de los Estados de la Repblica

Cuadernos del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales 3

Las Relaciones exteriores

C. Dr. Jorge A. Schiavon*

Junta DirectivaFernando Solana

Luis de la CalleMiguel Juregui

Jaime Zabludovsky

Manuel ArangoMagdalena Carral

Rossana Fuentes-BerainGabriel Guerra

Timothy HeymanOlga PellicerCecilia Soto

Francisco Surez Dvila

PatronatoAndrs Rozental

Carlos AbedropManuel Arango

Pedro AspeJaime Chico

Timothy HeymanAndrs Holzer

Miguel JureguiAntonio Madero Bracho

Julio de QuesadaJavier Trevio

Aurora Adame

Presidente

Directora General

Consejeros

Presidente

Vicepresidentes

Los procesos de globalizacin y la creciente democratizacin de las sociedades han alentado, en los ltimos aos, la incorporacin de nuevos e importantes actores en las relaciones internacionales.

En el caso de Mxico, adems de lo anterior, el fortalecimiento del federalismo ha generado una atmsfera propicia para que los Estados y el Distrito Federal sean parte de estos nuevos y destacados actores de la presencia de Mxico en el exterior.

En estas circunstancias, se impone la actualizacin y perfeccionamiento de los mecanismos que alienten y fortalezcan dicha participacin dentro de los marcos legales, nacional e internacional, existentes.

El Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI), atento a los distintos factores que inciden en las relaciones internacionales, presenta este Cuaderno sobre las relaciones exteriores de los Estados de la Repblica y del Distrito Federal. El texto es del C. Dr. Jorge A. Schiavon, distinguido acadmico y asociado de COMEXI.

Con el presente documento se pretende contribuir al conocimiento de estos nuevos actores que se han incorporado en la escena internacional en los ltimos aos y que, con su decisin de definir una imagen propia y promover sus intereses ms all de nuestras fronteras, contribuyen a la presencia activa de Mxico en el exterior.

Fernando Solana

Asociados CorporativosCEMEX

TELMEXFEMSA

American ExpressAmrica MvilArcelor Mittal

Grupo ModeloGrupo Bimbo

BPToyota

Exxon MobilGrupo BAL

Fundacin GiganteGrupo Financiero Banamex

Grupo TelevisaGrupo Mxico

Grupo Financiero SantanderGrupo Financiero Scotiabank

Grupo Empresarial OlmecaSolana Consultores

Aeroboutiques de Mxico

ndice

Resumen 3Diagnstico 3Premisas Bsicas 3 Recomendaciones 4

Introduccin 5I. Los factores internacionales e internos 7II. Marco jurdico de las relaciones internacionales de las entidades federativas 9 Ley sobre la Celebracin de Tratados (1992). Sntesis 10 y 11

III. Medicin y clasificacin de la participacin internacional de las entidades federativas 12IV. Las variables explicativas de la actividad Internacional de las entidades federativas 18 A. Variable econmica: Ingreso 18 B. Variable Poltica: yuxtaposicin partidaria 19 C. Variable geogrfica: frontera 20

Conclusiones y recomendaciones de poltica pblica 21Bibliografa 27

3Resumen

Este cuaderno busca explicar las re-cientes y crecientes relaciones inter-nacionales de las entidades federati-vas mexicanas. A continuacin se presentan elementos de diagnstico, premisas bsicas y algunas recomendaciones.

Diagnstico

En las ltimas dcadas se ha observado un crecimiento importante en las relacio-nes que mantienen las entidades federati-vas con el exterior, lo cual puede ser atri-buido a factores externos (globalizacin e interdependencia) e internos (democracia, descentralizacin y reforma estructural). Las entidades federativas mexicanas pre-sentan un rango de variacin en el nivel de participacin internacional. ste podra ser explicado por variables econmicas, polti-cas y geogrficas. El creciente activismo internacional de las entidades federativas mexicanas supone un reto importante para la SRE, ya que deber funcionar como representante, gestora y coordinadora no slo de las de-ms secretaras de Estado y poderes de la Unin, sino tambin de los gobiernos loca-les, tanto estatales como municipales.

Premisas Bsicas

La creciente globalizacin e interdependen-cia del sistema internacional han disminui-do los costos de participacin de nuevos actores en las relaciones internacionales,

as como llevado a una proliferacin de instituciones y temas a ser abordados en la agenda internacional. Como resultado, han incentivado que las entidades federa-tivas participen de manera ms activa en los asuntos internacionales.

El retorno a la democracia en el mundo en desarrollo y el aumento en la descentrali-zacin de facultades han abierto espacios de participacin a las entidades federati-vas que anteriormente estaban monopoli-zados por los gobiernos centrales.

La apertura econmica gener incentivos para una mayor competencia de las uni-dades subnacionales en el mercado inter-nacional por colocar sus exportaciones y atraer inversiones a sus territorios.

Hay un grado de variacin importante en el nivel de participacin internacional de las entidades. Actualmente existen 6 es-tados en autarqua, por lo que no cuentan con relaciones importantes en el exterior, o bien su participacin es espordica o dentro de un rea trascendente. Aunque en diferentes grados, existen 23 entidades con presencia internacional lo que significa que le otorgan gran importancia a sus rela-ciones econmicas con el exterior, aunque en el mbito poltico, su participacin pare-ce tener una naturaleza ms reactiva que proactiva. Finalmente, hay 3 estados que llevan acabo relaciones internacionales ya que le conceden un tratamiento especfico y centralizado a sus relaciones con el ex-terior, al contar con una dependencia de-

dicada exclusivamente a los asuntos inter-nacionales del estado. A su vez, adems de la importancia que le brindan al aspecto econmico, tratan temas como desarrollo sustentable, democracia, educacin, cien-cia y tecnologa, entre otros.

Ninguna de las entidades tiene una pol-tica exterior, ya que requeriran tener una poltica externa diferente y contrapuesta a la que ejerce la federacin.

El resultado de las explicaciones para la variacin de la incidencia de las unidades subnacionales en asuntos internacionales, mostr que las entidades con mayores in-gresos tienden a tener un mayor nivel de participacin internacional; que la existen-cia de gobiernos yuxtapuestos no afecta el nivel de participacin internacional de los estados; y que el factor fronterizo puede verse como una causa necesaria (en la frontera norte) ms no suficiente para ex-plicar el activismo externo de los estados.

Recomendaciones

Buscar que todo estado tenga una oficina vinculada directamente con el gobernador, para atender los asuntos internacionales del gobierno estatal.

Contar con una comisin de asuntos ex-teriores en las legislaturas locales para fomentar las actividades internacionales, legislar sobre estos asuntos, regular la actividad internacional de las diferentes reas gubernamentales, y asignar presu-puesto para desarrollar estas actividades.

Establecer incentivos positivos y negativos para que las dependencias de los diferen-tes rdenes de gobiernos inserten sus iniciativas de participacin internacional dentro de las directrices de poltica externa definidas por Cancillera.

Crear un gabinete de poltica exterior que ayude a establecer prioridades presiden-ciales en materia internacional y a fortale-cer la coordinacin entre la SRE y las de-ms instancias burocrticas con incidencia en asuntos externos.

Crear un Consejo Federal de Coordinacin Internacional para concertar las acciones de poltica exterior con los rdenes de go-bierno subnacionales y, en una segunda etapa, con las organizaciones de la socie-dad civil.

Capacitar constantemente a los diplo-mticos de carrera y funcionarios locales encargados de asuntos internacionales, a travs de cursos de actualizacin y espe-cializacin.

Promover que diplomticos de carrera puedan ser comisionados para ocupar las direcciones generales de temas internacio-nales o equivalentes de otras secretaras de Estado y oficinas de asuntos externos de las entidades federativas.

Elegir en las presidencias o secretaras de las Comisiones de Relaciones Exteriores de las Cmaras de Diputados y Senadores profesionales con formacin o experiencia en relaciones internacionales.

4

5Introduccin

Como resultado del final de la Guerra Fra en 1989, el sistema internacional ha experimentado enor-mes cambios en su estructura, instituciones y funcionamiento. Estos cambios han impactado a la gran mayora de los pases del mundo, al modificar de ma-nera sustancial sus polticas pblicas, entre ellas la po-ltica exterior. Histricamente, desde la firma de la Paz de Westfalia en 1648, las relaciones internacionales se han caracterizado por ser interacciones entre Estados soberanos con territorios bien definidos. Siendo as, la conduccin de la poltica exterior ha sido una facultad exclusiva de dichos Estados, cuya funcin principal es salvaguardar su soberana, independencia e integridad territorial. Los tomadores de decisiones responsables de las relaciones internacionales del Estado son los en-cargados de disear e instrumentar esta poltica, cuyo objetivo central es maximizar el inters nacional, redu-ciendo los costos y aumentando los beneficios de la par-ticipacin del Estado en el sistema internacional.1

Para alcanzar esta meta, los estadistas han con-siderado necesario mantener una posicin unificada frente al exterior, lo que ha propiciado que, incluso en los sistemas federales,2 se deje la conduccin de la poltica exterior en manos del gobierno central, gene-ralmente en el Ejecutivo federal. As pues, en los Esta-dos federales aplicara la breve pero contundente frase del estadista suizo Alfred Escher: unidad hacia el

exterior, diversidad hacia el interior.3 En este sentido, de acuerdo con el Derecho Internacional vigente, sus-tentado en la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados, es el Ejecutivo central quien posee el derecho de representar al Estado en su conjunto y, por lo tanto, de dirigir la poltica exterior. Sin embargo, en las ltimas dos a tres dcadas, esta concepcin tradicional de dominio del Ejecutivo federal sobre la poltica externa ha sido crecientemente cuestionada al interior de los sistemas federales, al grado de que hoy se observa una considerable fragmentacin en su operacin.

En Mxico, aun cuando el Presidente de la Repblica conserva la facultad constitucional exclu-siva de dirigir la poltica exterior y celebrar tratados internacionales,4 el nmero de actores que partici-pan en cuestiones internacionales se ha multiplicado sustancialmente al interior del pas en cuando menos cuatro ejes o niveles. En primer lugar, otras dependen-cias del Ejecutivo federal diferentes a la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE) llevan a cabo, de manera directa, relaciones con sus contrapartes burocrticas o administrativas en el exterior; esto se ha denomi-nado diplomacia administrativa. Prcticamente todas las Secretaras de Estado en Mxico cuentan con una Direccin General de Asuntos Internacionales para co-ordinar estas actividades.

* Profesor-Investigador y Director de la Divisin de Estudios Internacionales del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE); jorge.schiavon@cide.edu. Este cuaderno sintetiza, adems de corregir y aumentar, los hallazgos de los siguientes trabajos acadmicos: Jorge A. Schiavon, La Proyeccin Internacional de las Entidades Federativas: Mxico Ante el Mundo, Mxico, Instituto Matas Romero-SRE, 2006; Fabiola Lpez Farfn y Jorge A. Schiavon, La Poltica Internacional de las Entidades Federativas Mexicanas, Mxico, CIDE-DEI, 2005 (Documento de Trabajo, DEI-127) y Consuelo Dvila, Jorge A. Schiavon y Rafael Velzquez Flores, eds., Diplomacia Local: Las Relaciones Internacionales de las Entidades Federativas Mexicanas, manuscrito de libro en prensa [UNAM y Plaza y Valds Editores, Mxico, 2008]. Agradezco los generosos y atinados comentarios y recomendaciones de Carlos Heredia, quien amablemente revis una versin preliminar del presente cuaderno. Asimismo, agradezco a Jennifer Faras su apoyo como asistente de investigacin. El Cuaderno incluye no slo a los Estados sino tambin al Distrito Federal. 1 James N. Rosenau, Comparing Foreign Policies: Theories, Findings, and Methods, John Wiley & Sons, Nueva York, 1974, p. 4.2 William H. Riker, define al federalismo como una organizacin poltica donde los poderes gubernamentales estn divididos entre un gobierno central y gobiernos regionales, de tal manera que cada orden de gobierno tiene ciertas reas de competencia donde tiene la facultad de tomar decisiones finales; ver William H Riker, Federalism, en Fred I. Greenstein y Nelson W. Polsby, eds., Handbook of Political Science, 5: Governmental Institutions and Processes, Addison-Wesley, Reading, 1975, p. 101.3 Citado por Bernhard Ehrenzeller, Rudolf Hrbek, Giorgio Malinverni y Daniel Threr, Federalism and Foreign Relations, en Raoul Blindenbacher y Arnold Koller, eds., Federalism in a Changing World: Learning from Each Other, McGill y Queens University Press, Montreal y Kingston, 2003, p. 53.4 Mxico, Leyes, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Porra, Mxico, 2007, art. 89, fracc. X.

En segundo, los Poderes de la Unin, particular-mente el Legislativo, aunque en ocasiones tambin el Judicial, han incrementado sustancialmente sus contactos con actores externos. La participacin de las Cmaras de Diputados y Senadores no slo se circunscribe a la revisin de la poltica exterior con-ducida por el Ejecutivo y a la aprobacin de tratados y nombramientos de cnsules y embajadores. Ambos rganos legislativos tienen sus propias actividades internacionales en los temas y reas en que estn facultados; estas acciones se conocen como diplo-macia parlamentaria.

En tercera instancia, los rdenes de gobierno,

tanto estatal como municipal, han incrementado de manera importante sus relaciones internacionales. Esta actividad externa, llamada diplomacia local, federativa, de gobiernos subnacionales o paradiplo-macia, ser el principal foco de anlisis, al nivel de las entidades federativas, del presente cuaderno. Finalmente, actores no estatales, como empresas transnacionales, Organizaciones No Gubernamenta-les (ONGs) y diversos grupos de inters (acadmi-cos, empresariales, sindicales, partidarios y depor-tivos, entre muchos otros) tambin han aumentado considerablemente su participacin e incidencia en asuntos externos, la cual se conoce como diploma-cia ciudadana.

Ahora bien, de acuerdo con la Ley Orgnica

de la Administracin Pblica Federal, la SRE es la encargada de promover, propiciar y asegurar la coordinacin de acciones en el exterior de las dependencias y entidades de la Administracin P-blica Federal y sin afectar las atribuciones que a cada una de ellas corresponda, conducir la poltica exterior.5 Siendo as, la SRE es, dentro del apara-to gubernamental, la instancia encargada de condu-cir la poltica exterior. Para hacerlo efectivamente, debe cumplir dos funciones esenciales: coordinar y representar los intereses de los diversos actores con incidencia en cuestiones externas descritos en los prrafos anteriores.

Estos actores pueden tener intereses muy diversos en materia de poltica internacional y requieren ser efecti-va y eficientemente representados en el mundo. Por ello, el mayor reto que actualmente enfrenta la SRE es conci-liar el creciente nmero de intereses algunos probable-mente divergentes e integrarlos de manera coherente y armnica. Se requiere una poltica exterior cuyo resul-tado sea una voz nica hacia el exterior, pero compuesta por la agregacin de los diferentes intereses representa-dos en los Poderes de la Unin, los rdenes de gobierno, las instancias administrativas del Ejecutivo federal y, de ser posible, tambin de los grupos de inters ms repre-sentativos e importantes al interior del pas.

Este cuaderno busca explicar el reciente y crecien-

te activismo internacional de las entidades federativas mexicanas. En la primera seccin, se argumentar que el aumento de las relaciones externas de stas se debe a la combinacin de dos conjuntos de factores:

a) En la arena internacional, la creciente interdependencia y globalizacin del sistema.b) En el mbito interno, los procesos de democratizacin, descentralizacin y reforma estructural.

En las siguientes secciones se buscar responder a tres interrogantes:

1. Existe una poltica exterior de las entidades federativas en Mxico?2. Cules son los niveles de participacin externa de estas entidades?;3. Qu factores explican la variacin en su actividad internacional?

Especficamente, en la segunda seccin se sos-tendr que, en trminos jurdicos, no existe una pol-tica exterior propia de las entidades federativas mexi-canas, dadas las limitaciones legales que existen en Mxico por tratarse de un rea que es competencia exclusiva del Ejecutivo federal. En la tercera, se ar-gumentar que existe una gran variacin en el grado

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5 Mxico, Leyes, Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, Porra, Mxico, 2004, artculo 28, fraccin I.

76 Jorge A. Schiavon, Daniela Spenser y Mario Vzquez Olivera, eds., En busca de una nacin soberana: relaciones internacionales de Mxico, siglos XIX y XX, CIDE-SRE, Mxico, 2006.7 Guadalupe Gonzlez Gonzlez, Las estrategias de poltica exterior de Mxico en la era de la globalizacin Foro Internacional, 41 (2001), nm. 4, pp. 619-671.8 Jorge G. Castaeda, Los ejes de la poltica exterior de Mxico en Nexos, 23 (2001), nm. 288, pp. 66-75.

de participacin internacional. Para caracterizar esta variacin, se elaborar una tipologa con cuatro ni-veles de proyeccin (autarqua, participacin interna-cional, relaciones internacionales y poltica exterior). Con base en ella, se clasificarn las treinta y dos enti-dades federativas mexicanas. En la cuarta seccin se propondr que el grado de proyeccin internacional depende de variables de tipo econmico (producto estatal), poltico (gobierno yuxtapuesto) y geogrfi-co (ubicacin fronteriza). Se analizar cada una de estas variables para determinar su impacto sobre el nivel de actividad internacional de las entidades federativas. Finalmente, las conclusiones resumirn los principales hallazgos del presente cuaderno y presentarn algunas recomendaciones en materia de poltica pblica para mejorar la representacin y coordinacin de los intereses de los gobiernos sub-nacionales en materia internacional.

I. Los factores internacionalese internos

La creciente globalizacin ha aumentado significati-vamente los costos de aislamiento de los Estados en el sistema internacional. Esto, a la vez, ha reducido el control estatal sobre su territorio y poblacin, ero-sionando el concepto tradicional de soberana.6 Este proceso ha generado un incremento sustancial en el nmero y naturaleza de actores con incidencia en asuntos internacionales. As, aun cuando los Estados siguen siendo los actores centrales en la arena inter-nacional, otros jugadores, como distintos rdenes de gobierno, ONGs, grupos empresariales, sindicales y partidarios, han adquirido mayor relevancia en el m-bito internacional.

Por otra parte, el incremento en la creacin de ins-tituciones internacionales ha propiciado un aumento sustancial en la interdependencia y cooperacin in-

ternacionales.7 Esta proliferacin en el nmero de instituciones internacionales y en la cantidad y pro-fundidad de temas abordados no slo se ha produ-cido en materia de seguridad, primera preocupacin de los Estados en el sistema anrquico internacional, sino tambin en el mbito econmico y en los nuevos temas de la agenda internacional.8 As, la globaliza-cin es ms intensa y, por ello, los costos para los Estados de mantenerse aislados son ms altos.

En suma, existe un incremento sustancial en la

institucionalizacin del sistema internacional que, adems, involucra el surgimiento de nuevos temas; los asuntos de seguridad se han visto complemen-tados por la cooperacin en materia econmica y en los nuevos temas de la agenda internacional, como medio ambiente, derechos humanos y migracin, entre otros. Adicionalmente, los nuevos actores con incidencia internacional enfrentan costos decrecien-tes para participar en asuntos externos. Todo esto ha generado los incentivos para que las entidades federativas busquen participar ms activamente en materia de relaciones exteriores.

Paralelamente a la globalizacin e interdependencia en el sistema internacional, en el curso de las ltimas tres dcadas ha habido una ola de democratizacin, descentralizacin y reforma estructural a nivel interna-cional. El retorno a la democracia en el mundo en desa-rrollo y el aumento en la descentralizacin de facultades han abierto espacios de participacin a las entidades federativas que anteriormente estaban monopolizados por los gobiernos centrales, los cuales, en ocasiones, eran poco representativos de los intereses locales. La democratizacin abre los espacios polticos para una representacin ms amplia y diversa de intereses a ni-vel de las localidades, mientras que la descentralizacin administrativa dota a estos actores de facultades y re-cursos para conducir polticas pblicas ms cercanas a las preferencias locales.

8La apertura econmica gener incentivos para una mayor competencia de las unidades subnacionales en el mercado internacional por colocar sus exportaciones y atraer inversiones a sus territorios. La reforma estruc-tural neoliberal gener un cambio del modelo econmi-co y de la estrategia de desarrollo: de una economa cerrada al exterior y con fuerte intervencin estatal, que segua un modelo de industrializacin a travs de la sustitucin de las importaciones (ISI), a una economa abierta hacia el exterior, que se encuentra sujeta a las fuerzas del mercado y que busca el desarrollo econmi-co a travs de la integracin al mercado internacional y la promocin de las exportaciones.9 Ante un mercado mundial ms abierto y competitivo, las entidades federa-tivas incrementaron su actividad internacional para po-der encontrar espacios para sus productos de exporta-cin y fuentes de inversin externa para sus actividades productivas internas.

En suma, la creciente participacin de las entidades federativas mexicanas en el mbito externo responde a la combinacin de factores nacionales (los procesos de democratizacin, descentralizacin y reforma estructu-ral) e internacionales (mayor globalizacin e interdepen-dencia). La democratizacin del sistema, aunada a la liberalizacin econmica y la descentralizacin, crearon los espacios e incentivos para que las entidades fede-rativas buscaran participar ms activamente en cues-tiones internacionales, con la finalidad de avanzar sus intereses locales y fortalecer su desarrollo.

Considerando lo anterior, se puede argumentar que, ante un mercado mundial ms abierto y competitivo, aunado a la existencia de un sistema poltico y econ-mico en Mxico ms plural, en el que domina la lgica del mercado, la actividad internacional de las entidades federativas mexicanas buscar la consecucin de tres objetivos centrales:

1. Encontrar mercados para sus productos de exportacin.

2. Atraer recursos, inversin externa directa y cooperacin para actividades productivas en su territorio.

3. Fortalecer los vnculos con sus poblaciones migrantes en el exterior para promover su proteccin e incentivar el envo de remesas y la inversin productiva de una porcin de stas.

Adems de estos objetivos institucionales, puede ha-ber otros de ndole poltica o personal. En primera ins-tancia, el activismo internacional puede ser usado como un mecanismo de diferenciacin de polticas pblicas del Ejecutivo local frente a otros gobernadores o al pro-pio Ejecutivo federal, particularmente cuando provienen de partidos polticos diferentes o defienden ideologas contrapuestas.

En segundo lugar, dada la amplia publicidad de las acciones internacionales, la actividad externa se puede aprovechar como una estrategia del Ejecutivo local para posicionarse en reas de mayor visibilidad a nivel nacional o internacional y brindarle mayor proyeccin a su carrera poltica. Finalmente, en ter-cera instancia, el perfil personal o profesional su formacin, origen o preferencias del Ejecutivo lo-cal puede impactar en la importancia que le otorgue en su administracin a los asuntos internacionales.

9 Ninfa Fuentes y Jorge A. Schiavon, Reforma Estructural e Integracin Regional en Amrica Latina, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Divisin de Estudios Internacionales, Mxico, 2004 (Documento de Trabajo, DEI-105), pp. 1-5.

Tres objetivos de la actividad

internacional de los Estados:

1. Encontrar mercados.

2. Atraer inversin.

3. Fortalecer vnculos

con sus migrantes.

9En Mxico, las disposiciones fundamentales en mate-ria de poltica exterior se encuentran contenidas en la Constitucin, la cual otorga facultades a los tres poderes de la federacin en este mbito. Aunque no existe en la Carta Magna disposicin alguna que otorgue facultades a las entidades federativas para tener una participacin directa en poltica exterior, tampoco hay una prohibicin explcita. Es ms, el artculo 124 de la Constitucin es-tablece que las facultades que no estn expresamente contenidas en la Constitucin [] se entienden reserva-das a los estados. En el caso especfico de los tratados, sta es ms puntual al establecer que los estados no pueden en ningn caso: celebrar alianza, tratado o coa-licin con otro Estado ni con las potencias extranjeras [] (artculo 117 frac. I).

Como se coment anteriormente, la ley que explicita

las atribuciones en materia de poltica exterior es la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la cual en su artculo 28 fraccin I, concede a la SRE la facultad de coordinar las acciones externas de todas las depen-dencias y entidades del Ejecutivo federal, sin afectar las atribuciones de stas; as, su principal responsabilidad es conducir la poltica exterior, para lo cual intervendr en toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en las que el pas sea parte.

En materia de celebracin de tratados, las bases le-gales se encuentran contenidas tanto en la Constitucin como en la Ley sobre Celebracin de Tratados de 1992. Dicha ley se refiere a dos clases de compromisos in-ternacionales: el tratado, es decir, el convenio previsto en la Constitucin que para ser vlido debe contar con la aprobacin del Senado, y el acuerdo interinstitucio-nal, definido como, el convenio regido por el derecho internacional pblico, celebrado [] entre cualquier de-pendencia u organismo descentralizado de la adminis-tracin pblica federal, estatal o municipal y uno o varios

rganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales [] (artculo 2, frac. II).

Una de las aportaciones ms importantes de la ci-tada ley es que, al incorporar la figura de los acuerdos interinstitucionales, sienta la base legal que permite a los actores subnacionales tener una mayor participacin en el mbito exterior. Sin embargo, la propia ley es cui-dadosa al agregar que el mbito material de los acuer-dos interinstitucionales deber circunscribirse exclusiva-mente a las atribuciones propias de las dependencias y organismos descentralizados de los niveles de gobierno [] que los suscriben (artculo II, frac. II).

Adems, esta ley establece que los organismos que busquen celebrar este tipo de convenios debern man-tener informada a la SRE, quien se encargar de cali-ficar la procedencia del convenio en cuestin y, en su caso, inscribirlo en el registro respectivo (artculo 7). Sin embargo, en la prctica, muchos de los convenios que son firmados por los estados y otras instancias de los di-ferentes niveles de la administracin pblica no cuentan con el dictamen de ley de la SRE y, por lo tanto, no exis-te un registro preciso de estos instrumentos jurdicos.

A pesar de las limitaciones que la propia Ley sobre Celebracin de Tratados confiere a los acuerdos in-terinstitucionales, Jorge Palacios Trevio, afirma que cuando dicha ley dispone que el acuerdo interinstitu-cional sea regido por el derecho internacional pblico, se le est otorgando a las dependencias o niveles de gobierno, la competencia de contraer compromisos en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, ya que slo el Estado puede ser sujeto de derecho internacional. Esto implica que en caso de que las dependencias o niveles de gobierno no cumplan con el acuerdo, la responsabilidad internacional recae sobre el Estado Mexicano.10

II. Marco jurdico de las relaciones internacionales de las entidades federativas

10 Jorge Palacios, Tratados. Legislacin y Prctica en Mxico, SRE, Mxico, 2002, pp. 64-67.

10

A fin de evitar posibles ambigedades, la Consul-tora Jurdica de la SRE elabor una Gua para la Celebracin de Tratados y Acuerdos Interinstitucio-nales, la cual establece puntualmente los criterios que deben seguirse en la celebracin tanto de uno como de otro ordenamiento. As, de acuerdo con la Gua, deber celebrarse un tratado si se cumple al menos uno de los siguientes supuestos: a) el asunto es de competencia del Poder Legislativo Federal; b) se involucra a la Nacin como un todo; c) se afecta el territorio nacional; d) se afecta la esfera jurdica de los individuos; e) se ampla o modifica la legislacin existente; f) se contraen obligaciones financieras en las que se compromete el crdito de la Nacin; g) la materia a convenir podra ser impugnada o hecha valer ante el Poder Judicial.11

En caso de que el asunto a convenir no sea ma-teria de un tratado de acuerdo con los criterios arriba mencionados, se podr firmar un acuerdo interinsti-tucional por parte de la dependencia federal, estatal o municipal, siempre que: a) la materia del acuerdo recaiga dentro de la competencia exclusiva de la de-pendencia u organismo []; b) el acuerdo slo afecte la conducta de la dependencia u organismo que lo celebre; c) las obligaciones financieras que contenga puedan ser cubiertas por el presupuesto ordinario de la dependencia u organismo que lo firma; d) no afecte la esfera jurdica de las personas y e) no modifique la legislacin existente.12

Aunque las disposiciones de esta Gua son muy

precisas, es importante sealar que este documen-to no tiene el status de ley y, por lo tanto, carece de obligatoriedad. Esta falta de obligatoriedad, au-nado al desconocimiento de la propia Ley sobre la Celebracin de Tratados, ha llevado a que se firmen acuerdos interinstitucionales, sin contar con el dicta-men de la SRE, pasando por alto lo que dispone el artculo 11 fraccin X del Reglamento Interior de esta Secretara, el cual faculta a su Consultora Jurdica para formular los dictmenes correspondientes so-

Ley sobre la Celebracin de Tratados (1992)

Sntesis.

Artculo 1o.- Esta Ley regula la celebracin de tra-tados y acuerdos interinstitucionales en el mbito internacional. Los tratados slo podrn ser cele-brados entre el Gobierno de Mxico y uno o varios sujetos de derecho internacional pblico. Los acuer-dos interinstitucionales slo podrn ser celebrados entre una dependencia u organismos descentraliza-dos de la Administracin Pblica Federal, Estatal o Municipal y uno o varios rganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales.

Artculo 2o.- Para los efectos de la presente Ley se entender por:

I.- Tratado: el convenio celebrado entre el Gobier-no de Mxico y uno o varios sujetos de Derecho Internacional Pblico. De conformidad con la Cons-titucin, los tratados debern ser aprobados por el Senado.

II.- Acuerdo Interinstitucional: el convenio cele-brado entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administracin Pblica Fe-deral, Estatal o Municipal y uno o varios rganos gubernamentales extranjeros u organizaciones in-ternacionales. El mbito material de los acuerdos interinstitucionales deber circunscribirse a la atri-buciones de las dependencias y organismos que los suscriben.

III a VIII

Artculo 3o.- Corresponde al Presidente de la Repblica otorgar Plenos Poderes.

Artculo 4o.- Los tratados que se sometan al Senado se turnarn a comisin para la formulacin del dicta-men que corresponda. En su oportunidad, la resolu-cin del Senado se comunicar al Presidente. 11 Ibid., p. 224.

12 Ibid., p. 228.

11

bre la procedencia de acuerdos interinstitucionales en el mbito internacional que pretendan suscribir las dependencias y entidades de la Administracin P-blica Federal, as como los gobiernos de los estados y municipios.

Ahora bien, dado que la Constitucin faculta ex-clusivamente a los poderes federales para conducir Ejecutivo y analizar Legislativo, particularmen-te el Senado la poltica exterior mexicana, se pue-de afirmar que los esfuerzos de los estados de la federacin en sus relaciones internacionales, desde un punto de vista legal, no forman parte de una pol-tica exterior propia.

Ninguna de las entidades federativas tiene dentro de su estructura gubernamental una secretara que se encargue de la coordinacin de su propia poltica exterior y los asuntos internacionales. En compara-cin con las cuestiones locales al interior del estado y las relaciones con el gobierno federal, los asuntos externos tienen una importancia relativa menor, aun en un mundo globalizado. En consecuencia, los es-tados no han intentado desplazar al gobierno federal en materia de poltica exterior y la relacin entre el gobierno federal y las entidades federativas ha sido, hasta ahora, de complementariedad.

As, al permanecer prcticamente inalteradas tan-to la Constitucin como otras leyes secundarias en materia de poltica exterior, la legislacin mexicana representa una limitante respecto a la actuacin de las entidades federativas en el mbito internacional. De esta forma, la poltica exterior, desde el punto de vista jurdico, sigue siendo una competencia exclusi-va del Ejecutivo federal. Pese a ello, los estados han mostrado, al menos en los ltimas dos dcadas, un aumento sensible en su nivel de participacin en el mbito exterior. Sin embargo, el nivel de activismo no es el mismo para todas las entidades. De ah la importancia y, al mismo tiempo, la utilidad de llevar a cabo una clasificacin de dicha participacin.

Artculo 5o.- La voluntad de Mxico para obligarse por un tratado se manifestar a travs de intercam-bio, canje o depsito del instrumento de ratifica-cin, adhesin o aceptacin.

Artculo 6o.- La SRE coordinar las acciones para la celebracin de cualquier tratado y formular una opinin acerca de la procedencia de suscribirlo y, cuando haya sido suscrito, lo inscribir en el Re-gistro correspondiente.

Artculo 7o.- Las dependencias y organismos des-centralizados de la Administracin Pblica Federal, Estatal o Municipal debern mantener informada a la SRE acerca de cualquier acuerdo interinstitucio-nal que pretendan celebrar.

Artculo 8o.- Cualquier tratado o acuerdo interins-titucional que contenga mecanismos internacio-nales para la solucin de controversias legales deber: otorgar a los mexicanos y extranjeros el mismo trato; asegurar a las partes la garanta de audiencia y el debido ejercicio de sus defensas; y garantizar que la composicin de los rganos de decisin aseguren su imparcialidad.

Artculo 9o.- El Gobierno de Mxico no reconocer cualquier resolucin de los mecanismos internacio-nales para la solucin de controversias cuando est de por medio la seguridad del Estado, el orden p-blico o cualquier otro inters esencial de la Nacin.

Artculo 10o.- De conformidad con los tratados, el Presidente nombrar, en los casos en que la Fe-deracin sea parte en los mecanismos internacio-nales para la solucin de controversias legales, a quienes participen como rbitros, comisionados o expertos en dichos mecanismos.

Artculo 11o.- Las resoluciones jurisdiccionales de-rivadas de la aplicacin de los mecanismos inter-nacionales para la solucin de controversias lega-les sern reconocidas en la Repblica.

La presente seccin se avocar a la presentacin y dis-cusin de una tipologa de la participacin externa de las entidades federativas. Los niveles propuestos de par-ticipacin, de menor a mayor grado son: 1) autarqua; 2) presencia internacional; 3) relaciones internaciona-les; y, 4) poltica exterior. stas, como se describir a continuacin, son categoras complementarias entre s: categoras de mayor actividad internacional incluyen las acciones realizadas dentro de aqullas que implican una menor actividad.

1. Autarqua: La entidad no cuenta con relaciones de im-portancia con el exterior, o bien, su participacin se da de manera espordica o en reas o temas intrascendentes.

2. Presencia internacional: El estado le otorga impor-tancia a sus relaciones econmicas con el exterior, al considerarlas como una asignatura que puede contribuir de manera efectiva al desarrollo del estado. En el m-bito poltico, la participacin del estado se reduce a la ejecucin de acciones con un bajo nivel de impacto a largo plazo sobre la dinmica interna del estado (firma de convenios sobre asuntos menores, visitas de corte-sa, entre otros) o bien que podran ser catalogados de naturaleza ms reactiva que proactiva.

3. Relaciones internacionales: La entidad da a sus relaciones con el exterior un tratamiento especfico y centralizado. Cuenta con una dependencia dentro de la estructura gubernamental dedicada exclusivamente a coordinar las relaciones del estado con el exterior. Esta oficina debe:

Depender directamente del ejecutivo estatal;

Ampliar su campo de accin a cuestiones como desarrollo sustentable, promocin de la democracia, educacin, ciencia y tecnologa, entre otros;

Contar con una estructura ms o menos especializada de acuerdo con los temas o rubros de mayor inters para el estado;

Actuar en coordinacin con las otras dependencias estatales cuando stas requieren establecer contacto con el exterior.

4. Poltica exterior: Este nivel de participacin no se presenta en ninguna de las entidades federativas de Mxico. Para que esto fuera as, las entidades tendran que ejecutar una poltica externa diferente y contrapues-ta a la que ejerce la federacin. Como poltica exterior se entiende una estrategia o curso planeado de accin desarrollado por los tomadores de decisin en un Estado frente a otros Estados o entidades internacionales para alcanzar determinadas metas definidas en trminos del inters nacional.13 La misma fuente seala que la po-ltica exterior supone un proceso dinmico en el que se distinguen seis pasos:

1. Traduccin de las consideraciones de inters nacional en metas y objetivos especficos;

2. Determinacin de los factores domsticos e internacionales relacionados con las metas propuestas;

3. Anlisis de las capacidades de los Estados para alcanzar los resultados deseados;

4. Desarrollo de un plan o estrategia para desarrollar las capacidades estatales en funcin de las metas propuestas;

5. Puesta en marcha de las acciones requeridas y

6. Evaluacin peridica del progreso realizado hacia el logro de los resultados deseados.14

12

13 Lawrence Ziring, International Relations: A Political Dictionary, Western Michigan University, Michigan, 1995, p. 6.14 Ibid., p. 7.

III. Medicin y clasificacin de la participacininternacional de las entidades federativas

13

Una vez que se han establecido los parmetros para los niveles o categoras propuestos, el siguiente paso es clasificar a las entidades federativas mexicanas de acuerdo con dichos criterios. En las ltimas dos dca-das, la creciente actividad internacional de las entida-des federativas a nivel mundial se ha hecho patente en, cuando menos, siete reas:

1. Establecimiento de oficinas de representacin de las entidades en capitales o ciudades de otros pases;

2. Organizacin de viajes altamente publicitados de los ejecutivos locales a otros pases;

3. Envo de misiones de funcionarios locales al exterior;

4. Organizacin de ferias internacionales para los productos locales a nivel estatal y externo;

5. Profundizacin de las relaciones con otras entidades federativas en el mbito regional o sobre temas globales;

6. Participacin de funcionarios locales en los trabajos de reuniones u organismos internacionales;

7. Apertura de oficinas de atencin a comunidades migrantes en el exterior, particularmente en Estados Unidos.

Analizando este tipo de actividades, para el caso mexicano, se recurrir a la construccin de una tabla (ver Tabla 1) en donde se mide la participacin esta-tal con base en tres rubros:15 estructura gubernamental (G), actividad econmica (E) y actividad poltica (P). A cada uno de estos rubros se les asignar un valor total idntico de un punto.

Al hacer la suma de los tres rubros, gubernamental, econmico y poltico, se tiene que el mximo puntaje que los estados podran obtener sera de 3 y el mnimo de 0. Con base en ello, se pueden establecer los siguientes rangos sobre participacin de las entidades federativas en cuestiones internacionales con base en los puntajes totales obtenidos por cada entidad (ver Figura 1).

15 La informacin que se tom en cuenta para calificar la participacin de los estados se obtuvo a partir de una revisin exhaustiva de las pginas electrnicas de los gobiernos estatales (incluye el ltimo informe de gobierno de cada entidad), de los archivos de acuerdos interinstitucionales de la Secretara de Relaciones Exteriores y de datos adicionales proporcionados directamente por los gobiernos de algunos estados. Esta informacin es vlida a octubre de 2004.

Los estados con mayor nivel

de participacin internacional son:

Jalisco, Baja California y Chiapas.

Si Total = 3, entonces, poltica exterior

Si 2 Total < 3, entonces, relaciones internacionales

Si 1 Total < 2, entonces, presencia internacional

Si Total < 1, entonces, autarqua

Figura 1: Tipologa de la participacin internacional de las entidades federativas

14

Entidad federativa G1 G2 GT E1 E2 E3 E4 E5 ET P1 P2 P3 P4 P5 PT TOTAL

Aguascalientes .50 .50 .20 .20 .40 0.90Baja California .50 .50 1.00 .20 .20 .20 .60 .20 .20 .40 2.00Baja California Sur .50 .50 .20 .20 .40 .20 .20 .40 1.30Campeche .50 .50 .20 .20 .20 .60 .20 .20 .40 1.50Coahuila .50 .50 .20 .20 .20 .20 .20 1.00 .20 .20 .40 1.90Colima .50 .50 .20 .20 .40 .20 .20 1.10Chiapas .50 .50 1.00 .20 .20 .20 .60 .20 .20 .40 2.00Chihuahua .50 .50 .20 .20 .20 .60 .20 .20 .40 1.50Distrito Federal .50 .50 .20 .20 .20 .20 0.90

Durango .50 .50 .20 .20 .40 0.90Guanajuato .50 .50 .20 .20 .20 .20 .20 1.00 .20 .20 1.70Guerrero .50 .50 .20 .20 .40 0.90Hidalgo .50 .50 .20 .20 .20 .60 .20 .20 1.30Jalisco .50 .50 1.00 .20 .20 .20 .20 .80 .20 .20 .20 .60 2.40Estado de Mxico .50 .50 .20 .20 .20 .20 .20 1.00 .20 .20 .40 1.90Michoacn .50 .50 .20 .20 .40 .20 .20 1.10Morelos .50 .50 .20 .20 .40 .20 .20 1.10Nayarit .50 .50 .20 .20 .40 .20 .20 1.10Nuevo Len .50 .50 .20 .20 .20 .20 .20 1.00 .20 .20 .40 1.90Oaxaca .50 .50 .20 .20 .20 .60 1.10Puebla .50 .50 .20 .20 .20 .60 .20 .20 .40 1.50Quertaro .50 .50 .20 .20 .40 0.90Quintana Roo .50 .50 .20 .20 .40 .20 .20 .40 1.30San Luis Potos .50 .50 .20 .20 .40 0.90Sinaloa .50 .50 .20 .20 .40 .20 .20 1.10Sonora .50 .50 .20 .20 .20 .20 .80 .20 .20 .40 1.70Tabasco .50 .50 .20 .20 .20 .60 .20 .20 .40 1.50Tamaulipas .50 .50 .20 .20 .20 .60 .20 .20 .40 1.50Tlaxcala .50 .50 .20 .20 .40 .20 .20 1.10Veracruz .50 .50 .20 .20 .20 .60 .20 .20 .40 1.50Yucatn .50 .50 .20 .20 .40 .20 .20 1.10Zacatecas .50 .50 .20 .20 .20 .60 1.10

Promedio 1.36

Tabla 1: Nivel de participacin internacional de las entidades federativas

Donde:G1. Subsecretara o direccin dentro de la secretara de economa estatal.

G2. Oficina dependiente del ejecutivo estatal.

E1. Promocin del estado como destino de inversin y comercio por va electrnica y/o programas, fondos y organismos de apoyo a la actividad exportadora (crdito, capacitacin, asesora empresarial) y/o de fomento a la inversin extranjera.

E2. Giras oficiales de promocin al comercio e inversiones y/o asistencia a ferias y eventos en el extranjero para la promocin comercial del estado.

E3. Convenios con cmaras de comercio en el extranjero y/o convenios de cooperacin en materia econmica con organismos internacionales y gobiernos extranjeros.

E4. Convenios para el financiamiento de proyectos productivos, desarrollo sustentable, etc. y/o convenios de cooperacin en materia de desarrollo regional.

E5. Oficinas de representacin en el extranjero.

P1. Visitas de cortesa al extranjero.

P2. Giras de atencin a la poblacin migrante y/o gestiones oficiales en el extranjero en beneficio de la poblacin migrante.

P3. Convenios de amistad y/o de cooperacin en temas menores o no especficos.

P4. Membresa en asociaciones o grupos de trabajo internacionales de carcter fronterizo y/o regional.

P5. Membresa en asociaciones o grupos de trabajo

internacionales de carcter no fronterizo y/o regional.

De acuerdo con lo que muestra la Tabla 1, los esta-dos con mayor nivel de participacin (relaciones inter-nacionales) son: Jalisco (2.40), Baja California (2.00) y Chiapas (2.00). Estas entidades se distinguen de las 29 restantes por contar con una oficina dedicada a asuntos internacionales, que depende directamente del ejecuti-vo estatal. Adems, tienen dentro de su respectiva se-

cretara de economa, una oficina encargada de llevar a cabo la promocin econmica del estado, por lo que en el rubro de G, las tres entidades son las nicas en sumar 1 punto. En el rubro econmico, si bien ningu-na de estas entidades alcanza la calificacin ms alta posible, su participacin es destacable. Tambin en el mbito econmico, Chiapas y Jalisco destacan por ser de los pocos estados en contar con convenios orien-tados a fomentar el desarrollo. En el aspecto poltico, Jalisco y Chiapas son, adems de Tabasco y el Estado de Mxico, estados que pertenecen a una asociacin in-ternacional, cuyo mbito de accin no se circunscribe a la discusin de problemas inmediatos, como los deriva-dos de una situacin de frontera o regional. De acuerdo con los rangos establecidos con anterioridad, estas tres entidades estaran ubicadas en el nivel de relaciones internacionales.

Como ejemplo16 de las relaciones internaciona-les de estos estados, Jalisco ha diseado su poltica de desarrollo regional con base en la experiencia del Comit de la Regiones de la Comisin Europea. Este estado cuenta con una Oficina de Asuntos Internacio-nales que depende del despacho del gobernador. La oficina tiene como metas establecer, promover, facilitar y coordinar la comunicacin y colaboracin entre las entidades gubernamentales y organismos de la socie-dad civil a nivel nacional e internacional, para fortale-cer la presencia internacional del estado. Sus objetivos son planear, desarrollar, coordinar y dirigir, con las se-cretaras estatales, las agendas de trabajo del ejecuti-vo estatal en sus giras internacionales, y promover el acercamiento con organismos internacionales, estados y regiones del mundo.

Por su parte, Chiapas, como consecuencia de la creciente visibilidad internacional resultante del levan-tamiento armado del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN), cre en 2001 una Coordinacin de Relaciones Internacionales en el estado, la cual tiene como misin asesorar y apoyar a todas las instancias del gobierno estatal para establecer proyectos, propues-tas y negociaciones con actores internacionales. Para el

15

16 Agradezco a Carlos Heredia las ideas de ejemplos concretos de actividades internacionales de algunas entidades federativas.

ao 2002, Chiapas mantena relaciones amistosas con 43 pases de los cinco continentes, as como con diver-sos organismos internacionales. En 2004, Chiapas firm un convenio de Financiamiento con la Unin Europea (UE), a partir del cual el estado recibi 15 millones de euros para reforzar el trabajo del gobierno del estado en el combate a la pobreza y la conservacin de la sel-va Lacandona. El estado tambin mantiene relaciones con organismos internacionales como son la Agencia de Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM), el Programa de Naciones Unidas para el Desarro-llo (PNUD), entre otras.

En el siguiente rango (presencia internacional) se

ubican 23 entidades: Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chihuahua, Hidalgo, Guanajuato, Estado de Mxico, Michoacn, Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn y Zacatecas. A pesar de encontrarse en un mismo ran-go, no se trata de un conjunto de estados homogneo en cuanto a su nivel de actividad, ya que hay aspectos, tanto en el terreno econmico o poltico, que slo son atendidos por algunos estados.

Dado que la gran mayora de las entidades federati-vas mexicanas recaen en esta categora, sta se puede dividir en tres subcategoras para poder hacer un an-lisis ms detallado de la informacin. As, dividindolas equitativamente, tendramos tres subniveles de partici-pacin internacional.

Un claro ejemplo de la presencia internacional de es-tas entidades, es la participacin de Campeche, Quin-tana Roo, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz y Yucatn, en el Acuerdo de los Estados del Golfo de Mxico, junto con Texas, Louisiana, Alabama, Mississippi y Florida. El principal objetivo de este acuerdo es lograr la co-operacin de los estados para promover el desarrollo de la economa e infraestructura de la regin; desgra-ciadamente, sus resultados han sido limitados. Por su parte, el estado de Nuevo Len retom la experiencia de Barcelona en el Foro de las Culturas realizado en la entidad. Asimismo, ha trabajado de la mano con las em-presas, universidades y centros de investigacin locales para fomentar y promover la produccin y el comercio exterior, as como atraer inversin extranjera directa a la entidad. Conduce reuniones peridicas de una Co-misin Mixta para la Promocin de Exportaciones, iden-tifica y organiza a grupos de empresas medianas para fomentar una oferta exportable de dimensin y calidad competitiva en el mbito mundial, y la organiza misiones comerciales de empresas y universidades del estado a pases seleccionados.

El Estado de Mxico, bajo el gobierno de Arturo Mon-tiel, desarroll un importante activismo poltico interna-cional que rebas las actividades econmicas y comer-ciales. En el ao 2000, el gobernador realiz una gira por Sudamrica, entrevistndose con representantes empresariales y funcionarios gubernamentales a nivel local y central, entre ellos los presidentes de Argentina, Fernando de la Ra, y de Chile, Ricardo Lagos. Ade-ms, en 2003, el Estado de Mxico fue el anfitrin del

16

Tres subniveles de participacin internacional:

Bajo Medio Alto

(1 PT < 1.33) (1.33 PT < 1.67) (1.67 PT < 2)

Baja California Sur, Colima,

Hidalgo, Michoacn, Morelos,

Nayarit, Oaxaca, Quintana Roo,

Sinaloa, Tlaxcala, Yucatn,

Zacatecas

Campeche, Chihuahua

Puebla, Tabasco

Tamaulipas, Veracruz

Coahuila, Guanajuato, Estado de Mxico,

Nuevo Len, Sonora

De este ltimo grupo de estados, todos salvo

Sonora, coinciden en tener la calificacin ms alta

posible en materia econmica.

Foro de Biarritz, donde tuvo lugar el cuarto encuentro entre Amrica Latina y Europa, por primera vez fuera del viejo continente; en gran parte, el foro tuvo lugar en Valle de Bravo gracias a las gestiones del Gobernador Montiel, quien adems absorbi gran parte de los cos-tos organizativos y logsticos, dando una considerable visibilidad nacional e internacional al gobernador del es-tado. Esta proyeccin internacional se ha sistematizado e institucionalizado bajo la administracin de Enrique Pea Nieto.

Por otro lado, el estado de Michoacn ha iniciado un cluster automotriz con la armadora FAW de China a raz de sus vnculos con este pas asitico. Adems, este estado, as como Guanajuato, Puebla y Zacatecas, por mencionar slo algunos, han establecido representacio-nes en el extranjero para la atencin a sus comunidades migrantes, en estados como California, Illinois, Nueva York y Texas, donde se concentra una parte considera-ble de los migrantes mexicanos en el exterior.

Finalmente, en el ltimo nivel (autarqua), se ubican las siguientes 6 entidades federativas: Aguascalientes, Distrito Federal, Durango, Guerrero, Quertaro y San Luis Potos. Este conjunto se distingue por contar con una muy reducida actuacin en el campo econmico, ya que slo ocupan las dos primeras casillas, en tanto que en el rubro poltico, prcticamente no realizan actividades.

Particularmente, llama la atencin el caso del Dis-trito Federal durante la administracin de Andrs Ma-nuel Lpez Obrador, ya que a pesar de que contaba con

una oficina encargada de promover las inversiones, no haba un registro de asistencia a eventos de carcter promocional en el extranjero; tampoco existan progra-mas visibles para incentivar la actividad exportadora. Asimismo, la serie de convenios firmados por la entidad con contrapartes externas estaban referidos a asuntos de cooperacin tcnica o en temas menores en donde no se establecan grandes resultados a largo plazo.

Con Marcelo Ebrard, a partir del 2007 se ha renova-do el activismo internacional del Distrito Federal. Este se ha hecho evidente en varios cambios internos: 1) reanud los viajes internacionales del Ejecutivo local; 2) reactiv algunos acuerdos de hermanamiento y co-operacin ya existentes los cuales se encontraban en franca situacin de olvido; 3) fortaleci los mecanis-mos de atraccin de inversin externa y de promocin de exportaciones; 4) propuso abrir cinco oficinas de re-presentacin y atencin a comunidades de migrantes en el exterior; 5) ampli el nmero de socios externos de todos los niveles de gobierno, adems de organizacio-nes internacionales pblicas y privadas, de temas y de mecanismos de cooperacin internacional; y, final-mente, 6) busc coordinar lo anterior, armnicamente, mediante la reestructuracin burocrtica de la Coordi-nacin General de Asuntos Internacionales. Siendo as, la administracin de Ebrard, a diferencia de sus dos antecesores (Andrs Manuel Lpez Obrador y Alejan-dro Encinas), ha hecho de la actividad internacional una parte esencial de su estrategia de gobierno en el Distrito Federal, pasando de un nivel de autarqua al de relacio-nes internacionales.17

17

17 Jorge A. Schiavon, Las relaciones internacionales del Distrito Federal, en Consuelo Dvila, Jorge A. Schiavon y Rafael Velzquez Flores, eds., Op. cit.

Un claro ejemplo de la presencia internacional de estas entidades,

es la participacin de Campeche, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas,

Veracruz y Yucatn, en el Acuerdo de los Estados del Golfo de Mxico,

con Texas, Louisiana, Alabama, Mississippi y Florida.

Una vez medida la participacin internacional de las entidades federativas mexicanas, el siguiente paso es confrontar dicho nivel de participacin con las va-riables explicativas de las hiptesis del captulo: nivel de producto o ingreso estatal, gobierno yuxtapuesto y situacin geogrfica fronteriza, para establecer el impacto de estas variables sobre la actuacin de los estados mexicanos en el mbito externo.

A. Variable econmica: Ingreso

Entre mayor sea el nivel de ingreso de una entidad federativa, medido a travs de su producto interno bru-to estatal, suponemos que tendr mayores recursos econmicos para invertirlos en polticas pblicas, entre ellas, una participacin internacional ms intensa. Con la finalidad de someter a prueba si existe una relacin entre el nivel de producto interno bruto estatal y el ni-vel de participacin internacional, se corri un modelo estadstico (regresin lineal ordinaria) entre ambas va-riables, encontrndose una relacin moderadamente significativa estadsticamente.

Ahora bien, en la Grfica 1 se observa que existe un caso, el Distrito Federal, que posee el ms alto nivel de ingreso y el ms bajo nivel de participacin internacional. Dado que se trataba de un caso at-pico entre 2000 y 2006, se excluy esta entidad y se corri nuevamente el modelo estadstico, obte-nindose un alto nivel de relacin estadstica entre ambas variables (aproximadamente la mitad, 43%, de la variacin en la actividad internacional de las entidades federativas est explicada por su nivel de ingreso).18

As, se puede concluir que, con la excepcin del Distrito Federal entre 2000 y 2006, las entidades con mayores ingresos tienden a tener un mayor nivel de participacin internacional. La excepcionalidad de que la entidad federativa que tiene mayores ingresos es la que reporta el menor grado de actividad inter-nacional parece haberse resuelto en la actual admi-nistracin de Marcelo Ebrard, como se describi en extenso en la seccin anterior.

18

IV. Las variables explicativas de la actividadinternacional de las entidades federativas

18 Con la exclusin del Distrito Federal, el coeficiente de relacin pasa de 0.340 (con un nivel casi significativo estadsticamente de .057 y una R2 de 0.246) a 0.668 (con un nivel significativo estadsticamente de .010 y una R2 de 0.430).

Participacin Internacional e IngresoIncluye el caso del Distrito Federal

2.60

2.40

2.20

2.00

1.80

1.60

1.40

1.20

1.00

0.80

Fuente: Anuario Estadstico INEGI 2002 Ingreso

Chih

Gto

Jal

Pue

Ver

DFR2 lineal = 0.246

Chis

MexBC

NL

1000.00 10000.00 100000.00

BCS

Yuc

Tlax

NayAgs

ColZacs

QroDgo SLP Gro

Sin

Hgo

Oax

Mich

TampsSon

Coah

MorQro

CampTab

Grafica 1

B. Variable Poltica: yuxtaposicin partidaria

Otra de las posibles variables para explicar la partici-pacin de las entidades federativas en el mbito inter-nacional es la filiacin partidaria del Ejecutivo estatal. Podra suponerse que cuando el gobernador del esta-do pertenece al mismo partido poltico que el Ejecutivo federal, ambos comparten un programa poltico similar, por lo que la poltica exterior puesta en marcha por la Cancillera representa los intereses de estos estados en el mbito internacional.

Ahora bien, aquellos Ejecutivos estatales con diferen-te filiacin partidaria al Ejecutivo federal (gobierno yuxta-puesto), al tener intereses diferentes o complementarios a los reflejados en la poltica exterior de la federacin, tendrn mayores incentivos a participar internacional-mente, por lo que debera observarse un mayor nivel de participacin internacional en entidades federativas con gobierno yuxtapuesto. En estricto sentido, el incentivo para una mayor actividad internacional slo aplicara en trminos cuantitativos, ya que cualitativamente, esta participacin puede complementar o enfrentarse a la po-ltica exterior del gobierno federal.

De acuerdo con lo que muestra el Cuadro 2, de los tres estados que llevan a cabo relaciones inter-nacionales, dos son gobernados por el partido que gobierna a nivel federal, incluido el estado de Jalisco, que cuenta con la calificacin ms alta entre todas las entidades federativas (2.40). Sin embargo, como pue-de observarse, el PAN gobierna tambin a estados con un bajo nivel de participacin (Morelos, Nayarit y Yucatn) y a tres estados que estn ubicados en el nivel de autarqua (Aguascalientes, Quertaro y San Luis Potos). El PRD y el PRI gobiernan tambin de manera indistinta a estados con altos y bajos niveles de participacin.

As, se puede afirmar que el hecho de que un estado sea gobernado por un partido poltico distinto al que go-bierna a nivel federal, no es una variable que afecte el nivel de participacin de los estados. Ahora bien, es po-sible que el periodo de tiempo transcurrido entre el cam-bio de gobierno a nivel federal (2000) y lo que ocurre actualmente sea demasiado breve para poder evaluar la forma en que la variable de yuxtaposicin partidaria afecta la actuacin de la entidades en el exterior. Sin embargo, es interesante notar que las tres entidades

19

Cuadro 2: Filiacin partidaria y nivel de participacin internacional

Nota: Ejecutivo Federal: PAN (informacin a octubre de 2004)

Partido Poltico

AutarquaPresencia

Internacional BajaPresencia

Internacional MediaPresencia

Internacional AltaRelaciones

Internacionales

PANAguascalientes

Quertaro San Luis Potos

Morelos Nayarit Yucatn

GuanajuatoBaja California

Jalisco

PRD Distrito Federal

Baja California Sur Michoacn

Tlaxcala Zacatecas

Chiapas

PRIDurango Guerrero

Colima HidalgoOaxaca

Quintana Roo Sinaloa

Campeche Chihuahua

Puebla Tabasco

Tamaulipas Veracruz

Coahuila Estado de Mxico

Nuevo Len Sonora

con mayor participacin externa (Baja California, Jalis-co y Chiapas) iniciaron esta actividad internacional de forma intensa durante las administraciones de goberna-dores de filiacin partidaria diferente a la del presidente: las dos primeras con gobiernos panistas ante Ejecutivos federales del PRI durante la dcada de 1990 y, en la ter-cera, se combin un gobierno de coalicin encabezado por el PRD frente a una presidencia del PAN a partir del ao 2000.

C. Variable geogrfica: frontera

La situacin geogrfica fronteriza obliga a las entidades federativas a establecer contactos y comunicacin con las unidades territoriales de los otros pases con los que tienen frontera. Siendo as, es de suponerse que los estados fronterizos deberan de tener niveles de parti-cipacin internacional mayores a las entidades que no tienen frontera con otros pases.

De acuerdo con los datos del Cuadro 3, de los seis estados de la frontera norte, cuatro estn ubicados como estados con importante presencia internacional (uno con nivel de relaciones internacionales y tres con presencia internacional alta), mientras que los dos res-tantes cuentan con una calificacin de participacin in-ternacional media. Cabe mencionar que todos ellos se encuentran arriba del promedio nacional de actividad internacional de 1.36.

El importante activismo que en general presentan los estados de la frontera norte encuentra gran parte

de su explicacin en el polo de atraccin que repre-senta la economa estadounidense. Este factor gan mayor peso a partir de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) en 1994. Por otra parte, la intensa dinmica de la frontera norte ha propiciado que los problemas de esta zona tengan que ser abordados en foros donde participan autoridades locales de ambos lados de la frontera, dada la complejidad que estos temas representan. El hecho de participar en este tipo de asociaciones o conferencias que cuentan con un alto grado de ins-titucionalizacin es un indicador importante del nivel de interaccin que las entidades del norte del pas tienen con sus contrapartes inmediatas en Estados Unidos.

El grado de acercamiento que existe hoy en da entre las entidades fronterizas y sus contrapartes estadouni-denses ha llevado a la concrecin de compromisos de gran importancia, como la Asociacin de Gobernadores Fronterizos, la cual busca mejorar las ventajas competi-tivas de la regin a travs de cooperacin en las reas de seguridad, infraestructura, medio ambiente, educa-cin y energa. Tomando en cuenta las consideracio-nes anteriores, se puede afirmar que, en el caso de los estados de la frontera norte, el factor geogrfico s ha influido en el alto grado de participacin que presentan estas entidades.

Ahora bien, de acuerdo con lo que muestra el Cuadro 4, en el caso de la frontera sur, la relacin entre la ubicacin en frontera y la participacin internacional

20

Cuadro 3: Entidades Federativas de la Frontera Norte

Estados Baja California Puntaje 2.00 Nivel de Participacin Relaciones Internacionales

Coahuila 1.90 Presencia Internacional Alta

Nuevo Len 1.90 Presencia Internacional Alta

Sonora 1.70 Presencia Internacional Alta

Tamaulipas 1.50 Presencia Internacional Media

Chihuahua 1.50 Presencia Internacional Media

21

no es tan marcada. De los cuatro estados fronterizos, Chiapas es el nico que muestra un activismo impor-tante, lo cual lo ubica en el nivel de relaciones inter-nacionales. Este elevado nivel de actividad externa es consecuencia de la creciente visibilidad internacional resultante del levantamiento armado del Ejrcito Zapa-tista de Liberacin Nacional (EZLN) en 1994, que llev a la creacin en 2001 de la Coordinacin de Relaciones Internacionales en el estado, la cual tiene como misin asesorar y apoyar a todas las instancias del gobierno de Chiapas para establecer proyectos, propuestas y negociaciones con actores internacionales.

Tabasco y Campeche se ubican en un rango medio de presencia internacional y Quintana Roo en un rango bajo de presencia internacional. La afirmacin de que no existe una vinculacin entre ser un estado fronterizo del sur y el nivel de participacin no se debe, sin em-bargo, a las calificaciones de los estados, sino del he-cho de que las actividades realizadas por los mismos en los ltimos aos no estn primordialmente orienta-das hacia la atencin de los problemas o necesidades de su frontera.

A pesar de que el factor geogrfico ha desempe-ado un papel importante en el grado de actividad in-ternacional de las entidades (sobre todo en el caso de la frontera norte), algunos estados del centro (Estado de Mxico, Guanajuato y Jalisco) parecen constituir una excepcin a esta situacin. Es evidente que estas entidades, al no contar con una situacin geogrfica privilegiada con respecto al mercado ms grande del mundo, han tenido que desplegar una mayor cantidad de recursos para promover sus ventajas como destinos de inversin.

Adems, en el caso de Jalisco y el Estado de Mxico hay tambin una clara intencin de aprovechar el acer-camiento con otros actores internacionales para abordar temas que van ms all de la esfera econmica. Siendo as, se puede decir que el factor fronterizo, particular-mente en el caso de los estados del norte, ha contribui-do a incrementar su participacin internacional; puede verse como una causa necesaria ms no suficiente para explicar el activismo externo de estos estados.

Conclusiones y recomendacionesde poltica pblica

Este cuaderno es un primer acercamiento al estudio de la participacin internacional de las entidades federati-vas mexicanas. Su principal contribucin es desarrollar una tipologa para cuantificar la actividad externa y cla-sificar a las entidades federativas con base a la misma, para despus analizar las causas econmicas, polti-cas y geogrficas que explican la gran variacin entre entidades en materia de relaciones internacionales.

Dada la creciente globalizacin e interdependencia a nivel internacional y al aumento de la descentraliza-cin, democratizacin y reforma estructural del sistema poltico y econmico nacional, es de esperarse que la actividad internacional de las entidades federativas siga en aumento. Por ello, es fundamental que la legislacin interna en Mxico se vaya actualizando y perfeccionan-do, para garantizar que las actividades internacionales de las unidades subnacionales se conduzcan dentro del estado de derecho. Siempre que la participacin de las entidades federativas se enmarque dentro de dicha legalidad y se encuentre en sintona con la poltica ex-

Cuadro 4: Entidades Federativas de la Frontera Sur

Entidad federativa Chiapas Puntaje 2.00 Categora Relaciones Internacionales

Campeche 1.50 Presencia Internacional Media

Tabasco 1.50 Presencia Internacional Media

Quintana Roo 1.30 Presencia Internacional Baja

terior del pas y, por tanto sea complementaria a sta, se puede considerar que este fenmeno ser positivo para las unidades subnacionales, ya que permitir ma-yores y mejores esquemas de cooperacin y relacin de stos con el mundo.

Esto supone un reto importante para la SRE, ya que deber funcionar como representante, gestora y coordinadora no slo de las dems secretaras de Estado y poderes de la Unin, sino tambin de los gobiernos locales, tanto estatales como municipales. Estos actores pueden tener intereses muy diversos en materia de poltica internacional, y requieren ser efec-tiva y eficientemente representados ante el mundo. La SRE debe conciliar el creciente nmero de inte-reses algunos probablemente divergentes e inte-grarlos de manera coherente y armnica. Se requiere una poltica exterior unificada hacia el exterior, pero representativa de las preferencias y necesidades no slo de los gobiernos locales, sino tambin de otras secretaras de Estado, poderes de la Unin y grupos de inters nacionales.

Para mejorar y perfeccionar la coordinacin y la representacin internacional por parte de la SRE, deben fortalecerse los lazos institucionales de infor-macin y toma de decisiones entre los diversos acto-res involucrados. Algunas opciones en este sentido incluyen la correcta operacin de comisiones inter-secretariales, un gabinete de poltica exterior y un rgano de coordinacin con los gobiernos locales. Especficamente con respecto a la relacin con esta-dos y municipios, debe promoverse una diplomacia federativa con la finalidad de lograr la mxima del estadista suizo Alfred Escher: unidad hacia el exte-rior, diversidad hacia el interior.

Para lograrlo, la SRE debe coordinar y representar lo ms fielmente posible los diversos intereses de los gobiernos locales (estados y municipios) en el mbito externo. Para ello, la Cancillera debe establecer in-

centivos positivos, como apoyo tcnico, diplomtico y jurdico a los gobiernos subnacionales en la bsqueda y firma de acuerdos interinstitucionales, para as con-trolar su pertinencia y legalidad, as como su dictamen y registro; tambin debe haber incentivos negativos, como sanciones administrativas por incumplimiento del procedimiento de procedencia e inscripcin en la SRE, para que las dependencias de los diferentes rdenes de gobierno inserten sus iniciativas de par-ticipacin internacional dentro de las directrices de poltica externa definidas por la SRE. Slo as podr haber una poltica exterior nica y unificada en Mxi-co, sustentada en una diplomacia federativa que sea reflejo fidedigno de la diplomacia local.

Siendo as, hay ciertos factores que promueven la conduccin de las relaciones externas de los gobier-nos subnacionales dentro del marco de una diplomacia federativa y representativa, que a la vez sea efectiva, eficiente y bien coordinada. En los siguientes prrafos se propondrn acciones y recomendaciones para me-jorar y fomentar la participacin internacional de las entidades federativas para que exista una diplomacia local que sea efectiva y, a la vez, coherente con la diplomacia federal.19

En primer lugar, es necesario que todas las en-tidades federativas cuenten con una oficina para atender los asuntos internacionales del gobierno estatal. Es recomendable que esta oficina est vin-culada directamente con el gobernador y que cuen-te con el nmero de personal adecuado para dar seguimiento a todos los asuntos. Esta oficina ten-dra que coordinar todas las actividades externas de las diferentes reas del gobierno estatal y estar en contacto directo con la federacin (Secretara de Relaciones Exteriores, Secretara de Gobernacin, Senado y Cmara de Diputados, entre otras) para promover al estado internacionalmente y para que se tomen en cuenta sus necesidades al disear la poltica exterior del pas.

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19 Estas recomendaciones se derivan del captulo de conclusiones de Consuelo Dvila, Jorge A. Schiavon y Rafael Velzquez Flores, eds., Diploma-cia Local: Las Relaciones Internacionales de las Entidades Federativas Mexicanas, manuscrito de libro en prensa [UNAM y Plaza y Valds Editores, Mxico, 2008].

La funcin esencial de las oficinas de asuntos inter-nacionales debe ser fungir como el eje coordinador de todas las acciones internacionales del gobierno local con respecto a las dems dependencias del gobierno local. Debe ser percibida como la puerta al Ejecutivo local para las gestiones internacionales sin pretender que sea la nica forma de vincularse con el exterior. Es decir, su responsabilidad debe ser estructurar las rela-ciones hacia el exterior y unificarlas. En este sentido, le corresponde hacer una labor que favorezca la cohesin, comunicacin, coordinacin y colaboracin entre todas las dependencias del gobierno local para alcanzar una accin internacional coherente.

Las principales tareas como eje coordinador horizon-tal deben ser evitar la duplicacin de esfuerzos entre dependencias, eliminar la existencia de reas grises o sin definicin, potenciar los recursos disponibles, y dar coherencia y unidad a las relaciones internacionales de la entidad federativa. Siendo as, debe cumplir fun-ciones hacia el interior y hacia el exterior del gobierno local. Hacia el interior, dado que muchas secretaras y dependencias tienen su propia coordinacin, direccin o subdireccin de asuntos internacionales, y que todas deben trabajar para promover el desarrollo del estado, sin el eje conductor de las oficinas de asuntos externos podran dispersarse esos esfuerzos, o bien duplicarse o, simplemente, dejarse de hacer. Hacia el exterior, debe posicionar a la entidad a nivel mundial para atraer inver-sin, promover las exportaciones en el mercado mun-dial, y atraer remesas para usos productivos, adems de estrechar las relaciones e identidad con sus comuni-dades migrantes en el exterior.

Ahora bien, frente al gobierno federal, es impor-tante establecer una coordinacin adecuada con las diferentes reas de ste y las oficinas de asuntos inter-nacionales estatales para hacer ms eficiente su labor. Aqu, la Direccin General de Coordinacin Poltica (DGCP) de la SRE y la Direccin de Asuntos Interna-cionales del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED) deben desempear un papel fundamental. La labor coordinada entre los tres rdenes de gobierno permitir tener mejores resulta-dos en la promocin internacional del pas y los Esta-dos. Una vez que cada estado cuente con una oficina de asuntos internacionales, sera posible crear una asociacin nacional de encargados de las relaciones exteriores de los gobiernos locales. La gestin conjun-ta de los gobiernos locales en temas internacionales incrementar su capacidad de negociacin ante ins-tancias internas y externas.

En segundo lugar, sera deseable que los estados pudieran abrir oficinas de representacin en el exterior con el objeto de promover los productos locales en los mercados internacionales, atraer inversiones externas, promover las zonas tursticas de la regin y buscar acuerdos que permitan obtener beneficios regionales y locales. Un obstculo a esta propuesta sera el aspecto presupuestal. Sin embargo, si esas representaciones logran atraer recursos a su estado en lugar de ser un gasto sern una inversin.

En tercer lugar, se sugiere que cada legislatura lo-cal cuente con una comisin de asuntos exteriores para tambin fomentar las actividades internacionales, legis-

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Es fundamental que la legislacin interna en Mxico se vaya actualizando

y perfeccionando, para garantizar que las actividades internacionales

de los Estados y del Distrito Ferderal se conduzcan dentro del marco de la ley.

lar sobre estos asuntos, regular la actividad internacio-nal de las diferentes reas gubernamentales, y asignar presupuesto para desarrollar estas actividades. Las legislaturas locales tambin funcionaran como puente con la Cmara de Diputados y de Senadores para pre-sentar propuestas de poltica exterior.

En cuarto lugar, es necesario reformar algunas dis-posiciones legales. Sera deseable reformar la redac-cin del artculo 117 constitucional para que no haya contradicciones y los estados puedan tener una activa participacin en la esfera internacional. Otra reforma urgente es la correspondiente a la Ley para la Cele-bracin de Tratados de 1992. sta establece que los acuerdos interinstitucionales deben circunscribirse ex-clusivamente a las materias en que las dependencias y rdenes de gobierno tengan facultades y que, ade-ms, debern mantener informada a la SRE sobre los mismos; esto es particularmente importante para aque-llos acuerdos interinstitucionales que son vinculatorios y que generan responsabilidades a las partes de los mismos. La Cancillera tiene la atribucin de calificar la procedencia del acuerdo en cuestin y, en su caso de dictaminarlo favorablemente, lo valida al inscribirlo en su registro interno. Adems, en el Artculo 7, no se especifica que pasara si la SRE dictamina negativa-mente la procedencia de un acuerdo, lo que revela la existencia de una laguna legal importante.

Desgraciadamente, en la prctica, la gran mayora de los acuerdos firmados por dependencias de la admi-nistracin pblica federal, estatal y municipal no cuentan con el dictamen de ley de la SRE y, por lo tanto, no exis-te un registro preciso de estos instrumentos jurdicos. Si no hay coordinacin y control por parte de la Cancillera, la diversidad hacia el interior puede convertirse en falta de unidad hacia el exterior y, peor an, contraponer los intereses municipales y estatales con la poltica exterior en manos del ejecutivo federal.

Al interior de la SRE, la oficina encargada de coor-dinar, apoyar y dar seguimiento a las actividades inter-nacionales de los gobiernos locales es la Direccin de Vinculacin con gobiernos locales. Sin embargo, esta

oficina tiene estructura y recursos limitados. Sera alta-mente recomendable que esta rea se convirtiera, cuan-do menos, en una direccin general adjunta. De esta manera, la SRE le estara dando la importancia debida a la participacin de los gobiernos locales en asuntos internacionales.

Finalmente, para mejorar y perfeccionar la coordi-nacin y la representacin internacional por parte de la SRE, deben fortalecerse los lazos institucionales de in-formacin y toma de decisiones entre los diversos acto-res involucrados, particularmente los gobiernos locales. Algunas opciones en este sentido seran: 1) con respec-to a instituciones, crear comisiones intersecretariales, un gabinete de poltica exterior y un rgano de coordi-nacin con entidades federativas y locales; 2) en mate-ria de capital humano, profundizar la profesionalizacin del Servicio Exterior Mexicano (SEM) y perfeccionar su esquema de incentivos y de desarrollo profesional con base en el mrito en el desempeo de sus funciones; y, 3) en trminos de voluntad poltica del ejecutivo fede-ral, generar directrices y prioridades claras en materia externa, no slo en trminos de pases, reas geogrfi-cas, organismos internacionales, temas de la agenda o proyectos especficos, sino en la reestructuracin de los mecanismos de coordinacin burocrtica y administrati-va para ejecutarlas.

En lo que respecta a la primera y tercera ideas, la creacin de un gabinete de poltica exterior puede ayu-dar a establecer prioridades presidenciales en materia internacional y a fortalecer la coordinacin entre la SRE y las dems instancias burocrticas con incidencia en asuntos externos. Este gabinete puede resolver los pro-blemas de coordinacin burocrtica, al monitorear la ejecucin de las instrucciones presidenciales y reportar directamente al Presidente de la Repblica sobre stas. Asimismo, funciona como un mecanismo de asignacin de responsabilidades especficas a los Secretarios de Estado, de tal manera que stos sean personalmente responsables, ante el Presidente, de las tareas que les sean encomendadas. Esto incidira positivamente en una conduccin con mayor efectividad, eficiencia y re-presentatividad de la poltica exterior.

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Con respecto a los gobiernos locales, puede afirmar-se que las actividades internacionales de las entidades federativas mexicanas y de las organizaciones sociales deberan conducirse dentro del marco de una diplomacia federativa y representativa que sea efectiva, eficiente y bien coordinada, para que Mxico tenga una poltica ex-terior nica y unificada hacia el mundo. Para ello, la SRE podra perfeccionar sus mecanismos de comunicacin, representacin y coordinacin con los otros rdenes de gobierno y, de ser posible, tambin con las organi-zacionales sociales. Para alcanzar este objetivo, sera deseable y factible la creacin de un Consejo Federal de Coordinacin Internacional, similar al que existe en otros pases como Canad, Francia y Suiza, para con-certar las acciones de poltica exterior con los rdenes de gobierno subnacionales y, en una segunda etapa, con las organizaciones de la sociedad civil.

En trminos organizacionales, en principio, este Consejo Federal estara conformado por una repre-sentacin tripartita del Ejecutivo federal, el Legislativo federal y las entidades federativas. Como mnimo, de-bera incluir a la instancia de la Cancillera responsable de la coordinacin con estados y municipios actual-mente la Direccin General de Coordinacin Poltica, aunque sera deseable aumentar el nivel jerrquico de la misma al interior de la SRE, quien la presidira, a

los presidentes de las Comisiones de Relaciones Ex-teriores de la Cmara de Diputados y del Senado, y a un represente de los coordinadores de los oficinas estatales encargadas de las relaciones internacionales de sus entidades idealmente la cabeza de la organi-zacin nacional de oficinas estatales de asuntos inter-nacionales actualmente en formacin. Tambin podra considerarse la inclusin de representantes del nivel municipal, particularmente la Presidencia de la Confe-rencia Nacional de Municipios de Mxico (CONAMM), que est integrada por las cuatro asociaciones de mu-nicipios ms importantes del pas (AALMAC, AMMAC, FENAMM y ANAC), las cuales en la actualidad se en-cuentran en un franco proceso de integracin institu-cional dada la cercana de sus preocupaciones e inte-reses. Posteriormente podra ampliarse su membresa a organizaciones de la sociedad civil.

En el caso de Mxico sera preferible crear este r-gano en dos tiempos. En un primer momento, para fa-vorecer la concertacin entre rdenes de gobierno en materia de poltica externa, sera deseable que slo se incluyera a los representantes del ejecutivo, legislativo, entidades federativas y municipios. Una vez consolidada esta etapa, en un segundo momento, podran sumarse los representantes de las organizaciones sociales. As, la Cancillera podra coordinar la poltica exterior nacio-

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Una poltica exterior de unidad hacia el exterior y una intensa participacin

internacional de los Estados no son mutuamente excluyentes, sino que pueden

ser complementarias, siempre que se cumplan tres condiciones:

1. Que los acuerdos interinstitucionales se circunscriban exclusivamente

a las atribuciones propias de los gobiernos locales.

2. Que la SRE califique favorablemente la procedencia del acuerdo en cuestin.

3. Que ste sea inscrito en el registro respectivo de la SRE.

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nal con los intereses y necesidades de los estados, mu-nicipios y organizaciones sociales, para dar lugar a una diplomacia federativa que sea, a la vez, representativa e integral.

Finalmente, en lo que respecta a la profesionaliza-cin de la poltica externa, es necesario fortalecer al pi-lar de la diplomacia mexicana, al capital humano cuya responsabilidad y profesin es la poltica externa: el SEM. Hasta el establecimiento del Servicio Profesional de Carrera en 2003, el SEM era el nico servicio civil no militar de carrera en Mxico, con una tradicin histrica que se remonta hasta 1829, cuando el Presi-dente Vicente Guerrero expidi la primera ley para un servicio exterior mexicano. El gran prestigio y calidad de su capital humano es resultado de que el ingreso, pro-mocin y despido del personal de carrera se basan, en principio, en su desempeo (preparacin, competencia, capacidad y superacin constante).

Sin embargo, el SEM no est exento de aspectos que se puedan mejorar sustancialmente. Los concursos de ingreso y de ascenso funcionan relativamente bien. Sin embargo, su taln de Aquiles es el despido. Es muy costoso y complicado administrativamente prescindir de un mal elemento, aun cuando su trayectoria profesional y desempeo en los exmenes de ascenso y de media carrera sean insatisfactorios. Otro aspecto mejorable, en trminos de recursos humanos, es la capacitacin constante de los diplomticos de carrera, a travs de cursos de actualizacin y especializacin; esta capa-citacin debera extenderse a los funcionarios locales encargados de asuntos internacionales.

Una vez perfeccionado el esquema de desarrollo profesional del SEM, sera conveniente promover que diplomticos de carrera puedan ser comisionados para ocupar las direcciones generales de temas internacio-nales o equivalentes de otras secretaras de Estado y tambin en las oficinas de asuntos externos de las entidades federativas. Asimismo, sera deseable que las presidencias o secretaras de las Comisiones de Relaciones Exteriores de las Cmaras de Diputados y Senadores recayeran en manos de profesionales con experiencia en cuestiones diplomacia. Por ltimo, sera conveniente que toda delegacin mexicana al exterior, sea esta federal o estatal, fuera acompaada por un experto en asuntos internacionales, aun cuan-do la composicin y funciones del resto de dicha dele-gacin fueran muy tcnicas o especializadas y forma-das por miembros de otras dependencias u rdenes de gobierno.

En suma, ante el creciente surgimiento de acto-res nacionales con intereses internacionales es fun-damental tener una poltica exterior nica y armnica que represente y coordine la diversidad de intereses y posiciones de los diferentes actores polticos, econ-micos y sociales del Mxico democrtico. Para ello, es necesario que se fortalezcan los mecanismos de coor-dinacin con entidades federativas, gobiernos locales, y actores de la sociedad civil y que se reestructuren los mecanismos de coordinacin burocrtica y administra-tiva para ejecutar la poltica exterior, con la finalidad de garantizar la representacin de sus intereses a nivel internacional y dar coherencia y unidad a la poltica ex-terior mexicana.

Ante el creciente surgimiento de actores nacionales con intereses

internacionales es fundamental tener una poltica exterior nica y armnica

que represente y coordine la diversidad de intereses y posiciones de los

diferentes actores polticos, econmicos y sociales del Mxico democrtico.

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