Desde la entrada de nuestro paísen la Unión Europea, y másespecialmente a partir de que

en el Acta Unica Europea el medioambiente pasa a ser considerado comouna verdadera política comunitaria, elanálisis de nuestras normas nacionalespasa necesariamente por un estudioprevio del trato que se viene dando aestas materias en las institucionescomunitarias.

En este sentido, desde el año 1973se han adoptado cinco programascomunitarios de medio ambiente quehan dado lugar a más de doscientasdisposiciones normativas, entre las queocupan un lugar considerable, tantopor el número como por la relevanciade alguna de ellas, las referidas a lagestión de los residuos.

El último de estos programas(vigente durante el período 1993/2000)es el V Programa Comunitario de Polí-tica y Actuación en materia de medioambiente y desarrollo sostenible (alque en adelante nos referiremos comoV Programa), aprobado mediante Reso-lución 93/C 138/01, de 1 de febrero de1993, del Consejo y de los represen-tantes de los Gobiernos de los Estadosmiembros y que tiene como antece-dentes más directos la Declaración deRío y la Agenda 21, adoptadas en laConferencia de la Organización deNaciones Unidas sobre el MedioAmbiente y el Desarrollo Sostenible(CNUMAD), reunida en Río de Janeirodel 3 al 14 de junio de 1992.

De acuerdo con las modificacionesintroducidas en el Tratado Constitutivopor el Acta Unica Europea, la estrategiaperseguida con el V Programa consisteen integrar plenamente la política demedio ambiente en las demás políticas,mediante la participación activa detodos los agentes principales de la

sociedad (todas las Administraciones–la comunitaria, por supuesto, perotambién las nacionales, regionales,locales, etc.–, las empresas y los ciuda-danos), en lo que ha venido en deno-minarse "responsabilidad compartida",y con más y mejores instrumentos paracontrolar y modificar el comportamien-to, como puede ser el uso cada vezmás frecuente de las fuerzas del merca-do (dirigidas, por ejemplo, a sensibili-

zar a fabricantes y consumidores paraque se utilicen los recursos naturalescon responsabilidad y se limiten almínimo posible la contaminación y losresiduos) o el fomento de acuerdosvoluntarios e instrumentos similares deautorregulación (1).

Cuando se analiza la gestión de losresiduos en el V Programa, la Comisiónllega a la conclusión de que hay quedetener, e incluso invertir, la tendenciaque hasta el momento se venía obser-vando de generar cada vez una canti-dad mayor de residuos.

Para ello, se asume, en primerlugar, que la mejor forma de gestionarlos residuos es evitar que se produzcany, en segundo lugar, que los residuosno son sólo una fuente potencial decontaminación sino que, bien gestio-nados, pueden llegar a ser, además,materias primas secundarias. Con lasanteriores conclusiones está fuera detoda duda que la Unión Europea haapostado decididamente por dar priori-dad a las políticas de prevención y porla potenciación de las actividades dereutilización, reciclado y valorización(2), siguiendo la línea ya asumida porla propia UE en la Resolución del Con-sejo de 7 de mayo de 1990, sobre lapolítica en materia de residuos (3),recientemente revisada mediante Reso-lución del Consejo, de 24 de febrerode 1997 (4).

De acuerdo con las anteriores con-sideraciones, el residuo, y muy particu-larmente el residuo de envase, tieneque dejar de ser considerado como unabasura inservible para pasar a ser unafuente de riqueza en sí mismo que,además, evite el consumo indiscrimina-do de materias primas.

En el V Programa se establece, asi-mismo, que en materia de gestión deresiduos, podrán aplicarse instrumentos

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ASPECTOS ESENCIALES DE SU CONTENIDO

■ PEDRO POVEDA GOMEZ

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económicos y fiscales como impuestosy gravámenes, de acuerdo con el prin-cipio de "quien contamina paga". Y,como cierre del sistema, se estableceque el conjunto normativo de medidassobre gestión de residuos debe comple-tarse, entre otras medidas de corte nor-mativo, con una directiva específicasobre envases y residuos de envases.

LEY 11/1997, DE 24 DE ABRIL, DEENVASES Y RESIDUOS DE ENVASES (5)Como hemos visto, siguiendo las previ-siones comunitarias expresadas en el VPrograma, se dicta la Directiva94/62/CE, del Parlamento Europeo y delConsejo, de 20 de diciembre, relativa alos envases y residuos de envases (6),que va a significar una verdadera revo-lución en el tratamiento de una parteconsiderable de los residuos sólidosurbanos, como son los envases domés-ticos, fundamentalmente en los Estadosmiembros que no han implantado toda-vía sistemas propios de tratamiento delos envases.

Entre los Estados miembros que yahan aplicado estos sistemas, antes de laaprobación de la directiva, es precisodestacar a Alemania ("sistema DDS") yFrancia ("sistema Eco Emballages") porsu importante peso específico, tantoeconómico como político, en el senode la Unión Europea, si bien tambiénpusieron en marcha sistemas parecidosotros países como Bélgica ("SistemaFOST-PLUS"), Austria ("Sistema ARA") oSuecia ("Sistema REPA"). Igualmente,países como Dinamarca, Holanda, Ita-lia o Luxemburgo adoptaron tambiénmedidas específicas en esta materia,

puestas en marcha mediante disposi-ciones normativas o acuerdos volunta-rios entre los sectores económicos y lasAdministraciones públicas.

En el caso concreto de nuestro país,esta Directiva ha sido incorporada alordenamiento jurídico interno median-te la Ley 11/1997, de 24 de abril, deEnvases y Residuos de Envases (7).

Al mismo tiempo, y con la finalidadde conseguir de forma efectiva losobjetivos fijados en la citada Directivacomunitaria, se establecen una serie demedidas complementarias que, en suconjunto, configuran un sistema espa-ñol de gestión de los envases y residuosde envases puestos en el mercado ygenerados, respectivamente, en el terri-torio nacional (8).

Este sistema recoge los aspectospositivos de los que se han puesto enmarcha durante esta década en paísesde nuestro entorno (fundamentalmente,y como hemos dicho, en Alemania yFrancia) y, a la vez, tiene un grado desingularidad suficiente como para dis-tinguirse con identidad propia de cual-quier otro, alcanzando los niveles deprotección ambiental más exigentes.

En consecuencia, las líneas genera-les del que podemos denominar yacomo "sistema español de envases yresiduos de envases", tal como quedaconfigurado en la Ley de Envases yResiduos de Envases, se pueden resumirde la siguiente forma (9):

OBJETIVOS PRIORITARIOS :

• Prevención, minimización y reduc-ción en origenTal como se establece ya en el primerartículo, la norma tiene por objeto pre-venir y reducir el impacto sobre elmedio ambiente de los envases y de lagestión de los residuos de envasescomercializados.

Para alcanzar los anteriores objeti-vos, se establecen medidas mediantelas que se pretende conseguir, comoprimera prioridad, reducir, con carácterpreventivo, la producción de residuosde envases y, en segundo lugar, cuandosea inevitable poner los envases en elmercado, favorecer su reutilización, así

como el reciclado y valorización de losresiduos de envases, con la finalidad deevitar o reducir al máximo su trata-miento mediante operaciones de elimi-nación.

En la Ley, de acuerdo con la Direc-tiva y con las previsiones del V Progra-ma a que antes hicimos referencia, seestablece que, además de la exigenciade determinados requisitos técnicosque se establecerán en vía reglamenta-ria (y entre los que figurará, de acuerdocon la directiva, la exigencia de que losenvases se fabriquen de forma que suvolumen y peso sea el mínimo adecua-do para mantener el nivel de seguridade higiene) la Administración Generaldel Estado y las Comunidades Autóno-mas, en el ámbito de sus respectivascompetencias, adoptarán las medidasoportunas para prevenir y minimizar laproducción de residuos de envases.

Estas medidas podrían ser del tipode programas o acciones análogas,especialmente referidos al diseño y pro-ceso de producción de los envases.Además de ello y como una medidapreventiva de especial relevancia, lanueva Ley establece que antes del 30de junio del año 2001 deberá reducirseun 10%, en peso, la totalidad de losresiduos de envase generados.

En este sentido, el Reglamento dedesarrollo de la Ley 11/1997 ofrecerá,tal vez, una de sus más importantesnovedades mediante la regulación delos planes empresariales de prevenciónde residuos de envases, que tendráncomo finalidad minimizar y prevenir enorigen la producción y la nocividad deresiduos que se generen.

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Estos planes deberán ser elaboradospor los propios envasadores que pon-gan en el mercado un número tal deenvases que sea susceptible de generaruna elevada cantidad de residuos deenvases (que se cuantifica en el propioReglamento, en función del materialutilizado) si bien también podrán serelaborados a través de los sistemas inte-grados de gestión de residuos de enva-ses y envases usados mediante los quelos envasadores pongan sus productosenvasados en el mercado.

• Fomento de la reutilización y elrecicladoComo complemento a las anterioresmedidas de tipo preventivo, la Leyestablece que las Administracionespúblicas (se entiende que, igualmente,en el ámbito de sus respectivas compe-tencias) podrán aplicar medidas decarácter económico, financiero o fiscalpara favorecer la reutilización de losenvases sin perjudicar al medioambiente y de acuerdo con el TratadoConstitutivo de la Unión Europea.

Junto a ello se establece también elcompromiso de fomentar el recicladode los envases, con lo que queda claroque la nueva norma apuesta, más alláincluso de lo que viene establecido enla propia Directiva de la Unión Euro-pea, por dar prioridad al recicladosobre la valorización energética a lahora de configurar la jerarquía deopciones de gestión de residuos deenvases.

OBJETIVOS DE RECICLADOY VALORIZACIONSiguiendo la Directiva, la norma esta-blece que antes del día 30 de junio delaño 2001, deberán alcanzarse, en elámbito de todo el territorio nacional,los siguientes objetivos de valorizacióny reciclado (10), de acuerdo con laDirectiva:

– Se valorizará el 50% como míni-mo y el 65% como máximo, en peso,de todos los residuos de envases gene-rados. En el marco de dicho objetivo

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global, y en el mismo plazo, se recicla-rá el 25% como mínimo y el 45%como máximo, en peso, de la totalidadde los materiales de envasado que for-men parte de los residuos de envases,con un mínimo del 15%, en peso, porcada material de envasado (11).

– Como complemento a lo expues-to, y de acuerdo con lo establecido enla propia Directiva comunitaria, seautoriza al Gobierno para revisar alalza los objetivos mínimos y máximosde reciclado y valorización, cumplien-do los requisitos señalados y previaconsulta con las Comunidades Autóno-mas, los agentes económicos y laComisión Mixta que analizaremos alfinal de nuestra exposición.

SISTEMAS DE RECUPERACION,RECOGIDA Y DEVOLUCION

• Sistemas integrados de gestión deresiduos de envases y envases usados ysistema de depósito, devolución yretorno.La directiva 94/62/CE obliga a los Esta-dos miembros a poner en marcha "siste-mas de:

– Devolución o recogida de envasesusados o de residuos de envases proce-dentes del consumidor, de cualquierotro usuario final o del flujo de resi-duos, con el fin de dirigirlos hacia alter-nativas de gestión más adecuadas.

– Reutilización o valorización,incluido el reciclado, de los envases oresiduos de envases recogidos".

Según la citada Directiva, la finali-dad de estos sistemas es permitir que secumplan los objetivos fijados y tienenque estar abiertos a la participación delos agentes económicos de los sectoresafectados y de las autoridades públicascompetentes, de acuerdo con el princi-pio de "responsabilidad compartida"recogido en el V Programa comunitariode actuación en materia de medioambiente y desarrollo sostenible, talcomo ya hemos visto.

Siguiendo estas indicaciones, la Leydiseña lo que podríamos considerarcomo "sistema español de recupera-ción, recogida y devolución" de resi-duos de envases y envases usados,

siguiendo las líneas generales de los sis-temas ya puestos en marcha en Alema-nia y Francia, si bien se asemeja más aéste último. Así, este "sistema" se confi-gura sobre una dualidad de "sistemas"obligatorios-voluntarios consistente, talcomo veremos a continuación, en quelos productos envasados tienen queponerse obligatoriamente en el merca-do mediante la aplicación de mecanis-mos conocidos como de "consigna" o"depósito" de los que los agentes eco-nómicos pueden eximirse si se respon-sabilizan ellos mismos de la recogidade los residuos de envases y envasesusados mediante la suscripción deacuerdos voluntarios autorizados porlas Comunidades Autónomas corres-pondientes.

De acuerdo con lo anterior, el quehemos denominado "sistema español"de recuperación, recogida y devoluciónde residuos de envases y envases usa-dos reúne las siguientes características,si bien es preciso hacer de antemanodos importantes precisiones.

– La primera de ellas es que lasmedidas que vamos a enunciar a conti-nuación se aplicarán a todos los pro-ductos envasados que, con indepen-dencia del carácter primario, secunda-rio o terciario del envase y del lugar en

que son consumidos, sean puestos en elmercado nacional de tal forma quesean susceptibles de ser adquiridos parasu consumo por particulares, siempre ycuando la recogida de los residuos deenvase generados corresponda a lasEntidades Locales.

– En segundo lugar, es igualmentenecesario indicar que las siguientesobligaciones (que serán también deaplicación a los envases comercializa-dos mediante máquinas expendedorasautomáticas y a la venta por correo) enningún caso serán exigibles antes deldía 1 de mayo de 1998 (12):

1. Sistema de depósito, devolución yretorno.Este es el sistema que se establececomo obligatorio y, a pesar de que seconfigura con un carácter intenciona-damente desincentivador, garantiza queal menos se aplicará un sistema derecuperación de residuos de envases yenvases usados en el caso de que losagentes económicos no suscriban losacuerdos voluntarios correspondientes,para eximirse de éstas obligaciones.

En principio, y para anticiparnos aalgunas críticas que se han hecho a lanorma en un claro desconocimiento desu contenido real, hay que aclarar queeste sistema está pensado para envasesno reutilizables, ya que los reutilizablespodrán mantener su propio sistema dedepósito, en el caso de que ya esté fun-cionando, de acuerdo con las excep-ciones que se establecen en la Disposi-ción Adicional primera de la norma, talcomo tendremos ocasión de ver.

En este sentido, la norma estableceque los envasadores y los comerciantesde productos envasados o, cuando nosea posible identificar a los anteriores,los responsables de la primera puestaen el mercado de los productos envasa-dos, estarán obligados a:

– Cobrar a sus clientes, hasta elconsumidor final, una cantidad indivi-dualizada por cada envase que seaobjeto de transacción, fijada por elMinisterio de Medio Ambiente previaconsulta a las Comunidades Autónomasy a los Ministerios competentes porrazón de la materia.

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– Aceptar la devolución o retornode los residuos de envases y envasesusados cuyo tipo, formato o marcacomercialicen, devolviendo la mismacantidad que haya correspondidocobrar de acuerdo con lo establecidoen el apartado anterior.

No obstante lo señalado anterior-mente, los envasadores sólo estaránobligados a aceptar la devolución yretorno de los envases de aquellos pro-ductos puestos por ellos en el mercado.

Asimismo, los comerciantes sóloestarán obligados a aceptar la devolu-ción y retorno de los residuos de enva-ses y envases usados de los productosque ellos hubieran distribuido si loshubiesen distinguido o acreditado deforma que puedan ser claramente iden-tificados.

Estos envases deberán distinguirsede aquellos otros acogidos a alguno delos denominados "sistemas integradosde gestión de residuos de envases y

envases usados", a cuyo efecto elMinisterio de Medio Ambiente aproba-rá la leyenda o el símbolo con el quedeberán identificarse obligatoriamenteen todo el territorio nacional.

El poseedor final de los residuos deenvases y envases usados, de acuerdocon lo anteriormente señalado, deberáentregarlos, en adecuadas condicionesde separación por materiales, a unrecuperador, a un reciclador o a un

valorizador autorizados, o a un agenteeconómico para su reutilización. Siéstos agentes económicos no se hicie-ran cargo de los residuos de envases yenvases usados, se podrán entregar aun fabricante de envases o de materiasprimas para la fabricación de envases,quienes estarán obligados a hacersecargo de los mismos, a precio de mer-cado, en los términos en que reglamen-tariamente se establezca.

2. Sistemas integrados de gestión deresiduos de envases y envases usadosComo ya hemos visto anteriormente,los envasadores y comerciantes podráneximirse de las anteriores obligacionessi participan en un "Sistema integradode gestión de residuos de envases yenvases usados" derivado de los pro-ductos comercializados por ellos, quegarantice su recogida periódica en eldomicilio del consumidor o en sus pro-ximidades (13).

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Estos sistemas integrados garantiza-rán, en su ámbito de aplicación, elcumplimiento de los objetivos de reci-clado y valorización anteriormente cita-dos y se plasmarán en acuerdos entrelos agentes económicos, autorizadospor cada una de las ComunidadesAutónomas en cuyo ámbito territorialse implanten (por períodos de cincoaños, renovables de forma sucesiva),previa audiencia de los consumidores yusuarios (14).

Como decimos, la autorización deestos sistemas integrados tiene que serconcedida por las Comunidades Autó-nomas en las que se implanten territo-rialmente (en la práctica, por todasellas, ya que el libre mercado exige queestos sistemas integrados tengan queimplantarse, necesariamente, en todo elterritorio nacional), por respeto a la dis-tribución constitucional de competen-cias en esta materia tal como ha enten-dido el Tribunal Constitucional en muyreciente Jurisprudencia (15). No obstan-te, la norma introduce algunos meca-nismos para que estas autorizacionestengan un "mínimo común denomina-dor" de tal forma que, con carácterbásico, han de incluir una seria concre-ta de determinaciones, que deberánhaber sido puestas de manifiesto por losagentes económicos en la propia solici-tud de autorización.

La Ley, en concreto, y como aspec-

tos más relevantes, exige que estos sis-temas integrados estén gestionados poruna entidad que deberá tener persona-lidad jurídica propia y constituirse sinánimo de lucro y se financiaránmediante la aportación por los envasa-dores de una cantidad por cada pro-ducto envasado puesto por primeravez en el mercado nacional, acordada,en función de los diferentes tipos deenvases, por la propia entidad a la quese le asigne la gestión del sistema.

Igualmente, todos los productosenvasados que se hayan puesto en elmercado a través de estos sistemasdeberán identificarse a través de unsímbolo acreditativo, que deberá deser idéntico en todo el ámbito territo-rial del sistema integrado de gestión deque se trate (16).

Ya hemos dicho al comienzo deeste apartado que el modelo español derecuperación de residuos de envases yenvases usados que se diseña en estanorma sigue fundamentalmente elesquema ya puesto en marcha en Fran-cia (a través del Decreto 92-377, de 1de abril) debido a que se pretende quela recogida sea efectuada por las Enti-dades Locales, conjuntamente con larecogida del resto de residuos sólidosurbanos (o "domiciliarios" o "municipa-les").

Y precisamente por realizar estosnuevos cometidos, las Entidades Loca-les serán compensadas por los sistemasintegrados de gestión por los costes adi-cionales que tengan que soportar (sibien cuando sean las ComunidadesAutónomas las que realicen las actua-ciones, serán dichas Administracioneslas que deberán ser compensadas).

En concreto, los sistemas integradosde gestión de residuos de envases yenvases usados financiarán la diferen-cia de coste entre el sistema ordinariode recogida, transporte y tratamiento delos residuos y desechos sólidos urbanosen vertedero controlado, establecido enla Ley 42/1975, de 19 de noviembre, yel sistema de gestión regulado en lapropia Ley, incluyendo entre los costesoriginados por este último el importe dela amortización y de la carga financierade la inversión que sea necesario reali-

zar en material móvil y en infraestructu-ras (Todo ello, en los términos estable-cidos en el correspondiente conveniode colaboración que se tiene que sus-cribir).

Ahora bien, también en este caso elsistema español es singular debido aque no se ha querido imponer a lasEntidades Locales ninguna obligaciónadicional, por lo que la participaciónde las Entidades Locales se configuracomo voluntaria, a través de la firma deconvenios de colaboración con la enti-dad con personalidad jurídica propia ala que se le asigne la gestión del siste-ma integrado de que se trate, si bien laLey obliga a las Entidades Locales queno participen en un sistema integradode gestión a convenir con la Comuni-dad Autónoma a la que pertenezcan unprocedimiento para posibilitar el cum-plimiento, respecto de los residuos deenvases generados en su ámbito territo-rial, de los objetivos de reciclado, valo-rización y reducción anteriormenteseñalados.

Además de ello, la participación delas Entidades Locales en los sistemasintegrados de gestión de residuos deenvases y envases usados se llevará acabo a través de las ComunidadesAutónomas a las que pertenezcan,cuando éstas tengan aprobados planesde gestión de residuos sólidos urbanos,lo que no alcanzará a la propia deci-

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sión de las Entidades Locales de partici-par o no en el sistema integrado de ges-tión de que se trate.

Finalmente, una vez que los EntesLocales hayan realizado la recogidaselectiva de los residuos de envases, lossistemas integrados de gestión debengarantizar que se destinen a las alterna-tivas de gestión adecuadas (reutiliza-ción, reciclado o valorización energéti-ca) a menos que, como se indica en elReglamento de desarrollo, una disposi-ción específica exija para ellos unmétodo determinado de gestión.

Hasta el momento, han solicitadoautorización a las Comunidades Autó-nomas dos sistemas integrados de ges-tión. Uno de ellos, ECOEMBES (siglasde Ecoembalajes España), es el demayor envergadura en términos cuanti-tativos, en la medida en que pretendeabarcar todos los materiales de envasa-do, con excepción del vidrio; mientrasque el otro, ECOVIDRIO, limita suactuación al material que se indica ensu denominación, el vidrio, cuyos resi-duos se tienen que valorizar práctica-mente en su totalidad mediante recicla-do, al no ser susceptible de valoriza-ción energética (17).

3. Excepciones en la aplicación deestos sistemasQuedan excluidos de la obligación deser puestos en el mercado a través dealguno de los dos sistemas anteriores(no de la aplicación de la Ley, como esobvio), los residuos de envases indus-triales o comerciales, salvo que los res-ponsables de su puesta en el mercadodecidan someterse a ello de formavoluntaria (18). En este sentido, se con-sideran envases industriales o comer-ciales los que sean de uso y consumoexclusivo en las industrias, comercios,servicios o explotaciones agrícolas oganaderas y que, por tanto, no seansusceptibles de uso y consumo ordina-rio en los domicilios particulares.

Quedan también excluidos losenvases reutilizables a los que sea deaplicación lo establecido en las Orde-nes Ministeriales de 31 de diciembre de1976 y de 16 de junio de 1979 (modifi-cadas por sendas Ordenes Ministeriales

de 30 de noviembre de 1981), por lasque se regulan las garantías obligatoriasde envases y embalajes en la comercia-lización de cerveza y bebidas refres-cantes y de aguas de bebida envasadas,respectivamente (19).

Igualmente, quedan exceptuadosdel cumplimiento de estas obligacioneslos envases reutilizables no industrialeso comerciales para los que los envasa-dores y comerciantes hayan establecidosistemas propios de depósito, devolu-ción y retorno, previa autorización delas Comunidades Autónomas en lasque se implanten estos sistemas.

Los poseedores finales de los resi-duos de envases a los que sean de apli-cación las anteriores exclusiones, esta-rán obligados, no obstante, a entregarlos residuos de envases para su valori-zación o reutilización (en las mismascondiciones en que los entregan losposeedores finales de estos residuos enel sistema de depósito, devolución yretorno y en los sistemas integrados degestión y que antes ya hemos analiza-do) y, además de ellos, el resto deagentes económicos implicados (funda-mentalmente los envasadores y comer-ciantes) deberán suministrar determina-da información a las AdministracionesPúblicas.

Por último, la norma incluye unaautorización al Gobierno para quepueda establecer que queden también

excluidos del cumplimiento de lasanteriores obligaciones determinadosenvases, por sus especiales característi-cas de tamaño, composición o diseño,pero siempre que quede suficientemen-te garantizado el cumplimiento de losobjetivos de reciclado, valorización yreducción anteriormente señalados.

REQUISITOS APLICABLES A LOS ENVASESLa Ley establece que solamente podránser puestos en el mercado los envasesque cumplan unos determinados nive-les de concentración de metales pesa-dos (que se irán exigiendo a lo largo deun calendario de aplicación gradualque irá desde el 30 de junio de 1998hasta el 30 de junio del año 2001), asícomo los requisitos de tipo técnico quese relacionan en el Anejo, si bien enambos casos, se autoriza al Gobiernopara modificarlos, en vía reglamentaria.

De acuerdo con la Directiva, sepresumirá que los envases se ajustan aestos requisitos cuando cumplan lasnormas armonizadas comunitarias que,en su caso, hayan sido dictadas por laUnión Europea o, en su defecto, lasnormas nacionales dictadas al efecto.

INFORMACION A LOS AGENTESECONOMICOS Y A LAS ORGANIZACIONES ECOLOGISTASAntes del día 1 de julio de 1998, lasAdministraciones Públicas competentesadoptarán las medidas necesarias paraque los agentes económicos, y en espe-cial los consumidores y usuarios deenvases, así como las organizacionesecologistas, reciban una completainformación sobre todos los aspectosregulados en la propia norma:

– Las características y contenidogeneral de los sistemas integrados degestión de residuos y envases y envasesusados y del sistema de depósito, devo-lución y retorno, así como las diferen-cias existentes entre dichos sistemas.

– Los sistemas integrados de gestiónde residuos de envases y envases usa-dos que se han autorizado.

– Su contribución a la reutilizaciónde los envases y al reciclado y valoriza-ción de los residuos de envases.

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– El significado de los marcadosque figuran en los envases, tal comoexisten en el mercado.

– El contenido del Programa Nacio-nal de Residuos de Envases y EnvasesUsados.

PROGRAMACION E INSTRUMENTOS ECONOMICOS

• ProgramaciónComo se ha podido apreciar a lo largode esta exposición, la Ley de Envases yResiduos de envases diseña un esque-ma de organización administrativa res-petuoso con la distribución constitucio-nal de competencias entre las distintasadministraciones públicas, en materiade medio ambiente (hemos citado,incluso, jurisprudencia constitucionalreciente). En este esquema de distribu-ción competencial, se atribuye al Esta-do una función planificadora, si biensobre la base de la integración de lopreviamente establecido en los planeselaborados por las distintas Comunida-des Autónomas.

Así, el Gobierno (a propuesta delMinisterio de Medio Ambiente) elabo-rará en el plazo de un año un ProgramaNacional de Residuos de Envases yEnvases Usados, que contendrá el con-junto de actuaciones sobre esta materiapuestas en práctica en la totalidad delterritorio nacional y deberá permitir laparticipación de los consumidores yusuarios en el seguimiento de su ejecu-ción. Este Programa Nacional integrarálos planes elaborados al efecto por lasComunidades Autónomas y se integraráen el Plan Nacional de Gestión de Resi-duos sólidos Urbanos.

• Instrumentos económicos y fiscalesLas Administraciones Públicas, en elámbito de sus respectivas competenciasy de acuerdo con sus disponibilidadespresupuestarias, podrán adoptar medi-das de fomento para el cumplimientode los objetivos regulados en la norma.

Asimismo, se podrán establecerotras medidas económicas, incluidas,en su caso, las fiscales (obviamente,mediante una posterior disposición conrango de ley, si se trata de medidas de

tipo tributario, de acuerdo con el prin-cipio de legalidad tributaria recogidoen la Constitución y en la Ley GeneralTributaria) cuando algún material deenvasado no consiga alcanzar el objeti-vo mínimo del 15% de reciclado esta-blecido para cada material de envasa-do, tal como ya hemos visto.

OTRAS DISPOSICIONESPor último, en la parte dispositiva de laLey, se incluye un Capítulo en el que seregula el régimen sancionador para elcaso de incumplimiento de lo estableci-do en la norma, con la previsión de unasanción máxima de 100 millones depesetas, en el caso de infracciones muygraves, a las que podrá añadirse, endeterminados supuestos y como san-ción accesoria, el decomiso de la mer-cancía. Además, en la parte final de laLey, se incluyen varias disposiciones deentre las que podemos destacar:

• Organos Forales de los TerritoriosHistóricos, Cabildos Insulares delArchipiélago Canario y Consejos Insu-lares de las Islas BalearesEn el ámbito de las Comunidades Autó-nomas del País Vasco, de Canarias y delas Islas Baleares, las competencias queen la norma se atribuyen a las Comuni-dades Autónomas podrán ser ejercidaspor los Organos Forales de sus territo-rios Históricos, por los Cabildos y por

los Consejos Insulares, respectivamen-te, de acuerdo con lo establecido enlos correspondientes Estatutos de Auto-nomía y, en su caso, en la legislaciónde cada Comunidad Autónoma.

• Fomento de los objetivos prioritariosen la contratación públicaLas Administraciones Públicas adopta-rán las medidas necesarias para favore-cer el orden de prioridades en las ope-raciones de gestión de residuos deenvases a que hicimos referencia alcomienzo de este trabajo (en primerlugar, prevenir y reducir la producciónde envases y, en segundo lugar, tendera la reutilización, el reciclado o lavalorización de los residuos de envasesy envases usados) y promoverán el usode materiales reutilizables y reciclablesen la contratación de obras públicas ysuministros (20).

Del mismo modo, para alcanzar losobjetivos perseguidos por esta Ley, paradeterminar el coste real de la gestión delos residuos de envases y de los envasesusados y, en general, para la puesta enmarcha de las medidas establecidas enesta Ley, las Administraciones Públicaspodrán celebrar, en el ámbito de suscompetencias, convenios de colabora-ción con el resto de agentes económi-cos interesados.

• Islas Baleares y Canarias y Ceuta yMelillaLos sistemas integrados de gestión deenvases y residuos de envases deberánfinanciar el traslado de los residuos deenvases y envases usados desde lasIslas Baleares y Canarias y desde Ceutay Melilla a la península, cuando no seaposible su tratamiento en esos lugares,de forma que dicho traslado se realice acoste cero.

El traslado, a los mismos efectos ycon los mismos fines, de los residuos deenvases acogidos al sistema de depósi-to, devolución y retorno, se costearámediante ayudas financiadas por laAdministración General del Estado.

• Comisión MixtaSe crea una Comisión Mixta, cuya com-posición se determinará reglamentaria-

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mente, que estará integrada por representantes de laAdministración General del Estado, de las ComunidadesAutónomas, de las Entidades Locales, a través de la Aso-ciación de Municipios de ámbito estatal con mayorimplantación, de los consumidores y usuarios, de los sec-tores industriales y comerciales afectados y de expertostécnicos y científicos sobre la materia.

Esta Comisión Mixta tendrá como finalidad analizarlas posibilidades de reducción de envases de mayor con-sumo, así como estudiar la posibilidad de solicitar a laComisión Europea la autorización para revisar al alza losobjetivos de reciclado y valorización.

• Materiales de envasado de especial consideración.Una segunda manifestación del principio de prevenciónes la disminución, no sólo de la cantidad de residuos deenvases generados, sino también de la toxicidad de loscomponentes empleados para su fabricación y en estesentido la norma sobre envases establece dos importantesmedidas:

– Los Ministerios de Medio Ambiente y de Sanidad yConsumo realizarán una evaluación de los aditivos noci-vos y peligrosos utilizados en la fabricación de envases,con vistas a establecer, transcurridos dos años desde laentrada en vigor de esta Ley, un calendario para su susti-tución por otras sustancias alternativas.

– En relación con la utilización del policloruro de vini-lo (PVC) como material de envasado, el Gobierno, en elplazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley deEnvases, propondrá, oídos los agentes económicos ysociales, las medidas oportunas en base a las conclusionesdel estudio técnico que elaborará una Comisión de exper-tos de reconocido prestigio. ❐

PEDRO POVEDA GOMEZVocal Asesor en el Gabinete Técnico del Subsecretario

Ministerio de Medio Ambiente

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Ley de Envases

(1) En relación con los acuerdos voluntarios, véase la Recomenda-ción de la Comisión 96/73/CE, de 9 de diciembre de 1996, relativaa los acuerdos sobre medio ambiente por los que se aplican Directi-vas comunitarias (DOCE L nº 333, de 21-12-1996). (2) Las famosas tres "erres" de protección ambiental: reducción, reu-tilización y reciclado, si bien en la actualidad ya está comúnmenteadmitido que hay que sustituir la primera "erre" por una "p", por sermás correcto el empleo del termino "prevención" que el ya superadode "reducción". No obstante, y como dato anecdótico, tampoco faltaquien opina que a los términos de "prevención", "reutilización" y"reciclado" habría que añadir el de "recuperación", con lo que nadanos impediría seguir hablando de las "tres erres" sin miedo a ser acu-sados de anticuados.(3) DOCE C nº 122, de 18-5-1990.(4) DOCE C nº 76, de 11-3-1997.(5) Para un análisis más profundo del contenido de la Ley de Enva-ses y Residuos de Envases (así como de los antecedentes, legislacióncomparada, datos técnicos..., etc.) puede consultarse el siguientelibro del mismo autor: POVEDA GOMEZ, P., "Envases y residuos deenvases. Nueva legislación. Comentarios a la Ley 11/1997, de 24 deabril". Ed. Ex-Libris. Colección "Manuales de Medio Ambiente".Madrid, 1997. (6) DOCE L nº 365, de 31-12-1994).(7) BOE Nº 99, de 25-04-1997.(8) En el Reglamento de la Ley se pretende, entre otros aspectos,desarrollar técnicamente el propio concepto de envase y, en estesentido, se considerarán envases las bolsas de un solo uso entrega-das o adquiridas en los comercios para el transporte de la mercancíapor el consumidor o usuario final. Igualmente, de acuerdo con loestablecido en la Directiva 94/62/CE, son envases los artículos dese-chables que se utilicen con el mismo fin que los envases como son,entre otros, las bandejas, platos, vasos, cubiertos y otros artículosdesechables que se empleen, principalmente en hostelería y restau-ración, para suministrar el producto y permitir o facilitar su consumodirecto o utilización. En sentido contrario, no serán envases losenvoltorios y una gama concreta de productos que se enumeran enel Anejo 1 del propio Reglamento, tales como sobres, encendedores,recambios para estilográficas o bolígrafos, etc.(9) En el momento de escribir estas líneas, está prácticamente finali-zado, y a expensas de su aprobación por el consejo de Ministros, elProyecto de Reglamento de desarrollo de la Ley 11/1997, razón porla cual en este trabajo sólo haremos referencia a aquellos aspectosde este importante proyecto normativo sobre los que existe actual-mente un amplio grado de consenso y, por tanto, es previsible quefiguren en el texto definitivamente aprobado por el Gobierno.(10) De acuerdo con la Directiva 94/62/CE –que en este caso selimita a realizar una remisión a los Anejos correspondientes de la"Directiva marco" de residuos– en materia concreta de envases laúnica diferencia entre la valorización y el reciclado es que este últi-mo método de aprovechamiento no incluye la incineración conrecuperación de energía, mientras que la valorización sí lo incluye.(11) Como objetivo intermedio, a los 3 años habrá que reciclar almenos el 15% global, con un mínimo del 10%, en peso, por cadatipo de material de envasado.(12) En principio, la Ley 11/1997 estableció que estas obligacionesserían exigibles a partir del día 1 de enero de 1998, fecha que poste-riormente fue ampliada hasta el 1 de mayo del mismo año por laLey 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrati-vas y del Orden Social (Disposición adicional trigésima octava).

(13) No obstante, la norma habilita al Gobierno para que, en víareglamentaria, pueda decidir que determinados envases no puedanacogerse a esta exención -y, por tanto, tengan obligatoriamente queponerse en el mercado a través del "sistema de depósito, devolucióny retorno", cuando su composición química o del material que hancontenido no presenten características de peligrosidad o toxicidadque comprometan el reciclado o la disposición de las distintas frac-ciones residuales finales constitutivas de los residuos municipales osupongan un riesgo para la salud humana o el medio ambiente.(14) La autorización quedará sujeta a la prestación de una fianza,aval bancario u otro tipo de garantía, en cuantía suficiente, a juiciode la Administración autorizante, para responder del cumplimientolas obligaciones de contenido económico que, frente a las Adminis-traciones Públicas, se deriven de la actuación de los sistemas inte-grados de gestión.(15) A título de ejemplo, baste citar las Sentencias del Alto Tribunalnúmeros 329/93, de 12 de noviembre, 102/1995, de 26 de junio y156/1995, de 26 de octubre.(16) Este símbolo se denomina, comúnmente, como "punto verde",por asimilación de los símbolos utilizados en el sistema francés yalemán si bien esta expresión es también utilizada, vulgarmente,para referirse a la cantidad individual que se aporta por cada enva-se, para financiar el sistema.(17) A pesar de que nos vamos a encontrar con dos sistemas integra-dos de gestión hay que anticipar que, en aras de la racionalidad,ECOEMBES y ECOVIDRIO suscribieron el 11/4/97 un convenio decolaboración "para lograr el cumplimiento más eficiente de los obje-tivos de valorización y reciclado fijados por la Ley de Envases yResiduos de Envases" que, a buen seguro, permitirá unas relacionesmás fluidas con las Administraciones competentes (fundamental-mente con Entidades Locales y Comunidades Autónomas) y unmejor servicio a los consumidores finales de productos envasados.(18) En el Reglamento de la Ley se pretende contemplar la posibili-dad de que los responsables de la puesta en el mercado de envasesindustriales o comerciales podrán hacerlo, de forma voluntaria, através de sistemas integrados de gestión similares a los regulados enla Sección 2ª del Capítulo IV de la Ley 11/1997. En estos casos, la recogida, transporte y demás operaciones de ges-tión que se realicen con los residuos de envases industriales ocomerciales se ajustarán a lo establecido en la legislación sobre resi-duos (y particularmente la de residuos tóxicos y peligrosos) razónpor la cual, cuando la recogida de estos residuos sea competenciade las Entidades Locales se aplicarán las mismas normas que regulanla participación de las Entidades Locales en los sistemas integradosde gestión de residuos de envases y envases usados, en los artículos9 y 10.2 de la Ley 11/1997.(19) Estas dos Ordenes Ministeriales regulan dos sistemas de recogi-da similares al que la Ley denomina sistema de depósito, devolucióny retorno, prácticamente con la única diferencia de que la cantidaddel "depósito" es fijada por los envasadores (en lugar de hacerlo elMinisterio de Medio Ambiente) con la única limitación de que nosea superior al valor de reposición de los propios envases.(20) En este sentido, hay que destacar que el Ministerio de MedioAmbiente ha aprobado la Orden de 14 de octubre de 1997 (BOE nº259, de 29-10-1997) mediante la que se fijan los criterios de modifi-cación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares quehan de regir la contratación en el citado Departamento, para incluirla valoración ambiental como exigencia objetiva de resolución delos concursos que se convoquen.

NOTAS

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DistribuciónConsumoY

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