Libro Enfoques 07 Jun Web 2014

planificacin estratgicanuevos desafos y enfoques en el mbito pblico

Jorge Walter y Diego Pando compiladores

planificacin estratgicanuevos desafos y enfoques en el mbito pblico

Jorge Walter y Diego Pando compiladores

Mara soledad arqueros Mejicaantonio camouleyla ins chain

Mariana chudnovskyMercedes Di Virgilio

gustavo DufourJoaquim rubens fontes filho

Javier eduardo fuenzalida aguirretoms guevara

Mercedes iacovielloMariana ingelmo

Jos Julin inostroza laraMnica iturburu

Will lambornfrederico lustosa da costa

freddy Mariez navarroroberto Martnez nogueira

Vitor Yoshihara MianoMarjorie Morales casetti

alicia novickDiego pablo pando

Hctor rodrguez ramrezJean-Michel saussois

Walter, Jorge Alejandro Planificacin estratgica : Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico. - 1a ed. - Buenos Aires : el autor, 2014. 482 p. ; 23x16 cm.

ISBN 978-987-33-4775-7

1. Polticas Pblicas. 2. Planificacin Estratgica. I. Ttulo CDD 320.6

Sociedad argentina de anliSiS Polticoayacucho 132, 1 p. c1025aaD caBa, argentina. tel: (54-11) 49468694 y (54-11) 59670366email: [email protected]

UniverSidad de San andrSVito Dumas 284. B1644BiD Victoria, provincia de Buenos aires argentina. tel: (54-11) 4725-7014email: [email protected]/cerale

Foto de tapa: Martn Berinstein, www.berinstein.netDiseo y edicin: Alessandrini & Salzman para publicaciones de la saap

ndice general

Presentacin ...............................................................................................9

Jorge Walter y Diego Pando

El planeamiento estratgico y el mejoramiento de

la gestin pblica ......................................................................................21

Roberto Martnez Nogueira

Debe y puede el Estado ser estratega? ...................................................37

Jean-Michel Saussois

Planejamento Estratgico no Setor Pblico ps-NPM:

Diagnstico e Premissas para seu Desenvolvimento ...............................53

Joaquim Rubens Fontes Filho

Planificacin (estratgica?) de recursos humanos

en los gobiernos latinoamericanos ......................................................... 89

Mercedes Iacoviello y Mnica Silvana Iturburu

Desafos y oportunidades de la planificacin estratgica en la utilizacin

de tecnologas de informacin en las administraciones pblicas

latinoamericanas .................................................................................... 121

Diego Pando

Planejamento Governamental no Brasil: entre a estratgia e a rotina

processual ...............................................................................................153

Frederico Lustosa da Costa y Vitor Miano

Reflexiones en torno a la integralidad de las intervenciones

pblicas en el territorio .......................................................................... 179

Di Virgilio, Mara Mercedes - Arqueros Mejica, Mara

Soledad y Guevara, Toms

La sustentabilidad de los procesos de modernizacin estatal: creacin

de capacidades institucionales, problemas de coordinacin y desafos de

planificacin............................................................................................197

Gustavo Dufour y Mariana Ingelmo

Retos y desafos de la coordinacin de la

poltica social en Mxico ....................................................................... 223

Hctor Rodrguez Ramrez

Modernizacin del Sistema de Eleccin de Directivos del Estado en Chile:

Un proceso inconcluso ...........................................................................251

Jos Julin Inostroza Lara, Marjorie Morales Casetti y

Javier Eduardo Fuenzalida Aguirre

Falsos dilemas de la descentralizacin? Pensamiento estratgico

distribuido territorialmente. El caso de Chile........................................279

Jos Inostroza Lara y Javier Fuenzalida Aguirre

Un modelo analtico para estudiar las capacidades estatales subnacionales.

El rol de los gabinetes en las polticas sanitarias de las provincias

argentinas de Chaco y Formosa ............................................................ 309

Mariana Chudnovsky

Temas y problemas de la planificacin en Buenos Aires.

Notas sobre el Plan Urbano Ambiental .................................................367

Alicia Novick y Will Lamborn

Vinculaciones entre conocimiento especializado y procesos de planificacin

para el desarrollo local: El caso de la Direccin de Asuntos Municipales de

la Universidad Nacional de La Plata (Argentina) ................................. 394

Antonio Camou y Leyla I. Chain

La transparencia: una reflexin ante la propuesta

del gobierno abierto ............................................................................... 439

Freddy Mariez Navarro

De los autores .........................................................................................473

Agradecimientos

La organizacin del Seminario que estuvo en el origen de este li-bro cont con financiamiento del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva de la Nacin Argentina y de la Universidad de San Andrs. Agradecemos tambin el apoyo brindado por las autoridades del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES-CEPAL) y del Proyecto de Modernizacin del Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin Argentina. Asimismo, fue fundamental la colaboracin de las instituciones acadmicas inte-grantes del Centro de Estudios e Investigaciones Amrica Latina-Europa (CERALE) que financiaron los viajes de sus respectivos profesores, y el apoyo de estos ltimos, que entregaron en plazo productos originales cuya redaccin fue motivada por la reflexin abierta que caracteriza nuestros seminarios.

Nuestro reconocimiento a la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico (SAAP) por confiar en el proyecto.

Finalmente, con nombre y apellido, agradecemos especialmente a nuestra colega Marina Calamari por su generosa ayuda en la coordi-nacin y organizacin de todas las actividades del Seminario, y a Carlos Acua por su apoyo y estmulo permanente desde que comenzamos a pensar en su organizacin.

Presentacin

Jorge Walter y Diego Pando

El objetivo del Seminario que dio origen a este libro fue reflexionar sobre los nuevos desafos y enfoques de la planificacin estratgica en el mbito pblico. Esta reflexin la realizamos mediante una puesta en co-mn de investigaciones y experiencias empricas recientes, realizadas en los pases de las instituciones afiliadas del Centro de Estudios Amrica Latina-Europa (CERALE)1 y por otras instituciones invitadas al evento que tuvo lugar en el campus de la Universidad de San Andrs entre los das 16 y 17 de julio de 2012.

La reunin cientfica realizada en el campus de la Universidad de San Andrs fue la tercera de una serie iniciada en 2003 en la sede CERALE de ESCP Europe en Pars y continuada en 2007 en la sede CERALE del Instituto Tecnolgico de Monterrey, que estuvieron en el origen de sen-dos libros (Saussois, 2003; Mariez Navarro y Garza Cant, 2009).

El tema convocante del primer seminario fue el desplazamiento de las fronteras entre lo pblico y lo privado y el desarrollo de nuevos vnculos y un nuevo rol del Estado como corolario de las reformas de los aos noven-ta. El segundo, realizado en la Escuela de Graduados en Administracin Pblica y Poltica Pblica (EGAP) del Instituto Tecnolgico de Monterrey, tuvo como tema articulador el paso del anlisis a la implementacin de las polticas pblicas, verdadera caja negra demandante de aportes ori-ginales, mediante el dilogo interdisciplinario entre cientistas polticos y administradores, acadmicos y gerentes del mbito pblico y priva-do. Al finalizar el tercer seminario en la Universidad de San Andrs, los

1. CERALE es un centro interinstitucional en red con sede en ESCP Europe (http://www.escpeurope.eu/cerale), al cual estn afiliados la Universidad de San Andrs, la Fundaao Getulio Vargas, el Instituto Tecnolgico de Monterrey y la Universidad de Chile.

10 Jorge Walter y Diego Pandocompiladores

representantes de las sedes del CERALE acordaron el tema de la prxima reunin la evaluacin de las polticas pblicas cuya organizacin es-tar a cargo del Centro de Sistemas Pblicos de la Universidad de Chile.Antes de presentar los trabajos que integran este libro conviene precisar qu entendemos por planificacin estratgica en el mbito pblico. Nada ms apropiado a este respecto que la definicin aportada en el Manual editado por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES-CEPAL), cuyo Director, Jorge Mattar, tuvo a su cargo la conferencia inaugural del seminario.2

Bajo el subttulo La Planificacin Estratgica como instrumento de la gestin por resultados, el documento del ILPES provee la siguien-te definicin:

La Planificacin Estratgica es una herramienta de gestin que permite apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia, calidad en los bienes y servicios que se proveen. Consiste en un ejerci-cio de formulacin y establecimiento de objetivos de carcter prioritario, cuya caracterstica principal es el establecimiento de los cursos de accin (estrategias) para alcanzar dichos ob-jetivos. Desde esta perspectiva, la Planificacin Estratgica es una herramienta clave para la toma de decisiones de las insti-tuciones pblicas (Armijo, 2009: 5).

En un plano ms prctico, el documento se refiere luego a la de-teccin de brechas y a la definicin de objetivos, metas y acciones con efectos a mediano o largo plazo (en lo cual la planificacin estratgica se diferencia de la planificacin operativa) y a la conveniencia de monito-rear la implementacin mediante indicadores, a sabiendas de que en las organizaciones pblicas las seales no son tan claras como en la gestin privada. Se destacan, asimismo, no solo la dimensin tcnica sino tam-bin las exigencias polticas del proceso.

2. Titulada Planificacin y gestin pblica para el desarrollo de Amrica Latina.

11planificacin estratgicaNuevos desafos y enfoques en el mbito pblico

Introduciremos a continuacin, brevemente, los sucesivos cap-tulos del libro con la idea de ayudar al lector a un mejor recorrido del mismo. Los dos primeros, cuyos autores son Roberto Martnez Nogueira (Universidad de San Andrs) y Jean-Michel Saussois (ESCP Europe), re-producen las conferencias magistrales que estuvieron a su cargo y adop-tan, por lo tanto, la forma de ensayos. El resto de los trabajos refleja, con metodologas variadas, la cuestin de la planificacin estratgica en el sector pblico en diferentes contextos y niveles de gobierno (regional, nacional, provincial, municipal), momentos, mbitos de poltica pblica y problemas.

Para Roberto Martnez Nogueira, la temtica de la planifica-cin estratgica adquiri creciente importancia debido a la naturaleza de los problemas que enfrentan las organizaciones pblicas. Sometidas a una creciente incertidumbre en un mundo cada vez ms complejo y con tamaos que desafan la posibilidad de centralizacin de las decisio-nes operativas, las organizaciones pblicas deben generar mecanismos de asignacin de capacidad decisoria a partir de objetivos y de estrate-gias convertidos en parmetros para los niveles subordinados. Segn el autor, el planeamiento estratgico se ha difundido en el sector pblico como prctica, pero las evidencias sobre su impacto en la calidad de la gestin son limitadas y generalmente no satisfactorias. La planificacin ha servido como modo de anlisis y autoevaluacin organizacional pero, en el caso argentino, su articulacin con los objetivos de las polticas pblicas es aun dbil, persistiendo el carcter ritual y simblico de las prcticas establecidas. La tarea pendiente, segn Martnez Nogueira, consiste en reconstruir mecanismos que den mayor integralidad y con-sistencia a los procesos de formulacin, implementacin, seguimiento y evaluacin de acciones gubernamentales de manera de ir generando ca-pacidades y prcticas que conduzcan a una gestin efectivamente orien-tada por resultados e impactos.

Jean-Michel Saussois propone, por su parte, abordar la cues-tin del Estado con la mayor modestia posible para no caer en images depinal tales como el Estado planificador a la francesa, o acerca de la poca influencia del Estado norteamericano en la economa de ese pas. Asimismo, desaconseja a los investigadores referirse a Francia


S.A. como si el Estado francs fuera un actor nico, comparable a una gran firma. Para huir de peligrosas abstracciones como esta, propone a continuacin la descripcin densa de un caso concreto, entramado dinmico de negociaciones a mltiples niveles y entre actores mltiples que revela la yuxtaposicin de polity, policy y politics que es inevitable cuando el Estado intenta transformarse en estratega. En la segunda par-te de su artculo, Saussois propone una serie de metforas sobre los roles que puede asumir el Estado estratega: en primer lugar el clsico Estado camillero, que ayudaba a las empresas en crisis; en segundo lugar el Estado del gran proyecto que intentaba trazar un futuro a largo plazo promoviendo sectores o cadenas de valor (perspectiva que no sobrevivi a la liberalizacin de la economa a partir de los aos ochenta) y, por l-timo, el Estado productor de humus, que posiblemente abandone una estrategia voluntarista de comando y control pero brinde a los actores la posibilidad de encontrar ellos mismos nuevos granos, sembrarlos y hacerlos fructificar para una justa redistribucin de los beneficios de la cosecha.

El trabajo de Joaquim Rubens Fontes Filho, profesor de la Fundacin Getulio Vargas/EBAPE, muestra los impactos de la deno-minada Nueva Gestin Pblica y de sus principales lineamientos, tales como los sistemas basados en los resultados de gestin, incentivos, bo-nos de desempeo, entre otros, sobre los procesos de la planificacin estratgica en el sector pblico. En este sentido, el autor plantea para la discusin un conjunto de supuestos que pueden ayudar a guiar el desa-rrollo de metodologas y herramientas de apoyo adaptadas a la lgica del sector pblico.

A partir de los criterios orientadores y los principios rectores de la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica del CLAD, Mercedes Iacoviello (Universidad de San Andrs y UBA) y Mnica Iturburu (Universidad Nacional del Centro) describen los procesos de planifica-cin estratgica de recursos humanos en los pases latinoamericanos. Segn las autoras, el predominio de la dimensin fiscal deriva en un proceso de planificacin reactivo, vinculado mayormente a la aproba-cin de plazas. Con pocas excepciones, la profesionalizacin de la gestin pblica no ha ganado en las ms altas autoridades el lugar que debera ocupar para mejorar la calidad y el impacto de servicios pblicos bsicos


como la educacin, la salud o la seguridad a tal punto que ni siquiera se menciona en sus planes de gobierno la necesaria profesionalizacin de sus planteles. El trabajo reconoce que las mejoras logradas se debieron a esfuerzos realizados por las reas rectoras, pero difcilmente puedan traducirse en prcticas generalizadas sin la implicacin de las ms altas autoridades y del segmento directivo profesional.

Dado el recurso intensivo a tecnologas de informacin en los pro-cesos de modernizacin de las administraciones pblicas, y los resulta-dos parciales, heterogneos y desequilibrados que se estn obteniendo al respecto en Amrica Latina, Diego Pando, Director del Programa de Gobierno Electrnico de la Universidad de San Andrs, plantea la necesidad de la planificacin estratgica para identificar prioridades y asignar recursos, contrarrestando la segmentacin y la atomizacin de los programas y proyectos. El trabajo identifica, a continuacin, los prin-cipales desafos a enfrentar en esta materia, entre los cuales se destacan la necesidad de elaborar diagnsticos apropiados; de reconocer (y no subestimar) la heterogeneidad del aparato estatal; de orientar el pro-ceso de planificacin estratgica hacia los intereses, expectativas y ne-cesidades de los ciudadanos; de identificar experiencias para aprender de ellas (pero atendiendo a la institucionalidad en la cual se enmarcan); de pensar en la implementacin al momento de la formulacin; de pres-tar atencin no solo al contenido del plan sino tambin al proceso que da forma al contenido; de recurrir a la evaluacin para (re) orientar los procesos de decisin y rendir cuentas; y de no entregarse a los cantos de sirena de la tecnologa.

El artculo de Frederico Lustosa Costa y Victor Miano, de la Universidad Federal Fluminense, indaga sobre el ciclo histrico de la planificacin gubernamental en Brasil, es decir, sobre su emergencia, consolidacin, apogeo, declinacin y reciente renacimiento, que se vie-ron reflejados en la mayor o menor centralidad de los planes y las estruc-turas encargadas de elaborarlos en el mbito de las burocracias guberna-mentales. El estudio realizado revela que, con el transcurso del tiempo, la planificacin gan en formalizacin y consistencia tcnica, pasando de la elaboracin de documentos meramente indicativos a la formulacin de planes ms estructurados y precisos. No obstante, en la ltima fase, junto a los planes plurianuales de carcter programtico y formal, la


incorporacin de tcnicas de planeamiento estratgico no siempre vino acompaada de la previa elaboracin de diagnsticos en profundidad.

Mara Mercedes Di Virgilio (investigadora del CONICET), Mara Soledad Arqueros Mejica (becaria CONICET) y Toms Guevara (becario CONICET) reflexionan en su artculo sobre la inte-gralidad del territorio y la necesidad de reconfigurar la accin pblica en escenarios a los cuales llega ex post, desarticulada y fragmentada, mo-dulando las estructuras de oportunidades y generando nuevas desigual-dades. En territorios constituidos bajo el signo neoliberal, se fueron de-sarrollando en la ltima dcada polticas pblicas diversas que dejaron marcas sucesivas: polticas de transferencia de tierras a sus ocupantes, planes de construccin de viviendas nuevas, planes de mejoramiento habitacional e infraestructura bsica, etc. Estas intervenciones, buenas en s mismas e impulsadas en su mayora por el gobierno nacional, se llevaron a cabo en forma desarticulada de los planes de ordenamiento territorial, generando un desfasaje entre la disponibilidad de recursos y las facultades legales de ordenamiento y planificacin. La recuperacin del rol del Estado a partir de 2002 no siempre fue acompaada de las instancias de articulacin y planificacin necesarias para volver eficaz la intervencin estatal en la estructuracin del territorio, razn por la cual no hubo cambios sustanciales a ese nivel. Del trabajo de Di Virgilio, Arqueros Mejica y Guevara, se desprenden serios interrogantes sobre la capacidad de la accin pblica para promover procesos de integracin social y urbana y generar las condiciones de acceso a la ciudad para to-dos los habitantes.

Gustavo Dufour (UBA-UNAJ) y Mariana Ingelmo (UBA-UCEMA) hacen hincapi en su trabajo en el desafo de la generacin de capacidades de coordinacin de polticas pblicas para la solucin de problemas multicausales. Segn los autores, si bien el origen de la preocupacin por los problemas de coordinacin estuvo ligado a visio-nes de racionalidad administrativa y fiscal, los nuevos debates ponen en el centro de la discusin la cuestin de la calidad e impacto de las inter-venciones pblicas, lo que supone incorporar al anlisis la percepcin del beneficiario sobre las intervenciones pblicas. En este marco, el tra-bajo aborda los principales aprendizajes alcanzados por el Proyecto de Modernizacin del Estado en Argentina, al mismo tiempo que plantea


algunas hiptesis sobre los cursos de accin a seguir y los retos a enfren-tar para fortalecer la capacidad de accin conjunta de modernizacin estatal en escenarios en los que intervienen mltiples organizaciones pblicas.

Hctor Rodrguez Ramrez, Director del Departamento Administracin Pblica y Economa y Director del Doctorado en Poltica Pblica de la EGAP Gobierno y Poltica Pblica del Instituto Tecnolgico de Monterrey, se refiere en su texto a la necesidad de polticas integrales para enfrentar la complejidad de los problemas de bienestar, dados sus vasos comunicantes con la pobreza, la desigualdad social y la exclusin en sus mltiples dimensiones. La necesidad de acciones pblicas esta-tales integrales coloca en primer plano el problema de la coordinacin entre los organismos ejecutores de programas y polticas con impacto en la calidad de vida de la poblacin, algo particularmente difcil en un pas con un fuerte y complejo sistema federal como Mxico. En este sen-tido, si bien se fortaleci la imprescindible Comisin Intersecretarial de Desarrollo Social, la coordinacin de la poltica social que promovi no ha logrado resolver por s sola los notables problemas de bienestar so-cial que afectan a Mxico. Segn el autor, la coordinacin implica una estrecha colaboracin operativa interministerial entre diferentes entes y sectores, para lo cual los sistemas de informacin, comunicacin, moni-toreo y evaluacin constituyen instrumentos fundamentales.

Con un enfoque exploratorio y recurriendo a una triangulacin metodolgica (cuantitativa y cualitativa), Jos Inostroza y Javier Fuenzalida, del Centro de Sistemas Pblicos de la Universidad de Chile, y Marjorie Morales Casetti, de la Universidad de La Frontera, anali-zaron el Sistema de Alta Direccin Pblica (SADP) de Chile. Establecido en 2004, a juicio de los autores el SADP blind razonablemente al Estado frente a la incorporacin de funcionarios de bajo nivel tcnico con contactos poltico-partidistas por medio de un buen filtro de estn-dares mnimos de calidad. En base a este diagnstico, el trabajo propone nuevos desafos tales como: a) mejorar la pertinencia y calidad de los postulantes; b) maximizar la confianza en el sistema; y c) generar la le-gitimidad suficiente para que tenga sustentabilidad poltica y financiera. Asimismo, y considerando el caso chileno, los autores identifican una serie de elementos, recomendaciones y condiciones bsicas aplicables a


otros pases de la regin. Entre esos elementos se destacan la generacin de consensos polticos bsicos que protejan al sistema, el desarrollo de estructuras organizacionales de alto nivel tcnico y la creacin de meca-nismos de rendicin de cuentas para fortalecer la confianza.

Basndose en la literatura y en datos recientes sobre los proce-sos de descentralizacin en Chile, Inostroza y Fuenzalida revisan en este artculo la experiencia de su pas a partir de un anlisis sobre las posibilidades y la conveniencia de cambios institucionales de carcter estructural que le permita a Chile aprovechar las ventajas de una accin estratgica territorialmente distribuida y coordinada. El mayor desafo consiste en lograr un diseo fino y bien calibrado de desarrollo de com-petencias estratgicas en los territorios/regiones, para impulsar en ellas una gestin de largo plazo con perspectiva global. Segn los autores, un paso adelante significativo sera dado en este sentido si se implementase un sistema que genere convergencia entre: (a) un Intendente elegido por el Gobierno Nacional, que se ocupe de cuidar los estndares nacionales y la seguridad del interior y (b) un Gobierno Regional elegido democr-ticamente, que adquiera progresivamente ms recursos y competencias. Aunque se trate de propuestas ad hoc para el caso chileno, la revisin de la literatura, el diagnstico y los razonamientos que sustentan las pro-puestas pueden ser tiles para otros pases de Amrica Latina.

El trabajo de Mariana Chudnovsky, profesora-investigadora de la Universidad de San Andrs, plantea un modelo analtico para el estudio de las capacidades estatales subnacionales examinando el rol de los gabinetes en las polticas sanitarias de las provincias argentinas de Chaco y Formosa. La autora se propone explicar la desigualdad de la distribucin del Estado en el territorio y la variacin en las capacidades que el Estado desarrolla para proveer bienes pblicos. A partir de un estudio comparativo de casos, Chudnovsky sostiene que la estabilidad de los gabinetes impacta en el desarrollo de un aspecto clave de las capa-cidades estatales: la formulacin e implementacin de polticas. Cuando los actores con poder de decisin respecto de la forma y la orientacin de las polticas son los mismos (o rotan entre pocos en los mismos pues-tos), las rutinas que desarrollan ayudan a resolver problemas de pol-tica pblica. Los funcionarios que permanecen en sus puestos durante un perodo prolongado se desenvuelven con un horizonte temporal que


les permite mejorar aprendiendo de la experiencia y coordinarse ms eficazmente, aunque no dispongan para ello de mecanismos formales e institucionalizados.

El texto de Alicia Novick, de la Universidad Nacional de General Sarmiento y la Universidad de Buenos Aires, realizado en coautora con Will Lamborn (Davidson College), examina el ciclo de vida del Plan Urbano Ambiental en la ciudad de Buenos Aires. Los avatares de dicho plan muestran las modalidades segn las cuales los viejos y los nuevos modos de concebir la planificacin se fueron superponiendo sin dema-siados matices a lo largo de un proceso atravesado por cambios polticos, en la conformacin de los equipos tcnicos y en las controversias acerca de los temas considerados problema.

En el marco de procesos de vinculacin entre centros productores de conocimiento y gobiernos subnacionales, Antonio Camou (profe-sor de la Universidad Nacional de La Plata y de la Universidad de San Andrs) y Leyla I. Chain (profesora de la Universidad Nacional de La Plata) analizan algunos de los nuevos desafos y enfoques del planea-miento estratgico a escala local. A tal efecto, evalan la experiencia de la Direccin de Asuntos Municipales (DAM) de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), que prest asistencia tcnica a ms de cien organismos pblicos del pas y que en el mbito geogrfico de la provincia de Buenos Aires llev a cabo numerosos procesos de planeamiento estratgico a es-cala local. Los autores examinan en particular una experiencia concreta de transferencia llevada a cabo por la DAM en el municipio bonaerense de Brandsen. Segn ellos, ms all del fuerte trabajo de transferencia de conocimientos sobre planificacin y de las varias experiencias de aplica-cin prctica realizadas por los integrantes de la DAM, en gran medida estas iniciativas han sido incompletas, discontinuas o parciales, eviden-ciando una recurrente desconexin entre el equipo asesor, el elenco del gobierno local y el marco de polticas a escala regional y nacional. El papel que jug el conocimiento especializado estuvo en gran medida su-peditado a las limitadas capacidades de gestin de las entidades involu-cradas, lo que en buena medida llev a que las tareas de vinculacin se apoyaran en las condiciones y los compromisos personales de los actores participantes.


El artculo de Freddy Mariez Navarro, Director de la Maestra en Administracin Pblica y Poltica Pblica (MAP) de la Escuela de Gobierno y Poltica Pblica del Instituto Tecnolgico de Monterrey, identifica nuevos enfoques sobre transparencia, producto de los proce-sos y reformas de la gestin pblica as como de los avances de las tecno-logas de informacin. El texto presenta avances de investigacin sobre el Gobierno Abierto, entendido este como un modelo de gestin y pla-taforma de democracia colaborativa. El logro de transparencia enfrenta sin embargo tres tensiones: a) entre la amplitud de los datos y su com-prensin por los ciudadanos no preparados tcnicamente; b) entre los deseos de desarrollar datos tiles en detalle y simultneamente proteger la confidencialidad y c) entre la necesidad de lograr datos globales y la fragmentacin y distribucin de los mismos en los distintos niveles de gobierno. Segn Mariez Navarro, es importante, al sistematizar las bases del Gobierno Abierto, replantear la transparencia en la gestin p-blica para que el carcter multifactico de la provisin de los servicios pblicos, la ejecucin de servicios, el financiamiento y la administracin misma, minimicen las lagunas de opacidad, de modo tal que la relacin entre ciudadanos y agentes (polticos, administracin y gerentes pbli-cos) sea la ms apropiada desde un punto de vista democrtico.

Digamos para concluir que ms all de las metodologas variadas y de los diferentes contextos y niveles de gobierno, momentos, mbitos de poltica pblica y problemas abordados, de la lectura del conjunto de los trabajos se desprende una imagen general bien resumida por Roberto Martnez Nogueira cuando afirma que la prctica de la planificacin es-tratgica se ha difundido en el sector pblico sin un impacto significativo demostrable en la calidad de la gestin. La riqueza y la variedad de las contribuciones presentadas en este libro muestran, sin embargo, que la cuestin planteada es relevante y tiene plena actualidad. Esperemos que sirvan para estimular el debate y la investigacin necesarios para que el Planeamiento Estratgico est a la altura de lo que se espera de l en el mbito pblico latinoamericano.


Referencias bibliogrficas

Armijo, Marianela. Manual de Planificacin Estratgica e Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico (versin preliminar) rea de Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica ILPES/CEPAL, 2009. Disponible en: http://www.eclac.org/ilpes/noticias/pagi-nas/3/38453/MANUAL_PLANIFICACION_ESTRATEGICA.pdf

Mariez Navarro, Freddy y Garza Cant, Vidal (coordinadores). Poltica pblica y democracia en Amrica Latina. Del anlisis a la imple-mentacin. CERALE/EGAP. Ed. Miguel ngel Porra, 2009.

Saussois, Jean-Michel. Public-Priv, Actes du Sminaire Le partena-riat public/priv: cl essentielle du dveloppement. Collection CERALE, ESCP-EAP Publication, Paris, 2003. 191 pg.

El planeamiento estratgico y el mejoramiento de la gestin pblica

Roberto Martnez Nogueira

Introduccin

El objetivo de este trabajo es discutir los aportes del planeamiento estratgico al mejoramiento de la gestin pblica. Si bien esta prctica se ha difundido en la administracin gubernamental argentina, no es fcil encontrar evidencias de su impacto sobre la toma de decisiones o sobre la calidad de la gestin. En lo que sigue, se plantea la necesidad de que esta prctica se articule con la institucionalizacin de mecanismos para el anlisis sistemtico de las decisiones pblicas y de que se asocie a intervenciones organizacionales dirigidas al desarrollo de capacidades polticas y de gestin.

El trabajo parte de la afirmacin de que el anlisis de polticas pblicas, la planificacin de gobierno, el planeamiento estratgico de organizaciones y el desarrollo de las capacidades de gestin tienen pro-psitos complementarios y que deben integrarse secuencialmente para lograr una mayor racionalidad en la toma de decisiones y una mayor efectividad en su implementacin. La atencin se focaliza en el planea-miento estratgico, describindose sintticamente algunos de sus atri-butos bsicos, sus fundamentos tericos, las condiciones de aplicabili-dad y aprendizajes acumulados. La intencin es precisar el alcance de sus contribuciones, as como delimitar las expectativas que puedan ge-nerarse con respecto a ellas.1

1. El contenido de este trabajo recoge argumentos y contenidos incorporados en: Roberto Martnez Nogueira, La coherencia y coordinacin de las polticas pblicas, en vs.autores: Los desafos de la coordinacin y la integralidad de las


El marco institucional del planeamiento estratgico

El planeamiento estratgico y las reformas de la gestin

Cualquiera sea la atribucin de causalidades y responsabilidades, existe una comprensin bastante generalizada de las lgicas bsicas que condujeron a una administracin pblica cuyos atributos distan de sa-tisfacer las aspiraciones sociales. Esas lgicas fueron producto de un largo proceso histrico durante el cual el Estado asumi una configura-cin muy particular: disperso, fracturado, poco inteligente, con patro-nes culturales y modos de hacer alejados de la nocin de lo pblico y sometido al acecho y a la apropiacin de grupos corporativos. La tarea para transformar esta situacin es enorme e involucra la movilizacin de importantes recursos polticos, sociales y de conocimiento. Este ob-jetivo comprende cambios en los marcos institucionales, la construccin de alianzas, la movilizacin de capacidades acadmicas y profesionales, el replanteo de las funciones normativas y reguladoras y reorientaciones en los comportamientos de los actores involucrados en los procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas pblicas.

Esa caracterizacin de la situacin actual y de los desafos que plantea explica la significacin del abordaje del planeamiento estratgi-co. Los programas de reformas integrales dirigidos a todo el sector p-blico y que abarcan simultneamente las dimensiones normativas, de recursos, de procesos y los modos de financiamiento, cayeron en un gran desprestigio por la distancia entre las ambiciones a que respondan y los logros efectivamente alcanzados. Frente a estos intentos se impuso una orientacin ms realista, centrada en cuestiones y problemas relevantes cuya atencin y resolucin pueden desencadenar procesos de mejora-miento de la gestin que impacten sobre la capacidad de gobierno y so-bre la calidad de las relaciones entre la administracin y la ciudadana. En este plano, se ubica el planeamiento estratgico.

polticas y gestin pblica en Amrica Latina, Programa de Modernizacin del Estado, JGM, Buenos Aires, 2010 y Roberto Martnez Nogueira, La presidencia y las Organizaciones Pblicas como constructoras de Institucionalidad, en Proyecto Instituciones y Actores en la Poltica Argentina, Acua, C., (coord.) OSDE, 2013.


Los antecedentes de planeamiento estatal

El planeamiento estratgico como prctica en el sector pblico no tiene una larga tradicin. La aspiracin normativa de coherencia en las polticas y de coordinacin en la implementacin tuvo su expresin mxima en distintas experiencias de planificacin de la accin de gobier-no. Para estas experiencias, el plan consista en un conjunto de fines, re-glas y mandatos que definan las contribuciones esperadas de cada actor social en una cadena de acciones dirigidas a alcanzar los objetivos o los productos deseados. El plan era, en otros trminos, una proyeccin regi-mentada de la accin colectiva, versin macrosocial del modelo burocr-tico y condicin suficiente para la coordinacin de los actores sociales.

Esta concepcin del plan fue adoptada, con variantes, por estados transformadores, desarrollistas y de bienestar. La planificacin para el desarrollo fue parte de un proyecto secular de racionalizacin social en el que el Estado era concebido como el cerebro y el motor del cambio. Este Estado se expresaba a travs de maquinarias organizacionales estructu-radas segn el modelo centralista que, en vez de encarnar la racionalidad instrumental, se convirtieron en arenas de lucha poltica y mbitos para la localizacin de conflictos, desplegando lgicas locales y siendo objeto de capturas diversas y, en consecuencia, deformando o reinterpretando las directivas de polticas y potenciando las incongruencias al interior de los gobiernos.

La planificacin estatal en Amrica Latina tiene una extensa tra-yectoria de debates y cuestionamientos. Aun cuando se pueden reme-morar experiencias previas, su institucionalizacin comienza a fines de la dcada de los aos 50 y se consolida bajo la influencia de la CEPAL durante la siguiente. Con el trasfondo de la Alianza para el Progreso, se crearon mbitos, sistemas y mecanismos para la elaboracin de planes de desarrollo. Expresaron la creencia de que el cambio es producto de la aplicacin de conocimientos que constituyen una suerte de ingeniera social. Los planes tuvieron, adems, una funcionalidad poltica de corto plazo, ya que se convirtieron en la manifestacin simblica del progre-so. La identificacin de los sectores a privilegiar, de los criterios para la priorizacin de las inversiones y la bsqueda de un crecimiento que pre-servara los equilibrios macroeconmicos constituyeron sus elementos


esenciales. Esta planificacin era voluntarista y a la vez determinista, lineal, imperativa para el sector pblico e indicativa para el privado. Su sesgo economicista llev a ignorar cuestiones vinculadas a la viabilidad social y poltica, as como a las capacidades efectivas para la implementa-cin. Sus metodologas no incorporaban ni los contextos polticos ni los marcos institucionales. Sus supuestos en materia de informacin plena y de poder suficiente para la impulsin y coordinacin de las actividades sociales y para alcanzar los objetivos adoptados, revelaban su inspira-cin tecnocrtica y su apuesta por un gobierno benvolo inspirado en el inters pblico que operara en un escenario de consenso.

No solamente en los diseos se manifestaron las limitaciones de esta planificacin. Los recursos para la ejecucin de los planes raramen-te se concretaron y la inestabilidad macroeconmica y las turbulencias polticas no permitieron la articulacin debida entre las aspiraciones de largo plazo y las decisiones de corto plazo. Este divorcio se manifest en trminos organizacionales. En muchos pases los Consejos o Ministerios de Planificacin no tuvieron intervencin en los procesos presupuesta-rios, o esa intervencin se refera a los planes de inversin, pero sin re-lacin con las asignaciones para funcionamiento o con las orientaciones para la operacin cotidiana de los servicios. Es as como se multiplicaron los casos de escuelas u hospitales construidos sin maestros, mdicos o recursos para gastos corrientes, infraestructuras costosas y de muy bajo impacto, objetivos enunciados sin sustento en anlisis de factibilidad rigurosos ni traducibles en metas y actividades para alcanzarlos, ambi-gedades que no permitan el monitoreo o la evaluacin rigurosos, etc. Esta situacin explica dos procesos que se dieron con cierta regulari-dad: o el Ministerio de Finanzas asumi el papel de ordenador de las prioridades a travs de la asignacin de recursos, o se fundieron ambas funciones, con predominio de hecho de lo fiscal y financiero. De igual manera, explica que haya habido persistentes intentos de modificar los procedimientos de formulacin presupuestaria, introduciendo primero de manera precaria y luego ms elaborada referencias a objetivos y me-tas de la asignacin de recursos, pero siempre con escasa consideracin de las capacidades organizacionales.


Los nuevos paradigmas de la gestin pblica y el planeamiento estratgico

Los cambios en el contexto poltico y en las concepciones sobre el papel del Estado provocaron la crisis de la planificacin tradicional, convertida ya en un ritual del cual solo emergan planes elaborados sin arraigo o receptividad social. En consecuencia, y progresivamente, la planificacin normativa, tradicional, con pretensiones de comprehensi-vidad, fue abandonada. Contribuy a ello tambin la activacin social y las transformaciones en lo productivo y tecnolgico que dejaron al descubierto la insuficiente capacidad de anticipacin de esos planes. Se revalorizaron entonces los lmites institucionales, polticos y cognitivos de la planificacin tradicional, legitimando otras aproximaciones a la planificacin de gobierno, con nuevos enfoques ms modestos pero a la vez ms realistas, pues incorporaron los escenarios y los actores de las polticas y de su implementacin.

La conviccin de operar en un contexto lleno de incertidumbres y con recursos de poder limitados aceler la adopcin de los nuevos en-foques. Podra sealarse la dcada de los aos ochenta como aquella en que se despert un gran inters por otras modalidades de planificacin. Varios factores alimentaron ese inters, adems del aprendizaje acumu-lado luego de dcadas de ilusiones no concretadas. La gestin pblica co-menz a legitimar y utilizar prcticas y tecnologas que ya contaban con amplia difusin en el sector privado. Nuevas orientaciones disciplinarias fundaron los procesos de reforma de la gestin, en algunos casos de ca-rcter radical, pretendiendo sustituir el plan por los automatismos del mercado y al modelo weberiano de burocracia por otros paradigmas. Entre estos paradigmas, el llamado nueva gestin pblica dej la hue-lla ms honda en las orientaciones, los diseos, los instrumentos y las concepciones de los cambios organizacionales. Las maduraciones pos-teriores fueron consecuencia de los cuestionamientos que se le formu-laron, algunos fundados en las evidencias de resultados, muchas veces negativos, de las reformas.

Un elemento central de este paradigma es considerar a la organiza-cin como la unidad crtica para el anlisis. Se parti de una conceptua-lizacin de la organizacin pblica como una caja negra que transforma


recursos en productos y resultados y que responde a un mandato espec-fico claramente explicitado, con metas a alcanzar, mecanismos de verifi-cacin de los logros y cierta capacidad para definir los senderos y modos de producirlos. Esta aproximacin enfatiza con valor normativo el carc-ter racional e instrumental de la organizacin. Desde esta tradicin, los enfoques ms recientes se centraron en una nueva ortodoxia neoclsica que se expres en la atencin casi exclusiva a la relacin de agencia. Esta visin, de elevado potencial analtico por su simplicidad, dej en un se-gundo plano a las relaciones y determinaciones contextuales, postergan-do cuestiones tales como la innovacin y la coordinacin en un marco de dependencia de recursos, incertidumbres generalizadas, eslabonamien-tos mltiples y ejercicio de la autonoma y de la discrecionalidad de dis-tintos actores. Se abandonaron aejos aportes de la ciencia poltica, de la teora de la organizacin y del anlisis de la administracin pblica, en particular los referidos a la multiplicidad y diversidad de objetivos, a la coexistencia en las organizaciones de grupos con apreciaciones, inte-reses, grados de involucramiento y aproximaciones cognitivas diferentes a los juegos polticos a que da lugar la gestin.

Una consecuencia de la utilizacin de este paradigma es confe-rir a la organizacin mayor autonoma en la utilizacin de los medios con tal que satisfaga su funcin objetivo. La organizacin operara en el marco de una relacin principal-agente, evaluable por el logro de los objetivos definidos por el principal y que constituyen el mandato para el agente, poniendo en segundo plano a los medios utilizados. Esta concep-cin tiene una consecuencia de gran relevancia: convierte en indiferente la naturaleza de la agencia, ya que esta puede ser pblica o privada, abriendo de este modo las puertas a la tercerizacin y a la privatizacin. Cada organizacin se apropia de los medios y modos de actuar, debiendo rendir cuentas por el logro del objetivo que constituye el mandato.

En este contexto organizacional, el planeamiento estratgico es la identificacin de los senderos, medios y asignaciones de recursos por los que se cumple con el mandato, ejerciendo la organizacin los grados de libertad contenidos en los acuerdos entre el principal y el agente. Esos acuerdos podan formalizarse y, de hecho, ese es el carcter y sentido de los contratos o compromisos de gestin que tienen amplia difusin


en algunos sectores pblicos reglando las relaciones y explicitando los mrgenes de la discrecionalidad organizacional.

Este modo de concebir la administracin como conjunto discreto de organizaciones pblicas tuvo consecuencias no anticipadas: dio lu-gar a una elevada fractura del aparato estatal, con segmentaciones que impidieron la adecuada coordinacin y la coherencia interorganizacio-nal. Esto llev a algunos a afirmar que se estaba dando nacimiento a un Estado descentrado con unidades integrantes que seguan su propia planificacin pero con muy dbil articulacin sectorial o intersectorial.

Desde que fue planteado como recomendacin de carcter uni-versal, la nueva gestin pbica fue objeto de numerosas y bien funda-das crticas, con una maduracin analtica apreciable. En los intentos convencionales se parta en general de un diagnstico que denotaba una concepcin de la administracin como sistema cerrado. Desde hace d-cadas, la teora de la organizacin se ha venido enriqueciendo con los aportes realizados desde distintas perspectivas: el estudio de los pro-cesos decisionales, el tratamiento explcito del medio ambiente como elemento condicionante de estructuras y comportamientos, los anlisis comparativos de organizaciones, el tratamiento del poder como flujo y no como stock, en el anlisis de sentidos, significados y culturas, etc. Esta maduracin se evidencia en el nfasis en lo situacional, en la com-prensin de los procesos decisionales y una mayor atencin hacia los actores y las estructuras de relaciones que se movilizan en torno a las organizaciones pblicas. Se ha producido tambin una evolucin en la conceptualizacin misma de cambio de la gestin pblica. Esta ya no es enunciada como un conjunto de medidas que llevaran a las organizacio-nes pblicas a un Estado final ptimo, sino que se la concibe como un esfuerzo deliberado dirigido a iniciar y a orientar procesos desencadena-dos por nuevos desafos, situaciones y tareas a que deben hacer frente y que son permanentemente renovables.

Las polticas pblicas y el planeamiento estratgico

Las polticas pblicas se expresan en instrumentos y son imple-mentadas por organizaciones. Constituyen ordenamientos o activida-des dirigidas a gobernar, regular o influenciar procesos sociales. Esos


instrumentos son muy diversos y la literatura ofrece diversas definicio-nes y tipologas de ellos. Los trabajos en torno al anlisis de polticas p-blicas especficas dejan ya interesantes enseanzas sobre las relaciones entre sus contenidos y los mecanismos organizacionales de formulacin y ejecucin. Esas relaciones exceden la especificacin de sus mandatos, responsabilidades y programas operativos. Los diseos deben satisfacer la necesidad de generar mecanismos para reglar las acciones de cada or-ganizacin asegurando la convergencia o complementariedad con otras agencias u organizaciones. Por otra parte, ms all de los diseos forma-les, a lo largo del ciclo de las polticas pblicas se desencadenan procesos en los que las organizaciones de gobierno desempean diversos roles con cierta autonoma y discrecionalidad de comportamientos.

Cada poltica pblica tiene su economa poltica: enfrenta mlti-ples grupos y patrones de demandas de una diversidad de actores so-ciales, tiene distinto contenido simblico y es susceptible de evaluacin a partir de criterios variados e indicadores especficos. Los comporta-mientos organizacionales estn, obviamente, condicionados por estos fenmenos. En este escenario, pasan a ser cuestiones fundamentales la definicin del modelo organizacional y de gestin y la efectividad de los incentivos utilizados. En esa definicin debe preservarse el principio de coherencia de las polticas, el que tiene su primera manifestacin en mandatos claros a los sectores y a las organizaciones pblicas conforme a la desagregacin de estrategias y objetivos. Estos mandatos y desagre-gaciones son condiciones a satisfacer para la delegacin de atribuciones, en particular cuando las tareas de gobierno demandan flexibilidad en la operacin, cercana con la poblacin receptora de servicios y capacidad de respuesta a nuevas demandas, situaciones y contingencias. En estos escenarios de tareas, la gestin organizacional debe alejarse del modelo centrado en procedimientos de la administracin clsica, dando mayor nfasis a las consecuencias, los resultados y los impactos.

El planeamiento estratgico a nivel sectorial y organizacional es un medio para fortalecer el alineamiento de la accin con los objetivos de las polticas. Este es un conjunto de conceptos, procedimientos y he-rramientas para el anlisis sistemtico y la revisin de la orientacin de la accin, del contexto y de los modos de accin. Si bien puede hacer uso de diversos mtodos y puede adaptarse a diferentes circunstancias, tiene


algunas condiciones que deben satisfacerse para contribuir a la cohe-rencia entre polticas, acciones y resultados. El planeamiento sectorial es un instrumento para el alineamiento organizacional posibilitando la correspondencia entre las polticas a implementar y las misiones a cum-plir. Para ello, es preciso contar con polticas explcitas y con mandatos claros. Por consiguiente, sin una definicin de los objetivos de poltica pblica, es problemtico que el planeamiento estratgico contribuya a ese alineamiento asumiendo por lo tanto un carcter meramente simb-lico o ritual, sin satisfacer el requerimiento de coherencia vertical.

El marco organizacional del planeamiento estratgico

Las capacidades organizacionales

La complejizacin en las construcciones tericas y en los herra-mentales analticos llev tambin a adoptar perspectivas dinmicas que iluminan la importancia de las capacidades de la organizacin: a) com-petencias polticas, organizacionales y tecnolgicas complementarias, es decir, conjuntos de elementos fsicos, tareas, competencias humanas y relacionamientos, b) la aptitud para crearlas, renovarlas, integrarlas y coordinarlas y c) prcticas y rutinas estticas y dinmicas, orientadas estas a nuevos aprendizajes y a la innovacin. Estas capacidades son ac-tivos especficos, propios y no transferibles, afectadas a su vez por las dependencias de sendero, es decir, por sus propios antecedentes, y por las condiciones histricas y sociales en que funcionan.

Desde ya, y tal como est incorporado en todas las metodologas de planeamiento estratgico, es preciso contar con un conocimiento ade-cuado de las cualidades organizacionales. En este sentido, debe apuntar-se que muchos ejercicios de planificacin estratgica pasan por alto las complementariedades necesarias para la implementacin de polticas. Es decir, el planeamiento estratgico debe trascender los lmites organi-zacionales para abarcar las relaciones interorganizacionales y las redes de polticas a las se realizan contribuciones. Por lo tanto, en trminos de diseo de sistemas de planeamiento estratgico, es necesario contar con un nivel sectorial, intersectorial o para todo el sector pblico que agre-gue y de coherencia a distintas planificaciones organizacionales.


Por otra parte, para una adecuada utilizacin de la planificacin estratgica deben darse algunas condiciones previas. Si bien el gobier-no nacional y sus ministerios deben contar con capacidad analtica sufi-ciente como para alimentar estratgicamente las decisiones polticas, esa capacidad debera instalarse tambin en las organizaciones pblicas, identificando y evaluando alternativas, los actores relevantes, sus estra-tegias de accin, las consecuencias no previstas, las relaciones estructu-rales, etc. La efectiva utilizacin de esta informacin demanda, a la vez, condiciones organizacionales muy particulares, as como una precisa ac-titud con respecto a la adquisicin y al uso del conocimiento. Es por esta va que surgen cuestiones vinculadas al planeamiento estratgico que impactan sobre los diseos organizacionales y sobre los procesos en los que participan las organizaciones de gobierno. La identificacin de estas relaciones, procesos y roles pasa a ser, entonces, un elemento indispen-sable para la planificacin de las acciones dirigidas a provocar cambios estructurales y de funcionamiento en esas organizaciones.

El presupuesto y los programas operativos

Adicionalmente, este planeamiento debe satisfacer otra condi-cin: su articulacin con el presupuesto y con los programas operativos. Varias situaciones se dan con frecuencia: a) el planeamiento estratgico es un ejercicio gerencial, til por el proceso de reflexin sistemtica que exige, pero relegado en la conduccin cotidiana de las actividades, b) la independencia de su formulacin con respecto a la preparacin o anli-sis presupuestario acenta esta disyuncin entre el ejercicio de planifi-cacin y la gestin, c) aun en pases con elevadas capacidades polticas y administrativas, los rganos subordinados de la administracin se en-cuentran en la situacin de tener que definir sus objetivos y estrategias, sustituyendo la inercia institucional o la carencia de capacidades anal-ticas y de decisin en los mbitos que tendran que definir los rumbos en cada mbito de poltica, d) dadas las interdependencias entre organi-zaciones pblicas para alcanzar impactos integrados, este planeamiento solo puede dar cuenta de las contribuciones de la gestin de una organi-zacin y no de las de los participantes en una red de polticas.


Por otra parte, esa planificacin estratgica debe estar seguida de planificaciones operativas que articulen actividades, tiempos, responsa-bilidades, resultados esperados y recursos. Caso contrario, es un proce-so del que no pueden esperarse consecuencias efectivas para la gestin. Puede, eso s, constituirse en un ejercicio de autoevaluacin institucio-nal, de reflexin compartida y de construccin de una identidad organi-zacional si es que se realiza en forma participativa.

El presupuesto en base a resultados es una tecnologa para mini-mizar la probabilidad de que las inconsistencias, imprecisiones y defec-tos de alineamiento afecten efectivamente la calidad de la gestin. Aun cuando con una larga tradicin en algunos pases y en mbitos del sector privado, la gestin orientada por resultados es una prctica comn que comenz a desarrollarse en los noventa, expandindose en la actualidad a muchos pases de la regin. La atencin que merece este instrumento tiene varios fundamentos. Como consecuencia de las abundantes evi-dencias de segmentacin de las polticas y de sus disfuncionalidades en los ltimos aos, vuelven a tener actualidad las cuestiones vinculadas al ordenamiento de la actividad estatal. Las expectativas en materia de coordinacin y de mayor efectividad recayeron sobre el presupuesto y sobre su consecuencia, la gestin basada en resultados, con experiencias cuyas evidencias de xito estn an en construccin.

La gestin basada en resultados exige disponibilidad de informa-cin, evidencias, capacidades analticas y horizontes temporales sufi-cientes de manera de poder diferencial lo circunstancial, transitorio o estacional de las tendencias y rumbos, con consideracin sistemtica de las condiciones en que se desenvuelve la implementacin. Integra, por lo tanto, un conjunto de innovaciones que responden a finalidades con-vergentes: orientacin poltica, anlisis de las decisiones, seguimiento sistemtico de la implementacin y evaluacin de consecuencias.

Estas innovaciones, debe enfatizarse, no consisten simplemen-te en la incorporacin de nuevas clasificaciones y ordenamientos pre-supuestarios, o en mecanismos ms sofisticados de control de la ges-tin, sino en la posibilidad de brindar a esta un carcter finalista, con responsabilidad por los productos y servicios volcados a la comunidad, con planteles tcnicos y administrativos dotados de sentido de servicio


pblico y con una cultura poltica y de gestin volcada a la experimenta-cin y el aprendizaje.

La experiencia acumulada y los problemas de la planificacin estratgica

Argentina cuenta con experiencias diversas en materia de planea-miento estratgico. Esa experiencia permite formular algunas aprecia-ciones e identificar condiciones facilitadoras y obstaculizadoras. Una afirmacin es que el marco institucional global no tiene un carcter ce-rrado, totalizante y determinante, sino que deja mrgenes para las for-mulaciones e innovaciones localizadas y para la construccin y desplie-gue de capacidades que, una vez creadas, pueden redefinir marcos de restricciones y consolidar orientaciones estratgicas.

La cuestin central se refiere a la viabilidad de la planificacin es-tratgica formulada con marcos de polticas ambiguos o inexistentes. Si bien en trminos realistas podra afirmarse la virtud de definir estrate-gias organizacionales sin un marco claro y explicito de poltica, ya que permitira mayor autonoma en la utilizacin de su conocimiento de su campo de trabajo, as como alinear sus recursos y actividades conforme a su propia apreciacin de su contexto de tareas y de la especificidad de su ambiente institucional, ello implica riesgos desde la perspectiva agre-gada del Estado.

En trminos empricos, se constata la frecuencia de planificacio-nes no gobernadas por definiciones de poltica que les sirva de marco. Esto es particularmente evidente en los organismos descentralizados. Independientemente de las atribuciones que suelen serle conferidas por las leyes de creacin, por su naturaleza son organizaciones de implemen-tacin al servicio de polticas definidas en los mbitos que ejercen su rec-tora. Definir sus mbitos de concentracin, lneas de accin y, en ciertos casos, los destinatarios de sus productos y servicios, no es una cuestin de gestin, sino de poltica pblica. No obstante, esta afirmacin rotun-da debe matizarse pues el contexto del planeamiento estratgico es com-plejo y no es conceptualizable solamente a travs de los requerimientos de articulacin vertical y coherencia perfecta entre polticas y operacin.


Estos prrafos intentan no cuestionar la prctica de la planifica-cin estratgica, sino subrayar la necesidad de ubicarla en un plano ma-yor que apunte a la coherencia de las politicas con las orientaciones orga-nizacionales, as como a la coordinacin de la implementacin realizada, como crecientemente ocurre, por redes de organizaciones, sin por ello olvidar sus contribuciones a la gestion organizacional, al esclarecimiento de las politicas y al logro de la deliberacin social. Esto es particularmen-te relevante en aquellos casos de intervenciones gubernamentales no sectoriales que requieren aportes organizacionales diversos y que exigen marcos politicos y acuerdos explicitamente formulados y sostenibles por los apoyos sociales. Por caso, el desarrollo territorial (que comprende planificaciones estrtegicas con foco en lo local) constituye un magnfico ejemplo de la necesidad de articular distintos planos de accin, niveles y mbitos de gobierno, pero que a la vez es un instrumento ineludible para el despliegue de la iniciativa social y la accin colectiva.

Ejemplos de planeamiento estratgico en un escenario de polti-cas pblicas implcitas, de formulacin escasamente formalizada o no debidamente enunciadas para orientar su implementacin, abundan. La escuela institucionalista de la sociologa de la organizacin afirma la existencia de dos tipos de contexto que inciden sobre la estructuracin y las polticas organizacionales: el contexto institucional (compuesto por las expectativas de pblicos relevantes sobre el deber ser y actuar de las organizaciones) y el contexto tcnico (dado por las exigencias de la pro-duccin y de las tecnologas utilizadas). Un caso en que esa formulacin analtica podra aplicarse es el siguiente: un largo periodo sin la formu-lacin de una poltica explicita para el sector agropecuario presenci la elaboracin de planes estratgicos por los dos principales organismos descentralizados de la Secretaria de Agricultura, Ganadera y Pesca, INTA y SENASA. Podra plantearse la hiptesis de que el alto contenido tcnico de sus actividades y la especificidad de sus mandatos legitimaron la autonoma en la formulacin de sus planes estratgicos. Otro argu-mento podra ser que cualquiera fuese la poltica sectorial adoptada, las funciones de investigacin, extensin, fiscalizacin y preservacin del capital natural del pas tendran siempre elevada relevancia, con escasa capacidad de los elencos polticos de operacionalizar sus preferencias en materia de orientaciones organizacionales, programas o lneas de accin.


En el mismo sector, la elaboracin de un plan estratgico agroali-mentario se dio en un escenario de elevada conflictividad, sin el marco de una clara formulacin de la orientacin de la poltica a seguir. No obstante ese escenario de complejidad e incertidumbre institucional, el proceso de formulacin dio lugar a la realizacin de dilogos publico-privados que constituyeron la nica instancia de negociacin entre esos actores, arribndose a acuerdos genricos pero sin la suficiente concre-cin en objetivos, prioridades tiempos y responsabilidades. El resultado del proceso fue un plan cuyo contenido es dudoso que oriente las de-cisiones cotidianas del Ministerio, a pesar de la funcionalidad poltica coyuntural alcanzada.

Otro ejemplo que puede mencionarse est constituido por los planes estratgicos que los organismos de investigacin integrantes del sistema nacional deben elaborar para acceder a financiamientos extra-presupuestarios dirigidos al mejoramiento institucional. Esta condi-cionalidad se cumple, pero con frecuencia se observa la ausencia de la perspectiva y la voz de la entidad sectorial de la que dependen estos or-ganismos. La misma, as, est ausente en la definicin de prioridades de poltica que deben servir de marco a los organismos de ejecucin. Una consecuencia, en algunos casos, es que las demandas particulares que estas organizaciones reciben en materia de servicios distorsionan sus cometidos de investigacin y desarrollo, sin enunciados de polticas que permitan evaluar adecuadamente la pertinencia de esos servicios. Ese es el caso, por ejemplo, del Instituto Nacional del Agua, entidad que se debate ante problemas diversos que podra atender: de inundaciones, de zonas semiridas, de contaminacin de napas, etc., sin que la autoridad poltica defina las prioridades y los focos de atencin estratgicos, provo-cando una dispersin de los esfuerzos de investigacin y de los recursos asignados a la prestacin de servicios.

Otra situacin interesante es aquella en que existen planeamien-tos estratgicos muy asimilados con la gestin y con su orientacin hacia el mediano plazo, sin que los mismos estn estructurados en formato de plan. Esta situacin suele estar asociada a capacidades fundadas en liderazgos orientados a la innovacin institucional, con dinmicas de re-lativa autonoma con respecto al marco gubernamental en el que operan. Es decir, remite a condiciones de conduccin y liderazgo que despliegan


su iniciativa y dan sentido a la organizacin y sus capacidades. Algunos ejemplos histricos pueden sealarse, an a riesgo de hacerlo con funda-mentacin insuficiente. Obras Sanitarias de la Nacin, Vialidad Nacional o el Banco Central estn asociados a los nombres de fundadores o direc-tores que dejaron una huella de institucionalizacin importante en la forma de mitos fundacionales, patrones de conducta, acumulacin de capacidades y estrategias de relacionamiento. Por cierto, la calidad y preservacin de estas capacidades estn fuertemente asociadas a la rele-vancia poltica que se les asigna y a las contingencias que deben enfren-tar, pero son sus cualidades las que permiten cierta resiliencia para subsistir, operar y mantener ciertos niveles de eficacia an en contextos polticos y sociales no receptivos ni colaborativos.

Sntesis y conclusiones

Se ha afirmado que los primeros intentos para sistematizar los pasos a seguir en la adopcin de decisiones estratgicas, corresponde a la rbita de la planificacin econmica y social que procur dar linea-mientos de los que pudiesen extraerse directivas para el nivel de las or-ganizaciones de ejecucin. Las dificultades muchas veces analizadas que encontr esa planificacin impidieron, con una desagregacin adecua-da, que sirviese como instrumento preciso para el diseo y la gestin organizacional. A su vez, y en cuanto a las organizaciones pblicas, la naturaleza de los problemas enfrentados llev a que esta temtica ad-quiriese creciente importancia. Sometidas a una incertidumbre en au-mento, actuando en un mundo cada vez ms complejo y con tamaos que desafan la posibilidad de centralizacin de las decisiones operati-vas, deben generar mecanismos de asignacin de capacidad decisoria a partir de objetivos y de estrategias convertidos en parmetros para los niveles subordinados. Por requerimientos de esas condiciones y por la necesidad de producir adaptaciones internas capaces de satisfacerlos, se institucionalizan procedimientos para el planeamiento estratgico y se desarrollan las tecnologas para traducirlo en prcticas de gestin des-centralizada y apta para superar contingencias no previsibles.

El alcance de la planificacin estratgica en el caso de las organi-zaciones del sector pblico debe ser objeto de anlisis. En las empresas


privadas, la definicin estratgica consiste en la eleccin de los focos y campos de actividad conforme a la ubicacin deseada en el mercado y a las opciones de financiamiento. Para una organizacin pblica, los as-pectos anlogos tendran que constituir definiciones previas dadas por la poltica global y sectorial y por la asignacin de responsabilidades insti-tucionales resultante. No obstante, las directivas provenientes de niveles superiores no eliminan la necesidad de realizar tareas y de establecer procedimientos para la explicitacin de sus consecuencias sobre la or-ganizacin. Su comprensin y desagregacin en trminos operativos es, de este modo, una condicin para que las contribuciones de cada unidad del sector pblico se correspondan con las contribuciones de cada uni-dad del sector alcanzando, por lo tanto, la debida coherencia y coordina-cin de polticas y de su implementacin.

Para la realizacin de dichas tareas y el establecimiento de los procesos mencionados existen conocimientos y tecnologas disponibles, cuya generalizacin en el sector pblico debe constituir una de las metas a alcanzar. En particular, esas tecnologas demandan la disponibilidad de insumos abundantes de informacin, una capacidad tcnica y social de procesamiento adecuado y la posibilidad de realizar juicios y evalua-ciones a nivel organizacional. Es decir, el planeamiento estratgico es viable y efectivo en la medida en que se cuenta con sistemas de informa-cin gerencial eficientes y con caractersticas estructurales de las organi-zaciones que atienden al tipo particular de las actividades a su cargo, con capacidades de gestin que el mismo planeamiento estratgico puede contribuir a identificar y consolidar. A su vez, este debe estar enmarcado por definiciones de poltica enunciadas de manera que de ellas puedan extraerse los parmetros para la accin y para la evaluacin y en proce-dimientos que le den legitimidad social y sostenibilidad en el tiempo.


Debe y puede el Estado ser estratega?1

Jean-Michel Saussois

Cest sur une matire concrte pleine de mouve- ment que labstraction du sociologue sexerce

Marcel Mauss (1968)

Cmo pensar al Estado sin tener una idea a priori sobre l? Un enfoque cultural o histrico permitira desembarazarse de todos los a priori que podra tener el investigador que aborde el tema del Estado en un pas especfico. Los escritos, por ejemplo, de Alexis de Tocqueville (De la dmocratie en Amrique [1835-1840]) resuenan en la mente de quien estudie el Estado norteamericano. Las iniciativas de Colbert (1619-1683), que defendan las manufacturas reales como medio para desarrollar la industria francesa, estn tambin presentes en la mente de todo investigador que analice el Estado francs. En ambos casos se corre el riesgo de llegar demasiado rpido a la conclusin de que el Estado norteamericano no tiene ningn peso o de que el Estado francs es pesa-do y nacionalizador a diestra y siniestra.

Hay que desconfiar de este tipo de adherencias, como lo destaca-ba Pierre Bourdieu en las clases sobre el Estado que dictaba en el Collge de France (Bourdieu, 2012). Adherencia, no adhesin. Las adherencias son algo as como la venda adhesiva que se arranca de un tirn de la herida para que no duela. El mismo Pierre Bourdieu, tan cuidadoso con la epistemologa, baj su guardia al analizar el Estado norteamericano. As por ejemplo, escribi en una de sus ltimas publicaciones (Bourdieu, 2000) que los Estados Unidos son evidentemente la forma realizada de un ideal poltico y econmico que es esencialmente el producto de la universalizacin de su propio modelo econmico y social, caracterizado por la debilidad del Estado.

1. Traduccin de Alicia Calvo, revisin tcnica de Jorge Walter.


Es difcil entonces, aunque permanezcamos alerta todo el tiempo, no arrancar con estos preconceptos sobre el Estado. Podramos para-frasear la famosa frase de Blas Pascal yo comprendo al mundo y el mundo me comprende a m diciendo que comprendemos el Estado, pero el Estado nos contiene. Lo cual significa que no podemos pensar el Estado sin reconocer que lo pensamos no solo con aprehensin cientfica sino tambin con una aprehensin inmediata sobre lo que el Estado es. O sea, sobre lo que el Estado es para los ciudadanos que deben llenar for-mularios o para los politlogos lectores de un semanario satrico francs como Le Canard Enchin.

Para abordar el Estado como objeto de investigacin hay que rea-lizar un trabajo previo, una especie de higiene metodolgica: las etique-tas se despegan a fuerza de trabajo. Los estudios que los investigadores norteamericanos realizaron sobre Francia muestran que el Estado col-bertista a la francesa deja de ser evidente cuando se leen monografas detalladas sobre, por ejemplo, el funcionamiento del organismo francs responsable de la planificacin (el Comisariat Gnral du Plan), crea-do por decreto del General De Gaulle, cuyo primer directivo fue Jean Monnet.

Las expresin misma Comisariado tiene una carga simblica que atemorizaba a los polticos norteamericanos, a quienes les costaba comprender qu significaba un plan en una economa que no era socia-lista ni comunista. Los investigadores norteamericanos queran, por su parte, entender qu significaba la planificacin a la francesa, especial-mente durante los dos primeros planes de modernizacin, y su curio-sidad fue en aumento con el ingreso de los comunistas al gobierno de Mauroy durante el primer mandato de Mitterrand. Los resultados de las investigaciones norteamericanas fueron tranquilizadores: la plani-ficacin francesa no era lo que los polticos crean que era. Al menos en la dcada de 1970 el Comisariat Gnral du Plan fue un club de reu-niones estilo Rotary, cuya finalidad esencial consisti en iniciar a los altos funcionarios en lo industrial junto a industriales que se iniciaban en el conocimiento de la cosa pblica.

Recprocamente, los investigadores franceses mostraron que Tocqueville desaparece poco a poco en la medida en que progresa la in-vestigacin sobre el Estado norteamericano (Saussois, 1988). Bertrand


Belon habla de intervencionismo liberal para destacar la paradoja del Estado norteamericano. En pocas palabras, Belon mostr que el go-bierno federal norteamericano no careca y retomo aqu una expresin favorita de los altos funcionarios del Ministerio de Industria de la po-ca de poltica industrial, expresin que en los Estados Unidos tena una connotacin sulfurosa para los idelogos de la libertad de mercado. Esta poltica industrial no era explcita sino implcita, y adoptaba esen-cialmente la forma de exenciones impositivas. El resultado de su trabajo comparativo consisti, dicho un poco crudamente, en afirmar que los Estados Unidos tenan una poltica industrial pero afirmaban polti-camente no tenerla, mientras que Francia careca de hecho de poltica industrial pero afirmaba polticamente que contaba con ella.

Conviene entonces abordar la cuestin del Estado con la mayor prudencia posible. La tarea se complica an ms cuando se postula que el Estado es una entidad que piensa y, por lo tanto, debera comportarse como un estratega. Mencionar al ente Estado se vuelve peligroso para un investigador que se refiera a Francia S.A. como si el Estado francs fuera un actor nico, comparable a una gran firma. Krugman, recono-cido economista norteamericano, destaca que considerar que las deudas de un pas son como las de una familia es una metfora que lleva a un callejn sin salida. Una economa no es una familia: en una economa nos debemos dinero unos a otros, los gastos de unos son los ingresos de otros y viceversa, y si todos deciden reducir sus deudas al mismo tiempo, los ingresos del resto desaparecen.

No solo el Estado no puede asimilarse a una gran megaempresa, sino que el investigador no puede dejar de resaltar el pauprrimo carc-ter de las grandes oposiciones entre el Estado y el mercado que solo pue-den conducir a atolladeros metodolgicos y a la enunciacin de generali-dades sin controversia cientfica posible. El liberalismo siempre necesit del Estado para fundamentar su concepcin del individuo y lograr sus propios intereses. En resumen: no hay capitalismo sin Estado.

El investigador debe, entonces, focalizarse no solo en entidades abstractas sino en aparatos, en instrumentos que los funcionarios mani-pulan todos los das, es decir, en hechos que requieren una atribucin de sentido. Este tipo de enfoque es el que voy a privilegiar para abordar la cuestin del Estado estratega. El punto de partida para el anlisis es un


caso cuya fortaleza reside en la acumulacin de detalles. A partir de esto intentar, en una segunda parte, sacar conclusiones sobre lo que signi-fica el Estado estratega.

Primera parte: un Estado atascado (anlisis de caso)

Un anlisis de caso solo sirve por la acumulacin de detalles que hace densa su descripcin. La restriccin de la extensin de un artculo nos obliga, sin embargo, a resumir. Toda historia empieza con Haba una vez. Haba una vez una gran petrolera, Shell, que detect, frente a las costas de Guyana, un yacimiento petrolero. Ese yacimiento fue consi-derado histrico por su tamao y simtrico al que se extiende frente a la costa de Ghana. Si bien Shell obtuvo un permiso de exploracin de unos 150 Km de costas y de una superficie de 24.000 Km2, le faltaban auto-rizaciones suplementarias para comenzar una campaa de exploracin que permitiese evaluar el potencial del yacimiento para la produccin.

El yacimiento est en aguas profundas (6.000 m) lo que causaba a la firma problemas no solo tcnicos para la perforacin sino tambin ecolgicos para la fauna y la flora marinas. Las mencionadas autoriza-ciones complementarias deban ser concedidas por la Gobernacin de Guyana. Este trmite era necesario para el comienzo de la campaa pre-visto para fines de junio de 2012 y sus costos seran compartidos con otras dos petroleras, Total y British Tollow Oil. El puntapi inicial estaba previsto para el 26 de junio y el barco-plataforma se esperaba en la zona para el 19 de junio, con un precio de alquiler el tiempo es oro de un milln de dlares diario. Ese tiempo industrial se yuxtapuso con el tiem-po poltico. Estbamos en mayo de 2012 y el 6 de ese mes y ao Franois Hollande result electo Presidente de la Repblica.

Nicole Bricq fue nombrada Ministra de Ecologa y su primera iniciativa fue suspender sine die todos los permisos mineros otorgados en territorio francs. Su argumento para justificar la medida fue que la legislacin minera se remontaba a 1810, que haba sido revisada cos-mticamente en 1958 y que desde entonces no haba sido actualizada. Era por lo tanto urgente derogar una legislacin que no se corresponda con las exigencias ecolgicas actuales. Cmo comprender esta postura tan radical como inesperada? Nicole Bricq no era una debutante en la


poltica. Miembro del partido socialista y senadora por el Departamento del Sena y Marne, era respetada por sus colegas por su sentido de in-dependencia demostrado cuando estuvo al frente de la Comisin de Finanzas del Senado durante la presidencia de Sarkozy. Que se supiese, no tena mayores conocimientos de ecologa, pero haba apoyado a los militantes de su departamento que luchaban contra la autorizacin de campaas de exploracin de gas de esquisto (shale gas).

Por otra parte, la explosin de la plataforma petrolera Deep Horizon todava estaba en su memoria poltica. Nicole Bricq tom por su cuenta esta iniciativa, con el apoyo de su colega Arnaud Montebourg, Ministro de Recuperacin Productiva, que enfrentaba la amenaza del cierre de una refinera en Normanda (Petit Couronne), provista de pe-trleo solo por Shell. Montebourg advirti que esta suspensin era una ocasin para presionar a Shell. El 13 de junio, el Ministro organiz una conferencia de prensa para hablar de la suspensin de los permisos, y el presidente de Shell Francia fue recibido por Nicole Bricq. Ella saba que el tiempo apremiaba, ya que la plataforma llegara a destino en seis das. Un acuerdo comenz a tomar forma: se autorizara la explotacin en Guyana con la condicin de que Shell continuara aprovisionando la refi-nera, a sabiendas de que la refinera estaba situada en el municipio del cual provena Laurent Fabius, Ministro de Relaciones Exteriores, cier-tamente preocupado por las peligrosas iniciativas de su colega Nicole Bricq.

A la maana siguiente la refinera se reabri y el Primer Ministro recibi al presidente de Shell. Las autorizaciones pertinentes se firmaron pero el Primer Ministro obtuvo de la compaa petrolera el compromiso de encargarse de los problemas ecolgicos mediante el financiamiento de un programa de estudios de impacto, sin perjuicio de que podra pro-ducirse una reformulacin total del cdigo minero. El Primer Ministro presion a sus otros dos Ministros para que firmaran un comunicado conjunto que dira que de acuerdo con el principio de continuidad y de respeto de los compromisos del Estado, no se prev cuestionar los permisos ya otorgados para la bsqueda de petrleo y gas convencio-nal. Llegamos aqu al fin de la historia. Como tambin fue electa para la Cmara de Diputados, Nicole Bricq renunci a su puesto ministerial el


22 de junio. Para evitar una victoria prrica, el Primer Ministro la nom-br Ministra de Comercio Exterior, un puesto sin poder ni influencia.

El mrito de esta historia consiste en que pone de manifiesto tres niveles de la poltica que los anglosajones distinguen mediante las pala-bras polity, policy y politics.

Polity remite al gobierno de un colectivo humano que incorpora valores, entre los cuales est el orgullo de contar con tecnologa nacional. Guyana es un territorio francs ubicado en Amrica Latina; all est im-plantada una plataforma de lanzamiento de cohetes espaciales europeos compite con la norteamericana de Cabo Caaveral. Se trata de uno de los vestigios del modelo del gran proyecto francs, un hito de conocimiento tecnolgico. Kourou es algo as como la vidriera francesa del saber cien-tfico y tecnolgico de sus ingenieros.

El descubrimiento del yacimiento petrolero era, adems, una oca-sin nica para acelerar el crecimiento de una zona que padeca difi-cultades econmicas y en ese punto Policy interviene. En trminos de poltica de empleo, se trata adems de matar dos pjaros de un tiro, porque la firma del decreto gubernamental evit el cierre de la refinera normanda. Esta decisin final fue posible gracias a una intensa actividad de lobby, no solo de la petrolera sino de las ONG y los senadores y dipu-tados de Guyana. Los niveles jerrquicos tambin se entrecruzaron, as como las agendas polticas de cada uno de los ministros. Tocamos aqu el nivel de politics. Los tres niveles se yuxtaponen cuando un Estado pretende ser estratega.

Segunda parte: las facetas de un Estado estratega

Esta historia muestra la dificultad de todo Estado para articular el dicho y el hecho. Las agendas polticas se entrecruzan durante la puesta en prctica de una poltica pblica y la intencin poltica (en este caso, una voluntad ecolgica) corre el riesgo de atascarse con las tensiones, que no son solamente administrativas. El mapa no es el territorio. En un contexto de crisis, salvaguardar los puestos de trabajo es una decisin poltica que pesa ms que la creacin de nuevos empleos que, no obs-tante, se inscriben en una poltica voluntarista de innovacin, mediante, por ejemplo, crditos impositivos para los gastos de investigacin. El


Estado maneja la palabra, a menudo en forma rimbombante y convin-cente, y esa palabra termina chocando contra intereses, temores y resistencias.

Tres figuras pueden ser consideradas para caracterizar al Estado estratega. En el momento en el que el tejido industrial se hace trizas, el Estado ayuda a los ms dbiles para evitar una crisis social. Esta es una estrategia que, de hecho, busca el orden social, ms que una estrategia industrial. La definicin de Max Weber del Estado como comunidad humana que, dentro de los lmites de un territorio determinado, reivin-dica con xito y a su propia cuenta el monopolio de la violencia fsica le-gtima cobra as toda su fuerza. La asistencia del Estado a las empresas en dificultades trata de prevenir problemas sociales alimentados por la ira y la miseria. El Estado es ms un camillero que un estratega. No obs-tante y esta es otra figura posible el Estado tambin puede imaginar para los ciudadanos un porvenir que les asegure proteccin, cobrndoles impuestos como contrapartida de esa garanta. En Francia, aparte de los primeros planes de reconstruccin y modernizacin posteriores a la segunda Guerra Mundial, poco a poco emergi un modelo, el del gran proyecto, que no sobrevivi al movimiento de desregulacin de la eco-noma de fines de la dcada de 1970 (Cohen E. y Saussois J.-M., 1989). Hay, por ltimo, una tercera figura, que podramos llamar Estado pro-ductor de humus, un Estado que abandona todo intento de trazar un futuro a largo plazo promoviendo, por ejemplo sectores o cadenas de valor y se contenta con producir la tierra frtil de la cual se nutren los actores que hacen la economa, es decir, que producen la oferta.

El Estado camillero

En un pas como Francia no escasean los instrumentos de sal-vataje para ayudar a las empresas en problemas. Generalmente son herramientas ad hoc que se ofrecen a los ciudadanos o contribuyentes como algo transitorio. La herramienta ms resistente es el comit para la reconstruccin industrial, que en otros tiempos se llam Comit Interministerial para la Reorganizacin de las Estructuras Industriales, creado en 1974 durante la presidencia de Giscard dEstaing. En 1982 se lo rebautiz, pero el Comit todava existe y sigue trabajando para el


Ministerio (que ahora no es ms de Industria sino de Recuperacin Productiva). Son instrumentos transitorios que han tenido larga vida: cuarenta aos.

Se trata de soluciones ofrecidas a pequeas empresas en dificul-tades, porque los sectores especficos tienen un tratamiento especial (Raimbault M., Burlaud A. y Saussois J.-M.: 1988). Por ejemplo, el sector siderrgico es un caso de manual para comprender lo que significa el tr-mino Estado camillero. La industria siderrgica de la regin de Lorena no terminaba de morirse. Los planes de modernizacin pasaban, pero el enfermo segua respirando el oxgeno pblico. En 1981, un funciona-rio europeo a cargo del mercado interno y los asuntos industriales, el conde Etienne Davignon, decidi desconectar los tubos de oxgeno. La desconexin afect a todos los pases miembros de la CECA (Comunidad Europea del Carbn y Acero), es decir, a Francia, Italia, Alemania y el BeNeLux (tratado de Pars del 18 de abril de 1951).

El conde Davignon era un liberal convencido que no soportaba los comportamientos de los Estados que impedan el libre juego de la com-petencia mediante el otorgamiento de subsidios pblicos. En Francia por ejemplo, el gobierno liberal de Raymond Barre auxili a las empresas siderrgicas transformando sus deudas en porcentajes de participacin del Estado. Davignon se rehus a dilatar por ms tiempo una decisin que podra haber tomado la forma de subsidios o cierres provisorios de fbricas. En ese momento, la situacin de sobrecapacidad de produccin europea planteaba una situacin de crisis manifiesta que justificaba una intervencin pblica. En realidad, Etienne Davignon actuaba en nombre de la Comisin Europea, como un garante de la correcta aplica-cin del tratado de la CECA. De hecho, la comisin se haba encargado de lo que los Estados no queran o no se atrevan a hacer, tomando el lugar de los dirigentes de los grupos siderrgicos que descargaban sus responsabilidades en sus Estados nacionales. La decisin del funciona-rio europeo fue cortar por lo sano.

En cinco aos el plan Davignon redujo 32 millones de toneladas (sobre 126) la capacidad anual de produccin de la CECA, lo que pro-voc la desaparicin de 250.000 empleos. En Francia, el presidente Mitterrand se vio obligado a olvidar los discursos que pronunci cuando era candidato y debi nacionalizar el sector en 1982, lo cual no impidi


que los planes de reduccin de capacidad continuaran en 1984, en oca-sin del Plan Fabius. En Lorena, la acera de Pompey, que haba colado el acero que se us para construir la Torre Eiffel, cerr definitivamente sus puertas.

Qu sucede actualmente con la sobreproduccin en Europa? El diagnstico es el mismo pero peor, porque la sobreproduccin se esti-ma ahora en 65 millones de toneladas. Aunque el diagnstico de super-produccin es el mismo, el avance de las tecnologas de produccin de acero ha permitido un incremento de la productividad que afect el em-pleo necesario. Por otra parte, el contexto institucional es muy diferente, lo cual empeora la situacin. La CECA, que haba funcionado durante cincuenta aos, dej de existir en 2001 y, al mismo tiempo, una inter-vencin pblica de la Comisin hubiera sido imposible. Por tanto, un nuevo plan Davignon es impensable: solo los Estados pueden intervenir.

Un grupo industrial, Mittal, utiliz los recursos polticos disponi-bles en esta nueva situacin institucional desarrollando muy inteligen-temente una estrategia que se podra denominar de compartimenta-cin. El grupo negoci con cada Estado a partir del momento en que los Estados volvieron a actuar cada uno por su lado. Cada Estado desa-rroll, efectivamente, una estrategia industrial que consider coheren-te, tanto ms cuanto que se viva un rebote coyuntural favorable debido a la demanda de acero proveniente de los pases emergentes. El grupo Mittal, entonces hizo su negocio en Blgica y Francia, con la ayuda de las autoridades pblicas que estaban satisfechas de encontrar por fin un continuador. En Francia, los accionistas privados quedaron suma-mente satisfechos al desembarazarse de ese sector privatizado en 2005, tras su nacionalizacin en 1982. Pero la crisis de 2007-2008 perturb nuevamente el sector. As, entre 2007 y 2011 en Espaa el consumo se contrajo en un 52%, en Italia un 31%, en Francia el 22% y en Alemania solo el 5%. Del mismo modo, en 2011 el consumo mundial de acero era de 152 millones de toneladas, mientras que en 1973 casi llegaba a 200 millones de toneladas. El grupo Mittal hizo un diagnstico estratgico fcil de explicar: cuando constat que la siderurgia en Europa no permi-ta generar suficiente dinero para invertir en investigacin y desarrollo y menos todava para pagar dividendos a los accionistas, tom la decisin de desprenderse de los activos menos rentables.


Actualmente, el Estado enfrenta una situacin caracteri

Libro Enfoques 07 Jun Web 2014

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