MINISTERO DELL'INTERNO Raccolta dei pareri in materia elettorale
L’ATTIVITA’ CONSULTIVA DEL REVISORE: I PARERI TORINO … · si applicano i principi generali di...
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ORGANO DI REVISIONEVARIE FUNZIONI
art. 239 + altre disposizioni + statuto e regolamenti
- vigilanza e controllo- collaborazione
- consultiva
Art. 239 comma 1
lettera a): «collaborazione»lettera b): «pareri»
distinzione tra funzione collaborazione e funzione consultiva
Secondo alcuni (CdS n. 5099/2004):
Collegio dei revisori svolge funzione di collaborazione che si
espleta in:- attività di consulenza
- attività di controllo - attività di indirizzo- attività di impulso
Secondo altri (CdS n. 5005/6407):
Collegio dei revisori svolge:
- funzione di controllo- funzione di collaborazione (tra cui quello di
fornire pareri)
così contribuendo all’attività di amministrazione attiva dell’ente locale
Secondo parte dottrina
Collegio dei revisori svolge- funzione di collaborazione (esprimendo
anche pareri) per gli aspetti economico finanziari e risultati politiche realizzate
- funzione di consulenza (esprimendo pareri preventivi) su resto (regolamenti, transazioni,
servizi pubblici)
Difficoltà di una qualificazione sistematica del ruolo e delle funzioni del Collegio dei revisori
a causa:- diversità di fonti
- diversità di interpretazioni
Tale difficoltà non può consentire imputazioni generalizzate di compiti, funzioni, obblighi e responsabilità.
E’ importante chiarire che la fontedeve essere sempre legislativa, statutaria e
regolamentare (con dubbi per quest’ultima ex art. 239, comma 6)
Non può essere un atto amministrativo o una interpretazione giurisprudenziale
A conferma di ciò sentenza TAR Marche, Ancona Sez. I 16 marzo 2018 n. 186 (segue)
«E’ illegittima la deliberazione con la quale il Consiglio comunale, nel nominare il Collegio dei Revisori dei conti, ha onerato un Revisore anche del compito di redigere e trasmettere per via telematica i modelli Iva e Irap; infatti,
l’adempimento avente ad oggetto la redazione e la trasmissione per via telematica dei modelli Iva e Irap
esula dai compiti propri del revisore dei conti, sia perché non previsto dall’art. 239 del Testo Unico degli enti locali
di cui al d.lgs. n. 267 del 2000 (TUEL), recante la disciplina delle funzioni dell’organo di revisione, sia perché in contrasto con la funzione di vigilanza e di
controllo super partes che la legge attribuisce al Collegio dei Revisori, il quale andrebbe a svolgere attività che
esso stesso ha il dovere di controllare»
Sempre a conferma: Corte Conti Sez. Controllo Emilia Romagna del. n. 129/2017/VSGO
«.. Si ritiene comunque utile segnalare l’opportunità, da parte dell’ente pubblico, di chiedere un parere all’Organo
di revisione anche in riferimento a transazioni nondi competenza del Consiglio, ove le stesse siano di
particolare rilievo, o relative a controversie di notevole entità. Ovviamente in detti casi, qualora non siano state
previamente ampliate in via regolamentare le funzioni dei revisori, ai sensi dell’art. 239, comma 6 del tuel(ampliamento che è rimesso alla discrezionale
potestà dell’ente locale, ma che sarebbe utile) non vi è l’obbligo da parte dell’Organo di controllo interno di
rendere il parere».
Sempre di interesse TAR Piemonte 31.5.2017 n. 705
«.. Nel caso di specie è pacifico che alla seduta di consiglio comunale in cui il bilancio di previsione è stato approvato i revisori non hanno partecipato; tuttavia .. la documentazione è stata tutta preventivamente posta a
disposizione dei consiglieri, i quali pacificamente avrebbero potuto, sempre preventivamente, interpellare i revisori; ancora è pacifico e documentato che i revisori
hanno espresso pareri preventivi favorevoli sia sullo schema di bilancio di previsione che sugli emendamenti
presentati … Siffatta violazione integra al più.. una irregolarità non suscettibile di incidere sulla legittimità del
bilancio in quanto tale».
FUNZIONE CONSULTIVA si esplica innanzitutto con la formulazione di
pareri (art. 239, comma 1, lett. b)
è funzione svolta dall’organo di revisione in favore dell’organo consiliare (si deduce da
comma 1bis e da elenco)
si applicano i principi generali di diritto amministrativo in tema di pareri?
PARERE IN GENERALE
atto amministrativo non provvedimentale (no esecutività, no esecutorietà, no
impugnabilità)
atto endoprocedimentale contenentemanifestazione di volontà o di giudizio
atto obbligatorio o non, vincolanti e non
Art. 239, comma 1, lett. b)
1) strumenti di programmazione economico-finanziaria; 2) proposta di bilancio di previsione e variazioni3) modalità di gestione dei servizi e proposte di
costituzione o di partecipazione ad organismi esterni; 4) proposte di ricorso all'indebitamento;
5) proposte di utilizzo di strumenti di finanza innovativa; 6) proposte riconoscimento debiti fuori bilancio e
transazioni; 7) proposte di regolamento di contabilità, economato-provveditorato, patrimonio e di applicazione dei tributi
locali
Art. 239, comma 1, lett. b)
Parere su «proposte» (nn. 2 – 7)= giudizio su documento predisposto
da altri soggetti
Parere su strumenti (n. 1)idem come sopra
Art. 239, comma 1bis
« Nei pareri … è espresso un motivato giudizio…. I pareri sono obbligatori. L'organo
consiliare è tenuto ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare adeguatamente la
mancata adozione delle misure proposte dall'organo di revisione»
+
Art. 239, comma 1bis (segue)
«Nei pareri sono suggerite all'organo consiliare le misure atte ad assicurare
l'attendibilità delle impostazioni»
Infelice tecnica legislativa (in quanto utilizzata espressione presente nel testo originario dell’art. 239, riferito solo a pareri su proposta di bilancio)
Parere collegio dei revisori:
- atto amministrativo non provvedimentale (no esecutività, no esecutorietà, no
impugnabilità)- atto contenente manifestazione di giudizio
- atto obbligatorio e non vincolante+
- atto può contenere anche proposte(mix consulenza e collaborazione)
Parere collegio dei revisori:
- atto non autonomamente impugnabile - atto obbligatorio ma non vincolante
v. esempi giurisprudenza: TAR Puglia Lecce, 21.12.2015, n. 3649, TAR Sardegna 2.5.2016
n. 387, CdS Sez. V 29.4.2010 n. 2457
Distinzione tra parere e
- Certificazione: dichiarazione di scienza riproduttiva di certezza giuridica (contenuta in altro atto); distinzione tra cert. propria e
impropria (quest’ultima certifica conoscenza senza valore di certezza legale)
- Attestazione: dichiarazione con cui si dà conto di fatti, situazioni, valutazione tecniche
senza pubblica fede
Distinzione importante anche per interpretare quanto previsto dall’art. 240
«I revisori rispondono della veridicità delle loro attestazioni»
Con quale significato è da intendersi? Riguarda anche i pareri. Orientamento negativo = parere è un giudizio non una dichiarazione di scienza
Motivazione Indicazione dell’art. 239
parere = motivato giudizio di congruità, di coerenza e di attendibilità
Tecnica legislativa infelice: congruità, coerenza e attendibilità possono riguardare pareri su
proposta di bilancio, ma non – ad esempio – su regolamenti o su proposte di transazione
Motivazione = non basta espressione del semplice consenso o meno (favorevole,
indicazione della scelta preferibile)
Motivazione = giudizio argomentato(esposizione dell’iter logico e del ragionamento
seguito)
Motivazione deve dare conto di
congruità, coerenza e attendibilità
delle «previsioni di bilancio …» ma estensibile, in quanto compatibile, ad altri tipi di pareri
In definitiva, si danno 3 ipotesi1) giudizio argomentato
2) giudizio non argomentato3) giudizio argomentato per relationem
di cui1) è corretta
2) non corretta3) non proprio dei pareri ma dei
provvedimenti (può valere anche per i pareri?)
Parere favorevole o positivo:modalità di illustrazione dei motivi che
conducono a tale parere: come premessa
Parere sfavorevole o negativomodalità di illustrazione dei motivi che
conducono a tale parere: indicazioni delle motivazioni del giudizio negativo
CRITERI DI ELABORAZIONE
Non ci sono criteri di carattere generale
Per alcuni ci sono modelli predisposti da Consiglio Nazionale (riaccertamento ordinario
dei residui, DUP, proposta di bilancio)
CONDIZIONI PER IL RILASCIO
parere è atto a sollecitazione necessaria (bisogna che qualcuno lo chieda o comunichi
che deve essere rilasciato)
la richiesta deve contenere gli elementi necessari a poter formulare il parere
è atto speciale: va accordato caso per caso(anche per casi identici)
CONDIZIONI PER IL RILASCIO
deve riguardare materie, oggetto e competenze del revisore
deve essere richiesto quando l’istruttoria è conclusa (generale o specifica): in realtà non
sempre
CONDIZIONI PER IL RILASCIO
ricevuta la richiesta nasce l’obbligo giuridico a rendere il parere
problema della doverosità della funzione consultiva: distinzione tra dovere e onere ex
art. 16 legge n. 241/1990 (prevalente tesi del dovere)
CONDIZIONI PER IL RILASCIO
Chi può richiederlo?Lo indica il Regolamento
In genere Sindaco, Presidente del Consiglio, Segretario Comunale, dai dirigenti o funzionari dell’ente, ogni gruppo consiliare, con richiesta
sottoscritta dal capogruppo
CONDIZIONI PER IL RILASCIO
Forma scritta (onere procedurale per lasciare traccia anche dell’iter seguito per la decisione
dell’ente)
Può essere espresso oralmente e documentato per iscritto? (Ad esempio verbale in
cui si attesta del parere favorevole del collegio)
Se revisore è un collegio: non è collegio perfetto (art. 237)
Il rapporto tra parere di regolarità amministrativa e contabile
Art. 59 e Art. 147bis«Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è
assicurato, nella fase preventiva della formazione dell'atto, da ogni responsabile di servizio ed è esercitato
attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell'azione
amministrativa. Il controllo contabile è effettuato dal responsabile del servizio finanziario ed è esercitato
attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria»
Parere dell’organo di revisione deve essere formulato sulla base di quello del
responsabile del servizio (Circolare Ministero Interno 1997)
Distinzione tra controllo e vigilanza (il controllo ex art. 147bis si esplica attraverso pareri)
TERMINE ENTRO CUI VA RILASCIATO
Non c’è indicazione normativa
Fonte: Regolamento contabilità
Problema applicabilità art. 16 legge n. 241/1990
Art. 16. (Attività consultiva)«1. Gli organi consultivi delle pubbliche
amministrazioni di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 165/2001 sono tenuti a rendere i pareri ad essi obbligatoriamente richiesti entro venti giorni dal
ricevimento della richiesta. Qualora siano richiesti di pareri facoltativi, sono tenuti a dare immediata
comunicazione alle amministrazioni richiedenti del termine entro il quale il parere sarà reso, che comunque non può superare i venti giorni dal
ricevimento della richiesta»
Art. 16. (Attività consultiva)«2. In caso di decorrenza del termine senza che sia stato
comunicato il parere obbligatorio o senza che l’organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, è in facoltà
dell’amministrazione richiedente di procedere indipendentemente dall’espressione del parere. In caso
di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere facoltativo o senza che l’organo
adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, l’amministrazione richiedente procede
indipendentemente dall’espressione del parere»
Art. 240
1. I revisori rispondono della veridicità delle loro attestazioni e adempiono ai loro doveri con la
diligenza del mandatario. Devono inoltre conservare la riservatezza sui fatti e documenti di cui hanno conoscenza per ragione del loro
ufficio.
diligenza del mandatario= diligenza del buon padre di famiglia ai sensi 1710 c.c. («Il mandatario è tenuto a
eseguire il mandato con la diligenza del buon padre di famiglia»)
Diligenza padre famiglia: art. 1176, 1 comma, c.c., che non è quella professionale del
secondo comma (che vale per sindaci società: v. art. 2407 c.c.)
Art. 1176 c.c.«1. Nell'adempiere l'obbligazione il debitore deve usare la diligenza del buon padre di
famiglia .2. Nell'adempimento delle obbligazioni inerenti
all'esercizio di un'attività professionale, la diligenza deve valutarsi con riguardo alla
natura dell'attività esercitata»
Secondo molti la diligenza va valutata con riguardo alla natura dell’attività esercitata: il revisore deve impiegare la perizia e i mezzi tecnici adeguati allo standard professionale
della sua categoria (interpretazione prevalente).
In realtà richiamo alla diligenza del mandatario non è richiamo a quella professionale
(commisurato alla natura dell’attività esercitata)
Il revisore dei conti degli entilocali è considerato (tesi prevalente) pubblico
ufficiale con le conseguenti responsabilitàcivili e penali
Eventuali irregolarità commesse nellosvolgimento delle sue funzioni possono dare luogo a danno erariale o a commissione di
reati contro la PA
Responsabilità amministrativo – contabile3 condizioni necessarie:
- Danno (patrimoniale e non)
- Nesso causale (tra comportamento edanno)
- Dolo o colpa grave (elemento soggettivo)
la colpa grave
Secondo la giurisprudenza contabile la colpagrave non è ravvisabile in ogni condottadiversa da quella doverosa, ma soltanto inquella caratterizzata da una particolarenegligenza, imperizia e imprudenza (davalutarsi nel caso concreto ed ex ante)
Alcuni aspetti specifici dell’accertamento della responsabilità:
- Effetti della condanna/patteggiamento penale
- Effetti dell’illegittimità atti amministrativi
- Giudizio con valutazione e giudizio sul «fatto» (discrezionale)
Alcuni aspetti specifici dell’accertamento della responsabilità:
- Responsabilità solidale - Responsabilità principale e responsabilità
sussidiaria- Prescrizione (5 + 2)- Il potere riduttivo
- Obbligo denuncia (art. 52, comma 2, Codice di giustizia contabile)
Alcuni esempi
In caso di cessione da parte di ente locale della quota di partecipazione societaria per un corrispettivo inferiore al
suo valore di mercato, è gravemente colpevole la condotta dei revisori i quali, consapevolmente e
deliberatamente, omisero di esaminare una questione che rientrava nelle proprie competenze e di approfondire, con la diligenza professionale propria del mandatario, gli
aspetti procedurali e contenutistici di una dismissione avente importanti riflessi sulla finanza del comune.
Corte Conti Veneto n. 1375/2005
Alcuni esempi
Va affermata la responsabilità del revisore dei conti di un Comune per aver espresso, nell'esercizio
delle proprie funzioni, parere favorevole al riconoscimento del debito fuori bilancio,
giustificandolo con le ragioni di urgenza prospettate dal sindaco, ma non comprovate da nessun atto trattandosi, invece, di un intervento di ordinaria
manutenzione già preventivato, sia pur con specifiche e tassative modalità, da eseguire
secondo le ordinarie procedure di spesa.
Corte Conti Trentino-Alto n. 34/2008
Alcuni esempiSussiste la responsabilità del revisore dei conti per aver reso - in tema di delibera di riconoscimento del debito
fuori bilancio - un parere, contraddittorio ed immotivato, causativo al concretarsi della fattispecie dannosa
equivalente a quello dei consiglieri comunali deliberanti, violando gli obblighi di controllo contabile e di legittimità
sulla delibera stessa non valendo a stemperarla le raccomandazioni conclusive di invito all'amministrazione comunale "a voler evitare, per il futuro, comportamenti che possano provocare insorgere di ulteriori debiti fuori
bilancio".
Corte Conti Trentino-Alto n. 44/2007