libro Organización territorial DL en España

La organización territorial del Desarrollo Local en España(y algunos ejemplos iberoamericanos)

VII Coloquio de Desarrollo Local

Editor

José-León García Rodríguez

La Laguna, 2009

Autores

Fermín Rodríguez GutiérrezChristine Delfour

José Ángel Rodríguez MartínCarlos Castilla GutiérrezJaime Izquierdo Vallina

María José Prados María José Flores

Carmen Vázquez VarelaJosé María Martínez NavarroJosé-León García Rodríguez

Moisés R. Simancas CruzCarmen Calzadilla Hernández

Estefanía Daswani BorgesNuria González Santos

Francisco Sáenz de la CruzJavier Suárez Padrón

Carlos Fernández HernándezMiguel Francisco Febles Ramírez

Iván González GómezJavier Esparcia Pérez

Francisco Rodríguez MartínezOlga Cos Guerra

Juan Carlos García CordónÁngela de Meer Lecha-Marzo

Leonor de La Puente FernándezVicente Manuel Zapata Hernández

Francisco Yoel Abreu OchoaJonathan Antonio Sosa GarcíaMaría Gabriela Camargo Mora

Júlia Kátia Borgneth Petrus

La organización territorial del Desarrollo Local en EspañaVII Coloquio de Desarrollo Local

Grupo de Desarrollo Local de la Asociación de Geógrafos Españoles

Título de la obra La organización territorial del Desarrollo Local en España (y algunos ejemplos iberoamericanos)

Copyright de los textos Los autores

NotaEsta publicación no puede ser reproducida ni total ni parcialmente, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio, ya sea fotomecánico, fotoquímico, electrónico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo de los propietarios del copyright. Editor José-León García Rodríguez

EdiciónAsociación de Geógrafos Españoles

Financiación de la ediciónConsejo Social de la Universidad de La Laguna, Ayuntamiento de La Laguna y Cabildo Insular de Tenerife

Diseño y maquetación Javier Cabrera, S. L.

Impresión y fotomecánicaCentro de Artes Gráficas Contacto, S.L.

Depósito legal: TF-2159/2009

ISBN-13: 978-84-933457-6-1

Fotografía de portada: Parque Nacional de Doñana

INTRODUCCIÓN 9

PRIMERA PARTEDel Desarrollo Local al Desarrollo Territorial 15

1. Del espacio geográfico al territorio. El proceso de reorganización del territorio en España 17 Fermín Rodríguez Gutiérrez y Christine Delfour

2. Del espacio económico al territorio. El desafío de la territorialidad activa 41 José Ángel Rodríguez Martín

3. Territorio, superpoblación y sostenibilidad 69 Carlos Castilla Gutiérrez

SEGUNDA PARTEEstructuras organizativas y componentes del Desarrollo Local 85

4. Organización e instrumentos del Desarrollo Local en España 87 Jaime Izquierdo Vallina

5. Dinamismo económico en las áreas de influencia de los parques nacionales de Andalucía. 101 Apuntes sobre procesos de terciarización María José Prados y María José Flores

6. Encajes, fisuras y solapamientos en la organización territorial del desarrollo local: 119 el caso de Cuenca Carmen Vázquez Varela y José María Martínez Navarro

7. La organización territorial del Desarrollo Local en Canarias 149 José-León García Rodríguez

Índice

8. La Red Canaria de Islas y Pueblos hacia la Sostenibilidad: Una estructura 183 organizativa para la gestión del Desarrollo Local sostenible Moisés R. Simancas Cruz

9. Estrategias de desarrollo rural en la isla de Tenerife 215 Carmen Calzadilla, Estefanía Daswani, Nuria González, Francisco Sáenz y Javier Suárez

10. Los emprendedores de turismo rural en las estrategias de Desarrollo Local: 227 el caso de la isla de la Palma Carlos Fernández Hernández

11. Patrimonio, paisaje y turismo. La reserva ambiental de San Blas, en el Sur de Tenerife, 253 una experiencia de desarrollo endógeno Miguel Francisco Febles Ramírez e Iván González Gómez

TERCERA PARTEGeografía y Desarrollo Local 269

12. La formación para el Desarrollo Local 271 Javier Esparcia Pérez

13. La aportación de los geógrafos al Desarrollo Local en España. Logros y necesidades 311 Francisco Rodríguez Martínez

14. El patrimonio territorial como base de una propuesta de desarrollo rural 321 Olga Cos Guerra, Juan Carlos García Cordón, Ángela de Meer Lecha-Marzo y Leonor de La Puente Fernández

15. La cooperación para el Desarrollo Local a partir de redes de trabajo técnico 337 Vicente Manuel Zapata Hernández

16. La aplicación de los sistemas de información geográfica al estudio de la 347 localización comercial. El caso de Santa Cruz de Tenerife Miguel Francisco Febles, Francisco Yoel Abreu y Jonathan Antonio Sosa

17. El plan de desarrollo urbano local: fundamentos de la planificación urbanística y 369 estratégica en Venezuela María Gabriela Camargo Mora

18. El capital social como instrumento para el desarrollo local: el caso del distrito de 383 Cachoeira en el municipio de Maranguape (Estado Ceará, Brasil) Júlia Kátia Borgneth Petrus

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En las dos últimas décadas, los geógrafos españoles han ido desbordando poco a poco sus tradicionales ámbitos de trabajo en la enseñanza media y en la docencia e investigación universitarias y han comenzado a estar presentes en un conjunto de actividades relativamente nuevas para la profesión, relacio-nadas con el uso y la gestión de la información geográfica, el medio ambiente, el urbanismo, la ordenación del territorio y el desarrollo local, entre otras. Esta labor ha ampliado el horizonte laboral del colectivo en el campo de la Geo-grafía activa y ha contribuido al desarrollo de nuevas herramientas de análisis y a la aparición de nuevas perspectivas metodológicas, que han enriquecido, sin duda, el bagaje operativo e incluso la reflexión teórica de la disciplina.

Pero también han puesto de manifiesto, por una parte, la existencia de impor-tantes carencias formativas para abordar dicha tarea aplicada, a pesar de las modificaciones de los planes de estudio llevadas a cabo con dicho objetivo en los últimos quinquenios, que han concluido recientemente con la aparición del grado de Geografía y Ordenación del Territorio en varias universidades, lo que supone, al menos sobre el papel, una considerable modificación de los contenidos a impartir y de las metodologías a utilizar por los docentes. Y por otra parte, han dejado constancia de la multiplicación de la oferta de cursos de postgrado, destinados a mejorar la cualificación profesional de los titula-dos y a adecuar sus habilidades a las demandas del mercado laboral, en una apuesta institucional cada vez más visible por la empleabilidad, que antecede a los planteamientos difundidos con claridad a partir del Plan Bolonia para las universidades europeas.

Introducción a la obra

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En este contexto de cambios académicos y preocupaciones prácticas, el Grupo de trabajo de Desarrollo Local de la Asociación de Geógrafos Españo-les ha organizado, a finales de junio de 2008, en la ciudad universitaria de La Laguna, en la isla de Tenerife, el VII Coloquio de Desarrollo Local bajo el título La organización territorial del Desarrollo Local en España, cuyas 6 ponencias y 12 comunicaciones, elaboradas por 29 autores, se recogen en este libro agrupadas en tres partes, al igual que los contenidos del evento académico. La primera aproximación se denomina «Del desarrollo Local al Desarrollo Territorial»; la segunda se refiere a las «Estructuras organizativas y compo-nentes del Desarrollo Local»; y la tercera a las relaciones entre «Geografía y Desarrollo Local»

En la primera parte de la obra, titulada «Del desarrollo Local al Desarrollo Territorial», se realiza una reflexión genérica acerca del papel cada vez más relevante que las variables territoriales desempeñan en los procesos de de-sarrollo económico y en la gestión de las demarcaciones espaciales, de ma-nera que las estrategias de desarrollo se plantean ya desde hace tiempo en términos de Desarrollo Territorial, incluso en el ámbito de la Unión Europea. El resultado de dichas estrategias ha supuesto un importante impulso para la ordenación territorial al introducir la necesidad de la dimensión europea en las políticas territoriales, tanto en la escala nacional como en la regio-nal, pero también una dimensión más territorial en las políticas sectoriales, y en particular en la política ambiental. En ese mismo sentido, José Ángel Rodríguez Martín sostiene, en el segundo capitulo de este libro, que «el concepto de desarrollo es, por su naturaleza, inherentemente territoriali-zado, y que el actual proceso general del sistema le está concediendo un rol diferente, actualizable, a lo que representa el territorio con su constructo social de geografía, gente, cultura, dedicaciones, y activos relacionales».

Pero la dimensión territorial no es la única para comprender el mundo ac-tual, aunque ésta sea sin duda muy importante, como señalan Fermín Ro-dríguez Gutiérrez y Christine Delfour, en el capítulo primero de esta obra. Y continúan con su tesis: el territorio es el lugar de la vida, objeto de gobierno, fuente de poder, de producción, lugar de consumo… El actual estadio de civilización lo fragmenta, lo descompone en muchas más escalas que la na-cional, aparecen otras unidades de agrupación territorial, por arriba y por debajo de aquélla; en definitiva, el sistema se torna más complejo. En cual-quier caso, según el análisis de Rodríguez y Delfour, el territorio sigue siendo el sujeto, la unidad de estudio y de acción, el elemento esencial de expli-

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cación de nuestra forma social de ocupar Gea, y ésta ahora ha cambiado y está cambiando aceleradamente. Las reconfiguraciones plantean distintos escenarios de futuro, a partir de la premisa de admitir la gobernanza como necesidad sistémica para el actual estadio de civilización.

En este contexto, como indican los mencionados autores, «la gobernanza no es sólo un acto de voluntad para hacer participar, para incluir a los ac-tores locales, es también una necesidad sistémica, para evitar su estallido y hacerlo más eficiente en una perspectiva ciudadana. Para ello se necesitan formas de integración que anuden sólidamente el entramado de haces de relaciones que imbriquen a los territorios, que anuden la complejidad de escalas y de relaciones. Es una manera de atar los vínculos de gobierno de cada unidad territorial, en su escala, y de cada una con las demás».

Sin embargo, en el proceso de globalización, el territorio ha dejado de ser un producto específicamente local, el resultado de las demandas y acciones locales, según señala García Rodríguez, en el capítulo 7 de esta obra, pa-sando sus dinámicas socioeconómicas a depender de ámbitos de decisión cada vez más lejanos, regionales, nacionales o internacionales, con lo que los márgenes de maniobra de los actores locales se han ido reduciendo. Aunque la capacidad de intervención de los agentes locales en los procesos de desarrollo territorial está limitada no sólo por la ubicación de los ámbitos de decisión fuera de su alcance, sino también por el propio desconocimien-to de las posibilidades de su territorio, en el nuevo contexto, a causa del progresivo vaciamiento de contenido estratégico de las actividades produc-tivas en las que participa la mayor parte de la población local.

La segunda parte de esta obra recoge la exploración realizada sin ánimo al-guno de exhaustividad en la segunda sesión del VII Coloquio de Desarrollo Local sobre las estructuras, las redes de cooperación y de las estrategias del Desarrollo Local constituidas en la etapa reciente en diferentes regiones es-pañolas. Por ello la hemos denominado «Estructuras organizativas y compo-nentes del Desarrollo Local» y ha contado con la participación de diferentes colectivos académicos y profesionales, que a través de sus ponencias y co-municaciones han puesto de manifiesto sus logros operativos, la importante aportación de las administraciones públicas y de algunas organizaciones privadas en los procesos de desarrollo local, así como sus coincidencias y divergencia metodológicas, y también los puntos fuertes y debilidades de las estructuras de apoyo consolidadas en los diferentes ámbitos de análisis.

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El papel de las mencionadas entidades públicas ha sido clave en el nacimiento y consolidación de las estructuras operativas del desarrollo local, especialmente de las administraciones regional y local, y en la creación de puestos de trabajo más o menos especializados en los diferentes ámbitos de las mismas para pro-mover el desarrollo de sus comunidades, aunque en algunos casos carezcan de competencias para ello. Esto ha ocurrido, por ejemplo, en el ámbito municipal, en el que se han establecido concejalías y departamentos específicos, dotados de recursos humanos especializados para prestar servicios a desempleados, trabajadores, empresas y emprendedores.

Por esta razón, las entidades locales han adquirido en España un importante protagonismo en los procesos de reestructuración económica de las últimas décadas, como dinamizadoras y mediadoras para el consenso social, favo-reciendo la aparición de estructuras de diverso tipo en las que se integran y asumen responsabilidades todos los agentes sociales: empresarios, sindicatos, tercer sector, y otros.

En el ámbito municipal, la herramienta más destacada para impulsar el de-sarrollo territorial ha sido, sin duda, la agencia de desarrollo local, con sus diferentes apelativos institucionales y su diversidad de funciones, a pesar de su origen común como oficina pública establecida a principio de los años ochenta por el Instituto Nacional de Empleo en los distintos municipios es-pañoles para facilitar el asesoramiento de los emprendedores y la formación de los desempleados.

Pero hay otros muchos instrumentos operativos, promovidos tanto por el sector público como por la iniciativa privada, que han hecho su aparición en un momento dado y han acabado consolidándose como herramientas para impulsar el desarrollo local y propiciar la mejora del nivel de vida de la población. Éste es, por ejemplo, el caso de las agencias de extensión agra-ria; de los órganos de gestión de las reservas de la biosfera, de los espacios protegidos más emblemáticos, como los parque nacionales, los parque na-turales y los parques rurales, en el caso de Canarias; de los consejos regu-ladores de algunas denominaciones de origen de productos locales; y de numerosas entidades orientadas a la economía social y solidaria o al trabajo comunitario, que se amparan bajo diferentes fórmulas jurídicas de organiza-ción, como fundaciones, cooperativas, sociedades limitadas unipersonales o asociaciones para afrontar sus responsabilidades profesionales o sociales ante la administración y los usuarios.

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Este conjunto de herramientas creado a lo largo del tiempo por diferentes agentes, sobre todo por las administraciones públicas, en escenarios concre-tos, y siguiendo determinadas líneas de actuación política de la Unión Europea y del Estado, y en menor medida de las comunidades autónomas, ha contri-buido a dar forma a una red de operadores sociales y socioeconómicos que podemos considerar como las estructuras territoriales del desarrollo local de una región. Dicho armazón funcional es el principal instrumento de apoyo a las iniciativas empresariales de mediano y pequeño porte y a los proyectos de autoempleo que se originan en la escala local. Por ello, la densidad de su malla asistencial y la calidad de sus servicios a la emprendeduría reflejan la dimensión organizativa y el alcance institucional de una comunidad.

Finalmente, el evento académico ha servido también para repasar sin compla-cencias ni traumas corporativos los logros profesionales de los geógrafos en dichos campos de actividad, entre los titulados universitarios españoles, lo que aparece recogido en la tercera parte de la obra bajo el título «Geografía y Desar-rollo Local»; y asimismo ha posibilitado el debate sobre el grado la adecuación de la formación académica propiciada en las aulas por los anteriores planes de estudio de la licenciatura de Geografía, repletos de contenidos humanísticos poco prácticos y destinados sobre todo a la preparación de docentes para la enseñanza media, en aras a la consecución de dicho objetivo laboral en un en-torno muy competitivo y con una oferta limitada de plazas, especialmente en las administraciones públicas y en algunas empresas dedicadas al planeamiento.

En este sentido, la ponencia de Javier Esparcia sobre «La formación para el De-sarrollo Local», incluida como cabecera en esta última parte del libro, destaca la importancia de la preparación específica de los geógrafos que se van a dedicar a dichas labores profesionales una vez que han terminado su carrera, «porque la amplitud de tareas y funciones, y el énfasis en las habilidades personales y sociales de los agentes de desarrollo local, hacen que la base formativa necesa-ria sea muy amplia, y por eso que sean muchas y diversas las disciplinas desde las que puede accederse a esa formación complementaria. Los geógrafos sole-mos decir que nuestra disciplina presenta de entrada un gran potencial para el desarrollo local. Sin embargo, curiosamente no son muchos los geógrafos que están trabajando como agentes de desarrollo local, al menos en relación con otras disciplinas».

Pero precisamente a causa de la amplitud de tareas a realizar por parte del agente de desarrollo, Esparcia señala que «si bien son importantes los conte-

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nidos temáticos sobre desarrollo local» que éste debe dominar, «la práctica profesional de los agentes requiere también, casi más que esos contenidos, toda una serie de destrezas, capacidades y habilidades», que resultan difíciles de transmitir por parte de los formadores, y por supuesto, de asimilar por los candidatos a tales puestos.

Otra aportación del amplio artículo de Javier Esparcia es la relación no exhaus-tiva acerca de la oferta formativa en desarrollo local existente en España, en las principales universidades europeas y algunos centros iberoamericanos que imparten dicha formación, lo que a la vista de su amplitud, en el caso de nues-tro país, le lleva a la conclusión de que «va a obligar a introducir mejoras signi-ficativas en la competitividad de las diferentes ofertas, basadas en la calidad y en una mejor respuesta a las necesidades reales». En cambio, para el ámbito de América Latina opina que «la situación expansiva puede ralentizar y retrasar este probable proceso de ajuste, pero la experiencia europea ya apunta de manera clara en esa dirección».

El resto de las aportaciones de esta tercera parte de la obra se refieren sobre todo a cuestiones metodológicas, derivadas de la experiencia obtenida por los investigadores en sus trabajos o estudios aplicados, como la utilización del pa-trimonio territorial en la planificación del desarrollo rural, el aprovechamiento de las redes de trabajo técnico para impulsar el desarrollo local, la aplicación de los sistemas de información geográfica al estudio de la localización comercial más adecuada, la utilidad del plan de desarrollo urbano local como fundamen-to del planeamiento urbano y de la planificación estratégica de las ciudades, o el empleo del capital social como instrumento para el desarrollo local en áreas muy pobres y marginales.

José-León García Rodríguez, editor

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1Del espacio geográfico al territorio. El proceso de

reorganización del territorio en Europa*

Fermín Rodríguez Gutiérrez y Christine Delfour1

El mundo se descompone en unidades locales (Sforzi, 1999). En el caleidoscopio de lo local. Para intentar comprender su recomposición cambiante no sólo es conveniente fijarse en cada una de las unidades locales que lo integran, sino situar éstas en contextos más amplios, en las escalas sucesivas que las contienen. Aunque consideramos que la unidad básica del desarrollo es la local, la que contiene el mundo de la vida de los humanos y sintetiza las pulsiones sistémicas de más amplio radio, su comprensión requiere conjugar otras escalas. Comprender el estadio actual de nuestra civilización con esta perspectiva de escalas encajadas es tarea compleja. Para abordarla con garantías necesitamos la perspectiva territorial.

La perspectiva territorial es una manera de ver, de analizar el mundo. Que cuenta con su método particular para valorar sus componentes físicos y sus relaciones intangibles o virtuales. Método que permite comprender lo funcional e interpretar lo simbólico, componentes de los sistemas territoriales a cualquier escala. Con esta perspectiva intentamos visualizar las relaciones que tejen el complejo mundo de la actualidad, cuya fase actual se expresa como estadio de civilización globalizada en la que surgen nuevos modos de relaciones que atan actores en distintas escalas: internacional (bloques continentales), nacional, regional y local.

* Fermín Rodríguez Gutiérrez es catedrático de Análisis Geográfico Regional de la Universidad de Oviedo ([email protected]) y Christine Delfour es catedrática de Ciencias Políticas de la Universidad de Lille III de París.Este artículo es fruto de la colaboración entre los dos autores; una parte procede del libro España, las autono-mías y Europa del que es autor C. Delfour y ha sido publicado en la colección de Desarrollo Local, que dirige F. Rodríguez, en la editorial Trea.

1 Del espacio geográfico al territorio. El proceso de reorganización territorial en España

Fermín Rodríguez Gutiérrez y Christine Delfour *

DEL ESPACIO GEOGRÁFICO AL TERRITORIO. EL PROCESO DE REORGANIZACIÓN TERRITORIAL EN ESPAÑA

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Estas nuevas relaciones, expresadas como flujos, inciden sobre las unidades territoriales básicas, las locales, provocando su reestructuración, modificando su configuración interna y su papel en el juego general. Lo hacen en principio a través de las escalas que sucesivamente las contienen, dando lugar a un nuevo aspecto del mapa local.

El sistema general se torna más complejo, más productivo, más sensible, más especializado, y como necesario complemento a tales características se nece-sitan formas de integración que anuden el entramado de relaciones que se dan en el interior de los territorios, que aten las escalas sucesivas y aseguren la supervivencia del sistema, evitando el estallido en cada una de sus partes componentes.

Como modelo teórico y como pretensión utilitaria podemos considerar que es la acción excelente de los participantes en la unidad territorial básica, la local, la que permite ampliar la calidad de la misma. Consideramos que los participantes juegan agrupados en las instituciones locales, lo que permite identificar roles o intereses, cuyo juego regulado amplía la cualidad del terri-torio como espacio de valores ciudadanos (libertad, seguridad y autonomía para sus individuos componentes). En este sentido territorio no es equiva-lente a espacio, sino a civitas, es decir al espacio de los valores ciudadanos. La cantidad de territorio que cabe en un espacio dado es variable, puede aumentar o disminuir, y eso depende del juego de sus participantes, de la capacidad para integrar en el juego local a los que poseen la cualidad de actores (informados y decisores) y a los que no poseen tal condición sino únicamente la de beneficiantes.

Pero si bien es legítima la aspiración a controlar el cambio local por los parti-cipantes, las pulsiones que lo provocan pueden venir desde muy lejos, desde otras escalas, por eso la modulación del cambio local también depende de la capacidad para atar los vínculos de gobierno de cada unidad territorial con las demás de su escala y con otras situadas en otras escalas. A esto llamamos go-bernanza territorial. Gobernanza es el concepto operativo para crear un sistema de juego que permita jugar a un mayor número de individuos dotándolos del carácter de actores, a diversas escalas y con reglas participativas.

La dimensión territorial no es la única para comprender nuestro mundo, pero tiene un valor explicativo del mismo muy alto, y es, y debe ser utilizada de manera necesaria por quienes tienen la responsabilidad general sobre los ter-

Fermín Rodríguez Gutiérrez y Chistine Delfour

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ritorios: los actores institucionales y los agentes sociales, que juegan dentro de marcos con regulaciones diferentes y producen configuraciones de los mismos también distintas. El territorio es el lugar de la vida, objeto de gobierno, fuente de poder, de producción, lugar de consumo… El actual estadio de civilización lo fragmenta, lo descompone en muchas más escalas que la nacional tradicio-nal, aparecen otras unidades de agrupación territorial, por arriba y por debajo de aquélla, y muchos y nuevos haces que relacionan a todas ellas; en definitiva, el sistema se torna más complejo.

La gobernanza no es sólo un acto de voluntad para hacer participar, para in-cluir, es también una necesidad sistémica, para evitar su estallido y hacerlo más eficiente en una perspectiva ciudadana. Para ello se necesitan formas de inte-gración que anuden sólidamente el entramado de haces de relaciones que im-briquen a los territorios, que anuden la complejidad de escalas y de relaciones. Es una manera de atar los vínculos de gobierno de cada unidad territorial, en su escala, y de cada una con las demás.

La complejidad creciente, la fertilidad del sistema desecha por obsoletos, por ina-decuados, los antiguos sistemas jerárquicos de relaciones, elementalmente causa-listas, descendentes de acuerdo con la lógica del expediente administrativo.

La gobernanza es considerar un sistema de juego que permita jugar a un mayor número de actores, a un mayor número de escalas territoriales, con una reglas que favorezcan la amplia participación.

Pero, en cualquier caso, el territorio sigue siendo el sujeto, la unidad de estudio y de acción, el elemento esencial de explicación de nuestra forma social de ocupar Gea, y ésta ahora ha cambiado y está cambiando aceleradamente. Las reconfiguraciones plantean distintos escenarios de futuro, a partir de la pre-misa de admitir la gobernanza como necesidad sistémica para el actual estadio de civilización.

Se puede considerar un estadio en el que la dimensión funcional, alentada por la expansión de las fuerzas crecientes de los mercados, facilite el sesgo hacia una gobernanza de las empresas, escenario en el que una parte progresivamente más importante de las funciones del Estado sea garantizada desde el ámbito privado, simplificando a la larga el sistema multinivel de escalas, debilitando la lo-cal y privilegiando el componente global, favoreciendo un modelo reduccionista del juego en el que la dimensión productor-consumidor es dominante.


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Otro escenario, para el cual creemos que el modelo de organización territo-rial inventado en España constituye un referente o caso práctico ejemplar, puede ser entrevisto a partir de la gobernanza «multiescala», «multicoope-rativa» y «social» que se ha ido construyendo en España en las últimas tres décadas, y en la que se encaja la dimensión local.

La mundialización, ¿una oportunidad para el territorio?

España es un caso particularmente interesante para analizar la doble pro-blemática de la recomposición de los territorios y la invención de nuevos modos de gobernarlos. Su historia, como la de otros países vecinos, es la de una relación conflictiva entre el Estado y las regiones y, en este sentido, lo que ayer era un inconveniente para construir el Estado-nación, hoy se ha convertido en una ventaja en la Europa de las ciudades y de las regiones.

Pero la mayor aportación de España en el proceso de integración de las regiones españolas en la entidad nacional, en Europa y en el mundo, es el sistema de organización territorial de las Autonomías, tal y como ha sido definido por la Constitución de 1978

Otra aportación relevante de España es la doble cultura que se ha desarro-llado intensamente desde la transición política. Por un lado, la «cultura de consenso» frente a la «cultura del conflicto». Por otro lado, la «cultura de la participación», de la movilización, de la responsabilidad de los socios que operan en los territorios. En razón de esto, el Estado y las colectividades territoriales parecen haberse adaptado mejor que otras europeas a las mu-taciones actuales de un mundo incierto y complejo, dominado por sucesos imprevisibles.

La experiencia española de organización territorial y de gobernanza no constituye un «modelo», sino que ofrece una gama de «buenas prácticas», que se ha visto fortalecida con los programas de la Unión Europea, a la par que el sistema autonómico ha permitido a Europa apuntalar sus políticas territoriales, haciendo emerger a las regiones y a las ciudades como actores; por otra parte, el establecimiento de un gran número de acciones de co-operación transfronteriza y/o transnacional, a menudo iniciadas por España, ha permitido a la Unión Europea desarrollar, no sin algunas tensiones, sus políticas de la «Europa de las regiones» y de la «Europa de las ciudades».


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Las megatendencias en la reorganización del territorio: metropolitanización, regionalización y renovación rural

El siglo XX ha visto un amplio éxodo de población desde las áreas rurales a las metropolitanas. En los Estados Unidos y según su Oficina del Censo, ac-tualmente el 80 por ciento de su población vive en lo que llama «áreas me-tropolitanas estadísticas», que no sólo incluyen al área central y las contiguas, sino las suburbanas y los barrios o ciudades dormitorios, así como las áreas mixtas, cuya función es compartida por las actividades industriales y residen-ciales y, además, entre todas las piezas del amplísimo mosaico que se extiende sobre centenares de kms² aparecen espacios de alto valor, en algunos casos por conservar la herencia de su pasado rural, y que hoy el público identifica como espacios de dominante natural, dedicados a satisfacer las necesidades de descanso y ocio de los habitantes de la ciudad o a suministrar a ésta bienes estratégicos, como el agua, o a soportar una actividad agraria periurbana..

En definitiva, la idea de ciudad ya no coincide con la ciudad densa y nítidamente visualizada que nos legó la etapa burguesa o el desarrollismo de las postguerras de mitad del siglo pasado, sino que se trata de una ocupación del suelo que va extendiéndose como mancha de aceite. Ése es el patrón de reconstrucción de la ciudad, ya sea en los Estados Unidos o en Europa y, en general, en el mundo. Así, la ciudad va perdiendo uno de sus rasgos definitorios frente al campo, pues la alta densidad ya no define la ciudad. Admitimos la ciudad de baja densidad.

Por otra parte, la funcionalidad rural ha dejado de ser agraria. No solamente por las bajas tasas de población ocupada que se dedica a esas tareas, sino por-que los avances tecnológicos permiten aminorar los costes de transportes de personas y materiales ofreciendo una mayor flexibilidad para la localización de actividades en el campo.

En este sentido se pierde uno de los rasgos identitarios de la ciudad, la densi-dad, y otro de los que marcaban la singularidad del campo, lo agrario. Por ello los perfiles de uno y otro mundo se borran, entremezclándose, lo que hace aparecer conceptos comprensivos y utilitarios como el de ciudad-región o el de ciudad-difusa, a menudo someros chispazos de intuición más que paradi-gamas explicativos generales.

El fenómeno de transformación de la ciudad en este sentido no es nuevo, co-menzó en los EEUU tras la segunda guerra mundial y va ligado, como señalan Altshuler y Gómez Ibáñez (1993) al incremento del nivel de renta, que eleva la


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demanda de espacio para vivienda y para servicios, que requieren amplias exten-siones de suelo y que fueron satisfechas mediante redes suburbanas de ferrocarril y autopistas radiales de gran capacidad, unidas por cinturones periféricos, que re-dujeron los costes del transporte y propiciaron la localización periférica de perso-nas y actividades. El resultado, que en aquel país se percibe nítidamente a partir de la década de 1960, es una ciudad integrada por enclaves de alto dinamismo, en-castrados en un espacio libre y unidos por vías de comunicación rápidas y de alta capacidad, definiendo una ciudad donde el protagonista es el automóvil, el cual necesita para su uso eficaz y fluido de una amplísima reserva de suelo, que si no se consigue, origina graves disfuncionalidades y trastornos en el funcionamiento de la ciudad. Aunque más tardía, esta pauta llega a España, y se da en paralelo al vaciamiento del campo, donde la población resistente se refugia en las villas y en una agricultura de corte productivista y modernizada, mientras que en los terri-torios periféricos y de montaña la imposibilidad de seguir el modelo intensivo de producción agraria y la escasa provisión de servicios son los tractores del éxodo que, si no destruye por completo las bases del poblamiento, se debe a una fuerte cultura local que contumazmente lo sostiene.

La oleada de cambios que, a partir de la década de 1990, anuncia una nueva fase de integración en el capitalismo avanzado, conocida como sociedad del conocimiento, organiza una economía donde buena parte de sus procesos se desmaterializan en el universo digital. ¿Provocará una mayor flexibilidad en los procesos productivos?. ¿Contribuirá a una mayor deslocalización de actividades, menos sujetas a las externalidades metropolitanas, que permitan una recolonización de las áreas rurales y periféricas?. ¿Facilitará un nuevo modelo de relaciones sobre el territorio?. No creemos que se pueda dar una respuesta segura a estas preguntas ni válida para todos los territorios, pues la incertidumbre es la palabra mágica en la nueva organización económica. Una organización basada en el conocimiento y que determina que los productos, servicios y formas de trabajo estén en constante y acelerada evolución en respuesta a la exigencia sistémica de innovación.

El riesgo de esta constante y acelerada mutación, de esta recomposición, es la fragmentación territorial, la pérdida de cohesión social. Por tanto y para empezar, ¿la cuestión seguirá siendo aún hoy, cómo analizar en el tiempo actual lo que hace un siglo Kautsky llamaba la cuestión agraria?, ¿ sigue siendo pertinente la pregunta?. De ser así, ¿cómo reacciona el territorio ante ello?. ¿Seguirán siendo las pulsiones urbanas la fuerza que reorganice la circunstancia donde se resuelve la vida rural?. ¿Existirá vida rural como algo funcional o culturalmente diferente a la


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urbana?. ¿Qué posibilidades existirán de encontrar vías locales peculiares?. ¿Cómo conciliar el acceso a los servicios y la cohesión territorial con la diferencia local, o , simplemente, con la supervivencia de la comunidad local?. ¿Sigue siendo un objetivo la ocupación dinámica del territorio?

La tesis que Ortega Valcárcel sostenía para las Montañas de Burgos en 1974, a saber que la reorganización del territorio se hace siguiendo impulsos urbanos2, parece seguir siendo válida. Ha cambiado la forma de la ciudad, pero las diná-micas urbanas hoy son tan potentes que parecen tener la capacidad de integrar amplísimos territorios. Antes, la expresión de su influencia provocaba una mayor polarización, focalizando el desarrollo en determinados núcleos; ahora integran por homogeneización, lo que no significa necesariamente cohesión, pues no toda la población tiene acceso equivalente a los flujos

Estas ciudades así definidas son descritas por muchos observadores como «aglo-meraciones», concepto que se fija más que en la cualidad de civitas, esto es la ciu-dad como espacio de valores ciudadanos, en la condición de urbs, no sólo como conjunto edificado sino como artefacto capaz de proporcionar beneficios en tér-minos de productividad, formación y acceso a los consumidores al concentrar determinadas actividades en ciertas localidades.

Sea con una denominación o con otra, estas entidades de poblamiento y actividad, extendidas sobre centenares de km², constituyen el corazón económico de los paí-ses avanzados. En las 276 áreas metropolitanas estadísticas de los Estados Unidos se concentra el 80 por ciento de la población, el 80 por ciento del empleo, el 82 porciento de la renta y se produce el 90 por ciento de los bienes y servicios. Si entre ellas aislásemos a las 10 de mayor producto interior bruto tendríamos a la cuarta potencia económica mundial, detrás de EEUU, Japón y Alemania y esto se cumple en otros muchos casos de distinta escala, ya sea Asturias o Quebec. La ciudad no es una entidad en declive, sino que es considerada un motor de crecimiento, tanto en renta como en población, como ocurre en algunas americanas que crecen por vez primera desde 1950. Pero siguiendo con el ejemplo de este país, la ciudad va dejando de ser localidad para regionalizarse; es decir, se va produciendo una ho-mogeneización amplia del territorio metropolitano, fuera del cual apenas queda nada, el territorio se vacía y deja de ocuparse dinámicamente. ¿Será esto una ma-crotendencia de valor universal?. Pero, ¿qué ocurre con los escasos sistemas locales

2 «La reorganización regional de los espacios rurales impuesta por la cristalización contemporánea en nues-tro país de la industrialización, se hace a partir de impulsos urbanos»


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que quedan fuera de las regiones metropolitanas?. La concentración de capital y población (80 por ciento) en las 31 aglomeraciones de la red urbana de Quebec (20 por ciento de la superficie), que incluye las tres áreas metropolitanas de Montreal, Quebec y Hull, ¿tendrá como corolario la depauperación progresiva e inevitable de las regiones no metropolitanas?, ¿de las 1.000 localidades rurales?, de las cuales 602 tienen menos de 800 habitantes y 224 no alcanzan los 300 (Vachon, 2001). ¿Podrán todas estas comunidades tomar el tren de la modernidad rural?, ¿en qué consiste ésta?, ¿qué debemos entender por ocupación dinámica del territorio?.

Habrá que redefinir la ruralidad que queda fuera de las aglomeraciones metropo-litanas. Tal parece que la modernidad rural es el camino que toman las ruralidades periurbanas, las dominadas por una agricultura intensiva dedicada a la exportación, las del norte de Europa, bien diversificadas; mientras que parece problemático el engarce para la extensiva, de bajo rendimiento, y para las basadas en agriculturas marginales o en trance de desaparición en lugares remotos, y no tanto por la dis-tancia como por las dificultades naturales; pero aún así, ésta es una tipología excesi-vamente genérica que no tiene en cuenta el carácter rugoso del territorio a la hora de establecer proyectos de vida comunitaria, personal y de negocios, capaces de sostener por si mismos una cierta vitalidad sobre el territorio, sobre la que asegurar la renovación rural, como un modo particular de vida que recrea una fórmula eco-nómica propia, basada en la identidad del lugar, la economía de la identidad.

Esta renovación rural pone el acento más que en la subvención, táctica defensiva que, como mucho, logra apuntalar durante un cierto tiempo el sistema que se degrada, en la capacidad de las comunidades rurales para aprovechar las opor-tunidades de desarrollo procuradas por los cambios surgidos recientemente en el sistema general y que guardan relación con la tendencia centrífuga que éste también manifiesta y que se concreta en los siguientes realidades:

1. El potencial de desconcentración, de una parte significativa de la trama económica, derivado de la desmaterialización de un número creciente de actividades y sistemas de producción

2. La tendencia a la diversificación de las economías locales y regionales, que permite a las empresas de segunda y tercera transformación obtener ma-yor valor añadido en territorios no metropolitanos

3. El desarrollo de las nuevas tecnologías de la información y de la comunica-ción, que permite disociar los lugares de producción y de conceptualiza-ción.


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4. Las reivindicaciones territoriales, para una descentralización de los poderes públicos.

Oportunidades de desarrollo que pueden surgir en todas partes, pues es impro-bable que haya ningún territorio condenado de antemano; esto es, los sistemas territoriales no tienen estados-meta, no son sistemas cibernéticos (Habermas)3 y, por lo tanto, pueden ser estimulados y optimizados con una adecuada orga-nización social, con una acción excelente de los participantes, es decir, con una adecuada política, entendida en el sentido de «gobernanza»(Willianson, 1985)

Sin embargo, esta renovación rural tarda en generalizarse, debido a la lentitud en la que el nuevo contexto aparece en el campo, a lo que no es ajena la debi-lidad demográfica de los territorios, manifestada por el crecimiento vegetativo negativo, y al escaso dinamismo de una población envejecida que es, en sí misma, el problema principal para el mantenimiento de un cierto dinamismo en los territorios periféricos e intermedios, que no se consigue con la mera declaración de espacios clasificados.

Tal parece que admitiendo que los dos conjuntos, el metropolitano y el rural, se resuelven en la realidad regional, y que los dos son útiles para la identidad de la región y para una economía sana, el menú que pueden elegir los territorios de la renovación rural se da en un contexto de políticas de desarrollo regional, las relacionadas con inversiones en la dotación de redes de transporte, en la for-mación de mano de obra en sectores emergentes, en las ayudas a la instalación de nuevas empresas, en el apoyo a las líneas de especialización productiva pre-ferente regional, en la atención privilegiada a las empresas de segunda y terce-ra transformación, en la recreación de una atmósfera propicia a la implantación de empresas ligadas a la nueva economía, en la diversificación y la promoción de las pautas productivas ecológicas en la agricultura, silvicultura y pesca, en el desarrollo de nuevos productos turísticos, en la disponibilidad de vivienda confortable y asequible para las nuevas familias, en la renovación de las aldeas, en el mantenimiento de los servicios de proximidad, en la extensión de la red de comunicación electrónica, en las nuevas pautas de formación en distintos niveles, en la dotación de equipamientos educativos, y en la protección del patrimonio paisajístico y cultural

3 Sobre la polémica entre Luhman y Habermas acerca de la naturaleza de los sistemas sociales, territoria-les, biológicos y cibernéticos


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En fin, una política regional costosa, cuyo fin sería mantener una ocupación dinámica del territorio, fundada sobre una política de desarrollo regional y de solidaridad interregional, que ha sido practicada por el Estado español en las últimas décadas mediante su particular organización territorial. Para el futuro en cada una de las escalas de organización territorial quizá debería plantearse públicamente cuestiones tales como: ¿Necesitamos como país ocupar de manera estable el territorio tradicionalmente habitado de las re-giones periféricas y rurales intermedias?. ¿Cómo percibimos esta ocupación del territorio?. ¿Pueden evaluarse los costes de ocupación dinámica del te-rritorio en una perspectiva de desarrollo sostenible?. ¿Cuánto estamos dis-puestos a pagar por ello?. ¿Qué estrategias podremos utilizar para asegurar esta finalidad?.

Podemos trabajar la renovación en dos escalas, que sirven de marco a otras tantas políticas, y desde luego ayudaría el refuerzo del conocimiento geográ-fico con el de la ordenación del territorio, vía que se emprende ahora en los nuevos estudios universitarios de Geografía

Una de estas políticas es la general, de carácter regional, que se justifica por varias razones: el funcionamiento a la par, en tándem, del sistema territorial urbano-rural; el reclamo que hacen de la política regional los países o regiones que se autogobiernan; porque a través de la ordenación del territorio pueden asegurar la eficacia de la gran acción inversora de carácter público. Otra es la de desarrollo local, que afecta a la unidad territorial básica del desarrollo, la unidad local, el sistema territorial local.

Aceptando los anteriores supuestos, la estrategia de desarrollo local es la utili-zada de manera proactiva en estos territorios. ¿Pero, en qué consiste?. Siguien-do a Sforzi (2003), podemos hablar de desarrollo local cuando la sociedad local influye en la competitividad de la economía local: a) favoreciendo la circula-ción de las ideas, aumentando las capacidades de los participantes locales; b) estimulando a los que emprenden y dándoles oportunidades; c) generando confianza y facilitando la cooperación local; y d) armonizando las necesidades de realización personal y de integración social sentidas en los diversos estratos sociales de la población local.

Para Sforzi «una sociedad local está en la posibilidad de promover este proceso de desarrollo local cuando sus miembros comparten un sistema de valores, en relación con las instituciones locales y organizaciones, al tiempo que logran


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conservarlo dinámicamente». El lugar que posee estas características puede usarlas para producir bienes o servicios, utilizando una particular combinación de conocimiento (capital humano y social), tecnología (conocimiento contex-tual y cosificado), y organización (división del trabajo y confianza). Así pues, la renovación rural deberá utilizar de manera activa el método de desarrollo local en un contexto de desarrollo regional y de solidaridad interregional, en función de sus capacidades para gestionar este complejo juego en el que no todos los territorios ganan el futuro.

La región, el lugar del juego

Y esto se hace en la región: el lugar del juego inmediato para las localidades en España. La región es algo más que una división económico-administrativa. O incluso algo menos. Para el Parlamento Europeo, «es una comunidad esta-blecida sobre un territorio claramente definido, unido por intereses comunes y caracterizado por experiencias históricas, usos, costumbres y tradiciones que definen su inimitable originalidad» (Petschen,1996).

Para la Asamblea de las Regiones (ARE) «son las entidades situadas inmediata-mente por debajo del nivel del Estado central, dotadas de representatividad polí-tica, asegurada por la existencia de un Consejo regional elegido, o en su defecto, por una asociación o un organismo constituido a nivel regional por las colectivi-dades de nivel inmediatamente inferior»4.

Para P. Le Galès (1997), en cambio, es una «nueva comunidad imaginaria», de categoría indefinible. «Es característico de la región la falta de definición y de límites. Los criterios son imprecisos y heteróclitos» (Smouts, 1998), puesto que las regiones son espacios infranacionales existentes o en construcción (los es-pacios transfronterizos y los espacios transnacionales).

La región puede ser un concepto operativo, de ahí su ambigüedad conceptual, pero de la misma manera que las ciudades han existido siempre y se han es-tructurado, desde hace siglos, contra o en el seno de los Estados-nación. Según los regionalistas escépticos, el futuro regional de Europa depende no tanto de las regiones en sí o de las políticas de la Unión Europea, sino de los efectos de la globalización, de las reestructuraciones económicas, de las dinámicas internas

4 «Statuts de l’Assemblée des régions d’Europe», Louvain-La Neuve, juin 1995, p 28


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de los Estados-nación, e incluso de las movilizaciones identitarias. No rechazan el papel de las regiones, sino que tratan de «ponerlas en su sitio».

Las siete características del poder regional, según Vincent Wright y Patrick Le Galès, son:

1. La existencia de instituciones políticas y administrativas, pero también de la sociedad civil y de la economía. Se trata del concepto de «espesor institu-cional» (institutionnal thickness) de A. Amin y N. Thrift (1994), utilizado para designar la densidad de las instituciones y su interacción.

2. La capacidad para formular una política independiente de la del Estado, fundada en el juego de los agentes locales y en el juego global.

3. La presencia de competencias clásicas que pueden ser extendidas en cier-tos casos a otros sectores y que pueden ser asumidas exclusivamente o compartidas con el Estado.

4. El poder de integración, básicamente en las redes políticas, económicas y de información, el cual depende en gran medida de la articulación de agentes locales.

5. Los recursos financieros, pues si poseen una base de imposición sustancial, el poder financiero permite a las regiones mayor libertad.

6. El sistema intergubernamental: la naturaleza de las relaciones de la región con el Estado, Europa, las ciudades, las entidades infrarregionales.

7. La relación con el mercado, expresada no como capacidad de regular, sino de controlar sus procesos de integración en los mercados mundiales (Wright, 1997).

El debate actual gira en torno a la interpretación del potencial de las regiones para responder a estos criterios, a su capacidad para jugar el juego global. Unos consideran que las regiones no tienen sino un escaso margen de maniobra frente al Estado; frente a un mercado cada vez más globalizado que ninguna organización pública, privada o no gubernamental, puede controlar; y frente a una sociedad civil cada vez más individualizada y contradictoria, que quiere más servicios sociales pero también menos Estado.

Otros apuestan por un papel privilegiado de la región en la recomposición glo-bal de los territorios, pues aunque la región no sea una categoría bien definida,


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es un proceso de construcción política y social continuo, en el que la geome-tría variable no es únicamente interterritorial sino también intraterritorial.

Los defensores de las regiones insisten en la dinámica que puede ser creada, no tanto por el proyecto de región, sino por el juego coordinado de agentes locales. Para Richard Balme (1996) el territorio no es un indicador material pre-construido, un problema «tratado» por la política, sino más bien una dinámica de construcción de las relaciones políticas, cuya función se vuelve importante para la construcción de una sociedad civil europea que amplíe la construcción de Europa más allá del plano económico y tecnocrático. Una Europa que pue-da responder a los desafíos económicos ofreciendo el marco donde encuadrar las lógicas de la empresa y las de los territorios, en formulaciones como los dis-tritos industriales o los sistemas locales de empresas, y también a los desafíos sociales ofreciendo su mejor preparación para organizar una movilización que se apoye a la vez en la proximidad y en la apertura hacia lo transfronterizo, lo transnacional

La región en Europa

La pregunta ahora es más pertinente que nunca. ¿Cómo vamos a hacer tra-bajar juntos a 27, y, más tarde, a 30 socios nacionales tan diferentes por su talla, su potencial económico o sus fundamentos culturales, cuando las re-laciones eran ya tensas entre los quince socios anteriores?. ¿Cuáles van a ser las nuevas reglas comunitarias de gobernanza: federalismo, cooperación reforzada, desarrollo de un sistema a la carta, creación de una «avanzadilla» constituida por los socios históricos?. ¿Cómo abordar los intereses euro-peos del futuro: la seguridad, la prevención de riesgos, la defensa común, una política exterior compartida?. ¿Europa es/será no sólo «económica», sino también «social», «cultural» y «ciudadana»?.

Para Edgar Morin, «Europa se disuelve en cuanto se quiere pensarla de manera clara y diferente, se divide en cuanto se quiere reconocer su unidad. Cuando queremos encontrarle un origen fundador o una originalidad intransmisible, descubrimos que no hay nada que le sea propio en los orígenes y nada que po-sea en exclusiva actualmente. La noción de Europa debe ser concebida según una múltiple y plena complejidad»5.

5 Edgar Morin, precisa que «Europa es una noción geográfica sin fronteras con Asia y una noción histórica


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¿Cuáles son los problemas?. Según estudios realizados por «Notre Europe», los problemas son de varios tipos:

a. Económicos. El efecto del mercado único no será tan espectacular para los países de Europa Central y Oriental (PECOs), cuya tasa de crecimiento no pa-rece que pasa más allá del 1 por ciento al 2 por ciento.

b. Sociales. Transcurrirá un tiempo antes de que se puedan contrarrestar los efectos de los flujos migratorios que corren el riesgo de aumentar el paro en los países de acogida y de provocar la huida de trabajadores altamente cualificados en los nuevos Estados-miembro.

c. Territoriales. Será necesario más tiempo para reducir las desigualdades entre las regiones pobres y las regiones ricas. La diferencia interregional que de 2’6 en la Europa de los 15 pasó a ser de 4’5 en la Unión de 25 y a 5’8 en la Unión de 27.

Jacques Delors (2002) asignaba a la Europa ampliada tres objetivos: «construir un espacio de paz», lo que nos lleva a los orígenes del proyecto: ante todo Europa ha sido construida para acabar con las guerras que la han desgarrado durante los siglos precedentes6; edificar un marco para el desarrollo sostenido de todos sus países; y construir un espacio de valores vividos en la diversidad.

Para alcanzar estos objetivos sugería comprometerse en la construcción de una federación de Estados-nación que permita crear un equilibrio entre la continui-dad vital de las naciones europeas y de las instituciones supranacionales. Sin em-

con fronteras cambiantes. Es una noción con múltiples caras que no sabríamos superponer unas sobre otras sin crear vaguedad» (Ibid, p 50). La conciencia europea es cada vez más sensible a la diversidad cul-tural sin parangón de Europa. Esta diversidad es su patrimonio. Su cultura es una policultura. Para él, la originalidad de la cultura europea no es sólo haber sido heredera del judeocristianismo, del pensamiento griego y de la Razón moderna: «primeramente ha sido de manera incesante la productora y el producto de un torbellino fruto de interacciones e interferencias entre múltiples diálogos que han unido y opuesto: re-ligión/razón; fe/duda; pensamiento mítico/pensamiento crítico; empirismo/racionalismo; existencia/idea; particular/universal; problematización/refundación; filosofía/ciencia; cultura humanista/cultura científica; antiguo/nuevo; tradición/evolución; raacción/revolución; individuo/colectividad; inmanencia/trascenden-cia; hamletismo/prometeismo; quijotismo/sanchopancismo etc.») (Ibid, pp 127-128)

6 Costas Simitis, ex-presidente de Grecia, en su momento presidente de turno del Consejo europeo, recuer-da, con ocasión del Tratado de adhesión de los nuevos miembros de la Europa ampliada que «desde hace cincuenta años, Europa goza de un periodo de paz sin precedentes en su larga historia de enfrentamientos y antagonismos. Los fantasmas del pasado han sido enterrados. El sueño de Kant de una ‘paz perpetua’ se ha realizado en el interior de sus fronteras. Desde un punto de vista histórico, sin duda, se trata del mayor logro que la colaboración internacional haya conseguido jamás».


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bargo, y según Álvaro Vasconcelos (2003), «para pesar en el orden internacional, la Unión no debe ser construida a imagen de Estados Unidos, como una super-potencia que hace la competencia a América, para su supremacía en el mundo multipolar. La Unión jamás será un super-Estado con el grado de centralismo de Estados Unidos: su fuerza proviene de su diferencia y se funda en la enorme diversidad de sus miembros».

Otros sugieren dejar un poder de iniciativa a los Estados que quieran trabajar juntos en un proyecto particular. Tal posibilidad puede conducir a conductas pocos leales que ya han sido constatadas en ciertos Estados-miembro, siempre dispuestos a «entrar» en el juego de la cooperación (opt in) cuando les viene bien y a salir (opt out) cuando les conviene mejor o a construir proyectos bilaterales, o incluso binacionales.

Para controlar estas potenciales conductas, algunos hablan de establecer «nuevos mecanismos de cooperación reforzada» que permitirían formalizar cooperaciones específicas entre ciertos Estados miembros, dentro del respeto de las finalidades de la construcción europea. Eric Philippart, profesor en la Universidad Libre de Bru-selas y en el Colegio de Europa de Brujas, es favorable a estos nuevos modos de concertación. Se pregunta si el desarrollo de políticas comunes puede y debe im-plicar siempre a todos los Estados miembros. Su respuesta es que durante mucho tiempo la ortodoxia comunitaria ha dicho que todos los Estados debían hacer las mismas cosas a la vez, pero hoy «el Tratado de Maastricht abre una gran brecha en la ortodoxia comunitaria en materia de gestión de la diversidad. Ofrece a los Esta-dos miembros la posibilidad, en ciertos ámbitos, de una participación a la carta, o incluso de una supresión de vínculos permanente». (Philippart, 2003).

El papel de las regiones y de los Estados en Europa

España defendió sus intereses nacionales con eficacia, ya que la mayor parte de su territorio se benefició de la acción de los fondos estructurales, pero igualmen-te defendió una concepción de la gobernanza fundada en un nuevo equilibrio entre las tres escalas territoriales. Durante los años de su gobierno, Felipe Gon-zález encarnó el equilibrio entre el proyecto nacional y regional de España, y el proyecto europeo de los demás Estados-miembro.

La ampliación obliga a la Unión Europa a redefinir su política respecto a las re-giones. La ampliación de la Unión a doce nuevos países, cuya riqueza global


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es inferior a la de los Países Bajos modifica radicalmente la problemática de las ayudas regionales. La ampliación supone la ocasión de redefinir, o al menos de precisar, por una parte, la función respectiva de las tres escalas de poder, que son la Unión, el Estado y las regiones; y, por otra parte, aumentar el papel de los ciudadanos, de las asociaciones y, de manera más general, de la sociedad civil, lo que plantea el problema del fortalecimiento de la democracia, en general, y de la democracia de proximidad, en particular, la local.

Desde la Comisión, Jacques Delors (2000) reclamaba «la necesidad absoluta de un papel más activo de las regiones y entidades locales (...).» Para el antiguo Presidente de la Comisión, el sitio y el papel de las regiones y de lo local deben ser promovidos e incluso fortalecidos en la gran Europa. Insiste en «la impor-tancia para el equilibrio de una sociedad y de los individuos que la componen, de no perder sus raíces, en el dinamismo de las iniciativas locales y regionales; y, finalmente, en la riqueza que representa la diversidad territorial europea». No obstante, el antiguo presidente de la Comisión recuerda también la necesidad de encontrar un equilibrio. «Si la Unión ampliada debe construirse más con las regiones debe seguir respetando la diversidad institucional de los Estados miembros».

Romano Prodi (2002) se expresa en términos similares: «no podemos evitar o ignorar a las autoridades nacionales, porque las regiones y las comunidades territoriales actúan en el interior de un marco constitucional nacional».

Varias asociaciones europeas7 representan a las regiones de Europa. La única reconocida oficialmente por la Comisión es el Comité de las Regiones. Estas asociaciones se alejan del discurso institucional y hacen proposiciones, a menudo paralelas, que la Comisión escucha con atención... antes de tomar sus decisiones. Así, la Conferencia de las Regiones Periféricas y Marítimas (CRPM, 2003) considera que existe consenso para la inscripción de la di-mensión regional y local de la Unión en la parte constitucional del Tratado de 2004. Propone que se precisen, en los primeros artículos, los siguientes puntos: reconocimiento de las identidades nacionales, regionales y locales para permitir a cada Estado que asocie, según sus propias reglas, a las esca-las regionales y locales en la vida de la Unión; reconocimiento de una demo-

7 Las otras asociaciones influyentes son: la Asamblea de las Regiones de Europa (ARE), la Asociación de las Regiones Fronterizas de Europa (ARFE), la Conferencia de las Regiones Periféricas Marítimas (CRPM), el Congreso de los Poderes Locales y Regionales de Europa (CPLRE), el Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CCRE) y el Consejo de Municipalidades y Regiones de Europa (CMRE)


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cracia europea que se ejerce a través de todos los niveles de representación democráticamente elegidos (niveles europeos, nacionales, regionales y lo-cales); institucionalización del principio de consulta de las administraciones regionales y locales dentro del respeto a los sistemas constitucionales de los Estados, antes de realizar proposiciones con un considerable impacto terri-torial; inscripción de la cohesión territorial entre los objetivos de la Unión, como corolario de la cohesión económica y social; reconocimiento del papel que juegan las políticas comunes para garantizar la cohesión interna de la Unión y en particular la política de cohesión y, finalmente, el fortalecimiento del Comité de las Regiones.

El Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CCRE) solicita intervenir en tres niveles: en el plano de la preparación de las políticas y de la legislación; en el plano de los procesos formales de decisión que pertenecen al Parla-mento y al Consejo y, por último, en el plano de la ejecución de la política y la legislación europea, en las que es deseable una mayor flexibilidad, así como una descentralización más importante.

El Tratado de Maastricht en el artículo 198 A «crea un comité de carácter consultivo compuesto por representantes de los entes regionales y locales, denominado en lo sucesivo ‘Comité de las Regiones’». El número de miem-bros que componen el Comité de las Regiones es de 222, los cuales son nombrados por un periodo de cuatro años por el Consejo de Ministros, a propuesta de los Estados miembros. Su misión es hacer de enlace entre la Unión, sus regiones y sus municipios; representar a la «Europa profunda». Asunto éste de la participación regional en la política europea reclamado con especial insistencia por las regiones españolas que buscan un estatus especial que les permita ser consultadas oficialmente por la Comisión en lo referente a las competencias que les conciernen, participar con pleno derecho en el control de la subsidiariedad y, como corolario, poder recurrir directamente ante el Tribunal de Justicia en caso de conflicto de compe-tencias con la Unión.

Producir un nuevo sistema de gobernanza

Respecto a la gobernanza, se constata que la capacidad de adaptación de los diferentes actores no es la misma: el actor Estado es el menos propenso a trabajar tanto con sus homólogos de otros Estados-nación como con los


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diferentes actores del nuevo territorio. En cambio, el actor empresa siente menos dificultad para cooperar con su socio o competidor del otro lado de la frontera, si ése es su interés económico. Respecto al ciudadano, ha preservado a menudo y/o desarrollado contactos culturales con el otro lado del territorio. Así, en un estudio sobre Les recompositions de l’action publique en contexte métropolitain et transfrontalier, Saez y Bassand (2002) sugieren que, aunque se interese por los espacios rurales y no solamente por los urbanos, la cooperación transfronteriza es, de la misma manera que la cooperación entre municipios, «un medio para responder a la evolución urbana y adaptarse, para civilizar políticamente los territorios funcionales que dibuja la expansión urbana, por la creación de una nueva ‘generación de instituciones’». Igualmente otros politólogos8 han subrayado las con-vergencias entre las políticas metropolitanas y las políticas de cooperación transfronteriza.

Conclusiones

El sistema de capitalismo avanzado y global está reorganizando el territorio y fruto de esta reorganización se están produciendo tres megaprocesos: la metropolitanización, la regionalización y la renovación rural como desarrollo local.

El mundo se descompone en unidades locales. Con la perspectiva territorial intentamos visualizar las relaciones que tejen el complejo mundo de la ac-tualidad, cuya fase actual se expresa como estadio de civilización globalizada en la que surgen nuevos modos de relaciones que atan actores en distintas escalas: internacional (bloques continentales), nacional, regional y local.

Territorio no es equivalente a espacio, sino a civitas, es decir, al espacio de los valores ciudadanos. La cantidad de territorio que cabe en un espacio dado es variable, depende de la acción excelente de sus participantes y de las pul-

8 Dominique JOYE y Jean-Philippe Leresche muestran estas convergencias entre lógicas metropolitanas y lógicas de cooperación transfronteriza: «los dos se basan en la emergencia de nuevos problemas, actores, intereses y espacios, pero también significaciones, imágenes y concepciones, ligadas a nuevos modos y modalidades de acción pública. Igualmente los dos traducen la complejidad y las diversas interdepen-dencias entre los actores así como el juego sobre la escala y la geometría variable que reenvían funda-mentalmente a intereses de gobernanza». Joye, Dominique et Leresche, Jean-Philippe: «Gouvernance et nouveaux territoires d’action publique», Ibid, p 283.


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siones procedentes de otras escalas. Como complemento a las características del sistemas se necesitan formas de integración que anuden el entramado de relaciones que se dan en el interior de los territorios, que aten las escalas sucesivas y aseguren la supervivencia del sistema, evitando el estallido en cada una de sus partes componentes.

Gobernanza territorial es el concepto operativo para crear un sistema de jue-go que permita jugar a un mayor número de individuos, dotándolos del ca-rácter de actores, a diversas escalas y con reglas participativas.

En España se registra una invención de modos de gobernanza originales. El sistema autonómico español constituye una ventaja en una organización te-rritorial a escala mundial.

En las últimas décadas hay una evidente convergencia entre el proyecto na-cional español y el proyecto europeo. La gobernanza territorial como inven-ción original de España se caracteriza por:

a. No se trata de un retroceso del Estado o de una recomposición de las fuerzas estatales, sino más bien de un reposicionamiento y de una nueva asignación de responsabilidades, de funciones.

b. La tesis de la unidad de la nación ha dominado durante mucho tiempo. La historia del siglo XIX es la de un largo proceso de construcción de las naciones, de Estados-naciones que imponen un «orden nacional» en detrimento de culturas minoritarias, muy a menudo regionales. Sin em-bargo, las evoluciones constatadas (como la mundialización de los flujos de capitales y de personas paralelamente a un proceso de desarrollo de territorios y regiones) tienden a reducir «lo nacional» en beneficio de lo «supranacional» y de lo «infranacional». Estas mutaciones sugieren que estamos pasando insensiblemente de la era del nacionalismo a la del postnacionalismo. Europa desempeña un papel esencial en el proceso de transición entre una concepción convencional del monopolio de la dominación y una nueva forma, la de una comunidad de instituciones intergubernamentales que aspira a la legítima coordinación de políticas públicas.

c. En la era del postnacionalismo, el territorio «nacional» ya no está estan-cado. Las fronteras se vuelven porosas. Las mercancías y las personas cir-culan libremente. Las cooperaciones transfronterizas se multiplican. En


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cuanto al territorio «regional», éste ya no se corresponde con los límites administrativos tradicionales. Ya no existe en términos de entidad institu-cional, sino como cuenca de empleos o de vida en la que los contornos pue-den variar en función de la dinámica del territorio. El territorio se define en función de su capacidad para responder a los desafíos económicos, sociales y culturales y no sólo a los de los poderes públicos.

d. Las experiencias españolas permiten establecer una primera tipología de invenciones espaciales que se construyen al margen de los territorios administrativos. Podemos distinguir los territorios infranacionales urbanos, como el área metropolitana de Asturias que se rige alrededor de una necesidad/funcionalidad y servicios compartidos; siguiendo con el caso asturiano citaremos los territorios locales surgidos «espontáneamente» o desde abajo como los territorios de cooperación aparecidos con las iniciativas comunitarias, ya sean Leader o Pactos Territoriales para el Empleo; espacios transnacionales «virtuales» basados en intercambios de buenas prácticas, de conocimientos científicos, de actividades culturales (los Cuatro Motores); y finalmente, espacios transfronterizos, como la eurociudad Porto-Vigo, que son a la vez espacios físicos y geográficos en los que falta construir lo que constituye la dinámica económica y social de un territorio.

Una nueva concepción de las políticas públicas cuyas principales características pueden ser: La Administración central del Estado ya no es la única responsable de esas políticas: en adelante, debe concebirlas y establecerlas con las CCAA.

El espíritu en el que son concebidas las políticas públicas se ha modificado profundamente: las expectativas de los usuarios/administrados se tienen en cuenta y la oferta de servicios públicos se determina por la demanda y no sólo siguiendo únicamente la oferta estatal. Estas políticas son territorializadas: se conciben y se establecen de la manera más próxima posible a los ciudadanos en el territorio donde habitan y/o trabajan y por tanto el poder local se reafirma como el que debe proporcionar un marco para completar por abajo el diálogo social territorial.

Cuestiones en el horizonte de los próximos años

Pensamos que el contexto político (coincidencia del proyecto nacional y del proyecto europeo), el contexto jurídico (un sistema autonómico impreciso pero


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flexible), el contexto cultural (la concepción de una nación de nacionalidades) proporcionan a España ventajas que le permiten construir respuestas innovado-ras a los desafíos de un sistema económico y social que debe actuar hábilmente con las escalas contradictorias y complementarias de lo local, lo regional, lo na-cional, lo europeo y lo mundial.

Aceptar que se está navegando por este mar de relaciones significa que formar en esta perspectiva a la población con una Geografía de la gobernanza territorial es una necesidad, y significa también que debemos suponer que las próximas tormentas aparecerán entre el gobierno central (cuyo interés «natural» es pre-servar sus prerrogativas) y las autonomías (cuya tendencia igualmente «natural» es reivindicar mayores competencias). Los desafíos que al sistema constitucional y multinivel integrado puedan realizarse desde algunas CCAA desde luego que se constituyen en importantes inquietudes, pero no los consideramos aquí por quedar fuera de las tendencias generales al constituir un modelo «nacional» su-perado y que precisamente se sitúa fuera del encaje de gobernanza territorial multinivel que aquí estamos manejando; en cualquier caso en el propio seno del Estado aparecen algunas de las cuestiones que también se dan como potencia-les de conflicto para la Unión (bilateralidad frente a simetría,..)

Las resistencias de algunas diputaciones ya son perceptibles frente a las CCAA. Sucede lo mismo por parte de algunas municipalidades frente a las CCAA. Las grandes ciudades, cuyos estatutos no han sido clarificados, plantearán su aco-modo en el sistema y con sus gobiernos autonómicos y no es seguro que tales divergencias se arreglen tan pacíficamente alrededor de un proyecto común. Pero, en general, el poder local necesita de una renegociación de su posición en relación con el poder autonómico y en el marco estatal.

Las cuestiones que se van a plantear sin duda, en España y en otros lugares en las próximas décadas conciernen al papel respectivo de los actores de una triple polaridad: los poderes públicos (Estado-CCAA-local); la empresa y la esfera eco-nómica; las asociaciones y la esfera ciudadana. En las culturas anglosajonas, el polo empresa-esfera económica tiende a dominar; en las culturas germánicas, es la sociedad civil quien prevalece generalmente; y, en las culturas latinas, particu-larmente en España, las instituciones infranacionales (especialmente las CCAA) parecen desempeñar el papel principal.

«La españolización» del «método comunitario» de desarrollo, basado en un planteamiento ascendente (es decir, en la movilización y participación de los


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agentes locales), un enfoque integrado (teniendo en cuenta a la vez elemen-tos económicos, culturales, políticos y sociales) y la práctica de intercambio de experiencias y de integración en redes locales, nacionales y transnacionales, es un enriquecimiento para la Unión Europea. Esta experiencia española quizás aporte argumentos al resto de europeos para en cada uno de los casos respon-der a la cuestión de ¿cómo ser, por ejemplo, andaluz, seguir siendo español y convertirse en europeo?. Parece que la respuesta se deberá dar teniendo en cuenta la capacidad de España para inscribirse en una Europa ampliada, quizás liderando una Europa mediterránea, contrapeso de la nueva Europa; en segun-do lugar, defendiendo el modelo social europeo, necesario para España, don-de están presentes las altas tasas de paro y es un requerimiento inmediato la dotación financiera de los sistemas públicos de atención social; en tercer lugar, trabajando por ampliar el concepto de ciudadanía europea.

En algunos puntos, hay avances notorios, en particular en el ámbito económico; el mercado único, el euro… son elementos importantes de la integración. En el ámbito jurídico, constatamos igualmente avances significativos, incluso en materia social donde, sabemos, que cerca del 75 por ciento de las leyes nacionales son, en este sector, de origen europeo. Otros avances están siendo realizados en ámbitos tan variados como la investigación, la armonización de sistemas universitarios, los intercambios de estudiantes y profesionales, la lucha contra la criminalidad, la seguridad… Otros son afirmados en la actualidad como objetivos fundamentales: por ejemplo, la construcción de una política extranjera y de defensa comunes.

Pero también hay numerosos frenos, antiguos y nuevos, en la construcción de Europa. Uno de los antiguos obstáculos es la dificultad cultural para concebir y establecer modos de organización y de funcionamiento transversales y transnacionales. En este punto, la ventaja de España, con respecto a sus socios, es el haber sabido concebir una organización territorial compatible con las exigencias de la economía mundial, que debe ampliar por abajo hacia la dimensión local.

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«Los excesos de especialización y la pérdida de ambición de universalidad son dos aspectos de una misma cuestión que permiten su utilización perversa» (Milton Santos, La naturaleza del espacio, 2000)

«Los paraísos tienden a ser más semejantes entre sí que sus correspondencias terrenales» (Yi-Fu Tuan, Topofilia, 2007)

A modo de introducción: movimientos en los intersticios

Dice Hesselbein que estamos inmersos en un mundo de «aguas bravas» o de «pa-tas arriba». Coincide con la famosa metáfora de Z. Bauman, definiendo de «líquida» la actual situación. Una imagen conceptual que se contrapone a lo sólido que su-puestamente predominaba en tiempos pasados. Por ejemplo, en economía sería la producción en serie y las estructuras de empresas caracterizadas por su jerarquía y división funcional los representantes de esa economía sólida (del átomo, dicen algunos). A modo de contrapunto, sería líquida la producción flexible con innova-ciones de productos altamente «desmaterializados», obtenidos por empresas lige-ras, planas y con muchos elementos intangibles. En el orden territorial, una muestra significativa de esta última es la existencia de «redes de flujos» frente a las clásicas redes físicas y de equipamientos.

En las relaciones de la Economía con el Territorio se percibe igualmente un to-davía borroso «efecto de fusión». Posiblemente esa viscosidad responda bien a la observación de E. Morin sobre las cuestiones cuyas fronteras porosas llevan a confundir lo que es distinguible de lo que no es separable. El desarrollo de la complejidad parece contribuir al aumento de la ósmosis conceptual. Quizás ciertas dosis de humor no le vengan mal a la coctelera de las disciplinas, sobre todo cuando sus embajadores incluyen en sus cartas de presentación e in-tercambio códigos caseros que demuestran los derechos de propiedad sobre particularismos interpretativos. Quien fuera en su día presidente de la Comisión

* Catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de La Laguna ([email protected])

2 Del espacio económico al territorio. El desafío de la territorialidad activa

José Ángel Rodríguez Martín*

DEL ESPACIO ECONÓMICO AL TERRITORIO. EL DESAFÍO DE LA TERRITORIALIDAD ACTIVA

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Europea, por tanto un experto del mundo de las negociaciones, el francés J. Delors, ha popularizado la anécdota de lo que es una resultante aparentemen-te sinérgica; en el diálogo de una gallina con un cerdo, aquélla le invitaba a un pacto de colaboración en forma de un plato que implicaba la cooperación de ambos. El «huevos con bacon», sería valorado por terceros desde un esquema perverso de teoría de juegos.

La proyección externa del discurso que combina lo económico con lo territorial aparece con frecuencia disfrazado bajo «máscaras simbióticas». La realidad de lo que ha ocurrido equivale a las pruebas de resistencia en los diques de con-tención. La economía cabalga con las armas de mercantilizar casi todo lo que pisa y encuentra. Entre los «territorialistas», no escasean los numantinos que intentan preservar lugares de un modo edénico. En sus extremos, capitalismo salvaje versus las nuevas versiones del utopismo localizado. Y sin embargo, no hay campo de juego que no sea terrenal y tampoco ajeno a fuerzas que tengan intereses no necesariamente cooperativos. Eso que a veces tanto olvidamos, la lógica del sistema, induce desgraciadamente a tener que saber gestionar estra-tegias marcadas por el dilema ya señalado en su tiempo por el mismísimo K. Popper: «es más fácil obtener consensos en torno a problemas ‘maléficos’, que en torno a propósitos idealistas».

Sostiene P. Krugman, uno de los economistas relevantes en la disciplina y principal impulsor de la escuela de la Nueva Geografía Económica (un enfoque de teoría del crecimiento que ha competido con éxito frente a los modelos neoclásicos), que es muy extraño el escaso interés mostrado por los economistas respecto a la dimensión geográfica, al lugar donde ocurren las actividades económicas. Pero es ineludible ocuparse, aunque sólo sea a nivel de enunciados, en esas relacio-nes de la Economía con el Territorio. Hasta la emergencia de la Nueva Geografía Económica, el análisis económico le atribuía a lo espacial un papel de soporte; prácticamente se limitaba su visión a funciones pasivas e instrumentales. Fueron tres los aspectos que centraron esa escasa o relativa atención: la distancia, como fricción del espacio, un obstáculo que provoca costes y que influye en la dinámica económica según fueran las ventajas de proximidad a las fuentes de recursos y la ubicación de los consumidores; las localizaciones de las actividades económicas, pero desde la perspectiva de la configuración jerárquica que tendrían los sectores y empresas, las poblaciones y áreas de mercado; y finalmente, la potencialidad de la dotación de recursos susceptibles de ser aprovechados industrialmente o por el sector agrario y las otras actividades en los hábitats. Precisamente, este último componente no fue bien aclarado por los autores, habiendo contribuido a que

José Ángel Rodríguez Martín

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arraigase una de las mayores «falacias» populares: la confusión entre riqueza de dotaciones y país rico.

Ese tratamiento se trasladó a la opinión pública con simplismos deterministas del «dime lo que posees en tus entrañas y superficie, y te diré a lo que te dedi-carás y cuál será tu posición económica». Una temática que se vería reforzada con el dominio colonial sobre muchas de esas reservas de recursos. Un erróneo determinismo geográfico-económico que chocaba con la realidad alcanzada por países del primer mundo que no habían tenido colonias (países nórdicos y centroeuropeos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda), o con el grupo selecto de los que se desarrollaban careciendo de esas fuentes de recursos (Japón, Holanda,...). En sentido opuesto, se fabricaron argumentos tópicos acerca de porqué grandes reservas de materias primas e inputs en áreas del mundo no propiciaban salir del círculo de subdesarrollo (Congo y otros países africanos, naciones de países de América del Sur, Indonesia,...). Hoy son bastante accesi-bles los recursos, es decir, movilizables gracias a las tecnologías del transporte y a la densificación de las relaciones comerciales. Por eso este tipo de asuntos figuran como anticuallas en el presente debate económico.

Las tímidas aproximaciones que la Economía hizo sobre los espacios geográ-ficos se tradujeron en que ramas como la del análisis espacial fuese valorada por la teoría económica de modo secundario. Mientras, las políticas econó-micas desde los años cincuenta ya intentaban afrontar problemas regionales desde enfoques sectorialistas, lo que suponía confrontar la lógica horizontal o transversal de los fenómenos geográficos con la de jerarquización, distribu-ción vertical, que implican las especializaciones económicas. El desarrollo de esas casuísticas iría cuestionando los enfoques convencionales de las variables relevantes y a las que asociaban lo económico con lo espacial. Por ejemplo, la distancia se incardinaba dentro de la accesibilidad y la movilidad; las redes de conexiones se analizaban con las funciones del tiempo y las tecnologías que iban comprimiendo esas coordenadas de espacio-tiempo. Además, temas es-trella como el de las políticas de polarización (polos de desarrollo) o el de las técnicas de planificación al uso, fueron declinando tras sus pobres resultados.

Así pues, los cambios que acontecían en el mundo y en la Economía, abrieron las puertas a otras maneras y contenidos para explicar y entender lo económi-co y lo geográfico, así como sus interrelaciones. El imperio argumental fragua-do por Max Weber sobre las relaciones entre Naturaleza, Sociedad y Econo-mía, daría paso a visiones mucho más consistentes, tanto en la perspectiva del


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individualismo metodológico como en el ascendente nuevo paradigma del holismo con sus muchos ismos. Son tiempos que ponderan su complejidad, las incertidumbres, las nuevas tecnologías de la información,... Surge entonces, desde los años ochenta del siglo XX, con vocación de hegemonía en el pa-norama económico y quizás más en la bibliografía y los debates de la agenda mundial, la globalización.

La emergencia sistémica de la globalización: una mutación de lo espacial

Es interesante seguirle la pista a los puntos de inflexión y a las bifurcaciones por las que se han adentrado las estrategias que han desertado de la «gran rutina» para crear valor. Del dónde hacerlo al cómo hacerlo, también ha supuesto un trastoque en la valoración de lo espacial. Es posible, por emplear la terminología de P. Virilio, que la puesta en escena del fenómeno de la globalización se asemeje al de una «bomba mediática» por su inmenso alcance. Coincido por ello, con una de las grandes autoridades en la historia económica, P. Bairoch, al rebajar con su conocimiento del pasado la euforia de los globafílicos. No hay revoluciones en «las ondas de la mundialización». Se reiteran cada cierto tiempo estos «acelerones secuenciales». En cada fase, convergen variables que desencadenan dinámicas relevantes, cotizando desigualmente sectores y productos, países y prácticas de las empresas y las formas comerciales. La ebullición del proceso globalizante, con todo, se reconoce que inicia un influyente ciclo capaz de formatear la tipología de perfiles en el reciente capitalismo.

Nos situamos a mediados de los años ochenta. Todavía quedan algunas cicatrices de la crisis energética de los años setenta. Las nuevas tecnologías de la información catapultan nodos transformadores, caso de Internet. Está a punto de coger velocidad de crucero una nueva economía, en realidad un innovador y multitudinario segmento de productos que ha potenciado exponencialmente la valorización de «intangibles» y a su matriz del «talento», así como a las concepciones y técnicas del crear cosas que interesan a públicos y operadores. El «nuevo orden» y diseño de este capitalismo aggiornado, tiene hambre de mundo y rastrea con su «maquina calculadora» la topografía de los negocios en los más remotos rincones del mundo. No está cerrado a la inserción, pero siempre y cuando se cumplimenten sus exigentes dictados o requisitos. A esa tarea, sus «agentes rectores» (empresas multinacionales,


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organismos internacionales y grandes potencias) le han dedicado diferentes acciones de poder, conducentes a desregularizar, privatizar, liberalizar y trasladar las fórmulas de conversión que supone la reestructuración empresarial y la reordenación espacial. Trátase del cambio de piel en la lógica reproductiva del sistema. Un proceso que ha sido implacable eliminando ortopedias y mirando sin compasión alguna a los perdedores del sempiterno «darwinismo socioeconómico».

El ecosistema globalizador, sin duda que amenaza a los que intentan «guarecerse» con estrategias de enroque. La sentencia es exclusión. A ella se sumarán los indiferentes y los penalizados por rebeldías y desacoples. ¿Quién en ese contexto podía reorientar y construir barreras protectoras? Principalmente aquellos estados con políticas no sumisas y más identitarias en sus márgenes de especificidad. Asimismo desarrollando estados de bienestar con la fiscalidad progresiva; atendiendo a los colectivos que supuestamente no vegetan con «riesgo moral»; manteniendo líneas de «subvencionismo» que respondan a objetivos justificados de discriminación positiva; no propiciando las prácticas sociales de relax productivo, acusables por sus «neocorporativismos» (horarios comerciales, jornadas continuas y con menos horas, la contratación fija que penaliza «la barrera de salida» o el coste del despido,...); no abandonando lugares que contienen valorizaciones potenciales. En resumen, no renunciando a políticas activas en los filtrajes de las dinámicas de acumulación.

La vocación planetaria de la globalización nunca se ha disimulado. Más flu-jos comerciales; menos impedimento a la inversión directa bajo condiciones de seguridad jurídica; más redes de cooperación entre operadores de dife-rentes países; un multilateralismo que favorezca el moverse por el mundo; pasillos sin stops significativos a la vertiginosa circulación del dinero y la información; liberalización sin cortapisas a las formas comerciales que inten-tan crear «consumidores globales»,… En resumen, un modelo que siembra el mapamundi de ‘rutas de continuidad’ y de pistas que vayan suavizando las «rugosidades» y los desvíos que suponen costes operativos y de tiem-po. Y con todo, son significativos los testimonios de escepticismo en gente de prestigio, que como el citado P. Bairoch, están muy preocupados por el poblado inventario de perdedores, tras el recuento hasta la fecha de tantos trozos del mapa que no ofrecen «atracción» para sumarse a esa gran ola por-tadora, haciendo algo distinto a la pasiva factura de compras de productos e iconos del escaparate mundial.


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Sobre la irrupción, o disrupción, de la globalización, habrá que reconocer de antemano que goza de una espacie de «latifundio» narrativo en la trama de la geografía económica mundial. Una avalancha que provoca un «efecto Niága-ra» por su gigantesca cascada informacional. Considero significativo «el reparo francés», quizás otra variante de su famosa excepcionalidad cultural. Pero es cierto, que han sido quienes más esfuerzo teórico y de implementaciones al-ternativas han realizado a esta cosmovisión de la nueva reproducción ampliada y de «cosmopolitismo consumista», con su imaginario iconoclasta de produc-tos procedentes de las firmas globales guiadas por el urbi et orbi.

Pienso que tiene buena parte de razón la trinchera de esos franceses que cues-tionan el significado y ese excesivo «economicismo» de este enfoque de la economía-mundo; del capitalismo que ha cruzado los muros después del «fin de la historia». ¡Hay mucho más que economía en esta voracidad de mercantili-zar todo para llevarlo a los múltiples puntos de venta! Tenemos «archipiélagos» todavía muy activos en buena parte del mundo, que conservan su «alma es-piritual» y practican en sus «cuerpos» producciones culturales no uniformistas. Por tanto, espacios con atractores simbólicos de identificación para grandes colectivos, que conservan parcelas de control gracias a sus poderes con alcan-ce fronterizo; que viven la segregación territorial, tratando de reorganizarse; que siguen disponiendo de capacidad normativa para promover iniciativas, socorrer a los que se van excluyendo, gestionar y digerir tensiones y conflictos; hacerse oír y lobbizar (organizar la acción colectiva como grupo de presión) en su protagonismo, sea en los organismos internacionales o cualquier foro; expresarle a la «aldea mundial» sus puntos de vista sobre sus tensiones y las propuestas que puedan afectarle mucho o tangencialmente.

Esa es la gran limitación de la globalización y de la mundialización. En la prime-ra, su economicismo no cuenta con arsenal pesado para clonar «su proyecto», sobre todo el «mental» y civilizatorio. En el segundo, tiene insuficiente poder de convocatoria para darles esperanzas sólidas a pueblos que aspiran a lograr un aceptable bienestar material, al menos parecido al conseguido por una fracción notable de ese «core» actual (el de las manidas clases medias). Dema-siados beneficios y daños colaterales en este balance del estado del mundo bajo la hegemonía del modelo globalizante. Analíticamente, discernir sobre los vectores que definen el grado de globalización de una economía pasa por calibrar cuál es el estado que ofrecen sus principios de aglomeración, acce-sibilidad, interacción espacial, jerarquía y competitividad (R. Camagni, 2000). Por simple conveniencia, pese a todo, se utilizará la expresión de globalización


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casi siempre en este trabajo, debido a la perspectiva económica que domina el discurso.

Asistimos en los últimos años a ciertos filtraje de lo hegemónico en la globali-zación. Extrayendo materiales de ruido cacofónico que tiene este tema, va que-dando cada vez más claro que su múltiple lectura económica ofrece incluso datos matizadores. Por ejemplo, en las cifras de comercio internacional y de flu-jos de inversiones, o las relativas al consumo comparado entre diversos países, se aprecia que la penetración del vector global, aparte de su heterogeneidad, tiene impactos moderados en buena parte de la geografía mundial. No faltan tampoco autores que llaman la atención sobre el efecto mayor que tienen los intercambios de áreas vecinas interfronterizas que el de esa integración globa-lizadora. Mantienen la hipótesis de que se producirán incrementos sustanciales en las relaciones de territorios vecinos, a poco que sus barreras comerciales se desregularicen algo y los controles monetarios se orienten a facilitar las tran-sacciones. Es decir, que la globalización no es un determinante tal que tenga prisionero al mundo en toda su gran variedad.

Sin embargo, no es realista negar los hechos de que estamos en presencia de una tendencia fuerte que ya está reestructurando el proceso productivo mun-dial y reorganizando los territorios. Una dinámica que irá modificando progre-sivamente relaciones y limites, los mecanismos articulatorios y las combinacio-nes de los niveles territoriales (local, regional, nacional, e internacional).

Relativizar la magnitud y su determinismo inexorable, no equivale a minimizar lo que son consecuencias con demasiada evidencia empírica. Es verdad, que esa tendencia fuerte adopta dos sendas bastantes antagónicas. De un lado, la de su núcleo duro, la que propende a desterritorializar el formato económico, cultural y las estructuras vigentes de lo político.

Las estrategias dirigidas a «agregar mercados» en una esquemática red glo-bal, supone saltos significativos en los flujos de capitales e información, es-pecialmente, pero también de bienes y servicios sobre todo entre los países más desarrollados. El signo es que la desterritorializacion está asociada a cierta desmaterialización, lo que acarrea subida del valor de las cosas intan-gibles en mayor grado que su componente físico y espacial, en cuanto a las dimensiones de las pertenencias y del dónde se hace frente al dispositivo del quehacer. El avance de esa senda depende mucho del aparato comuni-cacional, con su instantaneidad funcional y del éxito en esa convergencia


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homogeneizante de lo cultural y simbólico. En resumen, ha de ponderarse esta relativización de la distancia, por tanto del efecto de proximidad, la gran baza de las ventajas de la economía local frente a las ofertas de lo glo-bal. El corolario es inapelable: los actores locales deben dotar de atributos adicionales a sus productos para acreditar competitividad preferente en los compradores.

La segunda senda (la path dependence) tiene que ver con el intento desde los territorios por construir formas de estar que no borren necesariamente señas de identidad (su ser) a nivel cultural, institucional y asimismo, con su produc-ción más específica: la que históricamente ha sedimentado preferencias y cir-cuitos de red social. Esta adopción estratégica es la de una reterritorializacion, que preferimos denominar territorialización activa, y cuyo gran élan vital está en no perder cuotas de endogenidad que pueda succionar lo global.

La globalización puede provocar distanciamiento o compresión de tiempo y espacio en el territorio que es objeto de análisis. En principio, la envolvente general tiende a la reducción del tamaño y a la velocidad de la conectividad, porque lo permiten las tecnologías, los procesos de integración hacia un su-puesto mercado global repartido por el mundo, y los intereses de actores tan relevantes como las grandes empresas (multinacionales convertidas en trans-nacionales con porosidad de las fronteras y barreras de los intercambios). El distanciamiento no es físico sino de marginalización, en cuanto apenas son cotizables sus enlaces participativos en el engranaje socio-productivo. Ahora bien, esa segregación territorial que supone la selectividad territorial de la glo-balización se traslada a la malla territorial. La no atractividad obedece a caren-cias de lo que requiere ese otro estilo de hacer cosas. Alguien ha señalado de modo muy gráfico que la soledad, personal y territorial, es hoy la de no ser un punto en la retícula que se ha ido levantando.

Abordamos finalmente en este epígrafe uno de los puntos que ha suscitado más controversia en las relaciones de la globalización con los territorios. Esta-mos refiriéndonos a la pérdida de soberanía decisional que se le supone a po-deres interferidos por otros de mayor potencial. A la mundialización actual se le responsabiliza de su incidencia en caídas de las barreras fronterizas, arrastrando con ello la fortaleza y estabilidad de niveles territoriales como el de los estados-nación. Para J. Siroën, la globalización internaliza las externalidades entre nacio-nes e irá convirtiendo la interdependencia a favor de una gobernanza mundial que integraría y regularía mejor los mercados. La conformación de bloques


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regionales internacionalizados como el de la UE, el TLC de América del Norte, los avances en el Mercosur y Asean, serían los primeros intentos en esa direc-ción. La interdependencia, además, es un fenómeno complejo. Los estados, por ejemplo, se vinculan por canales políticos, sociales, económicos, culturales y de otros órdenes. Eso acrecienta la sensibilidad y la vulnerabilidad ante even-tuales shocks que se transmiten de unos a otros. La asimetría de sus potencia-les reordena posiciones. La soberanía es una cuestión algo distinta, pues hay que diferenciar su dimensión legal de la operativa, la interna de la externa. Las capacidades de decisión e intervención, o de gestión para los asuntos, puede que tengan limitaciones condicionadas por sus socios fuertes o porque se está en un área institucionalmente integrada sobre la que se tienen escasos márge-nes de poder en la fijación de reglas y acciones.

El protagonismo territorial en los nuevos tiempos

En una estrategia territorial es más saludable encontrar horizontes movilizado-res que perturbadores. Es verdad, no obstante, que hoy estamos viviendo con mayores incertidumbres que instalados en la seguridad. Somos sociedades de riesgos. Territorio, economía y poblaciones afrontan con intensidad variable esa envolvente de lo aleatorio. Para colmo, tal como denuncia P. Sloterdijk, es el tiempo que normalmente registra más simulaciones de padecimientos que no se tienen. La invención de necesidades es un simulacro que trasmite estresa-mientos, ansiedades, deformaciones e imposturas donde lo perceptivo supera a lo realmente existente.

Uno de los matices diferenciales entre estrategias territoriales y económicas es el de sus temporalidades. Los territorios, en sus grandes transformaciones, siempre trascienden a las generaciones. Los espacios tienen huellas un tanto indelebles, permitiendo que sus elementos estacionen en memorias y registros visuales. Entre tanto, el paisaje económico está relativamente sujeto a cíclicas oscilaciones de resultados. Las vivencias de lo territorial y lo económico, tam-poco son similares entre personas y actores, ni en los tratamientos normativos y las gestiones.

Los creadores y combatientes de tendencias no siempre reman hacia las mis-mas metas, o lo que es más evidente, participan de planes de acción que muestren claramente matizables diferencias. Por ejemplo, en los territorios se acusan bastante los impactos de alcance transversal, con vectores de horizon-


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talidad, dada la constitución geográfica de los mismos. Por su parte, en la di-námica económica abundan los supuestos de verticalidad, en los que son más habituales los procesos de sustitución en los cambios de configuración. En lo territorial, muchos de esos impactos tienen el sello de lo irreversible, y en vez de versatilidad, lo que domina es la extroversión visual de una «desfiguración» (el deterioro irreparable).

Tampoco es comparable la repercusión de la fragilidad. Frágil, no lo olvidemos, es todo aquello donde la reparación del daño tiene un coste. La factura de lo frágil territorial conlleva un suplemento de afectación colectiva que no se corresponde con el cálculo individualizado, cercano, de carácter estrictamente económico. En sus antípodas, el efecto multiplicador de un hecho económico llega frecuentemente a un número de beneficiarios que es diferente del que ocurre en un punto territorial muy concreto. En éste, se valoriza lo existente a su alrededor y a ese intangible del patrimonio natural de todos (y no sólo del que tiene su derecho de propiedad). En aquél, suele ser un caso particular, por ello hablamos de contabilidad, del cash personal o societal. Ahora bien, de ambos planos nos interesa si es posible obtener un efecto win-win de suma social.

Los territorios condicionan el desarrollo de factores y localizaciones que mo-vilizan las actividades económicas, o que se inscriben en la logística de sus relaciones. Igualmente, se acusa en lo social su presencia en la tipología de desplazamientos, los hábitats residenciales, el diseño de su espacio construido y el inventario de espacios públicos y de recreación. Recíprocamente, la mor-fología ocupacional, la acción económica y el despliegue de su arquitectura le-gal-reguladora, del planeamiento interactivo, abren sus compuertas y barreras en aras de que aparezcan invitados interesados en internalizar contingencias favorables.

Los procesos económicos, sociales y territoriales nunca han dejado de saldarse sin haber registrado tensiones entre los intereses de las fuerzas concurrentes con sus planes y expectativas divergentes. Lo que está sucediendo con la glo-balización y los territorios, o mejor, con las fuerzas operantes en los mismos, es una reedición más de esos momentos en los que hay que posicionarse ante cambios con poder de transformación sobre las trayectorias y el papel de los actores. Ciertamente, el desarrollo dependerá de las interacciones, esto es, de cómo es la conectividad y las interrelaciones entre esos actores, los factores a su alcance y los procesos a diferentes escalas productivas y territoriales que se protagonizan. Lo local se juega bastante en esta presente etapa frente a un


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mundo exterior tan cambiante. Es una obviedad que el concepto de desarrollo, por su naturaleza, es inherentemente territorializado, y que el actual proceso general del sistema le está concediendo un rol diferente, actualizable, a lo que representa el territorio con su constructo social de geografía, gente, cultura, dedicaciones, y activos relacionales. En expresión de P. Veltz, «están obligados a convertirse en activos actores sociales de desarrollo». Así pues, los gestores de ese territorio, partiendo de las condiciones especificas de su situación, con sus limitaciones (costes y barreras) y potenciales disponibles (ventajas y opor-tunidades), tendrán que proyectar el tipo de re-inserción que mayor consenso despierta en su interior.

A todas luces, esa tensión de lo global con lo local está apuntando a cuál es el coeficiente de elasticidad adaptativa que se tiene territorialmente. Ahora bien, esa prueba no está constreñida al inventario de lo material que dispo-ne el territorio concreto en infraestructuras de accesibilidad, redes de te-lecomunicaciones, equipamientos sociales, zonas delimitadas para acoger las firmas... Es asimismo fundamental su factor personal, las cualificaciones y las adaptaciones laborales a los nuevos sistemas de trabajo; el factor ins-titucional (capacidades y calidades de la gobernanza y sus normativas); el clima ambiental para enraizar proyectos innovadores (el humus científico e investigador, los servicios avanzados, emprendedores de nuevo cuño, orga-nizaciones abiertas a culturas corporativas no tradicionales,) y otro aspecto imprescindible: mentalidades de sintonía, estados de conciencia que tengan peso y liderazgo en esa construcción colectiva de capacidades.

Las operaciones de ensamblaje entre un territorio que parte de posiciones débiles frente al complejo sistema globalizador tienen un alto rango de expo-sición al riesgo. No es extrapolable el comportamiento personal al territorial, si bien es un hecho que en la atmósfera del lugar predominan criterios que hacen de referentes a individuos y colectivos. La no subjetividad territorial es tributaria de esas preferencias mayoritarias. En la teoría de la prospectiva formulada en 1979 por D. Kahnesman y A. Tversky, se argumentaba que en las asimétricas actitudes ante el riesgo sobresalían los impulsos que rehúyen incurrir en decisiones que no conservasen las ganancias habituales (aversión al riego) y que su aceptación era correlativamente inversa a las certezas de incurrir en pérdidas. De los tres efectos que ellos señalaban, el de posesión, la paradoja de Allais y el efecto marco referencia (el framework effect), es in-teresante para nuestro caso el efecto marco de referencia, según el cual la elección entre alternativas no dependerá de un contenido supuestamente


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objetivo, sino del punto de referencia que tendrán los decisores. Ese indica-dor que tienen las fuerzas vivas de un territorio es de eventuales prosperi-dades pasadas o estabilidades donde eran predecibles los resultados de sus acciones y el encaje de las contingencias.

Entornos turbulentos e inciertos como los que se tienen en estos últimos años, unidos a las exigencias en abandonar rutinas, colocan en una difícil encrucija-da a esos operadores no acostumbrados a tener que revisar con periodicidad permanente sus cartas de navegación. Tendrían que acumular razones del tipo de spill-over geográficos, desparramamientos positivos de esas zonas que lide-ran el mundo con sus ramales esparcidos por el planeta, para motivarles en su reacción de cambios frente a ese efecto llamada.

En esta dialéctica de lo global y lo local a veces se habla de los efectos sistémi-cos. No suele aludirse directamente a la ilusión o al miedo sistémico, porque el grado de frustración colectiva gravita considerablemente sobre los gestores de esos cambios. En esta faceta del análisis ante esas estrategias, abundan los paliativos ex post con sus habituales recetarios de medidas y normas. En con-traste, se encuentran raramente soluciones anticipatorias de las problemáticas que anuncian la inminencia de sus aterrizajes. Ésta fue la gran esperanza, en buena medida fallida, de la planificación estratégica territorial. En el fondo, te-nía bastante de impostura, al ser tomada con alta dosis mimética del mundo empresarial. Esa peligrosa simulación de lo individual al complejo de lo macro, tenía beneficios bilaterales; eso sí, especialmente para gobernantes que veían un apreciable filón de márketing político al que podían adosar algún proyecto o evento de singularismo visible (el sentido napoleónico de la eficacia políti-ca). El territorio podía consolarse algo con la publicitación que por un tiempo tenían las obras y proyectos faraónicos. Trasuntos de esos grandes concursos que eran negociados, descubrían valores no aprovechados mercantilmente hasta entonces. El principal de ese tipo de compromisos estratégicos es que recuerdan bastante a las políticas iniciadas a finales del los años cincuenta y dé-cada de los sesenta. Aquellas políticas regionales y planificaciones indicativas, ofertaban ventajas creadas artificialmente con dinero público en promociones que prometían convergencias con los espacios que estaban en el pelotón de cabeza. Prácticamente siempre, el voluntarismo sucumbe al examen objetiva-ble de los riesgos-país.

Los territorios tienen su química social específica. Buena parte de ella es recon-vertible en esa necesidad adaptativa. Pero en su esqueleto residen elementos


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de recursos específicos que pueden valorizar variantes positivas de su sector local y del integrable globalmente. Ensanchar los márgenes de maniobra es fundamental en ese juego combinatorio de resistencias y aperturas. Esa facul-tad de mantener cuotas de relativa autonomía que endogenicen al fenómeno globalizador, estará en función de cómo irán traduciendo las fuerzas centrípe-tas y centrifugas la densificación o dispersión del desenvolvimiento de dicho territorio. El acento de lo centrípeto, al potenciar la concentración espacial de actividades, las economías de aglomeración, revela la afluencia de economías externas en ese entorno. Contrariamente, las fuerzas centrífugas indican fallos notables en los costes de accesibilidad y en la calidad de los factores clásicos que son apreciados por las empresas.

La nueva economía es muy sensible a las economías de escala, la intensidad de innovaciones tecnológicas, la alta cualificación y las externalidades tipo Ja-cobs basadas en la diversidad que favorece la circulación de conocimientos y las redes de cooperación. Por su parte, el sector local que tiene vocación de permanencia, ha de ser motorizado por las economías de proximidad que re-ducen los costes de transacción y garantizan las frecuencias de contactos y las informaciones, así como también por conservar intangibles de personali-zación en relaciones y producciones obtenidas con métodos de artesanaliza-ción y diferenciación (valorización de identidad). Estrategias eficientes de los agentes en uno y otro bloque conducen a las geografías económicas de los lugares a escalar centralidades en la división de la producción, en el primero de los supuestos, o a escapar de la perifericidad marginal en el segundo. Las centralidades configuran redes en los territorios, sobresaliendo esos nodos que procesan mayoritariamente los grandes flujos informacionales, financieros, de los servicios avanzados y las ubicaciones de las estructuras directivas de las grandes firmas. El grado de conectividad que tienen los puntos restantes con esos nodos; las velocidades y calidad de los intangibles que vertebran ejes e interacciones, generan sinergias que contribuyen a subir posiciones y atractivi-dades en el ránking de los territorios competitivos.

Por su parte, las estrategias endógenas, las de desarrollo local sustentable, as-piran a conseguir éxitos de otro calibre. El efecto proximidad incide en el espa-cio local de un modo diferente al espacio-red del modelo global, tendente a discontinuidades y fragmentaciones. En el espacio local, los costes Hoover de localización y logística no han de agravar el gran condicionante de sus escasas masas críticas y el abundante número de casilleros vacíos en la matriz de inte-racciones productivas. De ahí que el desarrollo local deba apoyarse más fuer-


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temente en acciones integrales, de comunitarización, al objeto de compensar los riesgos de vulnerabiIidades e inviabilidades con apalancamientos del tipo de mercados locales de trabajo, redes de confianza, culturas productivas con arraigo histórico y lealtades de clientelas intergeneracionales.

Los territorios deben tener buenos pretextos para identificar aquellas empresas e ideas que están proyectadas hacia los mercados internos y externos. Las es-trategias duales, que contemplan combinar las presencias en el mercado inter-no y en el exterior, están urgidas ante esas oleadas continuas de globalización a introducir nuevos parámetros organizativos, dotaciones infraestructurales y capacidades de gestión para la renovación organizativa y los cuadros de incen-tivos. En definitiva, han de ajustar sus balances de resultados y las condiciones de los parachoques con los que enfrentarse a esa amenazante legión de com-petidores.

La entidad y formas de competencia territorial no tienen porqué discurrir bajo una vía única, tras lo dicho sobre estrategias globales y locales. El sesgo mayor de en-clave es el que suele acompañar a las inversiones de lo global, si bien no exclu-yen a las azarosas localizaciones foot-loose en los espacios locales. Es verdad que la polarización y la aglomeración existentes en territorios bastantes globalizados retroalimentan la entrada de nuevos inversores y la cartera de proyectos. A escala muy diferente, la peculiar calidad de vida que puede albergar un espacio local, le confiere algunas probabilidades para captar proyectos que piensan en exportar, gracias a que costes como el de los desplazamientos son muy poco representati-vos en su valor añadido y costes unitarios. Serían enclaves de diferente significado al ser distintos los nucleamientos de procesos y productos, o el radio de influencia de cara a ramificar clústeres o distritos locales de producción.

Los desafíos que tienen delante los territorios excluyen la pasividad. No valen esas identidades ensimismadas, aún fascinadas fatalmente por su ombliguis-mo. Tampoco sirven las estrategias entreguistas que no ponen impedimentos serios a ser clonalizables y agregables al inventario de los lugares que carecen de particularismos incluyentes. Conviene precisar que el progreso tiene lími-tes, pese a que los mismos adviertan a la lógica reproductiva de sus riesgos de fagocitación y de generar deseconomías externas si se traspasan umbrales de aceptabilidad. Que las fronteras se van desvaneciendo como exigencia del guión integracionista y por los efectos de unos ritmos incompatibles con obs-truccionistas costes de transacciones. Ese mundo más aplanado y encogido reclama una permanente revisión de estrategias que al igual que los productos


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y las tecnologías están sujetas a una elevada obsolescencia y al acortamiento de los ciclos de vida. Una evolución donde se ha hecho condición necesaria la norma del aprendizaje y la emulación, puesto que la información ocupa cen-tralidad en el valor añadido, al igual que las ideas que encierran diseños de realización. Por consiguiente, se está ante retos que combaten el riesgo de ex-clusión y la desigualdad; el no ser candidatos a figurar como piezas cazadas en esa competición de poseídos por los que se despliega la globalización (P. Krug-man). La mundialización, se viene repitiendo, es un proceso, no un resultado.

El realismo de las estrategias consiste en articular con solvencia las relaciones entre objetos y medios que se emplean en las acciones elegidas. En otro terre-no, las estrategias no se reducen a las de carácter material. Cada vez se le da más importancia a las que se dirigen a los agentes para motivarles y prepararles mejor para que participen en gestar proyectos y redes de cooperación. En este clima ambiental, son asimismo muy útiles los programas que acrecientan el ac-ceso a los contenidos de informaciones relevantes, pues con ello serán mucho más eficientes las cadenas de valor de las empresas y sectores, pero también los procesos de toma de decisión y los comportamientos que anteceden al balance de resultados.

El poblamiento humano va llenando progresivamente de «rugosidades» y testimonios construidos el territorio, tanto en su condición de soporte pasi-vo a las intervenciones humanas, como en sus descubribles potencialidades. Unas dialécticas relacionales donde de un modo llamativo van siendo mucho menores las simbiosis convergentes que las asimetrías de instrumentalización padecidas por el componente espacial. Entre los sujetos poblacionales y eco-nómicos, y los objetos físicos de la naturaleza, los verbos adaptar y armonizar tienden a escasear peligrosamente. No debería extrañar, siendo consecuentes, la proliferación de «collages» marcados por las saturaciones, desexternalidades, descontextualizaciones y hasta la entronización de la fealdad como lo normal. Eso en lo visual. En lo productivo, existe una ascendente sensibilidad ante las pérdidas de atracción para las alquimias de relanzar creaciones de valor.

Las estrategias territoriales, en consonancia con el punto anterior, están obli-gadas a encontrar equilibrios entre esos tres campos de naturaleza, territorio y sociedad. Una manera de abordar esta problemática sería tener de referentes a lo que mejor caracteriza a cada uno de ellos en el lugar y tiempo presente. En lo económico, que los procesos productivos alcancen competitividades suficien-tes; en lo social, que se cuente con una estructura cohesionada, consciente del


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papel que desempeña. En lo territorial, la sostenibilidad define la coherencia y calidad máxima en sus tres aspectos aplicados a lo ambiental, las tecnologías que se emplean y las prácticas responsables de los agentes que hacen uso de ese medio físico. Además, en lo social conviene contabilizar las políticas de capital social que pueden desarrollar su estado del bienestar y ser viveros para catapultar iniciativas y redes de cooperación.

El renacer del planeamiento territorial: un instrumento necesario en las estrategias de contextos complejos

A nivel micro y macro conviene, por ello, utilizar el instrumento de planificación territorial y sus protocolos dedicados a lo reflexivo y al impulso de unos de-bates democráticamente participativos, a fin de sortear dificultades contando con una buena base de apoyos consensuados.

Los enfoques más recientes de las estrategias territoriales defienden, tras analizar tantas experiencias ensayadas, que es deseable contar con reglas que sean sim-ples, pero imperativas en su cumplimiento, y que contengan el mensaje de su es-tabilidad, donde caben las adaptaciones que se dirigen a los targets y objetivos, es decir, al logro del escenario-apuesta. Es indudable que provocar posibilidades equivale a encajar y estar predispuesto a proyectarse con una mayor plasticidad de movimientos que aproximen a beneficiosas metas. De ahí que el aumento de la complejidad deba acompañarse de dispositivos de flexibilidad que incentiven la capacidad de reacción frente a fenómenos de adversidad y de oportunidad. Equiparse con opciones es síntoma de supervivencia.

La corresponsabilidad de los actores, un tipo recomendable de interactividad, tiene que ser auspiciada por un transparente y difundido orden procedimental donde priman los compromisos y premios a esa participación-colaboración. Con ello se fomenta la negociación y el interés por estar presentes los actores en los escenarios donde se priorizan los desafíos y se someten a consideración el marco regulatorio y las logísticas de realización.

Nadie pone en duda que el territorio es un lugar de encuentro de distintas es-feras de poder. Por eso es tan susceptible de generar tensiones y preferencias divergentes. Las estrategias territoriales deben siempre definirse tras el análisis de sus prioridades y las lecturas sobre los choques de intereses individuales y colectivos. En esta encrucijada, lo relevante es que exista tanto buena informa-


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ción como apertura participativa con voluntad intencional e inteligencia ope-rativa para primar la lucha por un óptimo, o un buen second best. Las estrategias del planeamiento serán mejores o deficientes, aceptables por su adecuación o inservibles por su ambigüedad y la falta de coherencia suficiente. Los esce-narios que propone una cualificada planificación territorial tendrán que ser los resultados que se extraen de evaluar lo que es, y aquello que es conquistable, con lo que tiene posibilidades de poder ser. A este respecto, es francamente útil contrastar las probabilidades de las simulaciones, con lo cualitativo de las querencias. Un realismo plausible, con un normativismo cimentado en volun-tades de idealizaciones que se estiman avances reformadores y trayectorias discontinuistas. De este interesante campo de acción se ocupa la Prospectiva; desde los supuestos prioritarios de la llamada conacción que comporta el paso del razonamiento a la acción, a las técnicas de futuring, volcadas en impregnar de deseos al desenvolvimiento (una especie de coevolución implicada en una programación a la carta).

Un plan territorial valioso es aquél que sea capaz de diseñar una carta de navegación bastante compartida. Ese sería el fruto de haber construido una mirada sobre el territorio con un fuerte, robusto núcleo común de apoyo. Se pretende asaltar escenarios a través de vectores convergentes que arropan alguna apuesta frente a inferiores alternativas. Un indicador de esa valía es que su presencia en la gestión territorial insufle y promueva una sustancia capital que impregne a todos los actores mediante mapas de previsibilidad y disponibilidad de herramientas para manejar los oscilantes márgenes de maniobrabilidad. Cuando se dice que lo mejor es evitar lo peor, como punto de partida, lo que en realidad se está expresando es que se tiene una gran fe en la gobernanza del cambio. En todo cambio, lógicamente, hay turbulencias de todo tipo; desde bandazos a desmesuras. El plan territorial es la brújula para pilotar y tener domesticadas esas incidencias (con su información, el instrumental de intervenciones y los aglutinamientos y vínculos a los que puede acudir). Pero es también el ancla que puede saber transmitir intencio-nes y encontrar calmas y ralentizaciones. Es la gran cocina identitaria de las motivaciones; la catálisis capaz de movilizar ante lo que se quiere, porque ya se sabe a nivel general adónde se navega.

Con todo, y enlazando con el punto anterior, para que un plan territorial tenga un impacto real y sea visualizado como el código obligatorio de referencia, es imprescindible que entre sus medidas no sólo estén las que regulen y las que arbitren soluciones a eventuales apetencias y tensiones. Es fundamental


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que provoquen oportunidades. Introducir oportunidades señalando lugares operativos, reservas o sitios en los que concretar negocios emergentes, es lo que le otorga a los planes territoriales un liderazgo, el papel de ser el militante dirigente en la misión del cambio adaptativo.

En el plan tendrá que haber, por consiguiente, un material de consultoría pe-dagógica, senderos exploratorios para transitar hacia ese otro escenario que puede integrar lo que ha venido haciéndose bien con lo que se irá innovando y arraigando; estará esbozado, necesariamente, el venidero paisaje virtual del medio ambiente, los hábitats y topografías de los negocios; las redes de in-fraestructuras y equipamientos y los espacios públicos que habrán de crearse para el bienestar de la ciudadanía. Todo un catálogo para inyectar confianza de manera contagiosa. El sentirse identificado, orgulloso del lugar, facilita esa propagación rápida y cohesionante.

Provocar posibilidades es uno de los objetivos motores del planeamiento terri-torial. Ahora bien, no hay metas alcanzables sin caminos y recorridos; sin pro-tagonistas y medios para esa marcha. Un asunto de especial tratamiento ha de combinar con firmeza y habilidad lo que son tendencias y hábitos con lo que voluntariamente son pasarelas de un modelo predeterminado, que diseña he-rramientas ad hoc que obligatoriamente han de ser compatibles con el sistema regulatorio, o el ordenamiento legal general. Otro convergente postulado, es el de unos planes de los actores que han de asumir su frontera productiva y la simulación de riesgos. Es el difícil equilibrio que han de observar los procesos y procedimientos establecidos con los del «espíritu de la época». Pero lógica-mente, eso forma parte de esquemas prefigurados en organigramas y prácti-cas que serán tamizadas por las casuísticas concretas.

Por supuesto, al frente de ese planeamiento territorial habrá responsables públi-cos que están legitimados para autorizar y prohibir, fijar condiciones y exigen-cias, introducir cambios y calendarios de ejecución. La capacidad institucional y de gobernanza se pone a prueba en ese complejo mundo decisional privado, que ha de ser conciliable con lo público en las tensiones de lo territorial. De un lado está en candelero el grado de eficiencia de la «organización» encargada del papeleo y la inspección; también, de la autoridad social en la disciplina de los comportamientos sobre usos y proyectos.

Desde el plano geográfico, el peso de una cultura territorial que asuma efectos de desparramamiento (spill-over) está involucrada en estas secuencias de elec-


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ciones y expectativas. Partiendo de otras perspectivas, la gestión territorial es una organización viva sujeta a replanteamientos y a variaciones en los estilos de actuación (planeamiento flexible). Por ello es importante manejar «planes B», mecanismos de auxilio para reorientar las relaciones y los vasos comunican-tes con los actores implicados. La cultura corporativa de la gestión territorial es algo muy sensible y que ha de cuidarse con mucho tiento.

En este sentido, es esencial perfilar ante la acción pública y los agentes que ten-gan conexión con el territorio el compromiso institucional en disponer de una administración capaz y transparente, escrupulosa, con protocolos de decisiones y seguimiento que estén incardinados en un «conocimiento referencial». En con-clusión, se está reclamando la conveniencia de darle liderazgo a una «cultura del territorio» que interprete esa realidad y su dinámica con visión institucional. La difusión y aprendizaje de esa «cultura y gestión territorial», es una garantía para la buena democracia, pero también para la calidad de vida y el gran proyecto que es ese espacio o lugar del mañana.

Como bien lo dice P. Senge, la creación de resultados deseados exige a la vez aprendizaje y liderazgo, pero implicará sobre todo una creación colectiva. Pen-samos que existen señales y movimientos para creer que las opciones positivas serían factibles siempre y cuando se sumen las voluntades de los actores clave. La tarea es desarrollar las nuevas capacidades de emprender, gestionar y captar los necesarios recursos que apalanquen esas ideas-fuerzas que proponemos vayan materializándose en esta realidad.

La misión de ganar futuro por una comunidad precisa superar medios que la agarroten; también saber movernos con sensatez en un ambiente de confian-za colectiva y autoestima. Es tener muy en cuenta que progresar no solamente significa disponer de más cosas que aumentan el bienestar material, sino en mejorar cualitativamente en intangibles de calidad de vida, gracias a que será accesible un mayor patrimonio público de bienes, servicios y espacios públicos (las rentas en especie y no las dinerarias individualizadas). Pero progresar es igualmente saber ponderar cuáles son aquellos límites que no deben traspa-sarse, tal como señalamos en un epígrafe anterior.

En la territorialización activa es prioritario aclarar la diferencia que presentan aquellos frentes donde lo urgente es resolver problemas, de la cuestión en la que «crear nuevas fuentes de valor» es lo más importante. En su concepción, los planes territoriales concentrarían sus esfuerzos y propuestas más en lo segundo


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que en las situaciones coyunturales. Ciertamente, es muy comprensible que se atienda a los focos topográficos donde se localizan actividades que están vi-viendo situaciones críticas, o registrando una determinada tendencia declinan-te de resultados. Trayectorias negativas, o las expansivas, tendrán consecuentes efectos en los hinterlands o espacios de los alrededores del caso.

Puesto que en los planes territoriales una de sus funciones primordiales es simu-lar escenarios gráficos intertemporales, está justificado ese anclaje de los estados de la cuestión a fin de cubrir los supuestos corrimientos locacionales o «mudan-zas». Esto supone identificar con carácter de altavoz público cuáles son las zonas deterioradas, o «puntos calientes», y cuáles las que contienen embriones desa-rrollables porque reúnen potenciales para fertilizar e hibridar proyectos con efec-tos de arrastre. Es un proceso selectivo de multiplicadores en el conjunto desde rampas de apalancamiento territorial. Pero eso depende esencialmente de la presión demandante y del éxito público en la creación de condiciones atractivas. Y dado que en este tipo de situaciones uno de los epígrafes más reclamados por la sociedad y por sus agentes es que las administraciones detallen el abanico de incentivos, espacios elegidos e intervenciones varias que han decidido llevar a término en un futuro a veces fechado en los diferentes lugares del territorio, en-tonces puede explicarse esa pedagogía intencional y la elevación al primer plano de lo vigente en los diseños del documento del planeamiento.

Insisto en la pertinencia de no confundir lo que hay con lo que se quiere que haya, porque inevitablemente eso genera expectativas sobre usos y mercados del suelo. Además, confunde y distorsiona a los potenciales inversores en sus planes de negocio y hasta en la concreción de los proyectos. Es verdad que en toda economía, la parte de lo reformable es congénito a una lógica que trata de sobrevivir. Por su parte, hay siempre empresas y, en los casos extre-mos sectores, que al experimentar saldos a la baja buscan desesperadamente apuntalar su resistencia con ayudas y medidas discriminantes. Pero convenga-mos que nada es más saludable para la reproducción de una economía que el surgimiento de nuevas oportunidades, actividades, empresas, empleos y empresarios. Es un punto de vitalidad porque indica que en esa sociedad hay agentes con empuje adaptativo y con un personal laboral y empresarial que está sabiendo leer lo que ocurre en su alrededor.

Uno de los grandes retos será, por consiguiente, ayudar de modo inteligente a inyectarle energías a esas fuerzas vivas dispuestas a capturar experiencias nue-vas con afán de enraizarlas en el territorio. Esa es la grandeza de las estrategias


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emuladoras: alta sensibilidad a lo que es adaptable y pueda consolidarse en esas circunstancias espacio-temporales. Muchas cosas son descartables por-que no se tienen entornos proclives; otras, quizás, contienen focos de gran amplitud para abrir los puntos de mira a los agentes más atentos a esos seg-mentos de creatividad.

Las estrategias territoriales no se encarrilarán por la senda correcta si no se crea un ambiente social favorable a planificar, en vez de reaccionar «apagando fuegos» tras producirse los daños y males del crecimiento «espontáneo». Es cierto que la ausencia de planeamiento y ordenación es la situación que más hace de caldo de cultivo al modelo administrativo vigente de improvisacio-nes y remiendos casi siempre forzados. Un planeamiento aceptable hará más predecible lo que pueda suceder en el futuro, actuando como paraguas y faro orientador para los agentes ante esas anomalías. El abrirle paso a una opinión pública sensible al planeamiento, desplazando en la correlación de fuerzas a las posiciones partidarias e interesadas, o a los redentoristas albedríos, tiene mucho que ver con el arraigo y prestigio de la eficacia. Un estatus que han de imponer de manera persuasiva y visualizable los partidarios de impulsar ese tipo de crecimiento regulado. No olvidemos que la creatividad es la capacidad de generar soluciones a los problemas que se plantean. Si no afloran las so-luciones, se impondrán los hechos despóticamente ilustrados, o se remitirá a tiempos venideros mejores con ilusorios protagonistas sabuesos.

Para ser eficaces, las decisiones y elecciones estratégicas han de ponderar lo que ofrecen esos entornos, estableciendo calendarios de acciones que asumen ries-gos y los temas que dominan la agenda de una planificación moderna. En el territorio se producen interacciones sociales, circulan redes informacionales, se realizan acuerdos y conviven problemas materiales con prácticas emocionales o de espiritualidad personal. Los riesgos proceden de múltiples áreas: las catás-trofes naturales, los mercados financieros, las deslocalizaciones, los problemas del comercio internacional, las brechas tecnológicas,… En cuanto a las temáticas preferentes en las agendas de la planificación, los clásicos capítulos de favore-cer el desarrollo de actividades productivas, la mejora del medioambiente o las políticas de incentivos o de orden social, se han visto ampliadas a otros asuntos estratégicos. Es el caso de los intangibles de servicios avanzados, las campañas de márketing y marca-país, el I+D+i, las líneas de apoyo a la emprendeduría, las redes de cooperación e internacionalización empresarial,…; y un largo etcétera relacionado con las exigencias competitivas de la globalización.


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A modo de conclusión: los imperativos de la territorialización activa

Las llamadas estrategias de territorialización activas surgen en contextos de no resignación a quedar fuera de juego o a engrosar el listado de regiones perde-doras. Los agentes de ese territorio están obligados a bucear en oportunidades potenciales que no están aprovechadas localmente o que le crea el nuevo mar-co global. Capturar iniciativas y alentar proyectos es el first nature polarizado en desarrollar plataformas en las que coexista un sector local necesario con presencias de creaciones globalizadoras. Ese mix conforma el óptimo regional. Es un difícil equilibrio, una nueva funcionalidad que no se reduce a la de ser un comprador de productos globales. Entrelaza esos ADN de economías con orientaciones de mercado interno y externo; de la economía convencional de los átomos con la nueva economía de lo digital. Es responder a las dudas que vaticinara en su día D. Harvey de quiénes somos, qué hacemos y a qué espacio y lugar pertenecemos. Por eso insistimos en que las localidades deben ofrecer contextos de interacción social con vínculos, redes de confianza y credibilidad que propicien la cohesión de una buena base de capital social y de capital informacional.

Un reconocido autor ha dicho que la mejor estrategia es la que puede preservar el núcleo duro de lo que más genera valor y dejar que el resto desarrolle sus mecanismos de supervivencia. Es verdad que esto precisa de agentes dispues-tos a metanoias, es decir, a ensayar desplazamientos mentales encaminados a la adopción de cambios de enfoque. El más difícil de los procesos adaptativos es el de transitar desde rutinas individualizadas a saber operar en red. Sin esa siner-gia del efecto-red del conjunto, buena parte de los sistemas productivos locales se vienen abajo. De ahí lo imprudente que son en las políticas y estrategias de desarrollo local el no apuntalar sistemas locales de innovación, distritos producti-vos, polos tecnológicos y todo tipo de esquemas de partenariado o cooperación inter-agentes. La calidad y buen hacer del poder institucional y el capital social de ese territorio es la principal energía social no cautiva de los riesgos de paralizacio-nes pasivas. Eso si, constituyen fuerzas necesarias, aunque no suficientes.

En una política de territorialización activa es distintivo el apoyo a proyectos que sean capaces de imantar aquello que anticipe las tendencias que ofrezcan már-genes viables de entradas (creación empresarial). Unas estrategias que puedan movilizar recursos endógenos y externos accesibles; que cumplimenten priori-dades convenientes y establezcan sistemas de transparencia en su seguimiento y en las evaluaciones de calidad. Una política que se mueva en los ámbitos de ese


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principio de contingencia, según el cual no hay soluciones ni estructuras posibles que sean las mejores, sino que habrá diferentes mejores según sean las condi-ciones. Es verdad que no hay factores claves de éxito universales, únicos y viables en todas las circunstancias. El determinismo territorial no soporta corsés, máxime cuando se sabe que en todo lugar coexisten fuerzas y poderes desiguales. Coha-bita lo genuino, lo propio, con lo importado; lo que fue ajeno y ahora procura en su lugar de recepción el simbiotizarse.

No hay ninguna buena estrategia territorial que no suponga reforzar la cohe-sión social y territorial, sea su potencial endógeno, la preservación de su pa-trimonio ambiental o el desarrollo de ejes articulantes a nivel interno y con el exterior. Un diseño que en contextos como el de las regiones europeas ha de tener como referente la Estrategia Territorial Europea y el especial cuidado de gestionar los espacios públicos, puesto que en los mismos radican «rentas en especie» y redes de socialización decisivas para la estabilidad de los lugares.

Reorganizar nuestras estructuras territoriales tiene por misión evitar los riesgos de fragmentación social, el desajuste del sistema productivo y el beneficiarse de unos enlaces de interdependencia que recortan las fugas asimétricas. Una política que se apalanca sanamente en una identidad no exclusivista, que se resiste a diluir sus rasgos definitorios en una estandarización de no-lugar.

Finalmente, prestamos atención a los retos que tienen por delante los territo-rios en este entorno de globalización y mundialización. Esos dos frentes son los de la preparación para el futuro y el de la atractividad. En el índice de prepara-ción se estiman los apartados del potencial de desarrollo (índices tecnológicos, de innovación, edades de la población); la sostenibilidad económica (creci-miento económico, renta por habitante, gasto público y en sanidad); el desa-rrollo humano (desempleo juvenil, educación, esperanza de vida, pobreza y desigualdad, alfabetización); y el de armonía (estrés social, violencia individual, libertades civiles, corrupción,…). Por su parte, la atractividad de un país mide el performance económico que ofrece un territorio en relación a la implantación y elecciones empresariales por agentes externos en ese lugar. Consiste en la ca-pacidad para movilizar flujos de inversiones directas y establecer en las mismas plataformas para producir, bien sea orientado a su mercado interno, o lo que es aún más importante, formando parte de los enclaves que exportan, integrados en la red internacional de las grandes firmas. Lógicamente que los supuestos analizados en la nueva geografía económica son aplicables a esa dinámica de la atracción.


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La territorialización es una estrategia del capital para aumentar su rentabilidad o evitar la destrucción del valor creado con prácticas productivas arraigadas en el lugar. Las estrategias promueven reestructuraciones asimilables por inver-sores y fuerzas de trabajo, responsables públicos y organizaciones sociales. El diseño de relaciones adaptativas tiene como meta actualizar los mecanismos de acumulación y las formas de crecer. Ésta es la sustancia de la atractividad en estructuras territoriales que han de ser concientes de que forman parte de un cuadro jerarquizado. Las posiciones estarán en función de sus externalidades, stocks acumulados de capital físico, humano, organizativo y relacional; de sus dominios de conocimientos y de capacidades; de la calidad de sus institucio-nes y normas. El efecto conjunto de estos apartados producirá la resultante del foco de atracción con sus ventajas de oportunidades.

Cuando se trata de conducir las políticas locales de atracción a las inversiones productivas, ha de ponderarse la entrada secuencial en juego de las interaccio-nes no mercantiles y de aquellas otras que los agentes hayan podido apren-der en sus observaciones selectivas. Generar externalidades de coordinación evita, por ejemplo, fracasos y deslocalizaciones surgidas desde fallos internos y expectativas infundadas. En este planteamiento de gestión territorial lo espe-cifico y la promoción de identidad ha de plasmarse desde un buen márketing territorial dotado de una imagen corporativa, un logo y unas ideas-fuerza que arropen la difusión de sus condiciones operativas y sistema de incentivos. Po-sicionar el territorio, decía D. Sperling, pasa por valorizar ante la percepción de los demás sus ventajas diferenciales y el potencial de su colectividad. Crear mo-tivaciones que fundamenten los cálculos de esa óptica territorial, compuesta en palabras de G. Benko, por una serie de «P» (poderes públicos, opinión pú-blica, productos, precios y promoción) correspondientes a la oferta territorial, la localización, los precios del suelo y los servicios, la comunicación territorial. Esta es la emergencia sistémica del desarrollo actual, caracterizada por la mul-tiplicación de dinámicas de segmentación y fragmentación en los procesos productivos espacialmente distribuidos de manera desigual. Es tan lícito y de-seable querer albergar y ubicar ciertas actividades estratégicas de lo global, como afianzar ese largo recorrido de los patrimonios locales productivos.

Finalizamos. Se habla de la «muerte de la geografía» ante la ola portadora de la globalización con su ritmo acelerado y su escala operativa planetaria que va triturando las cartografías sin poder extinguir la numerosa colonia de islotes que configuran un archipiélago de territorios que navegan a la deriva, o están anclados a la espera de un eventual despegue o al encallamiento definitivo al


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modo de los pecios hundidos. Es esa la geografía a la que el sello económi-co globalizador ha certificado con su imprimatur estandarizador. Pero como bien señala K. Morgan, cohabita ese ritual fúnebre con una renacida geografía que acredita su vitalidad existencial, mostrando diferencialidades de atracción, incidencia en los comportamientos de la innovación, ambientes sociales pro-piciantes en los aprendizajes, rampas disponibles para los emprendimientos y el lanzamiento de nuevos negocios en ramas como la economía del conoci-miento o digital.

Es importante el simular teóricamente si con este reto del acoplamiento a la vertebración globalizadora, ese espacio-comunidad tenderá a converger con los de arriba o a sumarse al pelotón de los excluibles en su amplia gama de estadios. Lo relevante es, como dicen K. H. O’Rourke y J. G. Williamson (2006), si esa convergencia lo es también en actitudes respecto a compromisos como el de la educación, la calidad de las instituciones, el atraer inversiones y tener una demografía gestionable en sus tendencias y contingencias.

En un interesante artículo de T. V. Todorov, titulado «La aldea y el mundo» (EP, 7 de marzo de 1992), recordaba a un personaje de Dostoievski en su obra Los endemoniados, en la que se pedía a uno de sus personajes que eligiera entre Shakespeare y un par de botas. Advertía T. V. Todorov que hoy, con ese mismo espíritu, se nos impone elegir entre el cosmopolitismo (la globalización) y la fidelidad a nuestra identidad cultural (el arraigo a un territorio de experiencia y simbolismo). Entre esa identidad de valores y contactos universales frente a vivencias particulares, coincido con su afirmación de que la cultura, como la experiencia, no es ni contagiosa ni hereditaria. Algo en lo que abunda J. Cueto, cuando aventuraba con buena sorna que los actuales conflictos locales y glo-bales sólo se miden por los cálculos del colesterol global y del estrés nacional (o territorial y local). Hay conflictos, escribía el conocido autor asturiano, que podrían ser resultado de un déficit criminal de globalización o de los no me-nos terribles superávits de globalización de algunas potencias. Unos supuestos que se miden por los índices de sincronización de los problemas (P. Sloterdijk) y por las tasas de globalización, al estilo de las señaladas por el gran arquitec-to R. Koolhass. Lógicamente, en este tipo de controversias, son inevitables las presencias de galácticos y numantinos. Nos quedamos con la esperanza de M. Augé, según el cual, el espacio puede ser el lugar de todos si también lo es de cada uno, pero dejando la posibilidad de diversos itinerarios.


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3

Territorio, superpoblación y sostenibilidad

Carlos Castilla Gutiérrez

1*

Introducción

Este trabajo no pretende definir el concepto de superpoblación, sino más bien, ayudar a centrar el debate existente en torno al mismo desde la perspectiva de la sostenibilidad. Su carácter relativo, lejos de descalificarlo, lo hace ideal para su adaptación al contexto particular, a la ayuda para la toma de decisiones de política urgente en un marco de incertidumbre, utilizando el principio de precaución y en un entorno de ciencia participativa. En este sentido, empezaríamos relacionando el concepto de superpoblación con un desequilibrio entre un territorio dado y su capacidad de sustentar población, de manera que esta población pueda desarrollarse a largo plazo de forma más o menos estable. Así, si relacionamos superpoblación con desequilibrio, podemos comprobar su relación con la sostenibilidad y aclarar también las distintas posturas sobre el tema. Resumiendo mucho, destacaríamos tres grupos de posturas en este debate:

a. Optimismo tecnológico. Esta posición es característica de científicos ba-sados en el paradigma científico newtoniano, destacando entre ellos los economistas ortodoxos o neoclásicos. Para este grupo, básicamente, el problema no existiría. Más bien incluso, el incremento ilimitado de pobla-ción es ventajoso al significar más consumo, más producción, más riqueza, etc. La idea de crecimiento económico sin límites, objetivo central de la

* Profesor titular de Economía Aplicada de la Universidad de La Laguna ([email protected]).

3 Territorio, superpoblación y sostenibilidad

Carlos Castilla Gutiérrez*

TERRITORIO, SUPERPOBLACIÓN Y SOSTENIBILIDAD

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economía ortodoxa, se traslada necesariamente al crecimiento sin límites de la población, y por tanto a la necesidad de crecimiento de los recursos necesarios para el sostenimiento de dicha población y sus actividades. Esto es imposible, como es obvio, en un planeta finito que no crece y aquí es donde la postura de este grupo entra en la ciencia-ficción y por tanto pier-de el supuesto rigor científico de que alardea.

En efecto, su respuesta al dilema es que si la Tierra se agota o destruye, el ser humano puede ir a colonizar otros planetas y fundar nuevas civilizaciones, sólo es cuestión de que, en su momento, los inventos o el descubrimiento de nuevos recursos se hagan lo suficientemente rentables. Podemos incluir en esta postura a Savage (1992; 1994), y otros que, con sus artículos cientí-ficos o con sus obras literarias como el caso de Arthur C. Clarke, represen-tan en esencia ese espíritu de que existirá una solución, aunque siempre pensando en la tecnología. Este espíritu incluye incluso al propio Malthus, precisamente el primer y más conocido autor en alertar sobre el problema de la superpoblación, que a pesar de recomendar el control de la natali-dad, habla de la posible expansión de la especie a otros mundos (Malthus, 1798). Resumiendo, no importa el equilibrio de la población, sino el de los mercados, las tasas de inversión o renovación del capital y otros postulados teóricos semejantes, que aquí se convierten en entelequias.

Si, a modo de hipótesis, tomamos una probabilidad de acierto para esta postura en torno al 50 por ciento, quedaría otro 50 por ciento que supon-dría directamente la extinción de nuestra especie, sin contar a los que no han nacido. Tampoco podemos suponer que una decisión democrática mayoritaria de la humanidad en su conjunto fuera la de apostar por la auto-destrucción, pues va en contra de la ley general de la evolución de las espe-cies, consistente en que todas intentan garantizar su propia supervivencia.

Por otro lado, se ve al comercio como un fin en lugar de un medio, con-virtiéndose en la solución cuando un territorio vive en desequilibrio con sus propios recursos. No importa entonces que soporte a una población desmesurada, pues los recursos necesarios para la misma simplemente se importan sin límite alguno y esto, además, contribuye al propio crecimien-to económico. Esto supone un nuevo error de cálculo de la economía, la ciencia que se supone que debería orientar la gestión de los recursos para cubrir las necesidades humanas. Dicho error consiste básicamente en el uso de una rentabilidad que no incluye la mayoría de los costes sociales,


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ambientales o culturales en el cálculo de los beneficios de una actividad. El enorme gasto energético del trasiego continuo (y sin sentido, en su gran mayoría) desde territorios distantes a miles de kilómetros de los productos y materias primas es una prueba de esta afirmación. Por otro lado, y como ve-remos, esto supone generalmente una apropiación de los recursos de otros territorios o poblaciones y, por tanto, de su capacidad para cubrir necesida-des. El problema es especialmente grave en el caso de los alimentos, dán-dose contradicciones como que un territorio exporte alimentos sin cubrir las necesidades de su propia población. En este sentido, los recursos que cubren las necesidades más básicas, como el caso del agua o los alimentos, deben tender a producirse de forma local, pues, en la medida en que todas las poblaciones los necesitan invariablemente, recurrir al préstamo de otros territorios que supone la importación es, cuando menos, arriesgado.

b. Determinismo ecológico. Esta postura es sostenida por algunos científicos deterministas, especialmente biólogos, y destaca por ser una postura de extremos, como en el caso del optimismo tecnológico. Su planteamiento básico es que la naturaleza no hace distinciones y, simplemente, ajusta las poblaciones de las especies, incluida la humana. De esta forma, tarde o tem-prano los mecanismos de ajuste eliminan grandes masas de población en una búsqueda del equilibrio natural. Por tanto, poco queda en manos del ser humano para evitar la extinción masiva de personas, algo que además sería incluso deseable. Desgraciadamente se ignoran también cuestiones distributivas, sociales, etc., con lo que seguramente la extinción no afecta por igual a todos los países ni grupos sociales, como puede deducirse in-mediatamente. Una de las principales críticas que se hacen a esta postura es que no tiene en cuenta que la población que puede soportar el Planeta depende del nivel de consumo de recursos. Siendo éste diferente en el sentido de que el mundo desarrollado consume muchos más recursos por habitante que el resto, en un promedio de 32 veces más (Diamond, 2008), nos sitúa en un dilema de reparto que debe ir unido al debate general so-bre el total de la población soportable por la Tierra en su conjunto. En este grupo de científicos, podemos citar, además del clásico trabajo de Malthus, a Ehrlich (1968), entre otros.

c. Desarrollo sostenible. Representa «el camino del medio» entre las dos pos-turas anteriores, es decir, se caracteriza por la flexibilidad en la búsqueda del equilibrio. Se trata de seguir una coevolución consciente entre el ser humano y el medio ambiente, donde los mecanismos de adaptación y


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equilibrio son elegidos de forma más libre y compartida por las personas. Al ser una postura también caracterizada por la sensatez, bebe de la in-vestigación científica, pero también de los valores y otras características, como la anticipación al futuro, que nos diferencia de las demás especies. No obstante y a modo de advertencia, hay que resaltar que en esta co-rriente uno de los grandes olvidados, no tanto en la teoría como en la práctica, es precisamente el tema que nos ocupa sobre el equilibrio entre territorio y población. Este trabajo pretende ser un recordatorio de la im-portancia clave que tiene esta cuestión en el logro de una sostenibilidad auténtica.

En resumen, las dos primeras posturas son extremas, una negando el problema de la superpoblación y la otra imponiéndolo de modo demasiado catastrofista. La ciencia normal en que se asientan ambas no es capaz de pronosticar acerta-damente ni de resolver el dilema, siendo su grado de incertidumbre irreducible y por tanto el alcance de la misma demasiado limitado. Por otro lado, la falsa objetividad que pretende este modelo científico deja fuera dos de las posibles fuentes de solución del problema: los valores y la democratización real de las elecciones, caminos y acciones a tomar, incluyendo a los no nacidos.

Por lo tanto, desde nuestra perspectiva, la postura de la sostenibilidad es la que más posibilidades tiene de abordar, y en su caso ir solucionando, la amenaza real que representa la superpoblación, pero que sería corregible aplicando una vía de ética y sentido común, proyectando un futuro posible y adaptativo, sin la rigidez de la ciencia ortodoxa y en la búsqueda de un aumento de la calidad de vida, todo ello asentado en valores humanos positivos compartidos.

Algunos indicadores básicos

Como hemos puntualizado anteriormente, el desarrollo sostenible no renun-cia a la utilización de los números ni la ciencia normal para sus análisis, lo que ocurre es que no es posible una ciencia exacta, y el debate debe ir más allá del simple cálculo numérico y guardar siempre un margen de sentido común y prudencia, como bien intenta recoger el cada vez más reconocido principio de precaución (Comest, 2005). En este sentido, veamos a continuación, de for-ma muy resumida, los principales indicadores de superpoblación: a) densidad demográfica, b) capacidad de carga, c) huella ecológica y d) superficie cultivada o cultivable por habitante.


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Tabla 1. Algunos ejemplos de densidad demográfica (2007) Densidad (habitantes/km2) Exceso sobre media (habitantes/km2)Mundial 49 –Países de alto ingreso 27 -22Países de ingreso medio 65 38 Países de bajo ingreso 56 7Estados Unidos 31 -18Holanda 394 345España 90 41Canarias 272 223Tenerife 425 376

Fuente: Population Reference Bureau e Istac, elaboración propia.

a. Densidad demográfica. El más sencillo y conocido de los indicadores de superpoblación es, simplemente, el número de habitantes de un territorio dividido por su superficie (normalmente, habitantes por km2). Por supuesto, también es el más criticable al olvidar las diferencias y especificidades, tanto físicas (orografía, recursos, etc.) como sociales y culturales. Por otro lado, su utilidad para servir de referencia para la densidad de población ideal o recomendable multiplicaría los problemas anteriores, siendo un número casi inalcanzable para la ciencia, como veremos en el siguiente indicador. Más bien su utilidad estaría asociada a un carácter relativo, pudiendo en este sentido utilizarse con reservas para una primera aproximación, comparando valores medios. De esta forma, la superpoblación de unos territorios se definiría en comparación con la media mundial estimada en unos 49 habitantes por km2 (P.R.B., 2007), eso sí, trasladándose la relatividad al nivel a partir del cual la desviación de esta media significa superpoblación. Si observamos la tabla 1, podemos destacar algunas cuestiones preliminares. En primer lugar, la superpoblación, contrariamente a lo que podría pensarse, parece ser más un problema para los países de medio y bajo nivel de ingresos, mientras que la preocupación por este tema se centra en los países de mayor nivel de ingreso. Estos países, en comparación con la densidad media mundial no se enfrentan globalmente aún al problema, lo que significa que, incluso podrían aumentar su población en cierto margen, lo que puede comprobarse con los datos correspondientes a la media de este grupo y a un caso representativo como los Estados Unidos.


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A nivel particular, sin embargo, tenemos casos como Holanda, un caso gra-ve en Europa o España que duplica la densidad media mundial. Como caso extremo, con el agravante que supone la dimensión insular, tendríamos el caso de Canarias, que quintuplica la media mundial o islas concretas como Tenerife que multiplica por más de 8 dicha media, representando casos extremos de superpoblación.

b. Capacidad de carga. Este indicador está sujeto a gran controversia, incluso en su propia definición. En general hace referencia a la capacidad de un territorio determinado para sostener población de forma indefinida en el tiempo, es decir, a largo plazo. Procedente del campo de la biología, es más fácilmente aplicable a los ecosistemas naturales y sus especies, pero se complica cuando se trata de aplicarlo al ser humano y sus actividades. La asunción principal del concepto aplicado al hombre es que hay un nú-mero finito de personas que puede soportar un territorio sin degradar los sistemas natural, cultural, social y económico. En todo caso, es muy difícil llegar a un valor numérico consensuado, por la gran relatividad que es-taría asociada al cálculo. Esto ha hecho que prácticamente se renuncie a la utilización de este indicador, especialmente por la ciencia normal orto-doxa que exige números exactos en la idea de que «ciencia es medición» (Georgescu-Roegen, 1971). Sin embargo, y dada la importancia de lo que está en juego, «la incertidumbre sobre la dimensión exacta de la capacidad de carga no debería ser una excusa para posponer la acción» (Daily y Ehr-lich, 1992). Realmente, los estudios de capacidad de carga, tanto mundiales como para territorios específicos, pueden resultar nuevamente interesan-tes si se toman como un elemento más en la búsqueda de ese equilibrio que comentamos anteriormente. En este sentido, la mayoría de los autores consideran que el planeta ya ha alcanzado su límite para soportar pobla-ción (Pimentel et al., 1996) o está próximo a ello, lo que nos debe hacer reflexionar y situar este tema en las prioridades de la agenda mundial de políticas. Lo mismo podría decirse, incluso con más urgencia, para deter-minados territorios particulares, donde la capacidad de carga se encuentra muy sobrepasada pero de forma artificial, debido a mecanismos económi-cos insostenibles a largo plazo, es decir, aunque el comercio permita exce-der la capacidad de carga local, «las cuentas deberían hacerse en el balance para la Tierra en su conjunto» (Daily y Ehrlich, 1992).

Por otro lado, la capacidad de carga puede utilizarse también para sectores concretos o actividades, en la línea planteada anteriormente (por ejemplo,


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capacidad de carga turística, en referencia al número máximo de turistas aceptables en una zona determinada). Por último, algunos autores han lle-gado incluso a plantear la capacidad de carga en relación a la cultura o la calidad de vida, como el caso de Garret Hardin y su capacidad de carga cul-tural. Este autor postula que no se puede plantear la capacidad de carga en términos de necesidades mínimas de supervivencia, sino contemplando una calidad de vida que necesita de un mayor nivel de bienestar. Recono-ciendo la calidad de vida como algo de naturaleza cultural, difícil de definir y más aún de medir, la idea es que la capacidad de carga es inversamente proporcional a la calidad de vida (Hardin, 1986). Este planteamiento nos revela de forma muy clara la necesidad de la incorporación de un debate ético y participativo.

c. Huella ecológica. En un intento por superar las limitaciones del indicador anterior, especialmente en lo que se refiere a su estandarización, en los últimos años ha surgido con fuerza este indicador, que hace referencia a la superficie necesaria para sostener a una población determinada con un nivel también dado de utilización de los recursos, midiéndose por tanto en unidades de superficie (normalmente, hectáreas). La huella ecológica tiene en cuenta en sus cálculos la superficie necesaria para las propias funciones de los ecosistemas y su reproducción y mantenimiento. Nuevamente, es posible encontrar relatividad o críticas al cálculo de la huella ecológica, al número concreto resultado de este indicador, pero su aceptación es cada vez mayor al entenderse que se necesitan referencias como guía, aunque sin pretender la exactitud extrema que pide la ciencia ortodoxa. En este caso, al basarse en cálculos estandarizados sobre consumos humanos y leyes de los ecosistemas y ciclos naturales, puede calcularse para individuos o familias y, por tanto, agregarse, proporcionando así cifras de la huella ecológica referidas a territorios concretos con pautas de consumo similares, e incluso calcularse la huella de la población mundial. A través de este indicador se confirma el problema de la superpoblación a nivel planetario y para territorios concretos (ver tabla 2). Otro importante aporte del mismo es que permite comparar las diferencias entre territorios, revelando de esta forma la capacidad de carga apropiada de otros territorios, definida como el déficit ecológico (Wackernagel y Rees, 1993) y también la huella media mundial y la huella ideal, de acuerdo con las necesidades de preservación del Planeta, es decir, la huella sostenible (biocapacidad).


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Tabla 2. Algunos ejemplos de huellas ecológicas (2005) Huella ecológica Biocapacidad Déficit ecológico (hectáreas/habitante) (hectáreas/habitante) (hectáreas/habitante)Mundial 2,7 2,1 0,6Países de alto ingreso 6,4 3,7 2,7Países de ingreso medio 2,2 2,2 0,0Países de bajo ingreso 1,0 0,9 0,1Estados Unidos 9,4 5,0 4,4Holanda 4,0 1,1 2,9España 5,7 1,3 4,4Canarias 5,7* 0,4** 5,3Tenerife 5,7* 0,2** 5,5

Fuente: Living Planet Report 2008 y elaboración propia.

* Suponiendo una pauta de consumo similar a la estatal. ** Tomando total superficie/ habitantes

Los datos de la tabla 2 proporcionan resultados interesantes al relacionar variables clave en el tema que nos ocupa. Efectivamente, la conclusión principal es que, en general, los países de alto nivel de ingreso que com-binan un territorio con más capacidad de sostener población (biocapaci-dad) y una densidad de población menor, como vimos en la tabla 1, son sin embargo, los que mayor déficit presentan, es decir, se caracterizan por apropiar capacidad de carga de otros territorios a pesar de las condiciones favorables comentadas. Esto se explica por el elevado nivel de consumo que presentan. Podemos tomar como ejemplo el caso extremo de Estados Unidos, que a pesar de tener una densidad demográfica inferior a la media mundial y una biocapacidad elevada, incurre en un déficit muy importante en capacidad de carga, casi duplicando a Holanda, superpoblada desde el punto de vista de la densidad demográfica y con una biocapacidad mucho más limitada. En este contexto, resulta curioso el caso de España que se sitúa con el mismo problema que Estados Unidos, al combinar las variables poblacional, de biocapacidad y nivel de consumo. Por último, los datos de Canarias vuelven a aparecer como extremos.

d. Superficie cultivada o cultivable por habitante. Dado que la primera y más básica necesidad de los seres humanos es la alimentación, este indicador acorta camino abordando el principal problema de la superpoblación: la capacidad del planeta para alimentar a nuestra especie. Aunque podría-mos incluir alimentos que no provienen de la agricultura u otros recursos


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que cubren necesidades básicas como el agua o la energía, nuevamente estamos ante un indicador de referencia en la línea de los anteriores, es decir, sin la exactitud a la que acostumbra el modelo científico ortodoxo, pero de una potencia muy grande para servir de guía desde un punto de vista de la sostenibilidad. Tanto la superficie cultivada como la cultivable nos proporcionan información valiosa en este sentido. En el primer caso, la superficie cultivada nos da una aproximación a la población que puede alimentarse y en este sentido sostenerse en el momento actual, mientras que en el segundo caso, estamos en el límite potencial de la población que el territorio sería capaz de alimentar por sí mismo.

Evidentemente, hay una relación entre ambos, que nos habla del estilo de desarrollo socioeconómico que se está dando, y por tanto, el sentido en el que habría que reorientar el caso particular, si se quiere ir hacia la sostenibilidad. Una de las claves es que la superficie cultivable, al no ser cultivada puede perder esta cualidad, dependiendo de las características orográficas, biológicas, etc., concretas. Como era de esperar, existe una preocupación tradicional y un debate sobre este particular, que invita a su priorización en la toma de decisiones.

La tabla 3 ofrece datos de referencia para los ejemplos elegidos en las tablas anteriores. Los supuestos que se toman para identificar posibles excesos o márgenes poblacionales representan dos situaciones posibles. En la primera de ellas, se supone la necesidad de 0,5 hectáreas por ha-bitante, correspondiente a una dieta como la que se sigue en los países más desarrollados (Pimentel et al., 1996), mientras que en el segundo su-puesto, se reduce esta superficie hasta 0,2 hectáreas por habitante, que es la media mundial de superficie cultivada en la actualidad (dieta media mundial). Esta cifra es intermedia entre el ideal de más de 0,3 hectáreas y el crítico de supervivencia de 0,1 hectáreas (Murai, 1996).

Conscientes de que el primer caso representa una dieta imposible de ex-trapolar y probablemente, excesiva, se ha considerado que la media de superficie mundial cultivada por habitante podría ser una primera aproxi-mación, con todas las reservas y la necesidad de futuros estudios sobre el particular, del mínimo razonable hacia el que dirigirse. Si nos fijamos en los datos mundiales en la tabla, observamos que la superficie cultivable ofrece un margen importante para la alimentación de la población, si ésta fuera cultivada, admitiendo un máximo de un 50 por ciento de incremen-


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to de la población, incluso con la dieta de los países más desarrollados, aumentando mucho el margen con la dieta media mundial. Ahora bien, dado que utilizar el 100 por ciento de la superficie cultivable no es un supuesto demasiado realista y ante las previsiones de crecimiento demo-gráfico a corto plazo, la aplicación del principio de precaución aconseja no acercarse a límite de peligro, por lo que resultarían más relevantes los da-tos de superficie cultivada. En este caso, sí resultaría imposible extrapolar la dieta de los países más desarrollados y sólo podría cubrirse actualmente la dieta media, con un pequeño margen para incremento poblacional.

Por último, si observamos los ejemplos que se proporcionan en la tabla, puede verse la utilidad para el caso concreto que ofrecen estos indica-dores como orientadores de políticas, los márgenes de maniobra, prio-ridades, etc. En este sentido y tomando los ejemplos elegidos para las tablas, podríamos concluir diferenciando entre dos situaciones: 1) Exce-so de consumo: Estados Unidos, España, Mundo. 2) Exceso de consumo y demográfico: Holanda, Canarias, Tenerife.

Tabla 3. Algunos ejemplos de superficies cultivada/cultivable por habitante (2005) Superficie Exceso Exceso Superficie Exceso Exceso cultivable poblacional poblacional cultivada * poblacional poblacional (Ha./hab.) (1) (%) (2) (%) (Ha./hab.) (1) (%) (2) (%)Mundial 0,7 - 52 - 281 0,2 52 - 20USA 1,4 - 176 - 1.382 0,6 -18 - 195Holanda 0,1 75 44 0,05 87 75España 0,7 - 35 - 234 0,3 37 - 58Canarias 0,07 85 65 0,025 95 85Tenerife 0,05 88 71 0,03 94 82

Fuente: United Nations Population Fund, F.A.O., Gobierno de Canarias, elaboración propia.(1) Suponiendo 0,5 ha./hab. (2) Suponiendo 0,2 ha./hab.

Enfoque dinámico

Resulta evidente que todo el debate en torno a la superpoblación debe contemplarse desde un enfoque dinámico, tanto para las proyecciones y tendencias, como en lo que se refiere al comportamiento demográfico de la población y de los sistemas sociales. Nos movemos en un marco de in-


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certidumbre irreducible, dado que las variables de todo tipo que inciden en este tema son tantas que son imaginables otros tantos escenarios de futuro para los distintos supuestos que se pueden hacer, seguramente con un alto grado de racionalidad, pero que no dejan de ser muy vulnerables. El único hecho cierto es que la población humana no puede crecer indefinidamen-te en un planeta finito. La cantidad de población soportable es objeto de discusión científica y es prácticamente imposible dar una cifra. Lo que si parece, como hemos visto, es que nos encontramos en los entornos del límite, no alcanzado aún para unos y sobrepasado ya para otros. Todo esto habla de la necesaria transición hacia un escenario de equilibrio y estabili-dad y, nuevamente, la cuestión clave es qué tipo de transición se producirá. En este enfoque dinámico tenemos dos posturas posibles:

a. No actuar en esta transición. Esta postura estaría de acuerdo sobre todo con el optimismo tecnológico citado anteriormente. El dejar hacer de la economía se aplicaría con todas sus consecuencias, confiando en los ajustes de mercado y las soluciones tecnológicas. El crecimiento econó-mico es lo único que debe guiar las políticas, ya que un incremento de éste lleva a una «transición económica benigna», donde la población se estabiliza por sí misma, aunque esto no es demostrable (Hardin, 1974). También podría ajustarse esta postura en parte a la del determinismo ecológico, ya que los mecanismos de ajuste biológicos del planeta fre-narían por sí mismos el crecimiento de la población.

b. Actuar en la búsqueda del equilibrio. La auténtica integración de los te-mas poblacionales en el desarrollo sostenible llevaría a una búsqueda, flexible pero decidida, de un equilibrio poblacional, tanto para el plane-ta como para los territorios concretos. De hecho, el ignorar o minusvalo-rar la dinámica demográfica en la construcción del desarrollo sostenible puede fácilmente impedir el logro de éste último, por lo que se convier-te en una condición necesaria.

El papel de la irreversibilidad

Desde nuestra perspectiva, la elección anterior es de una relevancia máxi-ma, ya que está en juego la propia supervivencia de la especie, o al menos las condiciones de vida de las próximas generaciones. Es por ello que, antes de plantear finalmente lo que consideramos es la verdadera naturaleza del


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debate, introducimos un concepto que ayuda a aclarar aún más si cabe la problemática que hemos planteado. Se trata de la irreversibilidad, fenómeno asociado a la propia evolución natural, pero especialmente asociado a las actividades humanas. Hablamos de efectos no anulables, ni con previsión de que lo sean, asociados a actividades humanas (Castilla, 1992). Más concreta-mente serían de carácter negativo (agotamiento de recursos, extinción de especies, ecosistemas, paisajes, culturas, etc.), las que empobrecen al planeta y a la humanidad, al reducir la diversidad (información) y las opciones de futuro en todos los órdenes. En relación al tema que nos ocupa, la irreversi-bilidad se convierte en un factor limitante, a la vez que en un indicador de peligro y prioridad, y por tanto señala también el éxito de una alternativa, cuando ésta evita la producción de irreversibilidades. Esto es particularmente cierto, como planteamos anteriormente, en el caso de recursos asociados a la satisfacción de necesidades básicas, como son el agua, la energía y los alimentos, donde el agotamiento constituye una reducción de la capacidad de carga del Planeta (Daily y Ehrlich, 1992). Al hablar de evitar este problema, estamos hablando claramente del desarrollo sostenible, pues, precisamente, la irreversibilidad es lo opuesto a la sostenibilidad.

Una vez más, estamos ante un concepto que puede ser de mucha utilidad por su enorme coherencia conceptual, aunque presente dificultades a la hora de su aplicación o medición. Por ejemplo, no es fácil saber en qué proporción una irreversibilidad es debida a la superpoblación, al estilo de desarrollo o a am-bas cuestiones. Por otro lado, la detección y medición de irreversibilidades está sujeta a incertidumbre, por lo que sólo puede abordarse con el enfoque de prudencia del principio de precaución. Lo que sí sabemos es que las pérdidas irreversibles juegan un papel demasiado importante en la cuestión que nos ocupa como para no ser abordadas, aún siendo conscientes de las limitaciones anteriores.

En línea con lo anterior, podemos poner como ejemplo la reducción de la tie-rra cultivable cuando ésta tiene un carácter irreversible (erosión, desertización, ocupación..). Esta reducción es más fácil de calcular, y puede ser una aproxima-ción de gran utilidad para detectar una de las irreversibilidades que más afecta a la capacidad de carga. Además, es fácilmente estandarizable, con lo que es un indicador muy recomendable en el debate que nos ocupa (tabla 4).

Según los datos de la misma, por cada hectárea de tierra cultivable que se pier-de, la capacidad de carga se reduce en un rango de entre 2 y 5 personas para


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los dos supuestos elegidos. En casos particulares, pueden incorporarse otros indicadores relacionados con procesos irreversibles con estudios concretos lo-cales, lo cual, igual que en el caso de los estudios de capacidad de carga parti-culares, ofrece mayor exactitud en la evaluación de la problemática del territo-rio específico. La diferencia fundamental del indicador de la irreversibilidad es que la reducción de capacidad de carga en este caso es irresoluble, por lo que se convierte en una alarma, en un indicador de prioridad para las políticas.

Tabla 4. Reducción de capacidad de carga por pérdida irreversible de superficie cultivable Reducción (hectárea) Reducción (habitante) (1) Reducción (habitante) (2) 1 2 5

(1) 0,5 hectáreas por habitante. (2) 0,2 hectáreas por habitante.

Una cuestión ética

En cuanto al dilema de la superpoblación, en esencia, es una cuestión de na-turaleza ética. Efectivamente, aunque pretendan ignorar la dimensión ética, como parecen reflejar las posturas del optimismo tecnológico y en parte la del determinismo ecológico, ambas tienen naturaleza ética, al tratarse de eleccio-nes con consecuencias diferentes. Por su parte, el desarrollo sostenible incor-pora abiertamente la ética a sus planteamientos; de hecho, el propio desarrollo sostenible puede definirse como una mezcla de ética y sentido común (Casti-lla, 2004). Veamos a continuación, aunque de forma muy breve, las diferencias de las tres posturas que estamos considerando en relación a la ética asociada y sus posibles consecuencias.

El optimismo tecnológico representa la lógica del mercado: la obtención del beneficio y el crecimiento económico en un marco de libre mercado y compe-tencia como solución para todos los males, incluida la superpoblación. Se basa en una ciencia pretendidamente objetiva, pero que parte de unos supuestos sobre los que es difícil basar la supervivencia de la especie. El egoísmo humano individual, la competencia, el afán de enriquecimiento como motivación pri-mera para la vida, etc., representan una especie de guerra fría de todos contra todos, donde el más fuerte prevalece. Es la ley de la selva, que representa una ética de desprecio hacia los demás seres humanos (problemas de reparto de


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recursos, pobreza) y hacia las generaciones futuras (uso de la tasa de descuen-to, cortoplacismo). Esta lógica, que además desprecia el medio ambiente y sus leyes, basada en la fe ciega de que la tecnología resolverá todos los problemas que se presenten, constituye una apuesta de alto riesgo para la humanidad, al ser además, fuente permanente de irreversibilidades y por tanto de empobre-cimiento y reducción de opciones y márgenes futuros.

En segundo lugar, el determinismo ecológico defiende la supervivencia del ser humano y para ello considera imprescindible la de los ecosistemas. De esta forma, también se estarían asegurando las opciones de futuro para la especie y los demás seres vivos con los que compartimos el planeta. El problema ético de esta postura es, desde nuestra perspectiva, el método para conseguir el equilibrio poblacional y su repercusión sobre los seres humanos. No todo vale y una parte de la población no se puede salvar a costa de otra. En todo caso, no parece aceptable que los caminos hacia el equilibrio puedan hacerse sin una opinión compartida, sin la necesaria democracia participativa que posibilite que los afectados, que somos todos, podamos elegir a la vez que ser respon-sables del éxito o fracaso. Esta elección compartida, tanto global como en los territorios concretos forma parte de la filosofía del desarrollo sostenible, la op-ción con más perspectivas de éxito desde nuestro punto de vista y, sin ninguna duda, la más ética.

Conclusión

Este artículo ha intentado aclarar las cuestiones más básicas en torno al con-cepto de superpoblación comparando las principales posturas al respecto. Las cuestiones sobre qué es superpoblación o si existe han quedado bastante cla-ras en el caso de los indicadores analizados. No así en el caso de si la superpo-blación representa o no un problema o si es algo prioritario en las políticas o acciones a desarrollar en relación a la misma. Sólo si tomamos la perspectiva de la sostenibilidad aparece como un problema serio y prioritario que exige de forma ineludible realizar los esfuerzos necesarios que abran la posibilidad de su solución, eso sí, todo ello de forma razonable, ética y participativa.


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Jaime Izquierdo Vallina

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SEGUNDA PARTE

Estructuras organizativas y componentes del Desarrollo Local

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4 Organización e instrumentos del desarrollo local en España


Introducción

En la década de los setenta del pasado siglo XX, y más claramente en la si-guiente, se hizo patente el escepticismo sobre la eficacia de los instrumentos para el diseño de las políticas de desarrollo regional. La persistencia en la utili-zación de mecanismos, instrumentos y métodos que en gran medida habían sido sobrepasados por los nuevos contextos económicos y políticos (cambios en las políticas económicas nacionales, descentralización productiva, apertu-ra económica, procesos de reestructuración, reconversiones industriales, etc.) hizo que se generalizaran las críticas sobre los modelos industriales centrali-zados que, por si fuera poco, tampoco habían percibido como problema la producción de externalidades negativas en forma de contaminación o de ocupación de suelos.

En ese ambiente fueron paulatinamente aflorando algunas alternativas al «pensamiento dominante» entre las que se enmarca claramente el concepto de desarrollo local que anima a las instituciones locales a atreverse a plantear en nuevas formas de pensar y activar las propias opciones de desarrollo por medio de la movilización de los propios recursos, de los actores locales y de las propias capacidades de innovación1.

1.

* Técnico del Instituto de Desarrollo Rural del Principado de Asturias ([email protected])1 heLmsInG, A. H. J. (1999): «Teorías de desarrollo industrial regional y políticas de segunda y tercera genera-ción». Revista EURE (Santiago). Vol. 25, número. 75, pp 5-39. Disponible en http://www.scielo.cl/pdf/eure/v25n75/art01.pdf.

4 Organización e instrumentos del desarrollo local en España

Jaime Izquierdo Vallina*

ORGANIZACIÓN E INSTRUMENTOS DEL DESARROLLO LOCAL EN ESPAÑA

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Las fuertes conmociones motivadas principalmente por la reestructuración industrial hicieron que, por una parte, regiones que antaño ocupaban una posición de centralidad destacada sufrieran las sacudidas de los nuevos tiempos y, por otra, que las nuevas condiciones propiciaran la emergencia de algunas otras como nuevas regiones en crecimiento, dotadas de capa-cidades, habilidades específicas y flexibilidad para competir en el mercado internacional.

Es el caso de los conocidos como distritos industriales (en la parte central-norte de Italia, el estado de Baden-Wurtemberg en Alemania, la zona occi-dental de Flandes en Bélgica, etc.). La especialización flexible y los distritos industriales redefinieron el marco de referencia para las políticas regionales y dieron origen a la segunda generación de políticas regionales de indus-trialización2.

En ese proceso de innovación permanente asoman por el horizonte lo que podríamos llamar políticas de desarrollo regional-local de tercera genera-ción que, como novedad frente a las anteriores, basan su forma de actuar en el reconocimiento de que la nueva orientación no requiere necesariamente más recursos financieros, sino más bien un incremento de «la racionalidad (eco)sistémica en el uso de los recursos y programas existentes»3.

La instrumentalización de la política de desarrollo local, su conversión en un mecanismo de acción cotidiano, el paso, en definitiva, de la teoría a la práctica institucional ha de hacerse en un contexto de política regional en constante evolución y en un no menos evidente proceso de globalización ecológica-económica que abre nuevos escenarios para los mercados y ofer-tas de proximidad en asuntos tan evidentes y diferentes como, por ejemplo, la producción agroalimentaria o la producción energética descentralizada.

La política de desarrollo local que se fundamenta en los aspectos territoria-les y en el ensayo de una nueva institucionalidad ciudadana tiene ahora, en la doble vertiente de implicar lo ecológico y lo económico, su nuevo campo de acción.

2 heLmsInG, A. H. J. op. cit.

3 heLmsInG, A. H. J. op. cit.


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Los nuevos contextos para el desarrollo de una política territorial de medio urbano y medio rural en España

Atendiendo a los nuevos contextos que habilita la emergencia de la sociedad postindustrial los procesos económicos generan sobre el territorio una nueva fisonomía, una nueva fisiología y un nuevo metabolismo energético.

Y como consecuencia surge, como ha sucedido siempre, la necesidad de dar acomodo y respuesta tanto a oportunidades (empleo, mercados, cambios en el consumo,…) como a riegos (contaminación local, cambio climático, des-trucción de recursos,...) en un marco de actuación conjunta por el que la supe-ración de los obstáculos, y los riesgos, puede convertirse en una oportunidad, en una opción para el desarrollo de las potencialidades.

La perspectiva del desarrollo territorial debe situarse en el centro de las reflexio-nes políticas sobre los problemas ambientales, para retomar la senda abando-nada a «medida que los problemas ecológicos y ambientales se fueron agra-vando la reflexión y los encuentros internacionales originados desplazaron su centro de interés desde el territorio hacia el clima. Este desplazamiento no es ajeno a la cada vez más evidente dificultad de reconvertir los modos actuales de gestión que inciden sobre el territorio y los recursos planetarios: esta dificul-tad indujo a abrazar falsos pragmatismos ingenuamente orientados a corregir los efectos (el cambio climático), sin preocuparse de atajar las causas (el uso de la Tierra y sus recursos)»4.

En palabras de Horacio Capel, la alternativa para el futuro debería aplicarse en retomar la «gobernabilidad como conocimiento y control de recursos y como gestión de los problemas ambientales»5.

El territorio, como conjunción de los escenarios urbano y rural, necesita un nuevo discurso político que defina tanto sus peculiaridades, no en vano ciudad y campo no son lo mismo, como las nuevas formas de relación.

La búsqueda de la complementariedad entre el campo y la ciudad es tan bien un argumento fundamental de la Estrategia Territorial Europea (ETE). Entre sus principales conclusiones propone a los Estados y a las regiones que orienten su

4 nAredo, J. M.: «Presentación», en nAredo, J. M. y GutIérrez, L (coord..) (2005): La incidencia de la especie humana sobre la faz de la tierra (1955-2005). Universidad de Granada - Fundación César Manrique. Granada.

5 cAPeL, H. (2005): «La incidencia del hombre en la faz de la tierra. De la ecología a la ecología política o, sim-plemente, a la política», en nAredo, J. M. y GutIérrez, L (coord..). La incidencia de la especie humana sobre la faz de la tierra (1955-2005). Universidad de Granada - Fundación César Manrique. Granada, pp 91-136.


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política de desarrollo territorial hacia «el desarrollo de un sistema equilibrado y policéntrico de ciudades y una nueva relación entre campo y ciudad». Las pro-puestas europeas de ordenación del territorio confían en que la actualización de los vínculos entre ambos ámbitos «genere un nuevo impulso, basado en la consideración de que la ciudad y el campo forman una unidad funcional y territorial caracterizada por múltiples relaciones e interdependencias»6.

En términos generales podemos asumir que los modelos de crecimiento urba-no son muy parecidos en todo el mundo. La proliferación del uso del automó-vil, la movilidad, y la difusión urbana «explican en buena medida la dirección del cambio de territorios extensos. […] Con el automóvil se han desarrollado las infraestructuras de transporte que han producido una mayor accesibilidad y se han revelado como la vanguardia de un proceso de urbanización que ha ido ocupando territorios extensos con asentamientos, a menudo, de muy baja densidad. El resultado ha sido una ocupación explosiva del territorio, produ-ciendo la dispersión de la ciudad, la impermeabilización y el sellado de superfi-cies inmensas, la distorsión del ciclo hídrico, la ruina de muchos valores paisajís-ticos, un galopante consumo de materiales, de agua y de energía y, con ello, una emisión de cantidades ingentes de contaminantes atmosféricos»7.

La Estrategia española de medio ambiente urbano resume los conflictos del pro-ceso urbanizador sobre el territorio, las causas, las tendencias y los objetivos para superar los problemas en los siguientes puntos.

1. Los grandes conflictos del proceso urbanizador.

a. Simplificación de la organización urbana.

b. Insularización de los sistemas naturales.

c. Impermeabilización y sellado del suelo (describir el proceso urbanizador en España, en especial en la costa y en la zona centro: estructura en atolón).

d. Perturbación del ciclo hídrico.

e. Consumo masivo de energía, agua y materiales.

6 Estrategia Territorial Europea (ETE). Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Euro-pea. Documento de conclusiones acordado en la reunión informal de ministros europeos responsables de ordenación del territorio en Potsdam (Alemania), mayo de 1999.

7 MMAMRM. Estrategia española de medio ambiente urbano. Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino, 2007.


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f. Residuos (líquidos, gaseosos y sólidos).

g. Vinculación de la urbanización al transporte motorizado y la congestión que se va extendiendo por el territorio a medida que avanza la urbanización.

h. Segregación social.

i. Coste económico en inversión y sobre todo en mantenimiento.

j. Deterioro del espacio público.

2. Causas y tendencias.

a. La expansión de la urbanización dispersa.

b. El desarrollo del funcionalismo urbano, separando las funciones urbanas que sólo podrán conectarse con medios motorizados.

c. El urbanismo actual no incorpora, con suficiencia, las variables vinculadas a los grandes retos de la sociedad del siglo XXI.

d. La vinculación de la economía municipal a la expansión urbanística y a las plusvalías de urbanización que la acompañan.

e. El marco institucional y económico de apoyo a la extensión de la urbaniza-ción dispersa y funcionalista.

f. La vinculación de la calidad de vida a los estilos de vida relacionados con la vivienda unifamiliar y el vehículo privado.

g. Los precios del suelo.

h. La vinculación del proceso urbanizador al transporte motorizado.

i. El incremento de los espacios de actividad dependientes del automóvil (hi-permercados, polígonos industriales o de oficinas, centros de ocio, etc.

3. Objetivos para un urbanismo más sostenible.

j. Crear ciudad y no urbanización.

k. Ordenar la expansión urbana, reciclando tejidos urbanos, vinculando la nueva urbanización a la ya existente.

l. Mezclar rentas en el mismo tejido.


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m. Reducir los impactos del proceso urbanizador.

n. Aumentar la complejidad urbana en los tejidos urbanos existentes creando nuevas áreas de centralidad y en los nuevos potenciando la mixticidad de usos urbanos.

o. Aumentar la calidad urbana, en especial del espacio público.

p. Vincular la urbanización y los equipamientos al desplazamiento en trans-porte público, a pie y en bicicleta.

Toda esta retahíla de causas y tendencias tiene también su expresión en la for-ma en la que el medio rural y el urbano se han relacionado en el pasado indus-trial para configurar la actual trama territorial.

Los antecedentes de esta relación industrial entre el campo y la ciudad han creado una estructura territorial que debemos conocer precisamente para alumbrar una nueva forma de promover el desarrollo local. Algunas de las principales característi-cas que nos sirven para conocer sus rasgos principales son las siguientes:

a. El medio rural y el patrimonio natural en España están condicionados por la influencia urbana.

b. Somos un país demográficamente urbano (80 por ciento de la población vive en ciudades) y geográficamente rural (90 por ciento de territorio es rural).

c. Tenemos un medio rural muy heterogéneo y muy diverso (atlántico, medi-terráneo, macaronésico, insular, peninsular, montañoso, desértico, estepa-rio,..), y con un patrimonio natural muy diverso.

d. Existe un gran desequilibrio entre el campo y la ciudad: El medio rural es, social y económicamente, más débil que el medio urbano. La ciudad sigue creciendo y el campo sigue abandonándose.

e. La naturaleza «vive» en el campo. La agricultura y las actividades rurales tienen una gran responsabilidad en la conservación del paisaje, la biodi-versidad, los hábitats y los recursos naturales. En sentido estricto, no tiene sentido hablar de espacios naturales en España.

f. Los procesos y principios agroecológicos que manejaron las culturas cam-pesinas vernáculas favorecen la biodiversidad; en cambio, la agricultura in-dustrial no.


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g. El medio rural no es sólo agricultura, y sólo con agricultura no es viable.

h. Ahora bien, sin agricultura tampoco es viable el medio rural del futuro.

i. El abandono de la actividad agropecuaria vernácula (tradicional) genera problemas de conservación del patrimonio natural.

El desarrollo rural, entre las nuevas tendencias de desarrollo postindustrial y la rehabilitación de las preindustriales

Las tendencias, de carácter genérico, que enmarcan la formulación y aplicación de los nuevos instrumentos de promoción y desarrollo en los entornos locales pueden resumirse en los siguientes aspectos:

1. La economía ecológica: producir, transformar y consumir en contextos eco-lógicos.

2. La conservación activa: activar mecanismos económicos que favorecen la conservación de los recursos naturales locales.

3. La alternancia ecosistémica campo-ciudad: la sociedad urbana y la socie-dad rural son complementarias e interdependientes8.

4. La competitividad territorial: reorganizar y actualizar los sistemas producti-vos locales.

5. Actualizar el discurso de la rehabilitación patrimonial: dinamizar y hacer via-ble el patrimonio cultural-natural del mundo rural en una lógica de merca-do y valores.

6. La modernización evolutiva: la identidad cultural y los sistemas agroalimenta-rios locales como factor de innovación y desarrollo.

8 Edgar Morin defiende «la alternancia ecosistémica” o, lo que es lo mismo, la apetencia cada vez más acusa-da de ciudadanos urbanos por el contacto temporal con el campo. Esa alternancia ha sido el principal argu-mento que explica la aparición, auge y consolidación del turismo rural y la difusión de algunas propuestas residenciales en las áreas periurbanas. El contacto con el campo circundante a las ciudades se desarrolla en distintos ciclos, ya sean de periodicidad diaria (residencia), semanal (fin de semana) o estacional (vacacio-nes). Los ciudadanos urbanos encuentran, por así decirlo, satisfacción a su modo de vida en la alternancia de las dos «culturas», incluso de los «dos cultos: el culto de la vida urbana moderna, de su intensidad y sus libertades, y el culto de la vida urbana rústica». morIn, E. (1981): «La ecología de la civilización técnica: de la noción del `medio técnico´ al ecosistema social». Revista Teorema. Valencia.


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7. El pensamiento retroprogresivo. La sociedad del conocimiento necesita re-habilitar funcionalmente las tecnologías del campesinado. La herencia pa-trimonial del pasado campesino aporta soluciones para operaciones que se reclaman como opciones de futuro en la gestión de los «espacios natu-rales»:

a. Procesos agroecológicos multifuncionales.

b. Aprovechamientos locales de energía solar para producir alimento o cale-facción.

c. Biodiversidad agraria.

d. Aprovechamiento de recursos pastables locales

e. Producción local de fertilizantes y abonos.

f. Polinización extensiva.

g. Ordenanzas reguladoras de los usos particulares y colectivos

h. Técnicas y procesos de manejo sostenible del monte.

En conclusión, si resumimos lo dicho, podemos establecer cinco ideas que nos sirven para orientar la política de desarrollo local en el medio rural y sus relacio-nes con el urbano:

1. El medio rural está en situación de riesgo y no está reconocido como espa-cio socioeconómico complejo.

2. La actividad agropecuaria en el medio rural debe cumplir tres funciones esenciales: alimentación, paisaje y conservación de recursos naturales.

3. El medio rural y el urbano están obligados a hacerse complementarios.

4. Desarrollo urbano y desarrollo rural no son lo mismo.

5. Sin conservación del patrimonio natural no es posible el desarrollo rural y sin actividad agroecológica ajustada a la biogeografía local y al patrón cultural de manejo tampoco es posible conservar los recursos naturales de fondo y de flujo9.

9 Los economistas suelen referirse a los recursos naturales desde dos puntos de vista. Y así hablan de unos recursos naturales, que denominan bienes fondo, y de otros que llaman bienes flujo. Los primeros (el suelo


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Algunos nuevos marcos y herramientas para el desarrollo local: de la Ley para el desarrollo sostenible del medio rural a la red española de ciudades por el clima

Entre las últimas novedades en materia de desarrollo rural debemos destacar la aprobación de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo soste-nible del medio rural10. Es una Ley de orientación territorial, lo que implica que será aplicada tomando en consideración criterios y directrices de ordenación territorial. Además contempla zonas rurales diferenciadas, según una tipología establecida, define zonas rurales prioritarias y prevé el establecimiento de un plan por cada zona rural.

Las acciones y medidas previstas en la Ley son multisectoriales y medioam-bientales, como reflejo de la nueva realidad de un medio rural cada vez más diversificado. Asimismo, la aplicación de la Ley requiere un elevado grado de gobernanza. Para ello se establecen instrumentos de programación y colabora-ción entre Administraciones, principalmente un Programa de Desarrollo Rural Sostenible plurianual, y se promueve e incentiva la participación del sector pri-vado en el proceso de desarrollo rural sostenible. Y esa gobernanza debe tener también una aplicación zonal que metodológicamente se formula sobre los principios el desarrollo local.

La Ley establece la necesidad de contar con unas directrices estratégicas territoriales de ordenación rural «como el instrumento clave para territo-rializar las políticas de desarrollo rural y coordinarlas, entre otras, con las políticas de ordenación del territorio, urbanismo o medioambiente. Las di-rectrices tienen naturaleza estratégica y se orientan a definir con claridad las prioridades y necesidades básicas de los territorios. Estas directrices, en un contexto donde la práctica de la ordenación del territorio estuviese plena-mente afianzada, podrían tener tres niveles operativos básicos: comunidad

rústico, por ejemplo) son inherentemente agotables. El ejemplo más socorrido es la construcción de una urbanización, o una infraestructura, sobre un pastizal. Mientras que los segundos sólo se agotarán si son empleados o extraídos a una tasa superior a la de su renovación o (y esto es sumamente importante) si el mecanismo de extracción se inhibe, o actúa por debajo de la capacidad de renovación del recurso. Dicho de otra manera: un pastizal perderá su condición tanto si es sustituido por una urbanización, como si es abandonado por los rebaños que lo pastan. Tanto si se sustituye el patrón cultural de manejo, como si no activamos el que le es inherente. Tanto si hacemos desaparecer el recurso de fondo (el suelo), como si no aprovechamos el recurso de flujo (la hierba); tanto si le ponemos una casa encima, como si le quitamos la oveja.

10 BOE número 299, viernes, 14 diciembre de 2007.


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autónoma, tipología de zonas rurales y las zonas objeto del plan de desa-rrollo rural»11.

La tipología de zonas rurales son tres:

1. Zonas rurales a revitalizar: aquéllas con escasa densidad de población, elevada significación de la actividad agraria, bajos niveles de renta y un importante aislamiento geográfico o dificultades de vertebración territorial.

2. Zonas rurales intermedias: aquéllas de baja o media densidad de población, con un empleo diversificado entre el sector primario, secundario y terciario, bajos o medios niveles de renta y distantes del área directa de influencia de los grandes núcleos urbanos.

3. Zonas rurales periurbanas: aquéllas de población creciente, con predomi-nio del empleo en el sector terciario, niveles medios o altos de renta y situa-das en el entorno de las áreas urbanas o áreas densamente pobladas.

Para aplicar la Ley el instrumento principal es el programa de desarrollo rural sostenible que se configura como el instrumento clave para la planificación de la acción de la Administración General del Estado en relación con el medio rural. El plan se elabora en coordinación con las Comunidades Autónomas y de acuerdo con las previsiones establecidas en la Ley y, por último, se concre-ta en los objetivos, planes y actuaciones sectoriales a desarrollar. Asimismo, la elaboración del programa de desarrollo rural incluye una batería exhaustiva de medidas:

a. Diversificación económica.

b. Conservación de la naturaleza y gestión de los recursos naturales.

c. Creación y mantenimiento del empleo.

d. Infraestructuras, equipamientos y servicios básicos.

e. Energías renovables

f. Agua.

g. Tecnologías de la información y la comunicación.

11 GonzáLez reGIdor, J.: (coordinador). Desarrollo rural sostenible: un nuevo desafío. Ministerio de Medio Am-biente, Medio Rural y Marino y Mundiprensa, Madrid, 2008.


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h. Seguridad ciudadana.

i. Educación.

j. Cultura.

k. Sanidad.

l. Empleo público.

m. Protección social.

n. Urbanismo y vivienda.

o. Atención social prioritaria.

p. Igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres.

Para cada una de estas medidas el programa de desarrollo rural debe contem-plar los siguientes aspectos:

a. Diagnóstico de política sectorial.

b. Estrategias.

c. Planes, medidas y actuaciones específicas a realizar por la Administración competente.

d. Objetivos de los planes, medidas y actuaciones.

e. Tipos de zonas rurales en los que sean de aplicación las medidas.

f. Condiciones para los beneficiarios.

g. Presupuesto.

h. Criterios, mecanismos e instrumentos de financiación.

i. Indicadores de evaluación.

Son, por tanto, las grandes preocupaciones sobre la sostenibilidad del desarro-llo las que están marcando los diseños de política general y, en consecuencia, las que establecen los marcos de aplicación de las políticas de desarrollo local.

En este sentido, la preocupación de las ciudades por el cambio climático abre nuevas oportunidades para reorientar la política urbana.


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Esa idea está en el origen de la creación en el seno de la Federación Española de Municipios y provincias de la Red Española de Ciudades por el Clima. La actividad de esta Red está dirigida a la promoción de las políticas de desa-rrollo sostenible y al impulso de políticas locales de lucha contra el cambio climático que contribuyan a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero12.

Un total de 201 ciudades y municipios españoles (con un total de más de 20 millones de habitantes) se han incorporado a esta iniciativa. Entre las obligacio-nes de las ciudades que pertenecen a la red están:

1. Organización de una comisión técnica para el seguimiento de las políticas de prevención y reducción de la contaminación donde estén representa-das todas las concejalías implicadas en las políticas de urbanismo, transpor-te, medio ambiente, participación ciudadana, etc.

2. Organización de un foro de debate ciudadano para adoptar medidas y ac-tuaciones de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.

Además de los requisitos específicos de actuación que se detallan a continua-ción, las ciudades que se adhieran a la Red deberán asumir los compromisos adoptados en la Conferencia Aalborg + 10, celebrada en junio de 2004, que desarrollan los principios básicos de la Carta Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles aprobados en Aalborg en 1994.

Dependiendo del grado de compromiso que los municipios quieran asumir con su incorporación a la Red, se determinan un conjunto de actuaciones que tienen carácter de criterios mínimos para su adhesión.

Se trata de adoptar un conjunto de medidas para incorporarse en un plan de actuación, aprobado por el municipio, con la finalidad de sentar las bases ins-titucionales para la progresiva reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Paralelamente, se deberá iniciar un proceso de adhesión y com-promiso de todos los agentes económicos y las organizaciones ciudadanas re-presentados en la vida municipal, para su implicación en el plan de actuación.

El Plan deberá incorporar medidas en cuatro ámbitos de actuación municipal: energía, movilidad, gestión de residuos y edificación y planificación urbana.

12 Ver www.redciudadesclima.es


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En una primera fase, en función de las características propias de cada municipio, se considera necesario incorporar una serie de actuaciones que no tengan significativas implicaciones económicas para los presupuestos municipales, pero que sirvan de referente para futuras acciones, posibiliten un cambio en la tendencia de las emisiones de gases efecto invernadero y constituyan un marco de actuación para una significativa reducción en los años siguientes.

En una segunda fase, las medidas tendrán una mayor relevancia o implicación económica, una vez asentado el marco institucional y técnico, así como la participación de los agentes implicados. Las actuaciones realizadas tendrán incidencia en los denominados sectores difusos, donde los posibles focos de emisión son muy variados y dispersos, por lo que se recomienda la constitución de un foro de debate con la participación de los agentes económicos, sociales y ambientales presentes en el municipio.

Este foro puede servir para alcanzar los consensos necesarios que aseguren el éxito de la implantación de las actuaciones realizadas y, al mismo tiempo, servir como foco de difusión de las medidas adoptadas.

En definitiva, ya sea en el ámbito rural o en el urbano, la nueva generación de políticas, desde lo normativo o desde lo estratégico, establecen nuevos marcos, nuevos instrumentos para impulsar las políticas de desarrollo local.


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GonzáLez reGIdor, J. (2008): (coordinador). Desarrollo rural sostenible: un nuevo desafío. Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino y Mundiprensa, Madrid.

heLmsInG, A. H. J. (1999): «Teorías de desarrollo industrial regional y políticas de segunda y tercera generación». Revista EURE (Santiago de Chile). Vol. 25, número. 75, pp 5-39. Disponible en http://www.scielo.cl/pdf/eure/v25n75/art01.pdf.

5 Dinamismo económico en las áreas de influencia de los parques


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morIn, E. (1981): «La ecología de la civilización técnica: de la noción del ‘medio técnico’ al ecosistema social. Revista Teorema. Valencia.

nAredo, J.M. (2005): «Presentación», en nAredo, J. M. y GutIérrez, L (coord.). La incidencia de la especie humana sobre la faz de la tierra (1955-2005). Universidad de Granada - Fundación César Manrique. Granada, pp 9-17.

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nacionales de Andalucía. Apuntes sobre procesos de terciarización1

María José Prados y María José Flores2*

Introducción

Resulta evidente que los espacios protegidos provocan cambios en sus áreas de influencia. La naturbanización como concepto explica el conjunto de pro-cesos derivados de la existencia de un espacio protegido y sus consecuencias territoriales y paisajísticas. La hipótesis de partida defiende que la presencia de un espacio natural protegido estimula los procesos de urbanización en las áreas de influencia (Williams, A.S. y Jobes, P., 1990; Elbersen B. y Prados, M. J., 1999; Prados, M. J. y Cunningham, 2002). La pérdida de atractivo de las ciudades como núcleos residenciales y productivos supone una nueva lógica en las motivaciones de los desplazamientos de la población. En una sociedad con altas cotas de urbanización y cada vez más móvil, la calidad paisajística y medioambiental se considera un valor en alza en aspectos tan diversos como las preferencias residenciales de la población, la inversión económica y como no, actividades de recreo y ocio. Los municipios localizados en las áreas de in-fluencia de los parques nacionales presentan como rasgo diferencial un fuerte atractivo para la población que desea vivir, trabajar y disfrutar de su tiempo li-bre en las proximidades de espacios con una calidad ambiental demostrada.

* María José Prados Velasco ([email protected]) es profesora titular de Geografía Humana de la Universidad de Sevilla y María José Flores ([email protected]) es investigadora del Plan Andaluz de Investiga-ción de la Universidad de Huelva.

Este trabajo ha sido financiado con cargo al Proyecto SE 82007- 63024 del Plan Nacional de Investigación.

5 Dinamismo económico en las áreas de influencia de los parques nacionales de Andalucía. Apuntes sobre procesos de terciarización

María José Prados y María José Flores*

DINAMISMO ECONÓMICO EN LAS ÁREAS DE INFLUENCIA DE LOS PARQUES NACIONALES DE ANDALUCÍA

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Investigar el proceso de naturbanización en las áreas de influencia de los par-ques nacionales de Andalucía es importante porque contribuye a identificar el valor económico de los espacios naturales protegidos como promotores de actividades económicas nuevas y complementarias a las tradicionales, y debido a las inversiones públicas en materia ambiental. Para ello es necesario disponer del inventario y clasificación de las actividades económicas en rela-ción a:

a) Las actividades económicas preexistentes y los procesos de adaptación a la nueva economía.

b) La mercantilización de la actividad tradicional.

c) La instalación de nuevas actividades relacionadas con la presencia del par-que y el consumo de la naturaleza.

d) La instalación de actividades relacionadas con el litoral o la montaña como recursos económicos.

e) Las actividades ubicuas basadas en el empleo de nuevas tecnologías.

Esta comunicación indaga sobre el dinamismo del tejido empresarial en una serie de municipios enclavados en las áreas de influencia de los par-ques nacionales de Doñana y Sierra Nevada, pertenecientes a la Red de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía (renPA). La información utiliza-da proviene del Directorio de Establecimientos que desarrollan su actividad económica en Andalucía proporcionada por el Instituto Andaluz de Esta-dística. Se trata de una base de datos especialmente útil para municipios de menor tamaño y en la que se recoge información sobre el número y tamaño de establecimientos productivos en activo, el tipo de actividad que llevan a cabo y la forma jurídica del titular. La comunicación analiza el periodo comprendido entre 1998 y 2006 para 24 municipios enclavados en las cuencas del Guadiamar y Guadalfeo, pertenecientes a los parques nacionales de Doñana y Sierra Nevada. Se han seleccionado como áreas piloto en las que se pretende testar la validez del Directorio a la par que lograr una primera aproximación a la caracterización de la actividad empre-sarial en ambos parques. Los resultados muestran las limitaciones de este tipo de análisis a escala local, si bien del análisis de la fuente se concluye que existen procesos de terciarización de las economías de estos pequeños municipios por efecto de la naturbanización.

María José Prados y María José Flores

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La naturbanización como factor de dinamización económica

El interés creciente de la población hacia las áreas rurales remotas como nuevos enclaves residenciales y productivos se presta a una doble lectura. De una parte, se enmarca dentro del proceso de re-estructuración de las áreas rur-naturales y de los cambios en la movilidad de la población. De otra, sus repercusiones en la dinámica urbanística y socioeconómica del territorio son evidentes y deben ser atendidas, puesto que se trata de áreas de espacial valor y sometidas a protec-ción. La hipótesis de la naturbanización intenta dar respuesta a ambas lecturas, analizando a un tiempo las causas y consecuencias de este renovado interés por las áreas rurales y los espacios protegidos. La naturbanización comienza con la llegada de nuevos residentes, esto es, con la construcción de nuevas edificacio-nes, infraestructuras para el acercamiento de estos espacios, o la provisión de los servicios y equipamientos necesarios. Además, identifica y valora el surgimiento de nuevas actividades productivas orientadas al consumo de la naturaleza, como actividades de recreo y ocio, junto con la reactivación de otras relacionadas con el sector agropecuario.

El seguimiento de la dinámica económica en el contexto de reestructuración rural es un eje central en el análisis de los procesos de naturbanización, sobre todo la importancia del turismo y sus repercusiones urbanísticas (Fuguit, G., 1994; García, A. y García. J., 2002; Garrod, B. et al. 2006). El otro eje sobre el que se sustenta la hipótesis guarda relación con las actividades económicas que están siendo reactivadas o las nuevas que surgen utilizando la presencia de un parque nacional y/o parque natural (Cózar, M. E., 2000; García-Bellido, A. y García, J., 2002). Y cómo no, análisis más genéricos referidos a la competencia de usos en espacios naturales protegidos, el impacto de la actividad humana en el territorio y la aplicación de planes de desarrollo sostenible (Rasker, R. 1993; Baron, J. S., Theobald, D. M. y Fagre, D., 2000; Europarc, 2002; Pintos, R., 2005). La naturbanización contribuye a identificar el valor mercantil de los parques, en relación tanto a las actividades económicas que se apoyan en su existencia, como a la inversión pública en materia medioambiental. Y por tan-to, permite valorar la cohesión territorial y la preservación paisajística como ejes antrópicos esenciales en las relaciones entre población y medio natural en aras del desarrollo rural sostenible.

Las primeras investigaciones de estos procesos se inician a mediados de 1990 en el entorno del Parque Nacional de Doñana (Comisión Internacio-nal de Expertos, 1992). Sus resultados ponen de manifiesto la existencia de


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diferentes percepciones y aptitudes por parte de los ciudadanos y la cla-se empresarial y política, pero sobre todo, constatan el valor que la pobla-ción más reciente concede al entorno protegido (Prados, M. J. y Elbersen, B., 1999). En segundo lugar, pero no menos importante para el propósito de esta comunicación, se constata cómo los recursos naturales no explotados ejercen una presión muy fuerte en favor de su aprovechamiento: entiénda-se desarrollo turístico; desarrollo agrícola intensivo; o actividad constructiva (Prados, M. J. 1994; 1995). Investigaciones más recientes confirman la exis-tencia de cambios demográficos motivados por la accesibilidad, las prefe-rencias residenciales y la posibilidad de desarrollar actividades económicas como factores de atracción de población hacia estos espacios (Prados, M. J., 2006). Asimismo, muestran con claridad las diferencias existentes entre los espacios protegidos del litoral, influidos por la dinámica del turismo, la cons-trucción o la nueva agricultura y la actividad industrial asociada. Mientras en las áreas protegidas del interior los rasgos de naturbanización también se hallan presentes, en algunos casos muy intensos, debido a la ventaja com-parativa de los territorios; en otros simplemente por la intensificación de la presión agraria o la proximidad a las principales áreas urbanas de la región (Tulla, A., 1993; Esteban, A., 2003; Rodríguez, F., 2000). Pero en ambos casos parecen determinantes las repercusiones sobre las actividades tradicionales y la explotación de nuevos recursos.

Es por ello que la naturbanización entiende como necesarios el establecimien-to de análisis empíricos que constaten la existencia de estos procesos, cuanti-fiquen los beneficios económicos que reportan sobre los parques y evalúen la presión que ejercen sobre el medio. Los análisis de los procesos de naturbani-zación en las áreas de influencia de los parques nacionales de Doñana y Sierra Nevada contribuyen a identificar el valor económico de los espacios natura-les protegidos en calidad de promotores de actividades económicas nuevas y complementarias de las tradicionales, y en relación con ello, de las inversiones públicas y privadas en materia ambiental. El punto de partida consiste en el inventario y clasificación de las actividades económicas en cada municipio, con indicación del tipo de actividad y cuantas características estuvieran disponi-bles. A partir de entonces será posible establecer tipologías en relación a las actividades económicas preexistentes y los procesos de adaptación a la nueva economía; la mercantilización de la actividad tradicional; la instalación de nue-vas actividades relacionadas con la presencia del parque y el consumo de la naturaleza; de aquellas otras relacionadas con el litoral o la montaña como re-


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cursos económicos; y por último, de actividades ubicuas basadas en el empleo de nuevas tecnologías.

Son varias las fuentes que permiten abordar los análisis antedichos a una es-cala adecuada a la dimensión de los procesos de naturbanización. Se trata de bases de datos con información procedente de registros administrativos: el Directorio de Establecimientos con Actividad Económica que elabora el Instituto Andaluz de Estadística, y el Directorio Central de Empresas del Instituto Nacional de Estadística. Son dos fuentes de contenidos prácticamente idénticos, que se enmarcan dentro de las recomendaciones de eurostAt para el desarrollo de di-rectorios económicos como instrumentos legales que permitan la realización de estadísticas económicas a nivel comunitario (Reglamento 2186/93, 1993). La diferencia esencial entre ambos directorios radica en la adscripción terri-torial de los datos, más exhaustiva en el caso de la fuente comunitaria, dado que alcanza al nivel del municipio. Existe una fuente anterior, que recoge in-formación detallada de cada uno de los locales con actividad económica. Nos estamos refiriendo al Censo de Locales, realizado por el Instituto Nacional de Estadística en 1980 y 1990.

El Directorio de Establecimientos con Actividad Económica es una base de datos que recoge información sobre los centros de producción de bienes y servicios existentes en Andalucía. La información procede de diversos registros admi-nistrativos, encuestas y ficheros sectoriales, y es elaborada y divulgada por el Instituto Andaluz de Estadística con periodicidad anual desde el año 1998. Los datos recogen el número de establecimientos productivos, entendiendo por tales los locales con emplazamiento fijo en los que se desarrollan actividades económicas bajo la responsabilidad de un titular físico o persona jurídica. La estructura de los datos tiene como unidad base el establecimiento, clasificado en función de la actividad principal que en él se desarrolla. Las variables rela-cionadas son el tamaño del establecimiento, esto es, el número de personas empleadas; la forma jurídica de la titularidad; y claro está, el municipio. Debe saberse, por último, que entre las actividades económicas recogidas quedan excluidas las actividades agrarias, las de administración pública y actividades de servicio doméstico.

Existe a nivel nacional una fuente semejante. Se trata del Directorio Central de Empresas, que desde 1989 elabora el Instituto Nacional de Estadística. Se trata de un directorio estadístico dirigido a cubrir las necesidades estructurales de este organismo en relación a las actividades empresariales y económicas del


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Estado. Se alimenta a partir de varios registros, entre los que cabe destacar el impuesto de actividades económicas, además de otros provenientes de la Ad-ministración Tributaria y de la Seguridad Social. La información se estructura en base a las empresas legales para las que se recoge su ubicación geográfica, ac-tividad económica principal y número de asalariados. Al igual que sucede con el Directorio de Establecimientos, no se incluyen aquellas actividades económi-cas relacionadas con el sector primario y administración pública, amén de los hogares con empleados en servicio doméstico. El Directorio de Empresas tiene una utilidad directa como registro estructural de empresas en la selección de marcos muestrales para la realización de encuestas económicas a nivel estatal.

Aparte de los propios registros encargados de alimentar ambos directorios, existe una tercera fuente estadística. Se trata del Censo de Locales, realizado por el Instituto Nacional de Estadística en 1980 y 1990. Es ésta una fuente exhaus-tiva de apoyo al Censo de Viviendas, Edificios y Locales, que enumera y presenta datos básicos sobre locales y edificios a nivel provincial y para municipios con una población superior a 50.000 habitantes. La estructura de la información se organiza en base a los locales, éstos son, los establecimientos en los que se desarrollan actividades económicas. Para ellos es posible conocer la actividad principal, personas ocupadas, el tipo de edificio y en su caso, la dispersión de una misma empresa en uno o varios locales.

Esta comunicación ha optado por la explotación de la primera de las tres fuen-tes mencionadas. La razón principal es que es la única que proporciona datos para los establecimientos en las áreas de influencia de los parques nacionales de Doñana y Sierra Nevada. La disponibilidad de información anual para cada municipio ha sido determinante en la elección. Unido a ello estaría el que la unidad base para la recogida de información es el establecimiento físico, lo que permite extrapolar algunas observaciones sobre los edificios y desarrollos constructivos vinculados a la actividad económica en cada municipio. Otra in-formación como el número de ocupados por rama de actividad, y la persona-lidad física o jurídica del titular del establecimiento tienen un gran interés para profundizar en la generación de empleo por tipo de actividad económica, y en la organización empresarial.

Todo ello tiene relaciones claras con el análisis de los procesos de naturbaniza-ción y por ende, acarrea consecuencias en la planificación territorial y la con-servación ambiental en los parques nacionales y sus áreas de influencia.


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Dinamismo socioeconómico en las áreas de influencia de los par-ques nacionales

El Parque Nacional de Doñana es un espacio protegido de indudables valores ambientales y naturales. Pero se trata también de un espacio resultado de la acción humana sobre el territorio. Ello ha propiciado una gran riqueza en sus ecosistemas tanto acuáticos (playa, dunas, marismas) y terrestres (monte bajo), a la par que una gran fragilidad ante determinados impactos (Consejería de Obras Públicas y Transportes, 2003). La presencia de asentamientos de pobla-ción tiene una disposición perimetral y en algunos casos no muy antigua. Ac-tualmente lo conforman los municipios de las provincias de Huelva (Moguer, Lucena del Puerto, Almonte e Hinojos), Sevilla (Pilas, Villamanrique de la Conde-sa, Aznalcázar, Isla Mayor y La Puebla del Río) y Cádiz (Sanlúcar de Barrameda).

A lo largo de los últimos años la comarca de Doñana ha experimentado un crecimiento económico continuado, debido al surgimiento de varios factores detonantes. La actividad agraria protagoniza el mayor dinamismo de la comar-ca, y se da tanto una agricultura tradicional como en la agricultura intensiva y de regadío. La aparición de la agricultura intensiva de plantas como el fresón, los cítricos entre otros frutales, la reactivación del viñedo, ha propiciado la ac-tividad industrial ligada a la transformación agroalimentaria (Junta de Anda-lucía, 2005). Con todo es una actividad que tiene un gran impacto ambiental por el consumo de recursos naturales que necesita y los residuos que genera (plásticos, plaguicidas, etc.). Pero que por otro lado, es la actividad que más empleo genera en la comarca (Junta de Andalucía, 2005; Consejería de Obras Públicas y Transportes, 2003). Los saldos migratorios positivos desde 1981 y la disminución de la tasa de desempleo se explican en gran medida por la llegada de población inmigrante de origen extranjero. La estabilidad del empleo, muy estacional debido a la demanda agrícola o la hostelería, sigue siendo una asig-natura pendiente. El dinamismo económico de los municipios cuenta, además, con otros sectores bien representados. Junto con el desarrollo de la actividad agraria y asociadas, en algunos municipios es más fuerte el sector servicios, en el que cabe destacar un turismo de tipo residencial; o también el sector indus-trial con una industria manufacturera muy diversificada y la industria química.


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Figura 1. Mapa de situación de las áreas de estudio

Por su parte, el Parque Nacional de Sierra Nevada conforma un macizo monta-ñoso perteneciente a los sistemas Penibéticos, que se extiende a lo largo de más de 2.000 km². Posee más de veinte picos de más de 3.000 m. de altitud, además del mítico Mulhacén que con 3.481 metros de altitud es el pico más alto de la Península Ibérica. Sierra Nevada se caracteriza por su singularidad y riqueza florística, (se han descrito más de 80 endemismos), sus formaciones vegetales, sus valores paisajísticos y de interés geomorfológico. Estos valores constituyen un patrimonio natural y cultural de gran valor ecológico, científi-co, recreativo y educativo. El Parque Nacional de Sierra Nevada fue declarado como tal en 1999, al tiempo que pasaba a ser designado Reserva de la Biosfera por la unesco. Pese a su juventud, ya contaba como figura de protección auto-nómica desde 1989.

El Parque Nacional se extiende por la zona centro-sureste de la provincia de Granada y parte del suroeste de la provincia de Almería. Está delimitado por el valle del Lecrín al oeste, el valle del Guadalfeo al sur, la depresión Bética al norte, el corredor de Gergal al este y por el valle del Andarax al sureste (Consejería de


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Medio Ambiente, 2006). La configuración territorial de Sierra Nevada hace que exista un alto grado de fragmentación municipal, con más de sesenta demar-caciones distribuidas por las provincias de Granada y Almería. Es por ello que la influencia socioeconómica del espacio que nos ocupa tenga una elevada heterogeneidad y complejidad.

Los diferentes municipios que configuran el Parque Nacional y Natural tienen dificultades de comunicación entre ellos, escasez de equipamientos básicos y limitada cooperación en el desarrollo de actividades empresariales intermu-nicipales. Las actividades económicas tradicionales son propiamente caracte-rísticas de espacios de montaña. La agricultura (cereales, vid y olivo) y la gana-dería, debido a la abundancia de agua, han conformado paisajes culturales y un patrimonio destacado. Sin embargo y en los últimos años, el turismo rural está permitiendo el desarrollo de otras actividades, además de las de carácter turístico. La presencia manufacturera es limitada, teniendo un carácter puntual ligado a la explotación de recursos naturales o la tradición artesana.

El análisis de los establecimientos empresariales en su evolución y actividad se ha circunscrito a dos cuencas fluviales en las que actualmente se desarrollan sendos proyectos de investigación competitiva (MEC: SE 82007–63024; PAI: P. Excelencia 3008083004). La cuenca del Guadiamar, en el Parque Nacional de Doñana, y la del Guadalfeo, en el de Sierra Nevada, constituyen dos ámbitos de interés para abordar en profundidad el análisis. El primero comprende cin-co municipios de Doñana, litorales o perimetrales, y con un nivel de dinamis-mo bien diversificado y enraizado en las economías locales. Por su parte, en la cuenca del Guadalfeo se han seleccionado dieciocho municipios pertenecien-tes a la provincia de Granada. Son municipios de la cabecera de cuenca empla-zados en las cuencas de los principales afluentes. Todos ellos pertenecen a las alpujarras granadidas, constituyendo interesantes ejemplos de desarrollo local vinculado a un patrimonio paisajístico y cultural de gran nivel.

Análisis del Directorio de Establecimientos con actividad económica (1998-2006)

A lo largo del periodo analizado, el número de establecimientos ha crecido sen-siblemente en los municipios que conforman las cuencas del Guadiamar y del Guadalfeo. De los 3.568 establecimientos existentes en 1998 se ha pasado a 4.985 establecimientos en 2006. Este incremento del 40 por ciento no ha seguido un


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comportamiento continuado. Como muestra la figura 2, se registran años con caí-das y años con subidas en el número de registros. En el año 2001 se observa una caída en el número de establecimientos, 3.301 establecimientos. A partir de esa fecha el número de establecimientos dibuja una línea ascendente, con un máximo en 2005, cuando el número de establecimientos alcanza la cifra de 4.779.

El incremento registrado en cuanto al número de establecimientos ha sido de más del 40 por ciento. La primera observación que cabe hacer a esta evo-lución es la de que no tiene una representación territorial equilibrada. Más de la mitad de los establecimientos con actividad económica en las dos áreas se localizan en la cuenca del Guadiamar, esto es, en el área de influencia del Parque Nacional de Doñana. Este comportamiento se manifiesta en el hecho cierto de que de los 2.071 establecimientos registrados en 1998, en 2006 se ha pasado a 3.066 establecimientos; esto es, algo menos de un millar de nuevos establecimientos en nueve años. El registro traduce un mayor grado de dinamismo económico en los municipios, que se ha visto acompañado lógicamente, de un desarrollo en el espacio construido destinado a las activi-dades empresariales. En el caso de la cabecera del Guadalfeo, en el área de in-fluencia del Parque Nacional de Sierra Nevada, el crecimiento ha sido menos destacado al pasar de los 1.497 establecimientos de 1998 a 1.919 en 2006. Se diría que allí donde la actividad económica está más repartida en cuanto a número de establecimientos, éstos tienden a crecer a mejor ritmo y cuantía. Mientras que por el contrario, en los municipios donde la representatividad de los establecimientos es menor, su ritmo de crecimiento es igualmente menos acusado.

Figura 2. Evolución del número de establecimientos, 1998-2006

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Antes de abordar cuáles han sido las causas explicativas de este dinamismo y de su comportamiento diferenciado en las dos áreas de estudio, cabe alcan-zar una mayor profundización en el análisis. El Directorio ofrece un registro detallado del tipo de establecimientos en función de la actividad empresa-rial declarada, por municipio y año. La extensa relación de actividades com-prende una jerarquía de hasta cinco niveles de desagregación por tipos de actividad. Éstos se agrupan en tres grandes categorías: las actividades indus-triales y energéticas, los servicios y la construcción. Para las dos primeras se incluye una clasificación muy exhaustiva en cuanto al tipo de transformación industrial y a los servicios prestados. Sin embargo, la actividad constructiva se recoge en una única categoría pese a que en razón de su mayor desarrollo y profesionalización, pueda dar lugar a tipologías específicas que contribuirían a una mejor caracterización de la misma. Por último, cabe recordar que el Directorio excluye las actividades agrarias y las de la administración pública. La carencia en el registro de aquellos establecimientos empresariales que se dedican a las actividades agrarias es especialmente reseñable, por cuanto el Directorio adolece de una información de gran relevancia para el análisis de la actividad económica en áreas rurales.

El siguiente paso consiste en analizar en profundidad los establecimientos que crecen en número; y en segundo lugar, el de aquellas actividades que dirigen la dinámica económica de los municipios de las áreas de influencia de los parques nacionales. Dentro de la secuencia de casi una década para la que el Directorio proporciona la información, se ha optado por dirigir el análi-sis a dos momentos clave. Son éstos los registros correspondientes a los años 2001 y 2005. Como se ha dicho, en 2001 se observa una caída en el número de establecimientos, mientras que en 2005 se alcanza un registro máximo. Esta situación de mínimos y máximos es preferible por cuanto se analizan los comportamientos en momentos de declive y desarrollo de la actividad em-presarial a partir del número de establecimientos registrados por municipio. La opción de realizar el análisis para un periodo más prolongado, en 1998 y 2006, debe desestimarse por razones metodológicas. Como se recordará, la información del Directorio procede de las bases de datos de registros ad-ministrativos. Su finalidad es la de desarrollar instrumentos que permitan la realización de estadísticas económicas. Al no tratarse propiamente de una estadística, la depuración de los datos es un factor de importancia en el pro-ceso de conformación del Directorio.


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Tabla 1. Relación de actividades principales, según el Directorio de EstablecimientosC Industria extractiva CA -CB 10 - 14D Industria manufacturera DA - DN 15 - 37E Energía eléctrica, gas y agua 40 - 41F Construcción 45G Comercio 50 - 52H Hostelería 55I Transporte 60 - 64J Intermediación financiera 65 - 67K Inmobiliarias y alquiler; servicios a empresas 70–74M Educación N Sanidad 80O Otras actividades sociales y servicios prestados a la comunidad 90 - 93

Figura 3. Establecimientos por tipo de actividad económica, 2001 (%)

En 2001, el 73 por ciento de los establecimientos productivos situados en las áreas de estudio se destinan al sector servicios. Dentro de esta macro-categoría, las activi-dades comerciales y de hostelería representan el 51 por ciento; tras éstas pero con un peso sensiblemente inferior estarían otras actividades sociales y de servicios pres-tados a la comunidad, incluidos servicios personales, con un 8 por ciento del total de establecimientos. Y en cuarto lugar, las actividades inmobiliarias y de alquiler con un 5 por ciento. Dentro de los servicios pero en el extremo opuesto, destaca la redu-cida representación de los servicios educativos y sanitarios; juntos no alcanzan el 2

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por ciento de los establecimientos. Con respecto a las otras dos grandes categorías, la industria y la construcción, conviene comentar que tienen un peso desigual. La construcción ocupa por tanto la tercera posición en cuanto a número de estableci-mientos. En las actividades industriales destaca la industria manufacturera con un 11 por ciento de los establecimientos; ello la sitúa en la cuarta posición por número de establecimientos, tras las actividades hosteleras, comerciales y constructivas.

La lectura territorial del número de establecimientos por tipo de actividad econó-mica aporta datos interesantes para el análisis. En la cuenca del Guadiamar, área de influencia del Parque Nacional de Doñana, en 2001 los servicios ocupan el 78 por ciento de los establecimientos productivos. De éstos son destacables las activida-des comerciales con el 40 por ciento de los establecimientos. Les siguen en orden pero con una importancia mucho menor, la hostelería y otros servicios con en tor-no al 12 por ciento - 10 por ciento de los establecimientos. Si acaso cabe destacar por último la actividad inmobiliaria y de alquiler, con un 7 por ciento de locales. A continuación, les siguen de cerca las actividades constructivas, con casi el 15 por ciento. La actividad industrial se señala por último en la transformación de manu-facturas, también con un 15 por ciento de establecimientos industriales.

Figura 4. Establecimientos por tipo de actividad económica en 2001 (%)

La Cuenca del Guadalfeo presenta un comportamiento semejante, aunque con diferencias en la representación porcentual de los establecimientos productivos

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Guadiamar Guadalfeo Tabla 1TOTAL


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en cada categoría. En 2001 el 73 por ciento de establecimientos empresariales co-rresponden a la categoría de servicios. Los datos del Directorio muestran también aquí la importancia de la hostelería y actividades comerciales, con un 40 por ciento y un 16,5 por ciento de establecimientos. Una nota diferente queda marcada, sin embargo, por la muy escasa representación de los establecimientos destinados a servicios y que sin embargo son importantes en el Guadiamar–Doñana. Por ejem-plo, la última categoría relativa a otras actividades sociales y servicios prestados a la comunidad representa el 5 por ciento de los establecimientos. Una representación semejante ostenta la categoría de transportes, frente a un 3 por ciento en Guadia-mar-Doñana. El resto de categorías no son reseñables. La segunda macro-categoría corresponde también aquí a la construcción, que en 2001 agrupa al 13 por ciento de los establecimientos. Y en último lugar conviene destacar de nuevo la actividad manufacturera, que en el conjunto de los establecimientos industriales le corres-ponde un peso específico con el 13 por ciento del total de establecimientos.

La situación en 2005 se asemeja bastante a los comportamientos descritos, con una polarización de los mismos. El crecimiento en el número de establecimientos empre-sariales sigue idéntico registro: los servicios son los protagonistas, seguidos de la cons-trucción y las actividades industriales. En la primera categoría se agrupan un 75 por ciento de locales, destinados preferentemente y por este orden, a comercio con un 33 por ciento; hostelería con el 13 por ciento; actividades inmobiliarias, 12 por ciento; y en último lugar, otras actividades sociales y de servicios prestados a la comunidad, incluidos servicios personales, con un 7 por ciento del total de establecimientos. Se aprecia una subida leve de los servicios educativos y sanitarios, con un 3 por ciento.

En cuanto a la construcción, la actividad mantiene la representatividad en el número de establecimientos, con un 14 por ciento. Y por último las actividades industriales pierden peso, con un 10 por ciento; en las mismas sigue siendo destacable la participación de las manufactureras con el 9 por ciento.

De nuevo las cuencas del Guadiamar y Guadalfeo mantienen la representatividad de los establecimientos por actividad productiva. Pocos cambios para 2005, lo que se traduce en el mantenimiento de los servicios (75 por ciento); construcción (14 por ciento); e industria (10 por ciento) en ese orden de prelación. Dentro de la primera categoría, en el Guadiamar están mejor representadas las actividades comerciales, a las que corresponde el 34 por ciento de los locales. Les siguen in-mobiliarias y hostelería en torno al 12 por ciento de establecimientos. Y con un 10 por ciento, otras actividades sociales y de servicios prestados a la comunidad, incluidos servicios personales. El leve incremento en locales destinados a servicios


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sanitarios en el total obedece al aumento en esta cuenca. Mientras, la construc-ción mantiene el número de establecimientos y la industria manufacturera llega a registrar descenso de casi dos puntos.

Valoración de resultados y algunas conclusiones

La explotación del Directorio de Establecimientos arroja la información más completa sobre la actividad económica en las áreas de influencia de los parques nacionales. La referencia territorial de los datos a nivel de municipio presenta una imagen detallada de su dinamismo, así como de cierta información relacionada con el tamaño de los establecimientos, según actividad y la titularidad. Al circunscribir la actividad a un es-tablecimiento físico se relaciona a la primera con edificios y locales, lo que en el caso de crecimiento notable puede ir asociado a un desarrollo de la actividad constructiva y del espacio edificado en municipios concretos. Como aspectos negativos cabe se-ñalar la no inclusión de información sobre el sector primario, todavía muy presente en la economía rural, y que tiene sus propios desarrollos, tanto en la adaptación de edificaciones tradicionales a nuevos modos de aprovechamiento, como al almace-naje o primeras transformaciones de la producción. Asimismo sería de interés contar con información desagregada por sexos de la población ocupada y de los titulares de las actividades en cuanto personas físicas.

El Directorio de Establecimientos en las áreas de influencia de los parques nacionales de Doñana y Sierra Nevada permite una primera caracterización de las actividades económicas no agrarias. Básicamente, se trata de unas economías profundamente terciarizadas, con una presencia mucho menos destacada de las actividades ma-nufactureras y de la construcción. Los servicios están claramente dominados por los intercambios comerciales, cuyos establecimientos representan un 40 por ciento del total. El resto, ya se trate de aquéllos destinados a cualquiera de las tres grandes categorías, tiene un peso sensiblemente inferior, en torno al 10 por ciento - 15 por ciento de los establecimientos. El sector de la construcción, la actividad hostelera, o la industria manufacturera se mueven en torno a dichos porcentajes, en función de qué área de estudio se trate y del año de registro. El análisis a escala de municipio confirma que la construcción lleva asociada un aumento de la actividad inmobi-liaria y la hostelería. Mientras que la industria manufacturera es más destacada allí donde ha habido un desarrollo de la actividad agrícola intensiva. El resto de esta-blecimientos dedicados a otros sectores tiene una representación reducida o casi simbólica.


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Este comportamiento obedece a múltiples factores. En primer lugar estarían, lógicamente, los relacionados con la propia dinámica interna de las economías locales y cómo se han visto influenciadas por el comportamiento general de la economía. En esa línea, esta comunicación incide en la lectura territorial de la información contenida en el Directorio, muy importante, dada la hipótesis que sustenta el análisis de la naturbanización. La reactivación de las actividades eco-nómicas tradicionales, unido al surgimiento de otras nuevas basadas en los atrac-tivos ambientales de los parques nacionales, son claves en el comportamiento de los procesos de naturbanización. Primero estarían las actividades económicas agrarias de las que lamentablemente el registro no se ha eco. En segundo lugar, estarían las relacionadas con la propia dinámica de las pequeñas economías ru-rales, donde cabe contextualizar la actividad comercial y también cierta activi-dad manufactura. En este último caso se establece una clara vinculación con las actividades primarias, apoyadas en procesos endógenos en los que la cualidad ambiental puede ser un exponente. Las aguas de Lanjarón en el municipio ho-mónimo de las Alpujarras granadinas tienen un valor añadido como consecuen-cia de la presencia del Parque Nacional de Sierra Nevada. En otros, casos dicha vinculación no existe o está por demostrar, como sucede, por ejemplo, con la industria agroalimentaria del fresón en la costa occidental de Huelva.

A ellas hay que sumar otro tipo de actividad empresarial relacionada con nue-vas oportunidades de negocio que se insertan en la economía de la comarca y/o las demandas de los mercados. En este caso, el comportamiento macro de los diferentes sectores económicos se vincula a las especificidades del de-sarrollo local y a los procesos de naturbanización. Aquí cabe destacar la pre-sencia de la actividad hostelera, muy extendida en los municipios enclavados en Sierra Nevada, por la presencia de un patrimonio cultural y territorial, a los que se suman los valores ambientales y paisajísticos. De pequeña dimensión y bien repartida en toda el área, establece unas relaciones muy interesantes con otras actividades entre las que el comercio y los transportes tienen un cier-to protagonismo. No es ésta la situación del parque nacional de Doñana. Su condición de litoral ha provocado un desarrollo hostelero muy estacional que poco a poco tiende a corregirse por efecto de la naturbanización. Las visitas al espacio protegido y a su entorno cuentan con un protagonismo creciente en la demanda hostelera fuera de la temporada estival. El caso de los municipios de Almonte y Aznalzácar son claro ejemplos. Con todo, las conexiones de la actividad hostelera con las economías locales son igualmente más puntuales en el caso de Doñana.


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El carácter de la información contenida en el Directorio no permite ir más allá en la profundización del análisis. Pese al interés de promediar el tamaño de los establecimientos y su titularidad por tipo de actividad empresarial, año y mu-nicipio, los datos no ofrecen suficiente fiabilidad debido a la metodología del propio Directorio de Establecimientos. Como se recordará, se trata de un do-cumento extraído de otras fuentes sin finalidad estadística directa; los recursos destinados a la depuración de los datos o la decisión de incluir las actividades profesionales muestran altibajos bruscos en la evolución temporal del registro. En esta línea sería de interés el cruzamiento de esta información con alguna otra procedente de encuestas, como el número de altas en telefonía móvil o de conexiones a Internet a cargo de empresas o profesionales. La corta historia del Directorio y la extraordinaria difusión de las tecnologías de la comunicación quizás lo hagan posible para lograr un mejor conocimiento del funcionamien-to de las economías locales en pequeños municipios.


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Encajes, fisuras y solapamientos en la organización territorial del desarrollo local: el caso de Cuenca

Carmen Vázquez Varela y José María Martínez Navarro1*

Introducción: del territorio como sustento geográfico al territorio como sociedad organizada con identidad territorial

El carácter sistémico de la competitividad, sostienen organizaciones como la cePAL y el German Development Institute, debe ser leído tanto en términos funcionales como territoriales y en ambos casos se hace referencia a una red de actores que se teje alrededor del producto que aparece como titular de la competitividad (Veltz, 1999). Así, a lo largo de las últimas dos décadas, el territo-rio ha pasado a ser considerado como un actor indirecto de la competitividad al transformarse en una plataforma sistémica de ella, ya que en el territorio se encuentra la malla de soporte en la cual anidan las actividades productivas competitivas, siendo tal malla un sistema de cooperación fabril de eficiencia variable. En parte, tal eficiencia depende de la calidad de la gestión territorial que allí se realice. El territorio es también considerado un actor directo de la competitividad en la medida en que es un espacio contenedor de una cultura propia que se traduce, mediante prácticas sociales históricas, en la elaboración de bienes y/o servicios indisolublemente ligados a tal cultura, a partir de las cuales se pueden construir nichos específicos de comercio de elevada compe-titividad. Igualmente, la creciente importancia del conocimiento tácito, fuerte-mente anclado al territorio, resulta cada vez más relevante para la absorción de conocimiento codificado (Veltz, 1999).

* Carmen Vázquez Varela y José María Martínez Navarro, Universidad de Castilla-La Mancha

6 Encajes, fisuras y solapamientos en la organización territorial del desarrollo local: el caso de Cuenca

Carmen Vázquez Varela y José María Martínez Navarro*

ENCAJES, FISURAS Y SOLAPAMIENTOS EN LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE CUENCA

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Las regiones que aprenden son las regiones o territorios que mejor enfrentan el juego globalizador y hacen de su capacidad de aprendizaje una condición esencial para «ganar». Una región que aprende, afirma Boisier, es en realidad una organización que llega a ser experta en cinco actividades principales: es capaz de resolver problemas de una manera sistémica, es capaz de experi-mentar nuevos enfoques, es capaz de aprovechar su propia experiencia para aprender, es capaz de aprender de las experiencias y prácticas más apropiadas de otras organizaciones (benchmarking) y es capaz, finalmente, de transmitir rápida y eficazmente el conocimiento a todo lo largo y ancho de su propia estructura (Boisier, 2005).

La combinación de la desterritorialización y reterritorialización selectiva, implí-cita a la globalización económica, ha provocado el inicio de lo que Brenner (1999) llama «procesos de re-scaling», a saber, de reorganización, rearticulación y redefinición de la escala territorial implicada en las transformaciones y de los relativos al nivel de gobierno. La complejidad del espacio de la interacción social y económica aparece, de este modo, estrechamente unida al debilita-miento de la centralidad y de parte de la capacidad del gobierno del Estado-nación, a la emergencia de los niveles y de las formas supra e infranacionales de organización territorial y a la multiplicación de las subdivisiones territoriales, de los lugares y de las políticas de los participantes (Vanier, 1999).

Recientemente, los territorios han tenido que asumir un cúmulo de responsa-bilidades sobre las cuales no tenían, generalmente, una acumulación de prác-ticas históricas, en parte debido a la rapidez del cambio en la sociedad actual. Esta constatación coloca, en el contexto de la actual sociedad del conocimiento, la cuestión del conocimiento en el cruce mismo de la descentralización y del desarrollo territorial (Boisier, 2004). Como afirma Work, la descentralización es mucho más que una reforma del sector público, de la administración o del fun-cionalismo. Envuelve el papel y las relaciones de todos los actores, sean guber-namentales, del sector privado o de la sociedad civil (Work, 2001). Por otra parte, la dualidad centralización-descentralización no configura un par estrictamente dicotómico, sino más bien uno en el cual sus polos representan los extremos de un arco de situaciones en que cada posible punto intermedio es una com-binación de ellos, que responde a un determinado contexto histórico, y que es funcional a ese contexto y no a otros (Boisier, 2004).

En este marco, la conceptualización del desarrollo local en Europa (Vázquez, 2007) ha ido evolucionando desde un enfoque fundamentalmente económico

Carmen Vázquez Varela y José María Martínez Navarro

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hacia una perspectiva territorial del desarrollo. Inicialmente el desarrollo local se concebía como la dimensión local del desarrollo endógeno, siendo los ob-jetivos y los instrumentos equivalentes a los que configuraban los modelos de desarrollo regional en un contexto dominado por el reajuste del sistema pro-ductivo. Posteriormente algunos autores fueron introduciendo la territorialidad como factor de desarrollo e innovación (Garofoli, 1987, Aydalot, 1986), e incluso la identidad cultural de un territorio como base del desarrollo local (Guajar-do, 1988). Al mismo tiempo, algunos autores consideraron el desarrollo local como un proceso social solidario basado en la iniciativa individual como factor de dinamización de la fuerza o potencial endógeno de un territorio (Vachon, 1993). En esta trayectoria, el concepto inicial de desarrollo local, enfocado hacia los sistemas productivos locales como una dimensión microeconómica de la política regional (Alburquerque, 1999), ha ido evolucionando hacia un papel creciente del territorio como factor activo del desarrollo.

¿Qué territorios? ¿qué escalas?

El proceso de territorialización del desarrollo local hizo que la discusión sobre las escalas espaciales adquiriera un renovado valor (Martínez Puche, 2002). Desde este punto de vista, se entiende que el desarrollo local deba buscar una escala específica de intervención territorial; se puede hablar de un área local o de territorios locales para referirse a esa escala que las políticas de desarrollo local deben tener; pero entonces surge la pregunta ¿cuál es la escala territorial más adecuada para las políticas de desarrollo local? Aunque la respuesta va-ría dependiendo de la organización administrativa de cada territorio, se tiende hacia una opinión compartida de que es la supramunicipal la escala territorial más eficiente para poner en marcha una acción de desarrollo local, máxime cuando factores tales como la identidad territorial, la cultura local, y la cohesión y solidaridad de las comunidades sociales adquieren cada vez mayor presencia, tanta que el territorio dejó de ser considerado como un espacio soporte para convertirse en un recurso activo del desarrollo.

Empero, al hablar del «ámbito territorial» del desarrollo surgen dos tipos de problemas. El primero, el problema de las fronteras, de la delimitación de un te-rritorio en el que y sobre el que extendemos los procesos de desarrollo local. El segundo, el problema de la especificidad y de las características territoriales en las que y a través de las cuales se construyen tales procesos, así como el modo


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de individualizarlas e interpretarlas (Dematteis y Governa, 2005). La cuestión de la delimitación y demarcación de un territorio implica la idea de apropiación del espacio: trazar un límite, incluir y excluir, es la expresión material de un proyecto, de las intenciones y de las voluntades que en él se llevan a cabo, de las relaciones de poder de las cuales se deriva. Trazar un límite contribuye, pues, a la territoria-lización del espacio y a la estructuración del territorio como lugar de una acción. El problema del territorio del desarrollo local, entendido como proceso basado en la activación del patrimonio territorial, de los recursos y de los actores locales, es que éste difícilmente puede ser identificado a priori, no tiene límites, escala o actores preconstituidos. Por el contrario, sostienen Dematteis y Governa, el terri-torio del desarrollo local es una «construcción» que se realiza como resultado de la acción colectiva de los agentes, la cual, sin embargo, a su vez se ejercita sobre la materialidad de los lugares (Dematteis y Governa, 2005: 42).

Hasta la fecha, no obstante, la posibilidad de identificar territorios construi-dos como resultado de la acción colectiva ha quedado más como un ejerci-cio teórico que como una práctica habitual en el proceso de territorialización del desarrollo local. Una de las respuestas más elaboradas ha sido el mode-lo conceptual de los Sistemas Locales Territoriales (SloT), definidos como un agregado, o red local, de agentes que, en función de las específicas relacio-nes que mantienen entre sí y con el contexto específico territorial en el lugar que operan y se desenvuelven, el milieu local, se comportan, de hecho y en alguna circunstancia, como un actor colectivo (Dematteis y Governa, 2005: 47). Este pretendido instrumento de análisis y evaluación aplicable a proyectos y acciones concretas de desarrollo local territorial parte de la hipótesis central de que el desarrollo local tiene algo más respecto de los procesos habituales de transformación territorial y desarrollo. A saber, que ejecutando procesos de desarrollo local se obtendría un específico valor añadido territorial que garanti-zaría a las intervenciones y a las transformaciones territoriales condiciones de sostenibilidad, eficacia y legitimidad. Dicho valor añadido territorial derivaría de la acción colectiva y territorializada de los agentes locales, que interviniendo sobre componentes del medio local y activando una específica potencialidad territorial, usan el territorio y lo reproducen, contribuyendo así a la construc-ción de una nueva territorialidad. El valor añadido territorial del desarrollo local derivaría por consiguiente del específico «anclaje» de los agentes en su territo-rio (Dematteis y Governa, 2005: 42).

Siguiendo esta compleja construcción teórica, lo que se obtendría combinando la acción colectiva autónoma y los «recursos inmóviles» constituiría el valor añadido


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territorial del desarrollo. Y lo que se podría obtener de más respecto a los procesos de activación simple, que no moviliza ni actores locales ni recursos específicos locales. Así se conseguiría que el conjunto de recursos inmóviles locales pudieran ser considerados como un capital territorial que se volvería productivo de valores de uso y de mercado en las relaciones de territorialidad activa. El «capital territo-rial» es un concepto al mismo tiempo relacional y funcional, que comprende cosas muy diferentes entre sí, que sin embargo tienen en común algunas características sustanciales: estar incorporadas de manera estable a los lugares (inmóviles), no pueden ser halladas fácilmente en otro lugar con la misma calidad y no pueden ser producidas sin esfuerzo en breve tiempo. Entre los principales elementos que integran este capital estarían: a) condiciones y recursos del medio natural; b) pa-trimonio histórico material e inmaterial; c) capital fijo acumulado en infraestructu-ras y equipamiento; y d) bienes relacionales (capital cognitivo local, capital social, heterogeneidad cultural, capacidad institucional). La sostenibilidad territorial del desarrollo local podría ser definida en este marco como la capacidad autónoma de crear valor añadido territorial (VAT) en un doble sentido: el de transformar en valor (de uso o de cambio) los recursos potenciales (inmóviles y específicos) de un territorio y el de incorporar al territorio nuevo valor bajo la forma de incremento del capital territorial.

El modelo SloT se propone, pues, describir en términos generales las relaciones entre interacción social, potencialidad del territorio local, gobernanza y desa-rrollo. El sistema local está pensado, así como constituido, por dos conjuntos de componentes y tres conjuntos de relaciones. Los componentes son las redes lo-cales de los agentes y el milieu territorial local. Las relaciones son las de los agen-tes locales entre sí, las de los agentes locales y el milieu territorial y las de los componentes locales y los niveles de escala supralocales. Lo que el modelo se propone obtener no es un sistema territorial ya existente y funcionando como actor colectivo territorial, sino una serie de indicios y de precondiciones subje-tivas y objetivas, que con la mediación de oportunos estímulos y acciones de gobernanza, hagan posible y altamente probable la construcción, en una cierta área geográfica, de un sistema territorial capaz de contribuir autónomamente a los objetivos de desarrollo. En suma, el sistema territorial que se busca en la realidad es un territorio donde sea posible hacer una buena política y acciones eficaces para el desarrollo.

Ahora bien, la aplicación del modelo SloT al análisis de un territorio no ha de-jado de presentar algunos problemas metodológicos, entre ellos, cómo indivi-dualizar los posibles SloT. Siguiendo los argumentos de Dematteis y Governa,


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el mejor modo parece ser el de partir de un análisis de las agregaciones territo-riales de actores públicos y privados que han elaborado proyectos y acciones susceptibles de ser reconducidos a la categoría general del desarrollo local. Cada una de estas agregaciones, voluntarias y más o menos duraderas, corres-pondería a una red de actores locales (y supralocales con conexiones locales) que podría ser cartografiada. Superponiendo estas diversas configuraciones de redes, emergerían grados significativos de densidad en ciertas áreas, propor-cionando una primera geografía de las tendencias autoorganizativas locales. En una segunda fase su correspondencia con el modelo y sus límites aproxi-mados podrían ser mejor definidos examinando la composición de las redes, el papel efectivo de los actores que participan, los objetivos y los resultados esperados, la estabilidad y la recurrencia de las agrupaciones, los ámbitos te-rritoriales de los proyectos y las acciones, y la distribución espacial del «capital territorial» activado (Dematteis y Governa, 2005: 49). Sólo si y cuando la agrupa-ción de actores se comporte y actúe como un sujeto colectivo, el sistema local territorial podrá ser geográficamente delimitado.

La dimensión máxima posible compatible con la definición de los SloT reque-riría que se respetaran las condiciones de proximidad geográfica necesarias para que las redes de los actores capaces de acometer una acción colectiva se formaran sobre la base de las relaciones que implican un conocimiento directo, confianza, reparto de intereses y proyectos ligados a un «capital territorial» co-mún y que garantice una amplia participación. En otras palabras, ámbitos terri-toriales correspondientes al radio de las relaciones y de la movilidad cotidianas, con una dimensión máxima subregional o incluso subprovincial (Dematteis y Governa, 2005: 50).

Sin embargo, al margen de las indudables bondades de los modelos teóricos, la necesidad de las distintas administraciones y departamentos de poner en marcha actuaciones y programas de desarrollo rural obligó a diseñar una es-tructura organizativa capaz de detectar necesidades, demandas y posibilidades de progreso, así como de dirigir las iniciativas encaminadas a posibilitarlo. La escala territorial elegida para el desarrollo de la mencionada estructura ha sido mayoritariamente la comarca, que se presenta como una unidad cohesionada, que supera el localismo municipal y que al mismo tiempo aporta la dimensión suficiente para movilizar los recursos necesarios en la puesta en marcha de un proceso de desarrollo. Obviamente, esta unidad básica puede ser integrada en programas de coordinación administrativa dirigidos por consejos comarcales, como los iniciados a partir de la aprobación de la Ley de Agricultura de Monta-


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ña, y destinados a satisfacer las demandas rotacionales y de desarrollo del me-dio rural que gestionan. Tal sería el caso de los Planes Comarcales de Montaña de Cataluña (1989), regulados por consejos comarcales e incluso coordinados por un Consejo General de Montaña (Cáceres, 1996), o de la Ley de Desarrollo Rural del País Vasco de 1998, que establece la creación de un Consejo de Desa-rrollo Rural, «Landaberri», que regula los programas de desarrollo rural, estable-ce la formación de las asociaciones de desarrollo rural y delimita las comarcas y localidades rurales en las que se enmarcarán las actuaciones de las diferentes administraciones en materia de desarrollo rural (Alberdi, 2004). No ocurriría así en la coordinación de las iniciativas del programa LeAder, habitualmente dise-ñadas y dirigidas por la consejería de agricultura de cada Comunidad, como ha sido el caso de la provincia de Cuenca (Moreno, 1996).

La comarca, en su calidad de unidad territorial básica, presenta ventajas e in-convenientes. Sus valedores destacan el valor antropológico e identitario que añade a la organización funcional del territorio (Precedo, 2004; 2006) para re-forzar o favorecer su participación en el proceso de desarrollo local. Siguiendo este razonamiento, la comarca se configuraría como la escala intermedia más adecuada para el desarrollo territorial, pues se articula como una organización en red que confiere una dimensión regional a las políticas de desarrollo local, una estructura en la que se integran la coordinación administrativa, la coope-ración público-privada y la participación ciudadana y que permite, además, reforzar el equilibrio y la diversidad espacial, ya que cada comarca funcionaría como un elemento diferenciado y diferenciador del sistema regional (Precedo, 2004: 43). Todo un conjunto de motivos que justificaron en su momento el Plan de Desarrollo Comarcal de Galicia de 1991, complementado en 1996 con la Ley de Desarrollo Comarcal y la aprobación en 1997 del mapa comarcal, que dividió Galicia en 53 comarcas. Como sus propios auspiciadotes reconocen, ni el proceso estuvo ausente de tensiones políticas (buena muestra de ello sería la excesiva fragmentación comarcal de la provincia de A Coruña), ni el propio modelo carece de debilidades y amenazas: los localismos y la búsqueda de protagonismos, la multiplicidad de acciones y organismos actuantes, las or-ganizaciones en paralelo y el carácter transversal de las políticas de desarrollo local y sectorial de la política regional (Precedo, 2004; 2006).

A los problemas arriba aludidos para el caso gallego, habría que sumar los su-cesivos intentos fracasados de comarcalización acometidos en España o el de-sarrollo de diversas experiencias de comarcalización que hasta ahora arrojan más sombras que luces, como demuestran las experiencias catalana y aragonesa (Sil-


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va, 2004). En este contexto cobra todo su sentido la iniciativa del Parlament de Catalunya de impulsar la revisión del modelo de organización territorial y la propuesta de creación de vegueries. El propio Informe redactado por la Comisión de expertos y las propuestas contenidas en el mismo ya cons-tituyen una excelente radiografía sobre los déficits más importantes de la arquitectura institucional española en relación con el gobierno del territorio a escala regional. En palabras de algunos expertos, se impone la revisión de modelos obsoletos de organización territorial en la escala regional (Romero, 2005).

Por otro lado, las fórmulas de cooperación, bajo el paraguas de los consor-cios, se han revelado en algunos casos como apuestas innovadoras y flexi-bles para abordar el desarrollo territorial. Las iniciativas orientadas a este fin aparecen frecuentemente vinculadas en ámbitos rurales a grupos de acción local que las promueven para la gestión de programas LeAder y/o Proder. Entre los numerosos ejemplos podemos destacar el Consorcio para el Desarrollo Rural del Oriente de Asturias, constituido en el año 2000 para la gestión de un programa LeAder + y que aglutina a una serie de actores representativos de la realidad social y económica del territorio, el Consorcio Urriobi, en Na-varra, destinado a favorecer el desarrollo económico en los municipios que lo integran, o el Consorcio de las Comarcas Centrales, que se extiende por las provincias de Alicante y Valencia y cuyo objetivo es la promoción de un desarrollo territorial equilibrado y sostenible. A la fórmula de los consorcios abría que sumar, además, algunas iniciativas innovadoras de cooperación territorial vinculadas al desarrollo rural como mendIkoI, S.A. (Centro Integral para la Formación y Promoción del Medio Rural), cuya actividad generó la puesta en marcha de una iniciativa LeAder + y que engloba a 252 municipios, la mayor parte de ellos pertenecientes a la provincia de Vizcaya, pero entre los que se encuentran municipios de las tres provincias vascas (Rodríguez Gutiérrez et alii, 2005).

La organización territorial del desarrollo local en Castilla-La Mancha

El marco de posibilidades que se abrió a partir de la década de los noventa del pasado siglo XX con las experiencias piloto de desarrollo rural con enfo-que local, siendo su principal objetivo presentar «comarcas de acción» con baja densidad demográfica y con acentuada tendencia a la emigración, pro-


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pició la creación de territorios intermedios entre el municipio y la provincia para desarrollar servicios (mancomunidades) o para aplicar una nueva polí-tica de desarrollo rural (LeAder y Proder). Si las mancomunidades tienen como objetivo principal desarrollar servicios, según la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (BOE, 3-IV-1985), los territorios LeAder y Proder promueven iniciativas de desarrollo rural articuladas sobre espacios que, según distintos autores, deberían partir de una comarcalización abierta, flexible, de forma que puedan adaptarse los territorios a las propuestas territoriales creativas o proactivas.

En Castilla-La Mancha, el Plan de Desarrollo Regional 2000-2006 planteó una división de la región en cuatro zonas rurales, pero como su nombre indica se trató de una «zonificación rural» y no de una propuesta de unidades terri-toriales o comarcales. La región quedó así dividida en zonas rurales funda-mentalmente agrarias, zonas rurales con predominio de la riqueza forestal y medio-ambiental, zonas rurales áridas-despobladas y zonas rurales con pre-dominio o influencia industrial y de servicios. El Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha reconoce, por su parte, la comarca «dentro de cada pro-vincia como entidad local con personalidad jurídica y demarcación propia» sin descartar tampoco la posibilidad de obviar los límites provinciales. Sin embargo, al no haberse llevado a cabo ninguna comarcalización oficial, la posibilidad de integración de espacios interprovinciales sólo se puso de ma-nifiesto en las áreas de salud y en las mancomunidades de servicios, entre ellas, el área de salud Mancha-Centro y la mancomunidad Comsermancha.

Todas las propuestas de comarcalización realizadas se estancaron en la fase propositiva, en su mayoría elaboradas desde el ámbito universitario y, al me-nos hasta la fecha, sin ninguna expectativa de aplicación. Entre ellas destaca la presentada por algunos miembros del departamento de Geografía y Or-denación del Territorio de la propia universidad regional (Panadero y Pillet, 1999) que se articulaba en tres grandes zonas comarcales (de llanura, de sierra y de transición), a su vez divididas en 20 unidades comarcales que, en algunos casos, se extendían sobre varias provincias.

El objetivo de LeAder I fue la diversificación económica del mundo rural y para su gestión se crearon los grupos de acción local (GAL), que consistieron básicamente en un grupo de interlocutores, tanto públicos como privados, que determinaron qué estrategia común y qué métodos habían de ponerse en marcha para el desarrollo del territorio. Posteriormente, a través de LeAder


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II se propuso fomentar las actividades innovadoras, dar a conocer las expe-riencias en la comunidad y apoyar proyectos de cooperación transnacional que partieran de los agentes locales. El Programa Operativo de Desarrollo y Diversificación Económica Proder fue un programa de desarrollo rural diseña-do y aplicado en España, cofinanciado por la Unión Europea, y se aplicó en las zonas rurales de Objetivo 1 que no fueran beneficiadas por la iniciativa comunitaria, se apostaba así por el desarrollo rural sostenible y la dimensión territorial multidisciplinaria y multisectorial de un amplio número de territo-rios, coincidiendo con la Conferencia Europea de Desarrollo Rural celebrada en Cork (Irlanda) de 1996. LeAder Plus continuó con las líneas diseñadas en las iniciativas comunitarias anteriores. El objetivo propuesto ha sido promo-ver y apoyar estrategias integradas y de calidad para el desarrollo rural a escala local, haciendo hincapié en los partenariados de calidad y siguiendo la línea de impulso del capital social, entendido como grado de confianza entre los actores sociales de una comunidad, las normas de comportamien-to cívicas y el grado de asociacionismo. Por su parte, Proder 2, al igual que en la versión anterior, ha sido un conjunto de medidas de desarrollo endógeno de zonas rurales que forman parte de la programación de ámbito regional, cuyas medidas subvencionables son similares a algunas de las medidas del Artículo 33 (fomento de la adaptación y desarrollo de las zonas rurales) del Reglamento del Consejo, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del feo-GA. En resumen, si bien LeAder I se centró en la diversificación, LeAder II en la innovación, LeAder + ha estado dirigido a fomentar la cooperación entre territorios y entre actores locales.

En este contexto, y de forma paralela a la evolución del paradigma del desa-rrollo, se ha ido produciendo un gran incremento de la extensión territorial y de la población afectada por los programas. Todo ello ha supuesto el cre-cimiento y consolidación de una amplia red de grupos de desarrollo rural, con experiencia adquirida y capacidad técnica para mantener y reforzar los proyectos, tanto de forma individual como mediante el trabajo en red (Sanz Cañada, 2007). Durante la primera etapa, LeAder I (1991-1994) se vieron impli-cados en el conjunto del Estado un total de 52 territorios. La segunda, LeAder II y Proder 1 (1996-2001) sumó 234 territorios (131 LeAder y 101 Proder). Y la tercera, LeAder + y Proder 2 (2001-2006) ha reunido a 302 grupos (140 LeAder y 162 Proder).

Castilla-La Mancha ha experimentado una transformación significativa des-de 1991, fecha en la que se puso en funcionamiento la iniciativa comunitaria


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LeAder (Liaison Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale), hasta 2006, tanto en el número de grupos, de 6 a 29, como en el porcentaje de municipios afectados, de 19 al 95 por ciento de la población, del 16 al 69 por ciento, y por último, de la inversión, de 50 a algo más de 262 millones de euros, cifra esta última provisional pues aún no se había cerrado la etapa al término de este análisis (tabla 1). En resumen, nuestra región ha sido a lo largo de las tres etapas la tercera en número de grupos (Pillet, 2004), tras Andalucía (Márquez, 2006) y Castilla y León (Alario y Baraja, 2006) debido a la extensión y ruralidad de las mismas.

Tabla 1. Etapas del desarrollo rural en Castilla-La ManchaEtapas LEADER Proder Grupos Municipios (%) Población (%) Inversión (Mill. de €)1ª 1991-94 6 (L I) - 6 19 16 50,62ª 1996-01 13 (L II) 14 (P-1) 27 68 43 252,63ª 2002-06 13 (L +) 16 (P-2) 29 95 69 262,3

Fuente: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

La articulación territorial del desarrollo rural en la provincia de Cuenca

El 15 de marzo de 1991, la Comisión de las Comunidades Europeas decidió adoptar una iniciativa demostrativa de desarrollo rural, denominada LeAder, con la pretendía crear una red de grupos de acción local que, aplicando soluciones innovadoras, pudieran servir de modelo para las zonas rurales. La Alcarria y la Serranía de Cuenca, que como el resto de la región estaban incluidas en el Objetivo 1, fueron los dos territorios seleccionados en esta primera fase de experiencias de la iniciativa comunitaria dentro de la pro-vincia de Cuenca (figura 1). El programa local de Desarrollo Rural LeAder de la Serranía de Cuenca se basó, a su vez, en el Programa de Ordenación y Promoción (ProProm) de la Zona de Agricultura de Montaña. Los represen-tantes de las asociaciones económicas y sociales promotoras del LeAder ya participaban en la gestión y ejecución del ProProm, igualmente, técnicos de las diversas administraciones que elaboraron este último, aportaron su ex-periencia profesional al proyecto.

El LeAder de la Serranía de Cuenca incluía 47 núcleos de población distribui-dos por 38 municipios, con una superficie de 2.170 km2 y una densidad que


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a duras penas alcanzaba los 4 habitantes por km2 (ver tabla 2). Se trata de una comarca de montaña, con gran cantidad de recursos naturales y unas orientaciones productivas perfectamente definidas: forestal, ganadera y tu-rística (Aparicio, 2004). De hecho, fue precisamente AshAmon, la Asociación de Hosteleros de Alta Montaña, creada en 1980, la que, junto con Desarrollo Serrano y Unión de Ganaderos Conquenses (uGAco), pidieron el programa LeAder para la Serranía.

Coincidiendo en el tiempo con la aplicación de la iniciativa comunitaria LeAder en los 38 municipios seleccionados, se creó en enero de 1993 la Asociación para el Desarrollo Integral de la Serranía Baja (AdIsbA), constituida por diez ayuntamientos (Aliaguilla, Campillo-Paravientos, Cañete, Cardenete, Enguí-danos, Landete, Pajaroncillo, Salinas del Manzano, Víllora y Villar del Humo), ocho cooperativas y veinte socios particulares. El objetivo era disponer de un instrumento que propiciara la inclusión de la Serranía Baja en los planes de desarrollo y, al mismo tiempo, conseguir que se viera beneficiada por cuantas ayudas existieran para mejorar la calidad de vida en las zonas ru-rales. En este sentido, la asociación comenzó pronto a realizar un incesante trabajo de información y difusión, preparando una serie de proyectos con la intención de presentarlos a la iniciativa LeAder II. Asimismo, se realizó un primer contacto entre AdIsbA y los agentes de desarrollo de la zona de Serra-nía Baja-Manchuela, encargados de poner en marcha el Plan Cultural para el Desarrollo Rural de la provincia de Cuenca, impulsado por la Diputación pro-vincial. Entre las razones esgrimidas para iniciar un trabajo coordinado entre AdIsbA y los agentes de desarrollo rural habría que destacar sus objetivos de desarrollo integral y los recursos humanos y técnicos que podían aportar los agentes de desarrollo.

A pesar de que la iniciativa comunitaria LeAder I obtuvo un éxito notable, lo cierto es que las críticas a esta primera experiencia vinieron a poner de manifiesto algunos puntos débiles del modelo. Según distintos autores, los técnicos responsables aprobaron los proyectos sin muchas exigencias, con-cediendo parte de la ayuda por adelantado, de modo que la inexistencia de estudios exhaustivos de mercado, así como de campañas publicitarias y conexiones con buenas redes de comercialización, redundaron en la escasa rentabilidad de algunas inversiones.

Por su parte, la Alcarria Conquense es una comarca natural de gran extensión, caracterizada por poseer un paisaje dominante propio, constituido por un


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gran altiplano en el que se han ido encajando los valles de diferentes ríos, de-jando a su paso una serie de cerros testigo, Las Alcarrias (escasas elevaciones con aspecto de mesa, consecuencia directa de la erosión producida con el transcurrir de los siglos). Además, existen en la Alcarria Conquense otras tres unidades de paisaje: la Campiña y dos sectores montañosos, con dirección norte-sur, uno al oeste y el otro al este, conocidos con el nombre de Sierra de Altomira y San Sebastián, el primero, y la Sierra de Bascuñana, el segundo.

La iniciativa LeAder I en la Alcarria Conquense se extendió sobre un territorio articulado por 24 municipios, con una extensión total de 118.754 hectáreas, y un conjunto de problemas que, en gran parte, reproducían los de la Serra-nía, escasa densidad de población y acusado despoblamiento, falta de dina-mismo y de cultura participativa en redes asociativas formales, predominio de actitudes de inmovilismo, pasividad, rutina y desconfianza al cambio, bajo nivel de formación y cualificación para responder a las exigencias de revitalización económica más inmediata. El grupo de desarrollo rural titular y responsable de la iniciativa comunitaria en la Alcarria fue la Asociación para el Desarrollo Integral de la Alcarria Conquense (AdInAc), constituida le-galmente en abril de 1988 como una agrupación de ámbito comarcal que integraba a personas físicas y jurídicas. La entidad fundadora fue el Instituto de Desarrollo Comunitario (IDC) de Cuenca, posteriormente miembro ac-tivo de AdInAc. Los objetivos de este instituto, que viene trabajando en la provincia desde mediados de la década de los 90 del pasado siglo XX, son los siguientes: animación y desarrollo rural, potenciación de la agricultura, orientación profesional e inserción laboral de los jóvenes, promoción y con-solidación de las estructuras asociativas y participación social, constitución y remodelación de equipamientos y servicios, etc.

En un principio, AdInAc tenía como ámbito territorial de actuación la comar-ca de la Alcarria Conquense, que comprende 43 municipios y 77 núcleos de población. Sin embargo, para potenciar la incidencia directa del LeAder y no dispersar los esfuerzos, se optó por concentrar la atención en 27 municipios septentrionales de la Alcarria Conquense. Para la gestión de la iniciativa co-munitaria, AdInAc estableció su oficina principal en Huete (junto a las depen-dencias del ICD), donde creó un Aula Cooperativa de Información y Cultura para ofrecer un servicio permanente de información y documentación eco-nómica y social abierto a la población rural de la comarca.


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Tabla 2. La organización territorial del desarrollo local en la provincia de CuencaLeader I (1991-1994)

Nombre Tipo de Número de Población Superficie km2 Densidad de Programa municipios año 1991 población 1991Serranía de Cuenca Leader I 38 8.625 2.170 4 h/km2Alcarria Leader I 24 7.778 1.188 6,5 h/km2 62 16.403 3.358

LEADER II Y PRODER (1996-2001)

Nombre Tipo de Número de Población Superficie km2 Densidad de Programa municipios año 1998 población 1998Asociación «Promoción Leader II 72 21.153 4.953,9 4,3 h /km2y Desarrollo Serrano». ProdeseAsociación para el Leader II 28 36.867 2.188 16,8 h/km2Desarrollo Integral de laManchuela Alta. AdimanCeder Centro de Desarrollo Proder 34 10.305 2.033 5 h/km2Rural Alcarria ConquenseAsociación para el Desarrollo de Proder 43 18.518 2.781 6,7 h/km2la Sierra y Mancha Conquense.AdesimanAsociación para el Desarrollo Proder 11 15.388 2.847 5,4 h/km2Integral del ZáncaraAsociación para el desarrollo Proder 14 20.793 1.117 18,7 h/km2Aspad-14 202 123.024 15920

LEADER + Y PRODER 2 (2002-2006)

Nombre del Grupo Tipo de Número de Población Superficie km2 Densidad de Programa municipios año 2006 población 2006Asociación Promoción y Leader + 72 18.537 4.702 3,9 h/km2Desarrollo Serrano. ProdeseAsociación para el Desarrollo Leader + 33 41.317 2.603 15,9 h/km2Integral de la Manchuela Alta. AdimanCEDER Centro de Desarrollo Rural Proder 2 42 11.612 2.479 4,7 h/km2Alcarria ConquenseFederación para el Desarrollo de la Proder 2 56 40.049 3.553 11,3 h/km2Sierra y Mancha Conquense. AdesimanAsociación para el Desarrollo Proder 2 33 45.108 2.773 16,3 h/km2Integral del Záncara 236 156.623 16.110

Fuente: Memorias y balances de los distintos grupos de acción local. Elaboración propia.


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LEYENDAProvincia. Cuenca GALLeader I Otros Alcarria Serranía de Cuenca

LEYENDAProvincia. Cuenca GALLeader II - Proder

Otros ADESIMAN ADIMAN ASPAD - 14 Alcarria Conquense Entrepeñas - Buendía PRODESE Záncara

Figura 1. Organización territorial de los programas Leader I de la provincia de Cuenca

Figura 2. Organización territorial de los programas Leader II y Proder de la provincia de Cuenca


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Figura 3. Organización territorial de los programas Leader + y Proder 2 de la provincia de Cuenca

No obstante, habría que señalar que AdInAc no fue, en modo alguno, la única asociación de la Alcarria. A principios de 1993 se constituyó la Asociación Ar-tesana de Mujeres Alcarreñas 8 de Mayo con el objetivo de apoyar, promocio-nar y comercializar los productos elaborados por artesanas. Posteriormente, surgía ALcon como club deportivo de la Alcarria y, finalmente, en octubre del mismo año la Asociación de Turismo Rural Alcarria Conquense, promovida por el ceder y que pretendía unir a todos los promotores turísticos de la co-marca para crear un producto turístico de calidad, promocionarlo y comer-cializarlo.

Como señalan distintos autores, el proceso de desarrollo rural basado en las iniciativas europeas ha constituido un camino en tres fases: «mientras en la primera o inicial tenemos iniciativas de desarrollo aisladas y poco conecta-das, en la fase final el desarrollo rural se identifica con una estrategia a partir del potencial endógeno, y con acciones coherentes que dan respuesta a la globalidad de los problemas de las áreas rurales» (Esparcia et alii, 2000: 103). Coincidiendo con este diagnóstico, la puesta en marcha de la inicia-tiva LeAder II y Proder a partir de 1996 supuso para la provincia de Cuenca la eclosión de un número significativo de grupos de acción local, animados a

LEYENDAProvincia. Cuenca GALLeader + Proder II Otros ADESIMAN ADIMAN Alcarrria Conquense PRODESE Záncara


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prorrogar y/o extender a otros territorios las iniciativas de desarrollo rural introducidas durante la primera fase. La idoneidad de las delimitaciones te-rritoriales realizadas, así como la atomización de las estructuras territoriales de desarrollo local constituyen algunos de los aspectos más interesantes para la discusión.

En líneas generales, la situación quedaría descrita al afirmar que de dos terri-torios beneficiados por la iniciativa LeAder I pasamos a seis, dos de ellos finan-ciados con fondos LeAder y cuatro con programas Proder (tabla 2 y figura 2). La intención era mejorar el modelo precedente, prestando especial atención a los proyectos innovadores, evitando potenciar los modelos de desarrollo endógeno vinculados a la demanda externa (turismo) y apoyando las activi-dades económicas conectadas a las áreas más dinámicas del territorio (Sanz Cañada, 2007). En este contexto, los dos territorios inicialmente vinculados a iniciativas LeAder se mantienen ampliando su ámbito espacial de actuación, si bien mientras uno sigue beneficiándose del apoyo económico de la iniciativa europea, el segundo se ve obligado a acogerse al programa Proder.

La Serranía de Cuenca, inicialmente beneficiaria de un LeAder I, repite en esta convocatoria con un LeAder II. La diferencia fundamental viene en esta oca-sión de la entidad gestora y el ámbito territorial afectado. Si en la primera etapa habían sido AshAmon y uGAco las solicitantes del programa, en esta oca-sión será la Asociación Promoción y Desarrollo Serrano (Prodese), constituida el día 10 de enero de 1992. Se trata de una asociación sin ánimo de lucro inscrita en el Registro Provincial de Asociaciones de Cuenca con el número 870 y en el Registro General de Asociaciones con el número 4.343. En ella se integraron, además de los ayuntamientos afectados, cooperativas forestales como Desarrollo Serrano, las antes mencionadas uGAco y AshAmon, AdIcAc y AdIsbA, las dos últimas representando respectivamente a las subcomarcas del Campichuelo y la Serranía Baja. Por su parte, el territorio vinculado al programa se incrementó hasta agrupar 72 municipios y 4.954 km2, lo que se traduce en una densidad de población de 4,3 habitantes por km2 en 1998, claramente la más baja de toda la provincia. En su paso del LeAder I al II cua-tro municipios: Priego, Alcantud, Arandilla del Arroyo y Vindel, que estaban dentro de la zona LeAder I de la Serranía de Cuenca, pasaron a formar parte del territorio de la Alcarria Conquense. A su vez, 38 nuevos municipios serra-nos se sumaron a este espacio rural, eminentemente forestal, de alto valor medioambiental, donde sus parajes naturales y espacios naturales protegi-dos han favorecido la creación de una oferta hostelera relacionada con el


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turismo rural y activo (García, 1997). Uno de los problemas de este territorio, que arrastra todavía en la actualidad, es la difícil articulación de un espacio tan extenso y escasamente poblado, con déficit históricos de infraestructuras de comunicación, lo que explica que se decidiera ubicar la oficina de Prodese en la ciudad de Cuenca, fuera de su ámbito natural de actuación. Esta deci-sión, difícilmente justificable, se escuda en el razonamiento de que cualquier habitante de la Serranía tiene más facilidades para acudir a Cuenca que a cualquier otro lugar dentro de su propia comarca.

En cuanto a la Alcarria Conquense, pasó en esta etapa de gestionar un LeAder a un Proder, todo ello coordinado desde el ceder Alcarria Conquense, asociación sin ánimo de lucro constituida en abril de 1994 con 77 socios, entre ellos 34 municipios, y 43 asociaciones y entidades de diversa índole. Su ámbito territorial de actuación pasó de 24 a 34 municipios, todos ellos situados dentro de la comarca natural de La Alcarria, y de los 1.188 a los 2.033 km2; sin embargo, su densidad de población cayó de los 6,5 a los 5 habitantes por km2, la segunda más baja de la provincia.

En 1994 se promueve la Asociación para el Desarrollo Integral de La Man-chuela Conquense (AdImAn), que logra la adhesión de 29 municipios y adquiere personalidad jurídica desde el día 1 de agosto de 1994. Desde noviembre de 1995 AdImAn ha gestionado en la comarca un programa in-cluido en la iniciativa europea de desarrollo rural LeAder II, gestionando y promocionando proyectos, en el ámbito de la innovación, la conservación y mejora del entorno, la diversificación económica y la revalorización de productos y recursos locales. En octubre de 1998, AdImAn se integra en la Red de Ciudades Saludables de Castilla-la Mancha, coordinando en la co-marca acciones relacionadas con el medio ambiente y la salud en los cam-pos de los residuos sólidos urbanos, la calidad de las aguas, la educación ambiental, la promoción de la salud, el medio urbano, etc. AdImAn también participa en el proyecto de cooperación transnacional, denominado Para-lelo 40, que responde a un plan de actuación a favor del turismo rural entre diversas regiones de España, Portugal e Italia a través de una línea turística imaginaria que cruza por 27 puntos de destino. El ámbito territorial de la iniciativa comunitaria en este caso fue de 28 municipios, con una extensión de 2.188 km2 y una densidad de población de 16,8 habitantes por km2. Sin duda alguna estamos ante el territorio que mejor respuesta ha ofrecido durante el período a las políticas y acciones de desarrollo rural, no sólo porque la aportación privada al coste total del programa haya superado


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el 70 por ciento (en el resto de territorios la aportación privada en ningún caso ha supuesto más del 46 por ciento), sino porque los sistemas de pro-ducción local han demostrado una flexibilidad, articulación y capacidad de respuesta difícil de encontrar en otros lugares de la provincia (García et alii, 2007), aspecto al que no es ajeno un capital social positivo identificado en investigaciones recientes (Martínez y Vázquez, 2007).

La Federación para el Desarrollo de la Sierra y Mancha Conquense AdesImAn gestionó un programa Proder entre 1996 y 2001 que afectó a un territorio complejo y extenso a caballo de dos comarcas naturales, la Mancha y la Serranía. AdesImAn es una asociación sin ánimo de lucro constituida en enero de 1997 en asamblea general de sus socios fundadores: la Asociación para el Desarrollo de los Municipios de la Mancha alta Conquense (AdImmAc), la Asociación Serranía Deprimida Cuenca Centro (sedecuce), la Asociación Ins-tituto de Desarrollo Comunitario de Cuenca y la Asociación Instituto de Desarrollo Comunitario de Madrid. Las dos primeras tienen una capital im-plantación en sus respectivos territorios; mientras que las otras dos, como expertas en temas de desarrollo, aportan su experiencia de más de veinte años de trabajo a nivel provincial, en el primer caso, y en los ámbito nacional e internacional, en el segundo. El Grupo de Acción Local AdesImAn está física y funcionalmente integrado con el Instituto de Desarrollo Comunitario de Cuenca, una estructura profesional constituida como asociación sin ánimo de lucro en 1985, enmarcándose en lo que se ha venido en denominar el «tercer sector», cuya contribución a la creación de empleo ha sido amplia-mente contrastada. Agrupa a un equipo multidisciplinar de profesionales que impulsa, anima y sostiene el desarrollo rural de la provincia ofreciendo los servicios técnicos especializados requeridos y demandados por los dife-rentes colectivos o sectores de la población.

El territorio vinculado a este programa Proder agrupaba 43 municipios, se extendían sobre 2.781 km2 y presentaban una densidad poblacional de 6,7 habitantes por km2 en 1998. Su principal debilidad radicaba y sigue radi-cando en la difícil articulación de un espacio que carece de la más mínima seña de identidad común, como se deduce del nombre del grupo de ac-ción local, Mancha (20 municipios) y Serranía (23 municipios), que se unen en un territorio que se extiende en sentido oeste-este y que se prolonga hacia el sur en un área de transición geográfica entre éstas y la Alcarria Con-quense. Todo ello se aprecia claramente en la variación del paisaje y de las aptitudes agrarias de toda la comarca, así como en el hecho significativo de


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haber elegido la ciudad de Cuenca como sede del propio grupo de acción local.

El tercer territorio Proder de esta segunda etapa se vincula a la gestión del grupo de acción local Asociación para el Desarrollo Integral El Záncara, constituido en diciembre de 1996 en la localidad de Las Mesas. El ADI El Záncara contaba, a finales de 2001, coincidiendo, por tanto, con el cierre del programa Proder, con un total de 113 socios, entre ellos 11 municipios a los que se sumarían 30 asociados del sector social y 57 del sector eco-nómico. Su ámbito de actuación abarcaba 11 municipios y una superficie de 2.847 km2 que, con una población de 15.388 personas en 1998, lo que arrojaba una densidad poblacional de 5,4 habitantes por km2. El espacio delimitado venía a coincidir con lo establecido por el estudio de comar-calización agraria realizado por el Ministerio de Agricultura a comienzos de la década de los setenta del pasado siglo, de modo que la comarca de la Mancha Baja conquense se definía como un espacio homogéneo, tanto desde el punto de vista físico como socio-económico. ¿Por qué utilizar, en-tonces, la denominación El Záncara (río que define un área endorreica de importancia), que ya en la ampliación del LeAder + se demostraría inexacta para los municipios más septentrionales del territorio?

La Asociación para el Desarrollo AsPAd 14 integró, como su propio nombre indica, 14 municipios situados en el extremo sudoeste de la provincia de Cuenca, con sede en Villamayor de Santiago. Cubría una extensión de 1.117 km2 con una población de 20.446 habitantes, lo que le otorgaba la mayor densidad de población de los territorios vinculados a programas de desa-rrollo rural de la provincia de Cuenca, 18,7 habitantes por km2. Se trata, sin duda, de una de las damnificadas en el proceso de organización territorial de las estructuras de desarrollo provinciales, ya que nació para gestionar el Proder y desapareció con el cierre del mismo para quedar su territorio ab-sorbido por grupos de acción local limítrofes, el ADI, El Záncara y AdesImAn.

Por último, antes de cerrar esta segunda etapa, no podemos dejar de men-cionar el hecho de que 10 municipios de la provincia de Cuenca, localiza-dos en el borde septentrional de la comarca de La Alcarria, fueron acogidos por el Grupo de Acción Local Asociación de Municipios Ribereños de los Embalses de Entrepeñas y Buendía, con sede en el municipio de Sacedón (Guadalajara). La Asociación se constituyó en agosto de 1993 y estuvo for-mada por 10 municipios de Cuenca y 11 de Guadalajara. Su destino, al igual


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que el de AsPAd 14, la llevó a desaparecer con el fin del programa Proder para integrar sus términos municipales en el ceder La Alcarria, los 10 de Cuenca, y en el grupo Proder 2 Tajo-Tajuña, los 11 de Guadalajara.

Siguiendo las afirmaciones de distintos especialistas, los programas LeAder en-traron en funcionamiento de manera progresiva, al hilo de la incorporación de los agentes locales al desarrollo de actividades iniciadas por los empren-dedores pioneros. Empero, estos programas se utilizaron en cierto número de casos «como instrumento para legitimarse ante las instituciones o ante los ciudadanos, o como un instrumento de poder frente a otros agentes, lo que en mayor medida ha suscitado el interés de gran número de agentes que operan en las áreas rurales españolas (Esparcia y Noguera, 2003). Los agentes locales mostraron un compromiso en el momento de diseñar y po-ner en marcha los programas de innovación rural; sin embargo, pronto se constituyeron en lobbies informales en el seno de los grupos de acción local, que no hacían sino reproducir esa concepción de LeAder como instrumento de poder» (Esparcia et alii, 2000:110).

Con la Agenda 2000, la Unión Europea abrió un nuevo modelo de desarrollo para el mundo rural. Así, durante el periodo 2000-2006 se avanzó en la inte-gración del desarrollo rural en el territorio, contemplando una nueva fórmu-la con la iniciativa LeAder + que, si bien continuaba incitando a los agentes a impulsar proyectos cuyas expectativas se basaban en el potencial de los territorios, trataba de fomentar la utilización de estrategias de desarrollo sos-tenible, integrado y de calidad, primando la cooperación con otros grupos y el trabajo en red, tanto en territorios de un mismo Estado como entre los pertenecientes a diversos Estados miembros (Sanz Cañada, 2007: 157).

En esta nueva coyuntura, las estructuras de desarrollo local de la provincia de Cuenca se reorganizan dentro de los más estrictos límites provinciales, prescindiendo de territorios articulados sobre más de una provincia y re-agrupando o fusionando territorios de pequeñas dimensiones en otros de tamaño medio-grande controlados por agentes o grupos de acción local con estrategias y estructuras de poder bien consolidadas. El resultado de esta estrategia es la simplificación de la estructura organizativa, pasando de sie-te grupos de acción local, si contamos el que con sede en la provincia de Guadalajara gestionaba el programa Proder para 10 municipios de la Alcarria Conquense, a cinco grandes territorios que cubren prácticamente el 100 por ciento del territorio rural de la provincia de Cuenca (ver figura 3), dos LeAder


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y tres Proder. A pesar de todos los reajustes experimentados desde la puesta en marcha de las iniciativas europeas, lo cierto es que comarcas naturales y territorios vinculados a estrategias de desarrollo diferenciadas siguen sin coincidir en sus límites (ver figura 4), hecho que nos remite de nuevo a la dis-cusión sobre regiones homogéneas-funcionales pero que, entre otras cosas, tiene sus repercusiones en el pretendido objetivo de alcanzar territorios con valor identitario.

En esta tercera etapa, el territorio de la Serranía de Cuenca y su grupo de ac-ción local, Prodese, mantienen a grandes rasgos los mismos límites espaciales de la segunda fase con pequeños cambios de perímetro comarcal; así tres pueblos: Almodóvar del Pinar, Paracuellos de la Vega y Enguídanos, han sido cedidos a la comarca de la Manchuela y el municipio de Palomera, típicamen-te serrano, ha quedado incluido en la de la Serranía. Especialmente curioso resulta el caso del municipio de Enguídanos, típicamente serrano y uno de los fundadores de la Asociación para el Desarrollo Integral de la Serranía Baja (AdIsbA) en 1993 que, por razones políticas y funcionales decide su cambio al grupo de acción local de la Manchuela Conquense. En líneas generales, las ci-fras absolutas y relativas varían muy poco (ver tabla 2): 72 municipios, 18.537 habitantes, y una densidad de población de 3,9 habitantes por km2 que pone de manifiesto la evolución regresiva de uno de los territorios más bellos y desarticulados de la provincia. Por su parte, las estrategias de cooperación con otros grupos y el trabajo en red se ponen de manifiesto en la puesta en marcha de un proyecto InterreG III denominado Red para la gestión de entornos y yacimientos arqueológicos de arte rupestre, primeros pobladores europeos, que tiene como objetivo la creación de la Red Europea (sudoe) de yacimientos ar-queológicos y espacios expositivos temáticos de arte rupestre y primeros po-bladores, así como la construcción de un Itinerario Cultural Europeo (sudoe) sobre el arte rupestre de los primeros pobladores. La financiación procede de fondos de Cooperación Interregional y Redr.

El territorio de AdImAn, como consecuencia del nuevo Programa de Iniciativa Comunitaria LeAder +, ha visto crecer su área de influencia con la incorpora-ción de cinco nuevos municipios y 110 asociaciones representativas de los di-versos sectores de la comarca. Dentro del nuevo programa LeAder + se adopta como aspecto aglutinante o eje temático la identidad territorial como eje de calidad y motor de desarrollo. Los objetivos básicos del LeAder + en la Man-chuela Conquense, son: recuperar, conservar y valorizar el patrimonio natural de la comarca, la promoción de servicios y productos locales basados en la


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calidad (turismo, agroalimentarios, artesanía, productos naturales, etc...), y un objetivo básico que es la valorización de los recursos humanos: formación

En este contexto, nos gustaría destacar la constitución del grupo de coope-ración del proyecto efLus, formado por siete grupos de acción local pertene-cientes a tres provincias (Albacete, Cuenca y Valencia) y liderado por AdImAn, que nace en mayo de 2004, y en junio de 2004 presenta el proyecto ante el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, según la normativa de pro-yectos de cooperación en el marco de la iniciativa comunitaria LeAder +. El objetivo básico que inspiraba el proyecto era el de desarrollar e impulsar es-trategias integradas de gestión sostenible del territorio y los recursos de las zonas ligadas a cauces fluviales, basadas en la multifuncionalidad del espacio fluvial y su entorno y la participación de los actores locales. Entre las acti-vidades realizadas por el grupo de cooperación, y coordinadas por AdImAn, se cuentan los inventarios patrimoniales del río Júcar que tienen un ámbito territorial articulado por los ríos Júcar y Cabriel, extendido por tres provincias (Albacete, Cuenca y Valencia), pertenecientes a dos Comunidades Autóno-mas diferentes: Castilla-La Mancha y Valencia, y 68 términos municipales (48 de ellos drenados por el río Júcar y 20 por el Cabriel).

Figura 4. Correspondencia entre territorios vinculados a grupos de acción local (límites en rojo)y comarcas naturales de la provincia de Cuenca

Alcarria Sierra Mancha

GUADALAJARA

CEDERALCARRIA

PRODESE

ADI EL ZANCARA

ADESIMAN

ADIMAN

TERUEL

VALENCIA

ALBACETEC. REAL

TOLEDO


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Figura 5. Municipios y grupos de acción local vinculados al proyecto efLus

El ceder Alcarria, que gestiona un Proder 2, también incrementa su territorio de forma significativa al pasar de 34 a 42 municipios, con una población total de 11.612 habitantes, 2.479 km2 de extensión y una densidad poblacional de 4,7 habitantes por km2. El origen de este incremento se encuentra, como ya comentamos, en la absorción de los municipios antes vinculados al grupo de acción local de la Asociación de Municipios Ribereños de los Embalses de En-trepeñas y Buendía.

Por su parte, el territorio Proder 2 gestionado por AdesImAn incrementa el núme-ro de municipios de 43 a 56, dependiendo de siete de ellos quince pedanías. En total, 71 núcleos poblacionales que se extienden sobre 3.553 km2. La población asciende a 40.049 habitantes, aunque un solo municipio (Tarancón), incorpora-do en esta etapa, absorbe una cuarta parte (13.447 habitantes en el año 2006), lo que hace del territorio una zona eminentemente rural, pero articulada por los dos únicos núcleos urbanos de la provincia, la ciudad de Cuenca en su mi-tad oriental y Tarancón en el occidental. Por otro lado, este grupo se encuentra funcionalmente vinculado la ICD, institución que constituye uno de los más significativos lobbies en materia de desarrollo rural de la provincia y que ha es-

CUENCA

ALBACETE

VALENCIA

LEYENDA Eflus. Valle de Ayora. Cofrentes Eflus. Tierras de interior Eflus. Serranía Conquense

Eflus. Manchuela Conquense Eflus. Manchuela de Albacete Eflus. Macizo del Caroig Eflus. Mancha del Jucar


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tado vinculada no sólo a la creación de AdesImAn, sino también a la constitución original de las iniciativas de desarrollo en la Alcarria Conquense. El IDC dirige y gestiona en sus instalaciones el Centro Europeo de Información y Animación Rural de Cuenca que cofinancia la Diputación Provincial de Cuenca y la Comi-sión Europea. El Centro Europeo de Información y Animación Rural de Cuenca forma parte de una red de centros de información de la Unión Europea reparti-dos por todo el territorio rural europeo dedicados a la información europea en el medio rural. Existen 393 centros en toda la Unión Europea de los cuales 43 están en España, denominados por la Comisión «Europe Direct».

El tercer programa Proder 2 corresponde al ADI El Záncara, que en esta etapa ve crecer su territorio pasando de 11 a 33 municipios, con un total de 45.108 habitantes y la mayor densidad poblacional de la provincia en hábitat rural, 16,3 habitantes por km2. Como ya hemos comentado en líneas anteriores, la desaparición de la Asociación para el Desarrollo AsPAd 14 ha beneficiado al ADI El Záncara, pues no sólo ha crecido en términos municipales, sino que algunos de éstos se encuentran entre los más poblados y dinámicos de la provincia (Las Pedroñeras, San Clemente o Mota del Cuervo).

En la actualidad sólo un municipio ha quedado al margen de cualquier grupo de acción local, Bascuñana de San Pedro, mientras que El Herrumbrar, situa-do en el límite con la provincia de Albacete, decidió incorporar su término al grupo de acción local de la Manchuela de Albacete desde la segunda fase de puesta en marcha del programa Proder.

Para finalizar, no querríamos dejar de señalar el papel que, a lo largo de los últi-mos quince años, ha venido jugando la Diputación Provincial de Cuenca, que, además de cofinanciar al 50 por ciento la aportación local a estos programas de desarrollo a través del Patronato de Desarrollo Provincial, presta servicios de asistencia técnica a los grupos de acción local.

Recientemente, el Patronato de Desarrollo Provincial de la Diputación de Cuen-ca ha puesto en marcha el Plan Estratégico de Formación para la inserción laboral de la mujer rural en zonas desfavorecidas (fAsIL), destinado a mujeres desempleadas del medio rural provincial en el ámbito de los servicios a la co-munidad. El modelo de gestión que el Patronato de Desarrollo Provincial ha diseñado para la gestión adecuada del proyecto en todo el territorio provincial es la firma de convenios de colaboración con los grupos de acción local de la provincia (AdesImAn, ADI Záncara; AdImAn; ceder Alcarria Conquense y Prodese).


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Con cada asociación comarcal el Patronato ha establecido las actividades a de-sarrollar en cada uno de los territorios.

Así mismo, de acuerdo con las necesidades detectadas, y al amparo de la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 15 de julio de 1999, por la que se establecen las bases de concesión de subvenciones públicas para el fomento del desarrollo local e impulso de los proyectos de empresas calificadas I+E, modificada con la nueva Orden de Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 49/2005 de 14 de enero, se crea la figura de los agentes de empleo y desarrollo local (AedL) como trabajadores contratados por la correspondiente corporación local. La Diputación, con todos aquellos ayuntamientos, mancomunidades o agrupaciones de ayuntamientos que han implantado en su territorio una agencia de empleo y desarrollo local, ha suscrito un convenio de colaboración a través del patronato de desarrollo provincial para cubrir, por un lado, los gastos de mantenimiento de dicha agencia, con un límite máximo de 2.600 € por cada año (equivalente a un 10 por ciento aproximadamente de los gastos totales que supone la contratación del agente de empleo) y, por otro, los gastos de kilometraje que se devenguen como consecuencia del desplazamiento entre los diferentes municipios que cubra su zona de acción, con un límite máximo anual de 1.300 €. Actualmente, la red de agencias de empleo y desarrollo local de la provincia de Cuenca está integrada por 33 agentes, distribuidos homogéneamente por todo el territorio. En algunos casos, son varios los ayuntamientos que se han agrupado para dar cobertura a la prestación de este servicio, tanto a la hora de cubrir la parte alícuota de gastos que debe soportar la corporación local (tan sólo un 10 por ciento del total de los costes), como para establecer un área óptima de actuación del agente que sea apropiada a sus necesidades endógenas.

Conclusiones

Pasados más de quince años tras la puesta en marcha de los primeros pro-gramas de desarrollo rural vinculados a iniciativas europeas, se van po-niendo de manifiesto significativos cambios en la gestión del territorio y cambios, asimismo, en las formas y estructuras de organización territorial interna. Como demuestra el análisis de otros territorios, hoy conviven ac-tores locales tradicionales (campesinado y sociedades rurales) con nuevos protagonistas (grupos de acción local, gestores de planes y programas espe-


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cíficos de dinamización turística, etcétera) que intervienen en los procesos e iniciativas de gestión y organización del espacio (Delgado et alii, 2004:69-70). La autonomía de los grupos locales a la hora de decidir la delimitación de sus respectivos territorios ha sido, sin duda, un importante estímulo para el desarrollo local, si bien tampoco puede obviarse el peso determinante que dentro de los mismos han alcanzado las asociaciones dominadas por los agentes públicos y lobbies específicos y, en algunos casos, los nada de-seables personalismos políticos que han interferido en la normal evolución del enfoque ascendente de los programas.

En cualquier caso, los distintos programas desarrollados, LeAder y Proder, han servido para transmitir la responsabilidad a las asociaciones locales y ha contri-buido a volver a poner en contacto las actividades públicas y las privadas, las actividades lucrativas y no lucrativas, así como la mejora o creación de infra-estructuras y las actividades empresariales. Durante la tercera fase, la presen-cia de equipos técnicos con probada experiencia y capacidad de gestión y la articulación de redes de agentes que incluyen a los sectores público, privado y asociativo ha sido clave. En este contexto, la articulación territorial de los pro-gramas ha pasado de una fase de iniciativas pioneras vinculadas a los espacios más despoblados y desarticulados de la provincia, pasando por la eclosión de territorios de carácter más o menos oportunista, en muchos casos carentes de identidad y cohesión interna y con dudosa viabilidad, para llegar a una re-configuración territorial o encaje que intenta acercarse a la división en grandes comarcas naturales (que no administrativas), aunque con notables desajustes en sus límites y clara agrupación forzada en un caso (AdesImAn) de territorios sin relación alguna, todo ello sin olvidar el cierre de los territorios dentro de las estrictas fronteras provinciales, anulando cualquier ensayo de territorio supra-provincial sobre espacios con continuidad física y funcional.

No obstante, y a pesar de que los programas LeAder + y Proder 2 parecen haber contribuido a fijar los límites de forma relativamente estable y con cobertura casi universal para el territorio provincial, tampoco su definición territorial ha quedado exenta de problemas. Para empezar, habría que señalar que su configuración territorial está muy alejada, en la mayoría de los casos, de un SloT en la acepción utilizada por Dematteis y Governa, su articulación final ha estado guiada en no pocas ocasiones más por razones políticas y estratégicas que por la existencia de redes auto-organizativas locales que cristalicen en unidades cohesionadas. Además, en muchos casos su excesiva extensión y su caracterización como territorios despoblados y desarticulados no ha hecho


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más que acentuar los problemas de cohesión interna que padecen, hecho subrayado por la necesidad de ubicar las dependencias del ceder fuera del propio territorio de aplicación en dos de los territorios analizados.

Por último, tampoco querríamos dejar de señalar en estas breves conclusiones que la creación y puesta en funcionamiento de la red de AEDL por parte de la Diputación de Cuenca, en colaboración con el resto de entes locales, carece de procedimientos de articulación efectiva con los equipos técnicos de los grupos de acción local que trabajan en su mismo territorio. De este modo se solapan AEDL y organizaciones de desarrollo local comarcales, y mientras los segundos tratan de planificar y programar a escala media, los primeros han de responder a las demandas y necesidades de sus ayuntamientos, realizando tareas que en muchas ocasiones poco tienen que ver con el desarrollo local. En definitiva, la lógica de las autoridades responsables de la financiación y de los sistemas de apoyo constituye un obstáculo inherente que se une, en ocasiones, al afán de protagonismo individual y la falta de cultura de cooperación que rentabilice los recursos disponibles.


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Introducción

El impulso institucional del Desarrollo Local en la Unión Europea se produce como consecuencia de la crisis económica y laboral de la industria tradicional y de las grandes reestructuraciones productivas de los años setenta y ochenta en las industrias del carbón, del acero, de la construcción naval, de la metalurgia, y del sector textil, con la consiguiente necesidad de recolocación de la mano de obra excedentaria, que había incrementado de manera destacada las tasas de paro en la mayor parte de los países comunitarios de entonces. Además, éste no se distribuía de manera homogénea en el territorio, sino que se localizaba sobre todo en regiones o municipios muy dependientes de una empresa o industria concreta, afectada por la situación. Es lo que se denominó por algu-nos autores como «la territorialización de la crisis económica de finales de los setenta y principios de los ochenta».

En este contexto depresivo, las políticas económicas tradicionales de los paí-ses occidentales se mostraron incapaces de reducir las elevadas tasas de paro alcanzadas, a pesar de las herramientas legales y financieras a disposición de las administraciones centrales para afrontarlas. Ante esta situación, las comuni-dades regionales y locales se vieron obligadas a tomar la iniciativa para abordar los problemas que presentaba la reestructuración productiva en sus territorios y fomentar una modalidad de desarrollo más sostenible, utilizando sus propios

7 La organización territorial del Desarrollo Local en Canarias

José-León García Rodríguez *

* Profesor titular de Geografía Humana de la Universidad de La Laguna ([email protected])

LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

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recursos, con el objetivo de reducir la dependencia de las grandes empresas, habitualmente poco comprometidas con la resolución de los problemas del ámbito en el que se establecen. Como consecuencia de ello, se produce un importante cambio en la política económica regional de los países de la Unión Europea, abandonándose progresivamente la aproximación top-down seguida hasta entonces por los gobiernos nacionales, y orientada a la redistribución es-pacial de la actividad económica en las regiones menos favorecidas, al tiempo que toma fuerza el enfoque bottom-up, orientado al desarrollo económico de las ciudades y de los territorios locales (González Hernando, 2007).

Este enfoque operativo del desarrollo es asumido de inmediato por las adminis-traciones públicas locales, especialmente sensibles a los problemas sociales crea-dos por el desempleo, como receptoras directas de las demandas de solución formuladas por los ciudadanos a causa de su cercanía física al ayuntamiento. En el caso español, el proceso de ampliación de las agendas municipales para incluir en su ámbito de actuación la promoción económica local se inicia a principios de los años ochenta en un momento histórico de profundos cambios, tras los largos años de dictadura. Por otra parte, la aprobación de la Constitución de 1978 y la creación del Estado de las Autonomías ha provocado la progresiva descentrali-zación de las competencias en materia de empleo, cuya gestión ha sido transfe-rida del Instituto Nacional de Empleo a las comunidades autónomas. Por ello, en la actualidad, todas las regiones españolas, a excepción de Euskadi, que lo hará próximamente, según comunicación del Gobierno vasco, y las ciudades autóno-mas de Ceuta y Melilla, han asumido las competencias de gestión de las políticas activas de empleo. En el caso de Canarias, las transferencias en dicha materia al Gobierno autónomo fueron muy tempranas, y se produjeron a principios de los años noventa con la creación del Instituto Canario de Formación y Empleo.

En el ámbito europeo, el concepto de desarrollo local se incorpora a las priori-dades del Fondo Social Europeo y se incluye como requisito en la financiación de los programas operativos regionales y de las iniciativas comunitarias (horIzon, noW, InteGrA, AdAPt, o LeAder). Además, con la publicación del libro blanco sobre Crecimiento, competitividad y empleo, en 1993, este enfoque del desarrollo alcan-za un papel prominente vinculado a la explotación de los denominados «nuevos yacimientos de empleo». Por otra parte, las cumbres de Ámsterdam y Luxem-burgo de 1997 dieron un nuevo impulso al desarrollo local al incluirlo como una prioridad en la Estrategia Europea por el Empleo, que se incorporó como un nue-vo título en el Tratado de Ámsterdam, y alienta a los Estados miembros a aplicar políticas más eficaces en el mercado de trabajo europeo, orientadas a mejorar la


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capacidad de inserción profesional, el espíritu empresarial, la capacidad de adap-tación y la igualdad de oportunidades.

En 1982, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico aprobó su programa de Iniciativas Locales de Empleo, cuyo objetivo básico ha sido resaltar las posibilidades que ofrece el desarrollo local frente a la concepción tradicional de que la resolución de los problemas de empleo debe ser competencia de los gobiernos centrales. En los años noventa se priorizó la creación de empleo a través de la eco-nomía social y más tarde mediante el establecimiento de partenariados locales, lan-zando como experiencia piloto los denominados Pactos Territoriales para el Empleo, en los que participan las administraciones públicas (desde la escala europea a la municipal), entidades privadas y agentes locales (González y otros, 2005).

A partir de los años ochenta, ayuntamientos, mancomunidades y cabildos, en el caso de Canarias, han venido desempeñando un importante papel en el impulso de la política económica local, basada en la optimización del aprovechamiento de los recursos endógenos, que se corresponde con el nuevo enfoque de la polí-tica de desarrollo regional, en el que priman el fomento de la capacidad empren-dedora, la calidad del capital humano, la flexibilidad del sistema productivo y la difusión de la innovación, dentro de un proceso más general de ampliación de las agendas locales de dichas instituciones (González Hernando, 2007).

Por otra parte, el principio de subsidiaridad y la mayor eficacia en la gestión convier-ten la escala local en la idónea para la implementación e implantación de las políti-cas activas de empleo, lo que en la práctica, se ha traducido, en muchos casos, en la aparición de concejalías, departamentos e instancias específicas dentro de la propia estructura municipal, que han sido dotados de recursos humanos especializados destinados a prestar servicios a desempleados, trabajadores, empresas y empren-dedores. Pero al no ser ésta una competencia propia de la Administración local, di-chos servicios suelen financiarse mediante subvenciones en la mayoría de los casos, aunque conforme ha ido aumentando la conciencia de los gestores públicos sobre la importancia de los mismos para el desarrollo municipal, han sido las propias enti-dades locales las que han terminado asumiendo la necesidad de destinar una parte de sus recursos al mantenimiento de estas prestaciones, incluyendo en sus presu-puestos partidas específicas dedicadas al desarrollo local (Borrás Querol, 1999).

Por esta razón, las entidades locales han adquirido en España un importante protagonismo en los procesos de reestructuración económica de las últimas décadas, como dinamizadoras y mediadoras para el consenso social, favo-reciendo la aparición de estructuras de diverso tipo en las que se integran y


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asumen responsabilidades todos los agentes sociales: empresarios, sindicatos, tercer sector, y otros (González Hernando, 2007). En el ámbito municipal, la he-rramienta más destacada para impulsar el desarrollo territorial ha sido, y es, sin duda, la agencia de desarrollo local, con sus diferentes apelativos particulares y su diversidad de funciones y vinculaciones actuales, como las mancomunida-des, los consorcios, los cabildos insulares y algunas entidades privadas, a pesar de su origen común como oficina pública establecida para el asesoramiento de los emprendedores y la formación de los desempleados.

Pero hay otros muchos instrumentos operativos, promovidos tanto por el sector pú-blico como por la iniciativa privada, que han hecho su aparición con un objetivo concreto, incluso como una reivindicación ciudadana, o como consecuencia de una convocatoria de ayuda, y han acabado consolidándose como potentes herramientas para impulsar el desarrollo local y propiciar la mejora del nivel de vida de la población. Éste es, por ejemplo, el caso de las veteranas agencias de extensión agraria, unidas en la isla de Tenerife a los gabinetes de desarrollo rural; de los grupos de acción local; de los órganos de gestión de las reservas de la biosfera, de los espacios protegidos más emblemáticos de Canarias, como los parque nacionales, los parque naturales y los parques rurales; de los consejos reguladores de algunas denominaciones de origen de productos locales; y de numerosas entidades orientadas a la economía social y solidaria o al trabajo vecinal y comunitario, que se amparan bajo diferentes fórmu-las jurídicas de organización, como fundaciones, cooperativas, sociedades limitadas unipersonales o asociaciones para afrontar sus responsabilidades profesionales o so-ciales ante la administración y los usuarios; sin olvidar, finalmente, a otras entidades corporativas como las cámaras de comercio y algunos departamentos universitarios, o mejor dicho, determinados profesores, que ha contribuido activamente a la for-mación y al asesoramiento de emprendedores y proyectos, en las últimas décadas. Este conjunto diverso de herramientas, creado a lo largo del tiempo en un escenario concreto, contribuye a dar forma a una red de operadores institucionales, sociales y socioeconómicos que podemos considerar las estructuras territoriales del desarrollo local de una región o comunidad como el Archipiélago canario.

La polarización territorial del desarrollo económico en Canarias

En Canarias, el desarrollo local hunde sus raíces en el pasado reciente, según algunos investigadores que interpretan la conocida tradición emprendedora de los emigrantes retornados, que buscaban crear su propio puesto de traba-


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jo en sus lugares de origen, en clave de desarrollo endógeno, gestionado de forma individual, y la inversión productiva de sus ahorros en el sector primario o en los servicios, en términos de desarrollo territorial, por la cuantía de los capitales movilizados y la amplia distribución de sus intervenciones, al menos hasta los años setenta del pasado siglo (Garcías Rodríguez, 2007).

La carencia de apoyos a las iniciativas de desarrollo por parte de una Admi-nistración local casi inexistente no impidió que se llevaran a cabo en las Islas importantes iniciativas de desarrollo local en el pasado, en un mundo en el que el soporte de la economía familiar era más importante que el del Estado. Debido a la limitación de sus recursos para soportar su propio crecimiento demográfico, el modelo de desarrollo tradicional «alimentó» durante décadas una intensa corriente emigratoria que llevó a Cuba primero, y a Venezuela después, a muchos miles de canarios.

Dicha corriente de salidas, al mismo tiempo que suavizaba la presión demo-gráfica sobre los recursos disponibles en las Islas, hizo posible la llegada al Ar-chipiélago de numerosos capitales procedentes del ahorro de los emigrantes, que sirvieron no sólo para mejorar las economías de muchas familias, sino también para financiar numerosas inversiones productivas en los sectores pri-mario y terciario, lo que dio lugar a lo que sin duda ha sido uno de los más extensos «programas» de autoempleo desarrollados en la región: el intento de «creación del propio puesto de trabajo para toda la vida» (Afonso Pérez, 1984), por parte de los emigrantes retornados, en sus lugares de origen o en otros ámbitos de la región más dinámicos y con mayores expectativas econó-micas.

Asimismo, en el caso venezolano, una parte de los emigrantes canarios crea-ron sus propias empresas en sectores claves de la economía del país sudame-ricano, como son la agricultura de abastecimiento del mercado interior, los transportes y numerosos servicios, en una etapa de expansión económica, merced al impulso de la industria petrolífera a partir de los años cincuenta. ¡Todo un proyecto histórico de desarrollo local no programado, basado en el autoempleo y en la financiación individual, en ambas orillas del Atlántico! Por ello, probablemente en el modelo de desarrollo del pasado subsistan ejem-plos o pautas de actuación territorial interesantes para el presente, salvando las distancias temporales y las exigencias del marco de la globalización, que quizá no convenga olvidar (García Rodríguez, 2007).


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Pero la dinámica económica del Archipiélago posterior a dicha etapa, basada sobre todo en el desarrollo del sector turístico, en el correlativo auge de la construcción, el comercio y los servicios, especialmente en las islas centrales y orientales, y en el importante papel movilizador del sector público, ha modi-ficado totalmente el escenario laboral y empresarial de Canarias, reduciendo las expectativas de negocio y la valoración socioeconómica del sector prima-rio, en el que realizaban de manera preferente sus inversiones los emigrantes retornados. Este cambio productivo ha provocado la reducción del espacio cultivado en unas 100.000 hectáreas entre los años cincuenta y el presente.

La creación de miles de puestos de trabajo en las zonas turísticas de Canarias y en las áreas capitalinas, en las emergentes actividades productivas, y la mejora general del nivel de vida y de cualificación de la población que se generó a partir de entonces, acabó liquidando el fenómeno secular de la emigración exterior, aunque éste también se vio frenado por las dificultades económicas de los países de destino, desde principios de los años setenta y a causa de la devaluación de sus monedas, como ocurrió, por ejemplo, con el bolívar vene-zolano.

Ambos hechos han provocado un intenso proceso de urbanización y de de-sarrollo socioeconómico, que ha acabado acercando la modesta renta de las Islas en el pasado a la media española, a partir de la entrada plena de Canarias en la Política Agrícola Común de la Unión Europea, de la consideración del Archipiélago como región Objetivo 1 y de la consiguiente llegada de fondos comunitarios, y un importante cambio generacional en el comportamiento productivo desde las pautas rurales a las urbanas, en el que ha disminuido el carácter supuestamente emprendedor del isleño, atribuido por la literatura socioeconómica a los emigrantes retornados (Colectivo 78, 1981), a favor de la asalarización de la población activa.

Sin embargo, la presencia en las Islas de una importante colonia de inmigran-tes extranjeros de procedencia comunitaria y extracomunitaria, con pautas de comportamiento más emprendedoras que las de los habitantes de las Islas (Coduras Martínez, 2008), parece que ha podido compensar dicho retro-ceso, pues la tasa actual de actividad emprendedora del Archipiélago se sitúa en el 7,2 por ciento, ligeramente por encima de la media estatal, en el pues-to número 7 del ránking de las comunidades autónomas españolas, según el Informe ejecutivo de Goblal Entrepreneurship Monitor, correspondiente al año 2008.


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Dicho indicador de la emprendeduría en la población de 18 a 64 años de un país o región mide la actividad empresarial y el autoempleo que se pone en marcha durante un año en cualquier sector económico y que no han sobre-pasado los 42 meses de vida. El Informe señala también los efectos negativos de la desaceleración económica y de la crisis actual sobre la dinámica empren-dedora en Canarias y en el resto del Estado, ya visibles desde el pasado año, y que repercuten en el descenso de la intervención femenina en la actividad emprendedora. Sin embargo, a pesar de ello y de la disminución de la tasa española del 7,6 al 7 por ciento en el último año, sigue aumentando la contri-bución de los extranjeros en la composición de la misma, ya sean de régimen general o de procedencia comunitaria, y la mujer inmigrante perteneciente al primer grupo es proporcionalmente mucho más emprendedora que la mujer española (Coduras Martínez, 2008).

El cambio de modelo de desarrollo, posterior a los años cincuenta, desde la agricultura convencional al turismo de masas, la construcción y los servicios, ha ocasionado también una importante mutación en la organización territorial de las Islas, modificándose el papel tradicional de los diferentes ámbitos insu-lares, y concentrándose las principales actividades productivas en unos pocos lugares, especialmente en las áreas metropolitanas, en los núcleos turísticos y en los espacios dedicados a la agricultura de exportación, en contraposición con los restantes ámbitos, que quedan en segundo lugar, como ocurre, por ejemplo, en una porción de las medianías de las islas centrales, en los espacios naturales protegidos y en las islas periféricas occidentales. Como consecuencia de ello se ha producido lo que podríamos llamar una especialización funcional del territorio, por lo que se mantienen las disparidades territoriales en el reparto de la renta y en el acceso a los servicios básicos.

Por ello, a partir de entonces se habla de la existencia de desequilibrios terri-toriales a escala insular y regional y del carácter polarizado del actual modelo de desarrollo. Este hecho socioeconómico, junto con el problema crónico del desempleo en la región, es otra de las causas del incremento de la preocupa-ción por el tema del desarrollo territorial a escala local, lo que ha movilizado desde hace años recursos e iniciativas en la mayor parte de los municipios, con variada fortuna y resultados, según los casos, aprovechando para ello las diver-sos programas regionales, nacionales y europeos, destinados a luchar contra el paro, a incentivar la creación de puestos de trabajo y a diversificar, dentro de lo posible, la actividad productiva de los diferentes territorios, tanto rurales como urbanos, en línea con las recomendaciones de la Estrategia Territorial Europea.


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El espacio insular se ha especializado en esta etapa por usos y aprovechamien-tos, en relación con los recursos de cada lugar para el nuevo modelo, pero también de acuerdo con su posición o disposición para los nuevos circuitos económicos. La isla se ha convertido de este modo en una determinada uni-dad económica y de gestión, por lo que se habla de un modelo de desarrollo insular, de una determinada «especialización» insular de la economía, y como consecuencia de todo ello, de un importante cambio paisajístico, del desarrollo de un intenso proceso de urbanización, de la transformación de la isla en un espacio residencial, e incluso, en una gran ciudad, en la que las interacciones entre las distintas partes son cada vez más importantes y el espacio rural casi desaparece, al menos en algunas áreas de las islas centrales, porque ha perdido su antigua función agroalimentaria y exportadora. El desarrollo de los transpor-tes, y de las infraestructuras que lo facilitan, ha acabado modificando todas las relaciones entre las distintas partes de la unidad insular, sobre todo en Tenerife y Gran Canaria, al incrementarse el número vías y de líneas de transporte, que modifican la accesibilidad de los diferentes lugares y acortan el tiempo de des-plazamiento, tanto en el interior de las islas como entre las mismas y con el exterior.

Como consecuencia de ello, la división administrativa de cada isla, basada en el modelo de desarrollo agrario tradicional, ha perdido vigencia en su conjunto para abordar la resolución de los problemas territoriales desde la perspectiva administrativa, aunque conserve una cierta funcionalidad, en algunos casos. El actual reparto municipal del espacio insular consagra importantes desequili-brios territoriales en la distribución de los recursos, de las cargas y de los servi-cios que presta la Administración local a los ciudadanos, además de encarecer la estructura de costes de éstos últimos, en las áreas peor dotadas, o dificultar, cuando no imposibilitar, la planificación global de ciertos espacios o áreas su-pramunicipales, en beneficio del conjunto (García Rodríguez, 2007).

En el modelo de desarrollo agrario tradicional, los usos establecidos en el te-rritorio se justificaban por las necesidades del mismo, y dependían, en buena medida, de las capacidades de los agentes locales para dar respuesta a las mis-mas. En cambio, en el actual modelo de desarrollo, las actividades instaladas en el espacio están frecuentemente vinculadas a elementos externos, o resultan de la combinación de factores externos y posibilidades internas, en un difícil engranaje entre la economía local y un contexto mucho más amplio, regional, nacional o internacional, diseñado en parte por la globalización de la econo-mía. Estas actividades no sólo satisfacen necesidades locales, sino que también


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cubren demandas generadas en otros lugares, en algunos casos muy alejados de las áreas de producción, como ocurre por ejemplo con el desarrollo turístico de Canarias, utilizando capitales y tecnología foráneos, y por lo tanto, difícil-mente controlables desde el ámbito local.

Por ello, con la globalización, el territorio ha dejado de ser un producto espe-cíficamente local, el resultado de las demandas y acciones locales, pasando a depender de ámbitos de decisión cada vez más lejanos, regionales, nacionales o internacionales, por lo que los márgenes de maniobra de los actores locales son generalmente reducidos. Pero la capacidad de intervención de los agen-tes locales en los procesos de desarrollo territorial está limitada no sólo por la ubicación de los ámbitos de decisión fuera de su alcance, sino también por el propio desconocimiento de las posibilidades de su territorio, debido a la interrupción de la cadena de transmisión de la información sobre los recursos locales, a causa del progresivo vaciamiento de contenido estratégico de las actividades productivas en las que participa la mayor parte de la población local. Además, los recursos del territorio que pueden resultar aprovechables en el nuevo modelo de desarrollo son muy diferentes de los recursos naturales o humanos valorados por el modelo anterior. Es decir, no se puede afrontar la nueva situación sólo con el bagaje del pasado para aprovechar las nuevas oportunidades.

En consecuencia, para abordar la planificación y el desarrollo de las actividades locales, en el presente, es necesario conocer no sólo las demandas del lugar, sino también el contexto general de referencia y la oferta de los competido-res, según la definición operativa propuesta por Buarque (1999) y recogida por Boisier (2005). Para el autor portugués, «el desarrollo local es un proceso endó-geno registrado en pequeñas unidades territoriales y asentamientos humanos, capaz de promover el dinamismo económico y la mejora en la calidad de vida de la población». Pero Buarque señala también que «a pesar de constituir un movimiento de fuerte contenido interno, el desarrollo local está inserto en una realidad más amplia y compleja, con la cual interactúa y de la cual recibe in-fluencias y presiones positivas y negativas».

Así, «el concepto genérico de desarrollo local puede ser aplicado, según el mencionado autor, a diferentes demarcaciones territoriales y asentamientos humanos de pequeña escala, desde la comunidad al municipio e incluso a mi-crorregiones de tamaño reducido. El desarrollo municipal es, por lo tanto, un caso particular de desarrollo local con una amplitud espacial delimitada por


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el límite administrativo del municipio». Y agrega Buarque: «el desarrollo local dentro de la globalización es una resultante directa de la capacidad de los ac-tores y de la sociedad local para estructurarse y movilizarse con base en sus potencialidades; y en su matriz cultural para definir, explorar sus prioridades y especificidades en la búsqueda de competitividad en un contexto de rápidas y profundas transformaciones» (Buarque, 1999).

La programación del desarrollo en la escala local

La preocupación por el desarrollo del territorio a escala local e insular es un hecho posterior a la llegada de la democracia a las instituciones públicas, es-pecialmente a los ayuntamientos y cabildos, y al establecimiento de las institu-ciones autonómicas. El incremento de esta preocupación se relaciona, en pri-mer lugar, con la desaparición del modelo de desarrollo tradicional, sustentado en la agricultura de autoconsumo y de exportación y en el tráfico comercial y portuario, y con su progresiva sustitución por el actual modelo, basado funda-mentalmente en el sector turístico, en la construcción y en los servicios, cuyo aparato productivo se concentra en unas pocas áreas, con lo que quedan nu-merosos espacios que precisan intervenciones de la Administración pública y de los agentes privados para activarlos y hacerlos funcionales en el conjunto. Y en segundo lugar, a causa del aumento de los recursos destinados al desarrollo regional y local para los espacios menos favorecidos por el actual modelo de desarrollo, por parte de los distintos programas y fondos de la Unión Europea, y de las administraciones central y autonómica.

Sin embargo, debemos tener en cuenta que «el desarrollo de los territorios lo-cales se muestra cada vez más dependiente de su grado de vinculación con los procesos económicos generales, que escapan a su control y son característicos de las escalas nacional o internacional, en la cambiante era de la globalización. Por ello, el margen operativo de los poderes locales para impulsar sus propios proyectos de desarrollo se ha reducido, en muchos casos, a límites casi inope-rantes, a pesar de la existencia de líneas de apoyo destinadas a la realización de planes de actuación particulares o institucionales, en el ámbito de los países desarrollados, como ha ocurrido con la Iniciativa Europea LeAder» (García Rodrí-guez y otros, 2006)

El desempleo y la escasa actividad económica que padecen numerosos mu-nicipios son con toda seguridad motivos de preocupación y reflexión para las


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autoridades y líderes políticos de la mayor parte de las demarcaciones locales. Sin embargo, son pocas las corporaciones municipales que han elaborado un proyecto de desarrollo territorial, o que poseen un proyecto de desarrollo confi-gurado como conjunto articulado de ideas, estrategias, propuestas y actuacio-nes sobre el municipio que se desea construir, de acuerdo con los recursos y con las fuerzas políticas y sociales del mismo, en el que estén jerarquizados los objetivos y programadas las fases o etapas a seguir, al menos a corto y medio plazo y se contemple su financiación.

En dichos proyectos se debe optar por la especialización funcional del territorio, analizando sus potencialidades en un contexto geográfico y económico am-plio, para competir mejor o colaborar, según los casos, con sus demarcaciones rivales, a partir de la práctica denominada «coopetencia», un neologismo in-ventado para describir una modalidad de conducta empresarial observada en los «distritos industriales italianos» en la cual coexisten la cooperación en cier-tos eslabones de la cadena de valor y la competencia en otros (Boisier, 2005). Y en función de dicha especialización se debe establecer el planeamiento terri-torial y urbanístico, reservando los espacios necesarios para los usos previstos, pensando en las infraestructuras precisas o en los impactos previsibles. Esto implica también un cierto grado de especialización funcionarial dentro de la administración municipal, la dotación del personal y de los técnicos necesarios para hacer frente a estos retos, que sólo existe en España en los grandes muni-cipios, aunque estas corporaciones no siempre poseen un proyecto definido de desarrollo territorial.

Una parte de las administraciones municipales, carentes de un proyecto defi-nido de desarrollo territorial para su demarcación y de un programa concre-to de actuación para cubrir los objetivos de aquél, tienen un funcionamiento relacionado con las incidencias y demandas del día a día, que sólo se aparta de la rutina cotidiana ante determinados estímulos materiales, políticos o so-ciales. Esta imagen pobre de la administración más cercana a los ciudadanos viene acompañada en muchos casos de una de las deficiencias inmateriales más preocupantes y difíciles de suplir en la vida de los ayuntamientos, como es la falta de formación de los propios ediles municipales, que son los que di-rigen la maquinaria de las corporaciones locales y toman decisiones, que en muchos casos tienen importantes consecuencias. Esta situación se explica, en parte, por las carencias educativas generales de la población, sobre todo en las áreas rurales, afectadas desde el pasado por la emigración, pero también por el desprestigio general de la «clase» política, lo que sin duda aparta de esta labor


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pública a muchos de los posibles candidatos que probablemente estén mejor preparados para desempeñarla.

Pero las administraciones locales no deben continuar desempeñando el mis-mo rol pasivo que en el pasado reciente con respecto al desarrollo territorial, o que su papel difiera de unos municipios a otros, en relación con la ubicación geográfica del término o con el color político del alcalde (Borrás Querol, 2005). Las corporaciones locales deben proporcionar apoyo a los programas o inicia-tivas de desarrollo que se produzcan a escala municipal, y deben incentivar el desarrollo territorial siguiendo las pautas de un proyecto integral de desarrollo, elaborado por los técnicos, en relación con los recursos disponibles, y con las fuerzas políticas y sociales del municipio. Optar por una especialización produc-tiva del territorio, en función de los recursos disponibles y de un análisis objetivo de los espacios competidores, y elegir la estrategia más adecuada para llevar a cabo el proyecto, son algunas de las claves de su éxito. Por ello, en los últimos años muchos municipios han ido asumiendo un papel más activo en la creación de las condiciones favorables para el desarrollo económico de su territorio, rom-piendo con la tradicional concepción de unas administraciones exclusivamente centradas en prestar servicios de carácter urbano o de bienestar social.

Efectivamente, la mayor parte de las corporaciones locales españolas ha te-nido la oportunidad de crear e incluso consolidar en la etapa reciente áreas de personal especializado para orientarlo a la programación y resolución de los problemas que suscita el desarrollo económico a escala local, como son la captación de emprendedores, la creación de pequeñas empresas, el apoyo al autoempleo, la integración sociolaboral de los excluidos, y otras muchas áreas de actividad que conforman la economía de los lugares y potencian las agen-cias de desarrollo local.

La fórmula la facilitaron los convenios suscritos entre el Instituto Nacional de Empleo y las corporaciones locales, que se iniciaron a mediados de la década de los ochenta con la finalidad de realizar las contrataciones necesarias para la creación de las agencias de desarrollo local en todos los municipios; y se conver-tirán en la etapa más reciente en agencias de “empleo” y desarrollo local, al po-ner énfasis nominal en este objetivo laboral como la principal razón de ser de dichas entidades públicas, dada la importancia del desempleo en dicha etapa (Echeverría, 1993). Con posterioridad al traspaso de competencia en materia de empleo del Estado a las comunidades autónomas, la financiación de los con-tratos de los agentes de empleo y desarrollo local la llevan a cabo las entidades


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regionales creadas al efecto, que en el caso canario ha sido, en primer lugar, el Instituto Canario de Formación y Empleo (Ley 7/1992, de 25 de noviembre), y después, el Servicio Canario de Empleo (Ley 12/2003, de 4 de abril).

Las agencias de desarrollo local

El Instituto de Crédito Oficial de España define las agencias de desarrollo local como «entidades dependientes de los ayuntamientos dedicadas a tareas de intermediación, promoción y apoyo al desarrollo económico de sus munici-pios, que prestan un servicio público, cuyo objetivo es promover el desarrollo económico y social, potenciando los recursos locales, fomentando la inserción laboral y las iniciativas empresariales». Según la citada fuente, las principales tareas de las mismas son favorecer la inserción socio-laboral, dar información y promover actuaciones de formación, asesorar y apoyar distintas iniciativas empresariales, promover la creación de pymes, tramitar ayudas y subvencio-nes, realizar proyectos municipales en los ámbitos del turismo e infraestruc-turas, fomentar la creación de asociaciones, asesorar a la administración local en temas de empleo, ejecutar los planes de igualdad de oportunidades de los ayuntamientos y potenciar el autoempleo.

Muchas agencias han asumido el anterior esquema operativo, y han partici-pado con éxito en numerosos programas europeos; han diseñado en muchos casos estrategias de cualificación profesional destinadas a los desempleados de su demarcación; han impulsado distintos tipos de proyectos empresaria-les y han gestionado determinados fondos para la financiación de actividades orientadas a dinamizar el tejido productivo y a mejorar los servicios a la pobla-ción de sus municipios. Pero no ha sido así en todos los casos, ni siquiera en la mayoría, al menos en la comunidad autónoma de Canarias: la intermitencia de los convenios con la Administración regional; la interrupción frecuente de los contratos de los agentes de desarrollo local; la falta de directrices y objetivos específicos de trabajo para las entidades, y en muchos casos incluso, la limi-tada preparación y experiencia de los propios técnicos, han convertido con frecuencia estas entidades en «organismos burocráticos», poco operativos y escasamente integrados, o incluso situados en ocasiones al margen del organi-grama funcional de los ayuntamientos, al depender de concejalías escasamen-te orientadas a la promoción de la actividad económica, a la búsqueda de la innovación o al apoyo a la emprendeduría.


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En este sentido, y teniendo en cuenta que los resultados de las políticas locales de empleo no se producen a corto plazo, como afirma Sanchís Palacio (2006), sino que sus consecuencias vienen dadas a largo plazo y requieren también de un proceso largo de ejecución y de seguimiento, se hace necesario contar con plantillas de agentes de inserción estables y duraderas. Tal vez por ello, y atendiendo una vieja reivindicación laboral del colectivo, se ha modificado la disposición que limitaba a cuatro años el tiempo máximo de contratación de los técnicos. Y se ha llevado a cabo mediante la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 360/2008 de 6 de febrero, que «suprime el periodo máximo durante el que se puede conceder la subvención por la contratación de un agente de empleo y desarrollo local y se permite que las sucesivas contratacio-nes del mismo se realicen indistintamente con la misma o distinta corporación local o entidad dependiente o vinculada».

Sin embargo, la realidad laboral de las agencias apenas ha cambiado, ya que resulta muy difícil hacer eficiente el funcionamiento de un sistema que no ha contado ni siquiera con la credibilidad de la propia Administración que lo ha concebido. La razón de ser de su creación no ha sido una apuesta institucional decidida por el desarrollo local, como cabría esperar, una fórmula más eficaz que las convencionales para orientar el tejido socioeconómico en la búsqueda de empleo y la mejora del nivel de vida de la comunidad local. Su objetivo pri-mordial ha sido, según recoge la propia Orden de 15 de julio de 1995 del Minis-terio de Trabajo y Asuntos Sociales sobre fomento del desarrollo local, reducir las listas del paro mediante «la contratación de trabajadores desempleados por las entidades locales» y sobre todo con la promoción de las conocidas iniciati-vas locales de empleo seleccionadas por los agentes.

Mediante esta forma de actuación, y con los pobres resultados obtenidos a escala regional, se ha visto reducida también, en muchos casos, la credibili-dad del desarrollo local como metodología de trabajo y como praxis social para dinamizar el ámbito municipal, en torno a un proyecto territorial de de-sarrollo. Por ello, como señalan Rodríguez Martín y Morales González (2007), y «a pesar del tiempo que llevan funcionando las agencias de desarrollo local, en general, no hay una conciencia clara respecto al papel de éstas como dinamizadoras de recursos en el territorio; ni por parte de los políticos responsables de las corporaciones locales o del Servicio Canario de Empleo, ni por parte de la población y, no en pocos casos, ni siquiera por parte de los propios técnicos». Como consecuencia de este proceso han quedado en el camino numerosos agentes de desarrollo local, o aprendices de tales,


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«quemados» para el trabajo social por el virus del escepticismo (García Ro-dríguez, 1999).

El profesional contratado por la Administración municipal para realizar dichas tareas, el agente de desarrollo local, lo define L. Barberá (1992) en un trabajo casi pionero sobre el tema como “un operador público o privado al servicio del público, que promueve, organiza y elabora a nivel territorial operaciones integradas de desarrollo local, de las que son protagonistas las instituciones, las fuerzas técnicas, sociales y empresariales». Por tanto, esta figura técnica se concibe, según S. González Hernando (2007), «como uno más de los actores implicados en la acción sobre el territorio donde asume la gestión del proce-so desde una perspectiva profesional. Es el técnico que coordina a los demás agentes sociales en la formulación de la estrategia de desarrollo local a seguir, asesorando sobre las opciones y sus posibilidades para, una vez adoptada, ges-tionar su implementación y analizar los resultados de cara a la reformulación de soluciones».

Por ello resulta poco comprensivo, como señala Sanchís Palacio (2006), que el puesto de agente de desarrollo local haya sido tan inestable hasta hace poco tiempo, dependiente de contratos temporales anuales hasta un máximo de cuatro años, no consolidados en el organigrama de las entidades en las que realiza su trabajo, las cuales carecen de recursos materiales y técnicos sufi-cientes para llevar a cabo las contrataciones y dependen de una subvención pública concedida por los organismos públicos responsables de la aplicación de las políticas activas de empleo en las comunidades autónomas.

Las funciones que desempeñan los agentes de empleo y desarrollo local aparecen recogidas en la Orden de 15 de julio de 1999 por la que se esta-blecen las bases de concesión de subvenciones públicas para el fomento del desarrollo local e impulso de los proyectos y empresas calificados como I + E. La larga lista de atribuciones del mismo es la siguiente: prospección de recursos ociosos o infrautilizados, de proyectos empresariales de promoción económica local e iniciativas innovadoras para la generación de empleo en el ámbito local, identificando nuevas actividades económicas y posibles em-prendedores; difusión de y estímulo de potenciales oportunidades de crea-ción de actividad entre los desempleados, promotores y emprendedores, así como instituciones colaboradoras; acompañamiento técnico en al iniciación de proyectos empresariales para su consolidación en empresas generado-ras de nuevos empleos, asesorando e informando sobre la viabilidad técnica,


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económica y financiera y, en general, sobre los planes de lanzamiento de las empresas; y apoyo a promotores de las empresas, una vez constituidas éstas, acompañando técnicamente a los mismos durante las primeras etapas de funcionamiento, mediante la aplicación de técnicas de consultoría en ges-tión empresarial y asistencia en procesos formativos adecuados para coadyu-var a la buena marcha de las empresa creadas (BOE número 182, 1999).

En la menciona da Orden de 15 de julio de 1999, se configuran los agentes de empleo y desarrollo local «como trabajadores de las corporaciones locales o entidades dependientes o vinculadas a una Administración local que tienen como misión principal colaborar en la promoción e implantación de las po-líticas activas de empleo relacionadas con la creación de actividad empresa-rial, desarrollándose dicha colaboración en el marco de actuación conjunta y acordada de la entidad contratante y el Instituto Nacional de Empleo», u organismo que lo ha sustituido a escala regional a partir del traspaso de las competencias en dicha materia a las comunidades autónomas.

La anterior consideración jurídica sobre las entidades en las que el agente de desarrollo local puede llevar a cabo su trabajo de promoción de las políticas públicas de empleo ha permitido ampliar el ámbito de actuación de estos trabajadores contratados por la Administración fuera del marco institucio-nal de las agencias de desarrollo local de los ayuntamientos. En el caso de Canarias, los convenios establecidos con el organismo estatal o autonómico encargado en cada momento de la ejecución de tales políticas ha llevado a la creación de las agencias insulares de desarrollo local, vinculadas a los cabil-dos; a las agencias de desarrollo de las mancomunidades de municipios; a los consorcios, fundaciones e institutos de empleo de diferentes instituciones públicas; y a la instauración de otras agencias relacionadas con entidades privadas sin ánimo de lucro, que colaboran en las tareas de difusión y apoyo al desarrollo local contempladas en los programas nacionales o regionales de empleo. De este modo se ha ido tejiendo una extensa red agencias de desarrollo local que supera las 80, llega a todos los municipios de las Islas, da empleo a unos 300 agentes, y alcanza su mayor intensidad en las áreas geo-gráficas en las que se concentra la población, y por tanto también el mayor número de desempleados y de emprendedores, tal y como se puede cons-tatar en los cuadros 1 y 2.


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Cuadro 1. Distribución espacial y vinculación institucional de las agencias de desarrollo local Vinculación administrativa de las agencias de desarrollo localIslas Municipios Cabildos Mancomunidades Otras entidades TotalesEl Hierro 3 0 0 0 3La Palma 10 0 0 2 12La Gomera 4 0 0 0 4Tenerife 28 1 1 3 33Gran Canaria 14 1 3 1 19Fuerteventura 5 0 2 0 7Lanzarote 2 1 1 0 4Canarias 66 3 7 6 82

Fuente: Servicio Canario de Empleo, 2009

Cuadro 2. Reparto territorial y vinculación institucional de los agentes de desarrollo local Vinculación administrativa de los agentes de desarrollo local Islas Municipios Cabildos Mancomunidades Otras entidades TotalesEl Hierro 4 0 0 0 4La Palma 19 0 0 4 23La Gomera 4 0 0 0 4Tenerife 75 65 4 18 162Gran Canaria 46 4 8 7 65Fuerteventura 8 0 10 0 18Lanzarote 7 12 2 0 21Canarias 163 81 24 29 297

Fuente: Servicio Canario de Empleo, 2009

Los grupos de acción local

Los grupos de acción local son entidades creadas en numerosas comarcas ru-rales del Estado y en cada una de islas Canarias por exigencia de la primera convocatoria de la Iniciativa Europea LeAder para la gestión los programas de desarrollo rural aprobados por la Administración nacional y comunitaria para su aplicación a las citadas unidades territoriales. Dichos grupos están formados por agentes económicos y sociales y por representantes de las corporaciones


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locales; tienen personalidad jurídica propia, poseen autonomía de gestión sobre los fondos públicos de que disponen y adoptan la fórmula de organi-zación interna que estiman más conveniente, que en el caso de Canarias ha sido la asociación sin ánimo de lucro en todas las entidades.

La estructura organizativa de dichos grupos se basa en dos órganos ope-rativos claramente diferenciados: a) el órgano de gestión, y b) el órgano de dirección. El primero de los mismos está formado habitualmente por un ge-rente, varios técnicos y algunos administrativos. Sus funciones se orientan a la correcta aplicación de los fondos públicos asignados al grupo, así como generar iniciativas de desarrollo en su territorio, promover el desarrollo de su comarca, asesorar a emprendedores en la iniciación de proyectos empresa-riales, informar sobre la viabilidad técnica, económica y financiera de nuevas empresas, entre otras.

El segundo órgano rector tiene como misión fundamental adoptar decisio-nes que tienen que ver con las iniciativas financiadas por los programas de desarrollo, así como establecer las normas y mecanismos propios de su fun-cionamiento. Este órgano se ha convertido, en muchos casos, en un instru-mento que vertebra socialmente el territorio, fomentando la participación ciudadana y la interrelación entre las instituciones y administraciones con la población de la comarca.

En el caso de Canarias, los 9 grupos de acción local existentes han dirigido su actuación a impulsar el desarrollo de las áreas rurales deprimidas, mediante la utilización de los recursos endógenos, lo que ha permitido aunar las fuer-zas de los agentes públicos y privados para impulsar proyectos comunes de carácter innovador y financiación mixta, siguiendo la estrategia aprobada en asamblea por los emprendedores y contando con el asesoramiento adecua-do por parte de los técnicos de los órganos de gestión (García Rodríguez y otros, 2006).

La denominación de los grupos de las diferentes Islas hace referencia a su principal objetivo fundacional, la promoción del desarrollo rural, según las exigencias de la primera convocatoria de la Iniciativa Comunitaria LeAder, aun-que su actividad ha sido diversa. Los largos nombres de los grupos canarios, ordenados temporalmente, según fecha de constitución, aparecen recogi-dos en el cuadro 3.


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Cuadro 3. Grupos de acción local de las islas CanariasIslas Denominación del grupo Zona de actuación Año creaciónEl Hierro ashero (Asociación para el Desarrollo Rural Toda la isla 1996 de la Isla de El Hierro)La Palma ader-La Palma (Asociación para el Toda la isla 1991 Desarrollo Rural de la Isla de La Palma)La Gomera aIder-La Gomera (Asociación para el Toda la isla 1996 Desarrollo Rural de la Isla de La Gomera)Tenerife ceder-Tacoronte Acentejo (Centro para el Todos los municipios de la comarca 1992 Desarrollo Rural de la Comarca de Tacoronte Acentejo). Federte (Federación de Asociaciones de Franja 300-1.000 m 1996 Desarrollo Rural de Tenerife. aIder-Tenerife (Asociación Insular para el Franja 300-1.000 m 2008 Desarrollo Rural de Tenerife)Gran Canaria aIder-Gran Canaria (Asociación Insular para el Franja 400-1.950 m 1991 Desarrollo Rural de Gran Canaria)Fuerteventura ader-Fuerteventura (Asociación para el Desarrollo Toda la isla 1996 Rural de la Isla de Fuerteventura)Lanzarote aderLan (Asociación para el Desarrollo Toda la isla 1996 Rural de la Isla de Lanzarote)Fuente: Federación Canaria de Desarrollo Rural y grupos de acción local, 2009

La metodología de trabajo utilizada por los grupos de acción local ha sido la propuesta por la Iniciativa Europea LeAder y se basa en el denominado «en-foque territorial, integrado y participativo» del desarrollo rural, que supone la utilización de los recursos endógenos para el diseño de los proyectos y la apli-cación de la descentralización en la búsqueda de soluciones a los problemas locales y en la elaboración de los programas de desarrollo para cada lugar. Los resultados obtenidos en la aplicación de este método y la evaluación del traba-jo realizado por los técnicos a lo largo de los últimos tres lustros ha permitido conocer mejor los puntos fuertes y debilidades de las medianías de Canarias y los principales rasgos socioeconómicos del modelo de desarrollo de cada isla para adecuar los proyectos a las necesidades locales e incrementar la eficacia de los programas diseñados.

Los resultados de la aplicación de esta innovadora herramienta de gestión de proyectos, en las diferentes zonas rurales de las Islas, son muy variados, al igual que las estrategias diseñadas para conseguirlos, y han ido desde la simple re-distribución de recursos financieros para la realización ocasional de proyectos


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en el medio rural, hasta la creación de estructuras estables, que están contri-buyendo a la dinamización de la economía local en determinados enclaves de algunas islas.

En el caso de la Asociación para el Desarrollo Rural de la Isla de La Palma, cons-tituida a finales de 1991 para impulsar el desarrollo sostenible de la deprimida zona interior de las medianías, el grupo de acción local más veterano del Archi-piélago «ha hecho de la necesidad virtud», ante la carencia de otras iniciativas de desarrollo, al agrupar en una sola entidad a los agentes públicos y priva-dos interesados en la promoción socioeconómica de dicha franja altitudinal, aprovechando los recursos propios y la financiación procedente de las distintas administraciones, con el objetivo de llevar a cabo un amplio programa de de-sarrollo local.

La finalidad del mismo ha sido la diversificación de la actividad económica de la zona para incrementar las fuentes de ingresos de los habitantes rurales, la creación de empleo directo en los sectores de la agricultura, la artesanía y el turismo rural, y la mejora general de algunos servicios a la población. Para in-tentar conseguirlo, la estrategia de la Asociación se ha orientado fundamental-mente a la cualificación de los recursos humanos, a la dinamización del tejido social y a la creación de instrumentos de apoyo y redes de cooperación para el desarrollo local.

Por ello, sus esfuerzos se han centrado en todo momento en la preparación de agentes de desarrollo y promotores de iniciativas, en muchos casos en colabo-ración con la universidad, programando incluso acciones formativas especiales desde la perspectiva de género, a causa de la importancia de la mujer en el desarrollo rural, como principal responsable de la diversificación de la econo-mía familiar.

La segunda entidad insular creada para promover el de desarrollo rural ha sido AIder-Gran Canaria, constituida en 1991 con la finalidad impulsar y gestionar el desarrollo de las Medianías y Cumbres de Gran Canaria, es decir la franja acti-tudinal situada por encima de los 400 metros, lo que supone el 63 por ciento del territorio insular. Por ello sus objetivos programáticos fundacionales se re-sumen en favorecer el desarrollo equilibrado del territorio afectado; proteger, valorar y conservar el medio ambiente, así como el patrimonio cultural natural; dinamizar económica, social y culturalmente a las poblaciones locales; formar profesionalmente a los recursos humanos que se vean afectados por el desa-


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rrollo rural; coordinar los esfuerzos de las diferentes iniciativas privadas y públi-cas, que apuesten por el desarrollo rural de la Isla; favorecer la comercialización de los productos de medianías y cumbres; e impulsar el turismo rural como actividad complementaria del medio rural.

La tercera entidad creada en el Archipiélago para gestionar los fondos de la Ini-ciativa LeAder ha sido el Centro para el Desarrollo Rural de la Comarca Tacoronte Acentejo, constituida en año 1992 con la intención de promover el desarrollo integral de las zonas rurales de la Comarca de Tacoronte Acentejo, constituida por los municipios de Tacoronte, El Sauzal, La Matanza de Acentejo, La Victoria de Acentejo y Santa Úrsula, situados en la vertiente norte de Tenerife. Poste-riormente pasó a formar parte de la Federación de Asociaciones de Desarrollo Rural de Tenerife (federte), siendo una de las cinco asociaciones comarcales de desarrollo rural existentes en Tenerife. En la actualidad, tras una etapa de escasa actividad, ha reactivado su funcionamiento interno con el objetivo de propi-ciar la puesta en marcha de proyectos vinculados al desarrollo rural y servir de elemento dinamizador de la actividad socioeconómica en el ámbito rural de la comarca de Tacoronte Acentejo.

Por su parte, la Federación de Asociaciones de Desarrollo Rural de Tenerife se constituyó en 1996 con la intención de participar en la Iniciativa Comunitaria LeAder II y de potenciar el desarrollo de las zonas rurales de las Medianías, situa-das entre los 300 y los 1.000 metros de altitud, mediante la agrupación de 5 asociaciones comarcales en los que se encuentran representados los diferen-tes colectivos sectoriales y sociales existentes en las mismas. Como estrategia de de partida, el grupo se plantea iniciar el proceso de desarrollo en las zonas rurales de mayor retraso económico de Tenerife, con programas de adquisición de capacidades dirigidos a los promotores, por lo que propone movilizar los recursos preexistentes de las instituciones locales para facilitar la asistencia téc-nica a los mismos, pilotando actuaciones de tipo demostrativo como respuesta a la escasa cultura empresarial privada de dichos ámbitos.

Para ello plantea situar el turismo rural como motor del proceso de desarrollo local, ligando la valoración de los productos agrarios y la promoción de las pequeñas y medianas empresas artesanas con el desarrollo de actividades de turismo temático. Pero, desafortunadamente, la deficiente gestión de este sin-gular grupo y la existencia de importantes problemas en la financiación de las iniciativas, hizo que este proyecto haya sido una ocasión perdida para el desarrollo rural de la isla de Tenerife. A causa de ese fracaso, y de la dificultad


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objetiva de resolverlo, se ha constituido recientemente un nuevo grupo de acción local, AIder-Tenerife.

A finales de los años noventa se crea la Federación Canaria de Desarrollo Rural con la finalidad de aglutinar a las asociaciones insulares de desarrollo existentes y conformar la Red Canaria Rural. El objetivo principal de la misma, según sus promotores, radica en buscar líneas de actuación consensuadas que supongan un revulsivo dinamizador para el medio rural canario, siendo el Programa Ru-ralEES (Programa de Fomento y Promoción de la Economía Social en el Medio Rural de Canarias) un claro ejemplo de vertebración regional y establecimiento de redes efectivas de apoyo al desarrollo rural de las Islas a través de la pro-moción de la Economía Social. Para ello se propone la búsqueda de fórmulas favorecedoras del mantenimiento y dinamización del entorno rural desde las vertientes económicas, sociales y laborales, participando de lleno en cuantas cuestiones le afecten y sirviendo de interlocutor con las administraciones pú-blicas.

Las agencias de extensión agraria y desarrollo rural

El antecedente de los agentes de desarrollo local en España se encuentra pre-cisamente en los agentes de extensión agraria, cuya figura fue creada en 1955 por iniciativa del Ministerio de Agricultura, con el objetivo de proporcionar asis-tencia técnica a los agricultores del atrasado medio rural español, por lo que se expanden por las principales comarcas agrícolas del país, llegando a Canarias en 1958, donde se abrió la primera oficina en el Valle de Güímar. La fórmula aplicada seguía el modelo norteamericano del extensionismo, que pretendía salvar la enorme distancia existente entre técnicos y agricultores, mediante un método de trabajo aplicado que consistía en conocer las necesidades técnicas de las explotaciones y los problemas sociales de los agricultores en la relación directa con los mismos.

En la década de los setenta la actuación de los agentes cambia como conse-cuencia de las destacadas transformaciones que se producen en la agricultura española y pasan a desarrollar tareas relacionadas con la capacitación empre-sarial, el asesoramiento en la introducción de tecnología y nuevas técnicas de cultivo. A estas funciones tradiciones se añade posteriormente una tarea muy importante para los agricultores, a partir de la entrada de España en la Unión Europea, en 1986, y que ha acabado en alguna medida anulando la operati-


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vidad técnica y la vinculación social de los agentes, convirtiéndolos en bue-na medida en burócratas, como es facilitar información sobre subvenciones y ayudas a la agricultura y al desarrollo rural, y tramitar las correspondientes solicitudes ante las diferentes administraciones.

Pero en la década de los ochenta, las más de 600 oficinas que alcanzó el efi-ciente Servicio de Extensión Agraria del Estado, distribuidas por todo el territo-rio nacional, comenzaron a ser transferidas a las comunidades autónomas para su gestión por las consejerías de agricultura de los gobiernos regionales. En el caso Canario, se produce, además, una segunda transferencia de competencias del Gobierno autónomo a los cabildos insulares, por el Decreto 59/88, de 12 de abril, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias a los Cabildos Insulares en materia de agricultura, que se amplía posteriormente a causa de las disfunciones técnicas que éste supuso en la gestión de las agencias; y se hace mediante el Decreto 82/1989, de 1 de junio, sobre ampliación de funciones traspasadas de la Ad-ministración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias a los Cabildos Insulares en materia de agricultura, que es el que rige actualmente el funciona-miento de las citadas agencias.

Cuadro 4. Distribución insular de las agencias y de los agentes de extensión agrariaIslas Agencias Agentes Superficie cultivada ha (2007) Agentes / Sup. cultivadaEl Hierro 1 14 3.401,4 243La Palma 4 20 8.306 415La Gomera 2 5 1.379,5 276Tenerife 14 53 23.707,8 447Gran Canaria 6 26 9.949,2 382Fuerteventura 2 13 441,4 34Lanzarote 1 10 4.416,5 441Canarias 30 141 51.601,8 366Fuente: Consejerías de Agricultura de los Cabildos Insulares, 2009

Según el citado Decreto autonómico, las agencias de extensión agraria son uni-dades operativas distribuidas por las comarcas del Archipiélago para responder a los principios de eficacia y economía en la prestación de servicios por parte del Gobierno de Canarias. Realizan funciones de divulgación, información, asesora-miento y tramitación de los programas y líneas de auxilios económicos a los que


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pueden acceder los agricultores a través de las 30 oficinas y se sus 141 técnicos y auxiliares administrativos, repartidos por las diferentes islas, en relación con la importancia de su superficie agraria, tal y como se puede apreciar en el cuadro 4. Dichas tareas se sintetizan en la siguiente relación de actividades, establecida por la Consejería de Agricultura del Cabildo Insular de Gran Canaria:

Asesoramiento directo a los agricultores y ganaderos, principalmente con a) visitas a las explotaciones para resolver problemas concretos.

Realización de diferentes cursos para agricultores y ganaderos destinados a b) mejorar la formación técnica de los mismos.

Fomento de diferentes asociaciones de agricultores y ganaderos como c) comunidades de regantes, cooperativas y otras, mediante reuniones y la tutela de dichas asociaciones al inicio de las mismas.

Realización de d) hojas de divulgación de diferentes temas agrarios, con el fin de tener informados a los agricultores y ganaderos.

Control y seguimiento de fincas experimentales para la búsqueda de e) mejoras en los cultivos así como estudio de cultivos alternativos.

Divulgación de todas las mejoras tecnológicas que se realicen en el sector f ) agrario, con la finalidad de que esta forma estas mejoras lleguen a los agricultores y ganaderos.

Tramitación de todo tipo de ayudas y subvenciones provenientes de Europa, g) del Gobierno Central, del Gobierno de Canarias y del propio Cabildo de cada isla.

Pero en el caso del Cabildo de Tenerife, el Servicio Técnico de Agricultura y Desarrollo Rural de la institución, de acuerdo las nuevas políticas de desarrollo rural estableci-das por la Unión Europea y con el marco legal determinado por el Estado a través de la Ley para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural, y por la Comunidad autónoma mediante el Programa de Desarrollo Rural de Canarias para el periodo 2007-2013, ha articulado un equipo de trabajo compuesto por profesionales de diferente perfil para llevar a cabo las estrategias de desarrollo rural que demanda la situación actual para la isla del Teide. Con dicho objetivo ha integrado las agencias de extensión agra-ria y los gabinetes de desarrollo rural en una sola oficina operativa que coordina el trabajo técnico relacionado con la producción agrícola de los agentes de extensión agraria, con el trabajo de asesoramiento empresarial, medioambiental o patrimonial,


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que llevan a cabo los agentes de empleo y desarrollo local (Calzadilla Hernández y otros, en esta misma publicación).

Las entidades de gestión de los espacios protegidos y de las denomina-ciones de origen de producciones locales

Las diferentes categorías de espacios naturales protegidos que existen en las Islas, establecidas por la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias; las distintas reservas mundiales de la biosfera creadas por la unesco en el Archipiélago, y las denominaciones de origen relativas a las producciones de vino y queso, aprobadas sucesivamente por las administraciones central y autonómica, tienen importantes consecuencias socioeconómicas y ambienta-les para los territorios incluidos en tales clasificaciones funcionales, afectando a la ordenación de los usos del suelo, al planeamiento, a la promoción económi-ca y a la dinámica social de los mismos.

Además, las principales categorías de espacios protegidos, presentes en la Red Canaria de tales unidades, como el parque nacional, el parque natural y el par-que rural; las reservas de la biosfera, y los consejos reguladores de la deno-minación de origen de productos locales tienen oficinas técnicas destinadas a la consecución de los objetivos marcados por la legislación específica que los ha constituido, los reglamentos propios o la planificación determinada por la administración para dichos territorios, en razón de su singularidad y de sus compromisos con la preservación de ciertos ecosistemas o valores naturales, con el mantenimiento de la sostenibilidad en sus modelos de explotación de los recursos por parte de las poblaciones locales, y con la certificación de la calidad y el origen de sus producciones emblemáticas.

Pues bien, las citadas entidades que gestionan los 4 parque nacionales, los 11 parques naturales, los 7 parque rurales, las 5 reservas de la biosfera y las 12 denominaciones de origen presentes en el espacio regional, realizan también actividades de promoción de diferentes iniciativas y proyectos de diverso tipo en sus ámbitos de actuación o incluso en sus áreas de influencia, como ocu-rre, por ejemplo, con los parques nacionales, lo que las convierte asimismo en agencias impulsoras del desarrollo local, ampliándose con ello las estructuras territoriales o las redes de apoyo a dicha modalidad de desarrollo, tanto en el sector público como en el privado.


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Cuadro 5. Distribución de las entidades de gestión de espacios naturales protegidos, reservas de la biosfera y denominaciones de origen en Canarias

Islas Espacios naturales Reservas mundiales Denominaciones de origen protegidos de la biosfera de productos localesEl Hierro Parque Rural de Frontera Reserva de la Biosfera de El Hierro Vinos de el HierroLa Palma Parque Nacional de la Caldera Reserva de la Biosfera de La Palma Queso Palmero de Taburiente Vinos de La Palma Parque Natural de Las Nieves Parque Natural de Cumbre Vieja La Gomera Parque Nacional de Garajonay Vinos de La Gomera Parque Rural de Valle Gran Rey Parque Natural de Majona Tenerife Parque Nacional del Teide Tacoronte-Acentejo Parque Rural de Anaga Valle de La Orotava Parque Rural de Teno Icoden-Daute-Isora Parque Natural de La Corona Forestal Abona Valle de GüímarGran Canaria Parque Rural de Doramas Reserva de La Biosfera de G. Canaria Vinos de G. Canaria Parque Rural del Nublo Parque Natural de Tamadaba Parque Natural de Pilancones Fuerteventura Parque Rural de Betancuria Parque Natural de Jandía Parque Natural de Corralejo Parque Natural del Islote de Lobos Reserva de la Biosfera de Fuertentura Queso MajoreroLanzarote Parque Nacional de Timanfaya Parque Natural de Los Volcanes Parque Natural del Archipiélago Chinijo Reserva de la Biosfera de Lanzarote Vinos de LanzaroteFuente: Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial y consejos reguladores de la denominación de origen, 2009

Los órganos de gestión de los parques nacionales tienen como misión prin-cipal cumplir los fines de conservación y de uso público establecidos en la legislación nacional sobre esta categoría superior de espacios naturales prote-gidos, lo que se ha acabado concretando y actualizando en los correspondien-tes planes rectores de uso y gestión, que dichas entidades deben cumplir. Sin embargo, desde el pasado se ha considerado por muchos analistas, y por una parte de la Administración, que las medidas restrictivas al aprovechamiento de este tipo de espacios, establecidas para garantizar la conservación, han tenido


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repercusiones socioeconómicas negativas en el entorno o áreas de influencia de los mismos, al fijar como objetivo prioritario una determinada política con-servacionista, que casi nunca ha contado con la opinión de la población local afectada (Rodríguez Darias, 2007).

Por ello, desde la Administración central a través del Organismo Autónomo de Parque Nacionales se han arbitrado fórmulas destinadas a paliar tales condicio-namientos, mediante la convocatoria anual de ayudas para la subvención de proyectos de desarrollo de diverso tipo, en las áreas de influencia de los mencio-nados espacios. Por esta razón, los organismos de gestión de los parques, que son las entidades encargadas de la tramitación de las solicitudes y del control de su correcta ejecución, se han convertido también en herramientas operati-vas para el desarrollo local. En el caso de Canarias, la concesión de las ayudas se hace a propuesta de la Comisión Mixta de Gestión de los Parques Nacionales, integrada por representantes de la Comunidad Autónoma de Canarias y del Estado, y previo informe del Consejo de la Red de Parques Nacionales.

Algo similar ocurre con la actuación territorial de los órganos de gestión de los espacios naturales protegidos de mayor categoría de la Red Canaria de di-chos espacios, los parques naturales y los parques rurales, sometida también al marco normativo de los planes rectores de uso y gestión y a la actuación de un director-conservador. El mencionado plan rector se concibe como un documento técnico-normativo, que tiene como objeto armonizar el desarrollo socioeconómico de las poblaciones locales residentes con la conservación de elementos y ecosistemas de gran valor natural y ecológico. La mejora de la calidad de vida de los habitantes está orientada sobre todo a la adecuación de las infraestructuras básicas, de manera que se cubran los servicios mínimos que demanda la población del Parque, tanto en relación con la red viaria, como con el suministro de agua potable, energía eléctrica o telefonía.

Las reservas de biosfera son áreas representativas de ecosistemas poco altera-dos por la acción del hombre, que requieran ser preservados y restaurados, en las que habitan especies representativas de la biodiversidad regional, y donde se puedan llevar a cabo estrategias de desarrollo sostenible, siendo una de sus condiciones la existencia de población en su interior. Han sido establecidas por la unesco para promover y demostrar una relación equilibrada entre los seres humanos y la naturaleza, en el marco del Programa sobre el Hombre y la Bios-fera (MaB, en sus siglas en inglés).


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El Marco estatutario de la Red mundial de reservas de biosfera define las tres condiciones que deberían procurar los espacios declarados como tales para ser lugares de excelencia para el ensayo y la demostración de métodos de con-servación y desarrollo sostenible en escala regional:

Contribuir a la conservación de los paisajes, los ecosistemas, las especies y 1) la variación genética.

Fomentar un desarrollo económico y humano sostenible desde los puntos 2) de vista sociocultural y ecológico.

Prestar apoyo a proyectos de demostración, educación y capacitación so-3) bre el medio ambiente y de investigación y observación permanente en relación con cuestiones locales, regionales, nacionales y mundiales de con-servación y desarrollo sostenible.

En este contexto estatutario mundial, las figuras jurídicas establecidas en Ca-narias por los cabildos insulares para la gestión de las respectivas reservas de la biosfera han sido diversas, decantándose en unos casos por el consorcio, con representación de los agentes sociales, como ocurre en las reservas de La Pal-ma y Gran Canaria; y en otros por el consejo, como en las reservas de El Hierro y Lanzarote, con el apoyo de un importante comité asesor, formado por expertos y personas de reconocido prestigio, en ambos casos.

Por su parte, la Reserva de la Biosfera de Fuerteventura pretende fomentar a través de su órgano de gestión, al igual que las restantes reservas del Archipié-lago, un desarrollo económico y humano sostenible desde los puntos de vista cultural y ecológico, teniendo en cuenta la agricultura, la ganadería y la pesca, y potenciando los restantes sectores productivos, desde la artesanía hasta el tu-rismo, como señala la comunicación del Cabildo Insular majorero realizada con motivo de su aprobación en 2009. Para ello, y para cumplir su función de apoyo logístico, se propone impulsar la elaboración de proyectos de investigación y de educación y capacitación medioambiental.

Éste el objetivo de un convenio suscrito recientemente entre el Consorcio de la Reserva Mundial de la Biosfera de La Palma y el Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino, incluido en el Plan de Acción de las Reservas de la Biosfera, que tiene como finalidad impulsar el desarrollo sostenible en su ámbito de ac-tuación y su entorno, y que al mismo tiempo mejore el grado de cumplimiento de los fines del Consorcio palmero, según la propia corporación insular.


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La figura del consorcio ha sido elegida también por el Cabildo de Lanzarote y los ayuntamientos de Yaiza, Tinajo, Tías, San Bartolomé y Teguise para poner en marcha un importante proyecto de enoturismo para el Espacio Protegido de La Geria. Dicho proyecto intenta coordinar la actuación de las instituciones locales para proteger el paisaje único de La Geria, preservar el cultivo tradicio-nal de la vid y la actividad vitivinícola, así como impulsar la actividad turística en la zona, bajo criterios medioambientales y de sostenibilidad, que ayuden a obtener ingresos a los agricultores con los cuales financiar el mantenimiento de este paisaje protegido.

Por su parte, los consejos reguladores de las denominaciones de origen de vinos y quesos existentes en Canarias son entidades privadas sometidas a re-gulación pública que incluyen entre sus competencias cuestiones relativas a la elaboración y modificación de sus respectivos reglamentos; a las gestión de los registros de productores, agricultores y ganaderos; a la calificación o desca-lificación de las producciones presentadas; a la expedición de certificados de origen y distintivos de garantía; a la aprobación de las etiquetas utilizables por los vinos o quesos protegidos por la denominación; al establecimiento de nor-mas de campaña, confección de estadísticas y gestión de cuotas, entre otras tareas.

Sin embargo, algunos consejos reguladores centran gran parte de sus recursos humanos y materiales en la promoción de los productos amparados por la denominación de origen. Con objeto de orientar estratégicamente su política de promoción, pueden establecer un plan de márketing de carácter plurianual, en el que se definen las líneas de actuación a seguir. Asimismo pueden encar-gar estudios de mercado y de comercialización para analizar las tendencias del mismo y en su caso reorientar su estrategia comercial.

Las entidades de economía social

La economía social es la parte de la economía que no pertenece al sector pú-blico ni tampoco al ámbito de la economía capitalista. Dicha categoría acadé-mica de las Ciencias Sociales destaca la dimensión humana de las actividades económicas, el trabajo frente el capital; al contrario que las teorías neoliberales dominantes, que valoran por encima de todo los rendimientos económicos, e intenta solucionar cuestiones sociales que ni las empresas públicas ni las priva-das han resuelto satisfactoriamente.


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Aunque no existen todavía consensos con respecto a los criterios específicos de delimitación de la economía social, ni tampoco con respecto al término más adecuado para denominarla (tercer sector, economía solidaria, economía popular u organizaciones de desarrollo), ésta incluye unidades económicas pertenecientes a todos los sectores y participa en las diferentes fases del pro-ceso productivo. Está integrada por empresas privadas que participan en el mercado, pero cuya distribución del beneficio y toma de decisiones no están directamente ligadas al capital aportado por sus miembros o socios, por lo que se valoran otras finalidades, distintas de las económicas, como la mejora de los servicios a los so cios, en general, o la obtención de beneficios sociales y cultu-rales que favorezcan a toda la colectividad (VVAA, 2008)

Los agentes o entidades de la economía social utilizan diferentes fórmulas jurí-dicas para organizarse, haciéndolo como organizaciones no gubernamentales u otro tipo de entidades independientes, en asociaciones, fundaciones, mu-tuas y cooperativas, en las que prima el interés general por encima del interés particular y en las que la toma de decisiones se realiza de modo democrático y participativo, que difiere del principio mercantil de representación societaria. En general, las empresas pertenecientes a la economía social generan valor añadido y crean puestos de trabajo, pero funcionan de un modo distinto al sector público y a la empresa capitalista.

En Canarias, las empresas de economía social desarrollan actividades econó-micas en prácticamente todos los sec tores productivos, por lo que su número es elevado, aunque todavía no ha desaparecido del todo la desconfianza susci-tada desde el pasado acerca de estas entidades del tercer sector, al considerar una parte de los posibles usuarios que no tienen la suficiente madurez empre-sarial para realizar de manera eficaz su gestión. Sin embargo, las empresas ca-narias de econo mía social y solidaria han ido consoli dándose, desempeñando un papel importante en el ámbito del desa rrollo local (VVAA, 2008), en el que han creado una estructura operativa que cubre una amplia demanda laboral no asumida directamente por el Estado ni por las empresas convencionales, aunque algunas de ellas reciban financiación pública, en la compleja área de los servicios sociales y asistenciales de la región.

Como ejemplos de entidades representativas de la economía social en las Is-las incluimos a continuación los datos relativos a la Fundación Canaria para el Desarrollo Social, fundescAn, promovida por la Unión General de Trabajadores; la Fundación AtAretAco, impulsada por Cáritas en 1986, y la Fundación Isonorte,


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auspiciada por la Asociación para el Desarrollo y la Cultura Ambiental de La Pal-ma. La primera de las entidades mencionadas dirige su actividad a la formación y la orientación profesional de los trabajadores, a la promoción de la economía social, y también a la cooperación internacional, especialmente con aquellos países que tienen vínculos históricos, culturales y geográficos con Canarias.

La Fundación AtAretAco es una entidad sin ánimo de lucro, dedicada a la for-mación e inserción sociolaboral de personas que se encuentran en situación de exclusión o en riesgo de padecerla, mediante el desarrollo de proyectos de carácter ambiental. Entre las numerosas iniciativas desarrolladas en los últimos diez años destacan los talleres formativos de reutilización y reciclaje de ropa y papel, cerrajería artística, costura creativa, reparación y reciclaje de electrodo-mésticos, restauración de muebles, y agricultura ecológica, pasando por sus cursos más de cien personas al año, según sus propios datos.

La Fundación Isonorte es igualmente una entidad no lucrativa, que nace con el objetivo de ayudar a personas con dificultad para desarrollar una vida normali-zada. Con ese fin se han puesto en marcha tres centros de formación dirigidos a personas con discapacidad o en situación o riesgo de exclusión social, en los que se presta un conjunto de servicios agrupados en diferentes proyectos, como los centros ocupacionales La Tisera y La Traviesa, y el centro de formación Empleo Verde.

Algunas de estas entidades se han agrupado con otras de similares fines para defender mejor sus proyectos germinales, intercambiar información estraté-gica e incrementar su capacidad de interlocución ante la Administración, el mundo empresarial o el entorno social en el que se mueven. Como ejemplos paradigmáticos de las mismas tenemos la Asociación de Empresas de Econo-mía Social de Canarias (AsescAn), la Asociación de Empresas de In serción de Ca-narias (AdeIcAn) y la Red Canaria de Promoción e Inserción Sociolaboral AnAGos, entre otras.

Conclusiones

El impulso institucional del Desarrollo Local en los países de la Unión Europea se produce inicialmente como consecuencia de la crisis económica y laboral de la industria del carbón, del acero, de la construcción naval y del sector textil en los años setenta y ochenta, que incrementó las tasas de paro, las cuales


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se mostraron incapaces de reducir las políticas económicas tradicionales. Ante esta situación, las comunidades regionales y locales se vieron obligadas a to-mar la iniciativa para abordar los problemas que presentaba la reestructuración productiva en sus territorios, utilizando sus propios recursos.

Como consecuencia de la crisis se produjo también un importante cambio en la política económica regional de los países de la Unión Europea, abandonán-dose la perspectiva top-down seguida hasta entonces por los gobiernos nacio-nales y dirigida a las regiones menos favorecidas, que se sustituye por el enfo-que bottom-up, orientado al desarrollo de las ciudades y territorios locales.

Esta orientación del desarrollo es asumida de inmediato por las administracio-nes públicas locales, especialmente sensibles a los problemas sociales creados por el desempleo, que desempeñan un importante papel en el impulso de la economía local, basada en el aprovechamiento de los recursos endógenos.

Por otra parte, el principio de subsidiaridad convierte la escala local en la idó-nea para la implementación e implantación de las políticas activas de empleo, lo que en la práctica se ha traducido en muchos casos, en la aparición de con-cejalías, departamentos e instancias específicas que han sido dotados de recur-sos humanos especializados para prestar servicios a los desempleados.

Por esta razón, las entidades locales han adquirido en España un importante protagonismo en los procesos de reestructuración económica de las últimas décadas, como dinamizadoras y mediadoras para el consenso social, favore-ciendo la aparición de estructuras de diverso tipo en las que se integran y asu-men responsabilidades todos los agentes sociales: empresarios, sindicatos y tercer sector.

En el ámbito municipal, la herramienta más destacada para impulsar el desarro-llo territorial es la agencia de desarrollo local. Pero hay otros muchos instrumen-tos operativos, promovidos tanto por el sector público como por la iniciativa privada, que han hecho su aparición con un objetivo concreto y han acabado consolidándose como potentes herramientas para impulsar el desarrollo local y propiciar la mejora del nivel de vida de la población.

Éste es el caso de las veteranas agencias de extensión agraria, de los grupos de acción local, de los órganos de gestión de las reservas de la biosfera, de los espacios protegidos más emblemáticos de Canarias, como los parque naciona-les, los parques naturales y los parques rurales; de los consejos reguladores de


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las denominaciones de origen del queso y del vino, y de numerosas entidades orientadas a la economía social y solidaria o al trabajo comunitario, que se am-paran bajo diferentes fórmulas jurídicas de organización para afrontar sus res-ponsabilidades profesionales o sociales ante la administración y los usuarios.

Este conjunto diverso de herramientas creado a lo largo del tiempo en un es-cenario concreto, contribuye a dar forma a una red de operadores sociales y socioeconómicos que constituyen las estructuras territoriales del desarrollo local en Canarias.

El cambio de modelo de desarrollo, posterior a los años cincuenta, desde la agricultura convencional al turismo de masas, la construcción y los servicios, ha ocasionado una importante mutación en la organización territorial de las islas, modificándose el papel tradicional de los diferentes ámbitos insulares, y concentrándose las principales actividades productivas en unos pocos lugares, especialmente en las áreas metropolitanas, en los núcleos turísticos y en los espacios dedicados a la agricultura de exportación, en contraposición con los restantes ámbitos, que quedan en segundo lugar o al margen de la dinámica reciente.

Como consecuencia de ello se ha producido una especialización funcional del territorio, por lo que se mantienen las disparidades espaciales en el reparto de la renta y en el acceso a los servicios básicos y se incrementa la necesidad de in-tervención de la Administración pública y de los agentes privados para activar dichos ámbitos marginados y hacerlos funcionales en el conjunto.


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Introducción

Considerando las etapas de la gestión pública de los ayuntamientos españo-les definidas por Pascual Esteve (2001), se comprueba que tras superar la «de provisión de equipamientos y servicios públicos» y la «gerencial», algunas ad-ministraciones públicas comienzan a plantear políticas, programas y proyec-tos dirigidos a la «gestión relacional» y, por tanto, a la generación, desarrollo y consolidación de una cultura de interrelación y colaboración entre los diversos actores, entidades e instituciones.

En este contexto, la gestión relacional requiere el desarrollo de un proceso dirigi-do a la generación, desarrollo y consolidación de la interrelación, colaboración y cooperación entre los diversos actores involucrados en el diseño, aplicación y eva-luación de las estrategias de sostenibilidad local. Por esta razón, la política pública comienza a plantearse mecanismos adecuados para establecer compromisos de acción por parte de los mismos; la idea es que el convocante de la red, el gobierno local, active desde la corresponsabilidad a tales actores, fundamentándose en su capacidad, real o potencial, para gestionar y materializar el necesario cambio.

Las Agendas 21 Locales (A21L en lo sucesivo) se proyectan como algo más que herramientas para el diseño e implementación de estrategias de sosteni-bilidad a escala local. Así, en coherencia con lo planteado en el capítulo 28 del denominado «Programa 21. Un plan de acción en pro del desarrollo mundial sostenible hasta entrado el siglo XXI», popularizado como «Agenda 21», uno

8 La Red Canaria de Islas y Pueblos hacia la Sostenibilidad: una estructura organizativa para la gestión del Desarrollo Local sostenible

Moisés R. Simancas Cruz*

* Moisés R. Simancas Cruz es profesor de Geografía Humana de la Universidad de La Laguna

LA RED CANARIA DE ISLAS Y PUEBLOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD: UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIÓN DEL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

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de los documentos derivados de la Cumbre de la Tierra (1992), se trata de un instrumento dinámico, dirigido inequívocamente a la línea de reforzar la res-ponsabilidad y la participación organizada de la sociedad civil en dicha mate-ria, que pasa de ser una mera espectadora a protagonista (2008). Así, desde su interpretación polisémicas, según el contexto y los fines perseguidos con su implementación, las A21L se proyectan como los «procesos de planificación», «estrategias» o «instrumentos» (Romero, Pérez y Sande, 2003) más novedosos de gestión relacional con que cuentan actualmente las corporaciones loca-les. Así, las A21L suponen una operación de planificación-acción con carácter estratégico y operativo, dirigido a la acción, articulado en torno a un con-cepto y una metodología propia para afrontar el reto del diseño de modelos territoriales coherentes con el equilibrio de la dimensión ambiental, social y económico inherente a la sostenibilidad, mediante un proceso de participa-ción pública lo suficientemente adecuado, múltiple, diversificado y exitoso (Simancas, 2008).

A principios de 1993, en un intento de adherirse al debate sobre la sostenibilidad urbana y de influir sobre el mismo, un grupo de expertos de la Unión Europea y los servicios de la Comisión Europea pusieron en marcha el Proyecto de Ciudades Sostenibles. Al objeto de fomentar un amplio intercambio de experiencias y difundir las mejores prácticas en materia de desarrollo sostenible a escala local, el grupo de expertos, en colaboración con la Dirección General de Medio Ambiente (DGXI), adoptó una doble estrategia en relación con las ciudades: por una parte, el informe de ciudades sostenibles, orientado a la adquisición de conocimientos sobre ciudades sostenibles en el seno de los grupos de trabajo; y por otra, la Campaña de Ciudades Europeas Sostenibles, encaminada a promover el desarrollo sostenible local a través de la participación de los municipios en el Programa 21, difundir el proyecto entre ellos, así como facilitarles asistencia en la elaboración de sus planes a largo plazo en pro de la sostenibilidad. En la actualidad, esta Campaña cuenta con el apoyo de las principales redes europeas de autoridades locales, incluidos el Consejo de Municipios y Regiones de Europa, eurocItIes, la Organización de Ciudades Unidas (uto) y la Organización Mundial de la Salud (oms).

Según el estudio realizado por el grupo de trabajo sobre los Indicadores de Sostenibilidad para la aplicación del Programa Hábitat (2004), el modelo gené-rico propuesto por el International Council for Local Environmental Initiatives (IcLeI) para la Campaña Europea de Ciudades Sostenibles constituye la segunda vía metodológica, a modo de «hoja de ruta», para la implementación de A21L,

Moisés R. Simancas Cruz

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después de la utilización de una propia y por delante de la aplicada en otras experiencias municipales, la planteada por la Federación Española de Munici-pios y Provincias y la diseñada por asistencias externas, consultorías o universi-dades. La Campaña se inició en la I Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles (Aalborg, 1994), celebrada a iniciativa del Grupo de Expertos sobre Medio Ambiente Urbano de la Dirección General XI de la Unión Europea, bajo el patrocinio de la Comisión Europea y con una destacada participación del IcLeI, en la que ochenta municipios subscribieron la Carta de Ciudades y Pue-blos Europeos hacia la Sostenibilidad, conocida coloquialmente como la Carta de Aalborg. Como es sabido, ésta fue uno de los principales resultados de dicha Conferencia, planteándose como el documento de aplicación a Europa de la Agenda 21, cuya firma conlleva la adhesión a la Campaña Europea.

En este contexto, las redes que trabajaban en los procesos de AL21 a escala au-tonómica, provincial o municipal en España son numerosas. Éstas se conciben como foros de debate e intercambio de información, a partir de los cuales pre-tenden convertirse en el marco común para los municipios, mancomunidades o agrupaciones que tengan experiencia en el desarrollo e implementación de las A21L, o que se comprometan a su implantación, y, por tanto, para trabajar de manera conjunta en temas vinculados con la sostenibilidad. La idea es que, a través de este tipo de redes, se facilite la consolidación de los procesos de A21L existentes y se contribuya al intercambio de buenas prácticas. De hecho, en su contexto suelen definirse acciones conjuntas como la celebración de jornadas, la creación de comisiones temáticas o el intercambio de información. En este sentido, llama la atención que, considerando las múltiples y diversas experiencias implementadas en Canarias en materia de desarrollo sostenible, en esta Comunidad Autónoma no cuente aún con una red de ese tipo.

La necesidad de coordinar a ese diverso y amplio tejido de redes condujo al Ministerio de Medio Ambiente del Gobierno de España a crear la Red de Redes de Desarrollo Local Sostenible. Constituida en diciembre de 2005, esta red de redes está conformada a fecha de 31 de diciembre de 2008 por un total de 16 redes supramunicipales, de ámbito autonómico o provincial, a la que se une la Red Española de Ciudades por el Clima de la Federación Española de Munici-pios y Provincias (cuadro 1); a este respecto, la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles aspira a ser la decimoctava. Ello supone que esta red engloba 2.035 municipios (el 25 por ciento del total de entidades municipales españolas) y a un total de 20.207.693 habitantes (el 43,8 por ciento de la población total española).


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Cuadro 1. Redes que conforman la red de redes de desarrollo local sostenible

Denominación Ámbito territorial Año de creación Entidad responsable

1. Xarxa de Ciutats i Pobles cap a la Autonómico 1997 Diputación de Barcelona Sostenibilitat (Barcelona)2. Consell d’Iniciatives Locals per al Provincial 1999 Área de Medio Ambiente de la Medi Ambient de les comarques Diputación de Girona de Girona (CILMA)3. Red de municipios sostenibles de la Provincial 2000 Área de Servicios Supramunicipales y provincia de Jaén Medio Ambiente de la Diputación Provincial de Jaén4. Xàrcia de Municipis Valencians cap Provincial 2001 Diputación de Valencia a la sostenibilitat5. Red Navarra de Entidades Locales Autonómico 2002 Departamento de Medio Ambiente, hacia la Sostenibilidad Ordenación del Territorio y Vivienda6. Xarxa Balear de Sostenibilitat Autonómico 2002 Consejería de Medio Ambiente del Gobierno de las Islas Baleares7. Programa de Sostenibilidad Ambiental Autonómico 2002 Consejería de Medio Ambiente de Urbana Ciudad 21 (Andalucía) la Junta de Andalucía8. Red Vasca de Municipios hacia la Autonómica 2002 Departamento de Ordenación del sostenibilidad - UDALSAREA 21 Territorio y Medio Ambiente a través de la Sociedad Pública de Gestión Ambiental IHOBE, S.A.9. Red de Ciudades y Pueblos Autonómico 2003 Federación de Municipios y Sostenibles de Castilla-La Mancha Provincias de Castilla-La Mancha10. Red Provincial de Ciudades Provincial 2004 Diputación Provincial de Huelva Sostenibles (Huelva)11. Red Local de Sostenibilidad Autonómico 2004 Centro de Investigación del Medio de Cantabria Ambiente (CIMA) de la Consejería de Medio Ambiente 12. Red Española de Ciudades por Nacional 2004 Federación Española de Municipios el Clima y Provincias 13. Red de Entidades Locales del Alto Provincial 2005 Diputación Provincial de Huesca Aragón por la sostenibilidad (Rete 21)14. Alicante Natura Red Provincial Provincial 2005 Área de Medio Ambiente de la de Agenda 21 Diputación Provincial de Alicante15. Red de Municipios sostenibles de la Autonómico 2007 Consejería de Industria y Medio región de Murcia Ambiente de la Región de Murcia16. Red de Ciudades y Pueblos para la Provincial 2007 Diputación Provincial de Zaragoza sostenibilidad de la provincia de Zaragoza17. Red de Agendas 21 locales Provincial 2008 Departamento de Medio Ambiente Cordobesas de la Delegación de Medio Ambiente y Promoción Agropecuaria de la Diputación de Córdoba


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Esta Red de Redes pretende convertirse en un foro de intercambio de co-nocimientos y experiencias en materia de sostenibilidad local, así como un instrumento de apoyo técnico para los gobiernos locales, permitiendo que aborden problemas globales que exceden el ámbito municipal. Resulta re-levante resaltar que el primer trabajo que ha desarrollado esta Red de Redes ha sido la Estrategia de Medio Ambiente Urbano, aprobada en plenario de la misma en junio de 2006, la cual, como se ha comentado, se toma como refe-rencia para la aplicación del segundo Compromiso de Aalborg. Por su parte, algunos eventos como el I y II Encuentro de Redes de A21L desarrolladas en La Casa Encendida (Madrid) en 2005 y 2006, la V Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles (Sevilla, 2007), así como las Jornadas Técnicas sobre A21L desarrolladas en el marco del Congreso Nacional de Medio Am-biente (Madrid, 2008), no sólo han servido para analizar el desarrollo interno y externo de las redes de A21L en España, sino también para consolidarlas y favorecer importantes avances.

A escala autonómica, la firma de la Carta de Aalborg, y por ende la adhesión a la Campaña Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles, por parte de los municipios canarios constituyó una prioridad política durante la V Legislatura (1999-2003) para la entonces Consejería de Política Territorial y Medio Ambien-te del Gobierno de Canarias. Así, en colaboración con la Federación Canaria de Municipios (fecAm), dicha Consejería encargó la elaboración del documento «Bases de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de Canarias y el diseño, desa-rrollo y criterios para la implementación y evaluación de Agendas 21 Locales en Canarias», celebró un ciclo formativo dirigido a técnicos municipales de los 87 municipios y desarrolló una exposición itinerante de carácter informativo articulada en torno al concepto y alcance de las A21L. Prueba de este interés es que en el propio Avance de las Directrices de Ordenación General, en su Di-rectriz 7, se contempla la determinación que el Gobierno de Canarias elaborará una Estrategia Canaria de Desarrollo Sostenible, identificada como Agenda 21 Canaria; no obstante, este mandato desapareció del texto final provisional de las Directrices.

A escala insular, resulta trascendental el papel desempeñado por el Cabildo Insular de Tenerife desde 2003 para que los municipios de esta isla se incorpo-rasen a las estrategias de sostenibilidad vía proceso de Aalborg. Este proceso se repitió en La Palma, pero en este caso por parte de la Asociación para el Desarrollo Rural de la isla.


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Por último, consideramos decisiva la celebración de la I Conferencia Canaria de Ciudades y Pueblos Sostenibles, en el municipio de Santa Úrsula (Tenerife), en marzo de 2008. En este sentido, la iniciativa de conformar una red de este tipo surge en el seno del comité preparatorio de la misma. Esta idea se trasladó a los alcaldes, concejales y técnicos reunidos en las denominadas «sesiones para-lelas» celebradas durante dicha Conferencia, siendo ratificada por los mismos, convirtiéndose, de este modo, en una de las principales recomendaciones de ésta. La capacidad y responsabilidad de iniciar el proceso de su creación y puesta en funcionamiento fue asignada a la Agencia Canaria de Desarrollo Sos-tenible y Lucha contra el Cambio Climático del Gobierno de Canarias, encargo que fue asumido por su director.

El documento de trabajo «Bases metodológicas para la creación de la Red Ca-naria de Islas y Pueblos Sostenibles» (enero, 2009), elaborado para la Agencia Canaria de Desarrollo Sostenible y Lucha contra el Cambio Climático del Go-bierno de Canarias, por encargo de la Fundación Empresa Universidad de La Laguna11, constituye la respuesta concreta a esa decisión, así como el primer paso para su constitución y puesta en funcionamiento de la Red. Dicho docu-mento se ha planteado con la clara vocación de servir de base para el debate y la discusión y, en ningún caso, con un carácter cerrado o definitivo, siendo, por tanto, susceptible de ser objeto de todo tipo de modificaciones. El propósito es que se conciba como un documento que posibilite la participación de todas las instituciones y entidades susceptibles de integrarse en la red, de manera que la forma, los objetivos, la organización y estructura que ésta adquiera final-mente sea el resultado de una definición conjunta y consensuada; la idea es, por tanto, que los futuros miembros de la red, la asuman como suyo, a modo de compromiso común.

El presente trabajo expone los aspectos más relevantes de este último docu-mento de trabajo, haciendo especial hincapié en las oportunidades que supo-ne la creación de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles, entendida como una estructura organizativa y una red de cooperación en materia de desarrollo local sostenible.

1 Coordinado por el que suscribe el presente artículo, el equipo de redacción de ese documento lo con-forman José Manuel Febles García, Adalberto González del Pino, Pedro L. Rodríguez Real, Eladio Romero González y Manuel Torres Herrera. De esta manera, el equipo coincide prácticamente con los miembros del comité preparatorio de la I Conferencia Canaria de Ciudades y Pueblos Sostenibles (Santa Úrsula, 2008).


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Justificación de la creación de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles: la necesidad de conformar una red para las Agendas 21 Locales o similares

Si bien el balance de implementación territorial de los procesos de A21L es positivo desde el punto de vista cuantitativo, en la medida que se han desa-rrollado extensamente, se está corriendo el riesgo de que caigan en desuso, sin mediar un análisis crítico. Asimismo, se aprecia una progresiva pérdida del interés e ímpetu inicial por las cuestiones vinculadas al desarrollo sostenible a escala local, como si se «estuviera pasando la moda», en consonancia con la consideración más habitual de las A21L como un «símbolo de modernidad» relacionado con el desarrollo sostenible o un mero documento que recoge exclusivamente una serie de acciones de mejora ambiental o, en el mejor de los casos, aspectos económicos y sociales (Aguado, Barrutia y Echeba-rria, 2007). No obstante, ambas cuestiones no implican necesariamente que los procesos en favor del desarrollo sostenible se estén abandonando, sino que puede ser que se esté optando por otras herramientas diferentes o más avanzadas; de esta manera, en ningún caso, la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles debe plantearse únicamente como una red conformada por en-tidades implicadas en procesos de A21L, aunque, consideramos conveniente que éstas sean una parte importante de las mismas, en la medida en que son poderosas herramientas para la aplicación de las estrategias de desarrollo lo-cal sostenible.

Por otra parte, en coherencia con lo planteado en el capítulo 28 del Progra-ma 21, la II Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles (1996), así como la «Agenda territorial de la Unión Europea: Hacia una Europa más competitiva y sostenible de regiones diversas» (2007), el papel de las auto-ridades locales se plantea como fundamental, hasta el punto que resulta esencial que cualquier proceso de sostenibilidad comience por una deci-sión institucional. Además de ser los responsables del establecimiento de las políticas y reglamentaciones, así como de las competencias organizativas, técnicas y presupuestarias, las administraciones públicas locales no sólo son las que deben poner en marcha dicho proceso (aunque sin dominarlo), sino las responsables de coordinarlo y supervisarlo. Por esta razón, resulta esen-cial potenciar el impulso de tales gobiernos locales, a través del apoyo de alguna administración de ámbito mayor. La propuesta de creación de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles se relaciona con este propósito.


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Desde esta perspectiva, esta Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles se con-cibe como un espacio de encuentro, reflexión, dinamización, programación, trabajo conjunto y acción propositiva de buenas prácticas en materia de soste-nibilidad, así como un nodo de conexión que evite el aislamiento, la dispersión o pérdida de fuerza de los esfuerzos y experiencias puestas en marcha a escala local en este sentido. Así, entre las múltiples razones que justifican la constitu-ción de dicha red, destacamos las siguientes:

1. El elevado número de municipios canarios que han firmado la Carta de Aalborg. A fecha de 31 de diciembre de 2007, el número de municipios que habían firmado la Carta de Ciudades y Pueblos Europeos hacia la Sostenibilidad (1994), la denominada Carta de Aalborg, sumándose, con-secuentemente, a la Campaña Europea, ascendía a un total de 69, esto es, el 79,5 por ciento (mapa 1). No obstante, IcLeI reduce el número a 52 (el 59,8 por ciento). Este desfase se debe, entre otras cuestiones, a que el procedimiento de adhesión se limitó al preceptivo acto de adopción de dicha Carta en el pleno de la correspondiente corporación local, no cumpliendo con algunos de los consiguientes trámites de formalización requeridos por el IcLeI (Simancas, 2008). Esta cifra supone que el 95 por ciento de la población total de Canarias, la correspondiente a los munici-pios firmantes de la Carta de Aalborg, es susceptible, al menos en teoría, de implicarse formalmente en procesos de desarrollo sostenible (cuadro 2). Además, los Cabildos Insulares de Tenerife y El Hierro, la Mancomuni-dad Intermunicipal de Municipios del Sureste de Gran Canaria (Agüimes, Ingenio y Santa Lucía de Tirajana) y la Mancomunidad de Municipios de Medianías de Gran Canaria (Valsequillo, Vega de San Mateo, Tejeda y Santa Brígida), también han rubricado dicha Carta. No obstante, ello no quiere decir necesariamente que estos municipios o aquéllos que no han firmado la Carta no estén trabajando en procesos en favor del desa-rrollo sostenible, ya que pueden haber optado por otras herramientas y vías diferentes.

Si bien se trata de un compromiso político de carácter voluntario, que requiere un acuerdo plenario donde se confirme y legitime la voluntad de rubricarla, la adhesión a la Carta pone de manifiesto la intención, a modo de declaración de principios, de iniciar el proceso de A21L, o al menos, cumplir con el segundo de los Compromisos de Aalborg en el ámbito de su competencia, dirigiendo la gestión municipal hacia la sostenibilidad. Así, se revela como un indicador que muestra, por una


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parte, una preocupación por los problemas de la sostenibilidad local; y por otra, una intención o compromiso de la entidad firmante, a modo de declaración de principios, para iniciar los procesos de corrección, así como para participar y beneficiarse del asesoramiento, flujo e intercam-bio de información. Por tanto, permite medir, o al menos dar indicios, acerca de la toma de conciencia y el interés o propósito de abordar de manera integrada los múltiples aspectos de las dimensiones estructura-les (económica, social, ambiental e institucional) de la sostenibilidad a escala local y, por tanto, del cambio hacia modelos y pautas de gestión pública relacionados con este paradigma. Sin embargo, esta circunstan-cia no implica necesariamente la consideración de que el ayuntamiento no firmante no esté desarrollando una A21L o no se encuentre inmerso en un proceso de desarrollo sostenible a través de otros instrumentos y procedimientos.

No obstante, la consideración de las A21L como un supuesto mecanis-mo para acceder a determinadas subvenciones y fondos de financiación europeos, constituye uno de los factores que explican esa considerable proliferación de adhesiones a la Carta de Aalborg, sobre todo, a prin-cipios de esta década (Simancas, 2008). Esta concepción convierte el acto de firma de la Carta de Aalborg en una acción utilitarista por parte del sector público, vinculada, en algunos casos, con una maniobra de márketing o «de cosmética», a modo de estrategia de promoción o pro-paganda institucional dirigida a la generación de una imagen frente a la sociedad, el debilitamiento de la crítica social o la justificación y/o la búsqueda de legitimidad de decisiones ya adoptadas previamente bajo la apariencia de un proceso de participación social.


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Mapa 1. Distribución de los municipios vinculados a las Agendas 21 Locales en Canarias

SEGÚN LOS MUNICIPIOS M+m

SEGÚN LA CAMPAÑA EUROPEA DE CIUDADES Y PUEBLOS SOSTENIBLES M+m

Municipios adheridos a los Compromisos de Aalborg + 10 Municipios firmantes de la Carta de Aalborg Municipios adheridos a los Compromisos de Aalborg + 10 pero no firmantes de la Carta Municipios no adscritos a la Campaña Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles

Municipios adheridos a los Compromisos de Aalborg + 10 Municipios firmantes de la Carta de Aalborg Municipios adheridos a los Compromisos de Aalborg + 10 pero no firmantes de la Carta Municipios no adscritos a la Campaña Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles


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En cualquier caso, estos municipios son los que, en teoría, van a ser los más interesados en formar parte de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles. Desde este punto de vista, la Red puede suponer una oportunidad para fo-mentar el trabajo de lo que hemos denominado como «emprendedores políticos» (Simancas, 2008), entendidos como aquellos políticos «visiona-rios», que, comprometidos con el desarrollo sostenible o, al menos, bien asesorados, no sólo creen en el proceso, sino que lo lideran, presentando los mismos niveles de implicación y responsabilidad que en las restantes políticas sectoriales, lo que incluye la dedicación de recursos económicos y personales con preparación adecuada.

2. El elevado porcentaje de municipios medianos firmantes de la Carta de Aalborg. El 57,5 por ciento de los municipios canarios firmantes de la Carta de Aalborg son medianos (entre 5.000 y 50.000 habitantes), lo que implica en este proceso al 42,4 por ciento de la población total del Archipiélago; asimismo, resulta relevante el número de municipios pequeños (menos de 5.000 habitantes), el 13,8 por ciento, que han tomado esta decisión. Esta situación se repite en el caso de los municipios que han asumido los Com-promisos de Aalborg, pues, a excepción de Santa Cruz de Tenerife (más de 100.000 habitantes), el resto son entidades municipales de tamaño media-no. Ésta constituye una de las razones que han inducido a que hayamos op-tado por sustituir el término «ciudades» por «pueblos» en la denominación de la Red.

Esta situación es análoga a la que se produce a escala nacional, siendo coherente con los datos aportados en el VI Congreso Nacional de Medio Ambiente (2002) acerca de que el municipio tipo que adopta la A21L per-tenece al tramo de población de entre 5.000 y 50.000 habitantes (cuadro 2). No obstante, esta circunstancia es lógica si consideramos que éstas son las entidades municipales que predominan en Canarias (el 66,7 por ciento), siendo, además, las más «fáciles» de gestionar desde la perspectiva de la sostenibilidad, cuyos problemas en esta materia suelen responder a cues-tiones singulares, que no admiten soluciones estrictamente técnicas. Esta situación es análoga a la que se produce a escala nacional, siendo notorio el incremento del número de municipios pequeños que toman esta decisión (entre otros, Font y Subirats, 2000; Llamas, García y López, 2005; Brunet, Al-meida y Coll 2005; Observatorio de la Sostenibilidad, 2006; Aguado, Barrutia y Echevarria, 2007).


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Cuadro 2. Distribución por rangos de población del número de municipios canarios signatarios de la Carta y de los Compromisos de Aalborg (a 31 de diciembre de 2007) No adscritos a la Campaña Adheridos a los Europea de Ciudades Firmantes de la Carta Compromisos de Sostenibles de Aalborg Aalborg Número Tipos de municipios total de Número de Población Número de Población Número de Poblaciónen función de su población municipios municipios afectada* municipios afectada* municipios afectada*Inferior a 1.000 habitantes 1 1 742 - - - -Entre 1.000 y 5.000 habitantes 22 8 18.956 12 37.681 - -Entre 5.000 y 10.000 habitantes 24 7 40.052 18 124.775 2 14.159Entre 10.000 y 50.000 habitantes 34 2 36.381 32 733.372 5 136.514Entre 50.000 y 100.000 habitantes 4 - - 4 285.896 - -Superior los 100.000 habitantes 3 - - 3 742.452 1 220.902

* Población a 1 de enero de 2007. Fuente: Instituto Nacional de Estadística

Este dato es un indicador del voluntarismo de este tipo de corporacio-nes locales de implementar procesos de desarrollo sostenible en los ámbitos territoriales de su competencia. Este interés adquiere mayor relevancia, si cabe, si consideramos que, en virtud de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local, la administración local sólo tiene legalmente asignadas funciones de protección ambiental cuando se trata de muni-cipios mayores de 50.000 habitantes, umbral que, por cierto, es la mitad del establecido para diferenciar entre ciudades medianas y grandes en la Estrategia Europea sobre el Medio Ambiente Urbano contemplada en el Sexto Programa de Acción en materia de Medio Ambiente (2002) y en los propios Compromisos de Aalborg.

3. El desfase entre el número de municipios que han suscrito la Carta de Aal-borg y los que se han adheridos a los Compromisos por la Sostenibilidad Local. Así, únicamente 8 (el 9,2 por ciento del total de municipios canarios) han procedido a esta última acción, lo que supone un porcentaje de 11,6 por ciento del total de firmantes de la Carta, siendo una proporción infe-rior a la situación general de la Campaña Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles en noviembre de 2007, donde sólo el 19,9 por ciento y 21,6 por ciento de los municipios europeos y españoles, respectivamente, firmantes de la Carta de Aalborg, se habían adherido al decálogo de compromisos concretos por la sostenibilidad local adoptados en la Conferencia Aalborg + 10 (2004), los cuales son entendidos como un componente clave de la


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sostenibilidad local y de referencia básica en la identificación de las princi-pales prioridades, tareas y objetivos.

De esta manera, existe un desfase entre el número de municipios que han firmado la Carta de Aalborg y los que realmente están implementando y gestionado una A21L, que, junto al reducido número de municipios que han suscrito los Compromisos, da cuenta de una progresiva pérdida del interés e ímpetu inicial. En cierta medida, esta situación es consecuencia de que muchas autoridades locales no se han esforzado más que en firmar la Carta de Aalborg y aplazar para no se sabe cuándo los pasos necesarios para implementar una A21L, con la consiguiente banalización del proceso.

4. La mayor parte de las experiencias relacionadas con las A21L carecen del nivel «transformador o decisivo» que pretende, y requiere, un proce-so de desarrollo local sostenible. Esta situación es consecuencia, por un lado, de una concepción de las A21L como un plan finalista, de carácter eminentemente técnico, a elaborar vía consultora, de manera análoga a los instrumentos de ordenación territorial y sectorial o de planeamiento urbanístico; y por otro, a la incorporación de la participación de manera testimonial y, en el mejor de los casos, instrumental, como resultado de una concepción errónea de las A21, la cual aspira a lograr alguno de los tres últimos escalones de los ocho niveles de participación pública de la escala de Arnstein (1969). La consecuencia es que numerosas iniciativas de A21L se limitan poco más que a la elaboración simbólica de un docu-mento que incluye declaraciones programáticas, careciendo de los ele-mentos que favorezcan cambios en los problemas de sostenibilidad local, o en el mejor de los casos, se limitan a lo que Font (2000) ha denominado como participación «pluralista-sectorial», en la medida en que, aunque favorece su activación, superando la consulta puntual en relación con intervenciones concretas en dicha materia, mantienen con frecuencia una orientación sectorial. Por su parte, otras experiencias se caracterizan por ser «tecnocráticas-horizontales», ya que, si bien presentan un fuerte componente de intersectorialidad, la participación se limita al análisis de la sostenibilidad local, siendo, además, un proceso reservado a técnicos y expertos (Font, 2000). De esta manera, se ha desdeñado la potencialidad de las A21L para incidir sobre la legitimidad democrática y la moderniza-ción e innovación de los gobiernos municipales, la mayor cooperación entre departamentos, el establecimiento de una mejor comunicación y capacidad de decisión entre la sociedad civil, la administración y las au-


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toridades políticas, así como la creación de mayores oportunidades para fomentar la participación pública.

5. Como consecuencia de las anteriores premisas, las corporaciones locales no han podido asumir, vía proceso de A21L, su cuota de responsabilidad en la mejora de los niveles de calidad de vida de los ciudadanos, mensurables por medio de parámetros y criterios intangibles, cumpliendo, por tanto, con el segundo compromiso de Aalborg en lo relativo a la orientación de la política pública local hacia escenarios justos y duraderos desde el punto de vista de la gobernabilidad a través de la definición de un conjunto de objetivos a lograr y acciones concretas a ejecutar a corto, medio y largo pla-zo por razón de la interrelación, cooperación, concertación e implicación multisectorial (de las autoridades políticas locales, técnicos, especialistas y agentes socioeconómicos). Con ello creemos que se ha despreciado la capacidad de las A21L para crear espacios de reflexión, dinamización, pro-gramación y acción propositiva comunitaria en materia de sostenibilidad del correspondiente sistema territorial; y, por tanto, con lo planteado en el primer compromiso de Aalborg, en el que las opiniones y determinaciones de las autoridades y técnicos competentes, así como las observaciones y sugerencias de la sociedad civil, con toda su fragmentación y heterogenei-dad, deben dar lugar a un proceso dialéctico y de mediación dirigido a la acción. En este sentido, la Red debe aspirar a asumir dicha capacidad.

6. La escasa cooperación de los municipios canarios con la Campaña Europea de Ciudades Sostenibles y sus redes (apartado 5 del segundo compromiso de Aalborg). La necesidad de una organización en red como una forma de actuación común y eficaz en materia de desarrollo local sostenible. Ésta se plantea decisiva dadas las características comunes de la problemática, la necesidad de integrar temáticas de distinta naturaleza (social, económica y ambiental), la elevada diversidad de situaciones que se dan en Canarias en relación con la aplicación de estrategias de sostenibilidad, así como la necesaria coordinación multinivel (entre distintas escalas desde lo local a la regional) y transversal (integrando la planificación ambiental, social y eco-nómica).

7. Un buen número de regiones en toda Europa, y, como se ha comentado, al-gunas comunidades autónomas en España, han trazado agendas 21 regio-nales y, en algunos casos provinciales y/o comarcales, las cuales se integran en redes, que a su vez, configuran la red de red a escala nacional.


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La elección de la escala supramunicipal se debe a que la implementación de las A21L requiere un liderazgo sólido y coherente, revelándose como un plano adecuado de intervención propicio para abordar las metas o fines estratégicos claves para aplicar cuestiones y conceptos propios de las A21L, integrar las estrategias de sostenibilidad a las políticas y, en algunos casos, a los planes y programas, diseñar una metodología y unos indicadores de sostenibilidad comunes, conformar los escenarios para el intercambio de experiencias, la colaboración, apoyo y asesoramiento técnico y financiero-económico especial, crear las sinergias entre los municipios, así como eje-cutar proyectos de ámbitos supramunicipales. De esta manera, la presencia en el proceso de las administraciones autonómicas, sobre todo en España, está llamada a ser fundamental. No en vano es la responsable de la mayoría de los procedimientos y regulaciones legales que son de aplicación en su ámbito territorial, a la vez, que en la instancia autonómica residen, además, un buen número de las competencias en el ámbito social y económico. En el caso de Canarias, la participación de los cabildos insulares resulta igual-mente fundamental, al ser competentes para algunas de las responsabili-dades medioambientales en las islas.

Sin embargo, el hecho de que la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles se plantea desde la escala autonómica no contradice la idea de que la prác-tica de la sostenibilidad debe abordarse desde la escala local. Así, desde di-ferentes foros internacionales como la Cumbre de Río (1992) o documentos oficiales como la Estrategia Territorial Europea (1999) y la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible (2001), se ha planteado que la sostenibilidad debe abordarse desde la escala local. Asimismo, el capítulo 28 de la Agenda 21 hace un llamamiento a todas las comunidades locales para que creen su propia A21L que recoja los objetivos generales de aquélla y los traduzca en planes y acciones concretos para una localidad específica. Por su parte, la sostenibilidad se concibe en la propia Carta de Aalborg como «un proceso creativo local», de manera que esta escala geográfica, un municipio, e inclu-so, un barrio, se plantea como la más adecuada para la implementación de estos instrumentos2 . Se trata, por tanto, que, de acuerdo con el concepto de subsidiaridad consagrado en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea,

2 «Nosotras, ciudades, estamos convencidas de que la ciudad es, a la vez, la mayor entidad capaz de abordar inicialmente los numerosos desequilibrios arquitectónicos, sociales, económicos, políticos, ambientales y de recursos naturales que afectan al mundo moderno, y la unidad más pequeña en la que los problemas pueden ser debidamente resueltos de manera integrada, holística y sostenible» Carta de Aalborg.


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las decisiones deben adoptarse en el nivel más bajo, con el fin de que sean lo más cercanas posibles a las personas afectadas (Hewitt, 1998).

8. La necesidad de avanzar en los nuevos modelos del concepto de «gober-nanza», «gobernación» o «gobierno en red», favoreciendo su mayor impli-cación en los procesos de toma de decisiones en coherencia con el Libro Blanco de la Comisión Europea, de 25 de julio de 2001, sobre la gobernanza europea [COM (2001) 428 final - Diario Oficial C 287 de 12.10.2001]. Como es sabido, se trata de una filosofía, una política, una práctica, un conjunto de procedimientos y una metodología que promueve un tránsito desde la democracia representativa u electoral hacia la participativa o «de la ciuda-danía». Constituye un proceso permanente de implicación en la toma de decisiones públicas de los múltiples y diversos «actores» o «agentes locales» (stakeholders), entendidos como aquéllos que actúan a todos los niveles en el seno de una comunidad local, de manera individual o colectiva, espon-tánea u organizada con arreglo a la normativa que les sea de aplicación, hasta el punto de que pasen de ser meros espectadores a protagonistas. La idea es, por tanto, que la acción pública se articule en torno a decisiones colectivas y consensuadas. De esta manera, las estructuras organizativas e institucionales (públicas, jurídicas o privadas) van a conformarse como la cuarta dimensión del modelo teórico del paradigma de la sostenibilidad, pasando de la conocida expresión en forma de «triángulo» a otra de «cubo» (Simancas, 2007).

9. La conveniencia de trabajar a escala local, la cual se convierte en el marco geográfico básico de aplicación de las prácticas de gobernanza. Se trata, por tanto, de incidir en el planteamiento contenido en el capítulo 28 del denominado «Programa 21. Un plan de acción en pro del desarrollo mun-dial sostenible hasta entrado el siglo XXI», popularizado como «Agenda 21», uno de los documentos derivados de la Cumbre de la Tierra (1992), relativo a que «las autoridades locales [...] en su carácter de autoridad más cercana al pueblo, desempeñan una función importantísima en la educa-ción y movilización del público en pro del desarrollo sostenible». Asimismo, en la Carta de Aalborg (1994) se reconoce que «[...] la ciudad es, a la vez, la mayor entidad capaz de abordar inicialmente los numerosos desequilibrios arquitectónicos, sociales, económicos, políticos, ambientales y de recursos naturales que afectan al mundo moderno, y la unidad más pequeña en la que los problemas pueden ser debidamente resueltos de manera inte-grada, holística y sostenible». De esta manera, «lo local» no se trata de una


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escala geográfica, sino de la base territorial y cultural donde la acción sea coherente, homogénea y organizada en función del sentimiento de perte-nencia a una comunidad. En este contexto, las administraciones municipa-les juegan un importante papel en los procesos de desarrollo sostenible. El segundo compromiso de Aalborg + 10, relativo a la gestión municipal hacia la sostenibilidad, se relaciona con esta cuestión.

10. La reducida coordinación transversal en materia de desarrollo sostenible en-tre las distintas administraciones públicas. Exceptuando algunos casos de entidades supramunicipales, la coordinación de acciones entre las distintas administraciones públicas canarias constituye una de las principales asigna-turas pendientes en materia de sostenibilidad. En este sentido, la Red Cana-ria de Islas y Pueblos Sostenibles se vincula con la acepción de gobernanza de la Real Academia de la Lengua Española: «el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía». Se trata, pues, de un proceso de gestión de la política pública dirigido al el desarrollo sostenible. Para ello, el proceso de Aalborg se ha desarrollado de manera paralela a la Estrategia Temática Europea de Medio Ambiente Urbano [(COM 2005) 718 final de 11 de enero de 2006], que es coherente con la Revisión de la Estrategia Euro-pea de Desarrollo Sostenible de junio de 2006 [Comunicación 10117/06], y cuya traslación a la realidad española ha dado lugar a la Estrategia de Medio Ambiente Urbano. Se trata, por tanto, de que los temas de sostenibilidad se convierten en los elementos de vertebración de los procesos de toma de decisiones municipales desde una perspectiva holística, en cuanto, en último término, dicho paradigma busca la mejora de la calidad de vida de los ciuda-danos a través de la combinación adecuada de la transversalidad propia del concepto de desarrollo sostenible (integración sectorial) y de la participación social (integración de la comunidad local) (Font, 2000). Para ello, en el marco de la Red se pretende fomentar la implementación de metodologías que im-pliquen un proceso cíclico de planificación (reflexión + acción), con carácter estratégico y participativo.

11. La colaboración en red como agente multiplicador de la estrategia de sos-tenibilidad local. La implementación de estrategias de desarrollo sostenible requiere, entre otras tareas, de ejercicios de coordinación, intercambio de información y experiencias y definición de indicadores comunes, la cons-titución de dicha Red se plantea más que conveniente. La Red Canaria de


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Islas y Pueblos Sostenibles aspira a convertirse en una plataforma de inter-vención propicia para abordar las metas o fines estratégicos claves para aplicar cuestiones y conceptos propios del paradigma de la sostenibilidad, favoreciendo mecanismos para su integración en las políticas, programas, planes, e incluso, proyectos; diseñar una metodología adaptada tanto al hecho insular de Canarias como a la realidad de cada isla, unos indicadores de sostenibilidad comunes, conformar los escenarios para el intercambio de experiencias, la colaboración, apoyo y asesoramiento técnico y econó-mico especial; crear las sinergias entre los municipios, así como ejecutar proyectos de ámbitos supramunicipales. En este sentido, la creación de una red territorial como la que se propone permite conectar municipios con características similares y con problemáticas compartidas, lo que su-pone un aprendizaje colectivo de los actores implicados.

12. La necesaria renovación de los esquemas de gestión de las corporaciones locales, pues, en la actualidad, es habitual que las A21L se encuentran en un organigrama que no se ajusta a su filosofía. En la medida en que su implementación supone un reto transversal que le impide circunscribir-se a determinadas áreas organizativas, uno de los grandes retos de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles será el asumir ese papel, de manera que, desde el compromiso institucional se convierta en esa estructura ad-ministrativa necesaria, cuestión que, además, debe quedar reflejada en la correspondiente asignación presupuestaria.

13. La necesidad de reactivar la participación activa de las administraciones, organizaciones y colectivos del ámbito social, económico y ambiental de Canarias. La Red puede constituirse en un «laboratorio» para la adecuación del citado paradigma a los elementos, características y procesos propios y exclusivos que conforman el hecho geográfico de la insularidad, entendida como un rasgo de identidad territorial que dota a esos ámbitos espacia-les de características específicas, únicas y permanentes que las diferencian de los territorios continentales. De este modo, en la medida en que los modelos, metodologías e indicadores de sostenibilidad convencionales no deban emplearse de manera estandarizada, la Red puede contribuir a su aplicación ad hoc, dotando al proceso de diseño de las estrategias de desarrollo sostenible de un tratamiento distinto, singular y de mayor com-plejidad del que se emplea en estos últimos. En relación con esta cuestión, parece apropiado que la Red Canaria incorpore esta dimensión insular en su denominación.


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Los objetivos de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles: la necesidad de trabajar en red

El fin, último de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles es crear el espacio adecuado para el encuentro para conseguir objetivos comunes, el intercam-bio de experiencias y el debate de los representantes políticos y técnicos de las entidades municipales, insulares y autonómicas involucradas en procesos de desarrollo local sostenible o que han apostado por iniciar su camino hacia la sostenibilidad a partir de la implementación de A21L o instrumentos análogos. En este sentido, aspira a convertirse en un foro de análisis, reflexión e intercam-bio de experiencias, a modo de punto de encuentro y de apoyo, que permita, además, compartir esfuerzos y recursos que favorezcan una gestión local sos-tenible. El propósito es, por tanto, generar una red para conseguir objetivos e intereses comunes por parte de aquellas instituciones y entidades públicas que trabajan en materia de desarrollo sostenible a escala regional, insular y municipal, con el fin de lograr, a su vez, los siguientes objetivos:

a. Favorecer la coordinación y cooperación para impulsar la ejecución de los planes de acción local de las A21L o similares.

b. Dinamizar los procesos de A21L o similares en las entidades locales inte-gradas en la Red.

c. Fomentar los contactos entre técnicos y políticos de las administraciones implicadas.

d. Promocionar y facilitar la cooperación entre los gobiernos municipales e insulares, a través del intercambio de conocimiento y experiencias prácti-cas.

e. Desarrollar herramientas conjuntas que faciliten la gestión.

f. Definir estrategias, programas y acciones a medio y largo plazo en el ámbi-to del desarrollo sostenible.

g. Animar la participación e implicación de los sectores económicos y socia-les del Archipiélago en la creación y mantenimiento de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles.

h. Apoyar a las instituciones canarias en sus iniciativas de desarrollo de activi-dades relacionadas con el desarrollo sostenible.


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i. Buscar criterios comunes entre los diferentes entornos, con el fin de apro-vechar las sinergias.

j. Impulsar la comunicación, cooperación e intercambio de información, recur-sos y prácticas entre las distintas administraciones integrantes de la Red, de modo que todas puedan aprender las experiencias individuales exitosas.

k. Incidir en la integración de la sostenibilidad en el desarrollo de políticas supramunicipales.

l. Dar asistencia y apoyo técnico y jurídico a los socios de la Red Canaria en materia de desarrollo sostenible, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión.

m. Facilitar la capacitación técnica y metodológica de las entidades e institu-ciones integrantes de la Red Canaria en materia de integración de la soste-nibilidad en la gestión a escala local.

n. Integrar los esfuerzos para favorecer un modelo equitativo, pues las signifi-cativas diferencias entre los espacios insulares hacen aconsejable la consti-tución de una Red Autonómica que logre un equilibrio entre el desarrollo de las diferentes iniciativas.

En cualquier caso, para lograr estos objetivos, o al menos, la mayor parte de ellos, con lo que se lograría un mínimo funcionamiento de la Red con la sufi-ciente eficacia y eficiencia, resulta esencial el conocimiento exhaustivo de la configuración y desarrollo de los procesos de desarrollo sostenible a escala lo-cal. Para ello, tomamos como referencia básica los modelos metodológicos al uso relativos a los procesos de implementación de las A21L.

La metodología para la creación de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles

La configuración de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles se plantea como un proceso complejo, a medio-largo plazo y no exento de múltiples y diversas dificultades. En ese momento, se marcaron las pautas para elaborar el sistema de trabajo que aquí se presenta, articulándose en torno a dos premisas básicas.

La primera se relaciona con la idea de que cada administración, los futuros socios, colabore directamente en la discusión y «construcción» de la Red, en


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cuando «ellas deben ser quienes la configuren de acuerdo con sus expectativas e intereses», con el fin último es de que no la entiendan como una imposición, sino que la asuman como propia. En este punto surge la segunda premisa: en coherencia con el enfoque participativo de los procesos de A21L, en los que no encaja el convencional e institucionalizado modelo jerarquizado de planifi-cación e intervención «en cascada» y, por tanto, en los procesos tradicionales de top-down (de arriba hacia abajo), nos planteamos un proceso en el que, al menos, los estatutos que regirán la futura Red se adecúen a lo que tales socios esperan y quieren que ésta sea, dentro de unos objetivos mínimos.

Figura 1. Esquema de construcción de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles

Desde esta perspectiva, en la medida que constituyen el sistema de reglas que van a regir la organización interna y el funcionamiento de la Red, el texto de los estatutos se plantea como un texto clave para la reflexión y el debate. La idea es elaborar un primer borrador, que sea susceptible de todo tipo de modificaciones por parte de los miembros integrantes en la Asamblea General constituyente de la asociación; se pretende, así, lograr el máximo grado de consenso a partir de la presentación de recomendaciones y sugerencias. Para ello, la propuesta de «hoja de ruta» para la conformación de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles sigue el proceso secuencial esquematizado en la figura 1.

Elaboración del documento preliminar de trabajo “Bases para la creación de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles” (enero de 2009)

Difusión del documentode debate (abril de 2009)

Discución interna deldocumento

Desarrollo de encuentrosinformativos

Selección de la alternativa de Construcción de la red

Divulgación de la Red Canaria

Inicio del funcionamientode la Red

Integración de la RedCanaria en Red de Redes


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La fórmula de constitución de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles

Las redes que conforman la Red de Redes de Desarrollo Local Sostenible han utilizado diversas fórmulas jurídicas para su constitución, tales como el acuerdo plenario, el decreto o la asociación. Considerando que esta última es la más repetida entre dichas redes, a la vez que otras han cambiado sus formas de organización originales, pasando a constituirse como tal, se ha optado por la constitución de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles como una asocia-ción al amparo de Ley 4/2003, de 28 de febrero, de Asociaciones de Canarias (B.O.C. nº 47, de 10 de marzo de 2003).

Esta opción va a posibilitar que la Red Canaria se vaya a regir por la voluntad de los asociados en cada momento, de manera que éstos sean los que la orga-nicen y decidan sobre su futuro. Esto va a posibilitar que adquiera un carácter democrático y plural, posibilitando la sucesión de asociados en el tiempo. Del mismo modo, va a alcanzar un alto grado autonomía, escapando al control de los constituyentes originarios, a la vez que su gobierno será el que sus asocia-dos decidan.

Figura 2. Esquema de estructura constitutiva y funcionamiento de la Red según tipos

Tipo A

Tipo B

Promotor de la Red

Ayuntamientos yotros miembros

Asamblea General

Secretaría Técnica de la Red


Grupos de trabajo


Promotor de la Red Plenario de la Red

Secretaría Técnica de la Red

Grupos de trabajo


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La estructura organizativa de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles

Considerando los dos tipos de estructuras organizativas de las redes existen-tes en España, se ha optado por el modelo tipo A de la figura 2, que es el más utilizado. De esta manera, el organigrama definitivo de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles será coherente con lo establecido en el artículo 26 de la Ley 4/2003, de 28 de febrero, de Asociaciones de Canarias. En cualquier caso, planteamos la posibilidad que sus órganos básicos pueden ser los siguientes:

a. La Asamblea General

b. La Comisión Rectora de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles

c. El Presidente

d. El Vicepresidente

e. El Secretario

f. Las Comisiones de Trabajo

Por su parte, la creación de la Oficina de la Red es una acción esencial. Se plan-tea como un espacio físico aglutinador desde el que se debe coordinar, dirigir y supervisar las actuaciones encaminadas a la promoción, funcionamiento y seguimiento de la Red. Si bien su razón de ser radica en que se configure como un lugar de referencia de dicha Red, en la práctica, supone un «símbolo» que, además de reducir la posible «virtualidad» de la misma, dota de factibilidad y conveniencia a este instrumento, sobre todo, en los posibles momentos de adversidades y pérdida de inercia.

De igual manera, estimamos preciso nombrar el secretario técnico de la Red, que a modo de «gerente» o «coordinador» de la misma, será el responsable de su impulso y de la coordinación técnica. Además se encargará de las fun-ciones propias de un secretariado, como la convocatoria y la coordinación de las reuniones plenarias y reuniones de las Comisiones de Trabajo, envío de do-cumentación de interés, asistencia técnica en diferentes materias, el envío de información de conferencias, congresos y eventos interesantes para los miem-bros de la Red, etc.

Por último, habrá que estudiar la posibilidad de dar entrada en la Red a exper-tos independientes de reconocido prestigio, que trabajan en materias concre-


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tas para participar en los trabajos técnicos y solucionar las dudas que puedan surgir al respecto.

Los integrantes de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles

Los principales destinatarios de la Red y, por tanto, las entidades susceptibles de formar parte de la misma son los siguientes:

a. El Gobierno de Canarias y, en su defecto, la Agencia Canaria de Desarrollo Sostenible y Lucha Contra el Cambios Climático. Partimos del convencimien-to de que el liderazgo efectivo de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sosteni-bles ha de ser realizado por las autoridades municipales y, en algunos casos, insulares, respaldadas por los Consejos de Participación Pública. Sin embar-go, estimamos conveniente que su coordinación debe ser competencia de los departamentos del organigrama institucional del Gobierno de Canarias que tengan un papel principal en la actividad gubernamental autonómica, en concreto, aquéllos con una capacidad real para coordinar políticas y pro-gramas e impregnar la integración de las estrategias de sostenibilidad en el conjunto de la acción pública; en concreto, nos referimos a la Consejería de Presidencia o, en su defecto, a la propia Agencia Canaria de Desarrollo Soste-nible y Lucha Contra el Cambios Climático. El propósito es lograr la suficiente transversalidad que requiere la aplicación de las estrategias de sostenibilidad y, por tanto, la integración del desarrollo sostenible en las diversas políticas sectoriales y horizontales. La idea es, pues, que la Red dependa de un de-partamento con capacidad real para coordinar o liderar ese tipo de acción pública, cuestión que, además, debe quedar reflejada en la correspondiente asignación presupuestaria. Asimismo, posibilitaría que tenga un funciona-miento autónomo frente a la estructura administrativa clásica, pero buscan-do, al mismo tiempo, una articulación, transversalidad e integración respecto al resto de departamentos del organigrama autonómico, insular y municipal, integrando el desarrollo sostenible en las diversas políticas sectoriales y hori-zontales.

En cualquier caso, el papel del Gobierno de Canarias y, en particular, el de-partamento que asuma la competencia de la Red, será esencial en su con-figuración de la Red, sobre todo, en los primeros momentos, participando activamente en la labor de difusión de la misma y de establecimiento de las reuniones.


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b. Los Cabildos Insulares. Éstos pueden jugar un papel fundamental en el pro-ceso, en primer lugar, por su conocimiento de la problemática existente, y en segundo, por su condición de órgano competente para un buen núme-ro de actividades que se desarrollan en su ámbito insular.

c. Los Ayuntamientos. Los elementos básicos de la Red estarán conformados por los ayuntamientos, generadores de la información, y auténticos prota-gonistas del proceso de implantación. Podrán nutrirse de la estructura de la Red tanto a través de los Cabildos como de la propia Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial.

d. Del mismo modo, deberá considerarse la posibilidad de que determinadas entidades supramunicipales, esto es, las mancomunidades o similares, pue-dan integrarse en la Red.

En cualquier caso, deberán establecerse unas condiciones mínimas para que los cabildos puedan formar parte de la Red, y otros requerimientos mínimos para los municipios. En el caso de los municipios podría ser suficiente que existiera un escenario de debate ciudadano, cómo piedra angular sobre la que se apoyaría cualquier proceso tendente a mejorar integralmente la situación presente del municipio, atendiendo a criterios de (racionalidad) sostenibilidad. También habrá que pensar cómo se pueden incorporar las mancomunidades, consorcios, el papel de la fecAm, etc. En todo caso, estos requerimientos míni-mos serían objeto de una fase más avanzada.

De igual manera, las condiciones iniciales para que los municipios, ciudades y cabildos accedan a esta Red no deben ser muy restrictivos, pues si se remite a que debe existir un proceso de A21L en marcha (diagnóstico, agente 21, foro, etc.), pocas entidades se animarán a formar parte de la misma y, por tanto, iniciar el proceso que se pretende. Existen ayuntamientos que no tienen en marcha una A21L per se, aunque sí disponen de otras herramientas e iniciativas asimilables a procesos de participación-sostenibilidad, que en un primer lugar, podrían formar parte de la Red, para con posterioridad, entre todos, marcar objetivos de homogenización.

En este sentido, considerando la diversidad de situaciones que la Red va a abar-car, en cuanto va a incluir distintos tipos de miembros, se propone que dentro de la Red Canaria deberían existir varios niveles de integración en función del punto de arranque en el que se encuentre cada entidad integrante. De esta manera, tendríamos algo así como: a) «una integración inicial» a la Red, para


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aquellos municipios que empiezan; b) «una integración provisional», para los que hayan alcanzado unos objetivos mínimos; y c) «una integración definitiva», para los que se definirán una serie de objetivos comunes. Se pasaría de un nivel a otro en función del trabajo e interés que se vaya desarrollando. De esta mane-ra cada municipio iría a su ritmo sin tener que esperar por los demás.

En cualquier caso, entendemos que, desde un primer momento, hay que insis-tir acerca de las ventajas que supondrían para las entidades el formar parte de esta Red. Para ello, consideramos esencial implementar algún tipo de incentivos que «premien estar dentro». No obstante, la Red Canaria no puede articularse en torno a esta concepción y, menos, plantearse como un mecanismo para re-cibir subvenciones o como una estrategia de márketing, en la medida en que la adhesión a este proyecto de sostenibilidad es susceptible de ser utilizada como una estrategia de promoción y de generación de una imagen, aunque no se comparta su filosofía y compromisos. En todo caso, la Red debe constituirse aunque sea con pocos socios, y luego el Gobierno de Canarias debería tomar las medidas oportunas para que sea «rentable» pertenecer a la Red.

La utilidad de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles: acciones susceptibles de emprenderse en el marco del trabajo en red

Tomando como referencia los objetivos pretendidos con la Red, a continuación se plantean un conjunto de acciones concretas a emprender en su seno, las cuales constituyen, en cierta medida, las funciones que van a dar sentido a su creación y funcionamiento.

1. Elaborar un registro, a modo de base de datos dinámica, con la información sobre la situación de las A21L en el ámbito territorial de la Red, así como con todas aquellas iniciativas emprendidas en materia de desarrollo soste-nible.

2. Intercambiar y difundir las experiencias y buenas prácticas en materia de gestión local sostenible. Desde la consideración de las especificidades pro-pias de cada asociado, la Red debe favorecer el análisis comparado o ben-chmarking. Así, se pretende «copiar de los más listos», sobre todo, en lo rela-tivo a modelos, metodologías y técnicas de buenas prácticas en materia de desarrollo sostenible, detectando los aspectos esenciales y los principales obstáculos del proceso. Para ello, resultará esencial la organización de foros


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de participación y de intercambio de experiencias entre los asociados. Asi-mismo, estimamos decisivo establecer y definir un sistema de indicadores para analizar y comparar los distintos procesos.

3. De igual manera, otro objetivo de la Red es promocionar acciones conjun-tas, vía convenios bilaterales, con la Red Europea de Ciudades Sostenibles, así como el contacto y la cooperación con otras redes y campañas que promueven la sostenibilidad desde la escala local. Para ello, como se ha indicado con anterioridad, es imprescindible que la Red Canaria se integre en la Red de Redes de Desarrollo Local Sostenible. Ello puede potenciar la proyección externa de Canarias como un ámbito territorial donde se favo-rece los procesos vinculados con el desarrollo sostenible. Del mismo modo, la Red debe fomentar las actividades de I+D+i+d, con el fin de que conver-tirse en un modelo, pudiendo «exportar» las experiencias y conocimientos desarrollados por su miembros.

4. Dotar a las entidades e instituciones integrantes de la Red Canaria de recur-sos compartidos y líneas propias de financiación que faciliten y optimicen el proceso de implementación de políticas, programas, planes y proyectos de desarrollo sostenible. La idea es que la conformación de la Red no sólo facilite la búsqueda de fuentes de financiación de los procesos de sosteni-bilidad, sino que los incremente y canalice hacia la misma, en cuanto va a posibilitar el desarrollo de proyectos comunes. Se trata de facilitar ayudas económicas para la puesta en marcha de acciones concretas que estuvie-ran incluidas en los planes de acción local derivados de los procesos de implementación de las A21L.

5. Establecer criterios homogéneos para favorecer el desarrollo local. La única forma de garantizar un desarrollo homogéneo de los pueblos radica en el conocimiento objetivo de los problemas que les afectan, pudiendo esta-blecer escalas de prioridades a partir del análisis de cada caso, pero con herramientas uniformes. Claro está que este proceso, así concebido, resta discrecionalidad política a la hora de fijar actuaciones. Se trata, por ejemplo, de elaborar un sistema de indicadores común y propio que permita com-parar los resultados del proceso entre los distintos miembros de la Red.

6. Implantar estrategias que favorezcan la permanencia de las estrategias de sostenibilidad. Las estrategias de sostenibilidad han de configurarse con idea, criterios y estructura de continuidad, pues los frutos no se verán a


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corto plazo. Es necesario establecer los criterios oportunos para dar una vigencia a de la Red de, al menos, diez años.

7. Establecer convenios entre los ayuntamientos, cabildos y consejerías del Gobierno de Canarias, con el fin de definir y fijar una serie de líneas de sub-vención.

8. Elaborar campañas de comunicación de promoción de la Red, así como sensibilización e información sobre los procesos de sostenibilidad, hacien-do especial hincapié en la condición de insularidad del ámbito territorial canario.

9. Elaborar criterios para los programas de seguimiento de los logros en mate-ria de desarrollo sostenible. Estos criterios habrán de ser referidos al ámbito canario en general. Sería, de alguna forma, una base de indicadores comu-nes que permitieran realizar un seguimiento, valoración e intercompara-ción entre las diferentes iniciativas municipales. También es posible abordar programas de seguimiento insulares, lo que permitiría realizar análisis com-parados entre los municipios de una misma isla.

10. Crear una herramienta de autodiagnóstico de sostenibilidad, la cual permi-te a los políticos y técnicos responsables analizar y ponderar el estado del proceso de sostenibilidad en sus municipios. Se trata de desarrollar mode-los que permitan identificar las áreas temáticas de sostenibilidad críticas, esto es, que presentan una mayor carencia y/o vulnerabilidad.

11. Elaborar un mapa de prioridades de intervención, tanto zonal como sec-torial. Lograr un criterio equitativo a la hora de destinar recursos para la solución de problemas detectados requiere el general conocimiento de las situaciones analizadas, la evolución de los planes de acción emprendidos, la mejora cuantitativa de los indicadores ambientales, etc.

12. Inventariar y divulgar información sobre experiencias satisfactorias desarro-lladas por los miembros de la Red y, en general, toda información que pue-da potenciar el desarrollo sostenible en el ámbito territorial canario. Elabo-ración de un manual de buenas prácticas. La idea es que la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles se convierta en un «portal de conocimiento».

13. Promocionar acciones formativas para políticos y técnicos de las entidades miembros de la Red.


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14. Organizar jornadas técnicas, con objeto de favorecer el intercambio de in-formación y experiencias entre los mismos, así como incentivar la coopera-ción y la asistencia técnica entre el gobierno regional, los cabildos insulares y los ayuntamientos en materia de desarrollo sostenible. Los temas de tales jornadas serán propuestos por las entidades integrantes de la Red.

15. Crear las Comisiones de Trabajo de carácter sectorial (temático). Su función será la de abordar el análisis de diversas cuestiones vinculadas con el pro-ceso de sostenibilidad en los espacios insulares canarios.

16. Implementar proyectos y acciones concretas dirigidas a favorecer la imple-mentación en el ámbito territorial de Canarias de estrategias de referencia internacional y nacional, como la Estrategia Temática Europea de Medio Am-biente Urbano y su correspondiente en España, la Estrategia de Medio Am-biente Urbano aprobada por la Red de Redes de Desarrollo Local Sostenible.

17. Desarrollar proyectos que doten de herramientas útiles a las entidades lo-cales en la elaboración e implantación de las A21L o similares. Para ello, será esencial el desarrollo de las tecnologías de la información y la comunica-ción.

18. Fomentar la elaboración de estudios e investigaciones, en colaboración con otros organismos, encaminados a la búsqueda de soluciones técnicas.

19. Generar los espacios adecuados para la puesta en común de las activida-des, análisis y estudio de las sinergias y posibilidad de transferencia a otras entidades locales o a otros ámbitos de actividad.

20. Difundir las experiencias más interesantes, que muestren aprendizajes y lo-gros, a través de la publicación de libros y artículos en revistas, participación en seminarios, convocatoria de premios, edición de materiales (folletos).

21. Instaurar el premio a las prácticas sostenibles en islas y pueblos (o similar), que tiene como objetivo principal el fomentar la implementación de ini-ciativas públicas que contribuyan al desarrollo sostenible, así como servir de reconocimiento público de aquellas entidades locales e insulares inte-grantes de la Red, que con su actuación y esfuerzo hayan contribuido al cumplimiento de los principios del desarrollo sostenible.

22. Con objeto de dar cumplida comunicación e información, así como servir de proceso de retroalimentación en la implantación de la Red en los diferentes


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municipios e islas, se debe diseñar una página web. Además de disponer de un intranet, que posibilite el intercambio interno de información, consultas, con-vocatorias, acciones formativas, etc., esta página deberá proporcionar informa-ción generalista sobre el proceso y el desarrollo sostenible en general.


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ESTRATEGIAS DE DESARROLLO RURAL EN LA ISLA DE TENERIFE

Carmen Calzadilla Hernández, Estefanía Daswani Borges, Nuria González Santos, Francisco Sáenz de la Cruz y Javier Suárez Padrón2

En el ámbito de la Unión Europea, las políticas destinadas al fomento del de-sarrollo rural están experimentando una creciente diversificación, incorporan-do progresivamente nuevos instrumentos no centrados exclusivamente en la producción agraria y que se corresponden con el carácter multifuncional de los espacios rurales.

En este sentido, en el año 2008 se inició un nuevo periodo con novedades importantes para el trabajo por el desarrollo rural de Tenerife. La primera es la entrada en vigor del Programa de Desarrollo Rural de Canarias para el perio-do 2007-2013, elaborado por la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación del Gobierno de Canarias y aprobado por la Comisión Europea. Esto significa que por primera vez se aplicarán a las islas las nuevas políticas de desarrollo rural establecidas en el Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo de la Unión Europea, que marca las nuevas directrices en la materia. La segun-da novedad es la aprobación de la Ley para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural en el pasado año 2008.

En consonancia con esta nueva visión del desarrollo rural de las instituciones de la Unión Europea, el Servicio Técnico de Agricultura y Desarrollo Rural del Cabildo de Tenerife se articula en un equipo de trabajo compuesto por profe-sionales de diferente perfil que se precisan para llevar a cabo las estrategias de desarrollo rural en Tenerife. Así, desde hace unos años las antiguas agencias de

* Servicio Técnico de Agricultura y Desarrollo Rural del Cabildo Insular de Tenerife

9 Estrategias de desarrollo rural en la isla de Tenerife

Carmen Calzadilla Hernández, Estefanía Daswani Borges, Nuria González Santos, Francisco Sáenz de la Cruz y Javier Suárez Padrón*


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extensión agraria, que en 2008 cumplieron su cincuentenario en Tenerife, se unieron a los gabinetes de desarrollo rural, generando las actuales oficinas de extensión agraria y desarrollo rural, en una estrategia de desarrollo integral que trata de coordinar el trabajo desde el punto de vista técnico y productivo agrí-cola de los agentes de extensión agraria, con el trabajo de los otros puntos de vista como el empresarial, medioambiental o patrimonial, llevado a cabo por los agentes de empleo y desarrollo local. Así, el Servicio Técnico de Agricultura y Desarrollo Rural del Cabildo Insular de Tenerife cuenta con 14 oficinas de Ex-tensión Agraria y Desarrollo Rural, dotadas con equipos técnicos multidiscipli-nares (24 agentes de extensión agraria, 26 agentes de empleo y desarrollo local y 13 auxiliares administrativos) para llevar a cabo las actuaciones planificadas siguiendo en lo posible las pautas establecidas por el citado Reglamento CE y el PDR de Canarias.

Figura 1. Distribución de las oficinas de Extensión Agraria y Desarrollo Rural

Oficina Buenavista

OficinaIcod Oficina La Orotava

Oficina Güímar

Oficina Fasnia

Oficina Arico

Oficina GranadillaOficina Valle San Lorenzo

Oficina Guía de Isora

Oficina Tacoronte Oficina La Laguna

Oficina Tejina

Oficina Auxiliar San JoséOficina Auxiliar el Tanque

Agencia Metropolitana Agencia Norte Agencia Sur

Carmen Calzadilla Hernández, Estefanía Daswani Borges, Nuria González Santos, Francisco Sáenz de la Cruz y Javier Suárez Padrón

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La planificación del trabajo en el medio rural

El diseño de las líneas de trabajo de extensión agraria y desarrollo rural se ela-bora de forma participativa por todo el personal técnico del servicio, gene-rando como resultado un programa anual insular de asistencia, asesoramiento técnico y capacitación de los agricultores, empresarios y población del medio rural, planificado y ejecutado a través de las oficinas de extensión agraria y de-sarrollo rural, en el que se aplica una metodología de programación por objeti-vos, formulados a partir del análisis de la situación agraria y de las zonas rurales en general.

Asimismo, también se desarrolla un importante trabajo a la demanda, basado en la difusión, asesoramiento y tramitación de ayudas institucionales, asesora-miento empresarial integral, asesoramiento y apoyo técnico a emprendedores y desempleados de las áreas rurales de la isla.

La mejora del potencial humano

La información, formación y capacitación de los agricultores, empresarios y habitantes del medio rural constituye la pieza fundamental en la que ha de basarse cualquier actuación, constituyéndose en uno de los pilares básicos para mejorar la competitividad de las explotaciones agrarias y de las empresas ubicadas en el ámbito rural. La formación y capacitación de los agricultores, emprendedores y residentes de las zonas rurales, tiene como objetivo último la mejora de sus condiciones de vida mediante la optimización de sus recursos endógenos. Por ello, las estrategias de desarrollo planificadas para este terri-torio deben partir desde la potenciación del recurso más rico que se posee: el capital humano.

En este sentido, el Plan de Formación Agraria es una ambiciosa apuesta del Área, que ya contó durante el pasado año 2008 con 3.974 alumnos for-mados en los 177 cursos que se impartieron por todas las comarcas de la isla. La estructura del Plan de Formación Agraria cubre un amplio espectro de campos, desde los aspectos más técnicos de la actividad agraria que inciden en la producción (fruticultura, horticultura, protección vegetal, fru-tales subtropicales, viticultura y enología, papas, apicultura y ganadería), pasando por los relacionados con la gestión de empresas, la valorización de producciones locales y del patrimonio, hasta aquéllos cuyo objetivo es


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equilibrar de alguna manera las oportunidades de acceso a las nuevas tec-nologías de la población del medio rural con respecto a los residentes en zonas urbanas.

Figura 2. Evolución del número de alumnos por año formados por el Plan Insular de Formación Agraria

Debido a los buenos resultados obtenidos en las campañas formativas se ha ido incrementando paulatinamente el número de cursos, llegando a un total de 268 actividades programadas para 2009, lo que supone un incremento de un 28 por ciento con respecto al año anterior. Así, mediante las diferentes mo-dalidades existentes en el Plan de Formación (cursos, demostraciones, char-las, visitas, jornadas) se han formado 17.469 entre los años 2004 y 2008. Esto evidencia la importancia que se le da desde el Servicio a la formación de los recursos humanos del medio rural, a los que se debe dotar de las herramientas necesarias para que sean los principales actores de las estrategias de desarrollo de sus comarcas.

Los jóvenes agricultores

Entre las principales orientaciones del nuevo enfoque de la Política de la Unión Europea en materia de agricultura y desarrollo rural para el periodo 2007-2013 se encuentra la de apoyar el relevo generacional en el mundo rural, de forma que se aminore de alguna forma el descenso que la actividad agraria está teniendo en el conjunto de la economía. Para ello es preciso diseñar estrategias que capaciten a los agricultores para abordar los retos que se les van a plantear a medio plazo,

4.000

35.000

3.0002004 20062005 2007 2008

3.611

3.359

3.142

3.383

3.974


219

para continuar ejerciendo una actividad que sea rentable y reconocida social-mente por conservar imprescindibles valores, paisajes y tradiciones.

Por ello debe ser objetivo primordial en las estrategias de desarrollo rural de Tenerife diseñar y ejecutar acciones para prestigiar la actividad agrícola, pro-mover la profesionalización y la participación de los jóvenes vinculados a la actividad agraria para, en última instancia, contribuir en la medida de lo posible al relevo generacional en esta actividad.

Para la consecución de estos objetivos de profesionalización y prestigio de la actividad agraria y del medio rural, es necesario prestar una atención preferen-te al colectivo de jóvenes agricultores, impulsando un programa de atención preferente a los agricultores jóvenes de la isla por medio de acciones concretas mediante la organización de jornadas técnicas especiales sobre emprende-duría en el sector agrario, el asesoramiento especializado a los alumnos de la Escuela de Capacitación Agraria o la organización de mesas de trabajo.

Así, se debe trabajar desde el ámbito educativo con los jóvenes, especialmen-te con aquéllos que están más directamente vinculados al entorno rural, para que así puedan disponer antes de finalizar su educación obligatoria en los cen-tros de secundaria, de instrumentos que permitan el acercamiento y el cono-cimiento del sector agrícola como una posibilidad de inserción educativa y laboral. Por ello, se ha implementado, junto con la Consejería de Educación del Gobierno de Canarias, a partir del curso escolar 2008-2009, el Programa de Cualificación Profesional Inicial de Operaciones Auxiliares de Agricultura (PCPI) en los centros educativos del IES San Juan de la Rambla y Arico.

El papel de la mujer en el medio rural

La incorporación de la mujer en la vida económica y social como protagonista de pleno derecho es uno de los cambios más trascendentes vividos en nues-tro país en las últimas décadas. Este proceso se da también en el medio rural, pero amortiguado por un entorno social menos abierto, en el que la estructura familiar tradicional mantiene su vigencia, con menores oportunidades para la incorporación de la mujer a una actividad profesional independiente. Nos en-contramos ante un sector de la población, la mujer, y un hábitat, el rural, don-de las oportunidades de empleo y las tendencias de cambio cultural y social muestran mayor resistencia.


220

La mujer, como parte integrante de la población rural, se enfrenta a una serie de problemas como la invisibilidad y escaso reconocimiento de su trabajo, la falta de alternativas laborales a la actividad agraria, la sobreactividad derivada de la asunción de cargas familiares, el limitado acceso a la formación y escasa participación en los procesos de toma de decisiones. En este contexto, la in-corporación de la dimensión de género representa el marco más idóneo para trabajar hacia una mayor igualdad de oportunidades, definiendo un modelo de desarrollo equitativo desde el punto de vista de género.

Mejora de la competitividad de las explotaciones agrarias

En una situación cada vez más abierta y globalizada de los mercados, los han-dicaps estructurales de las explotaciones agrarias canarias y el incremento de los costes de producción respecto a las producciones de países en vías de desarrollo, reducen notablemente la competitividad de nuestra agricultura en el mercado de la Unión Europea, al que tradicionalmente se han dirigido las exportaciones canarias. Sin embargo, el incremento de población en las islas, la tendencia a una mayor exigencia de los consumidores en aspectos como la frescura y en general la calidad y la seguridad de los alimentos, rela-tivizando la importancia del precio en sus decisiones de compra, abre intere-santes expectativas al mercado local, en el que se puede contar con nume-rosas ventajas comparativas, derivadas de la proximidad y de sentimientos identitarios de los consumidores, que incrementan la competitividad de las explotaciones locales. Aunque la actual crisis económica ha ralentizado este proceso, se considera, no obstante, que esto será coyuntural, y todo parece indicar que en cuanto se reinicie el crecimiento económico se reactivará esta tendencia en el consumo de productos agrarios. Es indudable que ello exi-girá importantes cambios en la mentalidad y los hábitos de los productores, por lo que su implantación será dificultosa y exigirá mucha constancia en las actuaciones desde las administraciones públicas con competencias en el sector. Con este fin, además de prestar una atención relevante a la mejora del potencial humano, se deben abordar con especial énfasis diversas líneas de actuación referentes a:

a) La calidad y seguridad alimentarias. Productos de calidad para consumo en fresco con garantías sanitarias para el consumidor. Valorización de los pro-ductos tradicionales.


221

b) La diversificación de cultivos y adecuación a la demanda. Nuevos cultivos y/o nuevas variedades y presentaciones.

c) La sostenibilidad de la agricultura. Extensión de la implantación del código de buenas prácticas agrícolas, producción integrada y ecológica, manejo de residuos agrarios

Mejora de la comercialización y la calidad de las producciones

La comercialización de productos agrarios no dedicados a la exportación trans-curre por diversas vías: una parte se canaliza a través de MercoCanarias, Merca-Tenerife o las cooperativas, y otra a través de los mercados de agricultores que han proliferado por toda la isla. Muchos de estos mercados del agricultor están integrados en la Federación Insular de Mercados del Agricultor (FIMAT), con el objetivo fundamental de afrontar conjuntamente soluciones a problemas comunes, y que se inicia a través de la puesta en marcha de una coordinadora insular.

Analizando los principales problemas que tienen en la actualidad los merca-dos, así como el papel que estas estructuras de comercialización pueden des-empeñar en el mantenimiento de la agricultura como la actividad central, que tradicionalmente se ha desarrollado en estos espacios geográficos, se ejecutan actuaciones tendentes a mejorar sus niveles de organización y funcionamiento, especialmente adecuando el asesoramiento técnico al perfil de los agricultores y artesanos de estos mercados, tanto en la racionalización de los costes de pro-ducción como en la calidad y variedad de los productos. Por ello, el trabajo con los grupos de agricultores que comercializan sus productos en los mercados del agricultor es fundamental, efectuándose además convocatorias de ayudas para mejorar las instalaciones y prestaciones de los mismos.

La valorización de productos locales

Las producciones locales tradicionales, que son restos de épocas de aislamien-to y autarquía en las que las Islas debieron producir los productos básicos para la alimentación de sus habitantes, se encuentran hoy, prácticamente en su to-talidad, si se exceptúan las papas, en situación de abandono por su falta de rentabilidad económica en un mercado abierto y competitivo. Sin embargo,


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alrededor de dichos cultivos se ha conformado el paisaje de importantes co-marcas agrarias de la isla, usos y tradiciones que hoy forman parte de nuestro acervo etnográfico y cultural, y que atesoran cultivares prácticamente desapa-recidos que componen una rica biodiversidad agrícola, consecuencia del pa-pel de la isla como parada en los viajes de ida y vuelta entre Europa y América, en especial en las zonas donde la emigración canaria a América tuvo mayor incidencia.

Las experiencias realizadas al respecto ponen de manifiesto que existe una demanda local y externa importante para estos productos, si se realizan las labores de valorización adecuadas para presentarlos con las debidas garantías sanitarias, de origen y calidad, y con la imagen que la sociedad actual requiere. Esta demanda posibilitaría mantener dichas producciones en magnitudes tales que no sólo producirían los correspondientes beneficios socioeconómicos para pequeños grupos de población rural asentada en enclaves estratégicos de nuestra geografía, sino además, para el resto de la sociedad, los intangibles de conservación del paisaje, las costumbres y la biodiversidad que hoy se exige a la actividad agraria moderna.

Figura 3. Campaña de valorización de la manzana reineta

Para una óptima puesta en valor de estos productos se debe incidir en ac-tuaciones que vayan desde la dinamización de los productores, que actual-mente carecen de la organización necesaria para realizar la gestión, promo-ción y comercialización de sus productos, hasta una adecuada promoción entre los consumidores, además de introducir criterios para la mejora de la calidad de los productos e incorporar elementos diferenciadores de los mismos en el mercado. Estas actuaciones ya se vienen realizando con algu-nas producciones locales como la castaña, el cereal o la manzana reineta.


223223

a) Dinamización de los productores

b) Promoción entre los consumidores

c) Coordinación de los agentes implicados

Diversificación de la actividad económica en el medio rural

En la actual situación socioeconómica de crisis global, las iniciativas de desa-rrollo local, en nuestro caso en el medio rural, adquieren especial relevancia para el mantenimiento del empleo y la actividad económica. A este respecto, debe destacarse el comienzo en la aplicación de las medidas que contempla el Plan de Desarrollo Rural de Canarias y en concreto aquéllas en que se prevé aplicar la metodología LeAder a través de los grupos de acción local, que en el caso de Tenerife es la Asociación Insular para el Desarrollo Rural de Tenerife (AIDER Tenerife). Así, los agentes de empleo y desarrollo local de las Oficinas de Extensión Agraria y Desarrollo Rural, promueven estas ayudas entre los em-prendedores de las zonas rurales de la Isla. Del mismo modo, se contribuye al cumplimiento de los objetivos establecidos en el Plan Insular de Artesanía, en aquellas actividades vinculadas al medio rural, procurando concentrar te-rritorialmente estas actuaciones en aquellas zonas tipificadas como rurales de acuerdo a la Ley 45/2007 de Desarrollo Sostenible del Medio Rural.

Cualificación, empleo y empresa rural

En las zonas rurales, donde las oportunidades de empleo son más limitadas, se hace necesario el apoyo a los nuevos proyectos y el fomento del espíritu empresarial y de una cultura de mayor predisposición hacia la iniciativa em-presarial, sobre todo por parte de los colectivos de mujeres y jóvenes. Así, la economía social se configura como un modelo que ofrece posibilidades a los potenciales empresarios en cuanto a formas de concebir y gestionar sus propios proyectos. En este sentido se ofrece un asesoramiento integral a los emprendedores en todas las materias referidas a la elección de la forma jurídica, trámites de constitución, financiación y posibles subvenciones. Todo ello complementándose con acciones formativas específicas en materia de financiación de proyectos e iniciativas empresariales o de gestión de pymes en el ámbito rural, entre otras.


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Sin dejar de lado las medidas encaminadas a apoyar la creación de nuevas empresas, cabe señalar la importancia del desarrollo de acciones de acompa-ñamiento y tutelaje para el mantenimiento de las empresas existentes en el medio rural, cuya fragilidad es más evidente dependiendo de las zonas y de los sectores de actividad. Por ello, es necesario un mayor conocimiento de la realidad de las empresas para mejorar la efectividad de las acciones que ya se realizan (subvenciones, asesoramiento, formación, etc.) y proponer otras que promuevan la calidad en la gestión, la mejora en la comercialización y promo-ción de los productos, la adecuación y modernización tecnológica, etc. contri-buyendo de esta manera a una mayor innovación y mejora de la competitivi-dad de las empresas.

La importancia del patrimonio rural

Los espacios rurales de Tenerife son las áreas donde la cultura tradicional se ha desvirtuado menos, aglutinando una gran diversidad de elementos patrimonia-les que se presentan como un activo esencial para poner en práctica una estrate-gia de desarrollo. Esta variedad de elementos es amplia, pero cada vez más frágil. La falta de atención a los ámbitos rurales y el cambio de modelo económico han propiciado el abandono de este territorio y de las actividades tradicionales des-encadenando procesos de deterioro en el patrimonio cultural insular.

En los últimos años, aunque existe una mayor preocupación por la recupera-ción y conservación del patrimonio cultural, ésta únicamente se traduce en intervenciones de recuperación y conservación de elementos puntuales, sin continuidad en el tiempo. El potencial del patrimonio como activo en el desa-rrollo rural pasa por su conservación y su adecuada gestión, así como por la ne-cesidad de planificar correctamente su puesta en uso. Así, en consonancia con las estrategias para la valorización del patrimonio como activo del desarrollo de las zonas rurales propuestas desde la Unión Europea, se considera que el patri-monio etnográfico se identifica mejor con el ámbito rural que con el urbano y está representado por los bienes muebles e inmuebles, los conocimientos, téc-nicas y actividades y sus formas de expresión y transmisión, que son testimo-nio y expresión relevante de la cultura tradicional. De esta manera adquieren especial relevancia todos los elementos relacionados con la actividad agrícola (molinos, eras, hornos, lagares, pajares…), los elementos relacionados con la ganadería (alpendres, corrales y majadas), los elementos relacionados con el


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agua (nacientes, galerías, pozos, cantoneras, acequias, estanques, lavaderos), y por último, aunque de carácter intangible, los elementos del patrimonio re-lacionados con la cultura y sabiduría tradicional, como son los oficios y habili-dades, la tradición oral, el folclore, la gastronomía, los juegos tradicionales, las fiestas, etc., que mantienen un fuerte arraigo en la población de la isla. Por ello se hace imprescindible articular programas de recuperación y difusión de estas expresiones culturales, que igual que los bienes muebles e inmuebles corren el peligro de su olvido y desaparición.

La recuperación de los pajares de La Orotava. Se basa en la recuperación de un elemento arquitectónico concreto contextualizado en un entorno determina-do. Los pajares o pajales del Valle de La Orotava (también denominados casas pajizas) constituyen un patrimonio arquitectónico singular de las medianías y del medio rural de la isla de Tenerife. Además de haber sido en el pasado un elemento fundamental de la arquitectura más tradicional y rural, una necesi-dad casi única de nuestro campesino para tener un lugar donde guardar los aperos, hoy en día representa una referencia en el paisaje de las medianías de la isla de Tenerife. Su defensa, mantenimiento, conservación y recuperación para el desarrollo rural de la isla de Tenerife pasa por una serie de actuaciones que revitalicen los cultivos tradicionales de la zona de medianías, especialmente el de los cereales.

Los Premios Tenerife Rural. Una segunda línea de actuación la constituyen los Premios Tenerife Rural, con los que la Fundación Tenerife Rural pretende reco-nocer la labor desarrollada por instituciones y personas físicas y jurídicas en la conservación, especialmente mediante su práctica o usos sostenibles, de los paisajes, las tradiciones, los cultivos y razas ganaderas autóctonas, sus produc-tos transformados etc.

Cauce Sur. Se trata de un proyecto de valorización del patrimonio rural vincu-lado a un hilo conductor, la carretera vieja del sur C-822, con el objetivo de contribuir al desarrollo social y económico de las medianías del sur de Tenerife, mediante la revitalización del patrimonio rural y la optimización de los recursos endógenos de la zona.

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LOS EMPRENDEDORES DE TURISMO RURAL EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE LA ISLA DE LA PALMA

Carlos Fernández Hernández1

El protagonismo adquirido a lo largo de los últimos lustros por las estrategias de desarrollo local en el marco de las iniciativas y propuestas concebidas para la dinamización de la actividad productiva y sociocultural de las islas resulta incuestionable, sin que ello deba suponer un juicio acerca de la coherencia, idoneidad, articulación y efectividad de las actuaciones seguidas. Ahora bien, la compleja y diversa red de acciones y estructuras desplegadas a partir de estas estrategias en la totalidad de las islas ha dado cobertura a una amplia gama de iniciativas que implican la práctica totalidad de sectores productivos y áreas de alcance social12, lo que pone de manifiesto el enorme afán y la robustez del sistema que se ha ido fraguando a lo largo de estos últimos años.

El auge de este enfoque, a finales de los años ochenta del siglo pasado, y su vinculación, en el caso español y canario, a las incipientes iniciativas y fondos comunitarios una vez producida la entrada en la órbita político-administrativa

* Profesor asociado del Departamento de Economía de las Instituciones, Estadística Económica y Econo-metría de la Universidad de La Laguna y presidente de la Asociación de Turismo Rural Isla Bonita.

La parte empírica de este trabajo ha sido extraído del estudio denominado Análisis del mercado de turismo rural de la Isla de La Palma, promovido por la Asociación de Turismo Rural Isla Bonita (La Palma) y que ha contado con la financiación del Programa LeAder +, gestionado por la Asociación para el Desarrollo Rural de la Isla de La Palma, y del Patronato de Turismo del Excmo. Cabildo Insular de La Palma.

1 Una buena referencia de la diversidad de proyectos aparece recogida por el Manual de buenas prácticas de desarrollo local en Canarias, que incluye actuaciones de acción social, asistencia técnica, empresas y emprendedores, formación y empleo, medio ambiente, nuevas tecnologías, patrimonio, productos locales, turismo, etc.

10 Los emprendedores de turismo rural en las estrategias de desarrollo local: el caso de la Isla de La Palma

Carlos Fernández Hernández*

EMPRENDEDORES DE TURISMO RURAL EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE LA ISLA DE LA PALMA

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europea, propicia una eclosión de proyectos a la par que de estructuras de so-porte de dinamización de este enfoque. Si bien el alcance del proceso de de-sarrollo local en Canarias no plantea diferencialidad territorial (entre entornos urbanos y rurales, zonas más o menos desarrolladas, etc.) que no provengan de la propia naturaleza de las iniciativas y fondos en concurso, la práctica ha propiciado una significativa mayor visibilidad de las acciones específicamente encaminadas al desarrollo rural más que al de otros entornos (urbanos, áreas deprimidas, industrialización, etc.). En el origen de este hecho podríamos en-contrar el relevante papel desempeñado por la iniciativa europea LeAder que, con una financiación ad hoc, estructura propia dotada de flexibilidad como soporte a la implementación de una determinada estrategia de desarrollo rural, una conexión significativa de presencia mediática, etc., ha sabido en-cauzar un conjunto articulado de actuaciones que, además de venir a cubrir carencias históricas en las áreas rurales, han jugado un papel de referente de las actividades y estructuras de desarrollo local en Canarias.

De igual manera, se puede afirmar que uno de los sectores con mayor pre-sencia en las estrategias de desarrollo rural ha sido el turístico a través del impulso a las iniciativas de turismo rural. Es por lo que, si aquél ha sido uno de los campos más asiduos para el emprendimiento, los promotores de alo-jamientos de turismo rural han sido la figura más señera del turismo rural y añadiríamos, por extensión, de las estrategias de desarrollo rural.

Visto en perspectiva, el desarrollo local ha dispuesto, a través de las accio-nes de implantación del turismo rural, de uno de los campos más significa-tivos en los que se haya dado una actuación integral: rehabilitación de edi-ficaciones, actuaciones de planificación territorial, inventario y catalogación, estudio y asistencias técnicas, discusión de normativas, interlocución inte-rinstitucional, participación de la población, formación, intercambio y viaje de promotores, jornadas y congresos, apoyo a la estructuración asociativa, incentivos a pequeñas empresas de servicios, promoción de destino y pro-ductos, promoción de productos locales, inserción en actividades vinculadas a nuevos yacimientos de empleo, pequeñas infraestructuras públicas turís-ticas, comercialización, incorporación de nuevas tecnologías, etc. Sin duda, el turismo rural puede ser considerado uno de los arietes en el desarrollo local en muchos municipios rurales, cuya fuerza impulsora ha podido estar en el empeño de los grupos de acción local, responsables de la gestión de la iniciativa LeAder, por orientar la diversificación productiva a través de esta línea; en la vocación e implicación de los propios agentes de desarrollo local

Carlos Fernández Hernández

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involucrados como animadores y en algunos casos como emprendedores, y en alguna medida por la intuición empresarial que ha encauzado su iniciativa en esta dirección.

El objeto de esta comunicación pretende abordar la incidencia del desarrollo local en el fenómeno del turismo rural con una perspectiva generalizable a Canarias, pero a partir de la referencia concreta de la isla de La Palma, para sig-nificar cuáles han sido las acciones de desarrollo implementadas, diferenciar las etapas en su evolución reciente, abordar los motivos para realizar los empren-dimientos, identificar el apoyo financiero recibido, conocer las características de los emprendedores y descubrir la percepción de éstos acerca del resultado alcanzado por el turismo rural en el marco del desarrollo local.

Inventario de acciones de desarrollo local para el fomento del turismo rural

Como se ha señalado, el turismo rural ha sido impulsado por un conjunto de programas y proyectos financiados a través de distintas iniciativas y fondos aus-piciados por las más diversas estructuras de desarrollo local. Estos recursos, han tenido como objetivo principal el incentivo de los promotores privados, y en menor medida han afectado a las entidades de gestión y planificación turística local, las asociaciones y a la propia administración local. El elenco de acciones desplegado ha variado dependiendo del grado de implantación alcanzado por los diversos componentes de la oferta de turismo rural y en sintonía con los crecientes grados de complejidad logrados en la configuración del producto turístico.

Entre las acciones, que con carácter más general, han estado presentes en este proceso se pueden destacar: inventario y estudios de potencialidad de recursos, en un inicio; estudios de demanda, en paralelo; y acciones de sensi-bilización, dinamización asociativa y formación de promotores, a continuación. Creación de la oferta a través de rehabilitación de inmuebles, cooperación e intercambios interempresariales, constitución de ofertas piloto, promoción ini-cial, ensayos de central de reservas y animación de oferta complementaria a través de muy diversos proyectos, constituyen un segundo momento.


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Actividades de ocio y turismo activoActividades tradicionales AgrotiendasBuenas prácticas ambientalesCentrales de reservasCentro de producción artesanalCentro de informaciónCentro de interpretaciónCentro de visitantes de recursos singularesCentro dinamizador de actividades rurales Centro etnográficos interpretativo Centro gastronómico de degustación y ventaCentro gastronómico y de restauraciónCentro multiservicios Centros de actividades agroturísticasCentros temáticosConsultoría especializada en turismo ruralCooperación e intercambio interempresarialCreación de marcasCreación de portales webCreación de restaurantes de contenido temáticoDiferenciación en productos turísticos locales Dinamización de las entidades asociativas de propietarios y prestatarios Dispositivos de control y seguimiento de la calidad en turismo ruralEcomuseosElaboración de cartas y sistemas de calidadElaboración de guías de alojamientosElaboración de guías de destinosElaboración de guías y topoguías de senderosEstudio de potencialidad del productoEstudios de mercadoEventos turísticos de marca localFerias y workshops

Fomento del agroturismoFomento del asociacionismoGestión de entornos naturales como oferta complementariaInventario de recursos turísticosInventario de ofertaMiradores naturales de interés turístico Museos etnográficoPaneles y señalización de lugares de interés Parque recreativo de ocio y naturaleza Parques ruralesParques temáticosPeritación y análisis de recursos turísticosPlanes estratégicos y de marketingProducción de CD de sobre temática local (tradiciones, oficios, cultura, etc.)Producción de documentales sobre temáticaPromoción de la oferta alojativa, servicios y recursos de turismo ruralPromoción de producciones y artesanía local Protección de recursos de interés (documental, arqueológicos, patrimoniales, etc.) Rehabilitación de conjuntos patrimoniales (casa-cuevas, pajeros, yacimientos, etc.)Rehabilitación de edificios singular para uso como recurso (molinos de viento y agua, etc.)Rehabilitación de inmuebles con destino a alojamientos de turismo ruralRescate y promoción de elementos patrimoniales (fiestas, caminos, fuentes, etc.) RestaurantesRutas y senderos temáticosSistemas telemáticos para promociónTeleasistencia y consultoría en turismo ruralValorización de productos de raíz cultural Viajes de familiarización para agentes de viaje y prensa especializada

Cuadro 1a. Inventario de acciones en turismo ruralAcciones a promover en la creación del producto turismo rural


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Un momento posterior, y continuado a lo largo del tiempo, se ha cimentado en acciones de promoción, realización de eventos y participación en ferias, de-sarrollo de nuevos sistemas de comercialización a través de Internet, puesta en valor de infraestructuras y equipamientos para usos turísticos y creación de sis-temas de gestión para áreas y lugares de interés para el turismo. Por último, una etapa que se ha distinguido por impulsar acciones dirigidas a la creación de valor: incorporación de buenas prácticas ambientales y criterios de sostenibi-lidad, mejoras adaptadas a los cambios de Internet, familiarización y adopción de sistemas de calidad, planes estratégicos y de marketing, diferenciación de productos, etc. En los cuadros 1a y 1b se muestra el catálogo más exhaustivo recogido en Fernández Hernández (2007:607).

Implantación del turismo rural en la isla de La Palma

La aplicación de las acciones descritas en el apartado anterior se ha adaptado al momento procesal, desde una primera fase de implantación de la oferta alo-jativa, correlativamente a actuaciones de sensibilización, rehabilitación y for-mación, hasta una fase de madurez más plena, distinguida por un mayor grado de elaboración como producto turístico, resultado a su vez de la combinación de un complejo conjunto de actividades y servicios que operan sobre unos

Cuadro 1b. Inventario de acciones en turismo rural

Encuentros de promotores

Formación de animadores de producto de turismo rural

Formación de gestores de turismo rural

Formación de guía de patrimonio histórico

Formación de guía de senderos e itinerarios

Formación de guía turístico local

Formación de propietarios y prestatarios de alojamientos de turismo rural

Formación de responsables de públicos

Formación en criterios de sostenibilidad y buenas prácticas ambientales para todos

Formación en gestión de espacios protegidos para el desarrollo turístico

Formación en gestión del patrimonio natural, histórico y cultural como recursos turísticos

Formación en manejo de tecnologías de las información y la comunicación

Formación en técnicas y recursos locales (repostería, gastronomía, rehabilitación de muebles, ornamentación floral, etc.)

Formación on-line a promotoresFormación para la implantación de sistemas y cartas de calidad en turismo rural

Formación para planificadores locales

Jornadas de turismo rural

Viajes y visitas formativo-experiencial

Acciones de formación para promover el turismo rural


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recursos determinados (alojativos, recreativos, restauración, educativos, etc.). Adentrándonos en la experiencia de la isla de La Palma, los rasgos de la evolu-ción reciente del turismo rural en la isla vienen, a nuestro juicio, diferenciados en las etapas, que se señalan en los epígrafes A y B (Fernández Hernández, C. y Díaz Pérez, F. M., 2005).

A. Etapa de implantación, 1992-1998

Se considera, esencialmente, este período como la etapa de implantación, de-bido al progresivo número de edificaciones rurales que fueron rehabilitadas con destino a alojamiento de turismo rural, en razón del sistemático impulso y apoyo financiero recibido desde las iniciativas comunitarias reGIs23 y LeAder. Con la aprobación del LeAder I para la isla y con el concurso de los fondos del reGIs, presentes a escala regional, llegan las primeras ayudas financieras de apoyo a la creación de oferta de turismo rural. Estas líneas en ocasiones cuentan para los beneficiarios con apoyo complementario desde fondos del Programa de Ordenación y Promoción del Norte de La Palma (subvención en tipos de inte-rés y prima en el porcentaje de subvención) y de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca (proyectos técnicos, etc.). Diferenciamos dos períodos:

a) El periodo de arranque, 1992-1994. Este período, por su parte, se caracteriza por un importante proceso de vertebración asociativa, en la que los promoto-res de alojamientos turísticos se asocian a nivel local para poder acceder a la subvención, dado el requisito de las instituciones otorgantes de favorecer las ayudas de forma colectiva y cuyo objetivo se dirigía a evitar la atomización del sector resultante de un proceso de ayudas individuales. Asimismo se lleva a cabo una estructuración federativa conjunta a nivel insular de las asociaciones locales de propietarios y de otras de prestación de servicios sectoriales.

Se trata, además, de un periodo intenso en acciones formativas, de demos-tración a promotores, agentes de desarrollo local y responsables públicos, de visitas a otras experiencias de turismo rural del Estado y del extranjero, con el telón de fondo de un fuerte proceso de sensibilización y despertar de interés por la intensa repercusión en medios de comunicación. Se pone en funcio-namiento la primera oferta (oferta piloto) de alojamientos precedida de las

2 Programa Operativo de la Iniciativa Comunitaria REGIS I y REGIS II, iniciativa específica de las regiones ultraperiféricas.


233

primeras acciones de promoción, que contaba entre otras con apoyo finan-ciero del Plan futures34, la conformación de una central de reservas común para la oferta insular. Para finales de 1994, la operación de puesta en marcha de la oferta es una realidad y los alojamientos interesados en rehabilitarse sumaban 118, lo que elevaba a 417 el número de camas45.

b) El período de consolidación, 1995-1998. Viene determinado, junto con la aprobación de una normativa canaria, por el inicio de una nueva etapa, el LeAder II, al centrar la perspectiva estratégica para el desarrollo de la medianía palmera en tres subprogramas, complementarios entre sí, entre los que se en-cuentra el turismo en el medio rural. Se privilegia en este programa el impulso de una oferta integrada y diversificada de turismo rural, que contribuya al for-talecimiento de una economía mixta, con atención a una diversa gama de cri-terios, entre los que cabe resaltar la orientación exclusiva a la rehabilitación de patrimonio rural; la preferencia por una tipología de beneficiarios que ejerzan actividades vinculadas al sector primario, vivan en el medio rural y asuman la gestión directa del alojamiento; reforzar la unidad del producto turístico rural a través de la configuración de un paquete insular, que cuente con formación de prestatarios, promoción y comercialización de la oferta y creación de una carta de calidad del turismo rural; vincular una oferta de servicios y actividades de apoyo como complemento a la oferta de alojamiento (bodegas, molinos, hornos, restauración, rutas temáticas, actividades deportivas en la naturaleza, etc.) (Fernández Hernández, C. y otros, 1994:23).

El incentivo de las ayudas, la creciente popularidad del fenómeno y el énfasis de las estrategias de desarrollo local acerca de las bondades del turismo rural hace que el número de potenciales promotores no deje de crecer. Tan sólo dificultades burocráticas y el tiempo que estas suponen apartan del camino a algunos promotores. El desarrollo de herramientas informáticas propias, pro-moción y comercialización por Internet y sistemas de gestión de calidad am-biental, a la vez que formación adecuada para estos propósitos, se dirige a los ya involucrados.

3 Orden de 19 de agosto de 1992, del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, por la que se conceden incentivos a las pequeñas y medianas empresas y entidades turísticas para la realización de acciones de promoción de la oferta turística española, de acuerdo con el Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES)..

4 La inexistencia, en la Comunidad Autónoma, de una regulación sectorial específica hace que los aloja-mientos que van siendo dados de alta en su actividad adopten la figura de vivienda turística, vigente en ese momento, y prevista para unidades alojativas aisladas con un sistema de explotación independiente.


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La importancia de la nueva realidad hace imperiosa una reglamentación adap-tada a las necesidades y aspiraciones que proyecta el desarrollo de la actividad, proceso que inicia su debate social e institucional en 1995. Finalmente, en mar-zo de 1998, se promulga el Decreto que regula los alojamientos de turismo rural en Canarias56. La norma cuida la defensa de unos parámetros de calidad para las distintas modalidades alojativas contempladas (casa rural de uso ex-clusivo, casa rural de uso compartido y hotel rural) y también guía la interven-ción posible a producir en el patrimonio edificacional (confiere el carácter de edificación susceptible de ser dedicada a turismo rural a aquéllas con tipología arquitectónica tradicional canaria y construida con anterioridad a 1950, que en su rehabilitación no produzca una ampliación que supere el 25por ciento de la superficie original construida)67.

Llegados a este punto, ha habido tiempo de contrastar la idoneidad práctica del turismo rural en la isla, tanto en sus objetivos de preservación del patri-monio y paisajísticos como en los socioeconómicos: implicación de los pro-motores locales, ocupación e ingresos razonables y respuesta positiva de una demanda creciente, principalmente de origen alemán.

B. Etapa de madurez, desde 1999 hasta la actualidad

A finales de los noventa es cuando la actividad del turismo rural en la isla, em-pujada por unas expectativas favorables que tienen su base en la experiencia reciente, y a la vez que los sistemas de subvención se rediseñan78, parece defi-nitivamente consolidarse como un sector con un potencial a considerar en el diseño de las estrategias de desarrollo turístico de la isla. En esencia, se produce un cambio en la percepción del papel que debe jugar la oferta alojativa rural en la nueva ordenación territorial que se empieza a fraguar. Esta consideración, social y política, como alternativa real en el proceso de diversificación produc-

5 Decreto 18/1998, de 5 de marzo, de regulación y ordenación de los establecimientos de alojamiento de turismo rural en la Comunidad Autónoma de Canarias, posteriormente modificado por el Decreto 39/2000, de 15 de marzo.

6 El Decreto, en un intento de salvaguardar y dar preeminencia a la orientación propuesta de turismo rural frente a posibles derivaciones resuelve derogar la figura de vivienda turística, que hasta ese momento aco-gía jurídicamente a los alojamientos de turismo rural apoyados en las medidas de fomento.

7 Las iniciativas reGIs y LeAder dejan paso a la medida de fomento de actividades turísticas ligadas a la agri-cultura que se recogen en la Medida 5, dedicada al desarrollo endógeno de zonas rurales, del Eje 7, de agricultura y desarrollo rural, del Programa Operativo Integrado de Canarias 2000-2006.


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tiva crece urgida además por un escenario de estancamiento de otras rentas, principalmente las provenientes del sector primario. En todo caso, se manifies-ta un proceso de asimilación y apropiación de esta modalidad turística como uno de los factores de oportunidad de inversión al que dirigir el ahorro local y como subsector con mayor capacidad de desarrollo en la isla.

La intensidad de este movimiento no tiene un claro reflejo en la evolución del número alojamientos rurales recogidas en las estadísticas oficiales, puesto que, un número significativo de establecimientos comienzan a operar en el mercado informal como alojamientos no reglados al calor de una demanda, principalmente de turismo extranjero, que muestra sus preferencias por zonas concretas de la isla y por atributos concretos (alojamientos en zonas más solea-das, con proximidad a playas, disposición de piscina, etc.), que no pueden ser correspondidas por las edificaciones preexistentes convertidas en alojamien-tos rurales.

A este propósito, parece claro que los mecanismos institucionales de ordena-ción e inspección turística se han revelado ineficientes. En consecuencia, la na-turaleza de este fenómeno dificulta, si no imposibilita, determinar el alcance de esta realidad y los mecanismos para hacerle frente. Lo que ha dado paso, desde las instituciones públicas, a otra estrategia más proclive a absorber el fe-nómeno en el contexto de la Ley 6/200289. Una muestra del volumen adquirido por estos alojamientos lo expresan los datos recogidos en el Plan Territorial Es-pecial de Ordenación de la Actividad Turística de la Isla de La Palma910, en su do-cumento de aprobación inicial de 2004. No en vano el propio Plan confiere al segmento rural una importancia estratégica, tanto por lo que ha de representar el volumen de oferta como su capacidad de producir un efecto de retención de rentas para la sociedad isleña.

8 Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma (BOC, 1 de julio de 2002). La Ley contempla que las actividades turísticas alojativas autorizables en suelo rústico deben adecuarse, entre otras, a alguna de las siguientes tipologías: a) Establecimientos turísticos alojativos de pequeña dimensión, con capacidad alojativa máxima de 40 plazas, diferenciando entre: 1) Establecimientos de turismo rural que quedan plenamente sometidos a las exigencias de su normativa sectorial específica. 2) Establecimientos turísticos alojativos en el medio rural que se someterán a la normativa propia de los establecimientos de turismo rural, pero a los que se dispensa de los requisitos de antigüedad de la edificación y limitación de la superficie construida de obra nueva, posibilitando su instalación incluso en edificios de nueva construcción.

9 Cabildo Insular de La Palma, junio 2004. El plan consigna un total de 636 unidades de alojamiento privado de uso turístico que representan 3.406 plazas, obrando los datos a partir de un censo generado desde el propio sector.


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La situación presente, en un proceso de claro carácter regularizador, se corresponde con la elaboración de un inventario oficial de las instalaciones turísticas alojativas en funcionamiento y que no dispongan de autorización de apertura1011, para tras un procedimiento tasado, y de acuerdo a los criterios establecidos, el interesado proceda a la presentación de solicitud de legalización de la instalación.

El repaso de este proceso evidencia la lógica dificultad en la implantación y consolidación del sector, por un lado; pero por otro, el grado de madurez que la idea del turismo rural ha adquirido en la isla, la dinámica autónoma en la que se desenvuelve, el calado que ha tenido en las estrategias de planificación y ordenación y los nuevos retos a los que se enfrenta para configurar una oferta competitiva y segura en el mercado globalizado.

Motivación e incentivación financiera en los promotores de turismorural en la isla de La Palma

En este apartado nos referiremos a la motivación de los promotores de turismo rural para emprender sus iniciativas y poder contrastarlas con el disfrute de apoyo financiero a la rehabilitación o mejora de sus instalaciones a través de diferentes fondos en el marco de las estrategias de desarrollo rural. La información que se presenta está extraída del estudio realizado en la isla de La Palma1112 (Fernández Hernández y otros, 2008) a un total de 154 promotores o gestores de turismo rural, que representan el 95,65 por ciento del total del censo oficial, y dirigido a la oferta registrada de la que se ha recabado datos de 181 establecimientos (el 92,82 por ciento del censo) que agrupan 219 unidades alojativas1213 (el 93,58 por ciento del total).

10 Norma 23 del Decreto 95/2007, de 8 de mayo, por el que se aprueba definitivamente, de modo parcial, el Plan Territorial Especial de Ordenación de la Actividad Turística de la isla de La Palma.

11 Se ha considerado en el contexto de la realización del trabajo de campo como promotor a los propie-tarios titulares de los establecimientos/empresas; no obstante, cuando no ha sido posible mantener la entrevista con este interlocutor nos ha sido facilitada, para cada caso, la de los responsables de gestión del establecimiento.

12 Las casas rurales en Canarias, conforme se dispone en el Decreto 18/1998, en la modalidad de alojamien-to de uso compartido pueden estar conformadas por hasta tres unidades alojativas. En el caso de conjun-tos de inmuebles aislados que conformen una unidad dentro de la misma finca registral, se permitirá un máximo de seis viviendas de uso exclusivo que deberán conformar una misma unidad de explotación.


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Motivos prioritarios en el emprendimiento de turismo rural

Planteado a los promotores de turismo rural la toma en consideración de los motivos tenidos en cuenta para emprender la actividad de turismo rural para cada iniciativa empresarial en particular (por cada alojamiento, en cada momento que haya iniciado el proyecto), y solicitada una respuesta de síntesis indicando un único motivo prioritario para cada emprendimiento, la tabla 1 nos aproxima los resultados obtenidos1314.

Tabla 1. Motivo considerado para emprender la actividad de turismo rural

Al inicio ¿qué motivo consideraba el propietario? Frecuencia % % válidoUna forma de inversión 16 8,84 8,84Para rentabilizar un patrimonio familiar del que disponía 106 58,56 58,56Una vía de obtener ingresos adicionales 24 13,26 13,26Una vía con la que poder desempeñar una actividad económica 12 6,63 6,63Disponer de subvención pública 1 0,55 0,55Otras 22 12,15 12,15Total 181 100,00 100,00

El motivo central para un 58,6 por ciento de los promotores perseguía rentabilizar un patrimonio familiar del que se disponía. Se trata, por tanto, de aprovechar la vía auspiciada a través de la actividad del turismo rural para mantener una edificación y rentabilizar un patrimonio del que se tiene disponibilidad, por lo general a través de propiedad, y cuyos usos alternativos, si los hubiera, no se presentaban con tanto interés.

Los restantes motivos destacados no resultan tan mayoritarios. Por un lado, el 13,3 por ciento de los promotores tenían como objetivo obtener con la actividad turística unos ingresos adicionales, es el genuino objetivo de la búsqueda de un complemento de rentas. Para el 8,84 por ciento el motivo se basaba en acometer una inversión o movilizar un capital en el desarrollo de una actividad productiva. Para un reducido grupo, que suma el 6,6 por ciento, el turismo rural representaba la vía para poder desempeñar una actividad económica, lo cual estaba en consonancia con el objetivo de las políticas de desarrollo rural al pretender la diversificación de las actividades productivas del medio rural. El solo hecho de disponer de una

13 Se ha de señalar que la información se precisa referida al momento del emprendimiento, habiendo co-menzado los primeros en torno al año 1992 y los más recientes en 2006.


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subvención pública como incentivo para el desarrollo de la actividad ha sido determinante en un único caso, lo que supone el 0,6 por ciento del total.

Este hecho denota un objetivo claro por emprender en la actividad de turismo rural o al menos por obtener una ventaja manifiesta de alguno de sus objetivos motivantes, como es el caso señalado de rentabilizar un patrimonio familiar. Al menos esto parece deducirse a la luz de la variedad de subvenciones disponibles, que han operado para el inicio de la actividad; siendo como se observa que esto no haya operado explícitamente como el principal elemento de «enganche».

Por último, aparece un grupo significativo de otros motivos con el 12,2 por ciento de los empresarios, cuyos resultados sistematizados a partir de la información cualitativa recibida y por su riqueza conviene reseñar. Para 17 empresarios, el 9,4 por ciento, el motivo se basaba en exclusiva en preservar el patrimonio (conservar la casa, rehabilitar la edificación, evitar la ruina del inmueble, etc.). Éste es, también, un objetivo inherente a las políticas de implantación del turismo rural. Por otra parte, para 4 empresarios, el 2,21 por ciento del total, el motivo estaba relacionado con «contribuir a implantar el turismo rural (favoreciéndolo como una vía de desarrollo rural, innovación en el medio rural, desarrollo de una actividad turística sostenible, etc.). En última instancia para un promotor, el 0,6 por ciento, el turismo rural formaba parte del desarrollo de un proyecto de realización personal, lo cual está también en consonancia con la estrategia de búsqueda de nuevas actividades productivas para nuevos estilos de empresa y nuevos emprendimientos.

El motivo más citado pone de manifiesto la necesidad de obtener rendimientos con la actividad del turismo rural a partir de un patrimonio existente, y que implícitamente conlleva su mantenimiento. Rendimientos que, por otro lado, resultarán complementarios a las actividades que se ejerzan con carácter principal. En la siguiente tabla de síntesis agrupamos en tres propuestas resumen las opiniones recogidas.

Tabla 2. Motivo para emprender la actividad de turismo rural. Resumen

Resumen: Al inicio ¿qué motivo consideraba el propietario? Frecuencia PorcentajeRentabilidad económica 52 28,7Patrimonio familiar 106 58,6Otros 23 12,7Total 181 100,0


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Tabla 3. Motivo para emprender la actividad de turismo rural según sexo

Sexo % filas % columnas Total % columnasAl inicio ¿qué motivo consideraba el propietario? Hombre Mujer Hombre MujerUna forma de inversión 66,67 33,33 9,2 6,0 7,8Para rentabilizar un patrimonio familiar del que disponía 50,55 49,45 52,9 67,2 59,1Una vía de obtener ingresos adicionales 56,52 43,48 14,9 14,9 14,9Una vía con la que poder desempeñar una actividad económica 71,43 28,57 5,7 3,0 4,5Disponer de subvención pública 100,00 1,1 ,6Otras 70,00 30,00 16,1 9,0 13,0Total % filas 56,49 43,51 Total absoluto 87 67 87 67 154

Los motivos tenidos en cuenta a la hora de iniciar la actividad de turismo rural resultan diferenciados al introducir la perspectiva de género, como se observa en la tabla 3. Analizando el componente porcentual por filas, la comparación de los motivos aducidos por los hombres en relación a los expresados por las mujeres tiene diferencias significativas en algunos de ellos como son «una forma de inversión», «una vía con la que poder desempeñar una actividad económica» y «otras», además del motivo «disponer de una subvención pública» ya que se trataba de un único caso expresado por un hombre. Por tanto, el motivo «una vía con la que poder desempeñar una actividad económica» y «otros» aunque no son reseñados como los motivos más importantes, son, respectivamente, los que presentan una diferencia relativa mayor a favor de los hombres.

Si atendemos a las diferencias de los motivos por cada uno de los sexos (% columnas), la valoración de los motivos presentan variaciones a considerar. Mientras que el motivo «una vía de obtener ingresos adicionales» tiene la misma proporción entre ambos sexos; los motivos «una forma de inversión», «una vía de obtener ingresos adicionales» y «otros» tiene mayor peso entre los hombre que en las mujeres. Pero, por otra parte, el motivo de más peso absoluto para los dos sexos, «rentabilizar un patrimonio familiar del que disponía» ha sido el motivo que más claramente ha llevado a las mujeres al desarrollo de la actividad de turismo rural.

En conclusión, resulta claro que el motivo principal para iniciar la actividad de turismo rural ha sido «rentabilizar un patrimonio familiar del que disponía» y que este motivo ha estado refrendado, tanto por los promotores hombres como mujeres.


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Obtención de subvención para el inicio de actividad

Como se ha señalado en el epígrafe 3, el origen del turismo rural en la isla de La Palma ha venido muy determinado por las políticas públicas que desde distintos ámbitos y con diversos objetivos han concurrido. Sin duda, la política de incentivos directos a los promotores ha sido el instrumento más relevante de este operativo, que ha contado con aportaciones financieras procedentes de diversos fondos europeos, nacionales y regionales. El alcance que la sub-vención ha tenido entre los promotores y cuál ha sido en cada caso el origen de los fondos se ha tratado al objeto de poder establecer relaciones con las motivaciones para el emprendimiento en este sector.

Tabla 4. Número de casos que han recibido subvención

¿Recibió subvención para el inicio de la actividad turística? UA1 UA2 UA3 UA4No 57 12 7 1Si 124 13 4 Total 181 25 11 1

UA= Unidad alojativa 1,2,3 y 4

Tabla 5. Subvención recibida por los promotores para el inicio de la actividad de turismo rural

Subvención para inicio de la actividad UA1 UA2 UA3 UA4No 31,49 45,83 63,64 100Si 68,51 54,17 36,36 0Total 100 100 100 100Empresas 181 24 11 1Perdidos 157 170 180 181 181 181 181Origen de la subvención UA1 UA2 UA3 UA4Fondos Leader 62,9 46,15 50 Fondos regIs 9,68 23,08 25 Otros 21,77 15,38 25 Leader+regIs 4,03 7,69 Leader+otros 0,81 7,69 Leader+regIs+otros 0,81 Empresas 124 13 4 0Perdidos 57 168 177 181

181 181 181 181

UA= Unidad alojativa 1,2,3 y 4


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Así, en un 68,5 por ciento de las primeras unidades alojativas se ha dispuesto de subvención, porcentaje que ha descendido para las unidades siguientes. Considerado el total de unidades alojativas para las que se ha obtenido respuesta en esta pregunta, 217, el 65 por ciento, o sea 141 unidades, ha obtenido subvención. Este nivel permite confirmar el importante grado de apoyo con que ha contado el sector para su establecimiento y en qué medida los instrumentos financieros implicados en las estrategias de desarrollo local han sido importantes.

Por lo que se refiere al origen de la subvención, los fondos LeAder aparecen claramente como los más extendidos, seguidos a distancia por «otros fondos» en los que hay que incluir como principal las ayuda del feoGA para la implantación de la actividad turística en explotaciones agrarias y en menor medida las ayudas compensatorias a la zonas de preparque instituidas por el ente administrador de Parques Nacionales. La tercera fuente son los fondos del reGIs, que han resultado más relevantes como incentivo para la segunda unidad alojativa. En conjunto, y para las 141 unidades subvencionadas, el 68 por ciento ha contado con subvención LeAder o LeAder complementado con diversas fuentes, el 21 por ciento ha procedido de otros fondos y el 11 por ciento tuvo su procedencia de los fondos reGIs.

En este sentido, si bien el LeAder aparece como el fondo hegemónico, no es menos cierto que el desarrollo del turismo rural ha contado con una gran diversidad financiera, que permite afirmar, a la vista del origen de las fuentes, que se haya podido incentivar a los perfiles más diversos de promotores.

En conclusión, se observa que los promotores han desarrollado las actuaciones en turismo rural guiados principalmente por el motivo de rentabilizar un patrimonio familiar y obtener unos ingresos adicionales (71,82 por ciento), quedando prácticamente sin significación el motivo relacionado con disponer de una subvención publica. Es probable, sin embargo, que la subvención haya podido operar como un motivo de refuerzo secundario o de «efecto palanca». Es muy destacable el hecho de que el 65 por ciento de las unidades alojativas (un total de 141) se haya beneficiado de subvención, lo cual no deja dudas respecto a la capacidad de inducción que han tenido para conformar la oferta alojativa de la isla. En definitiva, el papel más que relevante de este instrumento de la política pública se ha de considerar una pieza fundamental en la arquitectura de la estrategia del desarrollo turístico rural.


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Caracterización de los emprendedores de turismo rural en la isla de La Palma

Esta sesión está dedicada a presentar las características básicas de los promo-tores de turismo rural, como son el sexo y la edad.

Conocemos que las casas rurales con sus respectivas unidades alojativas es-tudiadas suman un total de 181, de las cuales son responsables 154 titulares o gestores. De éstos, el 56,5 por ciento, o sea 87, son hombres y el 43,5 por ciento, en total 67, son mujeres.

Como se pone de manifiesto en la tabla 6, el intervalo de edad de mayor peso agrupa a los promotores comprendidos en el intervalo de 51-65 años con el 39 por ciento del colectivo. Debe ser reseñada la escasa representación de la cohorte de 26-35 años con sólo el 6,5 por ciento de los promotores; y en el otro extremo, el 16,8 por ciento alcanzado por aquéllos situados en el intervalo de edad de más de 65 años. En conjunto, aparece muy destacado la edad alta del colectivo; de manera que un 55,8 por ciento tiene 51 o más años, siendo la edad promedio de todo el colectivo de 52,6 años.

Tabla 6. Titulares o gestores de las casas rurales según edad

Edad Total % columnas Total26-35 años 6,5% 1036-50 años 37,7% 5851-65 años 39,0% 60> 65 años 16,8% 26Total 100% 154

Tabla 7. Carácter complementario de la actividad de turismo rural

¿Se dedica en exclusiva a la gestión de casas rurales? % válidoSi 13,73No 86,27Total 100,00Perdidos 1Total empresarios 153


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Tabla 8. Ocupación principal de los promotores de los alojamientos de turismo rural

¿Cuál es su ocupación principal?. Respondido sólo por propietarios % promotoresSus labores 2,0En paro 1,3Jubilado/pensionista 10,5Agricultor pequeña explotación 19,7Autónomo o empresario (5 empleados o <) 12,5Empresario (6 o más empleados) 2,6Profesiones liberales 3,9Otros empleados de oficina 3,9Directivo con 6 o + subordinados 2,6Obreros cualificados 11,2Funcionarios 13,8Empresario turismo rural 15,8Ns/nc=2. Perdidos = 27 152

Actividad principal ejercida

El carácter complementario o principal de la actividad de turismo rural se abor-da al objeto de profundizar en el desempeño profesional del mismo. La tabla 7 muestra esta situación tomando en consideración 153 casos en los que se ha obtenido respuesta. La parte más numerosa de este colectivo, el 86,3 por ciento, que suman 132 promotores, no se dedica con carácter exclusivo a la gestión de sus casas rurales, mientras que un 13,7 por ciento, 21 promotores, sí lo hace.

La tabla 8, aporta información sobre la ocupación principal de los promotores de turismo rural, haciendo referencia a aquella ocupación por la que obtenga más del 50 por ciento de los ingresos o el mayor porcentaje de ellos. Esta infor-mación, independientemente de que la haya suministrado el gestor, se refiere sólo a los propietarios o titulares de los establecimientos.

Se observa que en las ocupaciones referidas no aparece ninguna que refleje una clara predominancia sobre el resto como cabría esperar, en relación a la premisa de una actividad turística muy vinculada y complementaria a la acti-vidad agraria. Por el contrario, las actividades desarrolladas por los promotores ofrecen una panorámica muy diversa. El grupo más numeroso lo representan


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los agricultores de pequeña explotación, con un 19,7 por ciento del total, se-guida por los empresarios de turismo rural con un 15,8 por ciento.

El grupo de empresarios de turismo rural, en total 24, recoge tanto los que se dedican en exclusividad al turismo rural (21), según los datos resultantes de la tabla 8, como los que tienen en ésta su actividad más importante. El siguiente grupo en orden de importancia, los funcionarios, representan un 13,8 por cien-to, seguido de los autónomos o empresarios con 5 empleados o menos, que representan el 12,5 por ciento; y a continuación los obreros cualificados con un 11,2 por ciento. Especialmente interesante resulta el nutrido grupo integra-do por jubilados o pensionistas que abarca un 10,5 por ciento del total y que como es obvio se mantiene en correspondencia con la cohorte del grupo de edad de mayores de 65 años.

Del examen de conjunto se puede identificar el grupo de mayor afinidad en la promoción de la actividad empresarial de turismo rural e integrado por los em-presarios de turismo rural, los agricultores de pequeña explotación y los autó-nomos o empresarios de 5 empleados o menos, colectivo que llega a agrupar el 48 por ciento del total de titulares. No obstante, la principal conclusión que alumbran estos datos es el elevado grado de heterogeneidad en el colectivo de promotores de turismo rural, difícilmente comprensible si no fuese la vía de tratamiento que sigue una casa rural y las rentas por ellas producidas, al estar aquéllas consignadas como alojamientos turísticos extrahoteleros y tener éstas la posibilidad de tributación ante la Hacienda Pública como rendimiento del capital inmobiliario.

Los dos componentes que acabamos de estudiar, limitado número de promo-tores con dedicación en exclusiva a la actividad y alto nivel de heterogeneidad del colectivo en cuanto a sus ocupaciones principales, muestran el nivel de complementariedad y el carácter subsidiario de la actividad del turismo rural en el contexto de toda la economía insular. A la vez pone de manifiesto una realidad singular que se debe contemplar a la hora de definir y abordar estrate-gias de mejora de la competitividad en este producto.

Para finalizar, la siguiente tabla nos muestra una clasificación agrupada de la ocupación principal en la que resalta con más del 54 por ciento el trabajo por cuenta propia o empresario como el principal grupo de los promotores de tu-rismo rural.


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Tabla 9. Ocupación principal agrupadaOcupación principal agrupada. ¿Cuál es su ocupación principal? agrupada Total %No activo 21 13,82Trabajo cuenta propia o empresario 83 54,60Trabajo cuenta ajena 48 31,58 152 1

Tabla 10. Sector de actividad de la ocupación principal de los promotores¿Con qué sector compatibiliza la gestión de casas rurales? % válidoAgrícola, ganadero, forestal o pesquero 25,00Industria 3,79Servicios 48,48Construcción 7,58Otras situaciones 15,15Total 100,00Total empresarios 132Perdidos 49Total empresas 181

Tabla 11. Nivel de estudios terminadosNivel de estudios terminados % válidoSin estudios o estudios primarios incompletos 12,34Estudios primarios 35,06Estudios secundarios: Bachiller y FP 27,92Estudios universitarios 24,68Total 100,00Total empresarios 154Perdidos 27Total empresas 181

Tabla 12. Formación específica recibida por el promotor¿Ha recibido formación relacionada con el turismo rural? Frecuencia PorcentajeNo 88 48,6Si 93 51,4Total 181 100,0


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Tabla 13. Formación para turismo rural según nivel de estudios del promotor ¿Ha recibido formación relacionada con el turismo rural?Nivel de estudios terminados Total % si siSin estudios o estudios primarios incompletos 19 57,9 11Estudios primarios 54 46,3 25Estudios secundarios: Bachiller y FP 43 55,8 24Estudios universitarios 38 39,5 15Total 154 48,7 75

Compatibilización de la actividad de turismo rural y nivel de estudios

Del total de respuestas obtenidas como se recoge en la tabla 10, las ocupa-ciones principales desempeñadas por los empresarios de turismo rural se rea-lizan en mayor medida en el sector de los servicios (48,5 por ciento), seguido del sector agrícola, ganadero, forestal o pesquero (25,0 por ciento). Aparece nuevamente aquí reflejado, en «otras situaciones» y con un 15,2 por ciento la presencia de los jubilados en la actividad del turismo rural.

Por lo que respecta al nivel de estudios de los promotores y tal como se expone en la tabla 11, el grupo de los que han realizado estudios primarios representa un tercio del total, siendo éste el más representativo. Le siguen por este orden: estudios secundarios (27,9 por ciento), estudios universitarios (24,7 por ciento) y por último, sin estudios o estudios primarios incompletos (12,3 por ciento). Se debe resaltar la amplitud del colectivo de los promotores con estudios uni-versitarios, lo que parece estar correspondido con el desempeño de las ocu-paciones principales y algunas incidencias específicas como la presencia del colectivo de funcionarios o de profesiones liberales.

La estrategia de desarrollo local empleada para la implantación del turismo rural ha fomentado acciones de apoyo a la mejora de las capacidades de los emprendedores a través de una amplia tipología de actuaciones de formación y reciclaje. Las empresas cuyos promotores han reconocido haber participado en acciones de formación específica a la actividad de turismo rural son algo más de la mitad.

Asimismo, en la tabla 14, en que se relaciona la formación específica con la ocu-pación principal agrupada, es interesante observar como la mayor proporción


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de empresarios que han tomado parte de estas acciones formativas ejercen trabajo por cuenta propia o de empresario, suponiendo el 55,4 por ciento de los de su misma actividad y llega a representar el 62 por ciento del total de promotores que han recibido formación.

Tabla 14: Formación para turismo rural según ocupación principal agrupada ¿Ha recibido formación relacionada con el turismo rural?¿Cuál es su ocupación principal? agrupada Total % si siNo activo 21 42,9 9Trabajo cuenta propia o empresario 83 55,4 46Trabajo cuenta ajena 48 39,6 19Total 152 48,7 74

Tabla 15: Efectos generados por el turismo rural en la isla de La Palma Incrementa Efectos Contribuye el valor del Estimulagenerados a nuevas Facilita patrimonio creaciónpor el turismo Evita que la Genera ingresos actividades, oportunidades y estimula la infraestructurasrural en población rural en la isla y para productos Recupera de trabajo a la recuperación turísticas enLa Palma se marche las zonas rurales servicios edificaciones mujer rural de casitas entorno ruralSi 48,7 96,1 87,66 98,7 97,4 99,35 90,26No 51,3 3,9 12,34 1,3 2,6 0,65 9,74Total 100 100 100 100 100 100,00 100Total 154 154 154 154 154 154 154

Análisis de los efectos del turismo rural en los objetivos de desarrollo

A partir de los principales objetivos, que con carácter general, se persiguen en el turismo rural, se ha investigado la opinión de los promotores acerca de cuál ha sido la incidencia de los mismos en la isla de La Palma. Los resultados se muestran en la tabla 15. Como se puede observar, en la misma existe un claro consenso en la mayoría de cuestiones y tan sólo en la que reza que «el turismo rural evita que la población rural se marche» existe división de opiniones, siendo un 48,7 por ciento los que opinan afirmativamente y un 51,3 por ciento quienes no aprecian este efecto. No sólo resulta controvertido el efecto apreciado sobre el éxodo de la población rural, sino que dado que ha sido valorada a través de una pregunta


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formulada en términos absolutos, la interpretación del resultado tiene que ver con apreciaciones sobre distintas circunstancias. Por un lado, la capacidad del turismo rural como actividad económica para evitar que la población rural se marche, lo que a juzgar por el volumen de la actividad parece poco probable en La Palma; la capacidad de generar expectativas que retengan a emprendedores rurales como agentes cualificados de procesos de desarrollo local, lo cual se considera bastante factible; contribuir a partir de las rentas complementarias que genera a mantener un equilibrio de pluriingresos que da mayor estabilidad a quienes deciden perma-necer en las zonas rurales, lo cual también resulta probable.

Con algunas diferencias, en opinión de los promotores, el resto de efectos son claramente positivos. El 96,1 por ciento opina que el turismo rural genera unos ingresos que se quedan en la isla y sus zonas rurales. Se aprecia que las rentas generadas por el turismo rural tienen una repercusión directa sobre la economía de la isla, y en particular, un efecto nítidamente perceptible en las economías rurales. De hecho se trata de una actividad cuyos productores son empresarios locales y cuyos ingresos repercuten localmente, y que por otra parte, cuentan con un proceso de distribución favorecedor de las relaciones directas entre cliente y prestador de servicio, que evita que los sistemas de intermediación detraigan, a través del sistema de precios comisionados, una parte importante de la renta generada.

Una opinión positiva aunque menos rotunda se comparte respecto al hecho de que el turismo rural contribuye a que surjan nuevas actividades, productos y servi-cios (económicos, culturales, etc.) en zonas rurales. En este caso el 87,7 por ciento de los encuestados se manifiestan afirmativamente, por el 12,4 por ciento que pien-san que no. Para una mayoría el turismo rural ha sido en la isla un claro factor de di-namización de iniciativas empresariales, pequeñas en su mayoría, orientado hacia nuevos servicios y encuadrables algunas en el marco de la oferta complementaria. Se puede pensar en los servicios de restauración, tiendas de productos agrarios, museos, servicios de actividades deportivas, etc. Puede objetarse, que siendo este incremento de actividades y servicios un hecho objetivo, el auge del mismo se aso-cie a la dinámica socioeconómica de conjunto, por lo que buscar una justificación en el desarrollo de la actividad del turismo rural pueda resultar una pretensión algo forzada. Este razonamiento podría estar en sintonía con los argumentos de quienes no aprecian este efecto del turismo rural.

El 98,7 por ciento de los promotores está de acuerdo en que el turismo rural ha sido el cauce para recuperar unas edificaciones que de otro modo se hubieran


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visto en peligro de ruina. Este hecho puede considerarse como un éxito mani-fiesto de una estrategia de desarrollo que, entre otros objetivos, consideraba la conservación del patrimonio como uno de sus arietes para el entorno socio-cultural rural.

Por su parte, el 97,4 por ciento de los empresarios entrevistados considera que esta modalidad turística facilita a la mujer rural una oportunidad de trabajo y de ejercer una actividad económica. La opinión es nuevamente rotunda debiendo diferenciarse la doble perspectiva que se dibuja en lo expresado. Por un lado, el turismo rural ha contribuido a incrementar las oportunidades de empleo por parte de la mujer rural en un nuevo campo de actividades vinculadas a su desarrollo (prestataria de turismo rural, gestora turística, restauración, guía lo-cal, etc.) (véase Díaz Pérez, F. M., Bonnet Escuela, M. y Fernández Hernández, C., 2000); y por otro lado, ha sido una vía que ha propiciado ejercer directamente una actividad económica como empresaria propietaria de turismo rural (a tra-vés de la puesta en explotación de un alojamiento u otra actividad). Respecto a esta última vertiente, como se ha puesto de manifiesto en el epígrafe ante-rior, el motivo principal, «una vía con la que poder desempeñar una actividad económica», citado como razón para el inicio de la actividad de turismo rural, tan sólo fue mencionado por un 6,6 por ciento de los empresarios y éste era más relevante en el caso de los hombres que en el de las mujeres. No obstante, ello apunta a que aunque no fuese considerada la razón principal para el em-prendimiento de turismo rural, el efecto final ha sido el mejorar la posibilidad de ejercer efectivamente una actividad económica por parte de la población femenina.

Conclusiones

El turismo rural puede ser considerado como un sector notablemente favoreci-do en las estrategias de desarrollo rural. Esto ha permitido articular un conjunto secuenciado y coherente de acciones diversas encaminadas a la implantación y consolidación de esta actividad.

El proceso de consolidación, en la isla de La Palma, ha venido determinado por la aparición de sucesivos retos a superar (consolidación asociativa, re-conocimiento por el mercado, legislación inexistente, oferta irregular, etc.), que en cada momento ha orientado las prioridades a un área específica de atención.


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Más de la mitad de los promotores han declarado como motivo principal para emprender en turismo rural el rentabilizar un patrimonio familiar del que dispo-nía; seguido por menos de la mitad de aquéllos que pretendían buscar alguna forma de rentabilidad económica directa y un escaso 13 por ciento inducidos por otros motivos.

Dos terceras partes del total de unidades alojativas han contado con subven-ción para el inicio de la actividad. El 68 por ciento de éstas ha contado con subvención del Programa LeAder, lo que se aproxima a la mitad del total de uni-dades alojativas subvencionadas con estos fondos. El restante 32 por ciento ha percibido subvención de los fondos reGIs, feoGA y ayudas del Parque Nacional. En definitiva, la contribución financiera a la implantación de oferta alojativa se puede considerar muy importante.

El perfil de los emprendedores de turismo rural se puede caracterizar por una mayor proporción de hombres (65 por ciento) que de mujeres (44 por ciento), siendo en cualquier caso alto el porcentaje de mujeres; y situándose la edad media del conjunto en 52,6 años, que se puede calificar de alta. El 86 por ciento de emprendedores compatibiliza la actividad de turismo rural con otras ocupa-ciones, lo que refiere una situación de pluriacitividad y/o poliingresos.

Respecto a las ocupaciones principales desempeñadas por los promotores, ninguna aparece con un claro dominio, sino una variada gama en la que re-saltan los agricultores de pequeña explotación, con un 19,7 por ciento; em-presarios de turismo rural, con un 15,8 por ciento; funcionarios, con el 13,8 por ciento; autónomos o empresarios de 5 empleados o menos con un 12,5 por ciento; y obreros cualificados con 11,2 por ciento del total. Más de la mitad de los emprendedores, el 54 por ciento ejerce el trabajo por cuenta propia o empresario, el 31 por ciento el trabajo por cuenta ajena y el 15 por ciento de-clara otras situaciones (jubilación, entre otras). Por último, el nivel de estudios más frecuente es primaria y secundaria con el 63 por ciento de los promotores. Además el 51 por ciento ha recibido formación específica relacionada con el turismo rural.

Desde el punto de vista de los objetivos de desarrollo local, los emprendedores de turismo rural consideran que el efecto sobre la retención de la población en los entornos rurales es modesta; sin embargo, opinan que dicha actividad ha tenido un efecto importante en la revalorización del patrimonio, recuperación de edificaciones y en la creación de oportunidades para las mujeres.


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cAbILdo InsuLAr de LA PALmA (1994): Plan Insular de Ordenación Isla de La Palma. Documento de avance. Ejemplar policopiado. Volumen I, II y III.

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10 PATRIMONIO, PAISAJE Y TURISMO. LA RESERVA AMBIENTAL DE SAN BLAS, EN EL SUR DE TENERIFE, UNA EXPERIENCIA DE DESARROLLO ENDÓGENO

Miguel Francisco Febles Ramírez e Iván González Gómez

Introducción

Esta comunicación pretende ofrecer un resumen del desarrollo del plan especial de ordenación de la Reserva Ambiental de San Blas, en el municipio de San Miguel de Abona, en el sur de de Tenerife, cuyo interés radica, a nuestro entender, en la modalidad de aprovechamiento del potencial de desarrollo endógeno del lugar que se ha llevado a cabo por parte de la iniciativa privada1, con la finalidad de impulsar una instalación turística basada en la explotación de los recursos patrimoniales del mismo (arqueológicos, antropológicos, paisajísticos y naturales), que han sido interpretados por los inversores como activos fundamentales de la apuesta empresarial realizada, siguiendo los nuevos modelos de gestión del patrimonio (Ballart y Tresserras, 2001).

Dicho Plan Especial de Ordenación tiene como objetivo último la puesta en marcha de un parque ambiental en el tramo final y aledaños del barranco del mismo nombre, mediante la explotación de los recursos patrimoniales de éste y de la recreación teatralizada de las tradiciones y costumbres locales vinculadas a la zona, utilizando como complemento una superficie edificada, que corresponde a las instalaciones hoteleras.

* Miguel Francisco Febles es gerente de Geodos, Planificación y Servicios S.L., e Iván González Gómez es Director de la Reserva Ambiental de San Blas1 El Plan Especial de Ordenación de la Reserva Ambiental de San Blas es una iniciativa de Ecoresort San Blas, S.L., que ha sido redactado por un equipo de profesionales de de dicha empresa turística y de Geodos, Planificación y Servicios, S.L.

11 Patrimonio, paisaje y turismo. La Reserva Ambiental de San Blas, en el Sur de Tenerife, una experiencia de desarrollo endógeno

Miguel Francisco Febles Ramírez e Iván González Gómez*

PATRIMONIO, PAISAJE Y TURISMO. LA RESERVA AMBIENTAL DE SAN BLAS, EN EL SUR DE TENERIFE, UNA EXPERIENCIA DE DESARROLLO ENDÓGENO

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La realización de este proyecto coincide con algunas de la premisas que Valcarcel-Resalt (1999) destaca como bases del desarrollo local sustentable, al encajar una iniciativa empresarial de desarrollo turístico en el sistema de planeamiento de Canarias2, buscando la preservación del medio natural y la biodiversidad, y fomentando las señas de identidad cultural del sur de Tenerife; todo ello haciendo partícipes del diseño y puesta en marcha del mismo a las distintas administraciones afectadas (Ayuntamiento de San Mi-guel, Cabildo de Tenerife y Gobierno de Canarias), así como a la población del municipio.

El ámbito territorial de proyecto

La parcela afectada por la aplicación del plan especial está situada al sur de la isla de Tenerife, en el lugar conocido por San Blas, que está situado en zona costera del término municipal de San Miguel de Abona. Este ámbito espacial de forma más o menos alargada y de suave pendiente, se extiende siguiendo una dirección SSE –NNW, desde los 15-20 metros de altitud, hasta los 115–120 metros, aproximadamente. Su límite meridional queda trazado sobre el llama-do Lomo de San Blas (altitud mínima), sin llegar a extenderse hasta la playa del mismo nombre; su vértice más septentrional (altitud máxima) está muy próxi-mo al enlace de la Autopista del Sur (km 62–63) con la carretera TF-621 de Los Abrigos, que corre paralela al límite nororiental del barranco del Guincho, en su límite suroccidental.

La configuración general del territorio se caracteriza por la presencia de una notable dicotomía entre los llanos del sector norte y la orografía irregular y accidentada de los sectores central y meridional. Como punto de partida se pueden establecer en el mismo dos áreas, en función de las características am-bientales de la finca, que responden en parte a su configuración topográfica.

La primera se extiende como una unidad homogénea por las llanadas de la zona norte y corresponde a los interfluvios y cabeceras de los pequeños ba-rrancos que nacen en este sector de la parcela. La topografía es casi llana, con una suave inclinación hacia el mar, en la que se localizan los mayores impactos

2 En el epígrafe quinto de la presente comunicación se hace una breve reseña al planeamiento en Canarias y, en concreto, a la figura del plan especial de ordenación. En cualquier caso y dado que el objeto de la mis-ma no es explicar el modelo de planeamiento de Canarias, remitimos al lector a la obra de Fajardo Spínola, El sistema de planeamiento de Canarias, 2006.


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provocados por la actividad humana, ocasionados en el pasado por los culti-vos y las canteras de áridos, actualmente abandonados. A causa de ello, dicho sector es el de peor estado de conservación, con la presencia de pequeños montículos de tierra, que son restos de los suelos agrícolas aportados en su momento al área para hacerla más productiva.

De ese pasado agrario poco queda en la actualidad, ya que la mayor parte del terreno se ha visto afectada por las extracciones de áridos e incluso por la reti-rada de los suelos agrícolas propios y aportados posteriormente, apareciendo en su lugar un matorral de sustitución de escaso valor ambiental, intercalado con depósitos de materiales finos en las pequeñas depresiones, escombreras, materiales de cantera (en el límite norte se localiza una importante cantera de gran impacto visual y ambiental) y basuras de todo tipo (metales, vehículos, maderas, etc.). En este sector de la finca, el barranco del Guincho presenta los mayores valores ambientales de la franja septentrional en el tramo que dis-curre por la misma (vegetación, fauna y geología), aunque muestra también importantes afecciones originadas por la presencia de un campo de golf y de las urbanizaciones próximas, que afectan al paisaje, a la vegetación y a la fauna locales (basuras, escombros, filtraciones de aguas de riego, etc.). Asimismo, el pequeño barranco de La Orchilla presenta un notable deterioro en su tramo superior, muy afectado por la presencia de pistas rodadas y depósitos de es-combros.

El segundo sector mencionado corresponde a los tramos medio e inferior de los barrancos del Guincho, La Orchilla y La Presa, a partir del lugar en que cam-bia la topografía llana precedente por otra más irregular, en la que se alter-nan interfluvios, cauces y pequeñas explanadas. Los recursos naturales de este ámbito son mucho más numerosos que los del anterior, destacando en este sentido los valores geológicos, biológicos y paisajísticos derivados de la hume-dad edáfica propia de los cauces de los barrancos, la mayor riqueza de formas y procesos naturales y la menor intensidad, y mayor valor patrimonial, de los usos humanos del pasado. Sin embargo, en la franja meridional de este sector los valores ambientales no son tan importantes, destacando los vinculados a la vegetación costera y a la dinámica marina y de los barrancos, etc.

En síntesis, en este sector cabe destacar la presencia de formaciones geológi-cos de notable interés, como coladas de piroclástos, disyunciones columnares, etc.; y elementos geomorfológicos como taffonis, playas, depósitos de mate-riales finos, saltos de agua, marmitas de gigante, conos de deyección, etc.; y


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vegetación costera de fondo de barranco, y alguna fauna, especialmente en los cauces de los barrancos. Acompañando a estos valores naturales se encuen-tran interesantes restos de la presencia del hombre, desde la prehistoria (ya-cimientos arqueológicos aborígenes), hasta mediados del siglo XX (canteras, represas, eras, etc.), que muestran un recorrido completo por la evolución de la economía y la sociedad local en este amplio periodo de tiempo.

Desarrollo del proyecto

La Reserva Ambiental de San Blas es el resultado de un proceso evolutivo que comenzó en el año 2001, cuando el Grupo AQA adquirió esta parcela en el sur de Tenerife para construir un nuevo hotel. Más tarde, compró la parcela conti-gua con la finalidad de aumentar su valor añadido construyendo un campo de golf. Pero aquella inicial propuesta debió afrontar las numerosas vicisitudes que han amenazado al sector turístico a partir del atentado a las Torres Gemelas de Nueva York, el 11 de septiembre, la presión competitiva de los nuevos destinos turísticos y la propia crisis del sector. Ante esto era necesario buscar la forma de superar dichos contratiempos y a la vez integrar nuevos condicionantes, como la sostenibilidad o las certificaciones de calidad.

Como consecuencia de ello se inició un largo proceso de reflexión a partir de la idea inicial, y después de muchos análisis se observó que el principal valor del proyecto a desarrollar estaba dentro de la propia parcela. Así nació la idea de estudiar cuáles eran específicamente los valores con los que ésta contaba y las posibles opciones de uso. El primer paso en esa dirección fue contactar con reconocidos especialistas en la materia que pudieran conducir el estudio a buen puerto, para lo que se recurrió a los profesores Wildpret de la Torre3 y Martín Osorio4. Gracias a la influencia de estos investigadores empezó a ganar terreno la idea de crear en la parcela una oferta de ocio en la naturaleza con diversas facetas de entretenimiento, fundamentadas en los recursos naturales y culturales de la zona y planificada según las directrices de la Carta Europea

3 Wilfredo Wildpret de la Torre es profesor emérito de la Universidad de La Laguna, doctor honoris causa por la Universidad de Hannover, académico de las academias de Medicina, Ciencias y de la Lengua de Canarias.

4 Victoria Martín Osorio es doctora en Ciencias Biológicas, diplomada en Magisterio en la Especialidad de Ciencias Biológicas, doctorada en Análisis Medioambiental, Evaluación de Impacto y Ordenación del Terri-torio, experta en Educación Ambiental por la Cátedra Unesco de Educación Ambiental y profesora titular de la Universidad de La Laguna.


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de Turismo Sostenible. Las actividades a desarrollar en el proyecto de San Blas estarían basadas en tres líneas temáticas: la conservación de los recursos natu-rales y culturales, los usos recreativos y de esparcimiento en consonancia con estos recursos y, por último, las actividades formativas y educativas.

Con dicha finalidad se firmó un convenio de colaboración entre la empresa promotora y la Fundación Canaria Empresa Universidad de La Laguna para rea-lizar los estudios científicos complementarios dentro del proyecto de investi-gación llamado «Modelos de gestión del patrimonio natural y cultural de San Blas». Asimismo, se recopiló información histórica y cultural sobre la parcela y sus alrededores, mediante la realización de entrevistas dirigidas a personas de la zona y la compilación de bibliografía, con el apoyo del Área de Cultura de los ayuntamientos de San Miguel de Abona y Granadilla de Abona. También se empezó a trabajar la idea de incorporar al proyecto medidas ambientales en la construcción y posterior gestión ambiental del hotel que estuvieran en consonancia con la filosofía de respeto al medio natural, utilizando su color, su forma y textura como base de inspiración en la arquitectura y paisajismo del hotel, intentando conseguir la armonía con el entorno.

Así, el proyecto de la Reserva Ambiental de San Blas se convierte en un recinto ecoturístico basado en la naturaleza y la cultura propias del lugar. A nivel na-tural, sus barrancos y sus lomas de origen volcánico están poblados por una flora y una fauna que en conjunto conforman un escenario de gran valor, tanto para geólogos y biólogos, como para los visitantes. A nivel cultural, los hallaz-gos arqueológicos nos documentan sobre las costumbres de los aborígenes guanches presentes antes de la conquista de la isla, así como del uso agrícola más reciente que se hizo de la finca, primero de cereales y luego de tomates. La unión de todo esto es el argumento temático e hilo conductor que da co-herencia al conjunto, los recursos naturales de San Blas y su aprovechamiento a lo largo del tiempo.

Elementos patrimoniales

Paisajes como el de San Blas, llenos de barrancos y lomas, han sido en Canarias, desde que los primeros humanos se asentaron en las islas, lugares de desarrollo social y cultural de aspectos muy diversos. El uso de los barrancos como luga-res de asentamiento o espacios funerarios, además de otros usos, por parte de los guanches, está ampliamente demostrado en la extensa bibliografía que


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existe en el Archipiélago sobre dicha sociedad; asimismo, los lomos eran utili-zados sobre todo como lugares de explotación de recursos económicos como el pastoreo y la agricultura, y también sirvieron de pasillos de comunicación entre la costa y la cumbre.

En los siglos siguientes a la conquista, se fueron abandonando estos usos de los barrancos, siendo sustituidos por otros traídos por la nueva sociedad. La zona de San Blas se convirtió en un espacio para el pastoreo hasta la llega-da de los primeros cultivos. Así, un análisis de los yacimientos arqueológicos y etnográficos nos muestra los distintos usos que tuvo el territorio para el ser humano. Los elementos patrimoniales existentes en San Blas nos desvelan el comportamiento que desarrollaron aquí las sociedades pretéritas y su relación con el medio. Así, encontramos, por ejemplo, las cuevas de habitación aborí-genes, que evidencian su uso por parte de los guanches por los materiales que aún perduran en su entorno, como restos de malacofauna, cerámica, fauna y material lítico, tanto sobre basalto como obsidiana. Muchas de estas cuevas fueron reutilizadas después de la conquista y hasta hace muy pocos años, por lo que también nos encontramos restos recientes, como cerámica histórica y adecuaciones de las cuevas para su utilización ganadera. Esto viene a eviden-ciar un uso continuado de los barrancos desde la época de los guanches hasta la actualidad.

Otro de los vestigios arqueológicos que nos encontramos en el barranco cen-tral de la finca es la existencia de un canal y una cazoleta, que son elementos utilizados en algunos rituales aborígenes; y asimismo la presencia de la oriha-ma, que es una planta cuya semilla se utilizaba para llevar a cabo las momifica-ciones, que era una práctica que en ocasiones esta sociedad pretérita realizaba dentro de sus costumbres funerarias. Aunque lo más llamativo de este lugar es la roca de basalto de grandes dimensiones que se encuentra calzada sobre la cazoleta, que la convierte en un caso paradigmático dentro del análisis de estas estructuras en las islas.

También encontramos en este terreno un ere situado en un salto de agua del barranco de San Blas; el uso de estas estructuras se remonta a la época de los guanches y llega hasta el siglo XX. Se trata de concavidades naturales, excava-das en la tosca por la erosión pluvial, cubiertas de arena, en las que se almacena el agua de la lluvia; esta arena evitaba la evaporación, manteniendo el líquido en el fondo. Para recuperar el agua, se separaba la arena y se cogía con ayuda de un recipiente (Corrales Zumbado et alii, 1992); posteriormente en las casas


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era filtrada antes de ser consumida. El hallazgo de los eres no es extraño en esta zona de la isla, ya que por las circunstancias climatológicas, es una de las pocas formas de conseguir agua potable para saciar la sed y paliar el calor. Otro elemento característico de esta zona, y que aparece también en San Blas, son las llamadas piedras bebedero, que suelen ser rocas basálticas de forma cónca-va, situadas en lugares próximos al cauce de los barrancos, que eran utilizadas como abrevadero de animales.

Las canteras de tosca fueron un elemento de máxima importancia en los siglos pasados (Crisóstomo Delgado, 2003). Está certificada la existencia de varias de éstas instalaciones en San Blas, que tenían como objetivo aportar la piedra ne-cesaria para la construcción de las infraestructuras agrícolas de la finca. Las nu-merosas microtarjeas y los modestos viaductos, la era, la presa, la construcción aledaña a una de las canteras y la casa preexistente, son algunas de las obras hechas con la piedra obtenida en estas canteras.

La era situada en la finca es la única construcción de este tipo existente en el municipio cuyo suelo está hecho de callaos de playa; el grado de conserva-ción que muestra es alto y su presencia desvela la existencia de cultivos de cereal en el pasado. Además, sabemos que a finales del siglo XIX y hasta casi la primera mitad del XX, se cultivó trigo y cebada en esta zona. Pero éstos no fueron los únicos cultivos que utilizaron la era en su proceso de recolección: en los años cincuenta, para aprovechar la tierra entre zafra y zafra, se cultivó el quenaf, cultivo maldito para los campesinos por el picor que provocaba al ser aventadas sus ramas y cuya finalidad era obtener aceite a partir de sus semillas.

La presa es uno de los notables elementos arquitectónicos que se conservan en San Blas; se encuentra embutida en el barranco central y su construcción se estima de comienzos del siglo XX, cuando empiezan a plantearse los bene-ficios que podría producir el regadío y el almacenamiento de agua. Pero esta presa, con el paso del tiempo, se ha convertido en algo más que un contenedor de agua; además de su incuestionable valor como elemento patrimonial de la etnografía canaria, también ha adquirido gran importancia como elemento paisajístico y como ente generador de ecosistemas. La existencia de agua du-rante largos periodos del año ha permitido que numerosas especies animales y vegetales hayan hecho de este entorno su hábitat natural: Gallinulas choropus, fochas, garzas o garcetas, entre otras.


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También aparecen las tarjeas o atarjeas, que son pequeños canales hechos de tosca obtenida de las canteras de San Blas para llevar el agua; las primeras fue-ron construidas en el siglo XIX y eran las encargadas de traer el agua desde las galerías de Vilaflor hasta estas áridas tierras; más tarde fueron las galerías de Granadilla las encargadas de proporcionar el preciado líquido. A partir del levantamiento de la presa, se organizó todo un circuito de tarjeas que partían de ésta y llevaban el agua por distintos puntos de la finca, en los que existían áreas de cultivo. La presa y las conducciones de tarjeas se unen a los eres y las piedras bebedero como elementos que evidencian una continuidad en la búsqueda del agua por los diferentes grupos humanos que han aprovechado este territorio.

Los restos de bancales que aparecen en la finca son el testimonio de las trans-formaciones que se produjeron en el paisaje para introducir el regadío y el cul-tivo del tomate en una zona de topografía irregular como ésta, en el primer tercio del siglo XX, con la llegada del agua procedente de las galerías. Podemos encontrar restos de estas estructuras agrarias en la zona de la playa, cuyos mu-ros están construidos con cantos de playa o callaos, y en las laderas de algunos lomos, levantados en este caso con piedras del entorno. Otro de los elementos etnográficos a tener en cuenta es el antiguo camino de la finca; este sendero unía la anterior carretera de Los Abrigos con la casa de San Blas, recorriendo la finca por los lomos y los barrancos, con la finalidad de transportar los tomates recolectados a los almacenes de empaquetado de la fruta para su exportación posterior.

El análisis de todos estos elementos, nos permite recomponer el comporta-miento que en épocas distintas ha tenido el hombre en este territorio, ade-más de evidenciar un uso continuado del mismo. La existencia de estos valores patrimoniales, nos permite conocer la historia de San Blas y la posibilidad de hacer uso de ella como uno de los principales valores endógenos que posee. También hace hincapié en la importancia que determinados elementos del paisaje, como los barrancos, han tenido a lo largo de la historia para el hombre, como lugares en los que se llevan a cabo muchas de las actividades necesarias en el desarrollo de sus costumbres sociales o económicas. San Blas viene a ser un claro ejemplo de esto; mediante los estudios e intervenciones arqueoló-gicas realizadas en la finca5, se pudo constatar el uso de estos barrancos por parte de la sociedad aborigen como lugares en los que situar asentamientos

5 Prospecciones y excavaciones llevadas a cabo bajo la dirección del Dr. Tejera Gaspar, en el año 2004.


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de carácter temporal y estacional (Chávez Álvarez, M. E. et alii, 2004), utilizando las abundantes cuevas y abrigos naturales que existen a lo largo de sus reco-rridos. Estos barrancos les servían para protegerse y desarrollar toda su cultura, «Este pequeño grupo humano fabricó cerámica, aunque lo más probable es que no lo hiciera en estos pequeños asentamientos, talló basalto y obsidiana, esta última procedente de las Cañadas del Teide, y se alimentó con un aporte de proteínas procedente tanto de los productos obtenidos de la recolección marina, como lapas o pescado del que se tiene representación de la vieja (Spa-risoma cretense), como de proteínas provenientes del consumo de carne de cabra y oveja.» (Pérez Camaño, F. et alii, 2004). La existencia del ere y del canal ritual evidecian también otros usos de los barrancos, así como las pequeñas atalayas que se pueden encontrar en algunos puntos: durante ese proceso de vigilancia y control, siempre desde lugares prominentes y con buena visibilidad de los tramos del barranco, los pastores dejan huella de su actividad mediante la talla móvil de útiles, esto es, la talla, reparación o transformación de sus útiles cotidianos fabricados en piedra durante el acto de vigilancia del ganado (Die-go Cuscoy, 1968; 1979).

Tras la conquista y, hasta el siglo XIX, se establece el pastoreo como actividad económica casi única en San Blas. A partir de este momento empieza a com-partir el espacio con otras labores como las agrícolas y las de cantería, de las que también nos ha quedado constancia a través de los elementos etnográ-ficos que se han conservado y que ya se han descrito. Hay otra serie de activi-dades que se han podido recuperar gracias a las fuentes orales y que también conforman un valor cultural de esta zona, como la actividad de las lavanderas en la desembocadura de los barrancos, la infatigable labor de las pescadoras que salían de la costa y cruzaban estos terrenos en dirección a las medianías para intercambiar el pescado por los productos de los que carecían en la costa o los juegos y costumbres que desarrollaban las gentes que, de una manera u otra, hacían uso de la finca. En los años sesenta del siglo pasado, San Blas quedó abandonado y sus barrancos pasaron a ser lugares donde se vertían escombros y basuras, además de una zona de caza. Otra de las actividades que se puede apreciar que se realizó fue la extracción de áridos en la zona norte en los años ochenta y que supuso una alteración importante del estado de conservación que mantenía la finca.

Además del patrimonio histórico-cultural, hay otros valores que hacen de San Blas un lugar de especial relevancia en cuanto a la naturaleza. En el ámbito vegetal, hay que destacar el elevado número de especies endémicas de flora


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canaria y macaronésica, adaptadas a resistir condiciones climáticas de extrema aridez, que componen este tapiz vegetal6; así, destacan tabaibas, balos, cardones, cardoncillos y kleinias, entre otras. En cuanto a los valores geológicos, lo más ca-racterístico es la existencia de materiales basálticos y pumíticos7 que presentan un contraste que, enriquecido por los efectos erosivos sobre las ignimbritas, con-forman un espectacular paisaje con numerosos elementos a tener en cuanta a la hora de valorar este espacio desde el punto de vista natural.

Los planes especiales como herramienta de desarrollo territorial

Tras el abandono del cultivo del tomate, el área de San Blas quedó aprisionado por el gran desarrollo del turismo en las proximidades de la finca por su extremo meridional (campos de golf y urbanizaciones asociadas), las grandes infraestructuras por el norte y este (autopista, carreteras, aeropuerto de Tenerife Sur), por lo que durante algún tiempo fue el abandono lo que marcó la evolución del paisaje. Fue en esa etapa cuando se convirtió en un vertedero de escombros y chatarras que todavía podemos observar en diferentes puntos de la reserva. Sin embargo, a pesar de los continuados años de intervención humana en el paisaje, al poco tiempo de su abandono, la dinámica natural comenzó a adueñarse del espacio, empezando, por supuesto por los sectores menos antropizados y mejor conservados, como el barranco del Guincho y algunos ámbitos de los barrancos de San Blas y La Orchilla.

En la actualidad, a través del desarrollo de un plan especial de ordenación, se propone una nueva manera de intervenir en el espacio. La actividad turística es dominante en el panorama productivo de Canarias, pero, aunque parezca un contrasentido, la larga etapa que el Archipiélago lleva compitiendo en el mercado turístico globalizado ha provocado el envejecimiento de la oferta y un cierto cansancio en la afluencia de visitantes a nuestras islas, lo que comporta plantear nuevos modelos de explotación turística, más novedosos y que puedan competir en la feroz bolsa de valores del ocio internacional.

Por ello, en este contexto se plantea el aprovechamiento de los recursos naturales de San Blas, con un fin recreativo y de ocio, pero también de protección de sus destacados valores. Se trata, por tanto, de rentabilizar, no

6 Estudios realizados por Wildpret de la Torre y Martín Osorio, en 2004.

7 Estudios realizados por Martí Molist, en 2004.


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sólo económicamente, la importancia, no ya arqueológica, sino también etnográfica del lugar, mostrando todos aquellos elementos históricos que sirvieron para alimentar a nuestros antecesores, y que forman parte de nuestras señas de identidad, como la era y la cultura del cereal; los nateros y la cultura del aprovechamiento del suelo fértil; la presa y el aprovechamiento y reutilización de los recursos hídricos; los ganados caprinos y el entronque con la cultura pastoril tradicional; los viñedos, los frutales y las hortalizas, que han sido básicos en la conformación de nuestros paisajes más característicos.

Para ello se rehabilitarán los senderos que formaban parte de la densa red de vías pedestres y de herradura por la que se movían nuestros ancestros, algunas de ellas usadas durante siglos desde la época aborigen, otras trazadas para transportar las producciones que se generaron en los terrazgos cultivados. Estas actuaciones se completarán con la incorporación de una finca agroecológica visitable, centrada en el desarrollo de la agricultura tradicional del ámbito objeto de ordenación, y con un edificio que realizará funciones de aula de la naturaleza.

Por otra parte, la necesidad de restaurar la vegetación natural en los sectores más deteriorados de la finca, a causa de la intervención humana que se han llevado a cabo en San Blas (removilización de tierras, machaqueo del sustrato preexistente), ha llevado a crear un vivero de plantas autóctonas, con las que se acondicionarán, además, los jardines del resort y el borde de las vías. En este vivero se sembrarán cardones, tabaibas dulces, cardoncillos, leña santa y otras especies autóctonas, muchas de las cuales están en situación de vulnerabilidad ecológica por la paulatina desaparición de su hábitat.

Todas estas acciones intentarán hacer compatible el cuidado al medio en el que se desarrollarán, con las necesarias actuaciones territoriales, orientadas al rendimiento económico que se plantea cualquier empresario que pone en marcha una actividad productiva, sobre todo en aquellos sectores más degra-dados.

Teniendo en cuenta lo anterior, el valor ambiental de San Blas y su cercanía a importantes zonas turísticas, hacen necesario el cumplimiento de los conte-nidos del Plan Territorial Especial de Ordenación Turística Insular de Tenerife (PTOTT) para esta área, que debe contemplar un régimen de usos que com-patibilicen ambas naturalezas. Ese es el objeto del Plan Especial de Ordenación de la Reserva Ambiental de San Blas (PEO-San Blas), que se concreta en la orde-


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nación del barranco de La Orchilla, el desarrollo del referido Plan Territorial, que ha sido aprobado definitivamente por Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, en sesión del 6 de abril de 2005, y publicado mediante Resolución de 29 de julio de 2005, de la Dirección General de Ordenación del Territorio del Gobierno de Canarias, en el BOC 2005/168 del viernes 26 de agosto de 2005.

El PTOTT establece que el ámbito de San Blas es un área de reserva ambiental y propone para la misma los siguientes objetivos y condicionantes a desarrollar por el instrumento encargado de ordenar dicha área:

a) Se trata de un área de reserva ambiental, en consonancia con lo contenido en el Plan Insular de Ordenación de Tenerife (PIOT).

b) Su objetivo es la conservación del valor paisajístico de sus formaciones orográficas y de sus muestras de flora autóctona.

c) Parte de estos terrenos corresponden a antiguos cultivos en estado de abandono o áreas que soportan vertidos incontrolados.

d) Su localización en el borde del espacio turístico de San Miguel y margen de la carretera de acceso a Los Abrigos le confiere un interés especial, paisajís-tico y ambiental, para el espacio turístico.

e) Reconocidos estos valores se podrán habilitar usos turístico-recreativos, adaptados al medio y de carácter no edificatorios, que permitan la recupe-ración y conservación integral del espacio con estas finalidades, pudiendo aplicarse las determinaciones de redelimitación de áreas de regulación ho-mogénea que contiene el PIOT.

En consecuencia, y conforme a las indicaciones del Plan Territorial Especial de Ordenación Turística Insular de Tenerife, se redacta un documento que sigue, por un lado, los criterios y determinaciones marcados por el Plan Insular de Ordenación de Tenerife (PIOT), aprobado definitivamente el 16 de octubre de 2002, mediante el Decreto 150/2002, publicado en el BOC 2002/140, de 19 de octubre de 2002; y por otro lado, siguiendo las determinaciones de la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de San Miguel de Abona (NNSS), en su primera fase (de la autopista TF-1 hacia la costa), tomadas en conocimien-to mediante Orden de la Consejería de Política Territorial y Medio Ambiente de Canarias de 22 de diciembre de 1999, BOC número 15 de 4 de febrero de 2000. Todo ello dentro del marco previsto por la Ley 19/2003, de 14 de abril de 2003,


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por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General de Canarias y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias.

El Plan Especial se organiza a través de áreas de regulación (AR) que parten del modelo de distribución de usos en la parcela, mediante la división de su espacio en ámbitos de ordenación que presentan cierta uniformidad interna, tanto en lo referente a las características ambientales, además de los condicio-nantes de la legislación vigente; como en relación con los usos y actividades que soportan o pueden soportar, a partir de la previsión de intervenciones a desarrollar.

Para la definición de estas áreas de regulación se ha tenido en cuenta la infor-mación ambiental desarrollada a partir de las unidades ambientales y de paisaje, definidas en el propio documento. En éstas se definen una serie de usos prin-cipales, compatibles y/o prohibidos, según las características ambientales que presentan. Estos usos servirán como guía para la concreción de los regímenes de usos a aplicar en cada una de las áreas de regulación, de forma que el modelo de ordenación del territorio propuesto en el Plan Especial de Ordenación respete los principios de desarrollo sostenible definidos por el mismo.

Al final se optó por definir dos áreas de regulación (un área recreativa y área de conservación), las cuales se ha subdividido en zonas de ordenación con el objeto de pormenorizar los usos previstos en las mismas y concretar su locali-zación espacial en el ámbito objeto de ordenación.

En definitiva, para la distribución de los usos dentro del ámbito ordenado por el Plan Especial de Ordenación de la Reserva Ambiental de San Blas se han de-finido las siguientes áreas y zonas:

a) Área Recreativa, que se subdivide en una Zona Recreativa General y una Zona Ecoagraria.

b) Área de Conservación, que se divide según la permisividad de usos en Zona de Protección Intensa, Zona de Regeneración Paisajística y Zona de Protección Activa.


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1 Era restaurada2 Demostración de cultivos de cereales3 Cueva Aborigen4 Camión de tomates restaurado5 y 6 Embarcaderos7 Simulación de cantera8 Cuarto de material / Botiquín9 Yacimiento Arqueológico10 Recuperación salto de agua11 Cueva Aborigen12 Simulación de redil de ganado13 Recreación de yacimiento arqueológico14 Recreación de nateros15 Jardín de interpretación flora autóctona

Área de regulación / Zona de Ordenación Superficie (m2) % sobre total ámbitoÁrea de Conservación 558.304,8 93.3Zona de Protección Intensa 338.227,4 56,4Zona de Regeneración Paisajística 49.496,3 8,2Zona de Protección Activa 170.581,0 28,4Área Recreativa 39.916,4 6.7Zona Ecoagraria 37.899,6 6,3Zona Recreativa General 3.795,6 0,7

Figura 1. Plano del Plan Especial de San Blas

Zona Recreativa General Zona Ecoagraria Zona de Protección Activa Zona de Regeneración Paisajística Zona de Protección Intensiva Ámbito del Plan Especial


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Conclusiones

La Reserva Ambiental de San Blas plantea un nuevo modelo turístico, a partir de la idea del uso patrimonial del territorio. Siguiendo la definición de territorio como «el resultado de un complejo proceso de construcción social que se realiza sobre un espacio geográfico concreto y se deriva de las prácticas, proyectos y conocimientos de los hombres que viven»o actúan «en el mismo» (García Rodríguez, 2007), se podría decir, que este proyecto convierte un espacio físico en un territorio. Es ahora cuando se ponen en conocimiento de la sociedad los recursos endógenos de este espacio, a partir de los estudios realizados sobre la parcela originaria. Además del proceso de investigación llevado a cabo en el proyecto denominado «Modelos de gestión del patrimonio natural y cultural de San Blas», se ha incluido a la población local en el trabajo de recopilación de información sobre los procesos de cambio y las actividades desarrolladas en la finca en las épocas más recientes.

La finalidad de la recuperación de los valores patrimoniales de San Blas ha sido ponerlos en uso mediante la creación de un gran ecomuseo en la zona declarada por el PTOTT como reserva ambiental, complementando el proyecto con un centro de interpretación situado en el propio espacio hotelero. Así, tanto los turistas que se alojen en el hotel, como los visitantes externos que acudan a San Blas, podrán conocer y aprender de forma amena, pero con rigor científico, los valores naturales que en el mismo existen y el uso que ha tenido a lo largo del tiempo para sus habitantes. En una etapa en la que el desarrollo urbanístico ha experimentado una descontrolada expansión y el patrimonio ha sido interpretado, en muchas ocasiones, como un freno para este avance constructor, nos encontramos en un momento de cambio de pensamiento, en el que el patrimonio se empieza a ver como un capital territorial y lo que se plantea es su inclusión dentro de los planes de desarrollo y su reconocimiento como valor endógeno de los territorios.


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TERCERA PARTE

Geografía y Desarrollo Local


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271

Introducción

La eclosión de las políticas territoriales data de hace casi dos décadas, especial-mente a partir de la reforma de los Fondos Estructurales comunitarios de 1988, cuando las instituciones públicas asumen la necesidad de diseñar y aplicar en-foques complementarios, o diferentes al menos, a los que habían predomi-nado hasta entonces, de corte principalmente sectorial. Paralelamente, y muy ligado a estos cambios, se producen innovaciones en la teoría del desarrollo, con un cambio desde la empresa como elemento central al territorio (es decir, al entorno). De esta forma, elementos tradicionales en las teorías del desarro-llo, como la propia teoría de la localización empresarial, o las economías inter-nas a las empresas, dejan paso al protagonismo de la teoría de organizaciones (aunque más habría que decir «teorías») y, con ellas, a la centralidad y carac-terísticas organizativas del «entorno» (es decir, de las economías externas de las empresas), entre cuyos elementos fundamentales destacan las interdepen-dencias económicas, sociales e institucionales que se generan y/o desarrollan, tanto en el seno del territorio en cuestión (o sistema local), como entre éste y el «exterior». Va emergiendo así una nueva «lógica» en la que el territorio deja de ser considerado como un mero soporte, y pasa a ser un verdadero sujeto o actor del desarrollo. Y en él adquieren una importancia clave elementos como

* Catedrático de Análisis Geográfico Regional de la Universidad de Valencia, director del Master Oficial de Gestión y Promoción del Desarrollo Local del Instituto Interuniversitario de Desarrollo Local. [email protected], Departamento de Geografía, Universidad de Valencia.

12 La formación para el desarrollo local. Reflexiones desde el perfil profesional y las ofertas formativas en desarrollo local

Javier Esparcia *

LA FORMACIÓN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

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las características geográfico-ambientales, los recursos, los actores sociales e institucionales, las estrategias de tales actores, así como las estructuras organi-zativas y redes de relaciones o interdependencias que se establecen en el seno del sistema local (que, recordemos, es el entorno empresarial) y a su vez entre éste y el contexto externo.

Como puede deducirse, bajo este nuevo enfoque el desarrollo no se basa sólo en los factores productivos clásicos (mano de obra, capital, etc.), sino que ad-quieren un creciente protagonismo nuevos factores productivos, principal-mente la organización y el conocimiento, que son los que en gran medida van a definir las economías externas en los sistemas locales. Y es en este contexto en el que, junto a las economías de escala de empresas (o redes de empresas), adquiere un papel central el sistema de aprendizaje de conocimientos y de organización, y aquí es donde la formación adquiere un papel estratégico y fundamental, en tanto que condiciona la generación, transmisión y aplicación de los conocimientos que van a permitir al sistema local, al territorio, mejorar en mayor o menor medida los niveles de competitividad necesarios, o en su caso de introducir y gestionar de manera eficaz los procesos de cambio y/o adaptación a los nuevos contextos. Es evidente, por otro lado, que la formación no es el único elemento estratégico; de hecho no puede desligarse de otros igualmente importantes y sin cuya combinación el desarrollo no sería posible (máxime bajo una perspectiva de desarrollo territorial), como es el caso de la capacidad de liderazgo a todos los niveles, la cultura empresarial, el capital so-cial, etc., entre otros.

Pero todo esto es mucho más que una construcción teórica; la conceptuali-zación de lo local como enfoque para el desarrollo es, cuando menos, algo complementario (porque difícilmente puede ser alternativo, en términos ge-nerales) a enfoques más tradicionales. En todo caso, esta conceptualización ha precedido, y en algunos casos ha sido paralela, a la praxis y a los propios procesos de cambio y dinámicas territoriales y sectoriales que han convergido en la revalorización de lo local y de la perspectiva territorial. Esta nueva «lógi-ca» del desarrollo ha constituido, y constituye, una vía emergente para abordar de manera eficaz tales procesos, en un contexto de globalización y creciente competencia externa, en el que la mejora de la competitividad de los sistemas locales se ha convertido en pieza clave para el sostenimiento de empleo y ren-tas y, por ende, de la calidad de vida en tales territorios. La formación es, en este contexto, un instrumento de vital importancia, como ya hemos señalado con anterioridad.

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Toda esta conceptualización aparece ligada al diseño y ejecución de políticas y enfoques territoriales (en torno a este concepto de desarrollo local). Pero pese a una conceptualización relativamente clara y coherente, su proyección en políticas y líneas de actuación no ha sido tan nítida. Así, hemos de recono-cer que las políticas territoriales nacieron o, al menos, han crecido, rodeadas de una cierta indefinición, en cuanto a los mecanismos para su aplicación eficaz. Se han centrado muchos esfuerzos en el diseño de las mismas, en los diferentes ámbitos (especialmente en el tema del empleo1, pero no sólo); se han creado instrumentos de diverso tipo, desde los financieros hasta los normativos, pasando por la propia formación de recursos humanos, pero la coordinación y gestión en las escalas locales no ha estado ni está exenta de dificultades.

Así, además de las estructuras administrativas públicas tradicionales (derivadas sobre todo de los gobiernos central y autonómicos), la gestión eficaz de todas estas políticas e instrumentos ha precisado de otras estructuras, más próximas al territorio y con una especialización en tareas y funciones (ligadas a la pro-moción socioeconómica y del empleo) que eran prácticamente nuevas para las administraciones públicas locales. La eficacia de tales políticas y, por tanto, del propio enfoque, precisa de esta proximidad, pero también de estos nuevos instrumentos y estructuras, y ello explica no sólo que las administraciones au-tonómicas hayan ido adaptando sus estructuras, sino que las administraciones locales hayan ido asumiendo cada vez un mayor protagonismo. Pero es evi-dente que todo ello no es suficiente, sobre todo porque ha sido necesario un instrumento que permitiese canalizar de manera efectiva todos esos esfuerzos, y ahí es donde surgen las agencias de desarrollo local (bajo diferentes nombres y formas jurídicas, pero casi siempre con funciones de promoción del empleo y el desarrollo local y ligadas a las propias corporaciones locales).

La situación con la que nos encontramos por tanto es, en primer lugar, ante el convencimiento de la adecuación de políticas territoriales, y del enfoque del desarrollo local, al menos como complementario de los enfoques clásicos, para poner en marcha estrategias de desarrollo eficaces. En segundo lugar, dispo-nemos ya de de todo un conjunto de instrumentos normativos, financieros, de programas, planes, etc., para la aplicación de tales políticas. En tercer lugar, se

1 Comisión Europea (2001): Fortalecimiento de la dimensión local de la estrategia europea de empleo. Comuni-cación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. Bruselas, 06.11.2001, COM(2001) 629 final.


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están creando agencias de desarrollo local, porque existe el convencimiento que constituyen estructuras clave para una correcta y más eficaz aplicación de todas esas políticas y, por tanto, para un impulso al desarrollo socioeconómico de los territorios. Sin embargo, en cuarto lugar, pese a algunos esfuerzos, se ha avanzado menos en la definición de un perfil de profesional, el agente de de-sarrollo local, que es en última instancia el responsable de una tarea bastante compleja: en primer lugar, conocer las potencialidades y puntos débiles del territorio; en segundo lugar, conocer y manejarse entre el ya amplio entrama-do de políticas e instrumentos; y por último, diseñar, o contribuir al diseño y puesta en marcha de estrategias eficaces de impulso social y económico del territorio en cuestión, lo que implica, evidentemente, trabajar, también, con los actores del territorio.

No vamos a insistir aquí en la importancia que tiene la formación en el de-sarrollo, en cuyo contexto se convierte en un verdadero recurso estratégico. Y esto es más importante en el marco del desarrollo local con enfoque terri-torial, por la complejidad inherente a procesos en los que se hace necesario combinar de manera eficaz recursos e instrumentos endógenos y exógenos muy diversos, y a la vez concitar el compromiso de los diferentes actores clave en ese proceso.

La formación tiene en el desarrollo local una vertiente determinante en tanto que ingrediente básico del capital social de los territorios, en la medida en la que es uno de los principales instrumentos para abordar estrategias de trans-formación social y/o de mejora de la competitividad de esos territorios, máxi-me en unos momentos en los que la competencia entre territorios viene sien-do creciente. Recordemos en este sentido la importancia de los conocimientos y la organización como factores productivos en la nueva lógica del desarrollo local; y éste es sin duda el contexto en el que la formación se constituye en la base para procesos de adquisición y/o mejora de esos nuevos conocimientos y aplicación de cambios organizativos que permitirán mantener o mejorar a su vez la competitividad de los territorios.

Pero si las agencias de desarrollo local son estructuras llamadas a ser el instru-mento que permita canalizar buena parte de los esfuerzos de las administra-ciones públicas regionales y locales para la promoción socioeconómica y el empleo en los diferentes territorios, es evidente que la formación no sólo es importante como recurso general en el territorio y como ingrediente básico de su capital social. Es también un elemento estratégico y clave si nos referimos a

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los responsables de tales estructuras y los que trabajan en ellas, los agentes de empleo y desarrollo local, y es en esta vertiente en la que principalmente nos centraremos aquí. Más allá de que en ocasiones la necesaria visión estratégica sea sustituida por una visión de corto plazo, incluso reduccionista (limitada a la aplicación de políticas emanadas de instancias superiores, e incluso a la cap-tación de subvenciones), estos profesionales deben tener la formación y capa-citación suficiente para conducir y liderar, desde un punto de vista técnico, los procesos de cambio y de mejora de la competitividad y el empleo en sus res-pectivos territorios. Y ello implica una visión estratégica y unos conocimientos amplios, que lógicamente deberían formar parte de su formación.

Si nos atenemos al contexto en el que habitualmente han de desempeñar su labor, en municipios relativamente reducidos, sin otro personal de apoyo que ellos mismos, e incluso con la frecuente incomprensión por parte de otros profesionales respecto de las tareas que realiza o puede realizar el agente de empleo y desarrollo local, coincidiremos en lo fundamental que puede ser su papel a la hora de asesorar a los agentes públicos, económicos y sociales so-bre las estrategias de cambio y promoción socioeconómica de los territorios. Obviamente, ni la creación de una agencia de desarrollo loca, ni la presencia de un agente de desarrollo local, garantiza ni el diseño ni por supuesto el éxito de tales estrategias. Es uno más de los varios factores críticos necesarios para ello, entre los que debe recordar la importancia del liderazgo de los agentes público-privados, o en su caso la disponibilidad de recursos o, en su defecto, la capacidad y los conocimientos para valorizar recursos potenciales no explota-dos, e incluso generar recursos a partir de importantes dosis de imaginación.

La propia indefinición de la figura y funciones a desarrollar por una agencia de desarrollo local, así como el desconocimiento que por parte de muchas administraciones locales ha habido y hay de los agentes de desarrollo local, han llevado a situaciones de clara infrautilización del potencial que tienen es-tas estructuras y estos profesionales. Para corregir esta situación, desde al me-nos una década, han ido surgiendo diferentes iniciativas para la formación de los llamados a ser profesionales del desarrollo local. Ante la inexistencia de un perfil «oficial» para esta nueva profesión, han venido proliferando seminarios, cursos, masters (propios u oficiales) y otras actividades formativas, con el obje-tivo de ir conformando la formación (o complementos formativos) que se ha considerado más adecuada para ejercer las tareas que se esperan de un agente de desarrollo local.


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Obviamente, el concepto de complemento formativo es importante, porque la amplitud de tareas y funciones, y el énfasis en las habilidades personales y sociales de los agentes de desarrollo local, hacen que la base formativa sea muy amplia, y por eso que sean muchas y diversas las disciplinas desde las que puede accederse a esa formación complementaria. Los geógrafos sole-mos decir que nuestra disciplina presenta de entrada un gran potencial para el desarrollo local. Sin embargo, curiosamente no son muchos los geógrafos que están trabajando como agentes de desarrollo local, al menos en relación con otras disciplinas.

Hipótesis y objetivos

Esta ponencia se organiza en torno a dos grandes elementos de reflexión o hipó-tesis de trabajo, que a su vez toman como punto de partida lo que es la práctica profesional en el ámbito del desarrollo local. La primera reflexión gira en torno al perfil profesional de esta figura, el agente de desarrollo local (ADL); la hipótesis de trabajo que sostenemos es que, si bien son importantes los contenidos temáti-cos sobre desarrollo local, la práctica profesional de los agentes requiere también, casi más que de esos contenidos, de toda una serie de destrezas, capacidades y habilidades. En la primera parte se introducen algunas reflexiones sobre las que consideramos más importantes para el desarrollo local.

La segunda reflexión parte de un análisis, no exhaustivo, de la oferta formativa en desarrollo local. No entramos aquí a valorar detalladamente los contenidos (que para una serie de ofertas formativas pueden verse en el anexo), sino sólo de la constatación de la existencia de tales ofertas, del tipo de las mismas, y de los ámbitos a los que se dirige. Como conclusión, planteamos aquí la hipótesis de que ante el crecimiento que ha habido de ofertas formativas, la atomiza-ción a la que estamos llegando en España, avanzamos hacia un escenario de competencia creciente que va a obligar a introducir mejoras significativas en la competitividad de las diferentes ofertas, basadas en la calidad y en una mejor respuesta a las necesidades reales. La situación expansiva en América Latina puede ralentizar y retrasar este probable proceso de ajuste, pero la experiencia europea ya apunta de manera clara en esa dirección.

En función de lo anterior, analizaremos como primer objetivo el perfil profesio-nal del agente de desarrollo local en lo que se refiere a las habilidades y capa-cidades que le son necesarias para ser más eficaces en su práctica profesional.

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A este análisis se dedica el punto tercero de este trabajo. El segundo objetivo será hacernos una idea panorámica de la oferta formativa existente en desa-rrollo local, para lo cual recopilaremos y analizaremos brevemente la situación en cuanto a oferta formativa en desarrollo local, sin detenernos aquí en un análisis específico de contenidos. Esta recopilación no ha sido exhaustiva, y se ha basado únicamente en la información disponible en las diferentes páginas web de cada una de las instituciones o centros responsables de la formación en cuestión. Por tanto, puede ocurrir que alguna información no esté completa o que aún habiendo sido actualizada no haya sido incorporada a las páginas web, y por tanto no esté recogida con fidelidad en el anexo. En todo caso este hecho no es importante ni afecta a las conclusiones, dado que no hacemos, en este trabajo, un análisis de contenidos.

El perfil de los profesionales del desarrollo local: la importancia estra-tégica de habilidades y capacidades personales

Antes de abordar el análisis de la formación para el desarrollo local, conviene hacer una reflexión sobre las tareas y funciones de este tipo de profesionales. Hay un acuerdo bastante amplio en el sentido de que estamos no sólo ante una figura emergente, sino que también, y en parte debido a ello, marcada por una cierta indefinición en cuanto a tareas y/o funciones. No nos equivo-camos si decimos que un agente de desarrollo local es todo aquel profesio-nal que trabaja con perspectiva y enfoque local-territorial, en un determinado marco institucional en el que las administraciones públicas y las agencias de desarrollo local juegan un papel clave en la promoción socioeconómica de sus respectivos territorios; para ello el agente de desarrollo local trabaja y com-bina desde políticas finalistas (empleo, bienestar social, cultura emprendedo-ra, etc.), políticas sectoriales (turismo rural, comercio, política industrial, etc.) y políticas instrumentales (principalmente la formación). Se deduce que, como se ha señalado en muchas ocasiones, del agente de desarrollo local se espera que sea una especie de profesional «todo terreno», es decir, profesionales con amplia capacidad de respuesta a las múltiples necesidades y funciones que están asumiendo las corporaciones locales desde hace ya una o dos décadas. En definitiva, el agente de desarrollo local se convierte en un instrumento que permite recoger e interpretar las aspiraciones y necesidades de la población y/o de los agentes públicos, sociales y económicos, por un lado, y por otro dise-ñar o contribuir al diseño de respuestas eficaces para esas necesidades, para lo


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cual buena parte de su labor consistirá en canalizar las políticas y medidas que las administraciones públicas superiores pongan a su disposición.

Ésta es una doble misión, muy importante, porque tradicionalmente se ha con-cebido como funciones diferenciadas y a la vez insuficientemente conectadas. La combinación de ambos aspectos en una sola figura, el agente de desarrollo local, constituye un reto profesional, pero también, si éste dispone de los me-dios y la capacitación necesaria, la garantía de que podrá disponerse de una visión estratégica e integrada de las necesidades y de los medios y oportunida-des para avanzar en la promoción socioeconómica y la mejora de la competi-tividad del territorio.

Figura 1. Principales habilidades y capacidades del agente de desarrollo local

Argumentación

Comunicación

Brevedad y claridadexpositiva

Búsqueda y gestiónde información

Diseño y redacción(documentos, informes y propuestas)

Pensamiento estratégico

Relación - negociación

Toma de decisiones

Definición y conceptualizaciónde problemas

Resolución de conflictos

Liderazgo

HABILIDADES PERSONALES YCAPACIDADES DE AGENTE

DE DESARROLLO LOCAL

Pensamientoanalítico - sintético

Gestión de proyectos

Gestión del tiempo

Gestión de cambios

Animación y motivación

Trabajo en equipo - red

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Hemos de ser conscientes de que para abordar con plenas garantías los retos del desarrollo local se precisa de formación amplia y diversa, así como conoci-mientos, capacidades, destrezas y habilidades personales también muy amplias. Pero también hemos de serlo de que todos estos elementos son esperables no tanto de un agente de desarrollo local, sino de un equipo de agentes, que puedan complementar entre sí las diferentes vertientes de los conocimientos, capacidades, destrezas y habilidades necesarias. Por tanto, aquí nos vamos a referir ahora a una visión amplia del perfil «ideal», pero teniendo presente que a efectos prácticos éste es un perfil a completar más en un equipo técnico for-mado por agentes de empleo y desarrollo local.

En la figura 1 podemos ver las principales habilidades personales y capacidades que serían importantes para un muy buen agente de agente de desarrollo lo-cal. Algunas son más importantes en una fase precisa o están más centradas en determinadas tareas, mientras que otras tienen un carácter más transversal.

Aunque en la práctica profesional del desarrollo local es muy difícil establecer una secuencia clara en cuanto a la utilización o recurso a determinadas capaci-dades y habilidades, una aproximación podría ser la siguiente, incluyendo sólo las que se han considerado en la figura 1 y cuya importancia va a ser comenta-da con más detalle a continuación:

1. Búsqueda, selección y gestión eficaz la información necesaria, en función de las características de los problemas, situaciones o necesidades a abordar.

2. Definición y adecuada conceptualización de los problemas o situaciones a abordar.

3. Análisis y síntesis de la información, situaciones y problemas.

4. Perspectiva estratégica.

5. Diseño, preparación y redacción de documentos, informes y propuestas;

6. Gestión de proyectos.

7. Comunicación y relación interpersonal.

8. Trabajo en equipo y conexión en red.

9. Animación-motivación.

10. Liderazgo.


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11. Mediación, gestión y resolución de conflictos.

12. Toma de decisiones.

13. Gestión del tiempo.

1) Cuando un ADL empieza su trabajo en un territorio, lo primero que se le exige es que adquiera un conocimiento relativamente preciso de la naturaleza del territorio en el que va a trabajar. Para ello precisa poner en juego sus habilidades y capacidades de búsqueda, selección y gestión de información. Como es bien sabido, hace unas décadas la falta de informa-ción podía constituirse en un estrangulamiento para afinar a la hora de diseñar las respuestas más adecuadas. Sin embargo, en estos momentos el problema no es tanto la falta de información sino la gestión de la gran cantidad de información disponible y la selección de aquélla que real-mente es importante para los propósitos del ADL. Por ello, una mínima habilidad en este sentido es necesaria, porque de lo contrario se corre el riesgo de perderse en la ingente cantidad de información disponible y de no trabajar con la que realmente interesa. A este respecto también hay que señalar que en muchas ocasiones en el trabajo del ADL esa informa-ción necesaria, la que es verdaderamente importante en función de las necesidades y del problema o situación a abordar, no está disponible. En este caso ha de diseñarse una estrategia de obtención de tal información. A efectos prácticos esto puede suponer sólo un pequeño trabajo añadi-do, como podrían ser, por ejemplo, algunas preguntas adicionales en las fichas de buscadores de empleo, mantener un registro de las consultas que se hagan de todo tipo, mantener reuniones más o menos periódicas con actores locales a fin de debatir de manera abierta y sin necesaria-mente un propósito inmediato determinadas cuestiones sobre la situa-ción y dinámica socioeconómica en el territorio (a modo de «estado del municipio»), etc.

2) Una vez que disponemos de una primera aproximación a partir de la in-formación disponible y/o generada ad hoc, el profesional del desarrollo local debe definir y conceptualizar la realidad a la que se enfrenta y los problemas que ha de abordar. Esto es especialmente importante por cuanto constituye, al menos por la experiencia de una década trabajan-do en formación de agentes de desarrollo local, uno de los principales déficits de estos profesionales, y sin embargo es uno de los elementos

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que en mayor medida condiciona su capacidad de respuesta. Este pro-blema no es ni nuevo ni exclusivo de estos agentes; afecta, como es bien sabido, a la propia actividad científica. Una inadecuada definición e insuficiente conceptualización de los problemas, fenómenos o realida-des a analizar, condiciona muy negativamente todo el proceso posterior y, por tanto, también puede suponer que las soluciones propuestas no sean las más eficaces y adecuadas en función de las necesidades. Y pre-cisamente aquí es donde la formación académica, con frecuencia califi-cada incluso por los propios agentes como «excesivamente teórica» (en sentido casi peyorativo), tiene un papel fundamental, porque aporta los conocimientos y las herramientas para poder definir y conceptualizar adecuadamente los diferentes problemas.

3) La definición y conceptualización de los problemas es el paso previo al procesado, más amplio y detallado, de la información disponible. Pero para ello el ADL ha de desarrollar su capacidad de análisis, y también de síntesis. Es decir, el profesional del desarrollo local ha de ser capaz de examinar de forma detallada los diferentes problemas, detectando las diferentes dimen-siones del mismo, los diferentes agentes, las variables y agentes que inter-vienen y el papel de cada uno de ellos, las relaciones de dependencia o dominancia que pueda haber entre cada uno de los diferentes elementos, las causas del mismo, así como las implicaciones que conlleva en el con-texto territorial, social, económico, político, cultural, etc., en el que se sitúa, entre otros aspectos. De la misma manera, se ha de evitar que la capacidad analítica, y un análisis realizado convenientemente, anule u oscurezca la capacidad y la necesaria síntesis de los problemas; aquí el profesional ha de organizar de forma adecuada los diferentes elementos, extrayendo aque-llos aspectos o ideas que son fundamentales para el tema o problema en cuestión. Análisis y síntesis han de estar presentes, pero son especialmente adecuados en fases o momentos diferentes; así, mientras el análisis está más indicado para el trabajo «interno», para la comprensión precisa de los fenómenos o problemas por parte del ADL o equipo de trabajo, la síntesis es necesaria para preparar por un lado la comprensión de éstos por parte de terceras personas (ajenas al proceso de «análisis»), y por otro para em-pezar a diseñar las líneas básicas de lo que sería, en su caso, la propuesta, informe, proyecto, estrategia, etc.

4) Pero el análisis y la síntesis no son capacidades que puedan ni adquirirse, desarrollarse o aplicarse de manera aislada. Han de tener como referencia


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la necesaria perspectiva estratégica que ha de presidir la actuación del ADL. Y aquí conviene introducir una reflexión importante, especialmente en el contexto del desarrollo local. Es cierto, y a nadie se nos escapa, que el trabajo de los agentes de desarrollo local tiene una componente de gestión diaria cada vez más importante, especialmente, y esto es positivo, porque no sólo han crecido las necesidades en la escala local, sino sobre todo porque cada vez más se opta por abordar un creciente número de problemáticas desde la escala y enfoque local del desarrollo. En este contexto, los instrumentos normativos, las convocatorias de ayudas, la multiplicación de posibilidades de poner en marcha actuaciones, etc., han crecido de manera casi expo-nencial, mientras que los recursos destinados a gestionar todo ello siguen siendo escasos e insuficientes, con un único ADL en cada municipio, y en situaciones excepcionales, que debería ser lo más habitual, equipos más amplios de varios adeeles u otros profesionales trabajando para abordar toda este ingente y creciente carga de trabajo. El desequilibrio entre recur-sos disponibles y carga de trabajo obliga a que estos agentes estén condi-cionados a dedicar una gran parte de su tiempo a la gestión diaria, y que apenas puedan prestar atención a la visión estratégica. En palabras de S. R. Covey (en su trabajo Primero lo primero), «lo urgente se come lo impor-tante», algo que, por otra parte, no ocurre sólo a los agentes de desarrollo local, sino que, desgraciadamente, afecta a muchos ámbitos, como es el caso de los profesionales en el diseño y ejecución de políticas públicas. Por tanto, y como conclusión, lo importante es que los adeeles desarrollen al menos parcialmente el pensamiento estratégico, y vayan trasladando e im-plantando esa visión estratégica en todo su trabajo. Esto es especialmente importante, porque en buena medida, el éxito de los mecanismos de pro-moción socioeconómica en un territorio son consecuencia de este pensa-miento estratégico. Por otra parte, y aspecto no menos importante para la proyección profesional de los agente de desarrollo local, lo que también en buena medida va a marcar diferencias entre un buen ADL y otro que no lo es, es justo esta capacidad de dotar de visión estratégica al trabajo diario, de insertar las pequeñas decisiones del día a día en ese contexto estratégi-co para el territorio, por tanto de medio y largo plazo.

5) Hasta ahora se ha trabajado con información, se ha reflexionado sobre ella, pero el adeele precisa también poner sobre papel esas reflexiones, además de preparar documentación de diverso tipo. El corto o el medio-largo plazo supondrá necesidades diferentes en cuanto a los documentos

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a producir. En cualquier caso, el ADL habrá de tener, adquirir y/o desarrollar la capacidad de diseñar y preparar correctamente esos diferentes tipos de documentos, trátese de informes internos más o menos breves, propuestas correctamente estructuradas y justificadas, o bien trabajos y estudios más amplios para comunicar a los interesados los resultados o ideas fundamentales en torno a uno o varios temas o problemáticas del territorio en cuestión. Obviamente, los documentos más frecuentes son los que exige el trabajo del día a día, pero también se han de tener destrezas para producir esos documentos que son el resultado o bien la síntesis de los trabajos de periodos relativamente amplios (por ejemplo las memorias anuales) y, sobre todo, documentos con trabajos de medio-largo plazo que van, o deben de ir, más allá de la simple descripción de cifras o datos. Este tipo de documentos son los que tienen un mayor impacto desde el punto de vista estratégico, y por ello los profesionales del desarrollo local deben prestar especial atención a su cuidada elaboración. Para ello, y sobre todo en función de quiénes sean los destinatarios, estos documentos han de estar presididos por la claridad expositiva, y a la vez por la explicación y adecuada argumentación y justificación de las valoraciones vertidas como consecuencia de los análisis previos. La capacidad explicativa y la claridad expositiva debe buscar su contrapunto en la necesaria brevedad, pensando en los destinatarios últimos de los documentos. Somos conscientes en todo caso de que se trata de un difícil equilibrio entre explicación razonada por un lado, y brevedad por otro; pero que en todo caso debe intentar superar las descripciones (siempre que el objetivo no sea únicamente el de describir unos datos, cosa que podría ocurrir con informes muy breves de carácter interno), que en ocasiones pueden dar la impresión de excesiva simplicidad. Por ello el adeele ha de tener la capacidad de cambiar de «registro» cuando pasa de un tipo de documento, de gestión diaria y de carácter interno, a otro, de reflexión, posicionamiento, valoración, estrategia, con carácter externo, y evitar trasladar a este último los métodos y formas de los primeros, que son a los que están más habituados.

6) Cuando el trabajo del ADL ha dado lugar, además de la gestión diaria que ha podido plasmarse en determinados informes, a documentos más am-plios, como podrían ser proyectos de trabajo, precisa de una cierta capa-cidad para la gestión de proyectos. Gestionar adecuadamente un proyecto implica saber organizar y administrar los recursos disponibles, con unos objetivos, coste y tiempo definidos. Habitualmente un proyecto implica


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movilizar una serie de recursos físicos, humanos y financieros, y para ello son necesarias algunas habilidades y también conocimientos, que permi-tan combinar adecuadamente los recursos disponibles en función de los objetivos del proyecto. Los proyectos suelen ser complejos en la medida en la que están compuestos por diferentes elementos, cuyas relaciones han de estar bien establecidas; igualmente, implica una planificación de tareas a lo largo del periodo de vigencia del proyecto, así como la asigna-ción de recursos humanos y materiales necesarios para cada una de ellas. Un cronograma contemplando todos estos aspectos puede ser bastante útil y permitirá visualizar de manera rápida los objetivos, tareas, recursos y tiempos.

Pero además de las habilidades, capacidades o destrezas que hemos visto has-ta aquí, para el profesional del desarrollo local hay una serie de habilidades de carácter transversal, necesarias o muy útiles para una mayor eficacia en su trabajo en conjunto, pero también para obtener el máximo rendimiento de algunas de las tareas directamente relacionadas con las capacidades señaladas anteriormente.

7) Entre éstas, hay que destacar, en primer lugar, aquéllas relacionadas con la comunicación y la relación interpersonal. Efectivamente, el adeele ha de trabajar, fundamentalmente, «con otros», es decir, no es un trabajo sólo de gabinete u oficina, sino sobre todo de relación con otros profesionales, actores y colectivos específicos (parados, mujeres, jóvenes), en función del área o áreas en las que pueda especializarse. Este tipo de habilidades son clave en fases iniciales del trabajo de adeele, cuando éste, por ejemplo, ha de recopilar información para hacerse una composición de lugar sobre las temáticas clave en el territorio; con frecuencia esto implica una serie de contactos y entrevistas, formales e informales, en las que ha de poner en práctica tales habilidades. De la misma manera, cuando un adeele pone en marcha un proyecto, además de las habilidades y capacidad de gestión de proyectos, es bastante posible que precise de nuevo de esas habilida-des de comunicación interpersonal y comunicación. Así por ejemplo, el adeele precisará concitar compromisos entre agentes para el diseño, líneas básicas, e incluso para ejecutar el proyecto; probablemente también será necesario que el ADL desarrolle una tarea de comunicación para diferentes colectivos, actores locales o población en general, de proyectos o actua-ciones que se pretenden llevar a cabo, o de los cuales ya se dispone de resultados. Por tanto, este tipo de habilidades han de estar siempre presen-

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tes en la medida en la que buena parte del trabajo del adeele es trabajar «con» personas, y ello siempre implica una dimensión «social» añadida a la dimensión «técnica» que también tiene este trabajo.

8) También muy ligadas a las habilidades de comunicación y relación están las referidas a las de trabajo en equipo y de conexión en red. En ambos ca-sos disponer de estas capacidades constituye un importante valor añadido para el adeele, que con seguridad tendrá efectos positivos a lo largo de su carrera profesional, e incluso podrá llegar a ser determinante. El trabajo en equipo es necesario en tanto que habitualmente la agencia de desarrollo local no trabaja de manera totalmente independiente de la administración local (algo que debe evitarse en la medida de lo posible, y esto es indepen-diente de la necesidad de evitar la confusión a la hora de identificar ayunta-miento y agencia de desarrollo local). Pero en general, aunque se manten-ga una cierta independencia orgánica, la interacción con otras áreas de la administración local u ayuntamiento es necesaria, y el ADL debe fomentar tales relaciones, habida cuenta del frecuente carácter multidimensional de los temas o problemáticas que ha de abordar. Por otro lado, la conexión en red está referida al establecimiento y mantenimiento de un sistema de relaciones con profesionales de otras áreas, vecinas (con los que probable-mente será necesario establecer y mantener mecanismos de cooperación, como mínimo informales y, a ser posible, también formales), o no vecinas (de cuyos profesionales pueden aprenderse experiencias, buenas prácticas, y también a los que pueden y deben transmitirse las experiencias propias en la medida en la que éstas puedan serles útiles). Para un eficaz traba-jo en red existen cada vez más redes formales que, al menos, ponen en comunicación a los profesionales del desarrollo local, caso de las propias asociaciones regionales o nacionales, pero también otros escenarios sirven de foro para fomentar las relaciones y el trabajo en red, como puede ser la asistencia de estos profesionales a cursos u otros programas formativos.

9) Pero cuando el ADL trabaja «con» actores locales, con frecuencia ha de asumir, además, una labor de animador-motivador. Efectivamente, ésta es otra de las más importantes habilidades sociales para este tipo de trabajo, porque como es bien sabido, una de las dificultades que ha de abordar un adeele es por un lado, la falta de cooperación entre agentes, y para ello han de ponerse en marcha estrategias para movilizarlos y despertar el interés por cooperar o participar en determinadas iniciativas; por otro lado, tam-bién es frecuente que el ADL haya de dedicar parte de su trabajo a detectar


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potenciales emprendedores o bien emprendedores o empresarios ya esta-blecidos que puedan a su vez movilizar recursos o productos potenciales. También en la labor de intermediación y apoyo a determinados colecti-vos suele ser necesaria la animación y motivación (individual o colectiva), como un aspecto intrínseco a la orientación, complemento necesario a la asistencia y asesoramiento técnico o la ayuda formativa que se le pueda proporcionar.

10) La capacidad de animar, motivar y movilizar depende de las características personales de la persona en cuestión; pero con frecuencia tal capacidad está asociada a la de liderazgo. El liderazgo es la capacidad de tomar la iniciativa sobre algo, de gestionar, de convocar, de promover, incentivar, en torno a alguna iniciativa; el liderazgo no anula, antes al contario, debe pro-mover la iniciativa individual; obviamente, aquí estamos hablando de lide-razgo orientado a estimular la participación, motivación y movilización de agentes y actores en torno a unos objetivos comunes (y no de otros tipos de liderazgo como podrían ser el paternalista e incluso el de carácter autocrá-tico). La capacidad de liderazgo depende de las características personales de la persona en cuestión, pero también de cómo sepa transmitir la ilusión por esas diferentes iniciativas. Por tanto, es una capacidad-habilidad que combina a su vez diferentes tipos de capacidades, habilidades y destrezas, desde las de comunicación hasta las de motivación-animación, pero aquí también el liderazgo ha de generar respeto y confianza en las personas que lo rodean. En los procesos de desarrollo local, incluso en aquellos casos en los que se dice que constituyen una aproximación de abajo a arriba (como suele decirse que ocurre en áreas rurales desfavorecidas), éstos suelen te-ner como elemento aglutinador el liderazgo de una persona, un grupo o una organización. Y es esta persona o grupo humano el que, mediante el respeto y la confianza, es capaz de generar ilusión por un proyecto, o por el mismo proceso, movilizando iniciativas y aglutinando esfuerzos en torno a ello. En el desarrollo local son las instituciones públicas locales las que sue-len e incluso deben asumir el liderazgo de los procesos de desarrollo; sólo en situaciones un poco excepcionales son los actores no institucionales los que tienen la capacidad de aglutinar, o la iniciativa necesaria, para poner en marcha tales procesos, y de liderarlos adecuadamente. En estos casos podemos estar ante liderazgos no formales, a veces tanto o más frecuen-tes que los de carácter formal (de ahí que hayamos de tener claro que un alcalde, por el hecho de serlo, no necesariamente ha de ser considerado

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como el líder de un proceso, pudiendo éste estar asociado a un liderazgo informal de otro agente local). Por último, hemos de tener en cuenta que el liderazgo de los procesos corresponde de entrada a los actores locales, sean éstos públicos, económicos o sociales, pero no tanto a los técnicos. Otra cuestión diferente es que éstos, entre ellos el ADL, por encargo de su institución, y mediante su carisma y/o capacidad de movilización, e incluso de liderazgo (tal vez informal), colabore en la tarea de poner en marcha proyectos o iniciativas por encargo del responsable «político». En todo caso, aunque el liderazgo formal corresponda a los agentes públicos, una cierta capacidad de liderazgo por parte del ADL puede ser vital a la hora de concitar esfuerzos en torno a unos objetivos comunes. El liderazgo, por tanto, tiene toda su proyección a escala de proyectos colectivos, y de ahí la importancia estratégica que tiene en el contexto del desarrollo local.

11) Cuando se trabaja con actores, colectivos y población en general, y sobre todo en el marco de la gestión de proyectos e iniciativas, pueden surgir tensiones. El ADL ha de desarrollar, por tanto, una cierta capacidad de mediación-gestión y resolución de conflictos. Es bien sabido que este tipo de habilidades-capacidades son objeto de programas formativos especí-ficos, para diferentes ámbitos. Sin embargo, aquí la complejidad de este tipo de conflictos puede ser mayor en la medida en la que, por un lado, en el ámbito local hay una red relativamente densa de relaciones interperso-nales, que, en muchos casos, puede dar lugar a tensiones y conflictos, más o menos latentes. Por otro lado, estamos también en un ámbito en el que las relaciones, por ejemplo entre buena parte de los actores locales, no son sólo de carácter interpersonal, sino también relaciones de poder (con frecuencia no formales), por tanto susceptibles de dar lugar a tensiones que, si no se abordan convenientemente, derivan en conflictos. La diver-sidad de agentes y colectivos que pueden intervenir en los procesos de desarrollo local contribuyen a esa complejidad. En este contexto, el adeele debe estar atento al mapa de relaciones en su territorio para, en primer lu-gar, prevenir que tales situaciones de tensión-conflicto se produzcan; pero, si éste ya está presente, diseñar una adecuada estrategia de intervención que permita canalizarlo con el menor impacto posible; por último, aunque esto es algo más complejo, sobre todo teniendo en cuenta las funciones de un adeele, puede intentar avanzar hacia la aplicación de técnicas para la reconstrucción posterior, con la colaboración de los actores implicados. Pero sin duda donde el ADL puede contribuir más con su trabajo es en las


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primeras fases, las de carácter preventivo y, llegado el caso, si la tensión ha derivado en conflicto, ha de saber valorar la importancia del mismo, las implicaciones e impacto que puede tener sobre el proceso de desarro-llo, y asesorarse y compartir la situación con otros profesionales. En última instancia de lo que se trata es, bien evitando que éstos surjan, bien cana-lizándolos o transformándolos si ya han surgido, minimizar el impacto de tales tensiones y/o conflictos sobre el proceso de desarrollo. De hecho, son muchas las experiencias fracasadas o al menos paralizadas sencillamente por la no resolución de tensiones o conflictos (latentes o ya manifestados) en el seno de un territorio. De ahí la importancia estratégica que también tiene esta habilidad-capacidad en el adeele.

12) Tanto cuando el ADL ha estado trabajando con personas (actores locales y no locales, colectivos, etc.), como cuando realiza un trabajo más de ofici-na e interno, ha de tomar decisiones con cierta frecuencia. Aunque todos, en cada uno de nuestros ámbitos, hemos de tomar decisiones, los adeeles pueden estar sometidos a una elevada presión en la medida en la que asu-men más y más responsabilidades, y en la medida en la que tienen un mar-gen de maniobra relativamente amplio. Todo ello implica estar inmerso en un proceso de toma de decisiones, paralelo a los mecanismos puramente de gestión. Normalmente la gestión ocupa bastante más tiempo que la toma de decisiones, sobre todo de decisiones importantes. Pero aún así la toma de decisiones es un proceso casi continuo, con sus diferentes fases, que desemboca en la maduración y la toma de la decisión propiamente dicha, y su ejecución posterior. No vamos aquí a entrar en todo el bagaje teórico-conceptual sobre toma de decisiones, pero baste señalar que esta capacidad es muy útil al adeele en la medida en la que con una buena toma de decisiones consigue minimizar los riesgos que amenazan al pro-ceso de desarrollo local, y a la vez maximizar las oportunidades del mismo. Hay que señalar por último lo importante que es conectar la capacidad de toma de decisiones con la gestión-resolución de conflictos.

13) Finalmente, para acabar este breve análisis del perfil del agente de desarrollo local, en lo que respecta a las habilidades-capacidades útiles para una mayor eficacia de su trabajo, no debemos olvidar la referida a la gestión del tiempo. El ADL se enfrenta a una paradoja, en la medida en la que, por un lado, dispone de recursos muy limitados para realizar su trabajo, tanto los de tipo material como, sobre todo, los de carácter humano (baste señalar que en su mayor parte estamos ante agencias de desarrollo local de carácter unipersonal);

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sin embargo, por otro lado, pese a esa manifiesta insuficiencia de recursos, con frecuencia el nivel de exigencia en cuanto a resultados esperados de su trabajo supera con creces a los de cualquier otro profesional, es decir, el adeele ha de ser muy eficaz para ser considerado al mismo nivel que otros profesionales, que suelen serlo en menor medida (por ejemplo en el ámbito de las administraciones públicas locales). Este desequilibrio y esta elevada exigencia (más implícita que explícita) respecto de una elevada eficacia del adeele precisa de la aplicación de técnicas que permitan minimizar los ele-mentos que le restan eficacia, maximizando aquéllos que por el contrario le permiten incrementarla. Una adecuada planificación del trabajo, con objeti-vos claros, recursos a emplear, responsables y/o actores implicados en cada fase, son elementos indispensables para ello. Pero en un trabajo que puede resultar tan disperso como el del adeele, en el que tiene que dar respuesta a temáticas muy diversas, y a veces con cierta urgencia, una adecuada gestión del tiempo puede convertirse en una variable determinante. Suele decirse que una correcta planificación y utilización del tiempo disponible permite obtener en torno al 80 por ciento de los resultados utilizando sólo un 20 por ciento del mismo, o también que el 20 por ciento del trabajo que realizamos es el que nos permite un 80 por ciento de los éxitos. Más allá de que esta regla del 20-80 (que se deriva del principio de W. Pareto) sea más o menos precisa en la utilización del tiempo, lo importante es que el adeele ha de pla-nificar correctamente su trabajo, reflexionando y tomando decisiones sobre la importancia de cada tarea, y asignando los recursos necesarios para cada una de ellas, siempre en función de su importancia. De esta manera el ADL puede minimizar las pérdidas de uno de sus más críticos recursos, el tiempo, y con ello maximizar igualmente su eficacia.

La oferta formativa en desarrollo local. Atomización en la oferta formativa en España2

En nuestro país la oferta formativa relacionada directa o colateralmente con el desarrollo local se ha incrementado de manera vertiginosa durante los últimos años. En buena medida el responsable de todo ello ha sido el proceso de pues-ta en marcha de políticas de desarrollo a escala local, en algunos casos con una

2 En el Anexo se recogen los contenidos formativos de una serie de programas docentes sobre desarrollo local. Tal como se ha señalado anteriormente, ésta es la información disponible en Internet a principios de 2008. El autor agradece a Ana Bernabé su colaboración en la puesta a punto de esta información.


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nueva perspectiva, de carácter territorial y participativo; y en otras simplemen-te por la asunción de funciones que tradicionalmente venían siendo asumidas por instancias superiores, originariamente el gobierno central y posteriormen-te los gobiernos regionales. El proceso de descentralización ha ido demostran-do que la escala local es, pese a las dificultades, eficaz en esa aplicación de políticas de desarrollo. Un papel fundamental en todo este proceso ha tenido, sigue teniendo, y lo mantendrá sin duda en el futuro, las políticas activas por el empleo, que constituyen sin duda uno de los núcleos fundamentales en todo el armazón de políticas públicas en la escala local. De ahí que se haya oficiali-zado el término «agentes de empleo y desarrollo local», como superación del más tradicional referido sólo al desarrollo local. En cualquier caso, cuando utili-zamos este último, obviamente incorpora también el concepto de empleo; por ello podemos encontrarnos con la expresión de agente de empleo y desarrollo local para referirnos al profesional que de manera específica ha promovido los servicios de empleo de los diferentes gobiernos regionales.

Hemos procedido a recopilar diferentes ofertas formativas. En el caso español han sido 35 cursos provenientes del sistema público, de los cuales 15 tienen el carácter de máster (8 de los cuáles tienen carácter oficial, siendo los restantes títulos propios). La oferta de másteres se completa con un buen número de cursos de postgrado, que ofrecen los títulos de especialista o experto en las diferentes materias; en estos casos suelen situarse en la franja entre los 15-35 créditos (si bien muchos de ellos siguen utilizando el sistema de horas lecti-vas, y no créditos ECTS). Un aspecto importante que pone de relieve el interés en torno al desarrollo local, al menos por parte del sistema educativo que lo oferta y, en principio, también de la demanda, que siguen estos cursos, son las modalidades a distancia. En algunos casos la modalidad a distancia ha surgido a partir de una oferta presencial. Hay diferentes casos en los que a partir de un único producto, como pudiera ser un máster de título propio, se ofertan subproductos diversos, desde títulos de especialista, que se consiguen cursan-do una parte del máster, hasta otros planteados incluso como cursos de vera-no, en los que se hace una selección de materias o bien se organizan en torno a una temática más específica.

También se detecta un claro proceso de transformación de los títulos propios en títulos oficiales de máster, pero ciertamente algunas universidades han optado por no desmantelar aún completamente el título propio. Es de esperar que estos títulos propios y parte de los subproductos que puedan estar vigentes se man-tengan sólo en la medida en la que su demanda se mantenga, y ello suele estar

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ligado a su orientación a colectivos específicos o a otro tipo de circunstancias es-peciales (por ejemplo, la existencia de financiación prioritaria de organismos na-cionales o internacionales de estudiantes extranjeros). Pero en tanto que la oferta de títulos oficiales es ya claramente más atractiva que la de títulos propios (tanto porque generan más confianza como por el hecho de que los precios públicos son significativamente inferiores a los precios para los productos «propios»), pare-ce razonable pensar que algunos de los títulos propios que aún subsisten tendrán dificultades crecientes (por el aumento de la competencia de los títulos oficiales, pero también por el casi exceso de oferta al que estamos asistiendo, y sobre la que volveremos más adelante). Por todo ello, y en gran parte derivado del propio mercado, en los próximos años probablemente vamos a asistir a un proceso de ajuste en la oferta formativa en desarrollo local.

Hay que hacerse eco también de varios casos de centros originalmente ajenos a las universidades públicas, y que con el paso de los años se han vinculado o adscrito a universidades públicas; tanto si la oferta se diseñó antes o después de su adscripción, lo cierto es que les permite mantener un «marchamo» de calidad y, con ello, competir mejor en el mercado.

Junto a la oferta formativa pública, hemos de hacernos eco de la presencia de una importante oferta ligada o bien a instituciones no universitarias (asociacio-nes, diputaciones, etc.), o bien proporcionada directamente por consultoras privadas. Hemos recogido 25 ofertas concretas, si bien, especialmente en estos casos, los promotores, tal vez por responder con mejor precisión a las deman-das, o por querer ocupar (bajo un claro espíritu empresarial) los nichos que ofrece el mercado, han diseñado un producto central a partir del cual generan varios subproductos (estrategias también parecidas a las de alguna universidad pública, como la Universidad Politécnica de Madrid). Así por ejemplo, Divulga-ción Dinámica ofrece un máster central, con 600 horas de duración, y a partir de ahí aparecen (aparentemente), hasta otros 5 subproductos relacionados. Por su parte la Diputación de Sevilla, a través de Prodetur, ofrece o ha ofrecido cuatro ofertas formativas diferenciadas. La característica definitoria de toda esta oferta formativa es que se plantea bajo la modalidad no presencial (con algunas apa-rentes diferencias, según lo califiquen de «a distancia», «online» o bajo platafor-mas e-learning). Obviamente, se trata de organizaciones que no disponen de los recursos para mantener el equipamiento e infraestructuras necesarios para una oferta formativa presencial, y casi la única manera de poder competir es a través de ese ahorro de costes y de aumentar de manera sustancial el público potencial a través de las nuevas tecnologías.


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El que este tipo de organizaciones puedan moverse por el ánimo de lucro, no evita sin embargo que también puedan cumplir un papel serio en la formación en desarrollo local. Al menos tienen una potencial capacidad de respuesta a las nuevas necesidades que, hoy por hoy, no se tiene desde las universidades públicas. Por ello, cuanto mayor sea el tiempo de respuesta de las universidades públicas (y adaptación, en su caso, a los cambios en las necesidades de la demanda), mayores son las posibilidades para estos cen-tros no vinculados a universidades públicas de lanzar y mantener una oferta formativa competitiva. En todo caso, parece evidente que también estas or-ganizaciones se van a ver afectadas por el desarrollo y consolidación de los títulos oficiales en los centros públicos, aspecto en el que también puede incidir una creciente movilidad de los estudiantes (pensemos, por ejemplo, en las crecientes ayudas para estudiantes latinoamericanos, o la impartición en países latinoamericanos de títulos oficiales por parte de universidades es-pañolas, proceso ligado a la importante demanda de estudios de doctorado en dichos países).

La perspectiva latinoamericana: escenario expansivo en la oferta y la demanda y experiencia práctica de calidad

Pero no podemos hablar de Latinoamérica sólo desde la perspectiva de los estudiantes que se desplazan a España a cursar estudios sobre desarrollo local, o títulos que se están impartiendo allí (primero de carácter propio, y ahora de carácter oficial) por parte de universidades españolas. Sería injusto si no hicié-semos referencia al importante bagaje y experiencia acumulada por las insti-tuciones públicas latinoamericanas en materia de desarrollo local, experiencia que evidentemente también se ha trasladado a una importante y sólida oferta formativa. En todo caso, el repaso a las aportaciones de instituciones latinoa-mericanas sobre desarrollo local no puede ser exhaustivo en el marco de esta ponencia, habida cuenta de su amplia y larga experiencia.

La primera cuestión que hay que poner de relieve es que la oferta formativa en desarrollo local no está en América Latina tan circunscrita a las universidades públicas, como ocurre en España. La escasez de programas de doctorado con una larga trayectoria ha supuesto, sin duda, una importante dificultad. Pero aún así hay aportaciones significativas, aunque con una proyección principalmente nacional o en el mejor de los casos referida a países próximos.

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Fuera del ámbito estrictamente universitario, del que hablaremos más adelan-te, y con una proyección más amplia, hay que hacerse eco del papel del que es sin duda uno de los centros pioneros y que cuenta con una experiencia más sólida, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cePAL). Ésta, a través de su órgano de formación, el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), viene trabajando muy activamente en la formación en desarrollo local y regional. Cuenta para ello con una plataforma de educación a distancia en la que centraliza gran parte de su actividad forma-tiva. La actividad del ILPES gira en torno a un reducido número de productos formativos que ofrece tanto en modalidades presenciales como, recientemen-te y de manera creciente, también a distancia. Tiene experiencia en productos de «ciclo largo», como el Máster en Gestión del Desarrollo Local, que patrocinó para su realización en Italia en el año 2003-2004 (en colaboración con diferen-tes instituciones públicas italianas); éste estaba dirigido a profesionales latinoa-mericanos, con el objetivo de formar a estos profesionales en la cultura de los distritos industriales, para su posterior difusión en América Latina.

Sin embargo, la principal experiencia y bagaje del ILPES radica en el diseño de productos de ciclo corto y medio, es decir, seminarios de 3-6 semanas de duración, o bien de 4-5 meses si éstos son a distancia. Se trata por tanto de ac-tividades formativas de carácter intensivo, que pueden tener tanto un ámbito internacional como nacional; así, por ejemplo, uno de los más importantes, el Seminario sobre Gestión Estratégica del Desarrollo Local y Regional, tiene una duración de 5 ó 3 semanas en función de si tiene carácter internacional o na-cional. En tales casos se trata de actividades presenciales, que tienen lugar en diferentes países, pero constituyen también la base para otros productos como es el curso de Elementos básicos de gestión estratégica para el Desarrollo Lo-cal, que es en realidad la versión a distancia, con una duración en torno a los 4 meses, y con periodicidad anual.

Pero además de esta actividad formativa, que cuenta con el poderoso respaldo de la cePAL y por tanto con proyección en prácticamente toda América Latina, otros centros han diseñado y puesto en marcha sus propias ofertas, dirigidas a su demanda nacional o regional. Podemos así hacernos eco de másteres de carácter presencial, como el de la Universidad Católica Don Bosco (Brasil), el de la Universidad Centroamericana «José Simeón» de El Salvador, o el Máster del Instituto de Desarrollo Local y Regional de la Universidad de La Frontera, en Chile. Estos másteres tienen una duración de entre uno y dos años. Y tras el relativamente reducido número de másteres, lo que sí está empezando a cons-


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tituir una oferta significativa son, como tenemos también en España, los cursos que otorgan títulos de diploma, especialista o equivalentes; en este caso son también, mayoritariamente, de carácter presencial, y dirigidos frecuentemente no sólo a estudiantes, sino de manera prioritaria a responsables técnicos y car-gos institucionales vinculados con el desarrollo local y regional. La duración de los mismos es similar a la que tienen estos mismos productos en España, entre varios meses y un año.

Un aspecto destacable también de la oferta latinoamericana de desarrollo lo-cal es esa doble vertiente en función de los destinatarios. Como hemos visto, buena parte de la oferta formativa de ciclo corto o medio de desarrollo local se orienta a profesionales en activo o bien que desean incorporarse como tales (habida cuenta también de las enormes necesidades de profesionales forma-dos para la promoción de políticas en el ámbito local). Pero justamente, y tal vez más por la vía del desarrollo local en áreas rurales, la oferta formativa de carácter académico es cada vez mayor y más sólida, y éste es el papel del buen número de maestrías en desarrollo rural (aunque bien podríamos denominarlo desarrollo local en áreas rurales).

Efectivamente, junto a la oferta formativa circunscrita en sentido estricto al desarrollo local, con estas pautas que acabamos de comentar, América Lati-na cuenta con una muy importante tradición en desarrollo rural, siendo muy numerosas las maestrías sobre esta materia (equivalentes frecuentemente a nuestros cursos de postgrado o similares). En su gran mayoría se trata de una oferta diseñada e impartida desde universidades públicas, aunque es de des-tacar y valorar muy positivamente que lo habitual es que se trate de ofertas conectadas con una red de instituciones sociales (organizaciones no guberna-mentales), públicas (gobiernos nacionales o regionales, o asociaciones de go-biernos locales), e incluso económicas (asociaciones empresariales). No vamos a hacernos eco aquí ni de esa gran cantidad de oferta formativa en materia de desarrollo rural ni de la orientación de sus contenidos, pero baste señalar que si bien la Unión Europea tiene una experiencia que aportar a través de la puesta en marcha de las iniciativas LeAder para el desarrollo rural, América Latina tiene también aportaciones muy importantes, derivadas en gran medi-da de su enorme experiencia práctica y del importante esfuerzo que también sus académicos están realizando a la hora de conceptualizar esa experiencia. Sin embargo, las iniciativas formativas en España aún prestan una insuficiente atención a todo este bagaje.

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Y en el marco definido por la necesidad de un aprendizaje y enseñanzas mu-tuas no podemos dejar de hacernos eco de la muy importante colaboración que, justo en ese ámbito académico, está teniendo lugar desde hace ya bas-tantes años, y que en estos momentos ha dado lugar a un gran número de programas de doctorado conjuntos, que cuentan con una importante partici-pación de expertos y académicos españoles. Efectivamente, en estos momen-tos prácticamente las más importantes universidades españolas imparten o participan también en programas de doctorado en América Latina, expidiendo lógicamente los correspondientes títulos de doctor. Parece lógico pensar que la formación de formadores (doctores), además de especialistas, suponga que a medio plazo América Latina va a aumentar y consolidar sus múltiples y va-riadas ofertas formativas. La ingente tarea que en materia de desarrollo local resta por abordar hace que las perspectivas de expansión en cuanto a oferta formativa sean aún elevadas.

La perspectiva europea y de otros organismos internacionales: hacia la competitividad basada en la calidad formativa

En materia de formación en desarrollo local, como en otras muchas, desde Es-paña tenemos que estar pendientes y mirar también a nuestros vecinos euro-peos. Al igual que se ha hecho para el caso español y para América Latina, se ha realizado una búsqueda, si bien no muy detallada, pero que nos permitiese llevar a cabo una aproximación a la oferta formativa sobre la materia en estos países. De nuevo aquí hay una importante oferta sobre desarrollo regional y también sobre desarrollo rural. La primera tiene probablemente más tradición, sobre todo teniendo en cuenta la solidez que un gran número de institucio-nes académicas europeas tienen en esa materia, con programas formativos de máster y doctorado, además de títulos de grado. El segundo tipo de oferta es más reciente (al hilo tanto de la difusión e implantación de las aproximaciones locales al desarrollo rural y, en concreto, de las Iniciativas LeAder), pero cuenta también con instituciones muy sólidas y de gran prestigio, tanto en el ámbito francés como, sobre todo, en el anglosajón. Pero dada esa destacada oferta en desarrollo regional y rural, la búsqueda la hemos circunscrito a ofertas for-mativas centradas en el desarrollo local (aunque no siempre esa separación es posible). En todo caso, sobre este ámbito sólo pretendemos introducir algunos elementos de reflexión, y no tanto recoger y realizar un análisis detallado de la oferta existente.


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La primera cuestión importante que hemos de destacar tras analizar la oferta formativa en desarrollo local en los países occidentales europeos es que, si bien ésta sigue siendo numerosa, no estamos ante la atomización que en-contramos en España. A falta de un análisis muy exhaustivo y sistemático, podemos aventurar como hipótesis de trabajo que, sobre todo en el ámbito anglosajón, se ha asistido en las últimas décadas a un proceso de selección como resultado de la competencia entre instituciones académicas. Es sabido por otra parte que en la tradición anglosajona no todos apuestan por todo, como podemos encontrar en nuestro país (aunque pueda parecer una exa-geración). Por tanto, la situación actual en cuanto a formación en desarrollo local se caracteriza, junto a una relativamente elevada cantidad de productos de ámbito local (con muchas iniciativas de ciclo corto y medio, es decir, sin llegar a la titulación de máster), por un reducido número de ofertas formativas sólidas y de prestigio, que constituyen verdaderos puntos de referencia; pero, como veremos a continuación, están surgiendo también iniciativas recientes con bastante solidez.

Uno de los productos con más tradición en el ámbito anglosajón es sin duda el máster sobre Desarrollo Económico Local, de la London School of Economics and Political Science (Department of Geography and Environment); pese al tér-mino «económico» recoge una gran variedad de temáticas, que lo hacen muy atractivo desde el punto de vista académico, y ha servido para formar a gene-raciones de profesionales tanto de la propia Gran Bretaña como, sobre todo, de países en desarrollo del mundo anglosajón. Esta fuerte orientación académico-profesional, pensando en profesionales y cuadros técnicos de agencias de de-sarrollo regional, está también presente en otros másteres no estrictamente de desarrollo local, sobre planificación territorial y urbana, así como de desarrollo rural.

Aunque referidos a desarrollo rural, es interesante también destacar el máster de la Universidad de Gante (Bélgica), por ser uno de los que está adquiriendo un mayor prestigio en fechas recientes y que ejemplifica bien esa competencia a la que hacíamos referencia. En este caso, la Universidad de Gante participa también en un interesante programa Erasmus Mundus (junto con otras univer-sidades, entre ellas la de Córdoba).

La dinamicidad del mercado formativo puede verse también en Irlanda, donde en fechas relativamente recientes se ha puesto en marcha una oferta (Master of Science in Regional and Local Development) desde el Dublin Institute of Tech-

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nology. Pero probablemente donde encontramos una situación más parecida a la de nuestro país es en Francia, tanto por la diversidad como por la cantidad y orientación de las ofertas formativas. Aquí también conviven la oferta desde instituciones académicas, universidades públicas con una fuerte tradición y con productos relativamente sólidos, con otras ofertas, muy nuevas, surgidas a iniciativa o con una fuerte participación de instituciones no universitarias. Es el caso de AgroParis Tech3, institución creada hace apenas dos años como fruto de la alianza de tres grandes escuelas de ingenieros, y en cuyo máster tienen también una fuerte presencia el INRA, el Cemagref, así como otros cen-tros de enseñanza superior. Con esta oferta, que ha nacido con una gran fu-erza y con vocación de convertirse en punto de referencia a nivel nacional e internacional, conviven otros másteres universitarios, en algunos casos con una proyección más regional (Universidad de Caen, Poitiers, etc.); pero tam-bién otros con vocación nacional y que sin duda compiten claramente con la oferta de AgroParis Tech, como es el caso del máster de la Universidad Paris-7 (Denis Diderot)4 .

Pero antes de finalizar, conviene también hacerse eco de otras dos ofertas for-mativas en desarrollo local, por su singularidad. La primera corresponde a un programa Erasmus Mundus que tiene vocación de orientarse al mercado cen-troeuropeo y de los Balcanes; se trata del Join European Master in Comparative Regional and Local Development, impulsado y coordinado por la Universidad de Trento, y en cuyo consorcio participan también otros centros universitarios de Hungría, Eslovenia y Alemania5. Por último, por provenir de fuera del ám-bito universitario es de destacar las ofertas tanto de la ocde como de la Orga-nización Internacional del Trabajo (OIT). En el primer caso, la ocde creó en 2003, también en Trento, el Centro para el Desarrollo Local (CDL), en el marco de su programa LEED (Local Employment and Economic Development)6. Al margen de las conexiones y sinergias que puedan darse entre la Universidad de Trento, como impulsora del Join European Master, y el CDL de la ocde, éste desarrolla una actividad que nos recuerda la del ILPes, en América Latina, con una serie de cursos y seminarios en diferentes localizaciones, pero aquí con una duración más reducida (entre uno y varios días). La vocación declarada del CDL de la

3 http://www.agroparistech.fr/-Developpement-local-et-amenagement-.html

4 http://www.2adl.info/Presentation2ADL.html

5 http://www.unitn.it/mastercode/index.htm

6 http://www.oecd.org/document/21/0,3343,en_2649_33956792_18647829_1_1_1_1,00.html


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ocde es su proyección hacia el Centro y Este de Europa, y de ahí que la mayor parte de seminarios estén teniendo lugar en estos países.

Por su parte, la OIT tiene, a través de su Centro Internacional de Formación, un programa formativo en materia de desarrollo local, aunque, a diferencia de todos los anteriores másteres europeos, con carácter presencial, este programa se ofrece a distancia, habida cuenta de la vocación internacional que tiene la OIT como organismo de las Naciones Unidas (de ahí que todos los cursos se ofrezcan en español, portugués e inglés). Precisamente por la flexibilidad que ofrece la formación a distancia, el programa incluye diversos productos, orientados tanto a la Especialización en Desarrollo Local, Desarrollo Local con Perspectiva de Género, Turismo Sostenible y Desarrollo Local, o Reducción del Riesgo de Desastres y Desarrollo Local Sostenible7.

Reflexiones finales: ajustes y desajustes en la formación para eldesarrollo local

A partir de todo lo anterior, podemos plantear dos principales reflexiones. La primera referida a lo que podríamos considerar un posible exceso de oferta for-mativa de calidad, escenario que al menos puede producirse a medio e incluso corto plazo en España, lo que nos conduciría, en su caso, a un necesario proceso de ajuste en la misma. La segunda reflexión está referida a la adecuación entre las necesidades y los contenidos formativos, aunque mejor habríamos de expresar-nos en términos de «adecuación relativa», con la presencia de algunos ámbitos formativos en torno a los cuales no estamos dando la necesaria respuesta, espe-cialmente los referidos a aspectos instrumentales y de habilidades.

A) ¿Exceso de oferta formativa y necesidad de ajuste a medio plazo?

Como conclusión a este rápido repaso a las ofertas formativas en España y nuestro entorno más inmediato en materia de desarrollo local, cabe señalar que la gran cantidad de oferta, su diversidad tipológica y la creciente presencia de formación a distancia, pone de relieve la por ahora fortaleza de la demanda que, a su vez, no es sino reflejo de las importantes expectativas que se han venido generando en materia de políticas de desarrollo local.

7 http://learning.itcilo.org/delnet/pg/frames/marcos.asp?idioma=esp&seccion=formacion

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Podemos trabajar con la hipótesis de que tales políticas van a tener obviamente continuidad en el futuro, habida cuenta de su demostrada eficacia como instru-mentos de intervención en el territorio. Sin embargo, la situación en cuanto a la demanda no parece ser la misma en todos los ámbitos, y esto puede influir de manera significativa en la oferta, al menos a medio plazo. Así por ejemplo, mien-tras en América Latina el escenario apunta más hacia el crecimiento sostenido de la demanda, aunque con requisitos de calidad cada vez más importantes, parece lógico pensar que la demanda en España no va a crecer al mismo ritmo que lo ha hecho en los últimos años. De hecho, los recientes cambios en la normativa regula-dora de la figura de los agentes de empleo y desarrollo local, con la eliminación del tope máximo de cuatro años de cofinanciación salarial, apunta hacia un periodo caracterizado por la consolidación de los profesionales que ya están en activo, y de sólo la incorporación cada vez más lenta de nuevos efectivos. La incorporación de nuevos efectivos también va a venir determinada por el ritmo de incorporación y consolidación de agentes de empleo y desarrollo local en cada una de las Comu-nidades Autónomas, durante esos últimos años, así como de los esfuerzos (en gran parte presupuestarios) que cada una de ellas esté dispuesta a realizar para consti-tuir redes más o menos densas de estos profesionales en su territorio.

Ante este panorama de posible ralentización de la demanda, la ahora casi ato-mizada oferta en nuestro país habrá de tender a un escenario de estabilización y posiblemente de ajuste. Es cierto también que la menor movilidad de los potenciales alumnos en nuestro país puede ralentizar ese proceso de ajuste. Pero lo que es evidente es que, viendo también la evolución en otros países europeos, la actual competencia tenga como resultado un proceso de selec-ción en la oferta, que si bien podría no derivar en una reducción drástica y rápida de ofertas formativas, sí al menos podría provocar una creciente diferenciación en función de su calidad y de la adecuación de esa formación a las cambiantes necesidades reales de la sociedad respecto de estos profesionales del desa-rrollo local. Y probablemente este proceso de diferenciación en la oferta sea deseable en virtud de la calidad en la formación, aunque ello suponga dificul-tades para aquellas ofertas específicas más débiles, peor estructuradas, más en función de criterios mercantilistas o empresariales y menos en relación con los cambios en necesidades sociales; pero en ese proceso puede también ocurrir que ofertas de calidad queden sin demanda, precisamente por esa reducida movilidad de los potenciales alumnos.

Esta movilidad puede aumentar lentamente con la adopción e integración plena en el Sistema Europeo de Enseñanza Superior y la generalización del


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sistema de grados y másteres, además de un esperable mayor apoyo público a esa movilidad; sin embargo, los alumnos ya integrados en el ámbito profesional, que hoy por hoy constituyen aún una buena parte de la demanda real, tienen y seguirán teniendo dificultades de desplazamiento, con lo que no podrán ser demasiado selectivos a la hora de elegir la oferta formativa que más les interese (quedando como demanda casi cautiva si lo que se pretende es una formación presencial, al margen por tanto de las opciones de enseñanza a distancia).

En definitiva, la más que probable ralentización primero, estabilización después, y hasta ajuste en la oferta formativa en desarrollo local, constituirá un estímulo para una mayor cooperación en el ámbito interuniversitario, que sin duda ha de avanzar hacia la articulación de ofertas muy sólidas y potentes. Ello con-tribuiría, paralelamente, a clarificar la diversidad y honestidad de las diferentes ofertas, puesto que el ámbito del desarrollo local, como cualquier otro que presente posibilidades de expansión, ha atraído lo que podríamos denominar verdaderos newcomers, dando lugar a algunas situaciones en las que, sin que se pueda ni deba hablar de intrusismo, sí se han caracterizado por una dudosa profesionalidad y falta de rigor. En otras ocasiones el problema, si es que puede considerarse así, radica más en la concepción básicamente mercantilista de la formación (en aras de una supuesta calidad); y es cierto que obviamente la oferta formativa está en el mercado, y ha de competir; pero otra cosa diferente es que el personal académico promueva la creación y/o mantenimiento de una oferta artificial, con intereses que van más allá de la propia formación de calidad.

B) ¿Ajuste adecuado entre contenidos ofertados y necesidades de los profesionales del desarrollo local?

En la primera parte de este trabajo se han analizado algunos de los elementos básicos del perfil profesional del agente de desarrollo local, haciendo referencia básicamente a las capacidades y habilidades personales. Obviamente, como po-demos ver en el anexo, en el que se resumen los contenidos de un buen número de programas de másteres, diplomas y otro tipo de cursos, hay todo un segundo tipo de contenidos científico-académicos que están perfectamente cubiertos, en la mayoría de los casos. No es necesario, por tanto, detenerse aquí en un análisis exhaustivo de los mismos, pero como se puede observar en el anexo, los diferen-tes programas mantienen una oferta de contenidos teórico-conceptuales, con-

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tenidos sobre instrumentos de intervención y políticas, y dedican una gran parte de los programas a contenidos de tipo sectorial, elementos sin duda igualmente básicos en el desarrollo local (desde el empleo, pasando por el turismo rural, el medio ambiente, la innovación tecnológica e industrial, hasta el ámbito de la em-presa, entre otros). Y muchos cursos incluyen, también, una parte sobre técnicas y métodos, y en menor medida contemplan contenidos para la preparación de los profesionales del desarrollo local relativos a habilidades y capacidades, en línea con lo que hemos señalado en la primera parte. Es cierto, no obstante, que algu-nos programas formativos, si bien no dedican de manera explícita una atención preferente a este tipo de contenidos, sí forman parte esencial de los diferentes apartados prácticos y/o de trabajos finales.

Pero también es cierto que organizar unos trabajos o prácticas finales de más-ter de elevada calidad es una tarea muy compleja, y desgraciadamente en las universidades españolas no tenemos aún ni la experiencia, ni los medios, ni probablemente la «cultura» práctica necesaria para que ese tipo de trabajos o prácticas permitan al alumno formarse suficiente y adecuadamente en esas técnicas, capacidades, habilidades y destrezas. Y si pensamos que en el trabajo diario del ADL tales técnicas, capacidades, habilidades y destrezas condicionan o influyen de manera casi más importante que los contenidos teórico-concep-tuales y de carácter «temático», podemos fácilmente llegar a la conclusión de que nuestros programas formativos en desarrollo local requieren ajustarse más y mejor a las necesidades reales.

Todos aquéllos que estamos inmersos en el diseño, desarrollo o impartición de oferta formativa en desarrollo local, tenemos por tanto el reto de ajustar mucho más la carga temática en nuestros programas, y paralelamente introdu-cir un esfuerzo muy significativo de adaptación a las necesidades de los adee-les. Ahora bien, no se trata de un reto fácil, y no consiste sólo en sustituir unos contenidos de carácter temático por otros referidos a algunas de estas capaci-dades (animación-motivación, gestión de conflictos, etc.); para formar buenos adeeles todas estas capacidades han de ensayarse y desarrollarse, de manera práctica, bajo la guía y orientación de profesorado experto, y ello implica el reto de diseñar programas formativos probablemente bastante más imaginativos y operativos que los que desde las universidades y otros centros estamos ofreci-endo en estos momentos.

Por tanto, si al reto de ajustarnos más y mejor a las necesidades de los profe-sionales del desarrollo local, se une el previsible proceso de ajuste que hemos


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comentado anteriormente, parece claro que avanzamos hacia un escenario, relativamente próximo, en el que la oferta formativa en desarrollo local deberá experimentar e introducir cambios muy importantes en los próximos años; y esto deberá producirse, en su caso, no sólo a través de una mejora de la calidad de los contenidos, sino sobre todo de una mayor adaptación de éstos a las necesidades de los llamados a ser profesionales del desarrollo local. Probable-mente sólo aquéllos que sean capaces de llevar a cabo este proceso de cambio y ajuste podrán competir y responder a criterios claros de calidad formativa.

Anexo de programas formativos en desarrollo local87

Dirección de servicios y proyectos de promoción local (Diploma)Universitat de Girona, Fundació UdG: Innovació i Formacióhttp://www.fundacioudg.org/index.php?action=cursos_detalle&idcurso=4864&codigo_ini= Contenidos1 Marco teórico-conceptual2 Aspectos jurídicos de la promoción local3 Promoción del empleo4 Promoción del turismo5 Promoción del comercio6 Otros sectores y temas transversales (serv. Soc., género, NTIC, infraestr., agendas locales, cultura, etc.)7 Profesionales y actores en la promoción local8 Financiación y presupuestos9 Metodologías de trabajo10 Ideas fuerza en la promoción local

Agente de Desarrollo Local/Rural (Diploma) Escuela Universitaria de Educación de Palencia. Universidad de Valladolid http://www.uva.es/consultas/titulos_propios.php?menu=presentacion&idcurso=07178 Contenidos 24 ECTS1 Caracterización de la sociedad rural-urbana 22 Modelos de desarrollo y orden. Territorial 13 Estrategias y metodologías en el desarrollo 24 Dinamización de iniciativas económicas 2,55 Desarrollo local con enfoque de género 26 Políticas de desarrollo en la UE 27 Prácticas en empresas o instituciones 108 Trabajo final tutelado 2

8 Programas en vigor en 2009 o vigentes al menos en los últimos dos años. Se incluye la referencia web actual de cada uno de ellos.

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Planificación y Desarrollo Local (Diploma) Facultad de Sociología (Universidad de A Coruña) y Federación Gallega de Municipios y Provincias-Instituto de Formación de la Administración Local-Fundación Caixa Galicia http://www.udc.es/uep/Cursos/2006/Postgrado/P51/index.htm Contenidos 33 ECTS1 Introducción 1,52 Desarrollo regional y su repercusión local 33 Contribución al desarrollo de las organizaciones Municipales. 34 Planes de desarrollo local 65 Programas de desarrollo local 4,56 Promoción de los municipios y sus productos 27 Bases de datos municipales y tratamiento informático 58 Trabajo práctico 8

Máster en Investigación Participativa para el Desarrollo Local Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid https://metanet.ucm.es/metaserv/FreeFormularioXml?cod_operacion=400051&centro=15300&titulo=200715300003 Contenidos 61 ECTS1 Epistemología de las Ciencias Sociales. Investigación -Acción Participativa 42 Metodología: perspectiva sociopráxica y otros enfoques 43 Economía social y empleo 34 Esfera pública y ciudadanía 35 Políticas sociales 26 Planificación y evaluación participativa 47 Métodos y técnicas de investigación social 48 Técnicas para la programación y la comunicación 39 Ecología y desarrollo 310 La demanda institucional en el desarrollo local 311 Prácticas de investigación: negociación y realización del proyecto 812 Prácticas de investigación: diagnóstico participativo 1013 Prácticas de investigación: difusión y negociación participada de propuestas 10

Máster en Ordenación y Gestión del Desarrollo Territorial y LocalUniversidad de Sevilla (Departamento de Geografía) http://www.us.es/doctorado/programas/geografia/geografia Contenidos 60 ECTS1 Métodos y técnicas estadísticas para el Desarrollo Local 62 SIG aplicados al desarrollo territorial y local 93 El sistema físico-ambiental: recurso y soporte del desarrollo territorial y local 124 Infraestructuras, equipamientos, recursos humanos y culturales 125 Sistema productivo y desarrollo territorial 126 Planificación y gestión del desarrollo territorial y local 127 Trabajo de investigación / Proyecto de Master 98 Prácticas en empresas o instituciones


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Máster Desarrollo Local y Sostenible y Economía Social Universidades de Cádiz, Jaén, Huelva y Montesquieu IV (Burdeos-Francia). Máster Universitario Europeo con doble titulación oficial en Francia y España. http://www.uhu.es/desarrollolocal/datos.htm Contenidos 60 ECTS1 Módulo de nivelación 102 Marco económico y administrativo 63 Economía social 124 Desarrollo local y regional: fundamentos y políticas sectoriales 105 Desarrollo local y regional: aspectos transversales 96 Desarrollo local y regional: aspectos de financiación 77 Diagnósticos, planes, políticas y sistemas de evaluación. 68 Memoria final de máster 10

Máster en Desarrollo local e innovación territorial Universitat d’Alacant http://www.ua.es/centros/facu.lletres/master/D013/index.html Contenidos 60 ECTS1 Desarrollo local y actividades comerciales 42 Actividades turísticas y la valorización de recursos endógenos 43 Conceptos, herramientas y técnicas de gestión para el DL 44 Desarrollo industrial e innovación socioterritorial 45 Desarrollo sostenible y gestión integrada del medio ambiente 46 Desarrollo sostenible y gestión del territorio. Ámbitos de actuación. 47 Desarrollo rural integrado y políticas bottom up de la UE 48 La gobernanza en la aplicación de las políticas de DL 49 Población, cualificación, inmigración y bienestar social 410 Introducción al desarrollo local y la innovación territorial 611 Mercados locales de empleo. Técnicas de dinamización y hab. Sociales 412 Ordenación del territorio y modelos de desarrollo urbano 413 Organismos, instrumentos y metodologías para el DL. Experiencias 414 Planificación estratégica del desarrollo local. 415 Promoción de Actividades económicas y creación de empleo 416 Técnica e innovación. El papel de la telemática y los medios de com. Local 317 Trabajo fin de máster 618 Prácticum 2

Máster Internacional de Desarrollo RuralDepartamento Proyectos y Planificación Rural (Ingenieros de Agrónomos de Madrid) y coord. Fundación INFODAL (Instituto Internacional para la Formación y Desarrollo de los Agentes Locales)http://www.upm.es/estudios/postgrado/catalogo_postgrado/M_02_0715_01.pdf Contenidos1 Desarrollo local-rural2 Planificación y gestión del desarrollo

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3 Dirección, liderazgo y emprendimiento4 Proyectos de desarrollo rural/local: formulación, evaluación, control y seguimiento. Cooperación al desarrollo.5 Agricultura para el desarrollo sostenible6 Diversificación de recursos para el DL: Innovación y competitividad territorial7 Diversificación de recursos para el DL: cultura, patrimonio y turismo8 Organización y gestión empresarial.9 Formación y empleo10 Economía social y servicios de proximidad11 Sistemas de Información para el desarrollo

Máster interuniversitario en Gestión y Promoción del Desarrollo Local Instituto Interuniversitario de Desarrollo Local (IIDL), Universitat de València (UVEG) http://www.iidl.es/ Contenidos 60 ECTS1 Economía, territorio y medio ambiente 42 Estructura económica y sectores productivos 43 Dinámicas territoriales y gestión de recursos 44 Desarrollo territorial sostenible 45 Mercado de trabajo, formación y políticas de empleo 26 Métodos, técnicas para el desarrollo local (I): investigación social, negociación y comunicación 47 Métodos y técnicas para el desarrollo local (II): Diagnóstico territorial y diseño, seguimiento y evaluación de proyectos 48 Buenas prácticas en desarrollo local. Análisis Comparado 29 Nuevos yacimientos de empleo y Fomento de iniciativas empresariales 210 Gestión de estructuras de DL y Competencias profesionales del AEDL 211 Responsabilidad social empresarial y empresas de inserción 112 Globalización, consumo y medio ambiente 113 Organización, gestión y dirección estratégica empresarial 414 Gestión financiera: hacienda local 415 Economía social y desarrollo 416 Desarrollo regional, competitividad, innovación y cambio tecnológico 417 Administraciones públicas, gobierno del territorio y ámbito local 418 Cooperación al desarrollo. Políticas, actores y prácticas 419 Inmigración, cooperación e intervención comunitaria 420 Derecho administrativo y ámbito local 421 Prácticum / Trabajo fin de máster 10

Máster en Gestión del Desarrollo Rural Universidad de Córdoba. Departamento de Economía, Sociología y Políticas Agracias. Programa Erasmus Mundus http://www.uco.es/investiga/grupos/edr/mgdr.htm Contenidos 60 ECTS1 Métodos de Investigación cuantitativa y cualitativa 112 Sistemas agroeconómicos, tecnológicos y ecológicos 163 Ciencias Sociales aplicadas al desarrollo rural 354 - Economía 5


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5 - Análisis microeconómico 56 - Educación para el desarrollo sostenible 37 - Capital social y análisis de redes 38 - Sociología general y rural 39 - Gestión de cooperativas agrarias 310 - Comercialización 511 - Dirección financiera 512 - Modelos de planificación empresarial 313 Desarrollo rural y planificación 2414 - Teorías del desarrollo económico 515 - Planif. del desarrollo rural: diagnóstico y formulación de proyectos 316 - Planif. del desarrollo rural: Evaluación de proyectos 317 - Políticas públicas e instituciones rurales 318 - El desarrollo rural a escala internacional 519 - Desarrollo rural: teorías y estrategias 520 Políticas, instituciones y organizaciones europeas 2521 Desarrollo rural territorial 5722 - Enfoque sistémico y análisis territorial 523 - Enfoque territorial del desarrollo rural 524 - Territorialidad rural 325 - Competitividad de territorios rurales 326 - Turismo rural 327 - Fundamentos y estructura del sistema agroalimentario 328 - Creación de empresas 329 - Financiación de empresas 530 - Otros 531 Procesos y tecnologías para el desarrollo rural sostenible 3232 Trabajo fin máster 30

European Master in Comparative Local Development University of Trento, coordinator, (Italy), the Corvinus University of Budapest (Hungary), the University of Ljubljana (Slovenia) and the University of Regensburg (Germany) http://www.unitn.it/mastercode/index.htm Contenidos 95 ECTS1 Curso introductorio: el desarrollo local 22 Principios y problemas del DL. Aspectos económicos 23 Principios y problemas del DL. Aspectos legales 24 Principios y problemas del DL. Aspectos sociales y políticos 25 Principios y problemas del DL. Aspectos financieros 26 Integración europea y gobernanza multinivel 27 Desarrollo local y políticas de fomento de la capacidad emprendedora 28 Gestión de las diversidades sociales 29 Desarrollo local sostenible 210 Gestión del ciclo del proyecto 2

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11 Lengua y cultura en las relaciones y comercio internacionales 212 Análisis de experiencias 1013 Prácticas 3514 Idiomas (italiano y alemán) 1015 Trabajo final [parte importante, 10 ECTS ? ] 1816 Presentación (Grupos de discusión)

Regional and Local Development (Master of Science) Dublin Institute of Technologyhttp://www.dit.ie/DIT/study/graduate/courses/ft119.html Contenidos1 Economía2 Sociología3 Análisis y recogida de datos4 Administración pública y aspectos legales5 Habilidades de presentación 6 El proceso de desarrollo: transporte y comunicaciones7 El proceso de desarrollo: políticas de la UE8 El proceso de desarrollo: planificación rural9 El proceso de desarrollo: infraestructuras10 El proceso de desarrollo: desarrollo regional en Europa11 El proceso de desarrollo: desarrollo regional 12 La aplicación del desarrollo: partenariado13 La aplicación del desarrollo: emprendedurismo14 La aplicación del desarrollo: legislación financiera15 La aplicación del desarrollo: desarrollo local16 La aplicación del desarrollo: evaluación de proyectos17 La aplicación del desarrollo: turismo18 La aplicación del desarrollo: gestión19 Trabajo final20 Prácticas

Master in Rural Development Faculty of Bioscience Engineering (Ghent University, Belgium) http://www.imrd.ugent.be/home/course.html Contenidos 120 ECTS1 Formación básica multidisciplinar 402 Estudio de casos 53 Formación especializada 304 Ampliación de conocimientos (idiomas -10 ECTS-, etc.) 155 Trabajo final (orientación investigadora o aplicada) 30

Master in Local Economic Development London School of Economics and Political Science (Department of Geography and Environment)


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http://www.lse.ac.uk/resources/graduateProspectus2008/taughtProgrammes/MScLocalEconomicDevelopment.htm Contenidos 1 Desarrollo económico local (seminario) 2 Globalización, desarrollo regional y políticas públicas 3 Gestión del desarrollo económico en Europa 4 Métodos de investigación 5 Trabajo final Materias optativas (entre otras): 1 Globalización: ciudades, inmigración y estados 2 Conceptos en regulación ambiental 3 Regulación ambiental: implementación de políticas 4 Globalización y cambio social: perspectiva de género 5 Políticas económicas en el Sur de Europa 6 Regionalismo e integración económica en el Suroeste de Europa 7 Género, trabajo y urbanización 8 Políticas urbanas y práctica en el Sur 9 Aspectos geográficos de la planificación urbana y regional 10 «Industrias» creativas y culturales [economía cultural]

Master Développement local et Aménagement des Territoires AgroParisTech (Institut des sciences et industries du vivant et de l’environnement)http://www.agroparistech.fr/-Developpement-local-et-amenagement-.html Contenidos1 Políticas y estrategias de desarrollo2 Diseño, planificación y gestión de proyectos3 Evaluación de políticas y proyectos4 Análisis espacial para el diagnóstico y el proyecto del territorio5 Estrategias y herramientas de gestión espacial6 Preservación y valorización del patrimonio7 Ordenación y desarrollo de territorios en Europa: estudio práctico de casos8 Tesis profesional

Máster de Ciencias Sociales Aplicadas. Especialidad: Planificación, Animación y Desarrollo Local l’Université Paris7-Denis Diderot http://www.2adl.info/Presentation2ADL.html Contenidos 60 ECTS1 Desarrollo y territorio: los paradigmas de lo local 72 Desarrollo local y economía 33 Técnicas de análisis de sistemas de actores 74 Diagnóstico territorial 125 Sociología del cambio social y políticas públicas 56 Ordenación y de espacios y políticas ambientales 57 Idiomas 38 Prácticas y memoria 18

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Especialización en Desarrollo LocalCentro Internacional de Formación. Organización Internacional del Trabajo http://learning.itcilo.org/delnet/pg/frames/marcos.asp?idioma=esp&seccion=delnet Contenidos1 Teoría y evolución del desarrollo local - El desarrollo local: motor de cambio - Descentralización y participación en la sociedad civil en el desarrollo local2 Recursos humanos y desarrollo local: gestión estratégica de RRHH3 Planificación estratégica del desarrollo local - Técnicas de investigación social - Planes estratégicos - Diseño e implementación de programas y proyectos4 Instrumentos para el desarrollo local - Estructuras y mecanismos de gestión - La formación para el desarrollo local - Información para el desarrollo local5 La financiación del desarrollo local6 Creación de empresa, empleo y renta a nivel local - Formas innovadoras para la creación de empresa, empleo y renta - La pequeña y mediana empresa y el desarrollo local

Gerencia de desarrollo económico local (Diploma)Universidad ESAN (Perú) - Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE)http://www.esan.edu.pe/paginas/otros/DEL/folleto.pdf Contenidos1 Aspectos conceptuales: desarrollo local y competitividad territorial2 Políticas y estrategias - Desarrollo económico local y capital social - Gerencia para el desarrollo económico Herramientas para la promoción y la gestión: - Planificación del desarrollo económico local - Finanzas públicas y herramientas financieras para la gestión del desarrollo económico local - Formulación y evaluación de proyectos de inversión3 Públicos y privados para el desarrollo económico local - Plan de negocios y promoción de las pymes4 Trabajo aplicativo: - Taller integrador: Planes y proyectos de desarrollo económico local.

Gestión Local del Desarrollo (Diploma)Centro Latinoamericano de Economía Humana (Uruguay), homologado por la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM)http://www.claeh.edu.uy/html/index.php?option=com_content&task=view&id=146&Itemid=92 Contenidos1. Sociedad, territorio y desarrollo: Introducción al desarrollo local


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2. Escenarios para la acción local en el siglo XXI 3. Marco institucional y normativo de los gobiernos locales en el Uruguay.4. Desarrollo económico local y competitividad nacional.5. Desarrollo local: experiencias y modelos de gestión.6. Financiación y gestión financiera local en el Uruguay 7. Planificación estratégica 8. Introducción a las políticas estratégicas de desarrollo local 9. Análisis territorial y metodologías de intervención en procesos de desarrollo local10. Negociación y resolución de conflictos 11. Desarrollo turístico local 12. Relatoría de Diploma. Tutoría

Máster en Desarrollo LocalUniversidad Centroamericana «José Simeón Cañas» (El Salvador), Departamento de Sociología y Ciencias Políticashttp://www.uca.edu.sv/facultad/chn/mdl/presentacion.htmContenidos Área común1 a) Teorías del desarrollo. 2 b) Introducción al desarrollo local.3 c) Antropología social del desarrollo. 4 d) Epistemología de las ciencias sociales desarrollo económico local5 a) Desarrollo Económico Local. Política y democracia6 a) Poder local y políticas públicas.7 b) Descentralización del Estado. 8 c) Marco legal e institucional. Gestión social del desarrollo9 a) Articulación de actores-redes-sujetos del desarrollo local. 10 b) Dirección, organización y gestión pública.11 c) Género y desarrollo local12 d) Gestión urbana Desarrollo ambiental 13 a) Gestión ambiental y desarrollo sustentable. Áreas aplicadas 14 a) Participación y planeación a escala local. 15 b) Experiencias de desarrollo local.16 c) Desequilibrios y ordenamiento territorial17 d) Metodología y técnica de la investigación social.18 e) Análisis y resolución de conflictos

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Introducción

Tratamos aquí, en primer lugar, de retomar y actualizar los análisis y conclusiones efectuados al respecto en el XVII Congreso de la Asociación de Geógrafos Españoles, que tuvo lugar en Oviedo en 2001 y cuya tercera ponencia versó sobre un tema semejante, si no igual. Contando con este precedente como marco de referencia, resulta innecesario un análisis diacrónico y temático más allá de la fecha citada o de la formal constitución del Grupo de Desarrollo Local (Barcelona, 2003).

Dicha constitución, la labor desarrollada en estos años desde el Grupo y, en paralelo, desde el Colegio profesional de Geógrafos, han aclarado mucho el panorama geográfico en torno al desarrollo territorial y local, que se han afirmado como una de las líneas más sólidas y punteras del trabajo geográfico actual en España, tanto a nivel de reflexión teórica o académica como en el plano aplicado, aunque persisten algunos problemas teóricos y funcionales.

El desarrollo territorial y local se ha afirmado, en efecto, en estos años, por lo que ya son pocos o residuales los que lo consideran una categoría menor o subordinada del análisis geográfico. Se trata, por el contrario, de una categoría esencial, no exclusiva, del estudio teórico y práctico del mundo actual y del territorio, entendida como construcción social. La escala local, que no hay que

* Catedrático de Análisis Geográfico Regional, vinculado al Instituto de Desarrollo Regional de la Universi-dad de Granada ([email protected])

13 Aportación de los geógrafos al desarrollo local en España. Logros y necesidades

Francisco Rodríguez Martínez *

APORTACIÓN DE LOS GEÓGRAFOS AL DESARROLLO LOCAL EN ESPAÑA. LOGROS Y NECESIDADES

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confundir con el municipio, aunque en parte se gobierne o controle desde éste, es imprescindible en el análisis; pero local no es sinónimo de municipal. La escala local de intervención en el territorio puede ser determinante, porque es la del proyecto y la experiencia. La idea de pensar en global y actuar en local parece estar llegando a ser finalmente entendida más allá de planteamientos exclusivistas o sectoriales que contaban, a veces a su favor, con una tradición más amplia de estudios dentro de la Geografía, especialmente rural.

Las consideraciones que siguen, que los organizadores de este VII Coloquio han situado al final del mismo, tras intervenciones temáticamente más centradas, que se solapan con nuestro tema, deben entenderse como un breve epílogo o síntesis final de algunas cuestiones cuyo planteamiento amplio ha sido iniciado ya, entre otra bibliografía, por la relatoría de la ponencia de Oviedo (2001), y las publicacio-nes monográficas del Grupo de Desarrollo Local y de la propia AGE (Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles), del cecodet de la Universidad de Oviedo, y los demás centros y departamentos especializados (Santiago, Granada, Valencia, La Laguna, Barcelona, Madrid, Sevilla, Salamanca..). Sin contar las importantes apor-taciones extraacadémicas, de colegios profesionales, másteres, etc.

En todo caso todo ello constituye no sólo una sólida base de partida, sino tam-bién una elocuente expresión de la calidad e intensidad de la actividad geo-gráfica en esta materia. Actividad que, como quedó demostrado en Oviedo y resulta cada vez más evidente, es muy reciente por muchos precedentes que puedan invocarse. Reciente actividad, en efecto, que coincide significativa-mente con una serie de transformaciones internas de la Geografía, creciente-mente en la órbita de las Ciencias Sociales y de la sociedad española a cuyas demandas, en suma, tratan de responder tanto nuestra disciplina como otras conexas. Nada o casi nada tiene que ver lo que ahora sucede con las viejas contribuciones de los geógrafos, por ejemplo a los planes de desarrollo de los sesenta o las tesis y tesinas locales o comarcales en la línea clásica o renovada de la Geografía Regional. Como decía hace siete años en mi ponencia de Ovie-do, «el protagonismo que el territorio y, en suma, los factores geográficos con él relacionados, ha adquirido, especialmente desde mediados de los ochenta del pasado siglo, en el contexto económico derivado de la globalización, ha introducido a la Geografía en un nuevo escenario de oportunidades y también de exigencias y riesgos para su desarrollo presente e inmediatamente futuro». No olvidemos, de entrada, que, por ejemplo, en orden a los riesgos relativos al campo del desarrollo local, la Geografía no sólo ha de integrarse plenamente en el campo de las Ciencias Sociales, sino que ha de competir y compite ya, de

Francisco Rodríguez Martínez

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facto, con otras materias teóricas o técnicas, sin perder su propia identidad; sin perder, sobre todo, su perspectiva territorial e integradora o interrelacionada de los problemas. Lo que conlleva una cercanía al escenario y a los actores o protagonistas del desarrollo a escala local y/o regional. Lo que permite, a su vez, una sensibilidad o visión privilegiada de las estrategias de sostenibilidad y de las nuevas potencialidades de los territorios.

Tras esta introducción, haremos una breve reflexión sobre las líneas de trabajo sobre desarrollo local más destacadas en los últimos años, a las que tanto han contribuido las propias actividades y publicaciones del Grupo de Trabajo de Desarrollo Local. Pero no olvidamos por ello, la dimensión práctica imprescindi-ble del desarrollo territorial y local actual. Ésta ha podido implementarse gracias al desarrollo autonómico y el impulso que éste ha supuesto para la ordenación del territorio y las distintas planificaciones con él relacionadas, que ha hecho posible la revalorización y actualización de los profesionales de la Geografía como expertos o poseedores de conocimientos e instrumentos eficaces para responder a la nueva demanda creada.

En definitiva, por todo esto y a pesar de que las fronteras entre lo académi-co y lo profesional son cada vez mas difusas en esta materia, haremos alguna observación a partir de los datos recientemente conocidos, relativos tanto al plano académico como profesional, aportados por el Colegio de Geógrafos, cuyo desarrollo reciente va en gran medida de la mano del impulso alcanzado por el desarrollo local y territorial.

Los geógrafos y el desarrollo local. Líneas de trabajo y perspectivas

La constitución definitiva, en Barcelona (Congreso y Asamblea general de la AGE, 2003), del Grupo de Desarrollo Local ha venido a consagrar o reforzar, de forma decisiva en mi opinión, la posición institucional y social de la Geo-grafía en este campo. Pero, ante todo, ha logrado afirmar dentro de la propia comunidad geográfica española, que el desarrollo local no es una categoría inferior o secundaria del análisis geográfico, ni tampoco una materia subor-dinada necesariamente al análisis rural o urbano, sino una de las aplicaciones básicas, no exclusivas, del estudio teórico y práctico del desarrollo territorial en nuestro país o en otras áreas del mundo. Como ha escrito Fermín Rodríguez, el desarrollo territorial a escala local busca la excelencia territorial en el cambio de todos los procesos implicados. La escala local es la escala de la observación


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e intervención, pero también la escala vital de los valores de la «civitas» (es de-cir, el espacio de la libertad, de la seguridad y de la autonomía efectivas). Esto permite concebir el territorio como un proyecto (y proyectos de territorio), en consonancia con las estrategias de gobernanza europea que gravitan sobre el empleo y la cohesión social de los territorios.

Después de lo dicho y debatido en los días congresuales, tan poco al uso por lo amigables y abiertos más allá del formalismo necesario, no hace ya falta, por otra parte, insistir mucho en que todo el esfuerzo geográfico en las nuevas de-mandas de la sociedad española que reflejan, en cierto modo, las Administra-ciones públicas regionales, protagonistas de las nuevas políticas y estrategias territoriales (nuevas leyes urbanísticas y de ordenación del territorio, desarro-llo de nuevos proyectos de infraestructuras, nuevas tecnologías, aplicación de fondos e iniciativas europeas, promoción del empleo femenino…); todo ello representa un horizonte de oportunidades para la labor analítica y la diagnosis geográfica, pero también para la aplicación y la gestión, aspectos en los que el Colegio de Geógrafos está teniendo un papel a veces decisivo.

En este escenario se pueden detectar, ante todo, una serie de campos en los parecen incidir preferentemente tanto la reflexión como la aplicación:

a) Análisis y diagnóstico territorial. Sostenibilidad, equidad y cohesión Papel de los municipios.

b) Nuevas tecnologías.

c) Centros de recursos para la excelencia territorial.

d) Papel del turismo en el desarrollo local.

e) Nuevo papel de las pequeñas y medianas ciudades.

Evidentemente no son todos los temas, sino sólo algunos especialmente emer-gentes y/o problemáticos, los que resaltamos. En primer lugar, el desarrollo territorial, impuesto como consecuencia de las leyes y planes de ordenación del territorio a diversas escalas regionales y subregionales, plantea numerosas oportunidades y retos a los geógrafos actuales y en concreto a los especiali-zados en desarrollo territorial y local. Los municipios democráticos nacidos de la Constitución española de 1978 han asumido con mayor firmeza y respon-sabilidad el protagonismo territorial a que estaban llamados por vocación y tradición administrativa. Esto, que ya era obvio en materia urbanística, no lo


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es aún tanto en otros aspectos, como el medio ambiente o el desarrollo local integrado y sostenible.

Una posible razón de ello es la tradicional carencia de medios humanos, técni-cos y, en definitiva, financieros, con los que afrontar el reto del desarrollo local en un mundo crecientemente globalizado en el que las estrategias territoriales requieren renovados e imaginativos esfuerzos. En este sentido está pendiente, desde luego, en España, lo que se ha dado en llamar la segunda descentraliza-ción administrativa que, contando con las ya consolidadas autonomías, sea ca-paz de dotar a las entidades locales de todo lo necesario para asumir con rigor las exigencias, viejas y nuevas, del desarrollo territorial a escala local. La solución no es fácil y no depende sólo de la voluntad política, ya que los desequilibrios y desigualdades son tan grandes o más a nivel de municipios que de regiones. El trasfondo político que una reforma de calado lleva consigo ha frenado hasta ahora los proyectos planteados en el seno de la Federación Española de Muni-cipios y Provincias y sus equivalentes regionales.

Pero el problema del desarrollo local en este tema no se circunscribe a la ne-cesidad de medios apuntada. Como han puesto claramente de manifiesto las iniciativas y programas de la Unión Europea, a lo largo de los últimos quince años, el desarrollo local es ante todo una estrategia que pretende crear un en-torno más adecuado a las necesidades actuales de desarrollo de las colectivi-dades en dificultad. Ello obliga, como es sabido, a adaptarse al mercado global sobre bases organizativas nuevas, que equiparan las consideraciones sociales, culturales y ambientales con las puramente económicas. El desarrollo local se cimenta sobre los recursos humanos y territoriales y exige, por todo ello, una mentalidad nueva de los políticos y demás actores o agentes locales. Esto re-quiere tanta convicción como medios y es dudoso que todavía hoy, a pesar de las apariencias, muchos políticos o alcaldes españoles, de grandes, medianos o pequeños municipios, la tengan. Por eso el desarrollo local sigue viviendo, en muchos casos, más de apariencia que de realidad, más de crecimiento al estilo neoclásico que de proceso sostenible ambientalmente, socialmente y econó-micamente. Por eso, entre otras cosas, se confunden tantas veces, desafortu-nadamente, desarrollo local y gestión municipal ordinaria, ayuntamientos y en ocasiones trasnochado papel de las diputaciones, las únicas instituciones que quedan en muchos casos de nivel intermedio, cuyos nada despreciables me-dios humanos y financieros se dilapidan en algunos casos en acciones coyun-turales y partidistas.


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En todo caso, los procesos existen, por muy heterogéneos que sean y por muy contrastadas que puedan ser sus evaluaciones, y con éstos se abren numero-sas posibilidades para los geógrafos, ya muy presentes en ellos, desde la im-plementación de planes estratégicos municipales a la gestión del patrimonio natural e histórico, la gestión urbanística y territorial, la promoción industrial o el turismo, etc.

Sobre las oportunidades y retos que supone la incorporación de las nuevas tec-nologías a la planificación y la gestión del desarrollo local no hace falta insistir, sobre lo que continuamente se dice en trabajos diversos y numerosos, entre los que podríamos destacar los del Grupo especializado de la AGE9 o la mono-grafía editada por Fermín Rodríguez a propósito del proyecto Adapt-Nutrias10.

En esta última publicación se recoge, por otra parte, una excelente aportación del propio geógrafo editor sobre los centros de recursos para el desarrollo local y su papel en el desarrollo de la estrategia política que subyace a todo proyecto de desarrollo local.

En tercer lugar, que el turismo es una oportunidad para salir del subdesarrollo o para desarrollarse aún más y, en cualquier caso, para dinamizar la economía al nivel que sea, es casi un tópico. Un tópico que en España tiene un funda-mento histórico-empírico tan inmediato que casi no hace falta demostrar. Otra cosa sería el modelo a seguir y su sostenibilidad. Porque resulta evidente el proceso de acumulación de riqueza y crecimiento económico duradero que ha impulsado, tanto a nivel del conjunto de la economía española como de algunas regiones, áreas y municipios. Sin embargo, los positivos efectos eco-nómicos del turismo no se han producido, como se sabe, sin graves impactos o contrapartidas negativas, principalmente apreciables en el territorio, pero también en la sociedad y la cultura locales. De ahí que, desde hace ya más de dos décadas y a raíz de un debate propiciado por el Banco Interamericano de Desarrollo, no falten tampoco analistas que niegan esto que parece tan evi-dente, que consideran, desde diversas ópticas (principalmente antropológicas, ético-sociales o ecologistas), que turismo y desarrollo son términos antitéticos o contrapuestos (F. Jurdao, 1992 y E. de Kadt, 1991). De ahí no sólo la necesidad

9 Véase por ejemplo el volumen monográfico de Cuadernos Geográficos de la Universidad de Granada, que recoge modificados parte de la última reunión (número 41-2, 2007)

10 rodríGuez GutIérrez f., (ed.) (2001): Nuevas tecnologías de la información para el desarrollo local. Ediciones Trea, Gijón.


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y posibilidad de controlarlo eficazmente una vez iniciado y aceptado; y de ahí también las oportunidades que a los geógrafos está ofreciendo la planificación del turismo sostenible y de calidad. En este sentido, el turismo deja de ser un sector económico más para llegar a ser una variable estratégica tanto nacional o regional, como, sobre todo, local, en la medida en que se sustenta sobre recursos eminentemente endógenos, aunque su explotación sea una especie de exportación in situ. El turismo se revela así como un fenómeno no sólo eco-nómico, sino también territorial y social. No hay mejor escala para apreciar esto que la escala local.

Por último, el análisis de las grandes pero también pequeñas ciudades, que cuenta ya con una larga tradición en los estudios geográficos españoles, ha su-frido recientemente varios replanteamientos hasta cierto punto novedosos. To-dos ellos tienen que ver con los nuevos contextos urbanos de finales del siglo XX y principios del siglo XXI, que han puesto de manifiesto, entre otras cosas, nuevas centralidades urbanas y una profundización de las redes de ciudades pequeñas y medias junto a las aglomeraciones11. Y ello ha supuesto asimismo una reconsideración actualizada con nuevos elementos del papel de las mis-mas en el desarrollo regional y local.

El tema fue ya tratado ampliamente en 2001, principalmente por Fabio Sforzi, durante una reunión en Oviedo, inmediatamente posterior al Congreso de la AGE, en la que se trató de la ciudad en el desarrollo local12 . Según este geógra-fo, el sistema productivo local es una unidad en la que se interfieren economía y sociedad, por lo que el desarrollo local no es un fenómeno estrictamente económico, sino también un fenómeno social y territorial. El desarrollo local se produce, en determinadas circunstancias, cuando la economía local incide en el lugar, de ahí la necesidad de todo proceso de desarrollo local de apoyarse en unidades de poblamiento capaces de articular lo exógeno y lo endógeno, el lugar con el espacio. Lo que evidentemente abre múltiples vías al desarrollo local fundamentado en las ciudades.

En el ámbito geográfico cercano al Grupo de Trabajo de Desarrollo Local, este asunto ha sido muy tratado en los últimos años y constituye uno de los frentes pioneros de la investigación y la praxis. Como ejemplos de ello, no únicos pero sí con un enfoque más global, cabe destacar las obras de A. Precedo y J. Blanco

11 zárAte mArtín, A. (1997): Geografía urbana. Madrid, UNED.

12 Conferencia anual del grupo de Desarrollo Local de la UGI, Oviedo, 2001.


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y F. Rodríguez, que abordan estas nuevas realidades territoriales13. Y cerramos con esta referencia estas reflexiones sobre algunas líneas de trabajo para termi-nar con unas consideraciones más generales o sintéticas, relativas al tema de esta intervención.

La profesión de geógrafo y el desarrollo local

En definitiva como vienen acreditando diversos estudios y encuestas, auspicia-das por la AGe y el Colegio de Geógrafos14, en el desarrollo local sensu stricto o en algunas de las líneas apoyadas en él, se encuentran algunas de las nuevas canteras docentes y también nichos de empleo para geógrafos más fértiles y con más perspectivas de futuro. En relación con esto último, sin embargo, se observan ante todo algunas de las mayores disfunciones entre oferta y deman-da, entre formación básica y mercado de trabajo de los geógrafos, lo que mere-ce tanto una reflexión actualizada sobre la implantación social de la geografía, como una consideración especial en este momento de reforma ad Boloniam modum de los planes de estudios universitarios y de recomposición normativa de doctorados y/o másteres.

En todo caso los estudios mencionados confirman el relieve alcanzado por el desarrollo local y territorial entre las «áreas de desempeño» geográfico, entre las que destacan la planificación territorial y urbanística, el medio ambiente, el desarrollo económico y territorial y las nuevas tecnologías. Y casi lo mismo se observa a nivel de proyectos, entre los se imponen con más del 40 por ciento los relativos a la planificación estratégica local, ordenación del territorio, pro-ducción de información básica, turismo-patrimonio local, desarrollo local e ini-ciativas de empleo y demografía.

Los perfiles de trabajo resultantes son asimismo muy expresivos del nuevo contexto de oportunidad en estos campos y del ámbito en que se ejercen. Ma-yoritariamente en el sector privado (52 por ciento), seguido del sector público (35 por ciento) y la universidad (25 por ciento).

13 Precedo Ledo, A. (2004): Nuevas realidades territoriales para el siglo XXI. Desarrollo local, identidad territorial y ciudad difusa. Las respuestas de los territorios locales a la globalización, las redes. Síntesis, Madrid. bLAnco fer-nández, J. y rodríGuez GutIérrez, F., 2004: La emergencia de las ciudades en la era global. Ediciones Trea, Oviedo.

14 PrIeto cerdAn, A., (2008): «Grado de Geografía y Ordenación del Territorio». V Jornadas Geografía y geógrafos, Colegio de Geógrafos. (http://www.geografos.org)


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En el estudio realizado sobre los geógrafos colegiados se incorporan, además, otras importantes conclusiones relativas a la muestra que ponen de relieve, entre otras cosas, también la juventud de los profesionales (la edad media es de 33,8 años) y la alta valoración del Colegio como vehículo para el desarrollo de la profesión.

Tabla 1. Geografía y desarrollo local. Logros y necesidadesLogros NecesidadesAfirmación del Desarrollo Local como categoría geográfica Mayor precisión conceptual y terminológicaInserción mejor de la geografía como ciencia social Presencia mayor de geógrafos y reconocimiento de lasdel territorio administraciones públicas.Renovación conceptual, metodológica y técnica Sistematización mayor y adopción de nuevos contenidos.Grupos de Desarrollo local en la AGE y UGI. Mayor coordinación e información interregional. Conexión de bancos de datos.Incorporación de estrategias territoriales sostenibles Atención mayor a nuevos yacimientos de empleo y feminización de rolesCreación de redes nacionales e internacionales Ampliación de la inserción en redes Nueva orientación de la oferta formativa reglada y no reglada Mayor y mejor difusión de la oferta formativa y sus utilidadesProfesionalización Potenciación de la colegiación y de la precolegiaciónMejor entendimiento y difusión del Desarrollo Local y ¿Una nueva revista científico-técnica sobre desarrollo local?sus contextos

Fuente: Prieto Cerdan, A.: «Grado de Geografía y Ordenación del Territorio». V Jornadas Geografía y geógrafos, Colegio de Geógrafos, mayo 2008

Conclusión: síntesis de logros y necesidades

Situándonos para terminar en un plano de nuevo más general como conviene a un epígrafe conclusivo y acorde con el título de la ponencia, es evidente tras lo ya dicho que el desarrollo local dentro de la Geografía ha progresado mucho en lo que va de siglo y ha superando los limitados planteamientos economicis-tas de antaño. El desarrollo local, como decíamos al principio, se ha afirmado como una categoría geográfica básica, teórica y práctica, dentro de la geogra-fía española. En ello ha tenido mucho que ver la constitución, tras el Congreso de Oviedo, del Grupo de Desarrollo Local y el impulso de los centros especiali-zados, nutridos esencialmente por geógrafos. Esto ha potenciado una mayor y mejor inserción de la Geografía en la sociedad española y un avance indudable en el reconocimiento de esta vieja ciencia humanística como una moderna


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Ciencia Social del territorio. Porque estos actos de apariencia formal han tenido un trasfondo trascendente en los planos conceptual y metodológico, en una mejor y mayor intercomunicación científico-técnica de los geógrafos españo-les entre sí y con otros especialistas internacionales. Lo que se ha traducido también en una mayor profesionalización y reconocimiento en esta materia.

Sin embargo, como es lógico en un dominio emergente, en el que convergen además presiones internas y externas, no faltan los problemas, las necesidades tanto en el plano organizativo como, sobre todo, a nivel de orientación de la investigación y la praxis, de la metodología y la difusión de los conocimientos. En la tabla 1 se resumen esquemáticamente los principales logros alcanzados y las necesidades más acuciantes en orden al mantenimiento y desarrollo de lo mucho conseguido hasta el momento. Esperemos que futuras jornadas y debates como los mantenidos en Tenerife y La Gomera nos permitan seguir avanzando sólidamente en las líneas señaladas.


bLAnco fernández, J. y rodríGuez GutIérrez, F. (2004): La emergencia de las ciudades en la era global. Ediciones Trea, Oviedo.

JurdAo Arrones, F. (1992): Los mitos del Turismo. Editorial Endymion, Serie Turismo y Sociedad, Madrid.

kAdt, emAnueL de (1991): Turismo, pasaporte al desarrollo: perspectivas sobre los efectos sociales y culturales del turismo en los países en vías de desarrollo. Editorial Endymion, Madrid.

Precedo Ledo, A. (2004): Nuevas realidades territoriales para el siglo XXI. Desarrollo local, identidad territorial y ciudad difusa. Las respuestas de los territorios locales a la globalización, las redes. Síntesis, Madrid.

PrIeto cerdAn, A. (2008): «Grado de Geografía y Ordenación del Territorio». V Jornadas Geografía y geógrafos. Colegio de Geógrafos (www.geografos.org).

rodríGuez GutIérrez, F. (ed.) (2001): Nuevas tecnologías de la información para el desarrollo local. Ediciones Trea, Gijón.

VVAA (2007): Cuadernos Geográficos, número 41-2, Monográfico sociedad y territorio en América Latina. Universidad de Granada.

zárAte mArtín, A. (1997): Geografía urbana. Madrid, UNED.

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Introducción

El objetivo de esta comunicación es presentar metodologías para desarrollar proyectos de desarrollo rural apoyados en el valor del territorio como patrimo-nio. La propuesta parte de la definición, identificación, delimitación cartográfica y análisis de las unidades territoriales como fases que descansan en una con-cepción social del espacio geográfico de la que deriva, a su vez, la idea de te-rritorio como patrimonio histórico y cultural, es decir, como legado recibido de las acciones de las sociedades que nos han precedido, y cuyo conocimiento y valoración permite considerarlo como recurso de desarrollo socioeconómico1.

El análisis territorial: el territorio como patrimonio

Cada sociedad, cada generación incluso, hereda de las anteriores, además de los bienes materiales y culturales, el territorio, con sus unidades de poblamiento, sus

* Departamento de Geografía, Urbanismo y Ordenación el Territorio de la Universidad de Cantabria.

1 La comunicación se apoya en los proyectos realizados en los últimos cinco años por los grupos de inves-tigación Espacios y Territorio: Análisis y Ordenación y Estudio y Gestión del Medio Natural del Departamen-to de Geografía, Urbanismo y Ordenación del Territorio de la Universidad de Cantabria, concretamente: Cabezón de la Sal: tradición, cambio y futuro (ayuntamiento de Cabezón de la Sal y Textil Santanderina, 2003); Análisis sociourbanístico de Cantabria (Gobierno de Cantabria, 2002-2003); Reconocimiento terri-torial y urbanístico de Cantabria (Gobierno de Cantabria, 2003); Diagnóstico territorial del litoral de Can-tabria (Gobierno de Cantabria, 2003); Propuesta técnica de normas urbanísticas regionales (Gobierno de Cantabria, 2004-2005); Valoración del patrimonio territorial del valle del Nansa (Fundación Marcelino Botín, 2006-2008).

14 El patrimonio territorial como base de una propuesta de desarrollo rural

Olga de Cos Guerra, Juan Carlos García Cordón, Ángela de Meer Lecha- Marzo y Leonor de la Puente Fernández *

EL PATRIMONIO TERRITORIAL COMO BASE DE UNA PROPUESTA DE DESARROLLO RURAL

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espacios productivos, sus construcciones, sus infraestructuras y multitud de ele-mentos territoriales que desempeñan una función y van adquiriendo significado. Las diferentes etapas de su construcción, que a modo de capas se han ido super-poniendo unas a otras, han dado lugar a una estructura compleja en la que no sólo se integran pasado y presente, sino que también se incorporan las nuevas atribuciones sociales a partir de las cuales se va construyendo el futuro.

El territorio es, por esto, un patrimonio, un legado material, una herencia que contiene parte de la memoria histórica de las sociedades que nos han prece-dido. Es como un libro que nos enseña, a través de las imágenes que percibi-mos en su paisaje, cómo la sociedad ha pensado, usado y valorado el espa-cio; en definitiva, cómo ha actuado en él, qué ha aprovechado, de qué se ha apropiado, cómo lo ha utilizado para comunicarse con otros pueblos, qué ha respetado, qué ha destruido, cómo lo ha disfrutado, qué ha tenido que aban-donar por infructuoso o peligroso, cómo ha calado en el fondo de su ser, qué sentimientos y emociones le ha producido, qué elementos se han convertido en seña de identidad o referencia cultural… La falta de reconocimiento legal del patrimonio territorial no debe impedir, sin embargo, su puesta en valor, tal como ha defendido Ortega Valcárcel (2000).

Esta idea del territorio como patrimonio se asocia a otras dos, necesariamente contradictorias: la de alteración y la de conservación. Porque la evolución de la sociedad, y especialmente desde la era industrial, ha producido profundas trans-formaciones que se manifiestan claramente en masivos procesos de destrucción de estructuras antiguas de organización territorial, de aparición de nuevos usos, funciones y formas, de abandono de muchas áreas y de ocupación intensiva o densificación de otras. Ortega Valcárcel nos recuerda que el concepto actual de patrimonio tiene un origen burgués, que surge justamente cuando los efectos nocivos de la primera industrialización llevaron a pensar en la necesidad de racio-nalizar y canalizar el proceso desarrollando normas e instrumentos que ayudaran a conservar aquello que se estaba perdiendo. Un concepto, pues, inicialmente nostálgico, pero también racionalizador. Existe una cultura nostálgica, identitaria y conservadora del patrimonio territorial a la que debemos buena parte de su mantenimiento físico, pero sobre todo de la memoria de las relaciones entre pai-sajes, formas, usos, funciones, referencias simbólicas y topónimos; es decir, que conserva la memoria de la construcción social del territorio.

Pero también hay que reconocer que en la actualidad la mayor parte de la población es urbana, y que la idea de patrimonio territorial de dicha población

Olga de Cos Guerra, Juan Carlos García Cordón, Ángela de Meer Lecha- Marzo y Leonor de la Puente Fernández

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procede de una cultura del ocio y del tiempo libre, de la contemplación estéti-ca y el bienestar o plenitud que produce el descanso en un escenario apacible, puro y bello; de la cultura del consumo, en definitiva, que es la cultura del mer-cado, de la transformación, de la adaptación de las herencias a las utilidades e intereses del consumidor.

Sin embargo, en esta cultura del consumo ha ido arraigando también un sen-timiento de conservación, proveniente sobre todo del ecologismo y los movi-mientos de preservación de la naturaleza, a la que debemos el desarrollo cre-ciente de normas racionalizadoras que inciden en la vuelta a un diálogo entre naturaleza y sociedad. Estos movimientos nos advierten de la necesidad de recuperar el conocimiento que la población rural poseía del medio que utiliza-ba y las técnicas que aplicaba para la conservación de sus valores productivos; nos advierten de la necesidad de restablecer una cultura territorial a través de campañas y prácticas de sensibilización. De esta forma también el conserva-cionismo invita a una consideración del territorio como construcción social y como patrimonio histórico y cultural.

La idea de patrimonio ha ido evolucionando y enriqueciéndose en el tiempo, adquiriendo nuevas atribuciones. En este sentido, uno de los retos que puede afrontar la sociedad actual está en el diseño de instrumentos para la canaliza-ción de las nuevas dinámicas espaciales y formas actuales de ocupación del te-rritorio en el respeto a las pervivencias y patrones culturales del pasado, lo que requiere el conocimiento y valoración de las herencias y su integración en el ordenamiento, pero también el de la relación entre ellas y su distribución. El pa-trimonio territorial es un legado material, histórico, que se ha ido conformando en fases sucesivas, de forma que podemos hallar permanencias y vestigios muy antiguos que coexisten con elementos y estructuras recientes que pertene-cen a modelos de organización social del territorio de origen más próximo y desarrollo actual. En Cantabria, los más antiguos de estos modelos, de época medieval en su mayor parte, incorporaron estructuras anteriores (romanas y prerromanas) y, a su vez, se han integrado en estructuras más recientes; de esta forma se han preservado en muchas áreas y hoy se reconocen como huellas o herencias que nos hablan del pasado. El modelo más reciente de organización del territorio se corresponde con el desarrollo del capitalismo industrial y los profundos cambios políticos, sociales e institucionales que acompañaron a las nuevas formas de organización del trabajo y al nuevo modelo de generación y reparto de riqueza.


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En el modelo medieval, la organización social del territorio se establecía en torno a la aldea o lugar de asentamiento de una comunidad, y los espacios cultivados, de pastoreo, y para el aprovechamiento de distintos recursos (pesca, caza, leña, carboneo, agua, energía), constituían la base material de su existencia y los principales integrantes del espacio construido. Eran los terrazgos, montes y riberas, que los caminos conectaban con los lugares de asentamiento de la población, creando una organización de carácter colecti-vo a gran escala, la de los espacios de aldea.

La pervivencia actual de estas construcciones territoriales históricas revela la extraordinaria versatilidad y capacidad de adaptación de los elementos y estructuras territoriales, incluso en periodos de profundos cambios como los ocurridos en el último siglo, con el desarrollo de la sociedad industrial. La penetración del capitalismo y la aparición de nuevas actividades iniciaron un proceso de cambio que ha sido desigual en el tiempo y en sus resultados. Pero también se produjeron cambios que afectaron a los sistemas de gestión del territorio, de forma que la aldea desapareció como espacio de organiza-ción social del territorio para pasar a formar parte de entes administrativos nuevos e integrados jerárquicamente en otros superiores: municipio, provin-cia, estado.

La liberalización del mercado de la tierra, la institucionalización del régimen jurídico de propiedad privada y el desarrollo y expansión de la pequeña pro-piedad agraria son procesos muy conectados entre sí que dieron lugar a profundas transformaciones del sistema productivo y a una importante mo-dificación en las formas de organización del territorio. En Cantabria, el desa-rrollo de la ganadería y la especialización lechera posterior dieron lugar a un proceso de roturación, ocupación, y privatización de terrenos de monte (co-nocido como «roturaciones arbitrarias»), que tuvo como efecto la extensión de las superficies de prados, y un cierto abandono de los aprovechamientos tradicionales del monte en favor de una especialización ganadera también de éste.

La explotación minera y de rocas industriales produjo de forma directa no-tables cambios territoriales debidos no sólo al trabajo en el área de produc-ción, sino también a las alteraciones morfológicas que introducía el sistema técnico de organización del trabajo (tajos, instalaciones, infraestructuras de transporte, depósitos de estériles).


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En este proceso de construcción del espacio del capital, a partir de los años cincuenta se han producido en Cantabria cambios sustanciales ligados al cre-cimiento urbano y al paso de una sociedad agraria a otra industrial, que han dado lugar a nuevas expresiones y materializaciones territoriales. Uno de los de mayor incidencia ha sido la expansión residencial en toda su variedad de tipologías (edificación aislada, urbanizaciones, ampliación de los núcleos de población) y funciones (vivienda permanente, segunda residencia, aloja-miento turístico); y con ella nuevas necesidades en infraestructuras y equipa-mientos.

La propuesta de desarrollo rural que se presenta se apoya en el concepto de unidad territorial como área caracterizada por presentar desde el punto de vista morfológico ciertos rasgos que permiten su identificación; igualmente constituyen componentes básicos de la estructura territorial del valle a los que se asigna una determinada función social y económica.

Las unidades consideradas han variado dependiendo de los objetivos, esca-la de análisis y tipo de aplicación de los proyectos realizados. En el caso de los valles interiores de Cantabria han sido definidos los siguientes tipos de unidades territoriales: «Núcleos», que constituyen las unidades de referencia básicas de la organización del territorio; «Mieses y prados» y «Prados con invernal», ambos espacios productivos agrarios de uso más intenso, caracte-rizados por la existencia de terrazgos agrícolas y ganaderos de origen prein-dustrial, unos, y de mayor desarrollo en época moderna, otros; «Pastizales», «Matorrales», «Bosques», «Plantaciones forestales» y «Áreas de roquedo», to-das ellas unidades de monte, aunque con distintas funciones. Estos tipos de unidades y su distribución territorial expresan la organización espacial y definen el modelo territorial vigente. Así, en el «Diagnóstico del litoral de Cantabria» se definieron las siguientes unidades territoriales: los huertos y mieses, los terrazgos de monte, los terrazgos de ribera, el monte de frondo-sas autóctonas, las plantaciones forestales, la ribera marina, las rías, las áreas periurbanas y las unidades territoriales singulares. En la «Propuesta técnica de normas urbanísticas regionales», las unidades definidas fueron: mieses, cabañales pasiegos, terrazgo de monte, riberas fluviales, riberas marinas, te-rrazgo de ribera, concentración parcelaria, áreas periurbanas, montes arbo-lados y montes no arbolados.


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Figura 1. Unidades territoriales en el litoral de Cantabria

Figura 2. Unidades territoriales en la montaña de Cantabria

Dunas Estuarios y Rías Orlas litorales Monte con bosque de ribera Monte con otras especies forestales Monte con frondosas Monte con encinar Monte con plantación forestal Terrazo de ribera con marísma Terrazo con ribera fluvial Mieses en campos abiertos Mieses en campos cerrados Mieses con bancales Terrazgo de monte con abertales Terrazgo de monte con caseríos Terrazgo de monte con cerros Área periurbana de alta densidad Área periurbana de media densidad Área periurbana de baja densidad Unidad singular territorial Urbano Sistemas generales

TIPOS DE UNIDADES Acantilados Playas

TIPOS DE UNIDADES Núcleo Prados y mieses Prados con invernales Puertos y pastizales Matorral Bosque Plantación forestal Áreas de roquedo Embalses


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Criterios técnicos para la delimitación de unidades territoriales de análisis

Una vez definidas las unidades territoriales desde los puntos de vista mor-fológico y conceptual se procede a su delimitación cartográfica, labor que permite profundizar y realimentar el proceso de investigación y de elabo-ración de los modelos teóricos de organización territorial y de definición de unidades. Porque la escala utilizada, la 1:10.000, es una escala grande, de de-talle, que facilita la aproximación al objeto de trabajo y, por tanto, el debate sobre los criterios de diferenciación de cada una de las unidades territoriales. También ayuda esta escala a la distinción de elementos, estructuras, formas y funciones para la caracterización de cada unidad, así como al registro de información muy localizada que completa el análisis y la interpretación de su significado territorial. En tercer lugar, esta escala resulta útil a la hora de aso-ciar los procesos actuales a cada unidad, lo que permite detectar tendencias en los modelos de organización del territorio y realizar una valoración de la sostenibilidad e integración paisajística de las diversas actividades o expecta-tivas de uso promovidas por distintos agentes sociales, en beneficio propio o del bien común. En definitiva, la escala utilizada, en la medida en que facilita la profundización en la definición, caracterización y dinamismo de las unida-des territoriales de análisis, se muestra como un instrumento potente para el desarrollo de la investigación básica sobre los modelos históricos y actuales de organización del territorio.

Desde una perspectiva técnica y gráfica, referida a la aprehensión visual, la utilización de esta escala tiene dos ventajas. Por un lado, permite identificar las unidades territoriales independientemente de su tamaño, dimensión su-perficial o fragmentación, y por tanto evita caer en una división geométrica tipo puzzle, de piezas iguales; al contrario, a esta escala es posible observar unidades diminutas al lado de otras muy extensas, cuya lógica se halla en la explicación de los modelos o patrones culturales de organización del terri-torio.

Elegida la escala, la delineación cartográfica de las unidades territoriales se realiza con el concurso de instrumentos informáticos de alta capacidad para el manejo de distintas fuentes cartográficas superponibles, y sus puntos georreferenciados permiten asociar cada espacio delimitado con una base de datos en la que figuran las características de cada uno de ellos. El sistema de información geográfica resultante es útil para la sistematización en la reco-


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gida de datos e incluso la cuantificación de algunos parámetros cualitativos que permiten profundizar en el análisis territorial, unas veces confirmando hipótesis de partida y otras informando de aspectos novedosos.

La distinción entre unidades territoriales se desarrolla con el concurso de diversas fuentes cartográficas cuya interpretación ha de conectarse con las fuentes documentales, el conocimiento histórico de la construcción del es-pacio social, y la observación en el trabajo de campo. En buena medida, los usos del suelo o cubiertas de vegetación permiten realizar esta operación de distinción, pero el mapa resultante, aunque por grandes tipos de unidades territoriales pueda parecer una copia de la ortofoto, es un producto artesanal en el que cada uno de los tipos que se definen presentan una división interna cuyos límites han sido estudiados uno por uno, estableciéndose la delimi-tación en función de caracteres distintivos o procesos que muchas veces, sólo a través del trabajo de campo y la observación directa del terreno, han podido finalmente determinarse. En esta operación se ha hecho intervenir, en definitiva, los siguientes elementos territoriales: caminos, tipos de vegeta-ción, localización, altitud, límites administrativos (municipales) y de gestión (montes de utilidad pública, espacios protegidos), parcelarios rústicos y pro-cesos de abandono, alteración, reorientación o construcción recientes o en marcha.

La distinción de unidades territoriales es laboriosa, pues la dificultad del tra-zado de límites es, inicialmente, metodológica, es decir, parte de la concep-ción social, histórica y dinámica del patrimonio territorial, que afecta en dos sentidos:

a) Uno referido a la concepción misma de límite, esto es, al establecimiento de un perímetro preciso y discriminador que no deje lugar a dudas sobre lo que pertenece o no a una determinada clase. La simple consideración de elementos y estructuras territoriales con orígenes históricamente di-ferentes y superpuestos, y de dinámicas activas en la actualidad, indica que tales límites no son definitivos, que son bordes cambiantes y que, a lo sumo, pueden reconocerse áreas con efecto frontera en las que se integran aspectos de las áreas limítrofes.

b) Otro referido a la elección de los elementos territoriales que han de ser-vir para el trazado de los límites entre distintas unidades y dentro de un mismo tipo de unidad. Esta elección técnica ha de ser compleja porque


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complejos son también los criterios metodológicos que la determinan, esto es, los procesos sociales de organización del territorio, la función o uso social del espacio, y la morfología y dinámica de cada unidad territo-rial definida. No puede haber un único criterio porque el espacio social es complejo. Lo importante es combinar dichos criterios en función del tipo de unidad territorial, de los procesos sociales que la definen y de los elementos que intervienen en su caracterización. A pesar de su compleji-dad y de las dificultades técnicas que plantea, los criterios metodológicos son los que han de guiar la elección de los elementos territoriales para delimitar cartográficamente las unidades territoriales, para trazar los perí-metros, aunque éstos no deban considerarse fijos.

Teniendo en cuenta estas consideraciones, los elementos territoriales que se proponen para la delimitación de las unidades territoriales, obtenidos a partir de diversas fuentes cartográficas y documentales, son los siguientes:

a) Los de uso o funcionalidad, que son también los más visibles y los apa-rentemente dominantes, entre los que se diferencian: áreas de edificación continua más o menos compacta, superficies pratenses, terrenos arbola-dos, terrenos cubiertos de matorral y áreas en las que domina el roquedo. Éstos no sólo expresan la voluntad social de destinar determinadas super-ficies a obtener determinados productos, sino también la estrecha relación que se produce entre los intereses y elecciones de un individuo y los que prevalecen en el conjunto social, de forma que los espacios se individuali-zan creando un mosaico de funciones diferentes, que las normas de buen gobierno dictadas por la costumbre, o la experiencia, impiden mezclar, confundir o trasponer.

b) Los de propiedad y gestión, porque éstos suponen delimitación de ám-bitos territoriales en los que sólo determinadas personas jurídicas tienen derechos para decidir sobre su uso y dedicación; pero también, según sean los derechos, habrán de responder a determinadas normas, restric-ciones o afecciones. Estos límites son de carácter público, como los que delinean los términos municipales, los montes de utilidad pública, las clasificaciones de suelo urbano, las delimitaciones del dominio público hidráulico o las realizadas para la declaración de figuras de protección de distinta naturaleza (por ejemplo: parque natural, reserva de caza, Área Oso Pardo, Red Natura 2000). Otros son de carácter privado, como los que definen la propiedad particular, pero aún dentro de ésta los matices


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van desde la propiedad individual a la colectiva de las juntas vecinales o la pública de organismos locales, autonómicos o estatales.

c) Los de carácter físico-natural como ríos, rupturas de pendiente pronun-ciadas, divisorias de aguas, altitud u orientación, porque sin duda estos as-pectos constituyen informaciones necesarias a la hora de tomar decisiones razonables para la comunidad de intereses sociales en juego, que pueden combinar varios grados de maximización de beneficios y de minoración de riesgos.

d) Los caminos, porque permiten determinar las conexiones entre unidades territoriales diferentes y entre las más lejanas de éstas y los núcleos de mayor incidencia en la organización de una determinada área, de forma que son éstos los que informan de la articulación de las distintas unidades que integran el modelo y, por tanto, del valor añadido que unas unidades pueden tener por formar parte de una estructura modélica bien trabada, conservada y reconocible. Y también porque los caminos actúan a su vez como límites de ciertas unidades, como ocurre en las áreas de cultivo o en los bosques: en las primeras para no mermar los terrenos productivos dis-ponibles; en los segundos para evitar el paso por áreas sombrías, húmedas y de difícil tránsito.

e) La toponimia, porque conserva la memoria histórica de los significados simbólicos o funcionales que se han atribuido a las distintas áreas y, por lo mismo, facilita la interpretación de los modelos y unidades territoriales, la identificación de sus elementos materiales, y la reconstrucción de su com-posición paisajística.

Diagnóstico y propuestas de valoración del patrimonio territorial

Tras la fase de análisis territorial, el diagnóstico debe constituir el núcleo de los proyectos de desarrollo local, ya que en esta fase se interpreta la documenta-ción generada en el análisis con el fin de plantear los valores y los problemas territoriales. Se trata, por tanto, de una etapa centrada en la valoración, en la que se deben señalar los recursos y las potencialidades de las diferentes uni-dades territoriales y aproximarse a la realidad desde tres ámbitos de actuación (económico, social y territorial). Para ello hay que realizar dos tipos de trabajos. Uno es la elaboración de las memorias de diagnóstico de cada uno de los ám-


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bitos de análisis considerados como identificadores del territorio de actuación2, que hay que desarrollarlas con un método común, de forma que sea posible interpretar la problemática de forma homogénea, y de este modo, se puede llegar a conocer la situación territorial desde la óptica de los expertos en cada una de las temáticas.

El otro trabajo consiste en la interpretación de las unidades de análisis (las uni-dades territoriales previamente definidas) y, a partir de ellas, el diseño de las unidades de valoración. En este caso se definen una serie de unidades supe-riores, cuyo criterio de delimitación se basa en la combinación de municipio y tipo de unidad de análisis. Con ello, todas las unidades de un determinado tipo (por ejemplo, prados con invernales), ubicadas en un mismo municipio, pasan a ser consideradas como un nuevo elemento de referencia en el método de trabajo; en definitiva, una entidad que agrupa las unidades de análisis definidas en la fase anterior y que en adelante reciben el nombre de «unidades territoria-les de valoración», nutridas en buena parte con la información detallada regis-trada para las unidades de análisis, y completadas con información específica de diagnóstico y valoración3.

Para la interpretación de la información relativa a las diferentes unidades terri-toriales de valoración se generan dos tipos de documentos:

a) Cartográfico, con mapas representativos de la distribución municipal de cada tipo de unidad de valoración.

b) Síntesis de la información de las unidades de análisis contenidas en el SIG para las que se han reflejado la siguiente información: descripción del tipo de unidad, dinámica territorial, instrumentos de gestión-protección, iden-tificación de los principales problemas y valores del tipo de unidad.

2 En la investigación denominada «Cabezón de la Sal: tradición, cambio y futuro», los ámbitos de análisis identificadores del municipio fueron: la villa, el río, el monte y el bosque, la actividad ganadera, la industria, el legado urbanístico y arquitectónico, la cultura y el sector terciario.En «El diagnóstico territorial del litoral de Cantabria», los aspectos que permitieron elaborar el diagnóstico fueron: morfología de núcleos, caminos históricos, playas, organización del territorio, población y vivienda y planeamiento urbanístico.En «Valoración del patrimonio territorial del valle del Nansa», se escogieron los siguientes ámbitos de análi-sis: medio natural, espacios forestales, ganadería, población, empleo y vivienda, recursos locales y desarro-llo, turismo, caminos históricos, morfología de núcleos y planeamiento urbanístico.

3 En el caso del proyecto «Valoración del patrimonio territorial del valle del Nansa», se pasó de 563 unidades de análisis a 50 de valoración.


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Figura 3. El diagnóstico como valoración del patrimonio territorial

Estas fichas de valoración, junto a la cartografía del modelo territorial consti-tuyen la base para elaborar el diagnóstico del patrimonio territorial, en cuyo desarrollo es importante trabajar de forma multidisciplinar para conocer los problemas y los valores de los tipos de unidades territoriales desde diferentes perspectivas. Como consecuencia, el resultado es un diagnóstico integrador, en el que se hace referencia a una gran variedad de aspectos (naturales, patri-moniales, económicos, paisajísticos, territoriales y urbanísticos) y que, además se puede leer a dos escalas (municipal y comarcal).

En definitiva, cuatro son las entidades de referencia consideradas en el método de trabajo expuesto: la comarcal, las municipales, las entidades relativas a la valoración y, en el mayor nivel de detalle, las de análisis. Todos estos niveles, como parte integrante de un sistema de información geográfica facilitan una reflexión de forma integrada de los diferentes aspectos. De este modo, se con-sigue una estructura relacional en la que elementos de carácter administrativo se combinan con unidades específicamente diseñadas para el desarrollo de la investigación, permitiendo en todas las fases del trabajo realizar preguntas espaciales complejas.

Para establecer correspondencias entre las memorias y el diagnóstico del pa-trimonio territorial, en el método propuesto todos los investigadores revisan

Problemas procesos percepción social

ValoresRecursos

Percepción Social

MemoriaÁmbitos de análisis

INTERPRETACIÓNFASE DE ÁNALISIS TERRITORIAL

Diagnóstico Patrimonio Territorial

De la Unidad Territorial del Análisis a la Unidad Territorial de Valoración.

Criterio de delimitación: tipos de unidades por municipio

Valoración Patrimonio Territorial


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ambos tipos de documentos, relacionando los ámbitos de análisis con las uni-dades territoriales para poder construir un diagnóstico que integre los aspec-tos sectoriales en el modelo territorial y, a su vez, cree las bases sobre las que apoyar las propuestas de actuación.

Finalmente, la fase de propuestas de los proyectos de desarrollo territorial se organiza partiendo de la fase de diagnóstico, ya que permite elaborar un do-cumento de propuestas apoyado en el conocimiento y la valoración, tanto de las unidades territoriales como de los ámbitos de análisis considerados como identificadores. Esta variedad de cuestiones se plantean con el fin de poder desarrollar la fase de propuestas, a través de tres áreas o ámbitos de actuación (económico, territorial y social) que, a su vez, están relacionados entre sí y cuyo nexo es el territorio. Estos ámbitos de actuación se pueden hacer corresponder con ejes estratégicos, en los cuales, a su vez, se enmarcan los objetivos y los tipos de acciones.

Figura 4. Diagnóstico del patrimonio territorial

CorrespondenciaMemorias de Diagnóstico

Creación Unidades Territorialesde Valoración

SIG

INFORMACIÓN UNIDADES TERRITORIALES DE ÁNALISIS

Base de Datos Cartografía Modelo Territorial

Revisión / Contraste / Memorias / Unidades Territoriales

Relación Ámbito de Análisis / Unidades Territoriales

Interpretación

Diagnóstico

Definición ValoresProblemas


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Conclusiones

La metodología propuesta permite realizar propuestas de desarrollo rural con un tratamiento transversal, en las cuales el territorio aparece como nexo de unión entre los aspectos económicos y los sociales. Además, la identificación de los valores y los problemas de cada tipo de unidad territorial, ofrece la posi-bilidad de diseñar propuestas a dos escalas, por un lado, para los tipos de uni-dades territoriales existentes en la región o comarca que se estudie, y por otro, para cada uno de los tipos de unidades que configuran el modelo territorial de los diferentes municipios.

La concepción de proyectos con una componente territorial determinante y el desarrollo de metodologías como la expuesta, con fases relacionadas de análisis-diagnóstico-valoración, se apoya en buena medida en el soporte que los sistemas de información geográfica ofrecen para la organización, gestión y análisis de información digital cartográfica y alfanumérica.

Con frecuencia, la puesta en marcha de un sistemas de información geográ-fica para proyectos de este tipo supone un considerable esfuerzo inicial, ya que exige la sistematización de fuentes de información digitales, pero tam-bién, y esto es lo más importante, la georreferenciación y digitalización de in-formación analógica o pseudo-geográfica. No obstante, esta labor pronto se ve recompensada por la utilidad de la herramienta y el soporte diseñado; una herramienta que se mantiene viva durante el desarrollo de los proyectos y que acaba siendo un objetivo derivado en sí mismo, por las posibilidades de con-sulta que abre para dar respuesta a problemas espaciales complejos. Esto hace que con frecuencia nos movamos en un marco que nos lleva de los sistemas de información geográfica (SIG) a los sistemas de información territorial (SIT) sobre áreas concretas, y en última instancia, a sistemas para la toma de decisio-nes espaciales, lo que hace que se planteen como herramientas de indudable utilidad por su potencial para resolver espacialmente problemas en los que intervienen múltiples variables.


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La cooperación para el desarrollo local a partir de redes de trabajo técnico.

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Dr. Vicente Manuel Zapata Hernández1*

Introducción

La cooperación constituye probablemente uno de los principios fundamen-tales del progreso de los territorios a todos los niveles. Desde la perspecti-va técnica es necesario fomentar la colaboración entre dinamizadores en el marco local como fórmula para ahondar en su mejor organización, y asimis-mo, promoverla en las diferentes escalas supralocales, como estrategia para consolidar y enriquecer los procesos de desarrollo. En el plano profesional, la interacción con otros especialistas, dentro y fuera de su específico ámbito de actuación, favorece el perfeccionamiento de las estructuras, o cuando menos, su actualización, al tener que operar en escenarios cada vez más complejos.

Sin embargo, las redes no deben limitar su extensión a la esfera de los exper-tos: el intercambio de experiencias y el trabajo compartido tienen que am-pliarse al mayor número posible de actores, propiciando entonces una más adecuada combinación entre las dimensiones política, técnica y ciudadana. En este sentido, los responsables de la dinamización del proyecto denomi-nado «Les mans dels Ports», ubicado en el interior de la provincia de Castel-lón, compartían la siguiente reflexión: «Consideramos positivo para nosotros mismos el simple hecho de reunirnos y hablar sobre nuestra comarca. Con el tiempo hemos conocido las necesidades de cada pueblo, la gente a la que nos ‘enfrentamos’, etc.».

* Geógrafo, profesor titular de Geografía Humana de la Universidad de La Laguna ([email protected])

15 La cooperación para el desarrollo local a partir de redes de trabajo técnico

Dr. Vicente Manuel Zapata Hernández *

LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO LOCAL A PARTIR DE REDES DE TRABAJO TÉCNICO

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Y es que, los procesos de desarrollo no avanzan en muchos lugares por la insufi-ciente relación existente entre los actores que interactúan en ese marco, y sobre todo, entre aquéllos que tienen la obligación de motivar al resto, caso de gestores políticos y responsables técnicos. Por ello es preciso establecer mecanismos efi-caces para mantener vínculos permanentes entre los mismos, y entre éstos y la comunidad, con el objetivo de que no se produzcan disfunciones en la evolución del proceso. En la mayor parte de las ocasiones deben ser los profesionales los que tomen la iniciativa y alienten esa necesaria comunicación y colaboración, conven-cidos de que ésta contribuirá siempre a facilitar y a favorecer su acción de dinami-zación. Dicha labor requiere tiempo y recursos específicos, por lo que la coopera-ción debe incorporarse como una línea de actuación, con entidad propia, dada su importancia, en la dinámica habitual de los trabajadores del desarrollo local.

Pero las redes de trabajo técnico basadas en la cooperación no surgen de mane-ra espontánea: hay que crearlas, afirmarlas y ampliarlas. Suelen aparecer coinci-diendo con la exigencia de afrontar proyectos de cierto alcance, que requieren la concurrencia de profesionales con diferentes capacidades, si bien, se desva-necen casi siempre una vez que se agota dicha ocasión. Por ello, es preciso des-ligarlas de iniciativas coyunturales o episódicas, para fundamentar su existencia en la necesidad de contar con estructuras para el desarrollo algo más complejas y estables que puedan enfrentar con garantías la diversa problemática que suele diagnosticarse en cualquier territorio. A veces, incluso, no cabe otra alternativa que recurrir a estímulos externos para conjugar la energía dispersa en el marco local; parece interesante entonces acudir a este recurso exógeno, siempre que la red constituida no dependa enteramente de su permanencia.

El panel de las organizaciones y los profesionales

Previo al planteamiento de cualquier red de trabajo de carácter técnico debe ser analizado el contexto en el que va a surgir, siendo imprescindible valorar la situa-ción de las vinculaciones existentes entre profesionales y recursos u organizacio-nes, así como los problemas y las posibilidades que se observan y que pueden obstaculizar o favorecer la colaboración. De ahí surge la realización del «panel de organizaciones y de profesionales» que interactúan en el territorio considerado, lo más detallado posible, y además, contando con la participación ya desde el inicio de los potenciales componentes de la red. De hecho, su elaboración pue-de suponer una de sus primeras tareas con resultados concretos en el ámbito

Dr. Vicente Manuel Zapata Hernández

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de la coordinación, paso anterior a la futura cooperación en distintos planos. La estructuración de la red vendrá más tarde y sólo se afrontará cuando se detecte su necesidad, puesto que la experiencia muestra que una cierta informalidad al principio de estos procesos les confiere la viabilidad que requieren, hasta que se lleguen a consolidar plenamente algunas relaciones y dinámicas de trabajo: el compromiso debe aumentar de manera progresiva conforme se configura y evoluciona el proyecto compartido.

La existencia de redes de trabajo funcionales u operativas infunde mayor segu-ridad entre los técnicos, confianza entre los gestores políticos y optimismo entre los ciudadanos; habitualmente derivan en la generación de importantes sinergias para el desarrollo local, debido a la implicación de un grupo más o menos amplio de personas con un potencial determinado que se amplifica al interactuar con el de los demás. Lo contrario, el individualismo y la descoordinación, suelen llevar aparejado el escepticismo y el escaso compromiso de la comunidad, que obser-va como ni siquiera los profesionales con cierta capacidad logran aunar esfuerzos y trabajar de manera conjunta en beneficio común. Es por eso por lo que los dinamizadores deben «hacer» y «favorecer» la existencia de redes que avancen en la necesaria comunicación y coordinación, pero sobre todo, en la cooperación entre los actores dentro y fuera del marco local.

Y es que, la cooperación supone un paso adelante frente a la coordinación, tam-bién necesaria, pero en muchas ocasiones insuficiente ante la magnitud de los problemas que se deben resolver o la entidad de los proyectos que se tienen que afrontar. Cooperar es, en esencia, asumir retos y trabajar conjuntamente, y no sólo delimitar la parcela de cada técnico o las competencias de cada organización, si bien, y asimismo, implica una fluida comunicación y una efectiva coordinación de los recursos promovidos para el desarrollo local. Además, la cooperación casi siempre supone la existencia de un proyecto colectivo, la asunción de objetivos comunes, e incluso, la habilitación de espacios para el trabajo compartido. Se tra-ta de alcanzar el mayor grado posible de sintonía e interacción entre los factores disponibles, de cara a la optimización de la organización local para el desarrollo.

La colaboración entre agentes como base del desarrollo rural

Junto a estos aspectos básicos para que el trabajo en coordinación funcione (la búsqueda de idénticos objetivos a la hora de diseñar acciones de desarrollo y com-partir una metodología de trabajo), han existido otros aspectos que los técnicos


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del Cabildo de Tenerife L. Bermejo, M. Coello, C. Molina, A. Perdomo y R. Peña (2003) destacan, en un trabajo dedicado a analizar el papel dinamizador que desempeña la colaboración entre los diferentes agentes en el Parque Rural de Anaga1:

a. Evitar los personalismos, es decir, no pretender que las siglas o anagrama de una administración figure en primer lugar o en lugar más destacado que el resto. Olvidar, por tanto, la «tentación» de capitalizar las acciones. Lo importante es que se realicen, no quién las realice.

b. La coordinación se produce más fácilmente desde la base, es decir, preten-der que las organizaciones, o sus responsables, se coordinen para abordar de forma conjunta una acción es, cuanto menos, ilusorio. La coordinación fluye más fácilmente cuando se parte de la voluntad de quienes trabajan directamente en las acciones de desarrollo. Obviamente, esta característi-ca peca de voluntarista, y por lo tanto sujeta a los distintos procederes o modos de operar de cada técnico, pero sin lugar a dudas es la más realista, puesto que el otro tipo de coordinación, «por las alturas», o bien no se pro-duce o tarda demasiado en producirse. Siempre, por muy atado de manos que el técnico pueda sentirse en su puesto de trabajo, hay oportunidad de dar pasos en esta dirección.

c. Apuesta por la multidisciplinariedad, desde el convencimiento profundo de que las acciones de desarrollo son inabordables sólo desde un aspecto concreto, y que, por lo tanto, es necesario contar con un equipo amplio de profesionales que complementen la óptica parcial que de un problema podamos tener.

d. La evaluación y análisis continuo de las acciones. Sólo desde la discusión y análisis conjunto de las acciones desarrolladas se logra una verdadera coordinación; si no es así, ésta puede quedar en un mero «estar al tanto» de lo que hacen otros. Lo cual, no nos engañemos, en algunos casos ya es bastante.

e. La dedicación al proyecto de desarrollo. Coordinar a técnicos de diferentes administraciones en horario de trabajo es muchas veces tarea imposible, por ello son frecuentes las reuniones fuera de horas de trabajo. Por otro

1 bermeJo, L.; coeLLo, M.; moLInA, C.; Perdomo, A.; y PeñA, R. (2003): «La colaboración entre agentes como base del desarrollo rural: el caso de Anaga (Tenerife)», en Cinco espacios para el desarrollo local 1998-2002. Servi-cio Técnico de Desarrollo Rural y Pesquero del Cabildo de Tenerife, Santa Cruz de Tenerife, pp 83-84.


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lado, el consolidar un grupo de trabajo obliga al técnico a realizar las tare-as encomendadas, en la medida de las posibilidades, con mayor rigor en cuanto a plazos, calidad del trabajo, etc. En resumidas cuentas es mucho más difícil el «escaqueo».

f. La definición de objetivos básicos y el establecimiento de metodologías de trabajo que puedan integrar las diferentes perspectivas, constituyen algu-nos de los requerimientos esenciales para iniciar el trabajo compartido y abrirse paso en la creación de redes basadas en la cooperación.

g. Otra premisa fundamental es la continuidad de los procesos, considerando que, con frecuencia, la colaboración entre profesionales y organizaciones no evoluciona mediante una dinámica lineal: presentará altos y bajos que no deben cuestionar su viabilidad, aunque sí, en el caso de las etapas de menor intensidad de la relación, servir de estímulo para la revisión de las dificultades existentes. Por lo tanto, resulta trascendental implementar un dispositivo de evaluación permanente de las actividades que desarrolla la red, siendo lo más aconsejable que sean sus propios integrantes los que propongan el sistema de indicadores que mida sus avances y retrocesos, siendo, de esta forma, mucho más intenso el compromiso adquirido y vi-sible el resultado de su actuación, tanto para sus protagonistas como para cualquier observador que desee conocer su marcha y rendimiento.

En el mencionado documento se enfatiza la creación de redes de cooperación de ámbito local, estableciendo vínculos de trabajo efectivos en el propio en-torno de los dinamizadores, paso previo del establecimiento de relaciones con profesionales y organizaciones de distintos ámbitos geográficos, más o menos alejados del espacio considerado. En efecto, parece que lo más interesante es aspirar a integrarse en una red de alcance superior una vez que se han afian-zado las estructuras locales, y que, por lo tanto, ya existe una cierta experiencia de trabajo compartido. En el caso de las redes de cooperación supralocales es preciso contar con suficiente «masa crítica», o lo que es lo mismo, un núme-ro y calidad de participantes que aseguren su viabilidad y permanencia en el tiempo. Las colaboraciones planteadas deben ser muy nítidas y entendidas por todos los participantes, puesto que, de otro modo, se diluye la red; las respon-sabilidades, concretas y atadas con una temporalización consensuada; los en-cuentros, habituales, ya sean virtuales, utilizando las posibilidades que brindan las nuevas tecnologías, o presenciales, de manera rotatoria para reconocer el contexto en el que se desenvuelve cada dinamizador.


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Por otra parte, los dinamizadores deben favorecer todas las integraciones posibles de los actores en el marco local, tanto territoriales (núcleo, barrio, pueblo) como sectoriales (vecinos, empresarios, educadores, etc.), en la me-dida que constituyen la base para la formación de grupos de acción que contribuyan a reforzar la organización existente para el desarrollo. Se trata de «tejer» todo tipo de redes que canalicen la energía dispersa de los diversos componentes de la comunidad. En este caso, es preciso optar por el surgi-miento de plataformas simples, exentas de innecesarias complejidades, que acaben persuadiendo a los ciudadanos de participar en las mismas de mane-ra decidida, pues es la mejor forma de involucrarse en el diseño colectivo de su futuro compartido.

La cooperación municipal en el proceso de elaboración de la Agenda 21 Local.

Ciertos proyectos pueden plantear inicialmente la necesidad de ahondar en la colaboración entre los profesionales del desarrollo local, como es, por ejem-plo, la Agenda 21 Local, uno de cuyos objetivos operativos más destacados es «el fortalecimiento de la cooperación intramunicipal como vía para resolver la compleja problemática existente en el marco local». A través de su puesta en marcha gradual es posible afianzar el consenso y la participación de los técnicos en dinámicas de trabajo compartido, tanto durante el planteamiento de la iniciativa y el diseño de su metodología como durante el proceso de im-plantación.

Y es que, un requisito de su adaptación municipal es la coordinación de los distintos departamentos municipales y la cooperación entre organizaciones (mesa técnica para el trabajo compartido), así como involucrar a los ciudada-nos en la orientación de su proceso de desarrollo, ahondando en la cohesión social; lo que dará lugar a la constitución del foro ciudadano y de las mesas de trabajo sectoriales. Por lo tanto, es posible afirmar que actualmente existen instrumentos, válidos y sencillos de aplicar, que permiten avanzar en la coo-peración para el desarrollo local a partir de la constitución de redes efectivas de trabajo entre profesionales, y entre éstos y el resto de actores. Algunas de las experiencias obtenidas en tales procesos participativos pueden resultar útiles para incentivar y mejorar la dinámica de colaboración entre agentes y actores locales:


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a. Generar conciencia y espíritu participativo perdurables entre los actores del desarrollo local.

b. Sensibilizar a la población sobre la consideración de ciertos temas o asun-tos «clave» para el futuro de la comunidad, y sobre todo, acerca de la con-veniencia de dotarse de un proyecto de desarrollo de base territorial cohe-rente y viable.

c. Mejorar la capacidad de la dimensión técnica local, en el sentido de que pueda propiciar la calidad y la innovación en el entorno municipal, funda-mentos de la viabilidad y consolidación de las estrategias definidas.

d. Conjugar las diferentes dimensiones del capital humano local para afrontar con garantías su proceso de desarrollo compartido: vecinos, emprendedo-res y empresarios, técnicos y gestores políticos.

e. Fortalecer la organización municipal para el desarrollo, enfatizando la co-municación, la coordinación y la cooperación de los actores locales.

f. Crear y/o fortalecer estructuras de desarrollo supramunicipales eficientes, que enfrenten la realización de una labor más acorde con los principios del desarrollo sostenible.

De todos modos, cualquier propuesta de constitución de una red local de téc-nicos pasa primero, como ya se ha señalado, por el conocimiento colectivo de la realidad en la que se desea intervenir de forma conjunta, iniciativa previa a la asunción de algún proyectos (o de varios, si se estima conveniente), que refuerce la integración de los participantes. La determinación de un plan de trabajo concreto en relación con los objetivos previamente establecidos, la eli-minación de protagonismos innecesarios acordando la rotación de coordina-ciones y sedes, así como el recurso a la formación compartida en función de las necesidades detectadas para un mejor funcionamiento del grupo, constituyen algunas de las premisas y acciones que se deben considerar y afrontar de ma-nera prioritaria.

De manera progresiva se plantearán nuevas actividades que fomenten la con-solidación del equipo: reconocimientos territoriales y visitas experienciales, por ejemplo. En todo caso, deben buscarse aspectos y espacios originales para enmarcar la colaboración, superando la mera reiteración de una dinámica de reuniones de dudoso resultado: favorecer la labor conjunta durante varios días y en distintos momentos, utilizando incluso instalaciones que permitan la con-


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vivencia de sus distintos integrantes (estancias de trabajo), parece una fórmula adecuada, puesto que ya ha sido ensayada, para fortalecer la cooperación y consolidar la red.

El sociograma, o mapa social de redes, según Martín Gutiérrez (2002), constituye una herramienta adecuada para trazar estrategias en el sentido apuntado, puesto que permite configurar una representación gráfica del sistema de relaciones existente, o no existente, entre los diferentes actores presentes en el territorio considerado (mapa de actores), identificar los problemas que podemos encontrarnos en el momento de enfrentar la articulación de las redes, y al mismo tiempo, determinar qué oportunidades ofrecen las vinculaciones que ya se dan o que se encuentran en proceso de consolidación. Supone además un ejercicio necesario para que los promotores y participantes en las redes sean conscientes y valoren la mayor o menor complejidad de la iniciativa que están concibiendo, y sean ellos mismos, junto a la dimensión técnica, los que diseñen las pautas de intervención2.

La creación de redes de cooperación para el desarrollo local

Pero en este contexto también es importante reflexionar acerca de otras cues-tiones relacionadas con la dinámica de trabajo en red, como lo hacen Parra Vázquez y Pérez Soria3 en un trabajo acerca papel de las redes de cooperación en el desarrollo local (2003), en el que se preguntan sobre cuántos actores es posible implicar en el proyecto común, si se desea afrontar en su totalidad e integralidad la problemática territorial; esto es, si se pretende incidir al mismo tiempo en las distintas dimensiones de la realidad (territorio, economía, socie-dad, cultura). Asimismo hay que pensar sobre cómo asegurar la continuidad de la iniciativa, y por lo tanto, qué factores hay que movilizar para conseguir la permanencia en el tiempo de la red, que va actualizando sus objetivos, en-frentando nuevos problemas, integrando nuevos componentes, e incluso, ex-tendiendo su radio de acción. En todo caso, hay que procurar evitar cualquier desmotivación que pueda derivar en la ruptura del proceso, buscando siempre

2 mArtín GutIérrez, P. (2002): «Una metodología participativa para actuar desde las redes en el desarrollo local». Ponencia presentada a las Jornadas de Participación y Trabajo en Red, Santa Cruz de Tenerife, p 12 de 16 pp mecanografiadas.

3 PArrA Vázquez, M. R. y Pérez sorIA, J. (2003): «Redes de cooperación para el desarrollo local», pp 24-25 (http://www.ecosur.mx/Difusi%C3%B3n/ecofronteras/ecofrontera/ecofront21/redescoodesalocal.pdf ).


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renovados alicientes para el mantenimiento de la organización ciudadana ba-sada en la cooperación.

La coordinación de las acciones entre los diversos actores sociales mencionados puede darse mediante el establecimiento de redes de cooperación en las que los participantes (que pueden tener muchas divergencias) identifican un objetivo común y coordinan sus acciones mediante una organización horizontal, flexible y no jerárquica. La diversidad de los miembros enriquece las interacciones y los intercambios entre los mismos. Estas redes tienen como base un conjunto de valores compartidos y una ética de trabajo básica. En su conformación desempeña un papel muy importante la identidad regional, lo cual significa que los habitantes de un lugar han logrado incorporar a su propio sistema cultural los símbolos, valores y aspiraciones más profundas de su región.

En definitiva, los dinamizadores deben entender que casi nunca se encuentran solos, ¡ni deben estarlo! en su ámbito de intervención, siendo cada vez más importante idear estrategias que favorezcan la colaboración a todos los niveles en el marco local, tanto entre los propios profesionales como entre el conjunto de actores que interactúan en ese mismo espacio. La proyección exterior de las redes de trabajo basadas en la cooperación supone la ampliación de su alcance, habitualmente una nueva etapa no exenta asimismo de dificultades, si bien, necesaria para cualificar el proceso de desarrollo por la vía del intercambio de experiencias y la acción conjunta, que hace posible afrontar retos superiores y competir con más garantías en un entorno cada vez más integrado.

Referencias bibliográficas y documentación

bermeJo, L.; coeLLo, m.; moLInA, c.; Perdomo, A.; PeñA, r. (2003): «La colaboración entre agentes como base del desarrollo rural: el caso de Anaga (Tenerife)», en Cinco espacios para el desarrollo local 1998-2002, Servicio Técnico de Desarrollo Rural y Pesquero del Cabildo de Tenerife, Santa Cruz de Tenerife, pp 79-107.

Puede ser interesante revisar el conjunto de textos que contiene la publicación del Cabildo de Tenerife antes citada, que recoge las actas de los encuentros de agentes de empleo y desarrollo local celebrados en la isla de Tenerife entre 1998 y 2002. Estos espacios para el intercambio de experiencias, la reflexión y el debate compartidos vienen siendo organizados por los Gabinetes de Desarrollo Rural de Tenerife.

mArchIonI, m. (1994): La utopía posible. La intervención comunitaria en las nuevas condiciones sociales. Benchomo, Santa Cruz de Tenerife, 360 pp.

Recomendamos la lectura del apartado que dedica el autor a «la coordinación comunitaria» (páginas 269-279), puesto que, pese a la antigüedad de la publicación, los planteamientos allí defendidos siguen estando vigentes.


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VILLAsAnte, t.; montAñés, m. y mArtí, J. (coord.) (2002): «La investigación social participativa. Construyendo ciudadanía», El Viejo Topo, número 1, Barcelona, 283 páginas.

mArtín GutIérrez, P. (2002): «Una metodología participativa para actuar desde las redes en el desarrollo local». Ponencia presentada a Jornadas de Participación y Trabajo en Red, Santa Cruz de Tenerife, 2002 (16 pp mecanografiadas).

Enlaces de interés: La mayor parte de los enlaces propuestos corresponden a documentos en formato pdf relacionados con las cuestiones centrales abordadas en este tema.

Red Española de Desarrollo Rural – Grupos de Acción Local

http://www.redr.es/grupos/

Red transfronteriza de agentes de desarrollo local

http://www.aragonrural.org/territoria/resumen.php

Redes internacionales de desarrollo local en América Latina

http://www.claeh.org.uy/archivos/RedesDesarrolloLocal.pdf

Redes de cooperación para el desarrollo local

http://www.ecosur.mx/Difusi%C3%B3n/ecofronteras/ecofrontera/ecofront21/redescoodesalocal.pdf

Redes y desarrollo local: la importancia del capital social y de la innovación

http://www.ieg.csic.es/age/boletin/36/3608.pdf

El papel de las redes en el desarrollo local como prácticas asociadas entre Estado y Sociedad

http://www.flacso.org.ar/areasyproyectos/proyectos/pppyga/pdf/elpapeldelasredes.pdf

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Introducción

El proyecto denominado «Diagnósticos zonales y sectoriales de oportunida-des de inversión, empleo y autoempleo de Santa Cruz de Tenerife»1 surge en el marco de las líneas de financiación pública para la realización de estudios de mercado y campañas de promoción de empleo local, al objeto de realizar un estudio que permita favorecer el acceso de los inversores, empresarios y emprendedores a herramientas estratégicas de información territorial sobre los potenciales inversores que ofrece el municipio. Se trata de herramientas orientadas a la detección de nuevas oportunidades de negocio, nichos de mercado, reducción de la mortalidad de las empresas en sus primeros años de vida y establecimiento de unos cimientos coherentes para su desarrollo posterior, redundando todo esto en el crecimiento socioeconómico local del municipio.

* Miguel Francisco Febles Ramírez, geógrafo, gerente de Geodos, Planificación y Servicios, S.L. ([email protected]); Francisco Yoel Abreu Ochoa, geógrafo, técnico de Geodos, Planificación y Servicios, S.L. ([email protected]); Jonathan Antonio Sosa García, geógrafo, técnico de Geodos, Planificación y Servicios, S.L. ([email protected]).1 Este proyecto surge a iniciativa de la Sociedad de Desarrollo de Santa Cruz de Tenerife dentro de la convo-catoria de «Subvenciones 2006 para la realización de estudios de mercado y campañas de promoción de empleo local», según Orden de 15 de julio de 1999 por la que se establecen las Bases de la concesión de subvenciones públicas para el fomento del desarrollo local e impulso de los proyectos y empresas califica-das como I+E. El estudio se denominó «Diagnósticos zonales y sectoriales de oportunidades de inversión, empleo y autoempleo de Santa Cruz de Tenerife» y fue encargado a la empresa Geodos, Planificación y Servicios, S.L.

16 La aplicación de los sistemas deinformación geográfica alestudio de localización comercial.El caso de Santa Cruz de Tenerife

Miguel Francisco Febles Ramírez, Francisco Yoel Abreu Ochoa y Jonathan Antonio Sosa García *

LA APLICACIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA AL ESTUDIO DE LOCALIZACIÓN COMERCIAL. EL CASO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE

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El sector comercial es uno de los más dinámicos de la economía de Santa Cruz de Tenerife, como muestran los datos de creación de nuevas empresas (cuadro 1). A su vez, las cifras de mortalidad empresarial (a nivel nacional) muestran valores por encima del 60 por ciento, es decir, por cada 100 nuevas empresas desaparecen más de 60. Ante esta situación, el proyecto busca, apoyándose en herramientas basadas en sistemas de información geográfica, modelizar el espacio municipal y su realidad comercial en función de los principales agentes implicados en ella (mercado de consumidores, estrategias de compra, perfiles de consumidores, accesibilidad, etc.).

Cuadro 1. Número de empresas creado en el municipio por año 2000 2001 2002 2003 2004 2005Santa Cruz de Tenerife 148 170 249 372 369 354Tenerife - - 541 381 735 792

Fuente: Ventanilla Única Empresarial. Santa Cruz de Tenerife

Para la estabilidad y calidad del sector comercial en particular, pero en general del desarrollo económico y del empleo local (y por lo tanto de las empresas que lo generan), resulta fundamental ofertar información que oriente de forma rápida y eficaz al emprendedor a la hora de tomar decisiones. Decisiones que pueden afectar tanto a la tipología comercial a implantar, como a los lugares dónde hacerlo, facilitando la incorporación de estrategias espaciales al conjunto de variables a evaluar por el emprendedor.

El resultado del proceso implementado para alcanzar este objetivo se ha plasmado en la elaboración de una metodología de análisis general aplicable a cualquier espacio debidamente conectado en red, capaz de obtener, a partir de una serie de variables, una jerarquía de superficies con diferente potencial comercial (potencial que se ha denominado «grado de adecuación»), donde se han estimado una mayor viabilidad y posibilidades de permanencia de la actividad empresarial. El Análisis de los resultados indica que la viabilidad potencial de los proyectos está, en parte, directamente relacionada con la concentración comercial preexistente, ya que las zonas tradicionalmente más activas en este sentido tienen un fuerte factor de competencia para los nuevos establecimientos. Mientras, por el contrario, algunos espacios periféricos con gran concentración de habitantes, muestran aún un gran potencial para muchas tipologías comerciales por la inexistencia de éstas.

Miguel Francisco Febles Ramírez, Francisco Yoel Abreu Ochoa y Jonathan Antonio Sosa García

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Metodologías para el análisis espacial de la localización delas actividades

En general, podría decirse que la localización de la actividad humana en el te-rritorio ha sido una preocupación de gran tradición en la Geografía, motivo por el cual ha sido abordada por los diferentes paradigmas o enfoques que se han sucedido en esta ciencia, como el regional, el neopositivista, o el comporta-mental, recibiendo una especial atención por parte de las escuelas centradas en el estudio de la organización espacial, frente a las centradas en el análisis de la relación entre el hombre y el medio. Como consecuencia de ello, los enfo-ques preocupados por la descripción y la explicación de los hechos en el terri-torio han generado múltiples conceptos, métodos e instrumentos destinados a tal finalidad.

El análisis cuantitativo de la localización espacial de la actividad humana fue abordado inicialmente por el geógrafo alemán Walter Christaller, a principios de los años treinta, en su estudio de los lugares centrales; aunque este autor, pese a incidir acertadamente en los principales factores implicados en la expli-cación de la localización, no empleó modelos matemáticos capaces de objeti-var y acercar estos planteamientos a la realidad.

El análisis de la «localización óptima» de las actividades empezó a utilizarse de manera más eficaz en las siguientes décadas, con el desarrollo de «mode-los operativos» abordados desde varias disciplinas. Por su parte, economistas como Walter Isard (Location and Space Economy, 1953), Edcar Hoover (Econo-mía Geográfica, 1943) o Lösch (Die Räumliche Ordnung der Wistschaft, 1940), sintetizan las aportaciones de Walter Christaller y los modelos gravitatorios. Asimismo, Weber y Palander generaron la base teórica necesaria para abordar la modelización numérica de la localización, que a partir de la década de los sesenta fue aplicada por la Geografía Cuantitativa en los trabajos de P. Haggett, W. Bunge, R. L. Morill, y Berry, los cuales establecieron los fundamentos numé-ricos necesarios para explicar la localización de los fenómenos humanos desde el punto de vista científico.

Sin embargo, ésta no ha sido la única «revolución» introducida en el estu-dio de modelos territoriales desde la perspectiva geográfica. Por otra parte, la gran mayoría de las teorías sobre la localización espacial que maduraron en las décadas anteriores estuvieron relegadas al ámbito teórico y académi-co, debido tanto a la escasa disponibilidad de los datos necesarios para su


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aplicación, como a la dificultad que entrañaban los cálculos que requerían para su demostración. La barrera de la disponibilidad de información y las herramientas para tratarla han empezado a superarse sólo en los últimos 30 años con la creación e implantación de los sistemas de información geo-gráfica, tal y como los conocemos en la actualidad. En este sentido, y como consecuencia de las notables mejoras introducidas en el software y en los procedimientos estadísticos, se ha podido aplicar a un caso real, al estudio de la distribución espacial del sector comercial de Santa Cruz de Tenerife, los fundamentos teóricos en materia de localización, que constituye la base del proyecto de investigación que aquí abordamos.

La localización comercial en Santa Cruz de Tenerife. Premisas y esquema básico

En el presente estudio se considera como premisa fundamental que la activi-dad comercial tradicional, dejando al margen los sistemas electrónicos a través de Internet, cada vez con mayor grado de implantación, pero que no han sido objeto de este estudio, implica un desplazamiento (y éste genera un coste) por parte de los consumidores, que deben trasladarse desde su lugar de residencia hasta la localización en la que se materializa el acto de consumo, es decir, el comercio. Este desplazamiento se desarrolla en un medio sometido a restric-ciones (entendiendo la distancia recorrida como impedancia, tanto física como económica), y por otra parte, la distancia recorrida entre comercio y consumi-dor no es una distancia euclidiana, sino planimétrica (es decir, no es una línea recta que une dos punto, sino que está sujeta a las redes de infraestructuras existentes). Por ello, en el estudio se partió de la afirmación de que la actividad comercial se estructura en torno a los principales ejes viales, dependiendo su actividad, en gran medida, de éstos.

Por tanto, para sistematizar el estudio propuesto tenemos un origen de la actividad comercial, que es la residencia de los consumidores; un destino de los desplazamientos, que son los comercios; y un elemento conector entre ambos, que son los ejes viales; y por definición, si hablamos de más de un consumidor, de más de un comercio y de múltiples ejes que los vinculan, po-dremos afirmar que, en conjunto, consumidores, viales y comerciantes cons-tituyen un sistema de elementos interdependientes que configuran una red, con flujos de origen y destino.


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Una vez definido el esquema básico de relaciones de la actividad comercial del municipio, el siguiente paso ha sido determinar qué comportamientos tendría dicho sistema, basándose en la desigual distribución de la población y la oferta comercial, los costes de desplazamiento y la existencia de loca-lizaciones polarizadoras (atrayentes para los consumidores) de la demanda (apoyadas en las fuentes de información oficiales disponibles). Para ello re-sulta imprescindible definir las variables más significativas y que, por tanto, entrarían a formar parte de la modelización.

Composición del modelo. Variables consideradas y proceso de los datos

Partiendo de bases de datos externas (fuentes demográficas: INE; y fuentes comerciales: censo de actividades económicas de la Sociedad de Desarrollo) e internas, cartografía digital (procedente de la encuesta de equipamientos e infraestructuras locales, EIEL), se inició un proceso de creación de indicadores georreferenciados. Estos indicadores se organizaron en dos grupos de varia-bles diferenciadas: aquéllas referidas a la actividad comercial y las variables que representaban la realidad demográfica.

La información contenida en ambos tipos de variables fue objeto de trata-miento, conformando un sistema de información geográfica capaz de vin-cular a los consumidores con el comercio o servicio, y que junto a un tercer grupo de variables (variables de conectividad y transportes, cuyo papel será la estructuración y conectividad real de las otras dos variables) conformarán una red de análisis que servirá como escenario hipotético de análisis de la localización empresarial.

Todo este proceso persiguió, como ya se ha comentado, habilitar una he-rramienta capaz de dotar a los usuarios finales de un criterio lógico a la hora de implantar en el municipio una actividad empresarial, analizando minu-ciosamente diferentes realidades del territorio e integrándolas en un único modelo digital.

Una primera fase del proceso se orientó a la evaluación de la situación co-mercial desde la óptica de la demanda, al relacionar en superficies la densi-dad comercial (por tipos de comercio) con la densidad poblacional por edad y sexo (variables demográficas adoptadas como más significativas de cara a


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los objetivos del análisis), generando una serie de superficies categorizadas en función de su potencialidad comercial (el potencial comercial óptimo co-rresponde a alta densidad demográfica y baja densidad comercial), según tipo de comercio (y por ende perfil de consumidor habitual de ese tipo de comercio).

Una segunda parte se orientó a mostrar la situación desde el punto de vista de la oferta al crear áreas de servicio en torno a cada comercio en función del tiempo que cada consumidor está dispuesto a invertir en la obetención del bien.

En cualquier caso, ambos procesos precisan ubicar la información dentro del modelo mediante procesos de georreferenciación.

Por último, se realizó una calibración del modelo basada en el establecimen-to de elementos polarizadores de la demanda (espacios de promoción co-mercial, lugares de altas cocentraciones de transehuntes, etc.), que ofrecen mayores potencialidades y mayor grado de precisión para la ubicación co-mercial.

La georreferenciación de los establecimientos comerciales

La georreferenciación de los establecimientos comerciales proporcionó una cubierta con información referida a las direcciones postales a la cual se le aso-ció la información contenida en la base de datos comercial del impuesto so-bre actividades económicas (IAE). El procedimiento es simple, ya que se basa únicamente en dotar a cada registro del censo comercial de las coordenadas UTM x e y para establecer su localización. De esta manera se dotó al censo comercial de una dimensión espacial que permite agregar esta información al modelo de localización y, por tanto, establecer análisis de distancias, den-sidades, etc.

Sobre la base de la localización de los comercios georreferenciados se pro-cedió al cálculo de densidad comercial mediante procedimientos geoesta-dísticos de densidad simple. Dicho proceso se basó en un cálculo focal de densidades de puntos georreferenciados sobre una superficie circular de re-ferencia (cuyo tamaño es discrecional y debe calcularse ponderadamente)


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La georreferenciación de las variables demográficas

La obtención, tratamiento y análisis de las variables demográficas conllevó un proceso de tratamiento y adaptación general de la aplicación al conjun-to de las mismas. Este proceso se apoyó en el uso combinado de fuentes demográficas procedentes del Instituto Nacional de Estadística (datos por secciones padronales correspondientes a 2006) y del Instituto Canario de Es-tadística (variables e indicadores a escala municipal, cuando no se dispuso de alternativas a menor escala), y su posterior gestión mediante el sistema de información geográfica. El procedimiento constó de dos fases:

1) El análisis de coincidencia de delimitaciones administrativas entre las uni-dades con datos demográficos y las unidades de análisis definidas. En este proceso se comprobó la no coincidencia de los límites de las secciones padronales (datos demográficos más desagregados disponibles) y los ba-rrios (unidad territorial de referencia predefinida), por lo que hubo que desarrollar una fase posterior de depuración y redistribución de la pobla-ción.

2) Depuración y redistribución de datos consistente en la reasignación de po-blación de secciones a cada barrio en función del porcentaje de superficie de las secciones que correspondía a cada barrio2. Este porcentaje de sección por barrio se multiplicó por la población absoluta de cada una, obtenien-do así varios datos para cada sección perteneciente a dos o más barrios. El criterio de distribución fue, por lo tanto, asignar la población de forma homogénea en el territorio, dada la ausencia de datos que permitieran una operación más refinada espacialmente. Este proceso lleva apareja-do un cierto margen de error, al que resultan especialmente sensibles los barrios con superficies y número de habitantes pequeños. En estos casos, los datos no actúan como valores absolutos o reales, sino como indicadores de tendencias en el marco demográfico del conjunto de la ciudad, función en la que sí resultan representativos por aplicárseles los mismos métodos y sistemas de proyección-asignación de datos que al resto de barrios.

2 Al no existir datos sobre la distribución interna de la población de los barrios, ésta se ha repartido en los mismos de manera homogénea, estableciendo en función de la superficie de cada barrio y del número de habitantes total una población estimada por unidad de superficie.


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Figura 1: Esquema de depuración y redistribución de datos

Por tanto, el proceso de georreferenciación de las variables demográficas y el cálculo de sus densidades resulta más sencillo y menos preciso que el desa-rrollado con las variables comerciales. Cartográficamente el proceso se apoya en los datos del padrón municipal de habitantes correspondiente al año 2006, con datos poblacionales por edad y sexo referidos a secciones padronales. És-tas contienen un código identificativo de sección coincidente con las seccio-nes censales de la cartografía disponible (polígonos de la cartografía de escala 1:1000 de GrAfcAn).

Relación de las variables en el escenario de la oferta

De este cálculo se obtuvieron una serie de superficies que se categorizaron me-diante una estandarización de los valores de densidad comercial y poblacional (a fin

Con la premisa de que cada sección posee un número de habitantes de-terminado (dato oficial, INE) que se distribuye homeogéneamente en su interior se estima qué superficie de cada sección pertenece a cada barrio.

El 75% de la superficie de la Sección A (y por tanto de sus habitantes) perte-nece al Barrio 1

El 25% de la superficie de la Sección A (y por tanto de sus habitantes) perte-nece al Barrio 2

Pt*0,75=Ha1 habitantes de la Sección A que viven en el Barrio 1

Pt*0,25=Ha1 habitantes de la Sección A que viven en el Barrio 2

Ha1= estimación de habitantes de la Sección A residentes en el Barrio 1Ha2= estimación de habitantes de la Sección A residentes en el Barrio 2

Pt1=Población total estimada del Barrio 1Pt2=Población total estimada del Barrio 2

Pt1=_Ha1...n

Pt2=_Ha2...n


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de hacer comparables dos indicadores expresados en unidades distintas). Una vez estandarizados los valores se establecieron categorías desde la perspectiva de la op-timización de la localización y se les asignó un valor, según se recoge el cuadro 2.

Cuadro 2: Grado de adecuación comercial por zonasCategoría3 Densidad Comercial Descripción Variable demográfica Descripción Grado de adecuación 1 1 Baja densidad 3 Alta densidad Óptima Comercial demográfica 2 1 Baja densidad 2 Media densidad Alto Comercial demográfica 3 1 Baja densidad 1 Baja densidad Baja urbanización Comercial demográfica 4 2 Media densidad 3 Alta densidad Medio-alto comercial demográfica 5 2 Media densidad 2 Media densidad Medio comercial demográfica 6 2 Media densidad 1 Baja densidad Medio-Bajo comercial demográfica 7 3 Alta densidad 3 Alta densidad Bajo-medio comercial demográfica 8 3 Alta densidad 2 Media densidad Bajo comercial demográfica 9 3 Alta densidad 1 Baja densidad Muy bajo comercial demográfica

Fuente: elaboración propia. Datos estandarizados

El escenario de la oferta

Se podrían identificar, de manera general, 3 elementos en una red; los ejes, los nodos y elementos que condicionan el funcionamiento interior de la misma (restricciones, costos de distancia, etc.). En el caso que se aborda, los nodos serán los orígenes (residencias de consumidores) y los destinos (comercios); los ejes serán las calles; y las restricciones en los flujos estarán vinculadas a los tiempos consumidos en recorrer las distancias para mate-rializar el consumo (incluidos retornos). Este último apartado dependerá del tipo de consumidor y comercio.

3 Existe una décima categoría que muestra un máximo de la densidad comercial, denominada máxima densidad


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Para evaluar la oferta de servicios de cada tipología comercial se estableció una matriz en la que se identifican los grupos de edad y sexo de los resi-dentes y las velocidades a los que éstos son capaces de desplazarse a pie, lo que se aplicará a cada eje de la red, siguiendo la siguiente fórmula:

T= (M*K)/V

Donde:T= Tiempo de desplazamientoM= Distancia del segmento (con una corrección según pendiente del segmento z)K= Constante de tiempo (referida a la unidad usada segundo, minutos, etc.)V= Velocidad en unidades de distancia por unidad de tiempo

De esta manera se establecerá un costo de tiempo para los flujos, en función de la distancia a recorrer por cada consumidor, información que estará asociada a la tabla de atributos de los ejes.

Cuadro 3: Velocidades según grupos de edad4

Grupo de edad Velocidad media a pie m/s Velocidad media a pie km/h7-70 1,60 4,6870+ 1,20 4,2

Fuente: elaboración propia

Para realizar el cálculo, tomemos como ejemplo a un individuo varón de 75 años, en una calle de 100 metros:

4 Límite superior de la marcha confortable1. Niños: v= 0,77 + 0,031 + (edad del individuo) límite superior 7 añosAdultos: entre 1,30 y 1,60 m/s2. Ancianos: v=1,17 - 0,04 * (edad >70) límite inferior 70 añosEstos parámetros están basados en lo que se considera marcha confortable, es decir aquélla que elige un sujeto sano en función de la amplitud de zancada (para los niños) y el ritmo cardiaco en los ancianos, basa-dos en los índices Norlin. et. al. y Dahlsted et. al. establecidos en sus estudios en biomecánica, se considera que un niño sin patologías alcanza la velocidad de marcha confortable para adultos a partir de los 7 años, en función del crecimiento de sus extremidades inferiores, variando con la edad según la función 1 y los ancianos varían a la baja por frecuencia en ritmo cardiaco en la función 2. Los adultos mantienen la elec-ción de la marcha entre los valores mencionados anteriormente, y no precisan función al no experimentar variaciones con la edad hasta los 70 años, salvo patologías motoras (tomado de VIeL, E. (2003): La marcha humana, la carrera y el salto, p 109.)


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v=1,17 m/s - 0,04 * (edad-70) limite inferior 70 años Luego: v=1,17 – 0,04*(75-70) v= 0,97 m/s

T= (M*K)/VM= 100 metrosK = 1 (pues son metros por segundo) T = (100*1)/0,97= 103 segundos V = 0,97 metros por segundo

Luego, una persona de 75 años tarda 1 minuto 43 segundos en recorrer una distancia planimétrica de 100 metros.

A partir de este procedimiento es posible calcular el área de servicio de cada comercio, siempre y cuando se clasifique cada tipo de comercio en función del bien y servicio que preste, y por tanto, la cantidad de tiempo que el consumi-dor está dispuesto a emplear para la obtención del mismo. El procedimiento se basa en la distancia que es capaz de recorrer el consumidor tomando como origen el comercio a cuyo perfil pertenezca, a través de la red, configurando una serie de superficies que muestran qué lugares a partir del comercio están libres u ocupados por comercios o servicios del mismo tipo (lo que en la prác-tica supone la existencia de competencia).

Cuadro 4: Tipos de bienes de consumo para la localización comercial fuente

Rutinario 5 minutosBásico 15 minutosDe especialidad >15 minutos

Fuente: Berry et. al (modificado)

Así, si un individuo de 75 años pertenece al perfil de consumidor que de-manda un determinado bien rutinario, aplicará 5 minutos de tiempo a una velocidad de 0,97 m/s en la red y, a partir de ahí, será capaz de definir un área de servicio, que tomará como limite 291 metros de recorrido (distancia que se recorre en 5 minutos caminado a 0,97 m/s) por todas las calles que partan del comercio a cuyo perfil pertenezca. Al unir los vértices finales de los recorridos lineales por los ejes viarios, se genera el área de servicio. Esta superficie de competencia comercial, denominada área de servicio, será el resultado de unir mediante líneas los extremos de las vías alcanzados por


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el consumidor si emprendiera su viaje en sentido inverso, es decir, desde el comercio hacia un destino no definido (todas las direcciones en la red vial).

Es importante matizar que el concepto de área de servicio fue utilizado en este proyecto para la elaboración de un esquema que muestre la situación de com-petencia entre comercios de la misma tipología. Sin embargo, al estar orienta-do el estudio a la implantación de nuevas empresas, se ha estimado necesario (por razones de precisión de análisis) discriminar de dichas áreas de servicio aquellas zonas que al estar constituidas por espacios naturales, refinerías y zo-nas militares, no pueden ser objetivo de una emprendeduría empresarial en los términos que el proyecto comprendía. Por otra parte, se estimó necesaria la inclusión de determinadas plazas, parques, instalaciones deportivas y edificios gubernamentales como superficies de especial categoría, ya que, pese a no ser susceptibles de una implantación empresarial in situ, si producen un efecto polarizador de transeúntes (atractivo), y por tanto, recibieron un tratamiento similar al de las zonas comerciales abiertas. De todos modos, se ha de entender que dichas zonas no tendrán el mismo efecto sobre todas las categorías de comercios, ya que su influencia se hace notar más en aquellas tipologías que complementan el ocio capitalino y el consumo de bienes ligados a éstas.

El resultado de dicha discriminación espacial se denominó «superficie comer-cial útil», y su objetivo fue el de crear indicadores en cuyo denominador no se computen espacios con funcionalidades no ligadas al comercio.

Cuadro 5. Influencia de las zonas comerciales abiertas

Cercanía a la Zona Comercial Abierta Grado de influencia de la ZCA100 m Alto500 m Medio> 500 m Bajo

Fuente: Elaboración propia


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Elementos estructurantes de especial atención o polarizadores de transeúntes

Otra de las restricciones impuestas a la red está basada en la polarización co-mercial (atractivo para los consumidores) que suponen las zonas comerciales abiertas, en tanto en cuanto generan una concentración de comercios debido a las promociones de estas zonas por parte de la administración y las ventajas comparativas basadas en la acumulación de consumidores por la variedad de oferta y la accesibilidad.

En este caso, se generaron áreas concéntricas desde las superficies asignadas a es-tas áreas comerciales abiertas (bajo la aplicación de una función basada en la dis-tancia, número de consumidores y ventajas comparativas). Se trata de áreas de in-fluencia que intentan representar ese factor de atracción hacia determinadas zonas comerciales ya consolidadas, generando una calibración del modelo que muestra un escenario prospectivo más acorde a la realidad territorial.

Igualmente la red mostrará una deformación de las áreas de servicio a favor de elementos aglutinadores de transeúntes. Dichos elementos polarizadores implican o suponen una facilidad de los desplazamientos en los ejes que los conectan. En definitiva se tienen 3 grupos de restricciones capaces de ofrecer un diagnóstico al emprendedor:

1) Las restricciones basadas en la relación oferta-demanda (grado de adecua-ción).

2) Las restricciones basadas en la competencia (áreas de servicio, según bien, comercio y perfil de consumidor).

3) Las restricciones basadas en la polarización de las zonas comerciales abiertas.

Estas 3 variables generan una serie de superficies por intersección que muestran una realidad más cercana. Se aplicó esta jerarquía de restricciones a cada grado de adecuación comercial y se obtuvieron superficies con una triple clasificación, tal y como se puede constatar en la figura 2


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Figura 2: Influencia de las zonas comerciales abiertas

Conclusiones

La conclusión obtenida de este análisis indica que la tendencia de localización comercial se orienta a la agrupación de bienes rutinarios y básicos en torno a los barrios periféricos y la progresiva especialización de la zona central de la capital tinerfeña, aglutinando la mayor parte de lo que denominamos comercio de especialidad.

Se podría decir que las estrategias de compra-consumo incluidas en el tomo primero del documento denominado Plan urbanístico-comercial de la provin-cia de Tenerife. Hábitos de consumo de la población de la isla de Tenerife, quedan reflejadas, en parte, en este modelo. A saber: la estrategia habitual de la fami-lia tipo se basa en una «compra fuerte» en intervalos de tiempo mensuales y una serie de «compras de reposición» con una frecuencia diaria-semanal y de menor cuantía económica. La manifestación de esta estrategia en el espacio buscará la accesibilidad rápida a los comercios que son objeto de la compra de reposición (llamados en el presente proyecto bienes rutinarios y básicos). Por tanto, se entiende la necesidad de complementar la oferta comercial de reposi-ción en los barrios y urbanizaciones periféricas de la capital, hecho demostrado en que los óptimos comerciales y la baja influencia de la competencia se con-centran en dichas zonas. Sin embargo, también serán estas zonas las de menor influencia de las zonas comerciales abiertas o zonas de promoción comercial, lo cual puede sugerir la necesidad de implantación de dichos instrumentos.

SITUACIÓN DE COMPETENCIAFUERA DE ÁREA DE SERVICIO

SITUACIÓN DE COMPETENCIADENTRO DE ÁREA DE SERVICIO

INFLUENCIAAZCABAJA

INFLUENCIAAZCA

MEDIA

INFLUENCIAAZCAALTA

INFLUENCIAAZCABAJA

INFLUENCIAAZCA

MEDIA

INFLUENCIAAZCAALTA

GRADO DE ADECUACIÓN COMERCIAL


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La lógica del proyecto apunta la necesidad de limitar la movilidad comercial forzosa a favor de reducir costes económicos y ambientales y mantener satis-fechas las necesidades del ciudadano. Los óptimos comerciales por tipologías buscan un equilibrio «jerarquizado» de oferta, ya que se intenta satisfacer las necesidades básicas para la periferia (especialmente las urbanizaciones de cre-cimiento rápido, carentes de equipamientos y servicios, reduciendo la necesi-dad de desplazamiento para cubrir estas demandas), para con posterioridad reducir paulatinamente la movilidad para la obtención de bienes de especiali-dad, tanto hacia la zona centro como para los grandes centros comerciales.

El proyecto ha permitido obtener un diagnóstico de las oportunidades de em-pleo, autoempleo e inversión en Santa Cruz de Tenerife, detallando la informa-ción territorial hasta el nivel de secciones censales o padronales, y poniendo en relación datos demográficos, económicos, territoriales, de transportes y de empleo, lo que genera un instrumento de análisis y orientación de las políticas de desarrollo local inédito en Canarias.

Además de los análisis ya desarrollados en este trabajo, el proyecto genera he-rramientas que permiten replicar dichos análisis, profundizar en los mismos, ac-tualizar los datos socioeconómicos y, sobre todo, realizar análisis y explotacio-nes ad hoc, según se presenten demandas de información y asesoramiento por parte de inversores, empresarios y emprendedores, aumentado de este modo las tasas de supervivencia empresarial y el éxito de los proyectos de inversión.

Concretamente, el proyecto ha permitido obtener información orientada a mejorar las condiciones de desarrollo de la actividad comercial a escala local y, por tanto, de notable valor para impulsar y apoyar los procesos de empren-deduría e iniciativa inversora (pilares básicos del desarrollo local del municipio capitalino), tal y como se esquematiza a continuación:

1) Obtener una zonificación del Municipio basada en la distribución e interacción de las actividades económicas, infraestructuras y población. Efectivamente, gracias al análisis combinado de estos tres factores, a los que se ha añadido el análisis de redes de transporte y accesibilidad, se han podido detectar 10 zonas comerciales abiertas, que ya hoy en día son la base de las políti-cas de dinamización y promoción comercial de la Sociedad de Desarrollo5.

5 Véase «Guía de Zonas Comerciales Abiertas de Santa Cruz de Tenerife», así como la campaña de promoción comercial Navidades 2008 y el plan de dinamización de los sectores de ocio y restauración denominado Santa Cruz más Viva. La información está disponible en la dirección web www.sociedad-desarrollo.com.


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Asimismo se ha realizado un análisis de las zonas más relevantes económi-camente, sumando las concentraciones totales de actividades económicas y poniéndolas en relación con los datos demográficos.

2) Suministrar información útil a los emprendedores para la creación de su em-presa. Los análisis de concentración económica y demográfica, segmen-tados por grupos de actividad, edad, situación laboral y sexo, todos ellos territorializados a nivel de sección censal, son una herramienta de máxima utilidad a la hora de asesorar a posibles emprendedores acerca de la ido-neidad de ubicar un determinado negocio en una zona concreta. Asimis-mo, la disponibilidad de las capas del sistema de información geográfica y las bases de datos en que se basa el presente estudio, permite realizar análisis espaciales y explotaciones de datos a medida, en los casos en que sea necesario. Asimismo, la actualización de los datos permitirá mantener vigente la información.

3) Potenciar la información disponible para las empresas y los posibles inversores que piensen invertir en Santa Cruz de Tenerife. La disponibilidad de informa-ción fiable sobre mercados, competidores, clientes, accesibilidad, etc. son condicionantes importantes a la hora de decidir la inversión en un lugar concreto. Gracias a este proyecto, la Sociedad de Desarrollo está en dispo-sición de asesorar a cuantos empresarios e inversores demanden informa-ción a la misma, bien directamente o bien a través de una consulta web. La información de relevancia empresarial, sobre todo los análisis de redes y los estudios de localización en función de los usos del suelo y los cambios en las infraestructuras de transporte, estarán siempre actualizados en función de los trabajos de mantenimiento que se produzcan.

4) Reducir la mortalidad de las empresas creadas en Santa Cruz de Tenerife. El ase-soramiento que ya presta la Sociedad de Desarrollo, una vez enriquecido con el análisis territorial de las oportunidades de inversión y autoempleo, con datos de consumo potencial y concentración de competidores y potencia-les clientes, redundará en una mejora de los índices de supervivencia de las empresas creadas con el asesoramiento de la Sociedad de Desarrollo.

5) Concentrar toda la información socioeconómica disponible aportándole una perspectiva territorial, de manera que esa información se convierta en útil para la detección de oportunidades de negocio. El presente trabajo proyecta sobre el territorio distintas fuentes de información de diversas procedencias, in-


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conexas e incoherentes entre sí, proporcionando de este modo una visión de conjunto que difícilmente se podría haber alcanzado de otro modo. Por primera vez, las principales fuentes de información socioeconómica de Santa Cruz de Tenerife (Padrón, Censo 2001, IstAc, Ine, estudios propios de la Sociedad de Desarrollo, datos del obecAn, Censo de Actividades Empresa-riales, etc.) están disponibles en un mismo soporte que permite un acceso «muy intuitivo» a las mismas.

6) Creación de mapas que presentan la realidad a la que se enfrenta el emprende-dor a la hora de localizar su negocio. En el documento elaborado se ofrecen mapas temáticos, en los que se desmenuza la información socioeconómi-ca, demográfica y geográfica de Santa Cruz de Tenerife (figura 3), de modo que el emprendedor, sólo con los mapas ya disponibles, pueda hacerse una primera idea de la idoneidad de su modelo de negocio en un ámbito determinado. Por otra parte, la disponibilidad de la información y la posi-bilidad de actualizarla y realizar explotaciones más específicas, permitirán generar mapas más detallados o específicos en función de las demandas concretas del emprendedor.

7) Estimular la actividad empresarial municipal. Las facilidades que este pro-yecto pone a disposición de los servicios de asesoramiento empresarial de Santa Cruz de Tenerife y la personalización y aumento de la capacidad de servicio al empresario y al emprendedor son en sí mismas un estímulo a la actividad empresarial, ya que facilitan la toma de decisiones y la orien-tación de la idea de negocio, provocando una mayor tasa de éxitos y un descenso potencial en la mortalidad empresarial.

8) Favorecer el establecimiento de nuevas empresas en el municipio, con el con-siguiente incremento de la actividad económica y de la oferta de servicios y productos, de modo que mejorará la calidad de vida de los ciudadanos. Apar-te de lo expuesto en anteriores apartados, que redundará claramente en favorecer el establecimiento de nuevas empresas en el municipio, el ase-soramiento especializado y personalizado, la capacidad de concretar los nichos de mercado en las diferentes ramas de actividad y la mejora en la planificación de la inversión, propiciarán un aumento y diversificación de la oferta de servicios y productos, optimizando las localizaciones y creaciones de empresas por todo el territorio, en función de sus mercados potencia-les, aspectos logísticos y de accesibilidad.


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Figura 3: Plano de la zona urbana de Santa Cruz de Tenerife

Óptima Alto Medio Alto Medio Medio Bajo Bajo Medio Bajo Muy Bajo Máxima Densidad Baja Urbanización

Adecuación comercialBanca, servicios financieros e inmobiliarios


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Figura 4: Diagnósticos zonales y sectoriales de oportunidades de inversión, empleo y autoempleo

Superficie total municipio 150,56 km2

Superficie comercial útil 8,03 km2

Superficie en área de servicio 5,31 km2

Áreas de servicioCalculadas a partir de un desplazamiento a pie a 1,30 m/s durante un tiempo estimado según tipo de bien y servicio.

Óptima Alto Medio Alto Medio Medio Bajo Bajo Medio Bajo Muy Bajo Máxima Densidad Baja Urbanización

Adecuación comercialBanca, servicios financieros e inmobiliarios


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9) Favorecer la creación de puestos de trabajo, tanto directos por las nuevas in-versiones, como indirectos, a través del efecto inducido de la demanda de bienes y servicios en el resto de la economía. La creación de empresas y atracción de inversiones gracias al asesoramiento específico y persona-lizado que permitirán las herramientas generadas a través de este pro-yecto pueden suponer, en la medida en que la coyuntura económica lo permita, la creación de puestos de trabajo directos.

10) Distribución más equilibrada del tejido empresarial. La optimización de las localizaciones de empresas en función de los índices de concentración empresarial, zonas de captación, aspectos logísticos, disponibilidad de mano de obra, análisis de posibles competidores, etc. redundará, a largo plazo, en una distribución más equilibrada del tejido empresarial de San-ta Cruz de Tenerife, propiciando concentraciones de actividad allí donde sea preciso, o bien la capacidad de detectar las necesidades de disper-sión de actividades donde fuere aconsejable. Asimismo, disponer de esta herramienta favorecerá la implantación de los «mix» comerciales-em-presariales más adecuados, comenzando por las diez zonas comerciales abiertas, de modo que se generen efectos sinérgicos que redunden en los efectos de demanda inducida mencionados en el objetivo específico número 9 de este proyecto.

11) Simplificar y permitir mayor rapidez en la toma de decisiones a la hora de acometer nuevas inversiones en la ciudad. Aquellos inversores que deman-den el asesoramiento de la Sociedad de Desarrollo podrán examinar rá-pidamente datos clave para la toma de decisiones empresariales que les permitirán discriminar rápidamente las principales decisiones que deban tomar, o poner a prueba los diferentes escenarios de negocio que estén barajando.


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El plan de desarrollo urbano local: fundamentos de la planificación urbanística y estratégica en Venezuela

María Gabriela Camargo Mora1*

Introducción

El nuevo modelo de organización regional y local se apoya en el reconoci-miento del papel fundamental que juegan las ciudades en el proceso com-petitivo que se lleva a cabo en los mercados internacionalizados y, por otra parte, la importancia estratégica de las ciudades medias en el nuevo proceso de desarrollo y ordenación del territorio.

Las Constitución Nacional compromete al Estado venezolano a desarrollar una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades físico-na-turales, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas y políticas, en función del desarrollo integral y sustentable en cada una de las entidades de la nación. En este contexto, la Constitución le asigna al municipio la com-petencia de ordenar su territorio, tanto de sus áreas urbanas como de sus espacios rurales, conjuntamente con la promoción del desarrollo económico y social.

Las actuaciones del municipio, específicamente las referidas a las áreas urba-nas, en lo concerniente a la planificación, desarrollo, conservación y renova-ción de las urbanizaciones, parcelamientos, construcciones, reconstrucciones, reparaciones y modificaciones de cualquier naturaleza en edificios públicos o

* María Gabriela Camargo Mora es geógrafa, miembro del Instituto de Geografía y Conservación de Recur-sos Naturales de la Facultad de Ciencias Forestales y Ambientales, de la Universidad de los Andes, Mérida (Venezuela) ([email protected])

17 El plan de desarrollo urbano local: fundamentos de la planificación urbanística y estratégica en Venezuela

María Gabriela Camargo Mora*

EL PLAN DE DESARROLLO URBANO LOCAL: FUNDAMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA Y ESTRATÉGICA EN VENEZUELA

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privados, ubicadas en el ámbito territorial del municipio, se rige por la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, su Reglamento y las demás disposicio-nes administrativas y técnicas, emanadas del Ejecutivo Nacional. Dentro de estas normativas se crean diversos instrumentos de ordenación urbanística como son:

a) El plan de ordenación urbanística, que establece los lineamientos, directri-ces y determinantes de la ordenación urbanística.

b) El plan de desarrollo urbano Local que tiene como propósito definir con precisión el desarrollo urbano del municipio, en función de la población y base económica, expresando la correspondencia de la infraestructura y servicios a dotar para la población estimada.

c) Los planes especiales tendrán por objeto la transformación, mejoramiento o conservación de aquellos sectores urbanos específicos, que por razones de interés histórico, monumental, arquitectónico o ambiental, turístico o paisajista, ameriten un tratamiento por separado dentro del plan de desa-rrollo urbano local. Igualmente, los planes especiales podrán referirse a las áreas ocupadas por asentamientos no controlados y a los terrenos destina-dos a desarrollos de urbanismo progresivo, de conformidad con lo estable-cido en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y su Reglamento.

d) La ordenanza sobre zonificación y sus planos correspondientes: los cuales definen el uso, características y la intensidad posible en cada parcela del área urbana comprendida dentro del ámbito que rige, siempre con base en lo establecido en el plan de desarrollo urbano local.

De acuerdo con el Manual para la preparación del plan de desarrrollo urbano local (PDUL) por el Ministerio de Desarrollo Urbano, estos planes tienen tres objetivos principales: en primer lugar, precisar y detallar para sus ámbitos te-rritoriales las estrategias y directrices contenidas en los planes de ordenación urbanísticas correspondientes; luego, al precisar y detallar tales estrategias y directrices han de procurar y salvaguardar la calidad de vida en los centros poblados, lo cual implica al menos que han de abocarse a la solución de los problemas presentes, así como la previsión de su crecimiento ordenado, todo ello en el contexto de las necesidades actuales y futuras de la población y de la protección ambiental; y, en tercer lugar, en servir para coordinar la ejecución del desarrollo urbanístico local, señalando al sector público los compromisos prioritarios y las inversiones requeridas, y estimulando y orientando, mediante

María Gabriela Camargo Mora

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reglas claras y seguras, la participación del sector privado en dicho desarrollo (Lope-Bello,1994).

A tales efectos, los planes de desarrollo urbano local (PDUL) deberán contener (Art. 34 de la Ley de Ordenación Urbanística) los siguientes contenidos:

1) La definición detallada del desarrollo urbano, en términos de población, fase económica, extensión del área urbana y control del medio ambiente.

2) La clasificación del suelo, a los efectos de determinar régimen urbanístico aplicable y permitir la elaboración de planes especiales.

3) La delimitación de espacios libres y áreas verdes destinadas a parques y jardines públicos y a zonas recreacionales de expansión.

4) La localización para edificaciones de servicios públicos o colectivos.

5) El trazado y características de la red vial y colectora, definición del sistema de transporte urbano y organización de rutas del mismo.

6) El trazado y características de la red y distribución de agua potable, cloacas y drenaje urbanos, en la secuencia de la incorporación recomendada.

7) El señalamiento preciso de las áreas para los equipamientos de orden general e intermedios requeridos por las normas correspondientes y para las instalaciones consideradas de alta peligrosidad, delimitando su respectiva franja de seguridad.

8) La identificación de las áreas de desarrollo urbano no controladas, con la indicación de las características a corregir con el fin de incorporarlas en la estructura urbana.

9) El establecimiento de las áreas que deberán desarrollarse bajo la modalidad de urbanización progresiva.

10) La regulación detallada de los usos del suelo y delimitación de las zonas en que se divide el área del plan en razón de aquellos y, si fuera el caso, la organización de la misma en perímetros y unidades de actuación.

11) La programación por etapas de la ejecución del plan con indicación precisa de las zonas de acción prioritaria del costo de implantación de los servicios y de realización de las obras de urbanismo, así como fuentes de financiamiento.


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12) La identificación de terrenos de propiedad privada que resultaran afecta-dos por la ejecución del plan, indicando plazos para la expropiación y dis-ponibilidad de recursos para implantar el servicio o realizar la obra.

Como podemos observar, el planeamiento urbano tiene como objetivo fun-damental ordenar el crecimiento urbano y distribuir adecuadamente los di-ferentes usos, básicamente mediante la clasificación del suelo según régimen jurídico y según usos e intensidades. La clasificación del suelo es sin duda un factor necesario para la implementación de nuevas actividades productivas, pero dista mucho de ser una garantía efectiva y completa de que estas activi-dades acabarán implantándose (Pujadas y Font, 1998).

Tabla 1. Diferencia y complementariedades entre el planteamiento urbano y la planificación estratégica

Planificación estratégica Planeamiento urbano ComplementariedadEs un plan integral (económico, social, Es un plan de ordenación del La planificación estratégica introducecultural, institucional, con objetivos territorio municipal dimensiones que escapan del campo delterritorializables y otros que no) planeamiento urbano (recursos espaciales, economía, tecnología, cultura, etc.)Incluye acciones a desarrollar pero sin Clasifica el suelo según usos y El planteamiento urbano asignaubicarlas en el espacio territorializa las actuaciones el suelo de acuerdo con las acciones propuestas en el planeamiento estratégicoSe basa en el consenso de agentes Se limita a respetar los períodos La planificación estratégica garantizasociales y económicos y en la de información pública la movilización ciudadana en tornoparticipación ciudadana impuestos por la legislación a proyectos en comúncomo factor de movilización No es un plan normativo sino que se basa Es un plan normativo que regula las El planeamiento urbano puede daren el compromiso de agentes e instituciones actuaciones públicas y privadas carácter normativo a las acciones previstas en la planificación estratégicaEs un plan de acción Es un plan de regulación de La planificación estratégica usos del suelo introduce los elementos dinamizadores de que carece el planeamiento urbano

Fuente: Pujadas y Font (1998)

Cuando una pequeña ciudad califica y urbaniza suelo industrial con objeto de atraer industria y diversificar la base económica, está aprovechando las posibi-lidades del planeamiento urbano, pero con esto no ha agotado su capacidad de incidir en la marcha de la economía local. En este caso, la planificación es-tratégica abre nuevas posibilidades de intervención en el futuro del territorio, poniendo en marcha medidas destinadas a aumentar sus ventajas comparati-vas (idem).


373

La planificación estratégica no sustituye el planeamiento urbano, sino que se incorpora como un complemento que permite formular estrategias, líneas de acción y programas que no se contemplan en las competencias propias del planeamiento urbano, pero que son básicos para la inserción de la ciudad en la dinámica espacial global de una manera competitiva.

Aunque las dos modalidades de planificación pueden tener existencia propia e independiente, parece aconsejable buscar la complementariedad entre ellas, tal como lo señala la tabla 1.

El presente trabajo tiene como finalidad presentar una operacionalización para formular un plan de desarrollo urbano local (PduL) basado en la adición de los fundamentos de la planificación urbanística y de la planificación estratégica, de manera que este instrumento contemple estrategias que permitan orientar con precisión el desarrollo urbano de la ciudad, teniendo en cuenta, por una parte, las características relevantes de localización geográfica de la ciudad y su entorno, que le permitirá insertarse en el sistema urbano policéntrico integrado como nodo de desarrollo, propulsor de áreas adyacentes y como minimizador del dualismo campo-ciudad; y por otra parte, lograr el desarrollo de la ciudad en función de la población y base económica, expresando la correspondencia de la infraestructura y servicios a dotar para la población estimada, además de garantizar el desarrollo de las comunidades allí localizadas, generar dinámicas tendentes a hacer una zona urbana competitiva en cuanto a prácticas produc-tivas, políticas, culturales y sociales, preservar los recursos naturales y garantizar los mayores niveles de calidad de vida para su población.

Fundamentos teóricos de la propuesta

La presente propuesta se fundamenta en las nuevas tendencias del desarrollo local y del nuevo enfoque del territorio, que sostiene que el éste no se concibe como un mero soporte de actividades, sino como un ámbito donde se entre-tejen relaciones para la organización y control del mismo en pro del bienestar de la sociedad. En tal sentido, el plan de desarrollo urbano local (PduL), como instrumento de ordenación urbana del municipio, debe desarrollarse dentro de la complementación de los lineamientos de la planificación urbana y de la planificación estratégica, teniendo como propósitos superiores los siguientes:

a) Mejorar los niveles de calidad de vida de sus habitantes y de su entorno.


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b) Incrementar la competitividad del territorio a través de la organización es-pacial.

c) Lograr mayor cohesión económica y social del territorio.

d) Conservar los recursos naturales y culturales.

En tal sentido, el operativo para abordar el plan de desarrollo urbano local (PduL), debe considerar las premisas siguientes:

a) El PduL debe realizarse con la participación de todos los actores locales, así como la instrumentación de mecanismos y herramientas de gestión que permitan controlar y regular las áreas de construcción, prevenir y minimizar los efectos de futuros eventos naturales, acorde a las nuevas exigencias y a la realidad de la localidad.

b) Los principios e instrumentos definidos en la Agenda 21 Local permiten re-unir a todos los actores locales (ciudadanos, técnicos, políticos, empresarios y grupos sociales) con el objeto de deliberar y consensual una estrategia de desarrollo local basada en la sostenibilidad ambiental, económica y social para la ciudad. El avance hacia modelos de toma de decisiones más partici-pativos supone superar el reto que conlleva incluir y articular las concepcio-nes y los intereses de sectores más vulnerables, tradicionalmente margina-dos y subrepresentados en las decisiones políticas.

c) La estrategia local debe orientarse al desarrollo armónico y sostenible, es-pecialmente mediante el refuerzo de la cohesión económica y social, don-de se considere el desarrollo sostenible, no sólo desde la perspectiva del desarrollo económico respetuoso con el medio ambiente y que garantice recursos para satisfacer las necesidades de las generaciones futuras, sino también armonizar las exigencias sociales y económicas con las funciones ecológicas y culturales del territorio.

d) El sector de transporte y comunicaciones junto con la red de centros ur-banos juegan un papel fundamental en la cohesión económica y social de los espacios. Por tanto, el PduL debe contemplar el análisis de las redes de transporte, de telecomunicaciones y de energía desde la perspectiva de facilitar el intercambio de bienes, servicios y la movilización de las personas dentro de la ciudad y con su entorno, como factores estratégicos para al-canzar los objetivos del desarrollo local.


375

e) Debe contemplar la caracterización del medio físico o natural y del paisaje, del medio socioeconómico (patrimonio, estructura de la población y medio económico), del poblamiento, de los sistemas de interrelación o movimiento y de la estructura de la ciudad, desde una perspectiva global e integrada, de manera que permita conocer las potencialidades endógenas de la ciudad que la diferencian del resto de las ciudades y, orientar estrategias para hacerla más competitiva. El conocimiento de las capacidades y potencialidades endóge-nas de la ciudad permitirá orientar los cambios en la dirección adecuada a los intereses generales del sistema local, garantizando a la ciudad su inserción en la nueva dinámica de desarrollo, óptimo ordenamiento de su territorio, su pla-nificación urbana acorde a los requerimientos de los ciudadanos, mayor con-trol ambiental y en una eficaz participación de la sociedad organizada.

f ) El PduL debe abordar el conocimiento en profundidad de las oportunida-des, fortalezas, amenazas y debilidades presentes en la realidad de la ciu-dad, teniendo en cuenta las nuevas tendencias del desarrollo de la econo-mía y de las tecnologías, así como las tendencias generales de la evolución social y ambiental de la ciudad, sin perder de vista los diferentes niveles de gobierno y administración (municipal, regional y nacional).

A lo anterior se añaden, los sistemas productivos locales, los procesos de in-dustrialización endógena, la pequeña y mediana industria, el equipamiento físico y funcional de la ciudad, la necesidad de programas de investigación y demostración que promuevan la colaboración entre empresas, centros de investigación, universidades y comunidades, creando y consolidando alianzas estratégicas, sinergias, difusión de información, intercambio de conocimientos, entre otros beneficios.

Tomado en cuenta los señalamientos anteriores, se concluye que la presente propuesta considera que en la elaboración del PduL se deben seguir las siguien-tes indicaciones:

a) Implicar a todos los actores locales o urbanos de la ciudad en el proceso de planificación urbana.

b) Buscar la idoneidad entre el método participativo y los objetivos del plan.

c) Diagnosticar las características estructurales y funcionales de la ciudad para orien-tar los objetivos, metas y estrategias que orientarán el desarrollo de la ciudad.

d) Identificar y tratar tendencias de los problemas, especialmente la exclusión social.


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e) Facilitar la gestión local mediante una agenda de actuación social que, con la participación comprometida de sus habitantes, ofrezca un plan de accio-nes debidamente jerarquizadas y programadas.

Operativo para la realización del PDUL

El plan de desarrollo urbano local (PduL), como instrumento de orientación de las acciones de intervención pública, se debe formular articulando una serie de momentos o fases secuenciales e iterativas, tales como son las bases del plan, el diagnóstico integral, el análisis tendencial y prognosis, formulación de pro-puestas y la gestión del plan. En tal sentido, el operativo propuesto contempla las etapas que se señalan en los epígrafes siguientes.

Las bases del plan

Esta etapa comprende todas las actividades que se deben realizar antes de iniciar propiamente dicho el plan, es decir, organizar el esquema de trabajo (metodología), especificar las actividades técnicas a realizar, reunir el equipo técnico y el consejo asesor para clarificar los objetivos y criterios. Específica-mente, en esta etapa se realizarán las actividades siguientes:

a) Abordaje de actores urbanos. Se da inicio a la creación de compromisos con los actores urbanos. Este acercamiento se realizará mediante apro-ximaciones sucesivas a partir de consultas que potencien la concerta-ción de procesos en el tiempo. El abordaje se realizará de «arriba hacia abajo» (institucional) y de «abajo hacia arriba» (comunitario).

b) Recopilación de información existente. Recopilación de información biblio-gráfica y cartográfica existente en los organismos públicos y privados. Concertación con los actores sociales existentes en la ciudad y el munici-pio para realizar un mapeo o levantamiento de información bibliográfica y cartográfica de la ciudad. Para alcanzar los objetivos planteados, es nece-saria la participación de todos los actores locales implicados en el desar-rollo del territorio local, parroquia o municipio (alcalde, prefecto, consejos comunales, comités de tierras, comités de agua y demás organizaciones comunitarias), los cuales colaboran en la producción de información y del conocimiento base para la elaboración del PduL.

c) Elaboración de cartografía básica. Elaboración de la cartografía básica a escala detallada, la cual es la base cartográfica para la elaboración de


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un sistema de información geográfica (SIG) como instrumento para el análisis de síntesis de la información espacial. Este proceso consistirá en actualizar la información cartográfica mediante trabajo de campo y fotointerpretación, seguido por un proceso de georeferenciación y creación de una base de atributos.

Diagnóstico integral de las variables físicas y funcionales de la ciudad

El diagnóstico es el momento del proceso que permite, a todos los actores urbanos, generar el conocimiento adecuado (descripción, explicación, evalu-ación e interpretación) de las características relevantes de la realidad de la ciu-dad, explicar de una manera jerarquizada las oportunidades y amenazas, las fortalezas y debilidades básicas para la inserción del territorio en el desarrollo sostenible y en sus nuevas tendencias.

En esta etapa se comienza a plantear el futuro de la ciudad. A partir de los temas seleccionados, se procede a caracterizar, analizar y evaluar la evolución futura de cada uno de ellos, a partir de los condicionantes internos y externos de la ciudad, para desembocar en dos diagnósticos separados: el interno y el externo.

a) Elaboración del diagnóstico externo. Consiste en el análisis de los con-dicionantes externos y de la articulación de la ciudad con los ámbitos regional, nacional y mundial en los que está inmerso. Este análisis se realiza desde una dimensión básicamente económica y trata de pro-nunciarse sobre las tendencias globales, las tendencias en las áreas de influencia y la evolución paralela de ciudades y territorios de la misma región económica o con cualidades parecidas (Pujadas y Font, 1998).

b) Elaboración del diagnóstico interno. Consiste en la evaluación de los puntos fuertes y los puntos débiles de la ciudad y su entorno, me-diante información de fuentes secundarias, informes de expertos, en-cuestas a los agentes, constitución de grupos de diagnóstico con re-presentantes significativos de cada sector, etc (ídem). Este diagnóstico interno comprende la identificación, descripción, evaluación y análisis interpretativo de síntesis de aquellos componentes que describen el proceso de desarrollo urbano de la ciudad, en cuanto a población, base económica, extensión del área urbana, equipamiento e infraes-tructura y control del medio ambiente. Para ello, se realiza una revisión y jerarquización de los estudios y análisis generales o puntuales realiza-


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dos en la ciudad, así como de la información técnica y administrativa existente, base para la elaboración del plan (ídem).

Para el desarrollo del diagnóstico integral se propone considerar la evaluación de las componentes1 que se muestran en la tabla 2 y recogen de manera detallada el operativo propuesto para la elaboración del PduL.

Tabla 2. Operativo propuesto para el PduL

Componente DescripciónRecursos espaciales Referido a las características relevantes de localización geográfica de la ciudad y su entorno, que le permitirá insertarse en el sistema urbano policéntricointegrado como nodo de desarrollo, propulsor de áreas adyacentes y como minimizador del dualismo campo-ciudad.Recursos físico –naturales Referido al aprovechamiento, potencial, limitaciones y problemas que presentan los recursos físico-naturales para la generación de bienes y servicios.Recursos productivos Características y organización de las principales actividades económicas, sus perspectivas de eventuales repercusiones sobre la estructura espacial, la infraestructura y el medio ambiente. Comprende el análisis de las características de los sistemas productivos destacando su organización, pymes, incorporación de tecnologías y ventajas competitivas para su consolidación. Organización campo-ciudad; intensidad del uso del suelo.Demografía y mercado de trabajo Característica y distribución territorial de la población, condiciones de vida, empleo, distribución del ingreso y nivel de organización de la población. Infraestructura y equipamiento social Disponibilidad y carencia de los equipamientos básicos de la población como salud y educación. Problemas con la infraestructura de servicios. Trazado y características de las redes matrices de acueductos, cloacas, drenajes, electricidad, telecomunicaciones, transporte, vialidad, recolección de desechos sólidos, entre otros.Urbanismo Identificación de áreas de desarrollo urbano controlados y no controlados, indicando características a corregir y las acciones necesarias para incorporarlas a la estructura urbana. Delimitación de áreas que podrán desarrollarse en forma de urbanismo progresivo. Identificación de los terrenos de propiedad afectados por la ejecución del plan. Definición de desarrollos futuros del área objeto del plan, a corto, mediano y largo plazo. Definición de variables fundamentales por ámbitos de actuación. Clasificación del suelo, que comprenderá la indicación del uso general de las distintas zonas del área urbana, definiendo ámbitos coherentes de actuación, así como, la delimitación de las áreas en general, las áreas de trabajo que ameriten aislamiento para controlar efectos nocivos sobre los sectores urbanos que puedan ser objeto de planes especiales, tales como, el casco a transformar o a preservar. En cada una de estas áreas se indicará la capacidad de población en cuanto a densidad bruta referida a su extensión total.Recursos socio-culturales Se refiere a todos los aspectos sociales y culturales que permiten fomentar la asociación para lograr fortalecer la identidad con el territorio. Capital social.Organización institucional Organización administrativa y capacidad de gestión para llevar adelante el pdul. Funcionamiento del gobierno municipal. Estado de la planificación local.Vulnerabilidad social, económica y Análisis de la vulnerabilidad de las líneas vitales en la ciudad, identificando áreas ambiental, y niveles de riesgo o puntos críticos ante amenazas naturales. Estudio de riesgo ante eventos naturales. Procesos que inciden en la degradación del medio ambiente y los recursos.

1 Operativo basado en la propuesta del ILPES (1998).


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La culminación del análisis y de los diagnósticos interno y externo se logra me-diante un análisis de síntesis interpretativa. Para ello, se utiliza el método dAfo (debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades), denominado también oPedePo (oportunidades, peligros, debilidades y potencialidades), que permite tener una visión sintética de las variables que intervienen en los diagnósticos exterior e interior, mediante la elaboración de la denominada matriz de debili-dades, amenazas, fortalezas y oportunidades2. De la integración de los aspectos físicos naturales y socioeconómicos se determinará lo siguiente:

a) Zonificación de usos del suelo, donde se resaltarán las áreas bajo riesgos na-turales. Esta zonificación se realizará en base a los resultados arrojados por el diagnóstico integral y en función del criterio a definir posteriormente.

b) Estudio de la vulnerabilidad social de las líneas vitales de la infraestructura y servicios básicos, identificando puntos críticos de las redes ante eventos naturales.

Sobre la base del diagnóstico, los actores urbanos deberán aprobar o no el diagnóstico de la ciudad que incluye su posicionamiento.

Definición de la aptitud, capacidad o característica relevante de la ciudad

Definición de la aptitud, capacidad o característica especial que tiene la ciu-dad para su desarrollo. Para ello, a partir del diagnostico se identifican los as-pectos propios del lugar que hace especial la ciudad, como imagen de marca diferenciada a la localidad para potenciar algunas actividades estratégicas que le permitan impulsar un proceso de desarrollo específico: ¿La ciudad, tiene vocación productiva, a partir de la explotación de algunos recursos pro-pios?. ¿Tiene vocación turística?. ¿Reúne condiciones para ser un centro de servicios?, etc. (ILPes, 1998).

Visión compartida de futuro

A partir del diagnóstico y teniendo en cuenta sus antecedentes y sus conclu-siones, las fortalezas y las debilidades, se pasa a elaborar escenarios fundamen-

2 Véase al respecto PuJAdAs y font (1998)


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tándose en el trabajo de ejercitar la imaginación y el rigor, realizando las tareas siguientes:

a) Análisis tendencial. Análisis tendencial y de prospectiva, elaborando alter-nativas futuras posibles, de forma que los ciudadanos puedan escoger un modelo, una visión para la ciudad sobre cuya base se genera una relación de temas críticos y/o líneas de actuación genéricas.

b) Diseño de visión de futuro. Diseño de la imagen objetivo dentro del horizon-te de tiempo que sea determinado, ponderando todos los factores que condicionan el desarrollo urbanístico, tales como: a) Proyección de tenden-cias históricas. b) Potencialidad de desarrollo del área objeto del plan y su periferia. c) Contexto político, social y administrativo. d) Efectos de políticas de incentivo o de control.

Formulación de objetivos y estrategias

A partir del diagnóstico, del análisis tendencial y prospectivo y la imagen ob-jetivo, esta etapa consiste en la formulación de objetivos y, a partir de ellos, las líneas estratégicas y de actuación que permitirán alcanzarlos para transformar la realidad de la ciudad:

a) Definición de objetivos y metas. Teniendo en cuenta el diagnóstico y la visión de futuro se procede a enunciar los objetivos y metas que se esperan al-canzar en materia económica, social y ambiental en un horizonte de tiem-po predeterminado.

b) Definición de estrategias. Para alcanzar los objetivos planteados se deben definir las estrategias que involucran la determinación de los lineamien-tos de acción y de los medios instrumentales para la gestión del proceso de planificación. Con la participación ciudadana se concretan las opor-tunidades de actuación para desarrollar las diferentes líneas estratégicas propuestas. La definición detallada de la estrategia de desarrollo urbano se realiza desde el punto de vista de la población y base económica.

c) Programas de acciones. Enumeración de programas de acciones debida-mente jerarquizadas y priorizadas para materializar los objetivos del PduL. A través de la estrategia, se identifican y seleccionan los proyectos de inversión que darán concreción efectiva al PduL. Los proyectos se iden-


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tifican a partir de árboles de medios y fines utilizados para definir los objetivos. Este ejercicio de planificación concluirá en este punto con la enumeración de algunas ideas de proyectos y programas estratégicos.

d) Definición de principios de sustentabilidad. Definición de los principios de sos-tenibilidad para la actuación pública y privada: El PduL se desarrolla poniendo énfasis en el concepto de desarrollo sostenible. El concepto de «desarrollo sostenible» implica las nociones de equidad y transferencia de poder a la comunidad. Fortalecer la democracia local para permitir una mayor partici-pación social en el proceso de toma de decisiones. Para lograr este objetivo se consideran los lineamientos contemplados en la Agenda 21 Local: partici-pación, redes de actores, nueva gobernabilidad, principio de subsidiariedad, institucionalización de programas que permitan avanzar en el desarrollo local, organización y control del territorio, adoptar y fortalecer distintos instrumen-tos adecuados a la política ambiental municipal, entre otros.

Plan de gestión

El plan de gestión es el instrumento clave para la instrumentación del PduL, el cual requiere de la presencia en la ciudad de una estructura político-institucio-nal que posibilite su administración, de la disponibilidad de recursos que facili-te la toma de decisiones y los criterios y mecanismos para la gestión del plan.

a) Definición de responsabilidades. Definición de las responsabilidades que tie-nen los actores en la instrumentación y control del plan, crear las bases para la difusión y apoyos que amplíe el alcance y la aceptación del plan, periodicidad de revisión y proceso de acuerdos de compromisos.

b) Material soporte para su aprobación. Preparación del material soporte para la aprobación del PduL: se genera a partir de la estructura y dinámica del Es-tado y de sus funciones administrativas a través de los siguientes aspectos estratégicos: 1) Marco institucional y administrativo. 2) Objetivos, funciones y responsabilidades de las instituciones de gobierno. 3) Normativa legal para la regulación y promoción del proceso de planificación. Y 4) Marco financiero y presupuestario.


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UE (1999): La Estrategia Territorial Europea. Hacia un desarrollo equilibrado y sostenido del territorio de la Unión Europea. Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo. 106 pp.

ILPES (1998): Manual de Desarrollo Local. cePAL-onu.

LoPe-beLLo, N. (1994): Urbanismo, Estado y Derecho. Planificación y urbanismo. Fondo de Publicaciones Fundación Polar – Universidad Simón Bolívar, Caracas, 179 pp.

LostAdo, R. (2.001): «Agenda 21 Local», en Máster a distancia en Gestión Ambiental y Desarrollo Sostenible. Imedes, 139 pp.

méndez, E. (1996): Planificación ambiental y desarrollo sostenible. cIdIAt, Mérida (Venezuela).

PuJAdAs, R. y font, J. (1998): Ordenación y planificación territorial. Editorial Síntesis, colección Espacios y Sociedades, Numero 8, Madrid.

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Introdução

Comunidades nas quais a confiança e as regras de reciprocidade, ou seja, as relações horizontais, não são predominantes, mas que as relações verticais são dominantes, em que a desconfiança mútua e a corrupção são consideradas como normais, as pessoas se sentem impotentes e exploradas. O pior, porém, é que em muitas regiões o ser humano parece que se adaptou a essa condição, preferindo ficar esperando por uma cesta básica a se organizar civicamente. Assim, vai se perpetuando a miséria, com políticos corruptos sendo eleitos por este povo alienado, de fácil manipulação e sem capital humano e muito menos capital social.

Amartya Sen (apud Abramovay, 1998, p 3) diz: «desenvolvimento é o aumento da capacidade de os indivíduos fazerem escolhas». O capital social intensifica a capacidade de fazer escolhas. Quanto mais escolhas se faz, mais oportunidades se têm, e quanto mais oportunidades mais escolhas e mais liberdade «[...] não apenas, o direito de ir e vir, comprar e vender, amar e ser amado» (Abramovay, 1998, p 3), mas o direito de reivindicar seu direito de ter como viver, viver feliz.

Robert Putnam, um dos pioneiros estudiosos do capital social, fez pesqui-sa na Itália, onde ele prova que o norte daquele país é mais desenvolvido economicamente do que o sul. O norte da Itália tem capital social, inclusive herdado dos antepassados, e sua cadeia de relações, confiança, cooperação,

* Professora da Universidade Federal do Maranhão, Brasil.

18 O capital social como sustentáculo para o desenvolvimento: o caso do Distrito de Cachoeira, no Município de Maranguape, Estado Ceará (Brasil)

Júlia Kátia Borgneth Petrus *

O CAPITAL SOCIAL COMO SUSTENTÁCULO PARA O DESENVOLVIMENTO: O CASO DO DISTRITO DE CACHOEIRA

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participação e de normas intrínsecas, como a reciprocidade, constitui os pi-lares de sustentação desta região, onde o governo representa de verdade o seu povo.

Uma comunidade sem a cultura da organização social, sem a preocupação com o todo, sem a preocupação com a sua comunidade, com os que estão ao seu redor, pode levar a um descaso cada vez maior da sua economia, levando à dependência e conseqüentemente à não sustentabilidade, construindo um aglomerado de pessoas cada vez mais pobres.

Tem-se observado lido e estudado sobre a consciência da importância do capital social e, depois, a criação do próprio capital social pode ser o caminho mais rápido e eficaz no desenvolvimento de um País.

Diante do que foi aqui exposto, identifica-se como relevante o estudo sobre a interferência do capital social no desenvolvimento sustentável.

Os Objetivos do estudo são: a) Aferir o índice de capital social mediante os indicadores participação social, confiança individual, confiança política e valores. b) Medir o índice de condição humana por meio os indicadores renda per capita, educação e longevidade. c) Analisar a correlação entre o Índice de capital social e o índice de condição humana.

Metodologia

A área de estudo escolhida é o Distrito de Cachoeira, localizado no Município de Maranguape, ficando a 53 km de Fortaleza e 28 km da Sede do Município. Está situado à margem esquerda da ce 065, tendo os municípios de Palmácia e Guaiuba como seus limites geográficos. A escolha desta comunidade para a realização do estudo ocorreu por já ter havido indícios de certo capital social, constatado por meio do Comitê Agrícola, pois eles produziam juntos e vendiam coletivamente, além de que havia uma certa confiança mútua, bem como atividades comunitárias, como a limpeza do açude.

1) População e amostra. O Distrito de Cachoeira tem 184 famílias, totalizando aproximadamente 800 habitantes. A pesquisa foi realizada com base em uma amostra de 63 famílias residentes em Cachoeira. O tamanho da amostra foi calculado utilizando-se a fórmula de Fonseca e Martins (1996).


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2) Fontes de dados. A pesquisa utilizou fontes de dados secundários e primários. Os secundários foram levantados junto ao IbGe, secretarias, Prefeitura do Município, bem como em instituições públicas e privadas. A partir de então, foram levantadas características genéricas. Os dados primários foram levantados pela amostra aleatória da população da comunidade. O questionário foi utilizado para levantar informações relativas ao capital social individual, ou como o Banco Mundial se refere, questionário domiciliar, para, a partir daí, medir o capital social coletivo.

3) Método de análise. A investigação do capital social como um sustentáculo para o desenvolvimento é uma tarefa complexa e árdua, socialmente construída mediante interações de objeto, com o pesquisador e a realidade. Foram construídos os índices de capital social e condição humana.

4) Índice de capital social (Ics). Para mensurar a influência do capital social e suas implicações, foi construído o índice de capital social, avaliado por meio dos seguintes indicadores: participação social, confiança individual, confiança política, e valores. Os indicadores que formam o Ics foram elaborados a partir das relações interpessoais das famílias pesquisadas da comunidade, levando em conta os pilares do capital social. O modelo utilizado neste estudo é baseado em Khan e Silva (2002), observando a realidade da pesquisa, por meio de um estudo minucioso dos indicadores que compõem o índice de capital social.

5) Índice de condição humana (Ich). Para calcular o índice de condição humana (Ich), utilizou-se o modelo do índice de desenvolvimento humano (Idh), sendo que a caracterização do indicador educação do Idh é diferente da abordagem no presente trabalho em uma variável, pois, no caso, a caracterização da variável do Ich foi por número de anos na escola e pelo ensino formal e não pelo número de matrículas, como sugere o Pnud. Este ainda é formado pelo indicador de renda e longevidade. Para o calculo do Ich foram considerados os seguintes indicadores:

a) Renda familiar (rf ). A renda analisada é a renda per capita, levando em consideração os seguintes itens, segundo Torres (apud Pereira, 2000: 51): A renda per capita estudada foi referente ao ano de 2003, envolvendo todos os residentes da família. O cálculo utilizado foi todo e qualquer ganho das pessoas residentes na família, menos os custos variáveis, no caso da produção agrícola, artesanato, etc.


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b) Educação. Foram analisadas três variáveis: a) O ensino formal ministrado em escolas. Os escores variam de 1 a 6 , sendo 1 o menor grau de instrução (não alfabetizado) e o maior 6 (nível superior incompleto ou completo). b) A taxa de alfabetização de adultos, a partir de 15 anos, pessoas essas que tenham a capacidade de ler e escrever um simples bilhete, e não somente assinar o nome. c) Números de anos freqüentados na escola, levando em conta a idade de 7 anos; exemplo: se o aluno tem 14 anos, então ele deverá ter 7 anos de escola, encontrando a defasagem escolar que é a diferença entre o número de anos recomendados para uma criança, em função da sua idade e o número de anos de estudo atingido pelo estudante. A defa-sagem atinge crianças de 7 a 14 anos.

c) Longevidade. Para a avaliação do índice de longevidade, é considerada a es-perança de vida ao nascer. Esse indicador mostra o número médio de anos vivido por uma pessoa nascida naquela localidade no ano de referência. O indicador de longevidade sintetiza as condições de saúde e salubridade daquele local, uma vez que quanto mais mortes houver nas faixas etárias mais precoces, menor será a expectativa de vida observada no local. Para analisar esta variável, pergunta-se quantas pessoas naquela família morre-ram nos últimos 10 anos, qual a idade do óbito e qual o motivo do faleci-mento.

Para a construção do Ich, a classificação utilizada foi a mesma para medir o Ics, com base na classificação que a onu adotou para o Idh. O índice varia de zero (nenhum capital humano) a um (capital humano alto).

Baixo: 0 ≤ ICH < 0,5 Médio: 0,5 ≤ ICH < 0,8Alto: 0,8 ≤ ICH ≤ 1,0

6) Definição das variáveis utilizadas no cálculo do índice de condição humana. Este modelo foi calculado a partir dos valores dos escores e pesos, levando em conta seus indicadores: renda per capita, educação e longevidade.

a) Renda per capita. Foi empregada a classificação a renda per capita (em re-ais) a qual foi distribuída em seis grupos, a seguir:

R < 100100 ≤ R ≤ 200200 ≤ R ≤ 300300 ≤ R ≤ 400400 ≤ R ≤ 500R > 500


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b) Educação. Concernente a este indicador, o entrevistado foi indagado a res-peito do seu grau de instrução e número de anos freqüentados na escola.

c) Longevidade. Esperança de vida ao nascer, quanto mais falecimentos pre-coces menor a esperança de vida da comunidade, que foi calculada da seguinte forma: soma-se todas as idades das pessoas falecidas num perí-odo de 10 anos, dividindo-se pela amostra de óbitos neste mesmo perí-odo. Este indicador foi mensurado levando-se em conta a idade quando da ocorrência dos óbitos; quanto menor a idade do falecimento menor o escore.

Resultados e discussão

As evidências apresentadas neste estudo possibilitam analisar o Índice de Capital Social e o Índice de Condição Humana, necessário para a compreensão da dinâ-mica desta comunidade em relação ao contexto onde se encontra o objeto de estudo, enriquecendo e valorizado o referido trabalho. Vale ressaltar o interesse deste texto dissertativo na avaliação da correlação entre os dois índices.

Análise de capital social

O índice de capital social, que é a origem da existência deste trabalho, é uma tentativa de compreender os laços sociais da comunidade do Distrito de Ca-choeira, trazendo reflexões acerca da relação do capital social no desenvolvi-mento da comunidade. Portanto, a discussão e análise deste índice é o mais importante neste estudo.

Nesta pesquisa, foram considerados os indicadores que compõem o Ics: par-ticipação social, confiança individual, confiança política e valores, ressalta-se que apesar de a cooperação, uma das bases do capital social, não ser um in-dicador, mas esta é percebida nas variáveis que compõem os indicadores.

1) Indicador de participação social (IPs). O indicador participação do Distrito de Cachoeira, através da amostra da população da comunidade estudada foi 0,436, portanto está classificado como um indicador baixo. Foram utiliza-das para medir o referido indicador 7 variáveis, envolvendo a participação tanto do entrevistado como da família.


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2) Indicador de confiança individual (IcI). Analisando o grau de confiança indivi-dual, ou seja, o grau de confiança das pessoas em outras pessoas da comu-nidade de Cachoeira, este se revela bastante promissor, pois o indicador de confiança individual é 0,751. Este resultado diz que o grau de confiança da comunidade pesquisada é médio, aproximando-se da classificação alta. Foram utilizados 7 variáveis para encontrar este indicador.

3) Indicador de confiança política (IcP). Este indicador foi encontrado por meio de 13 variáveis, e trata desde o envolvimento político da amostra pesquisada até o grau de confiança dos sujeitos sociais em relação às instituições e às pessoas investidas de cargos. O indicador de confiança política apresentou um resultado médio, 0,596, mas ainda longe de um resultado que venha interferir de forma substancial na qualidade de participação política e, con-seqüentemente, ter a gestão que queiram, voltada para o bem comum. Vale ressaltar que a elevação deste resultado se encontra nas variáveis quanto ao grau de confiança da Igreja, líder e associação, que foram muito bons; porém, se retirar estas variáveis, este indicador cai para 0,489. Portanto, o incremento com estas variáveis é de 0,107, o que faz grande diferença, passando de uma classificação média para baixa.

Segundo alguns estudos mais recentes, a confiança política, ou seja, a con-fiança nos governantes, nos agentes políticos, líderes, situa-se numa dimensão diferente da confiança interpessoal. O interesse manifestado pelos cidadãos na vida política do País varia quanto à educação e condição de vida. «Os cida-dãos mais pobres e menos educados são os mais ativos participantes de grupo comunitário, mas demonstram pouco comprometimento com as lideranças democráticas» (Lopes, 2003, p 113), ou seja, «participam», mas não são envolvi-dos, um «participar» com poucas tomadas de decisões.

4) Indicador de valores (IV). O indicador de valores de Cachoeira foi o mais trabalhoso para ser encontrado, pois a pesquisadora não poderia atribuir escores conforme os seus próprios valores. Portanto, a construção deste indicador foi feita pelos pesquisados, quando eles escolhiam as respostas mais adequadas aos seus valores, conforme metodologia. Com isso pode-se dizer que a análise deste indicador é mais subjetiva do que as dos ou-tros indicadores, mesmo porque não poderia ser diferente, por se tratar de valores, pois como dizem, gostos e preferências não se discutem, e valores está conceituado para alguns como uma preferência.


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O indicador de valores do Distrito de Cachoeira foi dos mais aceitáveis: 0,835. Ou seja, está classificado como alto, porém, não se sabe se está correto ou não, pois se trata de valores, uma qualidade muito pessoal. O que pode ser de gran-de valor para uma pessoa, como fé em Deus, para outro, ter fé em Deus não tem a menor importância.

Índice de capital social

Encontrou-se o Índice de Capital Social do Distrito de Cachoeira por meio dos quatro indicadores já estudados, participação social (IPs), confiança individual (IcI), confiança política (IcP) e valores (IV), ressaltando que uma das bases do ca-pital social é a cooperação, que perpassa todos os indicadores, principalmente confiança individual e participação.

Em nenhuma referência de estudiosos no assunto encontrou-se que determi-nado indicador tem maior importância relativa do que outro para o fortaleci-mento da organização social. Com isso, usou-se a média simples dos quatro referidos indicadores.

O Índice de Capital Social encontrado foi 0,655, índice que, segundo a classifi-cação adotada, está inserido na categoria de médio.

O indicador de maior relevância é o de valores, com a contribuição de 31,9 por cen-to, seguido de confiança individual, com 28,7 por cento. Já o indicador de partici-pação social teve a menor contribuição para o Índice de Capital Social, com apenas 16,7 por cento, acompanhado da confiança política, com 22,7 por cento, conforme indicado na tabela 1.


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Tabela 1. Contribuição dos indicadores para o índice de capital social

ICS Freqüência absoluta Freqüência relativa (%)Participação social Confiança individualConfiança política Valores 0,4360,7510,5960,835 16,728,722,731,9Valor médio 0,655 ---

Fonte: Dados da pesquisa

Os indicadores confiança individual e valores são os que estão ligados a eles mesmos, ou seja, um é confiar nas pessoas que formam a comunidade e o outro é o que está dentro de cada um. Valores são ensinamentos passados de geração em geração. Portanto, os indicadores de maior relevância são aqueles que não precisam confiar além deles mesmo. Por outro lado, os indicadores que apontam para a política, como participação social e confiança política, tiveram uma contribuição mais baixa, principalmente participação, pois, segundo alguns depoimentos: «não acredito que possamos mudar algo participando ou até mesmo reivindicando, pois acredito que os gestores não nos atenderão», porém, para os que crêem, estes têm conseguido projetos de impacto social.

No Município de Maranguape há projetos de incentivo na construção de no-vos espaços de participação da sociedade, como Pacto pela Vida, que desen-volve ações sociais, buscando suas demandas prioritárias. Este projeto já tem cerca de 30 núcleos comunitários, capacitam as pessoas para que exerçam sua cidadania, sendo agente de transformação social aquele que vai incentivar os demais na busca pelo desenvolvimento, envolvendo os sujeitos que vivenciam a realidade local, e que buscam melhoria de qualidade de vida.

A estratégia utilizada na comunidade procura priorizar suas ações e avaliar as que foram ou estão sendo implantadas, com a participação, cooperação e confiança.

Durante a pesquisa foi percebido uma vontade, já com ações, de melhorar esses indicadores, principalmente o de participação quando a comunidade


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de Cachoeira cria o núcleo Rede Viva, que atende a 55 famílias e 83 crianças, das quais 17 têm algum tipo de necessidade especial. A fábrica de redes local está sendo reativada, como também está sendo criado o grupo de Alcoólicos Anônimos. A comunidade se envolve no preparo de uma sopa que é distribuída entre as famílias mais carentes. Nesse núcleo, cerca de 80 por cento das crianças atendidas ganharam peso1. Ainda há, contudo, muito que crescer como organização social forte, para que possa alavancar o progresso em Cachoeira.

Análise de condição de humana

A finalidade de analisar o índice de condição humana das famílias pesquisadas é conhecer fatores determinantes, objetivos e subjetivos que interferem na condição de vida da comunidade de Cachoeira. Este índice é medido para que se possa estabelecer uma relação com o índice de capital social, pois se pensa que um dos pressupostos para que haja desenvolvimento sustentável em uma comunidade é que esta tenha um índice aceitável de capital social. Portanto, por meio dos indicadores do Ics, pode-se fazer uma correlação com os indicadores do Ich.

A condição humana estudada foi analisada no que diz respeito aos aspectos relacionados com renda per capita, educação e longevidade. A partir desses indicadores e suas respectivas variáveis, foi calculado o índice de condição humana (Ich), relacionado com o desenvolvimento humano.

a) Indicador de renda (Ir). O indicador de renda da comunidade de Cachoeira, como já era esperado, é muito baixo, 0,120. O indicador foi encontrado somando-se todas as rendas da família, dividido a soma pelo número de membros da família, achando assim a renda per capita.

A Tabela 2 compara o indicador de renda do Distrito de Cachoeira encontrado nessa pesquisa com o indicador de renda do índice de desenvolvimento huma-no (Idh) do Município de Maranguape, do Estado do Ceará e com o Brasil, ano 2000. Nota-se um quadro dramático na comunidade pesquisada, pois o indica-dor de renda é 0,120, enquanto o de Maranguape é 0,550, quase 5 vezes mais do que o de Cachoeira. Quando se analisa a renda per capita com o Estado do Ceará, estes estão ganhando 5 vezes mais do que Cachoeira e 6 vezes menos

1 Estas informações estão contidas no site http://www.maranguape.ce.gov.br/prefeitura/pacto.html


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do que a renda per capita do Brasil, ou seja, 0,120 significa apenas 19,5 por cento e 16,7 por cento, do indicador de renda do Ceará (0,616) e do Brasil (0,720).

Tabela 2. Comparativo de indicadores de renda

Localidades Indicadores de rendaCachoeira* 0,120Maranguape** 0,550Ceará** 0,616Brasil** 0,720

Fonte: * Dados da pesquisa (2004). ** http://federativo.bndes.gov.br (2004)

A renda é um dos indicadores de pobreza e, conseqüentemente, de exclusão social. Segundo o relatório Human Development Report (hdr) de 1997, pobreza é não ter oportunidade de escolha, tolhendo a liberdade do indivíduo, em todos os aspectos, de ter uma vida digna, de ser um cidadão com seus direitos e deveres.

Pobreza não se caracteriza apenas pela falta de renda, pois esta leva a outros tipos de pobreza. Max Neef (1996) fala das necessidades humanas, que se pode traduzir para as diversas pobrezas2: pobreza de afeto, de criatividade, de entendimento, de identidade, de liberdade, de lazer, de participação, de proteção e de subsistência, portanto: «pobreza é determinada e definida pela forma como se dão às relações entre os grupos sociais é no poder que determinado grupo tem de apodera-se dos ativos gerados pelas atividades econômicas» (Lemos, 2002, p 25).

Pode-se dizer que não se produz riqueza em uma comunidade pobre de aconchego social, pobre em estima tanto reconhecida por si própria como pela necessidade de aceitação do seu grupo.

Em contrapartida, os economistas convencionais afirmam que as necessidades são infinitas e ilimitadas. Isto ocorre porque o ser humano, pela sua própria natureza, nunca está satisfeito com o que possui, os seus desejos são ilimitados. Por outro lado, os recursos produtivos para atendê-los são finitos e limitados.

2 Max Neef caracteriza as necessidades humanas em 9, e são finitas, sendo as mesmas em todos os perío-dos e em todas as culturas. Para ele, o que muda são os meios usados para satisfazê-las.


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Uma sociedade carente de renda é uma sociedade pobre, ou seja, as ne-cessidades básicas não são supridas em sua totalidade e com isso, esta sociedade tem dificuldades com alimentação, moradia, saúde, educação, agricultura, e organização social, que são causas de problemas socioeco-nômicos políticos.

b) Indicador de educação (Ie). As variáveis empregadas para aferir o nível educacional das famílias pesquisadas da comunidade de Cachoeira fo-ram: o ensino formal ministrado em escolas dos chefes de família e dos(as) parceiros(as). Os escores variam de 1 a 6, sendo 1 o menor grau de instru-ção (não alfabetizado) e 6 o maior (nível superior incompleto ou comple-to), bem como o número médio de anos de estudo, alternando o escore de 1 a 5 e ainda taxa de alfabetização de adultos, que é a divisão de todas as pessoas maiores de 15 anos que saibam ler e escrever, por todas as pessoas maiores de 15 anos da amostra estudada não alfabetizadas.

Se retirar a variável taxa de alfabetização de adultos, o indicador de educa-ção cai em grande escala, portanto esta variável define este indicador na pesquisa.

O indicador de educação sem a variável taxa de alfabetização é 0,217, um indicador baixo levando em conta que o Idh considera como desen-volvimento humano baixo valores de 0 a 0,499, porém, ao se acrescentar a variável taxa de alfabetização de adultos, o referido indicado eleva-se para 0,664, passando de baixa para média condição educacional.

O capital humano é de extrema relevância para o capital social. Quanto maior o capital humano, maior a facilidade de organização da comunidade e de en-tendimento da importância da cooperação e participação, para assim, diminuir as desigualdades socioeconômicas. Este deve estar sintonizado com as institui-ções públicas, pois estas são um dos principais eixos de desenvolvimento. O capital social aqui entendido é também a educação, que tem um processo dia-lógico, criativo, participativo, crítico, holístico e formativo, e também serve de elo entre a comunidade e o global Argumenta-se, nesse sentido, que, quanto maior o nível de capacitação da comunidade, maiores são as possibilidades de sua inserção competitiva local e global, e, ainda, maior é sua capacidade de se defender das ameaças e aproveitar as oportunidades.

c) Indicador de longevidade (IL). O indicador de longevidade sintetiza as condições de saúde e salubridade local, uma vez que, quanto mais mortes


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houver nas faixas etárias mais precoces, menor será a expectativa de vida observada no local.

Para medir a longevidade das famílias do Distrito de Cachoeira, utilizou-se a esperança de vida ao nascer. Assim descobriu-se que o número médio de anos que as pessoas vivem na comunidade de Cachoeira é 64,5 anos. O número de óbitos ocorridos entre os familiares foi 56, levando em consideração a amostra de 63 famílias.

O indicador de longevidade de Cachoeira, que é 0,796, é classificado como médio.

Comparando o indicador de longevidade de Cachoeira com Maranguape, Ceará e Brasil, demonstra-se que Cachoeira tem o maior indicador (0,796). O Município de Maranguape é o segundo maior nesta comparação (0,736), seguindo o Brasil (0,710) e Ceará (0,709), com quase a mesma taxa (Tabela 3). Todos os indicadores de longevidade comparados estão classificados segundo o Idh, como médio desenvolvimento humano. Cachoeira tem, neste indicador, média condição humana, faltando apenas 0,004 pontos para se consagrar em alta condição humana.

Tabela 3. Comparativo de indicadores de longevidadeLocalidades Indicadores de longevidadeCachoeira* 0,796Maranguape** 0,736Ceará** 0,709Brasil** 0,710

Fonte: * Dados da pesquisa (2004) **http://federativo.bndes.gov.br (2004)

Tabela 4. Contribuição dos indicadores para o índice de condição humanaICH Freqüência absoluta Freqüência relativa (%)Renda 0,120 7,6Educação 0,664 42,0Longevidade 0,796 50,4Total 1,580 100,0

Fonte: Dados da pesquisa


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Índice de condição humana

A partir dos Indicadores de renda (Ir), educação (Ie) e longevidade (IL), calculou-se o Ich pela da média simples dos três referidos indicadores, aos quais foram atribu-ídos pesos iguais, de acordo com a metodologia adotada na pesquisa. O Ich atin-giu o índice 0,527, situando na média condição humana. A classificação adotada é a mesma que a onu adotou para o índice de desenvolvimento humano.

A contribuição de cada indicador para o índice de condição humana pode ser exa-minada por meio da Tabela 4, onde está claro que o indicador renda quase nada contribui para o Ich, com apenas 7,6 por cento. O indicador de longevidade é o que mais contribuiu, com 50,4 por cento do percentual, portanto, vale destacar que esse resultado foi influenciado pelo indicador de longevidade que superou inclusive o Município de Maranguape, Estado do Ceará e Brasil. Não se pode deixar de reconhecer também a grande contribuição do indicador de educação, respon-sável por 42,0 por cento. Os indicadores de educação e de longevidade (92,4 por cento), pode-se dizer, são os responsáveis pelo índice de condição humana (0,527). O indicador de renda baixou o Ich, de forma tal que por pouco, com apenas 0,028 a menos, este não passaria para a categoria de baixa condição humana.

Ainda fazendo uma análise comparativa do Idh de Maranguape, Ceará e Brasil, que vêm sendo citados como referência nessa discussão, avaliação e análise com o índice de condição humana (Ich) do Distrito de Cachoeira, a Figura1 vem apontar algumas indicações e reflexões3.

Figura 1. Gráfico comparativo dos índices

3 Observa-se limitações nesta comparação, uma vez que as variáveis que compõe o indicador de educação do Idh é diferente dos Ich.

0,9000,8000,7000,6000,5000,4000,3000,2000,1000,000

Cocheira Maranguape A Maranguape B Ceará Brasil

Renda Longevidade Educação Índice


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O Distrito de Cachoeira é que tem o menor índice (0,527)4 , em seguida o Município de Maranguape (0,691), Estado do Ceará (0,699) e o Brasil, (0,757) com o maior Idh.

Outra importante percepção é de que o Município de Maranguape aumentou o índice entre 1991 e 2000, passando de 0,578 para 0,691, com um incremento de 0,113. Em todos os indicadores, observa-se este aumento, porém o que mais cresceu foi o indicador de educação (0,153), depois o indicador de longevidade, com o acréscimo de 0,132, e o indicador com o menor desenvolvimento é o de renda (0,056). Talvez este dado possa justificar o indicador de renda de Cachoeira que foi extremamente baixo. O crescimento deste indicador em Maranguape também é o mais baixo.

O Estado do Brasil que mais subiu no ranking foi o Ceará, passando de 23º em 1991 para 19º em 2000 e o Município de Maranguape é o 13º no ranking dos 184 municípios do Ceará.

Observa-se que na ordem crescente do indicador de renda para o indicador de longevidade do Ich de Cachoeira, do Idh de Maranguape (1991 e 2000) e do Idh do Ceará, sempre o menor indicador é a renda, acompanhada do indicador de longevidade e do de educação, que é o maior nesses casos. O Brasil, no entanto, tem o indicador de renda maior do que o de longevidade. O indicador de educação permanece o maior.

Análise da correlação do Ics e Ich

O desenvolvimento é o processo de ampliação da capacidade de realizar atividades livremente escolhidas e valorizadas, o que não é conseqüência automática do crescimento econômico. Para Banco Mundial (2004), sem de-senvolvimento social, jamais haverá desenvolvimento econômico satisfató-rio, condição indispensável para que haja o desenvolvimento sustentável. Desatrelar desenvolvimento econômico de desenvolvimento social é ter a visão simplista e mecânica, postulando a idéia de que «o todo é diferente da soma das partes».

4 Lembrando que o índice do Distrito de Cachoeira é o índice de condição humana (Ich) encontrado na pesquisa e os demais são índices de desenvolvimento humano (Idh), demonstrado no site http://federativo.bndes.gov.br, mas que é de extrema importância para análise comparativa.


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Fatores adversos à formação de capital social são a desigualdade na distribuição da renda e de oportunidades, o desemprego, desarticulando a rede de relações sociais, e tolhendo de construir estas redes, exigindo um grande esforço nesta tentativa. As maiores vítimas são os pobres e fracos.

O valor de correlação simples (0,821) evidencia uma relação significativa entre o Ics e Ich, portanto, pode-se afirmar que quanto maior o Ics, maior o Ich, ou seja, quanto maior a organização social comunitária, levando em conta a participação, confiança mútua e valores maiores são renda, o nível de educação e a esperança de vida.

Tanto o índice de capital social (Ics) (0,655), como o índice de condição humana (0,527) foram classificados como médios, porém o Ics está mais elevado do que o Ich. Fazendo uma análise dos valores destes índices e a correlação encontrada (0,821), pode-se dizer que nem todos os indicadores do Ics têm relação direta e positiva com os indicadores do Ich.

Portanto, o fortalecimento da organização social elevará os padrões de vida da comunidade de Cachoeira, levando ao desenvolvimento sustentável.

Conclusões e sugestões

Na análise, foram encontrados o índice de capital social (0,655) e o índice de condição humana (0,527), que, juntamente com a percepção in loco, diz que o capital social ainda está despertando, e precisa de interferência de agentes externos. O indicador renda foi o mais baixo, assim conclui-se que, se há capital social em Cachoeira, este não está interferindo no desenvolvimento econômico das famílias entrevistadas.

Os indicadores participação social (0,436) e confiança política (0,596) deslocaram o Ics para baixo, no entanto, os indicadores valores da comunidade (0,835) e confiança individual (0,751) elevaram o Ics a um patamar aceitável.

A confiança política da comunidade é média, porém, deve-se esta classificação à confiança na liderança comunitária, Igreja e Associação. Portanto, pode-se dizer que há uma embrionária consciência política, ou seja, ainda faltam ações direcionadas para a construção de sujeitos sociais políticos, partidários ou não, comprometidos com o coletivo, com o bem-estar da comunidade, com a cidadania. Este resultado tem reflexo direto na participação social, que, dentre


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todos os indicadores do Ics, foi o mais baixo. A participação social é fundamental na identificação e atendimento das demandas socioeconômicas do local.

Quanto aos indicadores que compõem o Ich, renda per capita (0,120), educação (0,664) e longevidade (0,796), a renda per capita desta amostra foi extremamente baixa, o que leva a crer que pode ter havido um viés, talvez pelo receio dos entrevistados de perderem algum beneficio, caso informassem a renda real, porém foi bem explicado aos entrevistados o motivo da entrevista.

O indicador de educação foi classificado como médio. A maioria das pessoas não alfabetizadas é de idoso; dificilmente encontra-se um jovem analfabeto. O maior indicador do Ich foi o de longevidade, pois houve apenas 56 pessoas falecidas das 63 famílias entrevistadas num período de 10 anos, e somente duas crianças falecidas de um ano de idade num mesmo período.

A correlação entre Ics e Ich (0,821) encontrada nesse trabalho prova que, quando há capital social fortalecido, há condições humanas dignas, este é um fato; mas descobre-se com esta pesquisa que pode haver um índice aceitável de capital social mas que não se relaciona com a renda, é apenas a boa convivência, ou melhor, uma convivência solidária, de cooperação mútua, de respeito, mas que falta a visão de utilizar estes indicadores para se desenvolverem economicamente.

Deixa-se como sugestão: 1) a prática da economia solidária, uma ação importante no resgate do capital social, não para produzir somente para o consumo interno, mas para gerar excedente como fonte de renda coletiva; 2) pensar na população mais jovem na construção e/ou reconstrução do capital social, pois esta é mais capacitada, mais informada e mais alerta e pode ser o baluarte das relações sociais; assim, deve-se planejar ações prioritárias, buscar parcerias voltadas para o desenvolvimento sustentável local. 3) aproveitar o capital social existente na comunidade, aperfeiçoando-o mediante, agentes transformadores externos, criando e desenvolvendo metodologias participativas e educativas que venham fortalecer as relações sociais, que precisam ser melhoradas; 4) aproveitar o capital social da comunidade para descobrir vocações econômicas, para assim, edificar uma comunidade nem mínima nem máxima, mas adequada às potencialidades e realidades locais.

Portanto, sugere-se que estudos posteriores venham contemplar outros indicadores e variáveis que possam influenciar no acúmulo de capital social da referida população.


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En las dos últimas décadas, los geógrafos españoles han ido desbordando poco a poco sus tradicionales ámbitos de trabajo en la enseñanza media y en la docencia e investigación universitarias y han comenzado a estar presentes en un conjunto de actividades relativamente nuevas para la profesión, relacio-nadas con el uso y la gestión de la información geográfica, el medio ambiente, el urbanismo, la ordenación del territorio y el desarrollo local, entre otras. Esta labor ha ampliado el horizonte laboral del colectivo en el campo de la Geo-grafía activa y ha contribuido al desarrollo de nuevas herramientas de análisis y a la aparición de nuevas perspectivas metodológicas, que han enriquecido, sin duda, el bagaje operativo e incluso la reflexión teórica de la disciplina.

Pero también han puesto de manifiesto, por una parte, la existencia de impor-tantes carencias formativas para abordar dicha tarea aplicada, a pesar de las modificaciones de los planes de estudio llevadas a cabo con dicho objetivo en los últimos quinquenios, que han concluido recientemente con la aparición del grado de Geografía y Ordenación del Territorio en varias universidades, lo que supone, al menos sobre el papel, una considerable modificación de los contenidos a impartir y de las metodologías a utilizar por los docentes. Y por otra parte, han dejado constancia de la multiplicación de la oferta de cursos de postgrado, destinados a mejorar la cualificación profesional de los titula-dos y a adecuar sus habilidades a las demandas del mercado laboral, en una apuesta institucional cada vez más visible por la empleabilidad, que antecede a los planteamientos difundidos con claridad a partir del Plan Bolonia para las universidades europeas.

Introducción a la obra

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