Administrativo, Teoría Gene-ral, Editorial GROUZ, Madrid, 1986, p. 246.


457

atender a la preponderancia que aquéllos representan como causa

final del Estado.84

En cuanto a esta prerrogativa, el artículo 46 de la Ley 38 de 31

de julio de 2000, dispone que las órdenes y demás actos administra-

tivos en firme, del Gobierno Central o de las entidades descentrali-

zadas de carácter individual, tienen fuerza obligatoria inmediata, y

serán aplicados mientras sus efectos no sean suspendidos, no se

declaren contrarios a la Constitución Política, a la Ley o a los regla-

mentos generales por los tribunales competentes. En tanto que los

decretos, resoluciones y demás actos administrativos reglamentarios

o aquellos que contengan normas de efecto general, sólo serán apli-

cables desde su promulgación en la Gaceta Oficial, salvo que el ins-

trumento respectivo establezca su vigencia para una fecha posterior.

Eduardo García de Enterría, comentando la disposición legal de

su país que consagra esta prerrogativa del acto administrativo, sos-

tiene que la misma establece una presunción iuris tantum de validez,

que permite al acto desplegar todos sus posibles efectos, en tanto no

se demuestre su invalidez y que traslada, en consecuencia, al parti-

cular la carga de impugnarlo, en la vía administrativa o contencioso

administrativa, según proceda, si se quiere obtener su anulación y

frenar su eficacia.85

De lo anterior, podemos concluir que la presunción de legalidad

consiste en que los actos administrativos deben ser obedecidos,

84

Juan Carlos Cassagne, Derecho Administrativo, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Tomo II, 1996, p.20. 85

Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de De-recho Administrativo, Tomo II, Op. cit. p. 555.


458

tanto por los particulares como por la Administración, desde su vi-

gencia, hasta que la autoridad jurisdiccional competente no los haya

suspendido o anulado, es decir, que actos tienen imperio mientras la

autoridad no los declare contrarios a derecho.86

2. La Ejecutividad.

La Administración goza de una prerrogativa ante los administra-

dos en razón de las funciones que cumple, por lo que una vez que la

Administración emite un acto administrativo, el mismo tiene fuerza

obligatoria y debe ser cumplido.

La ejecutividad del acto administrativo se refiere a la cualidad

del mismo que lo hace de cumplimiento obligatorio. Este privilegio

denominado por la doctrina “el privilegio de decisión previa”, dice

Libardo Rodríguez, consiste en que la Administración no tiene nece-

sidad de dirigirse previamente a un Juez para declarar sus derechos,

de tal manera, que si el administrado no está de acuerdo con las

pretensiones de la administración, es él quien deberá acudir al

Juez87.

El administrativista argentino, Roberto Dromi, señala que la eje-

cutividad es la obligatoriedad, el derecho a la exigibilidad y el deber

de cumplimiento del acto a partir de su notificación. Ejecutividad es

sinónimo de eficacia del acto. Es regla general de los actos adminis-

86

Jaime Vidal Perdomo, Op. cit. p.275. 87

Libardo Rodríguez Rodríguez, Ponencia presentada en el Seminario sobre Legislación de lo Contencioso Administrativo, realizada en la Ciudad de Panamá el 8 de agosto de 2000, p.2.


459

trativos y consiste en el principio de que una vez perfeccionada, pro-

ducen todos sus efectos, sin que se difiera su cumplimiento.88

En conclusión, podemos sostener que la ejecutividad equivale a

la eficacia general del acto administrativo y consiste en que una vez

se perfecciona, surte todos sus efectos sin que se aplace su cumpli-

miento, es decir, es ejecutivo.

3. La Ejecutoriedad.

Dado que una vez la Administración emite su voluntad por me-

dio de actos administrativos que no necesitan del reconocimiento de

una autoridad jurisdiccional, de igual forma, se tiene que la misma

puede hacerlo cumplir directamente valiéndose de sus propios me-

dios, por lo que la ejecutoriedad debe ser entendida como la posibili-

dad de la Administración, otorgada por el orden jurídico, de ejecutar

por sí misma el acto, pudiendo acudir a diversas medidas de coer-

ción para asegurar su cumplimiento.89

El “privilegio de la ejecución de oficio”, consiste en la facultad

que tiene la Administración, cuando ha tomado una decisión, es de-

cir, cuando ha dictado un acto administrativo, de hacerlo cumplir ella

misma directamente, haciendo uso, si es necesario, de la fuerza pú-

blica contra el particular que se resiste.90

88

Roberto Dromi, Derecho Administrativo, Ediciones Ciudad de Argenti-na, Buenos Aires, 1997, pp. 248-249. 89

Roberto Dromi, Ibíd., p.249. 90

Libardo Rodríguez, Op. cit., p.2


460

Una decisión ejecutoria según Georges Vedel, es un acto jurídi-

co emitido unilateralmente por la Administración, con objeto de modi-

ficar el ordenamiento jurídico mediante las obligaciones que impone

o por los derechos que confiere91, apelando excepcionalmente al uso

de la coacción dentro de los límites dispuestos por el ordenamiento

jurídico.92

Los atributos o prerrogativas de las cuales goza el acto adminis-

trativo, las sintetiza el profesor brasileño, Celso Bandiera de Mello,

en la siguiente reflexión:

Si comparamos estos diferentes atributos mencio-nados, vamos a verificar que, por la presunción de legi-timidad -legalidad-, el acto administrativo, que sea im-positivo de una obligación, que sea atributivo de una ven-taja, se presume como legítimo; por la imperatividad, el acto crea para los terceros, independientemente de su aquiescencia, una obligación; por su exigibilidad, el ac-to sujeta al administrado a la observancia de una situa-ción dada por medios indirectos impuestos por la propia administración sin recurrir al juez; por la ejecutoriedad, el acto sujeta al administrado a la obediencia por medio de la coacción directa aplicada por la administración, in-dependientemente de orden judicial.93

Hemos analizado de manera sucinta, los principales aspectos

que se relacionan con el acto administrativo como: Su concepto,

elementos, clasificación y prerrogativas, las cuales deben tenerse

91

Georges Vedel, Op. cit., p.146. 92

Juan Carlos Cassagne, Op. cit., p.21 93

Citado por Jaime Vidal Perdomo, Op. cit., p.276.


461

presentes al momento de referirse al contencioso de interpretación

prejudicial.

CAPÍTULO VII

EL CONTROL DE LA LEGALIDAD

El acto administrativo tiene una relación directa con el surgi-

miento de las instituciones jurídicas del Estado moderno, es decir, el

Estado de Derecho y ligado a los principios de legalidad, división de

los poderes y control de la actividad administrativa, de los cuales se

desprende como una consecuencia lógica e inmediata.94

En este orden de ideas, tenemos que el desarrollo de las actua-

ciones de la Administración (actos administrativos) debe estar sujeto

al ordenamiento jurídico, es decir, que sus actuaciones no deben ser

contrarias a la Constitución ni a la Ley. De allí, el origen del principio

de que el funcionario público sólo está facultado para hacer lo que la

Ley le autoriza, a diferencia de los particulares que pueden hacer

todo lo que ésta no les prohíba (artículo 18 de la Constitución Políti-

ca).

Así, Fiorini, al referirse a este principio nos dice que: “afirmar

que la Administración Pública es una potestad esencialmente jurídi-

ca, no quiere decir que no pueda ser injusta, arbitraria y también

94



462

despótica”95, por lo que es indispensable que el mismo Estado cree

medios de control respecto de la Administración, con el fin de evitar

en lo posible que se viole aquel principio.96

El control de la legalidad se ejerce a través de mecanismos que

van a permitir la conjunción de las prerrogativas que le otorga el de-

recho administrativo a la Administración Pública con la garantía de

las libertades fundamentales y el respeto de los derechos de los ad-

ministrados, que caracteriza a un Estado de Derecho.97

Este control no sólo se aplica para sujetar a la Administración

Pública a la Ley, sino también, para corregir los agravios cometidos

en contra de los derechos subjetivos de los particulares por medio de

un acto administrativo ilegal. Comenta Edgardo Molino Mola, que el

control de la Ley constituye la garantía más efectiva que tienen los

hombres frente a la arbitrariedad gubernamental. La ley somete y

sujeta a la autoridad a realizar sólo lo que ella expresamente le auto-

riza.98

El artículo 203 de la Constitución Política le atribuye el ejercicio

de la Jurisdicción Contencioso Administrativa a la Corte Suprema de

95

Bartolomé Fiorini, Manual de Derecho Administrativo, Ediciones La Ley, Buenos Aires, Tomo I, 1968, p. 225. 96

Libardo Rodríguez, Derecho Administrativo, p. 216. 97

Carlos Manuel Rodríguez Santos, Op. cit., p.54 98

Edgardo Molino Mola, El Control Jurisdiccional de la Administración en los Estados Centroamericanos. El Caso de Panamá, en Historia y Perspectiva de la Jurisdicción Administrativa en Francia y en América Lati-na, Editorial Temis, Santa Fe, Bogotá, 1999, p.211.


463

Justicia, quien a tal fin y con la audiencia del Procurador de la Admi-

nistración, podrá anular los actos acusados de ilegalidad; restablecer

el derecho particular violado; estatuir nuevas disposiciones de reem-

plazo de las impugnadas y pronunciarse prejudicialmente acerca

del sentido y alcance de un acto administrativo o de su valor le-

gal.

En nuestro país, el control de la legalidad lo ejerce la Sala Ter-

cera de la Corte Suprema de Justicia, a través de: 1) La acción de

nulidad, 2) La acción de plena jurisdicción, 3) El contencioso de

interpretación, 4) El contencioso de apreciación de validez y 5) El

contencioso de protección de los derechos humanos.

Como se observa de lo que llevamos dicho, la figura jurídica que

estudiamos está ubicada dentro de estos mecanismos de control que

ejerce la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, entre los

llamados contenciosos de declaración, en los que el juez administra-

tivo, ante la existencia de una falta de certeza, se pronuncia sobre el

sentido o alcance de un acto administrativo.

Sobre la naturaleza declarativa de la petición de interpretación,

nuestro máximo tribunal contencioso administrativo, sostuvo lo si-

guiente:

En cuanto a la petición de interpretación, no cabe duda que está ante una pretensión declarativa. El trata-dista Jaime Guasp ha señalado “que cuando lo que se solicita del órgano competente es la simple declaración de una situación jurídica que existía con anterioridad a la decisión buscando su sola certeza la pretensión recibe el nombre de declarativa” y agrega que la “petición de la parte que la constituye tiende a la mera constatación, fi-jación o expresión judicial de una situación jurídica ya


464

existente...Sobre este mismo tema Eduardo Couture se-ñala que “son sentencias declarativas o de mera decla-ración aquellas que tienen por objeto la pura declaración de la existencia de un derecho... 99.

Tenemos, pues, que por regla general, todos los actos adminis-

trativos de la Administración Pública están sometidos al control de la

legalidad como fundamento esencial del Estado de Derecho, entre

cuyos mecanismos de control figura el contencioso de interpretación

prejudicial, como colaborador a la salvaguardia preventiva del princi-

pio de legalidad, mediante la correcta explicación o aclaración del

sentido de un acto administrativo oscuro o dudoso.

Importa también no advertir, destaca Gordillo, que las arbitrarie-

dades administrativas no controladas judicialmente en tiempo opor-

tuno, son el caldo de cultivo de la corrupción que la Convención

Interamericana contra la Corrupción manda prevenir y no consumar,

y del déficit fiscal, que la comunidad internacional exige controlar.100

En igual sentido, el profesor Ricardo Rivero Ortega, refiriéndose

a la contribución de las instituciones reguladoras de la voluntad ad-

ministrativa para prevenir conductas corruptas, sostiene que un co-

rrecto diseño de éstas pueden ayudar a corregir tanto la arbitrariedad

como la desviación de poder, en la medida en que ayuda a detectar

eventuales causas de nulidad de los actos administrativos.101

99

Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera, Resolución de 7 de agosto de 1995, R. J. agosto, p.428. 100

Agustín Gordillo, Op. cit., p. 6. 101

Ricardo Rivero Ortega, Instituciones Jurídico-Administrativas y Pre-vención de la Corrupción, en La Corrupción: Aspectos Jurídicos y Eco-nómicos. Editorial Ratio Legis, Salamanca, España, 2000, p. 42.


465

La correcta aplicación de un acto administrativo contribuye a que

la Administración no lesione los derechos e intereses de los particu-

lares, por lo que frente a la ejecución de un acto administrativo, cuyo

contenido no es claro, resulta de gran ayuda recurrir a la Sala Terce-

ra de la Corte Suprema de Justicia, con el objeto de pedir que se

interprete la voluntad de la administración externada en un acto ad-

ministrativo antes de ejecutarla y provocar la violación de la Ley y los

derechos de las administrados, por lo que se considera al contencio-

so de interpretación prejudicial como un medio preventivo del control

de la legalidad.

CAPITULO VIII

COMPARACIÓN DEL CONTENCIOSO DE INTERPRETACIÓN

CON OTRAS FIGURAS JURÍDICAS.

SUMARIO: -A. Acción Contencioso Administrativa de Nulidad. -1. En cuanto a su Naturaleza Jurídica. -2. Des-de el punto de vista de la persona que la presenta. -3. En cuanto a su finalidad. -4. Respecto a la clase de acto administrativo sobre la cual se formula. -5. En cuanto al término para recurrir. -B. Acción Contenciosa Administra-tiva de Plena Jurisdicción. -1. Respecto a la naturaleza jurídica. -2.En cuanto al acto administrativo contra el cual se presenta. –3. Desde el punto de vista de la persona que la formula. –4. En cuanto a la participación del Pro-curador -5. En cuanto a su finalidad. –Consulta Jurídica. –1. En cuanto a la materia que se solicita interpretar. –2.


466

Respecto a los efectos del dictamen. –3. En razón de la autoridad que emite el dictamen. –4. Sobre la formalidad en su presentación. –D. Contencioso de Apreciación de Validez o Apreciación de la Legalidad. –1. En cuanto a la autoridad que presenta la solicitud. –2. En razón de lo que se pide. –3. Respecto a la situación jurídica en la que se encuentra el proceso.

El contencioso de interpretación que conoce la Sala Tercera de

la Corte Suprema de Justicia, posee gran similitud con otras figuras

jurídicas, tales como la Consulta de Inconstitucionalidad que se surte

ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, la Consulta Adminis-

trativa que se presenta ante los funcionarios públicos, originada en el

derecho de petición consagrado en el artículo 41 de la Constitución

Política y desarrollado en el Título VI de la Ley 38 de 31 de julio de

2000, sobre el Procedimiento Administrativo General; sin embargo,

haremos un parangón del contencioso de interpretación, con las Ac-

ciones Contencioso Administrativas de Nulidad y Plena Jurisdicción,

con la Consulta Jurídica que se formula ante el Procurador de la

Administración y con el Contencioso de Apreciación de Validez o

Apreciación de la Legalidad, ya que de la jurisprudencia de la Sala

Tercera de la Corte Suprema de Justicia, como de los registros de la

Procuraduría de la Administración se desprende que son estas figu-

ras jurídicas con las que con mayor frecuencia se confunde el Con-

tencioso de Interpretación.

A. Acción Contencioso Administrativa de Nulidad.

La acción contencioso administrativa de nulidad es aquella que

se ejercita para solicitar del órgano jurisdiccional competente, la Sala

Tercera de la Corte Suprema de Justicia, la anulación de un acto


467

administrativo de carácter general, impersonal y objetivo, violatorio

de una norma jurídica. Por medio de esta acción, expresa el profe-

sor González Pérez, no se pide el reconocimiento de situaciones

jurídicas individualizadas, sino únicamente, la anulación -no la refor-

ma- del acto que se impugna.102 Con este tipo de acción se preten-

de salvaguardar el ordenamiento jurídico objetivo.

Para establecer una distinción entre la acción contenciosa admi-

nistrativa de nulidad y de interpretación, debemos iniciar por señalar

que ambas están reconocidas en nuestro ordenamiento jurídico co-

mo mecanismos de control de la legalidad. Así, el párrafo primero,

numeral 2, del artículo 203 de la Constitución Política, señala que a

la jurisdicción contenciosa administrativa tendrá entre sus atribucio-

nes constitucionales y legales, la de “anular los casos acusados de

ilegalidad... y pronunciarse prejudicialmente acerca del sentido y

alcance de un acto administrativo”.

1. Diferencias.

Veamos a continuación, las principales diferencias que se ob-

servan entre éstos mecanismos de control de la legalidad.

a. En cuanto a su naturaleza jurídica.

La primera diferencia que surge entre el contencioso de interpre-

tación y la nulidad, es que el primero es una vía o mecanismo de

consulta mediante la cual se solicita la interpretación de un acto ad-

ministrativo de contenido oscuro o ambiguo, y el segundo, es una

102

Jesús González Pérez, Op. cit., p.157.


468

acción mediante la cual se solicita a la Sala Tercera de la Corte Su-

prema de Justicia que se declare nulo, por ilegal, un acto administra-

tivo de carácter general.

b. Desde el punto de vista de la persona que la

presenta.

En este sentido, tenemos que la acción contencioso administra-

tiva de nulidad, puede ser formulada por cualquier persona natural o

jurídica domiciliada en nuestro país, en tanto que, el contencioso de

interpretación sólo puede ser presentado por el funcionario judicial o

administrativo, antes de resolver el fondo del negocio o de ejecutar el

acto según corresponda.

c. En cuanto a su finalidad.

La finalidad que se persigue con la acción contencioso adminis-

trativa de nulidad es que se declare la ilegalidad de un acto adminis-

trativo de carácter general por ser violatorio de la ley y que, en con-

secuencia, se anule el mismo. El propósito del contencioso de inter-

pretación es que la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia

determine la voluntad efectiva de la administración contenida en un

acto administrativo oscuro o ambiguo.

d. Respecto a la clase de acto administrativo

sobre el cual se formula.

Sobre el acto administrativo objeto de estos mecanismos de

control, tenemos que el contencioso administrativo de nulidad sólo

puede formularse contra actos administrativos de carácter general,


469

impersonal y objetivo, es decir, contra aquellos actos cuyo contenido

es igual para todos los individuos que sean o llegaren a ser titulares

de ellas103, mientras que en el contencioso de interpretación puede

dirigirse para interpretar, tanto actos generales como actos indivi-

duales, que son aquellos que crean, modifican o extinguen una si-

tuación jurídica individual o sujetiva104.

e. En cuanto al término para recurrir.

En lo que concierne al término para utilizar estos mecanismos

de control, tenemos que la acción contenciosa administrativa de nu-

lidad contra un acto administrativo, puede ejercitarse en cualquier

tiempo, una vez se encuentra surtiendo sus efectos, ya que es im-

prescriptible de conformidad con lo que establece el artículo 42-A de

la Ley 33 de 1946, en tanto que, el contencioso de interpretación,

sólo puede ser ejercitado antes que la autoridad judicial decida un

proceso o la administrativa ejecute el acto administrativo, dado su

carácter prejudicial.

103

Libardo Rodríguez, Derecho Administrativo, Op. cit, p. 194. 104

Ibíd., p.195.


470


471

DIFERENCIAS

CONTENCIOSO DE

INERPRETACIÓN CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE

NULIDAD

Vía de Consulta Acción

Actos de carácter ge-

neral y particular

Contra actos de

carácter general

Formulada por funcio-nario administrativo o

judicial

Formulada por cualquiera

persona domiciliada en el país

Sentido y alcance de

un acto administrativo

Declaratoria de ilegali-dad de un acto admi-

nistrativo

Se presenta antes de aplicar el acto adminis-

trativo

Se presenta una vez surte sus efectos el

acto administrativo


472

B. Acción Contencioso administrativa de Plena Jurisdicción.

La acción contencioso administrativa de plena jurisdicción es

aquella mediante la cual se solicita del órgano jurisdiccional, no sólo

la anulación del acto, sino el reconocimiento de una situación jurídica

individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el

pleno restablecimiento de la misma105. Su objetivo es restituir el de-

recho subjetivo de un particular que éste considera afectado por la

actuación de la Administración.

1. Diferencias.

A continuación, analizamos las principales diferencias que sur-

gen entre el contencioso de interpretación prejudicial y la acción con-

tenciosa administrativa de plena jurisdicción. Veamos:

a. Respecto a su naturaleza jurídica.

La primera diferencia que surge entre el contencioso de interpre-

tación y la plena jurisdicción es que, el primero es una vía o meca-

nismo jurídico a disposición de los funcionarios judiciales o adminis-

trativos que deseen obtener de la Sala Tercera de la Corte Suprema

de Justicia, la recta interpretación de un acto administrativo de con-

tenido oscuro o ambiguo, y el segundo, al igual que la nulidad, es

una acción mediante la cual se solicita a la Sala Tercera de la Corte

Suprema de Justicia que se declare, nulo por ilegal, un acto adminis-

trativo de carácter individual y se restablezcan los derechos subjeti-

vos violados.

105

Jesús González Pérez, Op. cit., p.159.


473

b. En cuanto al acto administrativo contra el

cual se presenta.

La acción contencioso administrativa de plena jurisdicción es la

idónea para impugnar actos administrativos particulares, es decir,

aquellos actos que crean, modifican o extinguen derechos u obliga-

ciones a un número individualizado de personas, identificadas de

manera abstracta106. Mediante el contencioso de interpretación pre-

judicial, se puede solicitar la interpretación tanto de actos administra-

tivos de carácter particular como general.

c. Desde el punto de vista de la persona que la

formula.

En este sentido, tenemos que la acción contencioso-

administrativa de plena jurisdicción, es formulada por la persona cu-

yo derecho subjetivo se vea lesionado por el dictamen contenido en

un acto administrativo, en tanto que, el contencioso de interpreta-

ción, sólo puede ser presentado por el funcionario judicial encargado

de decidir un proceso o la autoridad administrativa encargada de su

ejecución.

d. En cuanto a la participación del Procurador

de la Administración.

En lo atinente a la participación del Procurador en estos meca-

nismos de control de la legalidad, tenemos que en las demandas de

106

Carlos Manuel Rodríguez Santos, Op. cit., p. 75.


474

plena jurisdicción, dicho funcionario actúa en defensa y representa-

ción de los intereses de la Administración Pública y, por ello, como

regla general, debe oponerse a la pretensión de la contraparte. En

el contencioso de interpretación prejudicial, el Procurador de la Ad-

ministración actúa en interés de la legalidad, tal como se lo exige el

numeral 3 del artículo 5 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000.

e. En cuanto a su finalidad

La acción contenciosa administrativa de plena jurisdicción, tiene

como finalidad la de proteger derechos subjetivos y procurar su res-

tablecimiento, en tanto que el contencioso de interpretación tiene

como fin, el establecer el correcto sentido y alcance de un acto ad-

ministrativo que será aplicado o ejecutado por la autoridad judicial o

administrativa.


475

DIFERENCIAS

CONTENCIOSO DE

INTERPRETACIÓN

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE

PLENA

JURISDICCION

Vía de Consulta

Acción

Actos de carácter general y

particular

Contra actos de

carácter particular

Formulada por funcionario

administrativo o judicial

Formulada por la persona

afectada con el

acto administrativo

Sentido y alcance de un

acto administrativo

Declaratoria de ilegali-dad y restablecimiento

del derecho

Procurador actúa en de-

fensa de la legalidad

Procurador actúa en defen-

sa del acto acusado


476

C. Consulta Jurídica.

La Procuraduría de la Administración fue concebida por el Doc-

tor José Dolores Moscote, como la institución responsable de ampa-

rar dentro de la Ley, los intereses y derechos de los ciudadanos con-

tra los eventuales abusos de la Administración en el ejercicio de sus

facultades.

De igual forma, dentro de la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa uno de los principales roles que desempeña la Procu-

raduría de la Administración es la de brindar asesoría jurídica a la

Administración Pública. Como lo indica Manuel Antonio Bernal, el

Procurador de la Administración es el eje sobre el cual gira la activi-

dad consultiva o asesora; el sector asesorado es siempre el adminis-

trativo, orgánicamente considerado, y que su actividad asesora tiene

como fin, el encaminar la acción de la administración pública dentro

del orden jurídico, mediante pronunciamientos técnico-jurídicos.107

La consulta jurídica está consagrada de manera genérica, en el

ordinal 5 del artículo 217 de la Constitución Política, que atribuye al

Ministerio Público el servir de consejero a los funcionarios adminis-

trativos, en tanto que, en el orden legal y de manera particular, esta

función que desarrolla el Procurador de la Administración fue consa-

grada en el artículo 101 de la Ley 135 de 1943, al igual que en el

numeral 4 del artículo 348 del Código Judicial, que establecían como

atribuciones especiales del Procurador de la Administración, las de

servir de consejero jurídico a los servidores públicos que consultaren

107

Manuel Antonio Bernal, La Asesoría Jurídica del Procurador de la Administración, Trabajo de Graduación, Universidad de Panamá, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, 1994, p.158.


477

su parecer respecto a determinada interpretación de la Ley o el pro-

cedimiento que debe seguir.

Mediante Ley 38 de 31 de julio de 2000, se aprueba el Estatuto

Orgánico de la Procuraduría de la Administración en el cual se orde-

na y moderniza dicha Institución que nació en 1943. Lo anterior fue

producto de la experiencia del último quinquenio que permitió a esta

Institución, la oportunidad de revisar sus estructuras y los textos jurí-

dicos que regulaban sus funciones.

En este orden de ideas, la Procuraduría de la Administración re-

clama su naturaleza de organismo fiscalizador para que la gestión

administrativa del Estado se cumpla en el entorno y promoción del

Estado de Derecho; para ello debe asumir tareas de prevención y

erradicación de conductas contrarias a la Constitución y a la Ley,

brindando apoyo, asesoría y capacitación jurídica y administrativa a

todos los funcionarios que en el desempeño de sus funciones solici-

ten estos servicios.

Una de las áreas que se amplía en el Estatuto Orgánico es la

que se refiere a la coordinación del servicio de asesoría jurídica del

sector público, con el propósito de uniformar criterios, dirimir median-

te dictámenes prejudiciales las diferencias de interpretación, promo-

ver, fortalecer la mediación en el ámbito administrativo con el fin de

reducir la litigiosidad.108

En ese sentido, tenemos que la función de asesoría jurídica del

Procurador de la Administración, a través de consultas jurídicas,

108

Exposición de Motivos del Proyecto de Ley por el cual se aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, Panamá, 2000.


478

quedó plasmada en los artículos 3, numerales 1 y 4, y artículo 6,

numerales 1 y 3 del comentado Estatuto Orgánico que dispone:

Artículo 3. La Procuraduría de la Administración tiene como misión:

1 ...

...

4. Servir de asesora y consejera jurídica a los ser-vidores públicos administrativos.

Artículo 6. Corresponde a la Procuraduría de la Administración:

1. Servir de consejera jurídica a los servidores pú-blicos administrativos que consultaren su parecer respec-to a determinada interpretación de la ley o el procedi-miento que se debe seguir en un caso concreto.

Las consultas deberán estar acompañadas del crite-rio jurídico respectivo, salvo aquéllas provenientes de instituciones que no cuenten con un asesor jurídico.

2. ...

3. Dirimir, mediante dictamen prejudicial, las dife-rencias de interpretación jurídica que someta a su consi-deración dos o más entidades administrativas.

De manera concisa, nos hemos referido al fundamento constitu-

cional y legal de la consulta jurídica que emana de la Procuraduría

de la Administración; seguidamente, hacemos una comparación con

el contencioso de interpretación prejudicial.


479

Quizás, las particularidades que más originan confusión entre la

consulta jurídica y el contencioso de interpretación, sea que el Pro-

curador de la Administración tiene una participación en ambos me-

canismos de consulta, sin embargo, no lo hace en la misma condi-

ción.

Como razón de lo expuesto, debemos anotar que la participa-

ción del Procurador de la Administración en el contencioso de inter-

pretación es indirecta y en interés de la Ley, de conformidad con lo

que establece el numeral 3, del artículo 5 de la Ley 38 de 2000, de-

bido a que su opinión podrá ser tomada en cuenta por la Sala Terce-

ra de la Corte Suprema de Justicia, que es a quien le corresponde

establecer el sentido y alcance de los actos administrativos someti-

dos a su consideración. En tanto que, en la consulta jurídica su par-

ticipación es directa, pues, él es el destinatario de la solicitud, por lo

que le corresponde resolverla.

Otro aspecto que hace que ambas figuras jurídicas se presten a

dudas es el hecho de que las mismas se originan por duda, ambi-

güedad u oscuridad, sin embargo, el contencioso de interpretación

sólo opera en aquellos casos que se trate de actos administrativos,

mientras que en el caso de la consulta jurídica, puede recaer sobre

la interpretación de una ley o el procedimiento que debe seguir un

funcionario administrativo.

También origina confusión, el hecho de que ambos medios de

consulta son de uso exclusivo de los servidores públicos administra-

tivos, aunque el contencioso de interpretación pueda ser formulado

por un funcionario facultado para administrar justicia.


480

1. Diferencias.

No obstante, las similitudes que puedan existir entre la consulta

jurídica que emite el Procurador de la Administración dentro de sus

funciones como asesor de la Administración y el contencioso de in-

terpretación prejudicial de conocimiento de la Sala Tercera de la Cor-

te Suprema de Justicia, hay claras diferencias entre ambos institutos

jurídicos que analizamos a continuación.

a. En cuanto a la materia que se solicita

interpretar.

Mediante el contencioso de interpretación, sólo se puede solici-

tar la interpretación de actos administrativos, en tanto que, en la

consulta jurídica se puede pedir la interpretación de una Ley o el

procedimiento que debe seguir el funcionario administrativo.

b. Respecto a los efectos del dictamen.

En el contencioso de interpretación, el pronunciamiento de la

Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia obliga al funcionario

que formuló la solicitud, debiendo someterse a la misma, es decir,

que debe aplicar el acto administrativo en consonancia con la inter-

pretación que le dio el Tribunal Contencioso Administrativo, en tanto,

que la consulta jurídica no tiene fuerza obligatoria para el funcionario

o servidor administrativo que la formuló, por lo que puede acogerla o

rechazarla, dado que no tiene consecuencias legales. En este senti-

do, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia se pronunció en

el año de 1976, señalando que en nuestro sistema Contencioso Ad-

ministrativo, no está instituida la consulta con valor vinculante, pues-

to que el artículo 101 de la Ley 135 de 1943, sólo facultaba al Fiscal


481

del Tribunal, ahora representado por el Procurador de la Administra-

ción, para servir de consejero jurídico a los funcionarios administrati-

vos que consultaren su parecer respecto a determinada interpreta-

ción de la ley o el procedimiento que deben seguir, lo que debe en-

tenderse en sentido genérico sin consecuencias legales de ninguna

naturaleza.109

c. En razón de la autoridad que emite el

dictamen.

Una diferencia clara que surge entre estos mecanismos de con-

sulta es el que tiene que ver con la autoridad que emite el dictamen.

Así, tenemos que la consulta jurídica es absuelta por la Procuraduría

de la Administración, en tanto que, el contencioso de interpretación

prejudicial es sustanciado por la Sala Tercera de la Corte Suprema

de Justicia.

d. Sobre la formalidad en su presentación.

La consulta jurídica que se presenta ante la Procuraduría de la

Administración, puede hacerse de manera verbal,110lo que no es

109

Auto de 31 de diciembre de 1976. Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. No publicado en la Gaceta ni Registro Judicial. Consúltese Auto de 22 de marzo de 1996, Registro Judicial de marzo de 1996, p.335. 110

Es importante destacar que la consejería jurídica que brinda la Procura-duría de la Administración por medio del Departamento de Quejas y Con-sultas se lleva a cabo en atención a consultas que por escrito elevan los servidores públicos administrativos; sin embargo, esta función también se cumple de manera verbal cuando el funcionario concurre a ese Despacho Judicial o lo hace vía telefónica.


482

permitido en el contencioso de interpretación, cuya petición debe

constar por escrito y cumplir con una serie de formalidades.


483

Diferencias

Medios de Consulta

CONSULTA

AADMINISTRATIVA CONT. DE

INTERPRETACIÓN

Conoce el Procurador de la Administración

Conoce la Sala 3ra. de la C.S.J.

Interpretación de la Ley y Procedimientos Adminis-

trativos

Sentido y Alcance de Actos Administrativos

Criterio no vinculante Criterio vinculante

Pueden ser verbales Sólo por escrito

La propone una autoridad administrativa

La propone una autori-dad administrativa o

judicial


484

D. Contencioso de Apreciación de Validez o Apreciación de la Legalidad.

Una de las figuras jurídicas con la que frecuentemente se con-

funde el contencioso de interpretación es el contencioso de aprecia-

ción de validez o apreciación de la legalidad, en gran medida, por

regulación combinada e imprecisa que elaboró nuestro legislador de

ambas figuras jurídicas. Su evolución jurídica prácticamente es la

misma que sufrió el contencioso de interpretación prejudicial, por lo

que nos remitimos a lo desarrollado en el apartado de la evolución

jurídica del mecanismo de consulta que estudiamos.111

El contencioso de apreciación de validez o de apreciación de la

legalidad es definido por el profesor Olmedo Sanjur, como una vía

jurídica que permite a una autoridad que ejerce funciones jurisdiccio-

nales consultar a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia

sobre la validez de un acto administrativo que debe servir de base

para resolver un proceso, lo cual debe hacer antes de adoptar la

decisión respectiva.112

Se infiere de lo anterior, que por medio del contencioso de apre-

ciación de validez o apreciación de la legalidad, una autoridad en-

cargada de administrar justicia eleva una consulta a la Sala Tercera

de la Corte Suprema de Justicia con la finalidad de que ésta confron-

te el acto administrativo elevado a consulta con un texto legal para

determinar si se ha infringido o no.

111

Para ampliar sobre esta figura jurídica, consúltese a Belinda Panay Ramírez, El Contencioso Administrativo de Apreciación de Validez o Apreciación de la Legalidad, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad Santa María La Antigua, 1988. 112

Olmedo Sanjur, Los Contenciosos, Op. cit., p. 329.


485

Esta vía de consulta, luego de las imprecisiones en su regula-

ción, quedó adecuadamente desarrollada en el nuevo Código Judi-

cial, específicamente, en el numeral 12, del artículo 97 del Código

Judicial que señala:

Artículo 97. A la Sala Tercera le están atribuidos...

En consecuencia, la Sala Tercera conocerá en ma-teria administrativa de lo siguiente:

1...

...

12. Conocer prejudicialmente, sobre la validez de los actos administrativos que deberán servir de base a una decisión jurisdiccional por consulta que al efecto formule la autoridad encargada de administrar justicia.

Las similitudes que encontramos entre estas dos figuras es que

ambas son mecanismos de consultas que se originan de una cues-

tión prejudicial que paralizan el proceso; tienen por objeto que la

Sala Tercera se pronuncie sobre determinados actos administrativos,

particulares o generales; la decisión que emite el máximo Tribunal

Contencioso-administrativo es obligante en ambos casos, y en uno y

otro, el Procurador de la Administración actúa en interés de la Ley.

Pese a que las dos figuras jurídicas poseen grandes similitudes,

tenemos de igual forma, características de las cuales se logran des-

tacar sus diferencias. Veamos:


486

1. En cuanto a la autoridad que presenta la solicitud.

A este respecto, tenemos que el contencioso de interpretación

prejudicial, puede ser presentado por la autoridad judicial encargada

de decidir un proceso en base a un acto administrativo o la autoridad

administrativa encargada de su ejecución, en tanto que, el conten-

cioso de interpretación sólo puede ser presentado por la autoridad

encargada de administrar justicia.

2. En razón de lo que se pide.

Con el contencioso administrativo de interpretación prejudicial,

se solicita a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia esta-

blezca el verdadero sentido y alcance de un acto administrativo de

contenido ambiguo u oscuro, en tanto que, en el contencioso de

apreciación de validez, la Sala Tercera debe confrontar el acto admi-

nistrativo con un texto legal a fin de determinar si existe un vicio de

ilegalidad.

3. Respecto a la situación jurídica en la que se encuentra el proceso.

Otra diferencia que se destaca entre estos mecanismos de con-

trol tiene que ver con el hecho de los supuestos jurídicos que se pre-

sentan, es decir, si la solicitud se formula dentro o fuera de un pro-

ceso.

En este sentido, tenemos que el contencioso administrativo de

interpretación prejudicial, puede presentarse frente a cuestiones pre-

judiciales procesales (dentro de un proceso) como extraprocesales

(fuera del proceso) de actos administrativos, en tanto que, en el con-

tencioso de apreciación de validez sólo puede presentarse sobre


487

cuestiones prejudiciales procesales, ya que ésta se presenta cuando

la autoridad facultada para administrar justicia, requiere de la inter-

pretación de un acto administrativo dentro de un proceso que le co-

rresponde decidir.

CONTENCIOSO DE APRECIACIÓN

DE VALIDEZ

CONTENCIOSO DE

INTERPRETACIÓN


488

En este apartado, hemos analizado las cuatro figuras jurídicas

con las que con mayor frecuencia se confunde el contencioso de

interpretación, como son: las acciones contencioso administrativas

Autoridad encargada de administrar

Justicia

Autoridades Administra-tivas y

Judiciales

Determinar si un acto administrativo viola la Ley

Establecer el sentido y alcance de actos adminis-

trativos

Diferencias

Cuestiones prejudiciales procesales

Cuestiones prejudiciales procesales y extraproce-

sales.


489

de nulidad y plena jurisdicción; la consulta jurídica que se formula y

solventa la Procuraduría de la Administración y el contencioso admi-

nistrativo de apreciación de legalidad, figuras éstas que poseen cier-

tas similitudes con el contencioso de interpretación prejudicial, pero

que no deben ser confundidas sobre la base de la finalidad que cada

una de ellas persigue.

CAPITULO IX

PRESUPUESTOS O REQUISITOS PROCESALES PARA LA

ADMISIÓN DEL CONTENCIOSO DE INTERPRETACIÓN

SUMARIO: -A. La solicitud debe ser formulada por una autoridad judicial o administrativa que debe cumplir el ac-to. –1. Poder de postulación procesal. –B. La petición de interpretación de interpretación sólo puede referirse a ac-tos administrativos. –C. La petición debe ser formulada para que se establezca al sentido y alcance de un acto administrativo. –D. La solicitud debe ser requerida por la autoridad antes de resolver el fondo del negocio o ejecu-tar el acto administrativo –Cuestión prejudicial-.

Para que la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia admi-

ta la solicitud de interpretación, la autoridad jurisdiccional encargada

de decidir un proceso o la administrativa encargada de su ejecución,


490

debe cumplir con una serie de presupuestos para que sea viable su

admisión.

Cuando se habla de presupuesto procesal debe entenderse que

es algo que debe darse antes del proceso. Veamos cuáles son es-

tos presupuestos de admisibilidad que se requieren para que sea

admitida una petición de interpretación prejudicial:

A. La solicitud debe ser formulada por una autoridad judicial o por administrativa que debe cumplir el acto.

El primer requisito o presupuesto que debe cumplirse para la

viabilidad de una consulta de interpretación se refiere a la calidad de

la persona que formula dicha solicitud, pues sólo puede ser presen-

tada por una autoridad judicial o una autoridad administrativa encar-

gada de su ejecución, lo que excluye que los administrados o parti-

culares puedan hacer uso de este medio de consulta.

Quienes han estudiado esta institución jurídica, han esbozado

planteamientos muy interesantes en cuanto a la conveniencia de

permitir que los particulares, bajo ciertas condiciones especiales,

puedan utilizar esta vía con el objeto de proteger o hacer efectivo

sus derechos contenidos en un acto administrativo.

Es importante destacar que el acto sujeto de una interpretación,

debe ser dictado en ejercicio de la función administrativa, sin intere-

sar de qué órgano provenga, es decir, el ejecutivo, legislativo o judi-

cial.

En torno a la legitimación para formular peticiones de interpreta-

ción, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia sostiene lo

siguiente:


491

Le asiste razón al Procurador de la Administración cuando señala que esta pretensión de interpretación no puede formularla la parte demandante, quien carece de legitimación de conformidad con las disposiciones lega-les vigentes al momento en que se presentó la demanda. Ello es así porque la interpretación de un acto admi-nistrativo sólo puede ser solicitado prejudicialmente por una autoridad administrativa encargada de su ejecución.

En este sentido es muy cierto lo afirmado por el tra-tadista español Jaime Guasp en cuanto a que “a preten-siones distintas corresponden procesos distintos”...Esta afirmación es plenamente aplicable al caso que nos ocu-pa ya que dentro de un proceso contencioso administra-tivo no puede formularse una pretensión de interpreta-ción de varias resoluciones judiciales, pretensión emi-nentemente declarativa, sino que esta pretensión sólo puede ser objeto de un proceso contencioso de in-terpretación para el cual lamentablemente sólo se le-gitima como demandante a funcionarios judiciales o administrativos y no a personas jurídicas privadas. 113 (El énfasis es nuestro).

Del mismo modo, la Sala Tercera ante una demanda contencio-

so administrativa de interpretación, interpuesta en representación de

una persona jurídica particular, destacó lo siguiente:

En primer lugar se observa que la solicitud de in-terpretación prejudicial ha sido pedida por un parti-cular y no por una autoridad judicial o administrativa.

113

Resolución de 7 de agosto de 1995, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J., agosto 1995, p. 428.


492

La Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia solo tiene competencia para conocer de solicitudes de interpretación prejudicial, acer-ca del sentido y alcance de actos administrativos, hechas de oficio por autoridades judiciales y administrativas y no por particulares. De conformidad con el artículo 98 or-dinal 11 del Código Judicial, que reformó el artículo 13 ordinal 10 de la Ley 33 de 1946, el objeto de estas de-mandas es que el funcionario judicial o administrativo encargado de decidir un proceso o ejecutar un acto soli-cite de oficio a esta Sala una interpretación prejudicial del sentido y alcance de los actos administrativos, antes de resolver el fondo del negocio, o de ejecutar el acto, se-gún corresponda.114. (Énfasis suplido)

A pesar que la Ley sólo otorga legitimación al funcionario judicial

o administrativo que debe ejecutar al acto administrativo para pre-

sentar solicitudes de interpretación, somos de la opinión que nada

impide que un particular que pueda verse afectado con la ejecución

de un acto administrativo, le proponga a la autoridad administrativa o

judicial, que formule una petición a la Sala Tercera de la Corte Su-

prema de Justicia para obtener el verdadero sentido y alcance del

acto administrativo que puede lesionar sus intereses.

La jurisprudencia de la Sala Tercera nos revela que son las au-

toridades administrativas las que en desarrollo de su función ejecuti-

va, formulan solicitudes de interpretación prejudicial, siendo conta-

dos los casos en donde las autoridades jurisdiccionales presentan

dicha solicitud, a pesar de que la Ley reconoce a esta categoría de

funcionarios para que solicite la interpretación de un acto administra-

tivo.

114

Resolución de 15 de mayo de 1995. Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J., mayo 1995, p.326.


493

Cuando la norma se refiere a autoridad judicial encargada de

decidir un proceso, debemos entender que se refiere a todas aque-

llas autoridades encargadas de administrar justicia en distintas juris-

dicciones como por ejemplo, la marítima, laboral, civil, otras.

Desde este punto de vista, coincidimos con el profesor Olmedo

Sanjur, en el sentido de que las principales causas que contribuyen a

que estas autoridades judiciales no utilicen el contencioso de inter-

pretación se debe, en gran medida, a las escasas ocasiones en las

que éstas deben aplicar actos administrativos de sentido oscuro o

incierto para resolver un proceso del que conocen y al desconoci-

miento de tales funcionarios sobre la existencia de esta vía o meca-

nismo de consulta.

La otra situación que consideramos, explica las causas por las

cuales las autoridades jurisdiccionales no recurren al contencioso de

interpretación tiene que ver con el principio de que el Juez de la ac-

ción es juez de la excepción, lo que se traduce en el hecho de que el

juez está facultado para resolver todas las cuestiones accesorias o

incidentales que se originen en un proceso que es de su conocimien-

to, pese a que sea una materia jurídica que no corresponda a su

competencia (en este caso de naturaleza administrativa), con lo que

se evita que el proceso se paralice y prolongue debido a estas situa-

ciones particulares que surgen en el proceso, que colisionan con los

principios de concentración y economía procesal115.

115

Geoges Vedel, al referirse al problema que generan las cuestiones prejudiciales, sostiene que en general, a nuestro derecho procesal –francés- le repugna admitir esta segunda solución, que alarga el proceso, y tiende a reconocer al juez que conoce de la cuestión principal el derecho de resolver el conjunto de cuestiones necesarias a la solución del litigio. Este


494

En definitiva, todas las situaciones que impliquen la suspensión

del proceso, chocan con el principio de economía procesal, entre las

que se encuentran las cuestiones prejudiciales.

Nuestro máximo Tribunal Contencioso-Administrativo, refirién-

dose a la utilización del contencioso de interpretación por parte de

las autoridades judiciales, manifestó que:

...de acuerdo con nuestra organización judicial, no tie-ne necesidad de usarla porque el juzgador panameño (Juez o Magistrado, desde luego, se incluye árbitros que juegan el papel también de juzgadores) está investido de la altísima potestad de apreciar el sentido y validez de cualquier acto que afecte en alguna forma la materia subjúdice y esa potestad se convierte en deber al decidir la controversia en el fallo respectivo, y al cumplir ese de-ber huelga decirlo, el Juez no hace otra cosa que inter-pretar.116

1. Poder de postulación procesal.

Para formular una petición de interpretación ante la Sala Tercera

de la Corte Suprema de Justicia, se exige que la misma sea formu-

lada por un abogado con fundamento en los artículos 619 del Código

Judicial que dispone que todo el que haya de comparecer al proce-

so, deberá hacerlo por conducto de apoderado judicial constituido

con arreglo a las formalidades y requisitos legales y en el artículo 56

de la Ley 135 de 1943 que establece que para gestionar en negocios

se resume en el adagio: el juez de la acción es el juez de la excepción. Cfr. Op. Cit. p.112. 116

Auto de 25 de julio de 1978, Sala Tercera, Repertorio Jurídico, Nº 6 de junio de 1961, p. 78.


495

contencioso-administrativos se requieren los mismos requisitos y

condiciones que para el ejercicio de la abogacía.

Sobre este requisito, resulta ilustrativo el pronunciamiento de la

Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, con ocasión de la

petición de interpretación propuesta por la Presidenta de la Junta

Técnica de Contabilidad del Ministerio de Comercio e Industrias.

Veamos:

La doctrina más autorizada considera que para que una persona pueda comparecer a un proceso y deducir pretensiones ante el órgano jurisdiccional debe no sólo ostentar capacidad y legitimación sino poseer una facul-tad especial conocida como poder de postulación o pos-tulación procesal, que permite a la parte su comparecen-cia de manera directa sin necesidad de estar represen-tada por un técnico del derecho.

Este llamado poder de postulación procesal, en cier-tos supuestos concretos recogidos en nuestra legislación (v. g. Acciones de Habeas Hábeas) está reconocido a cualquier persona sin que deba mediar representación de apoderado judicial. Sin embargo, en el caso de los procesos contencioso administrativos, tal y como se des-prende del artículo 56 de la Ley 135 de 1943 en asocio con las normas generales del Código Judicial antes enunciadas, el poder de postulación sólo compete a los profesionales de derecho idóneos, quienes ostentarán la representación legal del legitimado para instaurar el pro-ceso.

En atención a las circunstancias analizadas por el Tribunal, se concluye que la petición de interpretación in-


496

coada no cumple con ciertas formalidades legales que hacen viable su admisión”117

No obstante lo anterior, pensamos que lo recomendable sería

que en el caso de que sea un funcionario judicial el que eleva la peti-

ción de interpretación de un acto administrativo, la pueda presentan

directamente, sin la asistencia de un abogado, tal como se presenta

en el caso de las consultas de constitucionalidad que se formulan de

oficio, pues en éstas, gozan de legitimación activa todos los funcio-

narios que administran justicia.

En el supuesto de que se trate de funcionarios administrativos,

sí creemos conveniente que los mismos soliciten asistencia de un

abogado por el carácter técnico jurídico que dicha petición conlleva,

siempre que éste no sea un profesional del derecho.118

B. La petición de interpretación sólo puede referirse a actos administrativos.

El segundo requisito o presupuesto que exige el numeral 11 del

artículo 97 del Código Judicial, para la admisión de una petición de

interpretación, es que el objeto de la interpretación debe recaer so-

bre un acto administrativo.

117

Resolución de 15 de noviembre de 1994. Sala Tercera de la Corte Su-prema de Justicia. R. J., noviembre de 1994, p.236. 118

Cabe destacar que la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia ha admitido demandas contencioso-administrativas de interpretación prejudi-cial formuladas directamente por el Procurador General de la Nación, sin que éste otorgara poder a un abogado para que formulara dicha petición. Cfr. Resolución de 31 de mayo de 1999.


497

De manera preliminar, definimos el acto administrativo como la

declaración de voluntad de la Administración Pública, en el ejercicio

de una función administrativa que produce efectos jurídicos.

Sobre esta categoría de actos es que se puede solicitar una pe-

tición de interpretación a la Sala Tercera de la Corte Suprema de

Justicia. Por tanto, no es admisible, en vías de ejemplo, formular

una solicitud de interpretación de una resolución judicial o de actos

que no deciden ni crean una situación jurídica.

En cuanto a la naturaleza del acto sobre el cual se puede solici-

tar una interpretación, tenemos que nuestro máximo Tribunal Con-

tencioso Administrativo, ante una solicitud de que se interpretara una

consulta administrativa emitida por el Procurador de la Administra-

ción, sostuvo lo siguiente:

El recurrente pretende que la Sala Tercera se pro-nuncie acerca del sentido y alcance de una mera opinión como es el Oficio Q-166 de 1 de diciembre de 1999, sus-crito por la Procuradora de la Administración, cuando di-cho acto no constituye un acto administrativo.

En importante aclarar, que el oficio supra citado constituye una simple opinión de la Procuradora, en atención a su condición de Consejera Jurídica de los servidores públicos, consignada en el artículo 348, nu-meral 4 del Código judicial. En tanto que el acto adminis-trativo es “la manifestación unilateral de la voluntad ad-ministrativa, a través de cualquier rama del poder públi-co, o de los particulares, que tiene por finalidad crear, modificar o extinguir una situación jurídica. (PENAGOS, Gustavo, El Acto Administrativo; quinta edición; Edicio-nes Librería del profesional; 1992.)


498

De lo anterior, se infiere que si la manifestación de quien ejerce

funciones administrativas no es decisoria, no está llamada a producir

efectos en el mundo jurídico. Podría ser entonces un acto de la ad-

ministración, pero no un Acto Administrativo, y en consecuencia no

es controlable.119

En este mismo sentido, ha dicho la Sala Tercera que mediante

el contencioso de interpretación, sólo se permite la interpretación de

actos administrativos y no, de normas legales. Así, en resolución de

22 de enero de 1999 dictaminó lo siguiente:

Inmediatamente se percata el Magistrado Ponente, el error en que incurre el proponente de esta solicitud, al solicitar un Contencioso de Interpretación como o si fuera del caso un Contencioso de Validez, sobre una norma de jerarquía de Ley, cuando de manera clara y precisa los numerales 11 y 12 del artículo 98 del Código Judicial, solo permiten la interpretación prejudicial a cerca del alcance y sentido de los actos administrativos, en cuanto al primer artículo citado se refiere, y en lo que concierne al segundo, se refiere a conocer prejudicial-mente sobre la validez de los actos administrativos, por tanto no es posible la interpretación o la apreciación de validez de una norma legal, sino únicamente de actos administrativos. Por lo anterior, estos razona-mientos son suficientes para no darle curso a la presente solicitud. 120 (El énfasis es nuestro)

119

Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Op. cit., p. 131. 120

Registro Judicial, enero 1999, p. 473.


499

Queda claro, pues, que el contencioso de interpretación sólo

puede formularse para que la Sala Tercera de la Corte Suprema de

Justicia se pronuncie sobre el sentido y alcance de un acto adminis-

trativo, ya sea de carácter general o particular.

C. La petición debe ser formulada para que se establezca el sentido y alcance de un acto administrativo.

Uno de los presupuestos que mayor discusión origina tiene que

ver con lo que se solicita mediante esta petición, es decir, la autori-

dad judicial o administrativa debe pedir que la Sala Tercera de la

Corte Suprema de Justicia se pronuncie sobre el verdadero sentido y

alcance de un acto administrativo, por lo que no es viable formular

esta petición contra actos claros, diáfanos, transparentes, que no se

prestan a más de una interpretación o que no pueden dar lugar a

dudas.

Cuando hablamos del sentido de un acto administrativo, tene-

mos que el mismo se refiere a la significación cabal declarada por la

Administración Pública. En este sentido, tenemos que el acto que se

solicita interpretar debe ser difícil de explicarse o interpretarse o que

se preste a más de una interpretación.

Nuestro Tribunal Contencioso-Administrativo, al resolver recurso

de apelación formulado por la Procuradora de la Administración con-

tra la resolución que admitió demanda contenciosa administrativa de

interpretación prejudicial, formulada por el Procurador General de la

Nación, en la que se sostenía que el acto objeto de interpretación no


500

era oscuro o dudoso y que no requería de interpretación por parte

del Tribunal, dijo lo siguiente:

El resto de los magistrados que integran la Sala Ter-cera, no concuerdan con el criterio vertido por la Procu-radora de la Administración, ya que se observa que el recurrente al presentar la demanda contencioso adminis-trativa de interpretación sobre el acto administrativo iden-tificado por la CIRCULAR DIPRENA 011, explica clara-mente los motivos que fundamentan su solicitud de inter-pretación del acto administrativo ante la Sala Tercera y la misma cumple con los presupuestos establecidos en el Código Judicial, ya que se trata de un acto administra-tivo que requiere de interpretación, en el cual se pre-tende deslindar el verdadero significado y alcance de ese acto, y se acompañó con el recurso; quien lo so-licita está legitimado activamente para solicitar la in-terpretación prejudicial del acto administrativo, pues es la autoridad encargada de la ejecución del acto administrativo antes de ejecutarlo; y la solicitud tiene como objetivo la determinación del alcance y sentido de un acto administrativo que la Sala tiene la función de interpretar.121

En lo que se refiere al alcance del acto administrativo, tenemos

que la petición de interpretación puede ser encaminada a solicitar al

Tribunal para que se pronuncie sobre un acto que a pesar de ser de

un contenido claro, se tenga duda respecto a su alcance, es decir,

hasta dónde llegan sus efectos.

121

Resolución de 31 de mayo de 1999, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia de Justicia, p. 420.


501

Sobre el alcance como motivación para elevar la consulta de in-

terpretación prejudicial de un acto administrativo, la Sala Tercera se

ha pronunciado de la siguiente manera:

Es preciso destacar previamente, que contrario a lo esbozado por el señor Procurador de la Administración, aunque el sentido del acto administrativo no sea oscuro u ambiguo, es posible solicitar al Tribunal un pronuncia-miento en cuanto al alcance del mismo, lo que se tras-luce es la motivación medular del funcionario que ha incoado la petición de pronunciamiento prejudicial; por ello, en este punto específico disiente el Tribunal de lo planteado por el Señor Procurador de la Administra-ción quien sostiene que al haberse requerido la interpre-tación de un acto administrativo que no entraña dudas o ambigüedad en cuanto a su sentido, no es necesario un pronunciamiento del Tribunal. Por otra parte, en el escri-to contentivo de la petición se expresa de manera diáfa-na la intención y justificación por parte del requiriente, de la necesidad de un pronunciamiento por parte de la Sala Tercera. 122

En conclusión, el funcionario judicial encargado de decidir un

proceso en base a un acto administrativo o el administrativo encar-

gado de su ejecución, pueden formular una petición de interpretación

para que el Tribunal se pronuncie sobre el sentido y alcance de un

acto administrativo de contenido oscuro o ambiguo que debe ser

ejecutado o aplicado.

122

Resolución de 15 de noviembre de 1994. Sala Tercera de la Corte Su-prema de Justicia R. J., noviembre de 1994, p.236.


502

D. La solicitud debe ser requerida por la autoridad, antes de resolver el fondo del negocio o ejecutar el acto administrativo -Cuestión Prejudicial-.

El numeral 11 del artículo 97 del Código Judicial se refiere al

contencioso de interpretación como una cuestión prejudicial, por lo

que dicha solicitud sólo podrá ser requerida por la autoridad antes de

resolver el fondo del negocio o de ejecutar el acto administrativo.

Lo anterior nos exige referirnos al concepto de cuestión prejudi-

cial, el cual fue incorporado al concepto de contencioso de interpre-

tación en la Constitución Política de 1946, específicamente, en el

inciso cuarto del artículo 252, en el que se establecían las atribucio-

nes del Tribunal Contencioso Administrativo, señalando que era

competencia de éste, pronunciarse prejudicialmente acerca del sen-

tido y alcance de un acto administrativo.

El principio de la separación de poderes y la repartición de com-

petencias entre las jurisdicciones administrativas y jurisdiccionales,

propició el origen a las denominadas cuestiones prejudiciales.

Por cuestión, se entiende la pregunta hecha o propuesta para

averiguar la verdad de algo controvertido, dudoso o discutible; en

tanto que, prejudicial del latín prae judicium, antes del juicio, se refie-

re al punto previo a éste en alguna jurisdicción123. Son cuestiones

prejudiciales, dice Jesús González Pérez, aquellas que pueden tener

influjo en la decisión de un proceso que se tramita ante un orden

jurisdiccional, pero cuyo conocimiento corresponde a un orden juris-

diccional distinto.124

123

Guillermo Cabanellas de Torres, Op. cit., p.103. 124

Jesús González Pérez, Op. cit., p. 68.


503

Para que exista una cuestión prejudicial es necesario que se

presente una dificultad seria y pertinente que origine una duda res-

pecto a una situación jurídica y que la respuesta a dicha cuestión

sea imperiosa para decidir el asunto. Por “cuestión” sostiene Lafe-

rrière, cabe entender una dificultad real, suscitada por las partes o

espontáneamente reconocida por el juez, y de naturaleza tal como

para hacer nacer una duda.125

En este orden de ideas, tenemos que la cuestión prejudicial

planteada debe ser importante para que la autoridad judicial o admi-

nistrativa suspenda la aplicación o ejecución del acto administrati-

vo126. El procesalista colombiano Hernán Fabio López Blanco co-

menta que este criterio es esencial para no desnaturalizar el concep-

to de las cuestiones prejudiciales y evitar el abuso que en alguna

época y con fines claramente dilatorios de la actuación se dio.127

Para concluir con lo que se refiere a la cuestión prejudicial, de-

bemos señalar que, cuando se propone una solicitud de interpreta-

125

Citado por Héctor A. Mairal, Control Judicial de la Administración Pública, Ediciones Depalma, Buenos Aires, Volumen II, 1984, p.727. 126

Georges Vedel, plantea que solo existe cuestión prejudicial cuando la dificultad presentada es seria y pertinente, pues el juez del orden judicial solo está obligado a considerar las cuestiones prejudiciales serias que pre-sentan un mínimo de verosimilitud, pues, en caso contrario, se prestaría a las maniobras dilatorias de las partes, ansiosas de retardar la solución del proceso. Cfr. Op. cit., p.114. 127

Hernán Fabio López Banco, Derecho Procesal Civil Colombiano, Parte General, Dufre Editores, Santa Fé de Bogotá, Séptima Edición, T. I, 1997, p.937.


504

ción prejudicial, no es viable pedir a la Sala Tercera de la Corte Su-

prema de Justicia la adopción de medidas cautelares para suspen-

der la aplicación o ejecución del acto administrativo, pues la presen-

tación de dicha solicitud conlleva la suspensión de pleno derecho en

la aplicación o ejecución del acto administrativo en referencia. En

este sentido, el Tribunal Contencioso Administrativo, en resolución

de 27 de enero de 2000, sostuvo lo siguiente:

La Sala considera que en el presente caso no le es posible acceder a la petición de suspensión provisional, ya que los efectos del acto cuya interpretación se pi-de, fueron suspendidos por la parte actora al inter-poner la demanda contencioso administrativa de in-terpretación prejudicial sobre el sentido y alcance de la resolución de 6 de septiembre de 1999, expedida por la Junta de Apelación y Conciliación de la Carrera Adminis-trativa. Esto es así, pues el funcionario judicial o ad-ministrativo al interponer este tipo de demandas, suspende de pleno derecho la ejecución del acto hasta que la Sala Tercera se pronuncie sobre su sen-tido y alcance, razón por la cual dicha suspensión sería innecesaria.128

En la década del 90 predominó el criterio que en las demandas

contencioso-administrativas de interpretación prejudicial, no cabía la

medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto

administrativo, por ser un proceso de conocimiento prejudicial. Sin

embargo, existen dos pronunciamientos de la Sala Tercera en los

que se accedió a aplicar esta medida cautelar. En lo medular de uno

de estos pronunciamientos se sostuvo lo siguiente:

Es importante destacar que en lo atinente al delica-do tema de la suspensión del acto en los procesos de in-

128

Registro Judicial de enero de 2000,Sala Tercera, p.401.


505

terpretación, la Corte ha manifestado con anterioridad, mediante auto de 16 de agosto de 1988, que la misma no procede al igual que el Contencioso de Apreciación de Validez por tratarse éstos de procesos de “conoci-miento prejudiciales”; Sin embargo, es imposible soslayar el hecho ineludible consistente en que la Sala de la Corte ha evolucionado en sus pensamientos y posiciones en su constante adecuación jurídica, tal como se trasluce de la aceptación de la suspensión de los actos administrativos tanto en la acción de nulidad desde el 2 de enero de 1991, y en el Contencioso de Protección de los Derechos Humanos desde el 25 de agosto de 1992. Considera la Corte que en este caso particularmente excepcional, en virtud de que el acto administrativo recurrido mediante demanda de interpretación está justamente en la etapa de ejecución. Sin embargo, estimamos que por el contra-rio, si el negocio estuviere en la fase de resolver por par-te de la autoridad administrativa, dicho acto administrati-vo no sería suspendible por para de esta Corporación; siendo ésta una importante diferencia que es necesario resaltar. (Subraya la Sala).129

A pesar de que somos partidarios de la ampliación de las medi-

das cautelares, tal como lo sugieren los Magistrados Arturo Hoyos y

Adán Arnulfo Arjona, pues no todas las situaciones pueden ser ade-

cuadamente tuteladas mediante la adopción de la medida cautelar

de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo con

el fin de fortalecer el Estado de derecho130, opinamos que en esta

129

Consúltese resoluciones de 7 y 14 de marzo de 1994, Sala Tercera, Registro Judicial marzo de 1994, pp.173-175. 130

Estudios de Derecho Judicial, Claves para la reforma de la Jurisdic-ción Contencioso Administrativa, Escuela Judicial, Panamá, 2000, p.13 y 30.


506

clase de proceso no es aplicable esta medida cautelar, pues el mis-

mo tiene como presupuesto elemental que el funcionario judicial o

administrativo, una vez eleva la solicitud de interpretación, debe abs-

tenerse de ejecutar el acto por no estar seguro de su contenido de-

bido a su oscuridad o ambigüedad y esperar la recta interpretación

del mismo por parte de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Jus-

ticia.131

CAPITULO X

REQUISITOS DEL ESCRITO DE SOLICITUD DE

INTERPRETACIÓN

SUMARIO: -A. Presentación por escrito de la solicitud ante la Sala Tercera. –B. Identificación del tipo de solici-tud de interpretación prejudicial. –C. Escrito dirigido al Presidente de la Sala Tercera. –D. Exposición de los mo-tivos que originan la solicitud de interpretación. –E. Apor-

131

Adviértase que en los procesos en referencia, la solicitud de suspensión provisional se fundamentaba en el hecho de que el acto emitido por la Go-bernación de Panamá ordenando el reintegro de funcionarios municipales y el pago de salarios caídos, estaba vigente, por lo que podía considerarse que la Alcaldía estaba en desacato, lo que en nuestra opinión es equivoca-do, pues como lo hemos expuesto, uno de los presupuestos en que se fun-damenta el contencioso de interpretación es que el acto administrativo no haya sido ejecutado, por lo cual la autoridad administrativa, en este caso particular, eleva la petición a la Sala Tercera para que esta se pronuncie sobre su alcance y sentido. Hasta tanto esta Superioridad no dicte una resolución interpretativa, la ejecución de dicho acto administrativo quedaba en suspenso, por lo que el funcionario encargado de ejecutar el acto admi-nistrativo no podría considerarse en desacato.


507

tación de copia autenticada del acto que se solicita inter-pretar. –F. Pruebas.

El escrito por medio del cual un funcionario judicial o administra-

tivo solicita a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia la in-

terpretación de un acto administrativo, debe ajustarse a las formali-

dades contenidas en la Ley 135 de 1943, modificada por la Ley 33

de 1946, que le sean aplicables a este tipo de procesos. A continua-

ción, veamos las exigencias que debe contener el escrito de formali-

zación de la petición de interpretación.

A. Presentación, por escrito, de la solicitud ante la Sala Tercera.

La presentación de la solicitud de interpretación genera un pro-

ceso cuya finalidad es la de establecer el correcto sentido y alcance

de un acto administrativo que debe aplicarse o ejecutarse.

Al contencioso de interpretación se le aplica el artículo 34 de la

Ley 33 de 1946, en la parte que guarda vigencia. En este sentido,

dicha norma establece que la solicitud de interpretación debe ser

formulada, por escrito, en el que se expongan los motivos que ha

tenido la autoridad para pedirla, y al que deberá acompañar copia

autenticada de dicho acto administrativo. Como se infiere de esta

norma y a diferencia de la Consulta que se formula ante la Procura-

duría de la Administración, la misma debe constar, por escrito, ya

que no puede ser formulada de otra manera como por ejemplo, de

manera verbal o por medios electrónicos.


508

B. Identificación del tipo de solicitud de interpretación prejudicial.

Es recomendable que desde el encabezado del libelo o memo-

rial, se identifique el tipo de petición que se le formula, al igual que el

acto administrativo que se solicita interpretar y la autoridad que lo

expidió, con la finalidad de que no exista duda en cuanto al tipo de

solicitud que se formula.

C. Escrito dirigido al Presidente de la Sala Tercera.

El escrito de formalización de la solicitud de interpretación será

dirigido al Presidente de la Sala Tercera de la Corte Suprema de

Justicia, conforme lo dispone el artículo 101 del Código Judicial. Ob-

servemos:

ARTÍCULO 101: Las demandas, recursos, peticio-nes e instancias formuladas ante la Corte Suprema de Justicia y los negocios que hayan de ingresar por alguna razón en ella, deberán dirigirse al presidente de la Corte si competen al Pleno de ésta o a la Sala de Negocios Generales y a los Presidentes de Salas Primera, Segun-da y Tercera, si se tratare, respectivamente. de negocios civiles, penales, contencioso-administrativos y labora-les y se hará la presentación ante el Secretario General o de la Sala correspondiente, quien dejará constancia de este acto.

Este es el primer requisito formal que debe satisfacerse al pre-

sentar una solicitud de interpretación a la Sala Tercera de la Corte

Suprema de Justicia. El Tribunal Contencioso Administrativo ha sido


509

reiterativo al resolver la admisibilidad de los distintos tipos de accio-

nes contenciosas administrativas que se surten en esa jurisdicción,

en el sentido de que el libelo debe ser dirigido al Magistrado Presi-

dente de la Sala Tercera, pues dirigir el memorial de manera equivo-

cada, sumado a la falta de otros requisitos, produce en consecuen-

cia, la no admisión de la solicitud de conformidad con lo que estable-

ce el artículo 50 de la Ley 135 de 1943.

D. Exposición de los motivos que originan la solicitud de interpretación.

El artículo 34 de la de la Ley 33 de 1946, exige que en el escrito

por medio del cual se solicita la interpretación del acto administrativo,

se expongan los motivos que ha tenido la autoridad para requerirla.

En este sentido, tenemos que la autoridad judicial o administrati-

va, al momento de solicitar la interpretación de un acto administrativo

que debe aplicar o ejecutar y que considere que es dudoso o ambi-

guo, así debe exponerlo a manera de motivos, es decir, que debe

explicar a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, cuáles

son las razones o motivaciones que lo mueven a considerar que el

acto en referencia es confuso, dudoso o que se presta a varias inter-

pretaciones. Por tanto, todos los motivos adecuados para aclarar el

alcance del acto que se pretende interpretar son admisibles.132

Éste es uno de los apartados del escrito de petición más impor-

tantes, pues se exige que quien solicita la interpretación exponga de

manera clara y precisa los motivos que lo llevan a tal conclusión, es

decir, a sostener que el acto administrativo es confuso o impreciso.

132

Georges Vedel, Op. cit., p. 383.


510

De otra manera, la Sala Tercera, no admitirá dicha petición, si se

trata de un acto administrativo claro, diáfano, no susceptible a más

de una interpretación. Con la exigencia de este requisito, se logra

evitar que dicha petición se utilice de manera deliberada para demo-

rar la ejecución o aplicación del acto administrativo.

Cabe añadir que los motivos a los que hace referencia dicha

disposición legal, no son los motivos de ilegalidad que recogía el

artículo 26 de la Ley 135 de 1943, derogado por el artículo 206 de

la Ley 38 de 2000, como la infracción literal de los preceptos legales,

la falta de competencia o jurisdicción, el quebrantamiento de las for-

malidades legales o la desviación de poder; de lo que se trata es de

exponer o puntualizar cuáles son las dudas sobre el contenido del

acto y por qué es necesaria dicha interpretación.

Debe presentarse la situación especial en la que el funcionario o

autoridad encargada de aplicar o ejecutar un acto administrativo, no

esté claro hasta dónde llega su alcance o que considere que el acto

se presta a varias interpretaciones para solicitar al Tribunal, la fija-

ción del correcto sentido de un acto administrativo.

En este sentido, es recomendable exponer estos motivos de la

misma manera que se plantean los hechos en una demanda ordina-

ria, de manera coherente y clara, permitiéndose exponer los antece-

dentes o circunstancias que han rodeado el acto administrativo, que

logren brindar una visión clara y precisa de donde surge la confusión

en la aplicación o ejecución de dicho acto.

La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo se ha referido

a este requisito en los siguientes términos:

... la interpretación prejudicial la pide el funcionario a la Sala no porque estime que el acto es ilegal, como pa-


511

rece entender el actor, sino porque considera que el con-tenido del mismo es ambiguo o dudoso. De allí, que la parte inicial del artículo 57 A de la Ley 35 de 1943 esta-blezca, como uno de los requisitos de este tipo de de-mandas, que la interpretación del acto se solicite por medio de un escrito en el “que se expongan los moti-vos que ha tenido la autoridad para pedirla”, acompa-ñándose copia autentica de dicho acto. Estos “motivos” a que alude la norma no son motivos de ilegalidad, sino los motivos o razones por las cuales el funcionario judi-cial o administrativo considera que el acto administrativo es oscuro, dudoso o ambiguo, de modo que sea necesa-ria su interpretación por parte de la Sala Tercera para aclarar su sentido o alcance antes de que el funcionario judicial o administrativo lo aplique o ejecute, según co-rresponda. (Destaca la Sala Tercera)133

Concluimos de lo anterior, que se hace necesario para cumplir

con este requisito del escrito de petición de interpretación, que el

funcionario judicial o administrativo señale cuáles son los puntos

dudosos u oscuros que contiene el acto que consulta y que requie-

ren que la Sala Tercera estudie, interprete o aclare antes de que el

acto sea ejecutado o cumplido.

E. Aportación de copia autenticada del acto que se solicita interpretar.

Para que una solicitud de interpretación sea admitida por la Sala

Tercera de la Corte Suprema de Justicia, se requiere que el funcio-

nario judicial o administrativo que la formula, adjunte al memorial,

una copia debidamente autenticada del acto administrativo que se

133

Resolución de 7 de mayo de 1997, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J., mayo de 1997, p. 322.


512

solicita interpretar, ya que de otra forma no será admitida la petición

de interpretación.

En este sentido, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia

ha destacado lo siguiente:

...a folios 2-3 del expediente contentivo de la solici-tud en estudio, se observa una copia simple de la Reso-lución No. 11 de 28 de marzo de 1994 suscrita por el Se-ñor Ministro de Comercio e Industrias. El referido do-cumento, al no estar revestido por el sello de auten-ticidad que se exige a los documentos aportados al proceso en virtud de los dispuesto concretamente para estos casos en el artículo 57ª de la Ley 135 de 1943 y de manera general, en el 820 del Código Judicial, resulta inidóneo para los efectos de la admisión de dicha peti-ción y así lo ha sostenido de manera reiterada este Tri-bunal en numerosas ocasiones.

En este orden de ideas debemos acotar que los pro-nunciamientos jurisprudenciales de la Sala Tercera han sentado incluso, que aunque el documento aportado al proceso contentivo del acto administrativo sea un original, resulta imperativo que se constate la auten-ticidad del documento, haciéndose necesario respaldar el mismo con una certificación de la autoridad corres-pondiente, que permita tener plena certeza de que efec-tivamente ese escrito es, en su firma y contenido, del funcionario y la institución que lo expide. Sólo con el re-vestimiento de tal formalidad el documento es idóneo pa-ra su valoración. 134

134

Resolución de 15 de noviembre de 1994, Sala Tercera de la Corte Su-prema de Justicia, R. J., noviembre de 1994, p. 236.


513

El cumplimiento de esta formalidad es indispensable para la

admisión de la petición de interpretación, pues si no se acompaña la

copia del acto administrativo que se pide interpretar, debidamente

autenticado, la misma no será admitida.

Con relación a esta formalidad, debemos agregar que el acto

administrativo que se solicita interpretar, debe estar debidamente

individualizado y especificado para permitir que el Tribunal Conten-

cioso Administrativo lo pueda interpretar y comparar con las normas

legales que regulan la materia. Así, lo dejó establecido este Tribunal

en el siguiente pronunciamiento:

...no encuentra el Magistrado Sustanciador la men-ción ni mucho menos que se aporte al expediente, el acto administrativo individualizado y especificado que se quiera ejecutar, a fin de que la Corte pueda, frente al acto que se desea interpretar su alcance y sen-tido, comparar con las normas legales que regulan la ma-teria, antes de ser ejecutado por la autoridad administra-tiva.

Por lo expuesto, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, representada por el Magistrado Sustan-ciador que suscribe, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ADMITE la presente solicitud de interpretación prejudicial en forma general de la ley, sin la especificación del acto admi-nistrativo individualizado que se quiere ejecutar. (El destacado es nuestro).135

En el mismo sentido, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que el requisito de aportar el acto administrati-

135

Resolución de 8 de abril de 1991. Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. R. J., abril de 1991, p. 89.


514

vo que se solicita interpretar, no se satisface con hacer referencia a su publicación en la Gaceta Oficial. Veamos:

Al examinar la demanda para determinar si cumple con los requisitos legales para ser admitida; la Magistra-da Sustanciadora observa que el actor no aportó copia autenticada del acto administrativo cuya interpretación prejudicial pide, y, en su lugar, indicó que el mismo fue publicado en la Gaceta Oficial No. 23.135 del 2 de octu-bre de 1996.

El artículo 775 del Código Judicial ciertamente esta-blece que las leyes, decretos-leyes, decretos de gabine-te, acuerdos ordenanza, reglamento, resolución, dicta-men, informe, fallo, documento o acto de cualquier géne-ro, emanado de alguna autoridad o funcionario del Esta-do o de un Municipio, publicadas en cualquier recopila-ción o edición de carácter oficial, harán plena prueba en cuanto a su existencia y contenido del documento, sin que sea necesario que conste en el proceso. Sin em-bargo, de acuerdo con la parte final de ese mismo pre-cepto, el acto en cuestión deberá aportarse conforme a las reglas comunes, cuando sea objeto de la demanda.

En el presente caso, el precepto cuya interpretación se pide está contenido en el Acuerdo Municipal No. 136 de 1996, acto que el actor dejó aportar con su demanda, ya que así lo exige el artículo 44 de la Ley 135 de 1943. 136

Se colige de lo anterior, que resulta obligante aportar junto con

el escrito que sustenta la solicitud de interpretación, copia autentica-

da del acto administrativo cuya interpretación prejudicial se solicita, a

136

Resolución de 10 de noviembre de 1998, Sala Tercera de la Corte Su-prema de Justicia, R. J. noviembre de 1998, p. 250.


515

fin de que se le pueda dar curso a la demanda, de conformidad con

lo que establece el artículo 50 de la Ley 135 de 1943.

F. Pruebas.

Aún cuando se haya sostenido que en este tipo de procesos no

es necesario aducir o practicar pruebas, a excepción de aquella que

guarda relación con la existencia del acto administrativo que es obje-

to de interpretación.137 Lo cierto es que nuestro máximo Tribunal

Contencioso Administrativo ha admitido pruebas que son presenta-

das por la autoridad que ha emitido el acto administrativo que se

solicita interpretar y que guardan relación directa con su generación,

a fin de que sirvan de orientación al Tribunal sobre los fundamentos

que sirvieron de base para emitir dicho acto.138

En este sentido, debemos tener presente que se encuentra vi-

gente el párrafo tercero del artículo 34 de la Ley 33 de 1946, que

hace viable la posibilidad de que se practiquen pruebas en este tipo

de proceso.

137

Olmedo Sanjur, Los Contenciosos, Op. cit., p. 331. 138

A manera de ejemplo, tenemos que en la demanda contencioso admi-nistrativa de interpretación prejudicial que formuló el Director de la Policía Técnica Judicial para que la Sala Interpretara un acto administrativo emitido por el Procurador General de la Nación en el que se ordenaba a esa Institu-ción la entrega de armas en su poder a la Armería Nacional, al corrérsele traslado al Procurador General para que contestara dicha demanda, éste aportó como prueba, copia autenticada de la inspección que realizó la Fis-calía Auxiliar y el Servicio de Protección Institucional a la Armería de la P. T. J. siendo la misma valorada en su oportunidad, por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. Cfr. Sentencia de 22 de enero de 2000.


516

CAPITULO XI

PROCEDIMIENTO ANTE LA SALA CONTENCIOSO-

ADMINISTRATIVA

SUMARIO: -A. Admisión de la demanda. –B. Traslado a la autoridad que emitió el acto que se solicita interpretar. –C. Traslado al Procurador de la Administración. –D. Re-solución Interpretativa.

A. Admisión de la Demanda.

Una vez sea propuesta la petición de interpretación, le corres-

ponde al Tribunal determinar la admisibilidad de dicha solicitud.

Si el escrito de solicitud de interpretación cumple con los presu-

puestos o requisitos procesales que exige la Ley, a los cuales nos

hemos referido en los apartados precedentes, es decir, que la solici-

tud sea presentada por una autoridad judicial o administrativa que

debe cumplir el acto administrativo, con el objeto de que se esta-

blezca el sentido y alcance del mismo, y que se haga antes de resol-

ver el fondo del negocio o ejecutar el acto (prejudicialmente), previo

reparto del expediente, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Jus-

ticia dictará una resolución, admitiendo, inadmitiendo u ordenando la

corrección de la misma, según sea el caso.


517

B. Traslado a la autoridad que emitió el acto que se solicita interpretar.

Una vez que la Sala Tercera considera que el escrito de petición

reúne los requisitos o presupuestos necesarios para solicitar la inter-

pretación prejudicial de un acto administrativo, observamos que el

Tribunal Contencioso Administrativo aplica lo normado en el artículo

33 de la Ley 33 de 1946, en el sentido de requerir al funcionario que

emitió el acto, que explique su conducta o las razones en que se

fundamentó para emitir el acto cuya interpretación se solicita, para lo

cual se le concede un término de 5 días.

En dicho término, el funcionario que dictó el acto administrativo

debe explicar cuáles fueron las razones que lo llevaron a emitir dicha

declaración que se solicita ser interpretada, lo cual contribuye a que

la Sala Tercera pueda determinar de manera precisa, el verdadero

sentido y alcance del acto administrativo que se requiere interpretar.

En la práctica, se observa que el funcionario que ha dictado el

acto administrativo que es objeto de interpretación, aprovecha esta

oportunidad para aportar y que sean de conocimiento del Tribunal

Contencioso Administrativo, una serie de documentos en los que se

ha fundamentado para el dictamen del mismo.

C. Traslado al Procurador de la Administración.

Luego que el funcionario que dictó el acto administrativo haya

emitido su criterio en torno a la solicitud de interpretación, la Sala

Tercera de la Corte Suprema de Justicia procede a correrle traslado

al Procurador de la Administración por el término de 5 días, para que


518

según el artículo 57-A, adicionado por la Ley 33 de 1946, emita con-

cepto sobre el caso o conteste la excepción propuesta.

En este sentido, le corresponderá a la Procuraduría de la Admi-

nistración, exteriorizar su criterio en torno a la interpretación del acto

administrativo objeto del proceso, lo cual deberá hacer en interés de

la Ley, como lo señala el numeral 3 del artículo 5 del Estatuto Orgá-

nico de la Procuraduría de la Administración (Ley 38 de 31 de julio

de 2000).

Debemos recordar que en este tipo de proceso, al contrario de

lo que sucede en la demanda de plena jurisdicción en la que la Pro-

curaduría de la Administración debe defender el acto acusado, su

opinión debe ser lo más objetiva posible y encaminada a presentar la

recta interpretación del acto administrativo en estudio.

D. Resolución Interpretativa.

Una vez que la Procuraduría de la Administración, en interés de

la ley, haya emitido concepto y el expediente haya regresado a la

Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, ésta entrará a resol-

ver la solicitud de interpretación. Es importante advertir que una vez

que el proceso se encuentre en estado de fallar, el Tribunal puede si

lo estima necesario, dictar auto de mejor proveer, con el propósito de

contar con elementos de juicios para decidir sobre la solicitud de

interpretación139 de conformidad con lo que establece el artículo 62

de la Ley 135 de 1943 que dispone lo siguiente:

139

En este sentido, tenemos la Resolución de 5 de septiembre de 2000, dictada en razón de la Demanda Contencioso Administrativa de Interpreta-ción Prejudicial propuesta por la Contraloría General de la República, en torno al acto administrativo suscrito por el Presidente de la Asamblea Legis-


519

Artículo 62: Es potestativo del Tribunal Contencioso Administrativo dictar auto para mejor proveer, con el fin de aclarar los puntos dudosos u obscuros de la contien-da. Para hacer practicar las correspondientes pruebas, dispondrá de un término que no podrá pasar en ningún caso de treinta días, más las distancias.

El término con que cuenta el Tribunal Contencioso Administrati-

vo para dictar sentencia es de treinta días como se infiere de los

artículos 518 y 519 del Código Judicial, sin embargo, en la práctica

se observa que este término no se cumple con lo que en muchas

ocasiones se frustra el objetivo de esta institución jurídica.

Debe advertirse que al elevarse a la Sala Tercera de la Corte

Suprema de Justicia, una solicitud de interpretación prejudicial de un

acto administrativo, los efectos de dicho acto se suspenden hasta

que la misma se pronuncie, pues el funcionario ha elevado la consul-

ta por no comprender el significado o el alcance del acto administra-

tivo que debe ejecutar o aplicar.

lativa relacionada con el pago de prestaciones económicas a ese Órgano del Estado, el Tribunal consideró pertinente solicitar a la señora Ministra de la Presidencia y al Ministerio de Economía y Finanzas, remitieran informa-ción referente al aumento del salario de los Ministros de Estado verificado en 1995, tales como: acto de Gobierno mediante el cual se autorizó el au-mento; vigencia de dicha actuación y la Gaceta Oficial donde fue promulga-da o en su defecto, copia autenticada de dicha actuación administrativa, y agregó el Tribunal que dicho instrumento resultaba imprescindible para resolver la causa bajo estudio, en virtud de que, a juicio del Tribunal Con-tencioso Administrativo, el mismo constituía el acto del cual se derivan las prestaciones reclamadas por la Asamblea Legislativa por conducto de su Presidente y que fue sometida a esa Superioridad por la Contraloría Gene-ral de la República, a efectos de determinar su viabilidad jurídica. Cfr. Re-gistro Judicial de septiembre de 2000, p. 431.


520

Una vez que esta Superioridad exprese su interpretación sobre

el verdadero sentido o alcance del acto administrativo que se solicita

interpretar, el funcionario que elevó dicha solicitud, está obligado a

aplicar o ejecutar el acto administrativo de conformidad con la inter-

pretación que le brinde la Sala Tercera.

Lo anterior se sustenta en lo establecido en el artículo 203 de la

Constitución Política que dispone que las decisiones emitidas por la

Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia en ejercicio de sus

atribuciones son finales, definitivas, obligatorias y deben publicarse

en la Gaceta Oficial.

Así, el Tribunal Contencioso-administrativo sustentó lo siguiente:

...es conveniente resaltar que en el presente caso, estamos en presencia de una resolución expedida por ésta, la Sala Tercera que decidió unas excepciones den-tro de un proceso ejecutivo por cobro coactivo, que de acuerdo a lo estipulado en los artículos 974, en concor-dancia con el artículo 1713, ambos, del Código Judicial se denominan “sentencias”.

Por consiguiente, esta superioridad considera que el presente recurso es improcedente en atención a lo dis-puesto en los artículos 203 de la Constitución Nacional y 100 del Código Judicial que claramente establecen que las sentencias que dicte la Sala Tercera son finales, definitivas y obligatorias y no admiten recurso al-guno.”

En vista que el artículo 203, numeral 2, de la Constitución Políti-

ca dispone que las sentencias que dicte la Sala Tercera deben publi-

carse en la Gaceta Oficial, se infiere entonces que dichas resolucio-

nes tienen efectos generales y consecuentemente son oponibles a

terceros.


521

Tratándose de actos administrativos individuales la interpreta-

ción del máximo Tribunal Contencioso-Administrativo sólo tendrá

efectos sobre las partes y el tribunal que conoce la controversia.

(Ejemplo: solicitud de interpretación de un acto administrativo dentro

de un proceso por alza ilegal del canon de arrendamiento).

En lo atinente a la notificación de la decisión adoptada por la Sa-

la Tercera en ocasión de la solicitud de interpretación, tenemos que

técnicamente, en este tipo de procesos no existen partes, por lo que

no es necesario notificar de esta decisión personalmente, a excep-

ción del Procurador de la Administración, por mandato de lo estable-

cido en el artículo 46 de la Ley 33 de 1946, que señala que todas las

resoluciones en los juicios que se ventilen ante la Sala Tercera de la

Corte Suprema de Justicia, deberán ser notificadas personalmente al

Procurador de la Administración, entre las cuales se encuentra la de

ser notificado de la resolución que fija el verdadero sentido y alcance

del acto administrativo que se solicita interpretar.

A pesar de que técnicamente, no se hable de partes en los pro-

cesos contencioso administrativos de interpretación prejudicial, te-

nemos que dicha decisión debe comunicarse al funcionario que soli-

citó dicha interpretación, a quien debe remitírsele copia autenticada

de la resolución, para su ejecución y cumplimiento, tal como lo orde-

na el 65 de la Ley 135 de 1943.

Esta decisión quedará ejecutoriada cinco días después de la

notificación personal o una vez hecha la notificación por edicto, salvo

que dentro del término respectivo, el funcionario que hizo la petición

de interpretación solicite aclaración de los puntos oscuros de la parte

resolutiva o que se solicite alguna corrección, de conformidad con lo


522

establece el artículo 64 de la Ley 135 de 1943, modificado por el

artículo 40 de la Ley 33 de 1946.

Concluimos este trabajo investigativo sobre el contencioso de in-

terpretación prejudicial aspirando haber cumplido con nuestro objeti-

vo que se circunscribe a establecer el orden práctico de esta institu-

ción jurídica. Aún cuando coincidimos con las ilustradas palabras del

Licenciado Lao Santizo Pérez140, quien en 1961, decía que el Con-

tencioso de Interpretación había tenido poco desarrollo, quizás por-

que sólo era necesario en algunos casos excepcionales y que es

muy limitado, no podemos desconocerlo como un mecanismo coad-

yuvante del control preventivo de la legalidad, y cuyas virtudes tra-

tamos en este ensayo. Aspiramos que el mismo fomente su com-

prensión y utilización, en vías de lograr la consolidación del Estado

de Derecho, pues como atinadamente lo anota el gran maestro del

Derecho Administrativo, Eduardo García de Enterría, a través de los

recursos contencioso-administrativos, los ciudadanos ejercitan una

libertad básica, la de no obedecer sino a la Ley y no a las ocurren-

cias de los administradores.141

140

Lao Santizo Pérez, La Jurisdicción Contencioso-Administrativa en la Legislación Panameña, Editorial Jurídica Sambas, Panamá, 1985,.p. 226. 141

Eduardo García de Enterría, Democracia, Jueces y Control de la Ad-ministración, Ediciones Civitas, Madrid, Quinta Edición, 2000, p. 71.

CAPÍTULO XII

JURISPRUDENCIA SELECTIVA SOBRE EL CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL


524

Debemos recalcar que ante la escasez en estudios jurídicos na-

cionales como en el Derecho Comparado, sobre la institución jurídica

que tratamos en esta investigación, resulta de gran ayuda y orienta-

ción los pronunciamientos que sobre esta materia ha elaborado la

Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. En ese sentido, he-

mos seleccionado un conjunto de estos dictámenes, con el objeto de

que sirvan de guía sobre el tópico que hemos desarrollado.

1. CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE INTERPRETA-CIÓN PREJUDICIAL Y EL DE APRECIACIÓN DE VA-LIDEZ O LEGALIDAD. (Diferencias).

Resolución de 1 de agosto de 1997, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R.J. agosto 1997, p.246.

Es pertinente indicar que ambas figuras si bien es cierto tienen similitudes, se diferencian en lo fundamen-tal:

1). En las demandas contenciosas de interpretación prejudicial el objetivo perseguido en las mismas es elevar una consulta para aclarar el verdadero sentido y alcance del acto administrativo cuyo contenido resulte oscuro o dudoso, mientras que en las demandas de apreciación de validez lo que se pretende es confrontar al acto admi-nistrativo elevado a consulta, con un texto legal para de-terminar si se ha infringido o no.

2). La interpretación prejudicial será elevada por la autoridad judicial o administrativa que deberá resolver o ejecutar el acto, mientras que la apreciación de validez solamente puede se (sic) elevada por la autoridad encar-gada de administrar justicia.


526

2. LEGITIMACIÓN (El contencioso de interpretación sólo puede ser formulado por la autoridad encargada de ejecutar el acto).

Resolución de 7 de agosto de 1995, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J. agosto 1995, p. 428.

Le asiste razón al Procurador de la Administración cuando señala que esta pretensión de interpretación no puede formularla la parte demandante, quien carece de legitimación de conformidad con las disposiciones lega-les vigentes al momento en que se presentó la demanda. Ello es así porque la interpretación de un acto admi-nistrativo sólo puede ser solicitado prejudicialmente por una autoridad administrativa encargada de su ejecución.

En este sentido es muy cierto lo afirmado por el tra-tadista español Jaime Guasp en cuanto a que “a preten-siones distintas corresponden procesos distintos”...Esta afirmación es plenamente aplicable al caso que nos ocu-pa ya que dentro de un proceso contencioso administra-tivo no puede formularse una pretensión de interpreta-ción de varias resoluciones judiciales, pretensión emi-nentemente declarativa, sino que esta pretensión sólo puede ser objeto de un proceso contencioso de in-terpretación para el cual lamentablemente sólo se le-gitima como demandante a funcionarios judiciales o administrativos y no a personas jurídicas privadas.


527

3. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE INTERPRETACIÓN (No puede ser formulada por un particular).

Resolución de 15 de mayo de 1995. Sala Tercera de la

Corte Suprema de Justicia, R. J. mayo 1995, p.326.

En primer lugar se observa que la solicitud de in-terpretación prejudicial ha sido pedida por un parti-cular y no por una autoridad judicial o administrativa. La Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia tiene competencia para cono-cer de solicitudes de interpretación prejudicial, acerca del sentido y alcance de actos administrativos, hechas de oficio por autoridades judiciales y administrativas y no por particulares. De conformidad con el artículo 98 or-dinal 11 del Código Judicial, que reformó el artículo 13 ordinal 10 de la Ley 33 de 1946, el objeto de estas de-mandas es que el funcionario judicial o administrativo encargado de decidir un proceso o ejecutar un acto soli-cite de oficio a esta Sala una interpretación prejudicial del sentido y alcance de los actos administrativos, antes de resolver el fondo del negocio, o de ejecutar el acto, se-gún corresponda.

4. PODER DE POSTULACIÓN PROCESAL (Debe osten-tarse para presentar una solicitud de interpretación ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia).

Resolución de 15 de noviembre de 1994.Sala Terce-

ra de la Corte Suprema de Justicia. R. J. noviembre de

1994, p.236.


528

La doctrina más autorizada considera que para que una persona pueda comparecer a un proceso y deducir pretensiones ante el órgano jurisdiccional debe no sólo ostentar capacidad y legitimación sino poseer una facul-tad especial conocida como poder de postulación o postulación procesal, que permite a la parte su compa-recencia de manera directa sin necesidad de estar re-presentada por un técnico del derecho.

Este llamado poder de postulación procesal, en cier-tos supuestos concretos recogidos en nuestra legislación (v. g. Acciones de Habeas Hábeas) está reconocido a cualquier persona sin que deba mediar representación de apoderado judicial. Sin embargo, en el caso de los procesos contencioso administrativos, tal y como se des-prende del artículo 56 de la Ley 135 de 1943 en asocio con las normas generales del Código Judicial antes enunciadas, el poder de postulación sólo compete a los profesionales de derecho idóneos, quienes ostentarán la representación legal del legitimado para instaurar el pro-ceso.

En atención a las circunstancias analizadas por el Tribunal, se concluye que la petición de interpretación in-coada no cumple con ciertas formalidades legales que hacen viable su admisión.

5. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE INTERPRETACIÓN (No puede ser formulada para in-terpretar Leyes).

Registro Judicial de 22 de enero 1999, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J., enero, 1999, p. 473.


529

Inmediatamente se percata el Magistrado Ponente, el error en que incurre el proponente de esta solicitud, al solicitar un Contencioso de Interpretación como o si fuera del caso un Contencioso de Validez, sobre una norma de jerarquía de Ley, cuando de manera clara y precisa los numerales 11 y 12 del artículo 98 del Código Judicial, solo permiten la interpretación prejudicial a cerca del alcance y sentido de los actos administrativos, en cuanto al primer artículo citado se refiere, y en lo que concierne al segundo, se refiere a conocer prejudicial-mente sobre la validez de los actos administrativos, por tanto no es posible la interpretación o la apreciación de validez de una norma legal, sino únicamente de actos administrativos. Por lo anterior, estos razona-mientos son suficientes para no darle curso a la presente solicitud.

6. ACTO ADMINISTRATIVO A INTERPRETAR (Debe contener un sentido oscuro o dudoso).

Resolución de 31 de mayo de 1999, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia de Justicia, p. 421.

El resto de los magistrados que integran la Sala Ter-cera no concuerdan con el criterio vertido por la Procura-dora de la Administración, ya que se observa que el re-currente al presentar la demanda contencioso adminis-trativa de interpretación sobre el acto administrativo iden-tificado por la CIRCULAR DIPRENA 011, explica clara-mente los motivos que fundamentan su solicitud de inter-


530

pretación del acto administrativo ante la Sala Tercera y la misma cumple con los presupuestos establecidos en el Código Judicial, ya que se trata de un acto administra-tivo que requiere de interpretación, en el cual se pre-tende deslindar el verdadero significado y alcance de ese acto, y se acompañó con el recurso; quien lo so-licita está legitimado activamente para solicitar la in-terpretación prejudicial del acto administrativo, pues es la autoridad encargada de la ejecución del acto administrativo antes de ejecutarlo; y la solicitud tiene como objetivo la determinación del alcance y sentido de un acto administrativo que la Sala tiene la función de interpretar.

7. ACTO ADMINISTRATIVO A INTERPRETAR (Puede solicitarse que la Sala se pronuncie sobre su alcan-ce).

Resolución de 15 de noviembre de 1994 Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia R. J., noviembre de 1994, p. 236.

Es preciso destacar previamente, que contrario a lo esbozado por el señor Procurador de la Administración, aunque el sentido del acto administrativo no sea os-curo u ambiguo, es posible solicitar al Tribunal un pronunciamiento en cuanto al alcance del mismo, lo que se trasluce es la motivación medular del funcionario que ha incoado la petición de pronunciamiento prejudi-cial; por ello, en este punto específico disiente el Tribunal de lo planteado por el Señor Procurador de la Adminis-tración quien sostiene que al haberse requerido la inter-pretación de un acto administrativo que no entraña dudas o ambigüedad en cuanto a su sentido, no es necesario


531

un pronunciamiento del Tribunal. Por otra parte, en el escrito contentivo de la petición se expresa de manera diáfana la intención y justificación por parte del requirien-te, de la necesidad de un pronunciamiento por parte de la Sala Tercera.

8. MOTIVOS (Su desarrollo en la petición de interpreta-ción)

Resolución de 7 de mayo de 1997, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J. mayo de 1997, p. 322.

La interpretación prejudicial la pide el funcionario a la Sala no porque estime que el acto es ilegal, como pa-rece entender el actor, sino porque considera que el con-tenido del mismo es ambiguo o dudoso. De allí, que la parte inicial del artículo 57ª de la Ley 35 de 1943 esta-blezca, como uno de los requisitos de este tipo de de-mandas, que la interpretación del acto se solicite por medio de un escrito en el “que se expongan los moti-vos que ha tenido la autoridad para pedirla”, acompa-ñándose copia auténtica de dicho acto. Estos “motivos” a que alude la norma no son motivos de ilegalidad, sino los motivos o razones por las cuales el funcionario judi-cial o administrativo considera que el acto administrativo es oscuro, dudoso o ambiguo, de modo que sea necesa-ria su interpretación por parte de la Sala Tercera para aclarar su sentido o alcance antes de que el funcionario judicial o administrativo lo aplique o ejecute, según co-rresponda. (Destaca la Sala Tercera).


532

9. ACTO ADMINISTRATIVO (Debe aportarse debidamen-te autenticado).

Resolución de 15 de noviembre de 1994, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J. noviembre de 1994, p. 236.

...Folios 2-3 del expediente contentivo de la solicitud en estudio, se observa una copia simple de la Resolución No. 11 de 28 de marzo de 1994 suscrita por el Señor Mi-nistro de Comercio e Industrias. El referido documento, al no estar revestido por el sello de autenticidad que se exige a los documentos aportados al proceso en virtud de los dispuesto concretamente para estos casos en el artículo 57ª de la Ley 135 de 1943 y de manera general en el 820 del Código Judicial, resulta inidóneo para los efectos de la admisión de dicha petición y así lo ha sos-tenido de manera reiterada este Tribunal en numerosas ocasiones.

En este orden de ideas debemos acotar que los pro-nunciamientos jurisprudenciales de la Sala Tercera han sentado incluso, que aunque el documento aportado al proceso contentivo del acto administrativo sea un origi-nal, resulta imperativo que se constate la autenticidad del documento, haciéndose necesario respaldar el mismo con una certificación de la autoridad correspondiente, que permita tener plena certeza de que efectivamente ese escrito es, en su firma y contenido, del funcionario y la institución que lo expide. Sólo con el revestimiento de tal formalidad el documento es idóneo para su valora-ción.


533

10. ACTO ADMINISTRATIVO ( Debe ser Individualizado).

Resolución de 8 de abril de 1991. Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. R.J. abril de 1991, p.9.

No encuentra el Magistrado Sustanciador la mención ni mucho menos que se aporte al expediente, el acto administrativo individualizado y especificado que se quiera ejecutar, a fin de que la Corte pueda, frente al acto que se desea interpretar su alcance y sentido, com-parar con las normas legales que regulan la materia, an-tes de ser ejecutado por la autoridad administrativa.

Por lo expuesto, la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo, representada por el Magistrado Sustan-ciador que suscribe, administrando justicia en NO AD-MITE la presente solicitud de interpretación prejudicial en forma general de la ley, sin la especificación del acto administrativo individualizado que se quiere ejecutar.

11. ACTO ADMINISTRATIVO (No se puede aducir su publicación en la Gaceta Oficial).

Resolución de 10 de noviembre de 1998, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J., noviembre de 1998, p. 250.

Al examinar la demanda para determinar si cumple con los requisitos legales para ser admitida; la Magistra-da Sustanciadora observa que el actor no aportó copia autenticada del acto administrativo cuya interpretación


534

prejudicial pide, y, en su lugar, indicó que el mismo fue publicado en la Gaceta Oficial No. 23.135 del 2 de octu-bre de 1996.

El artículo 775 del Código Judicial ciertamente esta-blece que las leyes, decretos-leyes, decretos de gabine-te, acuerdos ordenanza, reglamento, resolución, dicta-men, informe, fallo, documento o acto de cualquier géne-ro, emanado de alguna autoridad o funcionario del esta-do o de un Municipio, publicadas en cualquier recopila-ción o edición de carácter oficial, harán plena prueba en cuanto a su existencia y contenido del documento, sin que sea necesario que conste en el proceso. Sin embar-go, de acuerdo con la parte final de ese mismo precepto, el acto en cuestión deberá aportarse conforme a las re-glas comunes, cuando sea objeto de la demanda.

En el presente caso, el precepto cuya interpretación se pide está contenido en el Acuerdo Municipal No. 136 de 1996, acto que el actor dejó aportar con su demanda, ya que así lo exige el artículo 44 de la Ley 135 de 1943.

12. SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINIS-TRATIVO (No procede en las demandas de interpre-tación prejudicial).

Resolución de 27 de enero de 2000, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J., enero p.404.

La Sala considera que en el presente caso no le es posible acceder a la petición de suspensión provisional, ya que los efectos del acto cuya interpretación se pide, fueron suspendidos por la parte actora al interponer la demanda contencioso administrativa de interpretación


535

prejudicial sobre el sentido y alcance de la resolución de 6 de septiembre de 1999, expedida por la Junta de Ape-lación y Conciliación de la Carrera Administrativa. Esto es así, pues el funcionario judicial o administrativo al in-terponer este tipo de demandas, suspende de pleno de-recho la ejecución del acto hasta que la Sala Tercera se pronuncie sobre su sentido y alcance, razón por la cual dicha suspensión sería innecesaria.

13 DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE

INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL (Sólo puede solici-

tarse la interpretación de actos administrativos)

Resolución de 19 de julio de 2000, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J., julio 2000, p.449.

El recurrente pretende que la Sala Tercera se pro-nuncie acerca del sentido y alcance de una mera opinión como es el Oficio Q-166 de 1 de diciembre de 1999, sus-crito por la Procuradora de la Administración, cuando di-cho acto no constituye un acto administrativo.

En importante aclarar, que el oficio supra citado constituye una simple opinión de la Procuradora, en atención a su condición de Consejera Jurídica de los servidores públicos, consignada en el artículo 348, nu-meral 4 del Código judicial. En tanto que el acto adminis-trativo es “La manifestación unilateral de la voluntad ad-ministrativa, a través de cualquier rama del poder públi-co, o de los particulares, que tiene por finalidad crear, modificar o extinguir una situación jurídica”. (PENAGOS,


536

Gustavo, El Acto Administrativo; quinta edición; Edicio-nes Librería del profesional, 1992).

14. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE INTERPRETACION PREJUDICIAL (Presupuestos pro-cesales para su admisión).

Resolución de 15 de noviembre de 1994, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J., noviembre 1994, p.236.

Quienes suscriben como Tribunal de Apelación, se colige que efectivamente, esta petición de interpretación no cumple con los presupuestos procesales que hacen posible la admisión del contencioso administrativo de in-terpretación, contemplados en la legislación panameña, tal como quedará expuestos en los párrafos próximos.

Tales presupuestos están contenidos tanto en el numeral 11 del artículo 98 del Código Judicial, como en las Leyes Rectoras de los Procesos Contenciosos Admi-nistrativos y pueden concretarse en: 1. que debe ser so-licitado por una autoridad judicial o por una autoridad administrativa que debe cumplir el acto; 2. la solicitud de interpretación sólo puede referirse a actos administrati-vos; 3. el objetivo es la declaración del sentido y alcance de un acto administrativo; 4. la solicitud solo puede ser requerida por la autoridad antes de resolver el fondo del negocio o de ejecutar el acto administrativo; y, el ajuste a las formalidades respectivas contenidas en la Ley 135 de 1943 modificada por la Ley 33 de 1946, que le sean apli-cables a este tipo de procesos.


537

15. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE INTERPRETACIÓN (Tiene un objetivo distinto a la Consulta Jurídica que absuelve la Procuraduría de la Administración).

Resolución de 29 de abril de 1994, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R.J. abril de 1994, p.181.

La Magistrada Sustanciadora observa que en el pre-sente caso no se solicita de oficio la interpretación preju-dicial de un acto administrativo antes de ejecutarlo, como lo dispone el numeral 11 del artículo 98 del Código Judi-cial, sino de una consulta que hace el señor Ministro de Comercio e Industrias acerca del procedimiento que de-be seguir para incluir un equipo en el registro Oficial de la Industria Nacional, la cual debe ser absuelta por el Procurador de la Administración, quien de acuerdo con el ordinal 4 del artículo 348 del Código Judicial, sirve de consejero jurídico a los servidores públicos administrati-vos que consultaren su parecer respecto a determinada interpretación de ley o el procedimiento que debe seguir-se.

16. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL (Se presenta para que la Sala Tercera determine el correcto sentido y alcance de un acto administrativo).

Resolución de 30 de junio de 1994, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J., junio de 1994, p.152.

Como es sabido, en el contencioso de interpretación no existe un acto administrativo acusado de ilegal; el ac-


538

to administrativo no es presentado ante la jurisdicción contencioso administrativa por ir contra el ordenamiento jurídico; es sometido ante esta jurisdicción para que se determine su correcto sentido y alcance para que a tra-vés de dicho pronunciamiento se pueda obtener la finali-dad que el acto persigue.

17. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL (No se puede ins-taurar cuando el acto administrativo ha surtido sus efectos).

Resolución de 26 de julio de 1991, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J. julio de 1991, p. 82.

La Sala considera que le asiste la razón al Procura-dor de la Administración puesto que los actos cuya inter-pretación se solicita ya han surtido sus efectos jurídicos por el cual lo procedente es decretar la sustracción de materia. Esta figura jurídica opera por agotamiento de los efectos del acto administrativo en estudio puesto que el acta de toma de posesión corresponde al período com-prendido entre los años 1988 y 1989, y, por ello, la Junta Directiva elegida ya ejerció sus funciones en el período señalado y dispuso, tal como consta de la investigación del procurador, de las cuentas correspondientes en el Banco nacional de Panamá.

De todo lo anteriormente expuesto se colige que los actos cuya interpretación y valor legal se solicita ya han surtido planamente sus efectos jurídicos, es decir, han dejado de existir o cesado en su vigencia por lo cual lo procedente es, pues, declarar que ha operado el fenó-meno jurídico de sustracción de materia.


539

18. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL (No se puede ins-taurar para interpretar el alcance de un contrato ad-ministrativo).

Resolución de 10 de diciembre de 1961, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J., diciembre de 1961, p.16.

Conceptúa el Magistrado Sustanciador que no se dan en la interpretación que se impugna los supuestos que de modo imperativo señala el precepto invocado pa-ra conferir a la Corte, Sala de lo Contencioso-Administrativo, la competencia en el caso. Aunque, en efecto, se trata de un contrato administrativo, la tesis que mantiene, precisamente, la parte demandada no es otra sino la de que se cumpla el contrato tal como fue cele-brado.

19. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL (No puede solici-tarse la ilegalidad o no de un acto administrativo).

Resolución de 25 de abril de 1995, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J., abril de 1995, p. 209.

Éste es el verdadero sentido y alcance legal que de-be darse a las notas Nº 2079-94 y 2374-94, mas no pue-de la Sala pronunciarse en cuanto a la ilegalidad de las


540

mismas como también pretende el peticionista, dado que en el contencioso de interpretación no existe un acto administrativo acusado de ilegal; el acto administrativo no es presentado ante la jurisdicción contencioso admi-nistrativa por ir contra el ordenamiento jurídico; es some-tido ante esta jurisdicción para que se determine su co-rrecto sentido y alcance, para que a través de dicho pro-nunciamiento se pueda obtener la finalidad que el acto persigue. En conclusión, el interés prioritario que se en-cuentra implícito en la interpretación prejudicial es el de proteger de manera preventiva el principio de legali-dad en los actos administrativos.

20. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL (Sólo puede pedir-se la interpretación de actos administrativos).

Resolución de 22 de marzo de 1996, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J., marzo de 1996, p. 335.

De acuerdo con el numeral 11 del artículo 98 del Código Judicial, el proceso contencioso de interpretación tiene como fin que la autoridad judicial encargada de de-cidir un proceso o la autoridad administrativa que deba ejecutar un acto, conozca el alcance y sentido de un acto administrativo antes de resolver el fondo del juicio o de aplicar dicho acto.

El acto administrativo cuya interpretación se pide no es un acto que deba cumplirse, aplicarse o ejecutarse; no es un acto vinculante, es simplemente una opinión. Como este acto no obliga al demandante, no es de aque-lloSD sobre los cuales la Sala puede pronunciarse perju-


541

dicialmente y, por tanto, la demanda es inadmisible, de conformidad con el artículo 50 de la Ley Nº 135 de 1943.

21. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL (No puede presen-tarse contra Resoluciones Judiciales).

Resolución de 29 de marzo de 1996, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R.J. marzo de 1996, p. 336.

De acuerdo con el numeral 11 del artículo 98 del Código Judicial, el proceso contencioso-administrativo de interpretación tiene como fin que la autoridad judicial en-carada de decidir un proceso, o la administrativa encar-gada de su ejecución, conozca el alcance y sentido de un acto administrativo antes de resolver el fondo del jui-cio o de aplicar dicho acto.

A juicio de la Magistrada Sustanciadora, la presente demanda no debe admitirse porque el acto cuya interpre-tación se pide no es un acto administrativo sino jurisdic-cional, y además las pretensiones del demandante resul-tan improcedentes en este tipo de procesos.

22. PRESIDENTE DE LA SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA (Su facultad para interponer demandas de interpretación prejudicial)

Resolución de 13 de septiembre de 1996, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J., septiembre de 1996, p. 284.


542

Ciertamente el actor no está encargado, en su cali-dad de funcionario judicial de decidir un proceso dentro del cual deba ejecutarse el acto impugnado, no obstante, el Magistrado que preside la Sala Segunda de lo Penal, de conformidad con el artículo 118 del Código Judicial tiene a su cargo el ejercicio de funciones administrativas que guardan relación directa con el manejo y buen fun-cionamiento no sólo de su Despacho, sino del resto de los Despachos que integran dicha Sala penal. Los Ma-gistrados de la Corte Suprema de Justicia y, en general, los jueces, como titulares de su cargo, no sólo ejercen funciones de carácter jurisdiccional, sino también funcio-nes de naturaleza administrativa, tales como: el nom-bramiento y destitución de sus subalternos, el otorga-miento de vacaciones, licencias, etc. El numeral 5 del ci-tado artículo 118 señala, por ejemplo, que a los Presi-dentes de Sala corresponde “Vigilar que los empleados de la secretaría respectiva cumplan satisfactoriamente con sus deberes de conservación y arreglo de los asun-tos o cuestiones pendientes o archivados”, función que, sin duda alguna, entre otras, es de naturaleza adminis-trativa.

...

... la Sala debe concluir que, el Magistrado José Ma-nuel Faúndes, como Presidente de la Sala Penal y en vir-tud de las funciones administrativas que ejerce frente a la misma, estaba obligado a cumplir con el acto que motivó la creación de la Comisión de Investigación en al medida en que se le solicitara la revisión de algún expediente o alguna información relacionada con la tramitación de procesos surtidos ante la Sala Penal de la Sala, estaba facultado para interponer la demanda de interpretación prejudicial que nos ocupa.


543

23. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL (La Sala Tercera no puede sustituir la labor de la administración dentro de la vía gubernativa).

Resolución de 16 de julio de 1997. Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, R. J., julio, 1997, p.348.

Observa quien suscribe, que en la presente acción el apoderado judicial de la parte actora solicita a la Sala Tercera que declare si es procedente el pago de las re-clamaciones presentadas por Mercedes de Pinzón ante el Instituto Panameño de Habilitación Especial. En este punto es necesario acotar que la acción contencioso ad-ministrativa de interpretación prejudicial tiene por objeto aclarar actos administrativos ambiguos u oscuros, que puedan causar duda al momento de su ejecución, aplica-ción o decisión.

En el presente caso, el Instituto Panameño de Habi-litación Especial, no solicita que se interprete el alcance y validez de la resolución que decide la solicitud promovida por la señora Pinzón, sino que pretende que la Sala Ter-cera resuelva la mencionada solicitud, desnaturalizando el objeto de la acción contencioso administrativa de in-terpretación judicial toda vez, que la Sala Tercera no puede sustituir la labor de la Administración dentro de la vía gubernativa resolviendo consultas inherentes a la ac-tividad que esta última desarrolla.


544

CAPÍTULO XIII

MEMORIAL PARA INTERPONER UNA DEMANDA

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE INTERPRETACIÓN

PREJUDICIAL


546

A continuación presentamos un modelo de petitorio de interpre-

tación prejudicial en el que se presentan todos los presupuestos y

requisitos que se exigen en este tipo de acciones contenciosas ad-

ministrativas.

DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL

Propuesta por el Tesorero Munici-pal del Distrito de Las Tablas, para que la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia interprete perjudicialmente, el sentido y al-cance del acto administrativo con-tenido en Oficio Nº 900 d e 22 de octubre de 2001, emitido por el Alcalde del Distrito de Las Tablas.

MAGISTRADO PRESIDENTE DE LA SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA:

Yo, JUAN PÉREZ, varón, mayor de edad, panameño, empleado

público, casado, portador de la cédula de identidad personal No.7-

48-222, en mi carácter de Tesorero Municipal del Distrito de Las

Tablas, otorgo poder especial y suficiente a la licenciada YARABEL

MASSIEL BATISTA VARGAS, mujer, mayor de edad, panameña,

portadora de la cédula de identidad personal No.7-101-987, abogada

en ejercicio, con oficinas en la Avenida Balboa, Torre Banco Exterior,

quinto piso, lugar donde recibe notificaciones, para que interponga

demanda Contencioso Administrativa de Interpretación Prejudicial, a

fin de aclarar el sentido y alcance de las facultades del señor Alcalde

del Distrito de Las Tablas, en el Acto Administrativo emanado del

Oficio No. 900 de 22 de octubre de 2001, relacionado con su atribu-

ción, de Ordenar los Gastos y de la atribución que me corresponde


548

como Tesorero Municipal, de efectuar las recaudaciones y hacer

los pagos del Municipio, para lo cual se llevaran los libros de

ingresos y egresos.

La licenciada YARABEL BATISTA VARGAS, queda facultada

para recibir, desistir, sustituir, transigir, reasumir e interponer todos

los recursos y acciones necesarios.

Juan Pérez Yarabel Batista Vargas

JUAN PEREZ LIC. YARABEL BATISTA VARGAS

MAGISTRADO PRESIDENTE DE LA SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA:

Yo, YARABEL MASSIEL BATISTA VARGAS, actuando en

nombre y representación del Tesorero Municipal del Distrito de Las

Tablas, cargo que ejerce JUAN PÉREZ, cuyas generales constan en

el poder que antecede, interpongo demanda Contencioso Adminis-

trativa de Interpretación Prejudicial, a fin de que la Sala Tercera acla-

re el correcto sentido y alcance de la facultad del Alcalde del Distrito

de Las Tablas, contenido en el Acto Administrativo que emana del

Oficio Nº900 de 22 de octubre de 2001, adjunto, referido a la atribu-

ción de Ordenar los gastos de la administración local ajustándo-

se al Presupuesto y a los reglamentos de contabilidad, frente a

la atribución del Tesorero Municipal del mismo Distrito, de efectuar


549

las recaudaciones y hacer los pagos del Municipio, para lo cual

llevarán los libros de ingresos y egresos.

I. EL ACTO ADMINISTRATIVO A INTERPRETAR.

El acto administrativo por el cual recurrimos a esta vía de con-

sulta, está contenido en el Oficio No.900 de 22 de octubre de 2001,

que dispone textualmente lo siguiente:

Alcaldía de Las Tablas Oficio Nº900 Provincia de Los Santos República de Panamá

Panamá, 22 de octubre de 2001 Lic. Juan Pérez Tesorero Municipal del Distrito de Las Tablas E. S. D. Señor Tesorero:

A través de la presente devuelvo a usted un número

plural de cheques, toda vez que a pesar de haber reali-zado las gestiones legales para aclarar que efectivamen-te es el Alcalde, en virtud de la facultad contenida en el artículo 240 de la Constitución Política, quien ordena los gastos de la administración local, observamos la renuen-


550

cia del Despacho a su cargo de aceptar este mandato constitucional.

En consecuencia, hemos solicitado a la Procuradora

de la Administración su participación para dirimir este di-ferendo de criterios; y hasta tanto el mismo subsista nos abstendremos de firmar los cheques girados para pagar compromisos adquiridos, si dicho pago no ha sido orde-nado por este Despacho.

Ello es así, pues somos conscientes, en nuestra ca-

lidad de servidor público, que sólo podemos hacer lo que la Ley expresamente señala, así como responsables por la omisión en el ejercicio de nuestras funciones.

Atentamente, Armando Mendoza Armando Mendoza Alcalde del Distrito de Las Tablas Adj: Lo indicado

II. MOTIVOS QUE FUNDAMENTAN LA SOLICITUD DE IN-TERPRETACIÓN.

La solicitud de interpretación del acto administrativo transcrito,

se fundamenta en los siguientes motivos:

PRIMERO: Mediante Oficio No. 900 de 6 de octubre de 2001, el

Alcalde del Distrito de Las Tablas consultó a la Procuraduría de la

Administración, sobre las facultades de “ordenar los pagos” del Al-

calde y las de “pagar” del Tesorero Municipal, pues tiene confusión

sobre el sentido y alcance de las mismas.


551

SEGUNDO: En la nota respuesta, la Procuraduría de la Admi-

nistración profundiza la confusión, al indicar que “las facultades del

Tesorero, de recaudar y pagar pudieran dar la impresión de que

incluyen las de decidir a quién pagar, lo cual contradice el prin-

cipio cardinal de una transparente administración, porque no es

posible concentrar el poder de recaudar tributos, decidir a quién

pagar y pagar, a una sola instancia, pues ello podría ser fuente

de desconfianza y hasta de posibles actos de corrupción”.

TERCERO: Que mediante Acto Administrativo contenido en el

Oficio No.900 de 22 de octubre de 2001, el señor Alcalde del Distrito

de Las Tablas, devuelve cheques de Pagos que hace la Tesorería

Municipal, aduciendo que le corresponde ORDENAR los gastos de la

Administración, en evidente confusión sobre el alcance de dicha fa-

cultad.

CUARTO: Que el Acto Administrativo oscuro y confuso presen-

tado por el señor Alcalde del Distrito de Las Tablas, contenido en el

Oficio Nº 900 de 22 de octubre de 2001, dirigido a mi representado

dice: “A través de la presente devuelvo a usted un número plu-

ral de cheques, toda vez que a pesar de haber realizado las ges-

tiones legales para aclarar que efectivamente es el Alcalde, en

virtud de la facultad contenida en el artículo 240 de la Constitu-

ción Política, quien ordena los gastos de la administración local,

observamos, la renuencia del Despacho a su cargo de aceptar

este mandato constitucional”. Al rehusar la firma de los cheques

remitidos, el señor Alcalde mediante el Acto Administrativo cuya par-

te medular hemos transcrito, bajo la premisa de que le corresponde

ordenar los gastos, rechaza el pago de los mismos, lo cual motiva

esta solicitud de interpretación.


552

QUINTO: La confusión existe porque en el numeral 3 del Art. 45

de la Ley 106 de 1973, (Orgánica del Régimen Municipal) se esta-

blece que es atribución del Alcalde: Ordenar los gastos de la ad-

ministración local, ajustándose al presupuesto y a los reglamen-

tos de contabilidad, mientras que en el artículo 57, numeral 1, de la

misma Ley, se fija como atribución del Tesorero Municipal, efectuar

las recaudaciones y hacer los pagos del Municipio, para lo cual

llevarán libros de ingresos y egresos.

La necesidad de la Interpretación sobre el sentido y alcance del

Acto Administrativo, obedece a que los vocablos gastos y pagos, no

son la misma cosa.

Los gastos representan el compromiso económico, monetario,

otros, generados en el funcionamiento de la administración e inver-

siones, por una obligación contraída, o por el funcionamiento de la

institución, mientras que el pago es la forma de dar cumplimiento a

ese compromiso. Ordenar los gastos no es lo mismo que pagarlos.

SEXTO: El objeto de esta solicitud es dilucidar el diferendo

existente para adecuar las funciones de cada cual y su desempeño,

al estricto sentido de las normas cuestionadas.

III. PRUEBAS.

Acompaño copia autenticada del acto administrativo cuya inter-

pretación se solicita, Oficio No. 900 de 22 de octubre de 2001, emiti-

do por el Alcalde del Distrito de Las Tablas.


553

IV. DERECHO: Numeral 2 del artículo 203 de la Consti-

tución Política, numeral 11 del artículo 97 del Código Judicial y Ley

106 de 1973.

Panamá, 30 de octubre de 2001.

Del Honorable Magistrado Presidente,

Yarabel Batista Vargas

LIC. YARABEL MASSIEL BATISTA VARGAS


554

CAPITULO XIV

ESTUDIO CUANTITATIVO Y CUALITATIVO DE LAS DEMANDAS

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS DE INTERPRETACIÓN

PREJUDICIAL DE 1990 A 2000


556

ESTUDIO CUANTITATIVO Y

CUALITATIVO DE LAS DEMANDAS

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS

DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL

DE 1990 A 2000

SUMARIO: -A. Cuadro Estadístico. B. Demandas Con-tencioso Administrativas de Interpretación Prejudicial presentadas de 1990 a 2000.

A. Cuadro Estadístico.

En el último aparte de este trabajo, presentamos la investigación

estadística realizada con el objeto de establecer la realidad cuantita-

tiva y cualitativa de los procesos contenciosos administrativos de

interpretación prejudicial que ha conocido la Sala Tercera de la Corte

Suprema de Justicia durante la década del 90 y el año 2000 que

sirvieron de guía para la elaboración de este artículo.

El cuadro que elaboramos proporciona información sobre la can-

tidad de resoluciones emitidas mensualmente por la Sala Tercera de

la Corte Suprema de Justicia, con ocasión de la presentación de

demandas contencioso administrativas de interpretación prejudicial,

incluyendo las resoluciones que decidieron en el fondo la interpreta-

ción, las que rechazaron solicitudes por la falta de algunos de los

presupuestos que exige este mecanismo de consulta al igual que

aquellas que resolvieron recursos de apelación.


558

La información que se refleja en el cuadro estadístico que se

presenta a continuación, se obtuvo de los Registros Judiciales de la

Corte Suprema de Justicia y de los legajos que reposan en la Procu-

raduría de la Administración correspondientes a los años 1990 a

2000.

Un análisis de las cifras presentadas nos muestran el número

reducido de solicitudes de interpretación prejudicial que son formula-

das por los funcionarios administrativos encargados de ejecutar un

acto administrativo para que la Sala Tercera de la Corte Suprema de

Justicia se pronuncie en cuanto a su recta interpretación.


559

Resoluciones emitidas por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia en Procesos

Contencioso Administrativos

de Interpretación Prejudicial

1990-2000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

ENERO 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 2

FEBRERO 0 0 0 0 0 0 1 2 0 1 1

MARZO 0 0 0 0 2 0 2 0 0 2 0

ABRIL 0 1 1 0 1 1 0 0 0 1 0

MAYO 0 0 0 0 0 1 0 1 0 1 0

JUNIO 0 1 0 0 1 0 0 2 4 0 0

JULIO 1 1 1 0 0 0 0 1 1 0 2

AGOSTO 1 0 0 0 0 1 0 1 0 1 2

SEPTIEMBRE 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0

OCTUBRE 0 1 1 0 0 1 0 0 0 1 0

NOVIEMBRE 0 0 0 1 3 0 0 0 2 0 0

DICIEMBRE 0 0 2 0 0 0 0 1 0 0 1

TOTAL 2 4 5 1 7 4 4 9 9 8 8


560

B. Demandas Contencioso Administrativas de interpretación prejudicial presentadas de 1990 a 2000.

Por último, listamos las autoridades administrativas que han

formulado peticiones de interpretación prejudicial durante la década

del 90 y el año 2000, al igual que los actos administrativos que fue-

ron objeto de este mecanismo de consulta.

Como podrá observarse en el período examinado, ninguna auto-

ridad encargada de administrar justicia en un proceso -tanto dentro

como fuera de la esfera judicial- formularon solicitud de interpreta-

ción prejudicial a la Sala de lo Contencioso Administrativo.

1. Solicitud de Interpretación y validez legal, solicitada por el

CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA para que la

Sala se pronuncie prejudicialmente sobre actos administrati-

vos emitidos por el Concejo Provincial de Darién. Panamá,

10 de julio de 1990.

2. Petición de interpretación y del valor legal de un acto adminis-

trativo, solicitada por el señor CONTRALOR GENERAL DE

LA REPÚBLICA, con el fin de que la Sala se pronuncie pre-

judicialmente sobre el Acuerdo Sindical suscrito entre la Au-

toridad Portuaria Nacional y los sindicatos de Trabajadores

de los Puertos de Balboa y Cristóbal. Panamá, 13 de junio

de 1991.

3. Solicitud interpuesta por el DIRECTOR GENERAL DE LA

AUTORIDAD PORTUARIA NACIONAL, para que la Sala se

pronuncie respecto a la aplicación del numeral 4 del artículo 5

y los artículos 24, 25, 26 y 27 de la Ley 42 de 1974 y los ar-

tículos 1, 2, 4, 8, 12, 13 y 15 del Acuerdo de Comité Ejecutivo


561

Nº9 de 24 de marzo de 1976 que facultan a la Autoridad Por-

tuaria Nacional para otorgar en concesión la Construcción y

Exploración de Instalaciones Marítimas y Portuarias. Pana-

má, 2 de octubre de 1991.

4. Petición de interpretación, interpuesta por el CONTRALOR

GENERAL DE LA REPÚBLICA para que la Sala se pronun-

cie prejudicialmente si el contenido del Acto Administrativo de

la Nota Circular Nº D. C.569-92 de 12 de febrero de 1992, del

Contralor General de la República le es aplicable al Hospital

del Niño. Panamá, 8 de abril de 1992.

5. Petición de pronunciamiento, solicitada por el Dr. Norberto

Rey Castillo Perea, en representación del MINISTRO DE

EDUCACIÓN, para que la Sala se pronuncie sobre la legali-

dad y preferencia en la aplicación de los artículos 18, 19 y

208 de la Ley 47 de 1946, orgánica de Educación, en materia

de Fondos Municipales destinados a Educación. Panamá, 3

de agosto de 1993.

6. Solicitud de interpretación, interpuesta por el GERENTE GE-

NERAL DEL BANCO NACIONAL DE PANAMA, para que la

Sala se pronuncie sobre el alcance y la interpretación prejudi-

cial de las Circulares Nº 001-92-SIT y Nº 002-92-SIT de 13 de

enero de 1992, emitidas por el Contralor General de la Repú-

blica, y la Nota Nº 3703-LEG de 23 de septiembre de 1991,

emitida por el Subcontralor General de la República de Pa-

namá. Panamá, 30 de noviembre de 1993.


562

7. Petición de interpretación prejudicial, interpuesta por el MI-

NISTRO DE COMERCIO E INDUSTRIAS, para que la Sala

se pronuncie sobre la problemática de la modificación del

Registro Oficial de la Industria Nacional de la Empresa Con-

creto, S. A. Panamá, 29 de abril de 1994.

8. Demanda contencioso administrativa de interpretación preju-

dicial, interpuesta por el Lic. Fernando de Mena en represen-

tación de la ALCALDESA DEL DISTRITO DE PANAMA, pa-

ra que la Sala se pronuncie sobre el alcance y sentido de la

Resolución Nº 097 C.CI de 12 de marzo de 1993 dictada por

el Gobernador de la Provincia de Panamá (pago de los sala-

rios caídos de los servidores municipales). Panamá, 7 de

marzo de 1994.

9. Demanda contencioso administrativo de interpretación, preju-

dicial interpuesta por el Lic. Fernando de Mena, en represen-

tación de la ALCALDESA DEL DISTRITO DE PANAMA,

acerca del alcance y sentido de la Resolución Nº 372 C. de

22 de diciembre de 1993, dictada por el Gobernador de la

Provincia de Panamá, mediante el cual se ordena el pago de

salarios caídos a un servidor publico municipal. Panamá, 14

de marzo de 1994.

10. Petición de interpretación prejudicial, interpuesta por el Presi-

dente de la Junta Técnica de Contabilidad del MINISTERIO

DE COMERCIO E INDUSTRIAS, para que la Sala se pro-

nuncie sobre el alcance y sentido de la orden impartida por el

Ministro de Comercio e Industrias, mediante Resolución Nº11

de 28 de marzo de 1994. Panamá, 15 de noviembre de

1994.


563

11. Petición de interpretación interpuesta por el licenciado Ma-

nuel Antonio Batista, en representación del CUERPO DE

BOMBEROS DE PANAMA, para que la Sala interprete per-

judicialmente el sentido y alcance de los actos administrativos

contenidos en las Notas Nº FCEYC 2079-94 de 23 de sep-

tiembre de 1994, expedida por el jefe de Fondo Complemen-

tario de la Caja de Seguro Social y la Nº FCEYC 2374-94 de

16 de noviembre de 1994, expedida por el Director General

de la Caja de Seguro Social, Panamá, 25 de abril de 1995.

12. Demanda contencioso administrativa de interpretación, inter-

puesta por la Firma Meléndez–Cruz y Asociados, en repre-

sentación de FAR FAR, S.A. (FARIDA ABADI DE

HOMSANY), con ocasión a la resolución de 22 de junio de

1990, emitida por el Juzgado Séptimo, Ramo Civil del Primer

Circuito Judicial de Panamá, y las Resoluciones Nº19-94 y

68-94 emitidas por la Dirección de Responsabilidad Patrimo-

nial. Panamá, 15 de mayo de 1995.

13. Petición de interpretación, incoada por la licenciada Ivis L.

Botello, en representación de la CAJA DE SEGURO SO-

CIAL, para que la Sala se pronuncie sobre la legalidad, al-

cance y validez del contenido de las Resoluciones Nº 7769-

95-D. G. de 16 de mayo de 1995 y Nº 7770-95-D. G. de 16 de

mayo de 1995, emitidas por la Dirección General de la Caja

de Seguro Social. Panamá, 20 de octubre de 1995.

14. Demanda contenciosa de interpretación interpuesta por el Lic.

Manuel García en nombre y representación del PRESIDEN-


564

TE DEL CONSEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE PANA-

MÁ, para que la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justi-

cia se pronuncie sobre la opinión vertida por el Procurador de

la Administración Suplente en su Nota C-43 del 9 de febrero

de 1996. Panamá, 22 de marzo de 1996.

15. Proceso contencioso-administrativo de interpretación, promo-

vido por el MAGISTRADO PRESIDENTE DE LA SALA SE-

GUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, para que

la Sala Tercera se pronuncie prejudicialmente sobre el alcan-

ce y sentido del acto administrativo mediante el cual, el Pre-

sidente de la Asamblea Legislativa designó a la Comisión de

Credenciales, en funciones Ad-hoc, para que atienda solicitud

formulada por el Legislador Miguel Bush, a fin de que “se ini-

cie una investigación a nivel de la Corte en relación al grado

de corrupción o corruptela que pueda estar afectando a la

Administración de Justicia. Panamá, 13 de septiembre de

1996.


dicial, interpuesta por el Lic. JORGE PLATA, en su propio

nombre, para que la Sala Tercera interprete el alcance y sen-

tido de la sentencia HCO32-96, del 22 de enero de 1996, ex-

pedida por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Pana-

má, 29 de marzo de 1996.

17. Demanda contenciosa de interpretación interpuesta por el Lic.

Manuel García en nombre y representación del presidente del

CONCEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE PANAMA, para

que la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia se pro-

nuncie sobre la opinión vertida por el Procurador de la Admi-


565

nistración Suplente en su Nota C-43 del 9 de febrero de 1996.

Panamá, 22 de marzo de 1996.

18. Demanda contencioso-administrativa de interpretación preju-

dicial interpuesta por el Lic. Dionisio Sánchez, en nombre y

representación de ALCALDESA DEL DISTRITO DE PANA-

MA la señora Mayín Correa, a fin de que la Sala Tercera se

pronuncie perjudicialmente sobre el valor legal del Acuerdo

Municipal Nº 159 del 26 de septiembre de 1995, expedido por

el Concejo Municipal del Distrito de Panamá. Panamá, 28 de

enero de 1997.


dicial interpuesta por el Lic. Harmodio Mariscal en represen-

tación DEL DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO PANA-

MEÑO DE HABILITACION ESPECIAL, para que la Sala se

pronuncie sobre la sentencia de 4 de diciembre de 1996 que

resolvió la demanda contencioso administrativa de plena ju-

risdicción interpuesta por el Lic. Rigoberto Vergara en repre-

sentación de Blanca de Paredes. Panamá, 20 de febrero de

1997.


dicial interpuesta por el Lic. Dionisio Sánchez, en representa-

ción de Mayín Correa Delgado, ALCALDESA DEL DISTRITO

DE PANAMÁ, sobre el valor legal de la Resolución Nº P.

ADM-010-96 de 29 de julio de 1996, dictada por la Goberna-

ción de la Provincia de Panamá. Panamá, 28 de febrero de

1997.


566


dicial interpuesta por el Lic. Olmedo Arrocha en representa-

ción de Mayín Correa, ALCALDESA DEL DISTRITO DE

PANAMÁ, acerca del alcance y sentido del Acuerdo Nº 50 de

6 e mayo de 1997, dictado por el Concejo Municipal de Pa-

namá, 5 de diciembre de 1997.


dicial interpuesta por el Lic. Dionisio Sánchez en representa-

ción de la ALCALDESA MUNICIPAL DEL DISTRITO DE

PANAMA acerca del alcance y sentido del Acuerdo Municipal

Nº127 de 13 de agosto de 1996 proferido por el Concejo Mu-

nicipal de Panamá. Panamá, 19 de junio de 1998.


dicial interpuesta por la Lic. Katia G. Quintana en representa-

ción de Marisol Manfredo Dosman, Presidenta de Turno de la

COMISION DEL FONDO COMPLEMENTARIO DE PRES-

TACIONES SOCIALES DE LA CAJA DE SEGURO SOCIAL,

acerca del alcance y sentido de la Resolución Nº1245 de 27

de marzo de 1997 dictada por la Comisión del Fondo Com-

plementario de Prestaciones Sociales. Panamá, 21 de enero

de 1998.



ción de Mayín Correa ALCALDESA DEL DISTRITO DE PA-

NAMA, acerca del alcance y sentido del Acuerdo Nº 50 de 6

de mayo de 1997, dictado por el Concejo Municipal de Pa-

namá. (reestructuración de la Dirección de Obras Municipa-

les). Panamá, 23 de junio de 1998.


567


dicial interpuesta por el Lic. Olmedo Arrocha, en Representa-

ción del señor ALCALDE SUPLENTE DEL DISTRITO DE

PANAMA, para que la Sala Tercera se pronuncie acerca del

sentido y alcance del Acuerdo Municipal Nº 13 del 10 de fe-

brero de 1998, expedido por el Concejo Municipal del Distrito

de Panamá. Panamá, 23 de junio de 1998.



ción de Augusto Díaz García de Paredes, ALCALDE EN-

CARGADO DEL DISTRITO DE PANAMA, acerca del alcan-

ce y sentido del Acuerdo Nº14 de 10 de febrero de 1998, ex-

pedido por el Concejo Municipal de Panamá, mediante el cual

se transfiere la Partida Nº980, programada de Inversión Jun-

tas Comunales a la presidencia del Concejo Municipal de Pa-

namá. Panamá, 26 de junio de 1998.

27. Demanda contenciosa-administrativa interpretación prejudi-

cial interpuesta por el Lic. Olmedo Arrocha, en representación

de la señora Mayín Correa, ALCALDESA DEL DISTRITO DE

PANAMA, para que la Sala Tercera se pronuncie perjudi-

cialmente acerca del alcance y sentido del Acuerdo Municipal

Nº145 del 16 de diciembre de 1997, dictado por el Concejo

Municipal del Distrito de Panamá. Panamá, 15 de septiembre

de 1998.

28. Demanda contenciosa-administrativa de interpretación preju-

dicial interpuesta por el Lic. Jorge Aguilera, en representación


568

del TESORERO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE PANAMA

lic. Jorge Saénz, para que la Sala se pronuncie sobre, si el

contenido del numeral 48 del artículo 2º del Acuerdo Munici-

pal Nº136 del 29 de agosto de 1998, es aplicable a los contri-

buyentes que realicen actividades comerciales de aparatos

de juegos electrónicos y similares. Panamá, 10 de noviembre

de 1998.


puesta por el PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN,

para que la Sala se pronuncie sobre el sentido y alcance del

acto administrativo contenido en la Nota Nº 003 de 8 de enero

de 1999, expedida por la Procuradora de la Administración.

Panamá, 11 de febrero de 1999.


puesta por el Lic. Heriberto Araúz, en representación de

DROGUERIA RAMON GONZALEZ REVILLA, S.A., para que

la sala declare que el contrato consignado en la Orden de

Compra Nº 3629-97 de 30 de septiembre de 1997, fue per-

feccionado y ejecutado por la sociedad demandante, por lo

que procede el pago por parte de la Caja de Seguro Social.

Panamá, 20 de abril de 1999.


puesta por el Lic. Rubén Moncada Luna, en representación

del DIRECTOR GENERAL DE LA POLICIA TÉCNICA JU-

DICIAL, para que la Sala interprete perjudicialmente el alcan-

ce y sentido del Oficio Nº DPG-013-99 de 12 de enero de

1999, suscrito por el Procurador General de la Nación. Pa-

namá, 30 de abril de 1999.


569

32. Demanda contenciosa-administrativa de interpretación preju-

dicial interpuesta por el Lic. Luis García, en representación

del Dr. Italo Antinori, DEFENSOR DEL PUEBLO, para que la

Sala Tercera se pronuncie acerca del alcance y sentido del

acto administrativo contenido en la Nota AL/DNALP/Nº 152,

del 27 de julio de 1999, suscrita por el Presidente de la

Asamblea Legislativa. Panamá, 27 de agosto de 1999.


puesta por el PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN,

para que la Sala se pronuncie sobre el valor legal del acto

administrativo contenido en la Circular Diprena-011 de 14 de

agosto de 1998, expedida por el Ministro de Planificación y

Política Económica.


dicial interpuesta por el licenciado Alejandro Moncada, DI-

RECTOR GENERAL DE LA POLICIA TÉCNICA JUDICIAL,

para que la Sala se pronuncie acerca del sentido y alcance de

las órdenes dadas por el Procurador General de la Nación,

mediante Oficio NºDPG-SG-159-99, de 18 de noviembre de

1999.

35. Demanda contencioso-administrativa de interpretación, inter-

puesta por el MINISTRO DE ECONOMIA Y FINANZAS, para

que la Sala se pronuncie sobre la legalidad del acto adminis-

trativo contenido en la resolución de 6 de septiembre de

1999, expedida por la Junta de Apelación y Conciliación de la

Carrera Administrativa. Panamá 27 de enero de 2000.


570


puesta por el Licenciado Luis Alberto Palacios, en represen-

tación del CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA,

PARA QUE LA Sala se pronuncie sobre el alcance y sentido

del acto contenido en el Oficio Q-166 de 1 de diciembre de

1999, suscrito por la Procuradora de la Administración, por el

cual se solicita el pago del décimo tercer mes de la señora

Mirlo Erika Guerra Londoño. Panamá, 19 de julio de 2000.

37. Petición de interpretación y apreciación de validez, interpues-

ta por el Licenciado Jorge Aguilera en representación del TE-

SORERO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE PANAMA, para

que la Sala Se pronuncie sobre el contenido del numeral 48

del artículo segundo del Acuerdo Municipal No. 135 de 2 de

octubre de 1996, sobre el Régimen Municipal. Panamá 21 de

julio de 2000.


puesta por el Licenciado Donatilo Ballesteros en representa-

ción del TESORERO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE PA-

NAMÁ, para que la Sala se pronuncie sobre el sentido y al-

cance del acto administrativo contenido en el oficio No.959 de

22 de octubre de 1999, expedido por el Alcalde del Distrito de

Panamá. Panamá, 2 de agosto de 2000.

39. Petición de pronunciamiento, interpuesta por el Licenciado

Víctor Aldana en representación de la CAJA DE SEGURO

SOCIAL, para que la Sala se pronuncie y establezca la vali-

dez jurídica de la resolución No. 15-105-97-J. D. de 1 de sep-

tiembre de 1997, expedida por la Junta Directiva de la Caja

de Seguro Social. Panamá, 18 de agosto de 2000.


571


puesta por el Licenciado Rubén Moncada Luna, en represen-

tación de Alejandro Moncada Luna, DIRECTOR DE LA PO-

LICIA TÉCNICA JUDICIAL para que la Sala declare la inter-

pretación prejudicial acerca del alcance y sentido de las órde-

nes relativas a actos administrativos, emanados del Oficio

DPC-128-99 de 20 de junio de 1999, suscrito por el procura-

dor General de la Nación. Panamá 22 de diciembre de 2000.


572

ÍNDICE DE MATERIAS


574


575

-A- Abogado: 498,499. Acción

Concepto: 423. Contencioso administrativa de nulidad

Concepto: 470. Diferencias con el cont. de interpretación: 471,474. Finalidad: 471.

Contencioso administrativa de plena jurisdicción Concepto: 475. Diferencias con el cont. de interpretación: 475,478. Finalidad: 477. Naturaleza Jurídica: 475. Acto Administrativo Autenticado: 538. Concepto: 434,436,500. Copia: 516,517. Clasificación del De carácter general y particular: 452. Unilaterales y bilaterales: 453. Reglados y discrecionales: 453. Preparatorios y definitivos: 454. Impugnables e inimpugnables: 454. Elementos del concepto Declaración: 437. Efectos Jurídicos: 438. Función administrativa:437. Voluntad: 437. Elementos esenciales Causa: 451. Competencia: 440. Finalidad: 444.


576

Forma:448. Motivación: 447.

Objeto lícito: 443. Procedimiento: 449.

Individualizado: 539. Eficacia Notificación: 456. Publicación: 456. Prerrogativas Presunción de legalidad: 458. Ejecutividad: 460. Ejecutoriedad:462. Suspensión provisional: 508. Admisión de la demanda: 98. Apoderado Judicial: 498,499. Arbitrariedad: 447. Autoridad competente: 97,98. Autotutela: 457. Auto para mejor proveer: 524.

-C-

Competencia Concepto: 440. Delegable: 441. Falta de: 442. Consejo de Estado francés Atribuciones: 415. Función consultiva: 417.


577

Consulta Jurídica Concepto: 479. Diferencias con el contencioso de interpretación: 483,486. Efectos del dictamen: 484. Formalidad: 485. Fundamento Jurídico: 480. Contencioso Concepto: 418.

De Apreciación de Validez: 487. De Interpretación

Antecedentes: 412. Concepto: 420. Evolución jurídica: 427. Fundamento jurídico: 432. Legitimación: 493. Naturaleza jurídica: 422. Presupuestos: 492. Requisitos del escrito: 511. Sentencia interpretativa: 523. Control de la legalidad Antecedentes: 464. Fundamento Jurídico: 465. Mecanismos a través de cual se ejerce: 466. Corrupción: 467,468. Cuestión prejudicial

Concepto: 506,507. Procesal: 490. Extraprocesal: 490.


578

-D-

Debido proceso legal Concepto: 449. Violación: 451 Demanda Contenciosa administrativa de interpretación presupuestos para su admisión: 492. requisitos presentación por escrito: 512. encausamiento de la demanda: 512. exposición de motivos: 514. copia del acto: 516. Desviación de Poder: 445,446.

-E-

Ejecutividad: 460. Ejecutoriedad: 462 Exigibilidad: 463.

-I-

Imperatividad: 463. Interés Público Concepto: 445. Violación: 446. Interpretación Concepto: 419.

Jurídica: 419,420.


579

-J-

Juez: 497. Jurisdicción Contencioso administrativa: 466. Jurisprudencia: 529.

-L-

Legitimación: 493,494,495.

-M-

Medida cautelar: 508,541. Motivos: 514. Motivación Válida: 547.

-O-

Objeto Lícito: 443.

-P- Presunción de legalidad: 458. Presupuestos Procesales: 542. Poder de postulación procesal: 498. Pretensión

Declarativa: 494.


580

De interpretación: 416.

Privilegio de decisión previa: 461. Procedimiento: 449. Procurador de la Administración Atribuciones: 481. Consultas Jurídicas: 480,482. Estatuto Orgánico: 480. Traslado de la Petición de Interpretación: 523. Pruebas: 520.

-R-

Recurso: 425.

-S-

Sentencia interpretativa Notificación: 525. Publicación: 526. Separación de Poderes: 413,434.

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