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L’ACDI et les principes de l’efficacité de l’aide bilatérale au secteur éducatif du Sénégal et du Mali
Mémoire
PRINCESS LILIA ANDRIANARIJEMISA
Maîtrise en études internationales
Maître ès arts (M.A.)
Québec, Canada
© Princess Lilia Andrianarijemisa, 2015
III
RÉSUMÉ
Ce travail de mémoire aborde en premier lieu la manière dont les principes de
l’appropriation, de l’alignement et de l’harmonisation du Comité d’Aide de l’Organisation
de Coopération et de Développement économiques ont influé sur les discours de l’Agence
Canadienne de Développement International (ACDI) durant la période 2006 à 2012, c’est-à-
dire après l’adoption de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide de 2005. Il se rattache
ensuite à la manière dont ces principes ont été appliqués au sein de l’aide bilatérale du Canada
au secteur éducatif de quelques pays francophones de l’Afrique de l’Ouest comme le Sénégal
et le Mali. En recourant à deux disciplines (Science politique et Sciences de
l’Administration) nous avons d’une part, analysé l’influence des normes internationales (les
principes de l’efficacité de l’aide) sur les discours de l’ACDI, et d’autre part, procédé à
l’étude de la manière dont cette agence a géré ses projets de développement dans les deux
pays africains qui ont été sélectionnés pour cette recherche.
V
TABLE DES MATIÈRES
RÉSUMÉ ............................................................................................................................ III
TABLE DES MATIÈRES ................................................................................................... V
LISTE DES TABLEAUX ................................................................................................. VII
LISTE DES FIGURES ...................................................................................................... IX
LISTE DES ABRÉVIATIONS ......................................................................................... XI
REMERCIEMENTS ...................................................................................................... XIII
INTRODUCTION ................................................................................................................ 1
CHAPITRE I- DÉFINITION DU SUJET DE RECHERCHE ET DE LA
PROBLÉMATIQUE ............................................................................................................ 7
1.1. Les trois dimensions de l’étude de l’aide canadienne : ........................................................... 7
1.2. L’étude des facteurs qui ont influé sur l’aide canadienne à l’Afrique : .................................. 9
1.3. Problématique et question de recherche : ................................................................................... 12
1.4. Cadre théorique: .................................................................................................................... 15
1.5. Cadre d’analyse : ................................................................................................................... 17
1.5.1. Les concepts : ..................................................................................................................... 17
1.5.2. Choix des indicateurs de mesure : ..................................................................................... 21
1.6. Méthodologie de recherche : ...................................................................................................... 25
CHAPITRE II- ÉTUDE DE L’INTÉGRATION DES PRINCIPES DE
L’APPROPRIATION, DE L’ALIGNEMENT, ET DE L’HARMONISATION DANS
LES DISCOURS DE L’ACDI PENDANT LA PÉRIODE 2006-2012 ........................... 33
2.1. Les engagements de l’ACDI en faveur des principes de l’appropriation, de l’alignement et de
l’harmonisation de l’aide : ................................................................................................................ 35
2.1.1. Le principe de l’appropriation dans les discours de l’ACDI de 2006 à 2008 : .................. 35
2.1.2. Le principe de l’alignement au sein des discours de l’ACDI : ........................................... 38
2.1.3. Les difficultés d’intériorisation des principes de l’appropriation et de l’alignement au sein
de l’ACDI : .................................................................................................................................... 39
2.1.4. Le principe de l’harmonisation dans les discours de l’ACDI de 2008 à 2012 : ................. 43
2.2. Les engagements de l’ACDI découlant du plan d’action de 2009 et du plan d’action pour
l’éducation de base de 2012: ............................................................................................................. 45
2.2.1 La combinaison des approches-programmes, des approches-projets traditionnelles et du
recours à des OSC canadiennes: .................................................................................................. 45
2.2.2. Le plan d’action pour l’éducation de base de 2012 et la consécration des rôles des OSC
des pays récipiendaires: ................................................................................................................ 52
2.3. Conclusions à propos de la conformité des discours de l’ACDI à l’appropriation, à l’alignement
et à l’harmonisation : ......................................................................................................................... 56
VI
CHAPITRE III- L’AIDE BILATÉRALE DE L’ACDI AU SECTEUR ÉDUCATIF
DE QUELQUES PAYS DE L’AFRIQUE DE L’OUEST PENDANT LA PÉRIODE
2006 À 2012 ......................................................................................................................... 61
3.1. L’ACDI avec quelques-unes de ses contributions dans le secteur éducatif du Sénégal pendant la
période 2006-2012 :........................................................................................................................... 63
3.1.1. Le principe de l’appropriation et quelques appuis financiers de l’ACDI au secteur éducatif
sénégalais : .................................................................................................................................... 64
3.1.2. Quelques projets de l’ACDI pour le renforcement de la participation et des capacités de la
société civile au Sénégal : ............................................................................................................. 68
3.1.3. Les projets de l’ACDI pour le renforcement des capacités du gouvernement sénégalais
dans le secteur éducatif : ............................................................................................................... 73
3.1.4. L’accord d’harmonisation des modalités et des procédures de l’aide budgétaire avec le
Sénégal : ........................................................................................................................................ 77
3.2. L’ACDI avec quelques-unes de ses contributions dans le secteur éducatif du Mali pendant la
période 2006-2012 :........................................................................................................................... 79
3.2.1. Les appuis financiers directs de l’ACDI au secteur éducatif du Mali : .............................. 80
3.2.2. Les programmes de l’ACDI pour le renforcement de la participation de la société civile
dans le secteur éducatif du Mali: .................................................................................................. 82
3.2.3. Les projets de l’ACDI pour le renforcement des capacités du gouvernement malien dans le
secteur éducatif : ........................................................................................................................... 86
3. 2. 4. Les accords d’harmonisation de l’aide conclus par le Canada avec le Mali : ................. 89
3.3. Conclusions relatives aux études de cas et à l’utilisation des indicateurs : ................................ 90
CONCLUSION GÉNÉRALE ........................................................................................... 95
Bibliographie ..................................................................................................................... 101
VII
LISTE DES TABLEAUX
Numéro Intitulé
Page
Tableau 1.1. Le cycle de vie des normes internationales
16
Tableau 1.2 Récapitulation du cadre d’analyse 25
Tableau 1.3. Les engagements identifiés dans les discours de l’ACDI qui ont
été retenus pendant la période 2006-2012
28-
29
Tableau 1.4. Liste des pays de l’Afrique de l’Ouest qui ont été classés parmi
les vingt (20) principaux récipiendaires de l’aide bilatérale de
l’ACDI de 2006 à 2012
32
Tableau 2.1. Les pays africains qui ont fait partie des vingt (20) principaux
récipiendaires de l’aide canadienne au développement de 2009 à
2012
51
Tableau 2.2. Les modèles de programmation de l’aide canadienne issus d’une
feuille de route de l’ACDI de 2009
52
Tableau 2.3. Les activités de renforcement des capacités prévues par l’ACDI
pour la période 2010-2011
52
Tableau 2.4. Les rôles des OSC du Sud selon le plan d’action de l’ACDI pour
l’éducation de 2012.
56
Tableau 3.1. L’aide bilatérale à l’éducation de l’ACDI de 2006 à 2012 62
Tableau 3.2. Le projet Éducation pour l’Emploi et les partenariats entre
établissements canadiens et établissements au Sénégal
72
Tableau 3.3. Appuis financiers et projets de l’ACDI dans le secteur éducatif
au Sénégal (éducation de base) de 2006 à 2010
76
Tableau 3.4. Appuis financiers et projets de l’ACDI dans le secteur éducatif
au Sénégal (éducation de base) de 2011 à 2012
77
Tableau 3.5. Projets de l’ACDI en éducation de base au Mali de 2006 à 2009 88
Tableau 3.6 Projets de l’ACDI en éducation de base au Mali de 2010 à 2012 89
Tableau 3.7. Degré d’intériorisation des principes de l’efficacité au sein de
l’aide bilatérale de l’ACDI à l’éducation de base au Sénégal pour
la période 2006-2012
92
Tableau 3.8. Degré d’intériorisation des principes de l’efficacité au sein de
l’aide bilatérale de l’ACDI à l’éducation de base au Mali pour la
période 2006-2012
92
IX
LISTE DES FIGURES
Numéro Intitulé
Page
Figure 2.1. L’ACDI et son contrôle depuis les projets vers les approches-
programmes
47
Figure 2.2. Concentration des programmes bilatéraux de l’ACDI
48
Figure 3.1. Aide canadienne à l’éducation de base au Sénégal de 2000 à
2011
65
Figure 3.2. Aide canadienne à l’éducation de base au Mali de 2000 à 2011
82
XI
LISTE DES ABRÉVIATIONS
ACAB Arrangement Cadre sur les aides budgétaires
ACCC Association des Collèges Communautaires du Canada
ACDI Agence Canadienne de Développement International
ASSAFE Association du Sahel d’Aide à la Femme et à l’Enfance
BCEI Bureau Canadien de l’Éducation Internationale
BCEFA Programme des Bourses Canadiennes pour l’Éducation et la
formation en Afrique
CAD Comité d’Aide au Développement
CECI Centre d’Étude et de Coopération Internationale
CODE organisation canadienne pour l’éducation au service du
développement
CONGAD Conseil des organisations non gouvernementales d’appui au
développement
CRDI Centre de Recherches et de Développement International
DSRP Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté
FADAD Fonds d’appui décentralisé à l’appropriation et au dialogue
GTZ Agence allemande pour la coopération technique
MAECI Ministère des Affaires Étrangères et du Commerce international
MAECD Ministère des Affaires Étrangères, du Commerce et du
Développement
METFP Ministère de l’Enseignement Technique et de la Formation
Professionnelle
OCDE Organisation de Coopération et de Développement Économiques
PISE Programme d’Investissement Sectoriel Éducation
PAC Partenariat Afrique Canada
PACEB Programme d’appui au curriculum de base
PAS Programme d’Ajustement Structurel
PDEF Programme Décennal pour l’Éducation et la Formation
PISE Programme d’Investissement Sectoriel Éducation
PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement
PRODEC Programme décennal de développement de l’éducation
PTF Partenaires techniques et Financiers
RABEC Réseau d’associations pour le bien-être communautaire
UNICEF United Nations Children’s Fund
UNESCO United Nations Educational, Scientific, Cultural Organisation
USC Canada Unitarian Service Committee of Canada
WUSC World University Services of Canada
XIII
REMERCIEMENTS
Je tiens à remercier Dieu de m’avoir donné la santé et l’énergie nécessaires au cours
de la réalisation de ce mémoire. Je n’oublierai pas non plus d’exprimer ma reconnaissance
aux membres de ma famille, à mes amis, au personnel de l’Institut Québécois des Hautes
Études Internationales et à tous ceux qui m’ont encouragé et soutenu durant ces années
d’études universitaires. Je tiens encore à remercier le Professeur Gordon Mace, mon
Directeur de Recherche, dont l’expertise en méthodologie et les conseils relatifs à l’analyse
de l’aide canadienne au développement m’ont beaucoup aidé à m’engager dans la bonne voie
au cours de la réalisation de ce travail de fin d’études. Merci également à Madame Sophie
Brière qui en tant que codirectrice, a dispensé des conseils fort utiles pour l’amélioration de
ce mémoire, particulièrement en ce qui touche le développement international et la gestion
des projets.
En bref, tous les efforts fournis dans le cadre de la rédaction de ce mémoire n’auront
fait que susciter davantage ma passion pour la recherche! Ainsi, je souhaiterai transmettre
enfin mes remerciements aux personnes qui m’ont permis de réaliser un court stage de
recherche au sein d’Éducation Internationale (une organisation non gouvernementale
canadienne qui a son siège dans la Ville de Québec), juste après le dépôt initial de mon
mémoire. J’ai réalisé au cours de ce stage de recherche qu’il est important de collecter des
données sur le terrain afin de reproduire plus concrètement la manière dont l'ACDI s’est
conformée aux normes du Comité d'Aide au Développement par exemple en coordonnant
avec un certain nombre d’organisations non gouvernementales canadiennes, comme il en est
le cas avec Éducation Internationale, à travers la mise en place d'un certain nombre de projets
de formation technique et professionnelle dans quelques pays d'Afrique.
1
INTRODUCTION
L’aide étrangère offre un large champ de réflexion dans le contexte canadien, car elle a
permis la matérialisation de la présence du Canada en Afrique pendant plusieurs années. À
l’époque contemporaine, les pays asiatiques comme la Chine et l’Inde ont réussi à renforcer
délicatement leur présence sur le continent face aux anciennes puissances coloniales
européennes qui ne veulent pas non plus y perdre leur influence économique et politique.
Pour le Canada, l’assistance publique au développement lui permet surtout de maintenir
l’image morale et la réputation d’une puissance moyenne sans passé colonialiste, dans ses
relations avec les pays africains. À cet égard, la place de l’assistance au développement
s’avère déterminante dans l’essentiel de la politique étrangère du Canada vis-à-vis de
l’Afrique. L’Afrique subsaharienne est restée la destination principale des flux d’aide
canadienne, car elle regroupe les pays les plus pauvres du monde. Cependant, depuis ces
dernières années, le Canada a plutôt tendance à concentrer son aide bilatérale sur un nombre
restreint de pays. Il semble évoluer progressivement vers la rationalisation de ses
investissements, en réduisant davantage le nombre des principaux récipiendaires de son aide
bilatérale. Dans la mesure où l’évolution de l’aide canadienne n’est pas linéaire, elle laisse
sous-entendre un portrait qui a fait l’objet de fréquents ajustements depuis la création de
l’Agence Canadienne de Développement International (ACDI) en 1968.
L’aide bilatérale du Canada a en effet évolué à partir de la création de l’ACDI, depuis
une série de projets de formation et d’assistance technique vers la réalisation de plus d’une
quarantaine de projets d’infrastructures dans des pays africains comme le Sénégal, le Niger,
la Tanzanie, la Côte d’Ivoire, le Cameroun, le Maroc, la Tunisie et l’Algérie (Lavergne,
1987). Elle avait été surtout consacrée au développement social des pays du tiers-monde à
travers la réalisation des projets d’infrastructures vers la fin des années 1960 et au début des
années 1970. Vers la seconde moitié des années 1970, ce fut l’adoption de la Stratégie de
Développement International pour la période 1975-1980 qui marqua le virage de l’aide
canadienne vers un développement autocentré. Elle fut orientée vers le développement des
installations telles que les ports, les entrepôts, les usines, les services de distribution, etc.,
2
afin d’assurer une contribution réelle au développement à long terme des pays bénéficiaires,
tant par souci humanitaire que par intérêt politique national (Dupuis, 1984 : 120).
Le Canada n’a recouru à d’autres formes de conditionnalité que vers la fin des
années 1980 en soutenant les programmes d’ajustements structurels (PAS) de la Banque
Mondiale et du Fonds Monétaire International, car le caractère substantiellement lié de son
aide bilatérale avait déjà commencé à susciter des critiques (Morrison, 1998). En plus du
soutien accordé aux Programmes d’Ajustement Structurel (PAS), les années 1980 furent
porteuses de changement. L’ACDI décida de mettre l’accent sur l’accès équitable des
populations aux avantages économiques du développement tout en s’attaquant directement à
la pauvreté (ACDI, 2001). Elle lia son aide aux pays bénéficiaires à l’adoption de saines
politiques macroéconomiques, à la pratique du libre-échange, à la réduction des dépenses de
l’État et à l’existence de marchés stables (ACDI, 2001 :5). Alors que la stratégie de
développement international pour la période 1975-1980 n’avait fait aucune allusion au
concept des droits de la personne, un comité mixte spécial du Sénat et de la Chambre des
Communes amorça, en 1986, le développement d’une nouvelle stratégie grâce au rapport
intitulé « Indépendance et internationalisme ». Ce rapport permit de mettre l’accent sur les
droits de la personne. Pour la première fois, le gouvernement canadien y répondit en
élaborant une approche générale sur la relation entre les droits de la personne et l’aide au
développement (Thériault, 1990). À la fin des années 1980, le bilan « droits de la personne »
s’imposa ainsi comme un critère d’affectation de l’aide canadienne. Le Centre international
des droits de la personne et du développement démocratique fut créé avec de nouvelles
formes d’intervention dans les activités d’aide (Grandea, 1996).
En 1988, le document intitulé Partageons notre avenir fut accompagné d’une charte qui
a tracé les lignes directrices de l’aide publique au développement (APD) du Canada. Les
principes fondamentaux et les priorités de cette charte ont été axés sur la lutte contre la
pauvreté et sur la promotion de la participation locale dans les différents secteurs de
développement. Au sein de l’aide canadienne, l’importance qui avait été accordée aux
politiques des institutions de Bretton Woods se manifesta à travers des critères
d’admissibilité qui avaient permis au Canada de suspendre l’aide étrangère ou de ne pas
3
l’allouer à tout pays ne bénéficiant pas des programmes de la Banque mondiale pour des
raisons d’ordre politique, économique et de non-respect des droits de la personne (Gervais,
1997).
La redéfinition du rôle de l’État dans de nombreux pays africains soumis aux programmes
d’ajustements structurels a entraîné des conséquences importantes non seulement sur
l’économie et la société de ces pays, mais encore sur la nature des interventions des pays
donateurs comme le Canada. En outre, le paysage de la coopération au développement s’est
complexifié face à la multiplication des acteurs non étatiques qui se sont engagés dans la
coopération internationale (le secteur privé, les Organisations Non Gouvernementales, les
pays émergents, les coopérations décentralisées) et face à la diversification des objectifs
assignés aux programmes d’aide (Campbell, Gabas et Pesche, 2012). Pour faire face à tous
ces changements, l’aide canadienne s’est davantage fondue dans la politique d’aide des
grandes institutions et des organisations internationales qui avaient commencé à prôner la
promotion des droits humains et la bonne gouvernance dans le monde (Gervais, 1997).
L’accent fut progressivement mis sur le lien de causalité entre la qualité de la
gouvernance et l’efficacité des projets de développement dans les pays récipiendaires, avec
un large consensus quant aux effets supposés globalement positifs de l’aide pour ces pays
pour autant qu’elle ne soit pas détournée (Servet, 2010). Dès septembre 1992, la création au
sein de l’ACDI, de la Direction de l’élaboration des politiques en matière de bon
gouvernement et des droits de la personne est venue confirmer l’importance de la bonne
gouvernance dans la politique d’aide du Canada (Gervais, 1997). Avec les autres donateurs
occidentaux, il a accordé son appui pour la mise en place de bonnes institutions
démocratiques en Afrique afin que l’assistance au développement puisse bénéficier aux
populations les plus démunies.
Dans la mesure où le processus de démocratisation s’est souvent avéré difficile sur le
continent africain, de nombreux pays ont connu des conflits et crises que ce soit de nature
politique ou économique vers la fin des années 1980. Ces différents conflits et crises ont
constitué des obstacles pour le développement de telle sorte que le bilan de l’aide apparut
4
médiocre vers la fin du XXe siècle. De nombreux pays avaient en effet déploré l’aggravation
de la pauvreté à la fin des années 1980 malgré les transferts de fonds d’aide effectués par le
gouvernement du Canada et les pays membres du Comité d’Aide au Développement (CAD)
de l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE). Cet échec a
conscientisé la communauté des donateurs à l’égard de l’adoption d’une stratégie qui
permettrait de rendre l’aide étrangère plus efficace. L’ampleur du débat relatif aux effets et à
l’impact de l’aide sur la réduction de la pauvreté fit des années 1990 « l’ère des remises en
question » de l’assistance au développement. Face à cette situation, le régime international
de l’aide a été réorienté particulièrement grâce aux activités du Comité d’aide au
Développement. En tenant compte des nouvelles orientations du régime international de
l’aide, mais aussi de ce qui s’est produit au niveau interne, l’aide canadienne à l’Afrique n’est
pas restée figée. Les divers ajustements qui se sont opérés ont permis à l’aide étrangère de
subsister à « l’usure du temps » à travers un virage vers l’efficacité à partir du XXIe siècle.
Malgré le terme « aid fatigue » évoqué depuis les années 1980, mais aussi avec la remise en
cause de l’assistance au développement dans les années 1990, un nouveau cycle se trouve
donc amorcé sous le signe de l’efficacité à partir du début du XXIe siècle, en donnant
naissance à une gestion de l’aide canadienne plus axée sur les résultats (Audet, Desrosiers et
Roussel, 2008).
Les sommets et les réunions relatifs au développement se poursuivent entre les États qui
continuent de s’accorder sur une liste non exhaustive de déclarations, de principes et
d’engagements formulés en faveur de la lutte contre la pauvreté par des pays riches vis-à-vis
des pays pauvres. La communauté des pays donateurs dont fait partie le Canada semble ne
plus privilégier l’allocation proprement dite de l’aide étrangère comme l’instrument principal
qui permettrait d’augmenter le niveau de vie des populations pauvres. Conscients de la
diversification et de la multiplication des besoins des pays en voie de développement, les
pays donateurs ont commencé à rechercher des stratégies appropriées pour que l’aide
étrangère puisse répondre efficacement aux attentes sans cesse croissantes du monde en
développement.
5
En 2000, lors du sommet du millénaire pour le développement, des objectifs assez précis
ont été fixés en matière de lutte contre la pauvreté. Ce sommet permit de franchir plusieurs
autres étapes de négociations et de consensus entre pays riches et pays pauvres qui ont abouti
à l’adoption de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide en 2005. Grâce à cette
Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide, les pays donateurs sont davantage incités à
concentrer leurs efforts sur la qualité de l’aide bilatérale plutôt que sur sa quantité en
renforçant les capacités des pays récipiendaires pour une meilleure appropriation des
politiques de développement et un meilleur alignement de l’action du pays donneur sur des
stratégies de développement élaborées et maîtrisées par le pays bénéficiaire. À cet égard, le
virage vers l’efficacité, appréhendé dans le contexte canadien s’avère intéressant dans la
mesure où ces dernières années, les programmes d’aide bilatérale du Canada semblent se
concentrer sur un nombre restreint de pays africains en appuyant surtout les stratégies et les
plans de développement définis par ces pays avec des pratiques canadiennes qui tendent vers
des efforts d’harmonisation avec la politique d’aide des autres pays donateurs.
Cependant, depuis le début du XXIe siècle, l’intégration des normes sur l’efficacité au
sein de l’aide canadienne à l’Afrique a été rarement abordée par la littérature scientifique,
particulièrement du côté des auteurs francophones. Jusqu’à présent, il n’existe pas un ouvrage
complet qui permettrait de mieux comprendre le changement de l’aide canadienne à l’Afrique
subsaharienne depuis 2006. Si la concentration de l’aide bilatérale du Canada sur un nombre
restreint de pays africains démontre l’importance des efforts qui restent encore à fournir pour
orienter l’aide vers les pays les plus pauvres et atteindre les Objectifs du Millénaire pour le
Développement (OMD), elle ne saurait être comprise de manière claire et succincte qu’en
procédant à l’analyse des facteurs qui ont influencé le changement de l’aide canadienne. À
cet égard, il s’avère pertinent d’analyser le changement actuel de l’aide bilatérale du Canada
à l’Afrique subsaharienne à la lumière de ce qui s’est produit depuis le début du XXIe siècle
au niveau du régime international de l’aide. Cette étude nous renvoie ainsi à une question
principale : quelle a été l’importance des normes internationales dans le changement de l’aide
canadienne à l’Afrique subsaharienne depuis le début du XXIe siècle?
6
7
CHAPITRE I- DÉFINITION DU SUJET DE RECHERCHE ET DE LA
PROBLÉMATIQUE
La plupart des auteurs ont analysé l’aide canadienne en s’intéressant à trois
dimensions : la dimension humanitaire, la dimension politique et la dimension économique.
Ainsi, la section qui suit portera sur l’état de la littérature scientifique concernant l’aide
canadienne à l’Afrique subsaharienne en se donnant pour objectif d’aborder chacune de ces
trois (3) dimensions. La deuxième section nous permettra d’aborder la question de
l’intégration des principes de l’efficacité au sein de l’aide canadienne au développement de
l’Afrique, avec les lacunes qui ont été constatées à ce sujet dans la littérature. Il conviendra
ensuite de spécifier la problématique, d’où découlera la question de recherche à laquelle nous
tâcherons de répondre dans ce mémoire. Le cadre d’analyse sera enfin présenté avec la
méthodologie à suivre pour répondre à la question de recherche.
1.1. Les trois dimensions de l’étude de l’aide canadienne :
L’étude de l’aide canadienne au développement nous réfère à trois courants : le
courant pluraliste, le courant néo-marxiste et le courant étatique. Ces trois courants se
distinguent entre eux par le fait qu’ils mettent respectivement en relief les déterminismes
humanitaires, économiques et politiques (Thérien et Noël, 1994).
Le courant pluraliste minimise le rôle des variables politiques et économiques en
décrivant plutôt l’humanitarisme comme le fil conducteur de l’assistance canadienne au
développement (Thérien et Noël, 1994 : 4). Ainsi, à cause de l’influence des considérations
humanitaires, la période 1966-1976 a été par exemple marquée au Canada par une
augmentation prodigieuse de l’aide et par l’élaboration de la stratégie de développement
international de l’ACDI de 1975 (Pratt, 2003). Les raisons humanitaires ont été également
évoquées à la base de l’aide canadienne aux pays du Sahel et de la corne de l’Afrique pendant
la sécheresse des années 1970, et suite aux différentes crises qui ont affligé de nombreux
pays du continent dans les années 1980 et 1990 (Black, Thérien et Clark, 1996; Rudner, 1996;
Charlton, 1988; Morrison, 1998).
8
Le courant néo-marxiste accorde une importance particulière aux intérêts
commerciaux et économiques en les considérant comme les éléments déterminants de l’aide
canadienne (Thérien et Noël, 1994). À partir de la période 1975-1980, l’internationalisme
humanitaire qui avait dicté la stratégie de l’ACDI avait en effet cessé d’être un déterminant
majeur de la politique d’aide canadienne, le Canada s’étant davantage préoccupé de
l’augmentation de ses opportunités commerciales, mais aussi de ses intérêts miniers dans les
pays de concentration de l’aide (Freeman, 1985 :11; Pratt, 2003; Smillie, 2008 :118). Avec
l’énoncé de politique étrangère du Canada de 1995, l’assistance au développement se vit
attribuer un rôle vital pour l’atteinte des objectifs canadiens de prospérité, d’emploi, de
sécurité globale et de projection des valeurs canadiennes au niveau international (Rudner,
1996 :382). Les pays du tiers-monde avec lesquels le Canada n’a entretenu que des relations
économiques limitées ont été marginalisés au sein de l’aide canadienne (Thérien et Noël,
1994).
L’interprétation étatique met plutôt l’accent sur les éléments politiques, notamment
sur le rôle de l’État dans la formation de la politique d’aide canadienne (Nossal, 1988;
Thérien et Noël, 1994 : 4). Pour Ottawa, l’aide étrangère avait représenté jusqu’en 1975, un
instrument pour contenir le Québec dans son désir d’établir une présence et des programmes
distincts de ceux du Canada dans les pays francophones de l’Afrique de l’Ouest (Matthew.
R., 1970 : 63 ; Houndjahoue, 1981 : 85 ; Gervais, 1985 : 56 ; Morrison, 1998 : 14). Le Niger,
la Côte d’Ivoire et le Sénégal ont été choisis comme les pays cibles de la politique étrangère
canadienne en Afrique de l’Ouest et furent en conséquence privilégiés. Plusieurs auteurs ont
évoqué les considérations politiques propres au contexte de la Guerre Froide. Thérien, Noël
et Dallaire (2004) ont soutenu que l’aide canadienne est façonnée par l’évolution des valeurs
politiques des institutions internes au Canada, particulièrement les valeurs qui ont trait à
l’État-providence. Selon ces auteurs, l’internationalisme n’échappe pas à la politique dans
la mesure où les attitudes des Canadiens à ce sujet s’entrelacent avec leurs points de vue à
propos des idéologies, des partis politiques, de la distribution des revenus, du gouvernement,
des syndicats, du marché du travail, des droits sociaux, des minorités et de l’environnement.
En procédant à l’étude des facteurs qui ont déterminé l’attribution de l’aide canadienne entre
1990 et 1998, De Silva (2011) a constaté que les facteurs politiques et stratégiques comme
9
l’appartenance au Commonwealth ou la proximité géographique par rapport au Canada
semblent avoir plus d’importance dans l’allocation de l’aide bilatérale que les variables telles
que la réduction de la pauvreté, la disparité entre les sexes, le développement des ressources
humaines et l’allégement de la dette. Dawson (2013) a conclu que les principaux résultats de
la politique africaine du Canada après plus d’une cinquantaine d’années sont plus politiques
que commerciaux, sécuritaires ou développementaux même si le commerce canadien avec
l’Afrique a augmenté depuis la dernière décennie.
1.2. L’étude des facteurs qui ont influé sur l’aide canadienne à
l’Afrique :
La littérature scientifique isole deux types de facteurs qui ont influé sur l’aide
canadienne à l’Afrique : les facteurs internes et les facteurs externes. La plupart des auteurs
qui ont analysé l’aide canadienne ont donné une place importante aux facteurs internes. Des
auteurs ont relevé le rôle des églises et des groupes religieux dans les efforts tournés vers
l’aide étrangère au Tiers-monde et en particulier à l’Afrique subsaharienne depuis les
années 1950 (Brodhead et Herbert-Copley, 1988 ; Thérien, 1991 ; Morrison, 1998 : 68 ;
Smillie, 2008 :185; Vander, 2013 : 3-4 ; Dawson, 2013). Les Organisations Non
Gouvernementales ont aussi joué un rôle important dans l’augmentation des activités de
soutien au développement international de l’ACDI et dans le programme de partenariat de la
politique d’aide canadienne en 1988 (Thérien, 1991; Brodhead et Herbert-Copley, 1988). Sur
ce point, l’ACDI a été l’une des premières agences bilatérales de développement à établir un
mécanisme spécial pour le financement des organisations non gouvernementales. Jusqu’aux
années 1992-1993, le Canada se classait parmi les principaux donateurs de l’OCDE pour ce
qui est du volume de l’aide distribuée par l’entremise des ONG (Rudner, 1996; Smillie,
2008 : 199).
Au cours des années 1980 et 1990, les Organisations Non Gouvernementales sont
devenues des instruments efficaces et fiables pour l’acheminement de l’aide : leurs
interventions ont permis de s’assurer que l’aide bénéficie véritablement aux populations les
plus marginalisées, particulièrement dans les pays en proie à des crises ou à des conflits
10
(Schmitz, 1996 :293). En 1995, l’adoption du développement du secteur privé parmi les six
volets prioritaires de l’aide canadienne en 1995 a fait diminuer la capacité d’autonomie de
ces organisations, mais elles ont continué à soutenir les questions africaines à travers leurs
idées et leurs expériences, de manière à favoriser le maintien de l’Afrique dans l’agenda de
politique étrangère du gouvernement Canadien (Rudner, 1996; Akuffo, 2012 :72).
Face à l’accroissement de l’aide et des investissements canadiens dans les pays du
tiers-monde dans les années 1980 et 1990, les intervenants économiques et financiers ne
tardèrent pas aussi à se multiplier avec l’appui des instances publiques à Ottawa et dans les
provinces. Ces intervenants économiques et financiers ont insisté sur l’augmentation du taux
de l’aide liée à l’achat de biens et de services canadiens ainsi qu’à l’assistance alimentaire
(Thérien, 1988). Toutefois, malgré leur influence sur la conception de la politique d’aide
canadienne, l’intervention de la société civile et des groupes d’intérêts sur l’aide canadienne
à l’Afrique a été limitée en ce qui concerne la politique finale (Akuffo, 2012).
Selon Akuffo (2012), c’est le rôle du Premier Ministre qui constitue un facteur clé
pour comprendre l’activisme canadien sur la scène africaine. Black (2005) a évoqué le
sommet du Groupe des Huit (8) à Kananaskis pour mettre l’accent sur le rôle joué par l’ancien
Premier Ministre Jean Chrétien qui a introduit un certain nombre de défis importants pour
les pays les plus pauvres de la planète dans l’agenda des pays les plus riches. Akuffo (2012)
a distingué les rôles respectifs des différents Premiers Ministres canadiens qui se sont succédé
au niveau fédéral dans l’orientation de la politique étrangère du Canada vis-à-vis du continent
africain. À titre d’illustration, le sommet du Groupe des Huit (8) qui s’est tenu au Canada en
1981 a donné au Premier Ministre Trudeau (1980-1984), l’occasion de mettre l’accent sur
les relations Nord-Sud.
Le Premier Ministre Mulroney (1984-1993) s’est servi de la même plateforme pour
la politique canadienne de lutte contre l’apartheid, pour le renforcement des efforts dans le
cadre de la réforme du commerce agricole et des engagements multilatéraux en faveur de
l’allègement de la dette du tiers-monde (Akuffo, 2012). Le Canada a commencé à façonner
des relations étroites avec les organisations régionales africaines sous le gouvernement
11
Chrétien (1993-2003) alors que le Premier Ministre Martin (2003-2006) a mis l’accent sur
l’approche pangouvernementale. Le Premier Ministre Harper a réitéré l’engagement du
Canada en faveur des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) lors du sommet
du Groupe des Huit (8) à St Petersburg en Russie en juillet 2006.
Enfin, le rôle joué par l’opinion publique dans l’orientation de la politique étrangère
du Canada est aussi important en matière d’aide étrangère. En analysant la continuité et
l’évolution de l’opinion publique au sujet de l’aide, de la sécurité et du commerce
international pour la période 1993-2002 au Canada, Potter (2002) a constaté qu’il est
impossible pour la majorité des gouvernements de ne pas tenir compte à l’époque
contemporaine, de l’opinion publique dans le cadre de la gestion des relations internationales.
Lorsque l’importance accordée par le public à l’aide étrangère a atteint son point le plus bas
dans les années 1990, l’assistance canadienne au développement de l’Afrique a beaucoup
diminué. Ce changement d’attitude tient tant à l’incertitude des Canadiens quant au
leadership international du Canada qu’à leur ignorance des rôles que leur pays remplit sur la
scène internationale (Potter, 2002 : 26). En l’absence d’un soutien renforcé du public pour
influencer les politiciens et les décideurs, l’Afrique disparaîtrait de l’agenda politique et
économique du Canada (Akuffo, 2012).
En ce qui concerne les facteurs externes qui ont influencé l’aide canadienne, la
littérature a évoqué ceux liés plus spécifiquement au continent africain: les pressions
canadiennes pour l’abolition de l’apartheid en Afrique du Sud, la persistance de la crise
économique, la dégradation des indicateurs sociaux de nombreux pays africains à la fin des
années 1980 et les contraintes liées à des restrictions budgétaires (Gervais, 1997 : 130). Vers
la fin des années 1980, la notion de développement durable fut intégrée avec ses cinq (5)
différents piliers dans les programmes de l’ACDI (Smillie, 2008 : 10). La conception des
droits de l’homme commença à influer sur l’allocation de l’aide canadienne dans les années
1980 (Keenleyside, T.A., 1988 ; Keenleyside et Serkasevich, 1989 ; Thériault, 1990) ainsi
que la consécration du concept de la bonne gouvernance qui a conduit le Canada à privilégier
comme premiers bénéficiaires de son aide, les pays qui satisfont aux critères d’attribution
liés aux notions de conditionnalité politique, et de bon gouvernement (Gervais, 1997 : 131).
12
Selon Thérien, Black et Clark (1996), le régime international de l’aide des années
1980 et des années 1990 s’est caractérisé par deux tendances majeures : d’une part,
l’importance de la place de l’Afrique en tant que principale cible de la communauté des
donateurs et d’autre part, la consolidation de la doctrine sur l’aide internationale qui s’est
davantage centrée, en vertu du Consensus de Washington, sur les programmes d’Ajustement
structurel, en incluant une série de thèmes autour desquels la communauté des donateurs a
tenté de promouvoir une action collective, et ce, parfois à travers l’insertion de
conditionnalités élevées (Black, Thérien et Clark, 1996). La politique d’aide du Canada à
l’Afrique a intériorisé les grandes lignes de ce consensus (Black, Thérien et Clark, 1996;
Grindle et Thomas, 1989; Smillie, 2008; Campbell, Gabas et Pesche, 2012; Gervais 1997 :
128). Dans les années 1990, le bilan de la lutte contre la pauvreté n’apparaît guère reluisant
pour l’ensemble des donateurs membres du CAD et ce malgré les flux d’aide extérieure
acheminés vers de nombreux pays africains. Traduit à l’époque par le terme « Aid fatigue »,
cet échec a hypothéqué de manière générale l’augmentation de l’aide étrangère. En constatant
un déclin de 38% des dépenses d’aide canadienne depuis la période 1991-1992 à la
période 1998-1999 contre 17% de déclin pour les dépenses d’aide de la majorité des pays
membres du CAD entre 1992 et 1996, Draimin et Tomlinson (1998) se sont questionnés sur
l’avenir de l’aide canadienne au XXIe siècle (Draimin et Tomlinson, 1998). Désormais,
l’efficacité de l’aide est devenue un centre d’intérêt pour la communauté de développement
international (Schmitz, 1996 : 295).
1.3. Problématique et question de recherche :
Notre revue de la littérature nous permet de constater que les motivations de l’aide
canadienne ont fait l’objet d’un débat important et si chaque interprétation s’est centrée
principalement sur l’influence du gouvernement canadien et des intérêts sociétaux (Thérien,
1989), l’analyse n’a pas été suffisamment approfondie en ce qui concerne l’influence des
facteurs systémiques sur l’aide canadienne à l’Afrique, particulièrement quant à la manière
dont le Canada a intégré les principes de l’efficacité de l’aide depuis le début du XXIe siècle.
L’étude de l’aide canadienne à l’Afrique semble surtout contenue dans des articles et des
ouvrages qui se focalisent sur la politique étrangère du Canada vis-à-vis du continent (Black,
13
2005 ; 2008 ; Diallo et Izarali, 2010 ; Ho et Mohammed, 2011 ; Akuffo, 2012; Culpepper,
2006). Cette étude a souvent été effectuée de manière partielle à travers des articles
scientifiques ou dans une partie d’un ouvrage collectif (Kukucha et Bratt 2007 : VI : 487-
501 ; Welsh et Woods, 2007 : 119-142 ; Audet, Desrosiers, Roussel, 2008 ; Cooper et
Rowlands, 2006 : 319-338). Certaines études se sont limitées aux relations du Canada avec
un pays africain en particulier, ou à l’aide bilatérale à ce pays, à titre d’exemple l’Afrique du
Sud, le Nigéria, le Ghana, Maurice, et le Kenya. Parmi les ouvrages récents qui analysent de
façon générale l’évolution de la politique étrangère du Canada vis-à-vis de l’Afrique, il
faudrait évoquer celui d’Akuffo (2012) qui a justement évoqué le soutien accordé par le
Canada au New Partnership for Africa’s Development (NEPAD) avec les différentes
dimensions de l’aide canadienne à l’Afrique depuis la dernière décennie.
Des auteurs ont évoqué la fragmentation de l’aide et la concurrence croissante liées à
la globalisation, mais aussi à l’avènement d’un monde multipolaire dans le champ de la
coopération au développement (Campbell, Gabas et Pesche, 2012). D’autres auteurs ont
évoqué l’influence de l’opinion publique (Opoku-Dapaah, 2011 ; Otter, 2003) ainsi que de
la religion sur le financement des acteurs de l’aide humanitaire et de la coopération
internationale canadiennes entre 2001 et 2010 (Audet, Paquette, Bergeron, 2013). D’autres
travaux ont porté sur la participation active du Canada au sein des organisations, institutions,
groupes et forums internationaux qui ont constitué des plates-formes pour entretenir ses
relations avec le monde en développement, particulièrement avec les pays africains par
exemple, à travers le Groupe des huit (Black, 2005 ; 2006 ; 2008 ; Kirton ; 2008) et le
Commonwealth (Potter, 2007).
Cependant, il n’existe pas encore un ouvrage complet qui aborde les facteurs du
changement de l’aide bilatérale canadienne à l’Afrique subsaharienne depuis le XXIe siècle.
L’analyse de l’aide bilatérale n’est d’ailleurs pas une tâche aisée, car elle nous réfère à la
coopération au développement dont la mise en œuvre et la continuité dépendent des
déterminants qui émanent tant de la partie canadienne que de la partie africaine. En outre,
depuis ces dernières décennies, la multilatéralisation de la réflexion sur le développement
international s’est accompagnée de transformations majeures qui ont conduit des auteurs à
14
s’interroger s’il existe encore une place pour la coopération bilatérale (Campbell et Hatcher,
2004). Depuis la conclusion de la Déclaration de Paris de 2005, les pays donateurs ont
particulièrement tendance à collaborer entre eux dans la gestion des projets et des
programmes d’aide mis en place en Afrique, en mettant particulièrement l’accent sur
l’efficacité.
À cet égard, la question de l’efficacité de l’aide canadienne a été développée par de
nombreux auteurs particulièrement anglophones (Richards, 2006 ; Goldfard et Tapp, 2006 ;
Brown, 2007 ; Brown, 2008 ; Essey, 2012 ; Brown, 2012 ; Bülles et Kindornay, 2013 ;
Carment, Calleja et Yiagadeesen, 2013). Des travaux portent sur les interventions
canadiennes dans un secteur précis comme la santé ou la sécurité et surtout dans le secteur
minier. D’autres auteurs ont étudié l’évolution de l’ACDI et le changement de l’aide
canadienne en général ou bien de l’aide canadienne à un groupe de pays répartis dans le
monde. Toutefois, si l’Afrique subsaharienne regroupe la majorité des pays récipiendaires de
l’aide dans le monde, il n’existe pas suffisamment de travaux qui expliquent si la politique
d’aide bilatérale du Canada vis-à-vis des pays de cette région a connu un virage en faveur de
l’efficacité depuis le début du XXIe siècle, particulièrement après l’adoption de la
Déclaration de Paris de 2005. Dans la mesure où le changement de l’aide canadienne n’a pas
été clairement expliqué, il a été souvent interprété comme un manque de cohérence du
Canada au niveau de sa stratégie d’aide (Chin, 2009; Diallo et Izarali, 2010).
Compte tenu de ces lacunes analytiques, nous avons donc choisi d’étudier l’influence
des normes relatives à l’efficacité sur la politique d’aide bilatérale du Canada, en nous
rattachant particulièrement à des pays de l’Afrique de l’Ouest. Ainsi, notre question
spécifique de recherche a été formulée comme suit : « Comment les principes de la
Déclaration de Paris de 2005 sur l’efficacité de l’aide ont-ils été intégrés dans la politique
d’aide bilatérale du Canada ? Dans la mesure où la multidisciplinarité doit se refléter à travers
cette étude, les fondements théoriques avancés pour répondre à cette question ont été
développés pour tenir compte d’un certain nombre de travaux en Science politique et en
Sciences de l’Administration.
15
1.4. Cadre théorique:
Notre recherche porte particulièrement sur l’aide bilatérale du Canada (gouvernement
à gouvernement) et n’inclut pas l’aide acheminée par l’intermédiaire des institutions
multilatérales. Nous nous intéressons à la manière dont le Canada a intégré les normes
internationales au sein de sa politique d’aide bilatérale au développement. Pour tenir compte
de la structure au sein de laquelle cette politique d’aide a évolué, nous avons choisi de faire
appel à la théorie constructiviste en nous basant sur les travaux de Finnemore et Sikkink
(1998) qui se sont intéressés aux rôles des normes dans le changement de la politique
étrangère. Les normes sont envisagées par ces deux auteures, non pas comme des règles au
sens du droit, mais plutôt comme des « standards de comportement ». Finnemore et Sikkink
(1998) identifient trois (3) étapes du cycle de vie des normes : leur origine, leur diffusion et
leur appropriation. Elles ont constaté que les normes émergent au niveau interne pour finir
par être consacrées au niveau international grâce aux rôles des acteurs étatiques et non
étatiques (Finnemore et Sikkink, 1998 :893). Le tableau 1.1. récapitule les différentes étapes
du cycle de vie des normes tel qu’elles ont été abordées par ces deux auteures.
À partir du moment où les nouvelles normes sont acceptées par un nombre croissant
d’acteurs, il devient normal d’agir selon leurs prescriptions, de délégitimer ou de rectifier les
idées, les normes et les pratiques qui leur sont contradictoires (Finnemore et Sikkink, 1998;
Dufault, 2000 :35). Les normes sont internalisées ou appropriées par les acteurs étatiques
lorsqu’elles ne soulèvent plus de débat dans le contexte politique domestique pour devenir
alors des standards de comportement qui amènent les acteurs à s’y conformer presque de
manière automatique (Finnemore et Sikkink, 1998 : 902-903 ; Dufault, 2000 : 35 ).
Finnemore et Sikkink (1998) ont énoncé deux mécanismes principaux par le biais desquels
les normes sont assimilées ou bien intériorisées par les États : la bureaucratisation de l’État,
le comportement et les habitudes itératives qui contribuent à la consolidation des normes
internationales sur le plan national. Sur ce point, Il est important de faire allusion dans le cas
qui nous intéresse à l’assimilation des normes internationales sur l’efficacité de l’aide
étrangère par l’Agence Canadienne de Développement International. Notre travail se limitera
à l’étape de l’intériorisation ou bien de l’appropriation des normes sur l’efficacité de l’aide
par cette agence.
16
Tableau 1. 1. Le cycle de vie des normes internationales
Source : Finnemore et Sikkink, 1998 :898
Nous nous intéressons particulièrement à l’influence des normes qui ont émergé au
sein du Comité de l’aide au développement (CAD) de l’OCDE. La considération des normes
comme une construction sociale a amené Finnemore et Sikkink (1998) à évoquer les notions
d’identité et d’intérêt national, mais dans notre étude, nous avons exclu ces notions pour
mettre plutôt l’accent sur la transmission des normes telles que la quête de l’efficacité qui
engage les pays donateurs à intérioriser les normes du Comité d’Aide au Développement. Ce
comité constitue d’ailleurs pour le Canada comme pour les autres donateurs occidentaux,
« un lieu de dialogue » où les donateurs échangent des données sur leurs expériences en
matière de coopération au développement pour parvenir ensuite à un consensus sur les
questions d’orientation de l’action et de la gestion de la coopération internationale (OCDE,
2010a :6).
Selon l’OCDE (2010), le CAD est la seule instance internationale qui procède à
intervalles réguliers à des examens critiques des systèmes bilatéraux de coopération pour le
développement (OCDE, 2010a :12). Tous les quatre ans, le Comité d’aide au développement
conduit en effet un examen minutieux de la politique d’aide étrangère de chacun de ses
membres, notamment dans le cadre d’un examen par les pairs. Chaque pays donateur qui
subit cet examen peut alors d’une part comprendre à quel niveau sa stratégie et sa structure
de développement peuvent être améliorées afin d’accroître l’efficacité de ses investissements
et, d’autre part identifier et partager les bonnes pratiques en matière de politiques et de
stratégies de développement (OCDE, 2010a :12 ; OCDE, 2014a). Le Comité d’aide au
17
développement organise aussi des forums sur des sujets spécifiques pour les partenaires au
développement (Schümperli et Perroulaz, 2005: 16). Les pays récipiendaires sont largement
représentés pendant ces forums (Schümperli et Perroulaz, 2005:16). C’est ainsi dans le cadre
des réunions, des sommets et les forums internationaux sur l’aide publique au développement
que les normes subissent un changement grâce aux interactions entre les acteurs étatiques.
La diffusion des normes et leur acceptation par l’ensemble des États favorisent leur
intégration à l’ordre interne de chacun des acteurs étatiques de façon à faire évoluer
respectivement leurs politiques. Comme l’ont noté Diehl et Ku (2010): « As rules change
within forums, so too will policies » (Diehl et Ku, 2010:145).
1.5. Cadre d’analyse :
Depuis le début du XXIe siècle, l’importance attribuée à l’efficacité de l’aide a fait
évoluer les politiques et les mécanismes de financement de nombreux pays du Comité d’Aide
au Développement, y compris le Canada, en les conduisant à réduire la fragmentation de leur
assistance grâce à des approches fondées surtout sur des programmes et à l’amélioration de
la répartition des ressources au sein des secteurs et des pays (CAD, 2007a). Sur ce point, la
Déclaration de Paris de 2005 sur l’efficacité de l’aide a été le résultat d’un travail de
réflexions et de négociations de plusieurs années, associant des donateurs bilatéraux et
multilatéraux avec une quarantaine de pays bénéficiaires (Jacquemot, 2007). Un an après la
conclusion de la déclaration de Rome sur l’harmonisation de l’aide, elle concrétise l’atteinte
d’un consensus sur les cinq (5) principes fondamentaux pour la gestion de l’aide étrangère:
l’appropriation, l’alignement, l’harmonisation, la responsabilité mutuelle et la gestion axée
sur les résultats.
1.5.1. Les concepts :
Les principes de la Déclaration de Paris de 2005 constituent donc les concepts
auxquels nous faisons allusion dans cette section. Nous considérons que ces principes
représentent les normes que les États intériorisent et appliquent dans le cadre de la
coopération au développement. Il convient cependant de remarquer que si la Déclaration de
Paris constitue la référence en ce qui concerne l’efficacité de l’aide, elle n’a pas toujours fait
18
l’unanimité à travers la littérature, certains auteurs ayant fait remarquer qu’elle a surtout été
élaborée par des pays du Nord alors que ce sont majoritairement les pays du Sud qui sont
concernés par l’aide publique au développement. Selon Tujan et Ceukalaire (2008), les
donateurs ont pendant longtemps donné l’impression de tirer parti de l’asymétrie des rapports
de pouvoir entre donateurs et bénéficiaires pour orienter l’agenda du développement et la
définition des priorités des pays récipiendaires. Le Forum d’Accra et celui de Busan ont été
d’ailleurs organisés respectivement en 2008 et en 2011 afin de combler les lacunes de la
Déclaration de Paris de 2005.
Les principes de l’efficacité de l’aide s’enracinent pour une bonne part dans le constat
des échecs des programmes d’ajustement structurel des années 1990 principalement à cause
du déficit de prise en charge du développement par les pays pauvres (Beauregard, 2007 :25 ;
Tujan et De Ceukelaire, 2008). Pour remédier à ce déficit, les bailleurs bilatéraux et
multilatéraux ont fait évoluer leur approche en associant trois initiatives: le nouveau
partenariat formulé par le Comité d’aide au Développement (CAD) de l’OCDE en 1996, le
Cadre de développement intégré de la Banque mondiale en 1998 et finalement les stratégies
de réduction de la pauvreté (SRP) des institutions de Bretton Woods en 1999 (Campbell et
Hatcher, 2004). Ces stratégies de réduction de la pauvreté qui doivent être élaborées par les
pays récipiendaires mettent l’accent sur l’appropriation.
L’appropriation constitue le sommet d’une pyramide conceptuelle dont les autres
niveaux sont l’alignement, l’harmonisation, la gestion axée sur les résultats et la
responsabilité mutuelle (Tujan et De Ceukelaire, 2008; Raffinot, 2010). Elle se définit
comme une meilleure maîtrise de leurs politiques et stratégies de développement par les pays
récipiendaires qui vont aussi coordonner l’action à l’appui du développement (CAD, 2005).
Elle repose sur leur capacité à élaborer ces stratégies et à en faire le suivi et l’évaluation. La
Déclaration de Paris a mentionné sur ce point, l’importance du rôle de leadership et de la
consultation des acteurs nationaux dans le cadre de l’élaboration des documents stratégiques
pour la réduction de la pauvreté (DSRP). Ce rôle de leadership doit s’exercer à plusieurs
niveaux du gouvernement récipiendaire (départements ministériels, diverses institutions,
collectivités locales, sociétés civiles, etc.) avec des compétences multiples liées aux échanges
19
et à la circulation des idées, à la représentation des intérêts, à l’expertise et à la gestion du
développement (Campbell, Gabas et Pesche, 2012).
L’alignement exige ensuite du donateur d’intégrer son action dans la stratégie du pays
récipiendaire en encourageant l’engagement actif, la participation des populations locales et
le renforcement des capacités (Tujan et Ceukelaire 2008). Comme l’ont également affirmé
Monye, Ansah et Orakwue (2010): «The intent of the Paris Declaration is that once recipient
governments take leadership of development objectives, » (Monye, Ansah et Orakwue,
2010:763). Dans la mesure où l’offre de services se heurte le plus souvent à des problèmes
liés à la mauvaise gestion des finances publiques dans les pays récipiendaires, l’alignement
engage les pays donateurs à se concentrer sur la gestion des finances publiques, mais aussi
sur le développement des capacités (CAD, 2006a). Le CAD (2006a) a affirmé que les
donneurs doivent agir à l’intérieur d’un cadre explicite, stratégique et programmatique que
le gouvernement s’est approprié, en tenant compte du contexte de ce dernier, de ses
spécificités, institutions et priorités nationales.
L’harmonisation consiste à mettre en place des dispositifs communs de planification,
de financement, de suivi et d’évaluation des activités d’aide dans les pays récipiendaires, en
simplifiant les procédures (CAD, 2005). La Déclaration de Paris a préconisé à cet effet,
l’utilisation des approches-programmes qui permet au pays donateur de faire reposer ses
apports d’aide sur les stratégies de développement national du pays récipiendaire, tout en
veillant à la coordination de ses actions avec les autres donateurs. Pour remédier à la
fragmentation de l’aide, l’harmonisation permet alors à chaque donateur de contribuer à des
efforts communs au lieu de faire « cavalier seul » (OCDE, 2004 :53). Comme l’a relevé
Gulrajani (2013): « Joint donor missions, collaborative analytical work, programme-based
delivery mechanisms, publicly accessible and transparent information, and integrated project
units are all references to the ways aid is planned, packaged, budgeted and delivered to
recipients ». La Déclaration de Paris a ainsi prévu plusieurs stratégies et méthodes de travail
que les donateurs peuvent utiliser afin d’harmoniser leurs modalités, leurs procédures et leurs
systèmes de gestion de l’aide.
20
En vertu du principe de la gestion axée sur les résultats, le pays récipiendaire doit
établir des cadres de suivi, de notification et d’évaluation des progrès réalisés dans le cadre
de la mise en œuvre de sa stratégie de développement (CAD, 2005). Les axes d’intervention
du donneur sont définis à la base de ces différents cadres de la stratégie élaborée par le pays
récipiendaire (CAD, 2006a). Le pays donateur doit assurer le suivi de la progression des
activités vers l’atteinte des résultats, en alignant sa programmation sur les différents cadres
d’évaluation des performances du pays récipiendaire. Afin d’alléger le fardeau imposé au
pays récipiendaire, la Déclaration de Paris de 2005 a prévu qu’il est nécessaire pour les
donateurs d’harmoniser leurs exigences en matière de suivi, de notification et d’évaluation
des programmes, mais aussi d’utiliser des indicateurs de performance conformes à la stratégie
de ce dernier. À cet effet, l’adoption des indicateurs définis en commun et reliés aux objectifs
du millénaire pour le développement (OMD) constitue un moyen d’éviter une multiplication
des indicateurs qui pourrait être en définitive préjudiciable à la gestion de l’aide (OCDE,
2004 :53).
Enfin, pour être efficace, l’aide étrangère doit s’exercer dans un contexte de
transparence et de responsabilisation. La responsabilité mutuelle permet au pays
récipiendaire d’assurer l’implication d’un large éventail d’acteurs nationaux dans la
formulation et l’évaluation de l’état d’avancement de sa stratégie nationale de développement
(Danemark, 2008). Il assure ce rôle et présente des états budgétaires complets à son parlement
et à ses citoyens en fonction des informations transparentes et détaillées fournies par le
donneur à propos des apports d’aide (CAD, 2005). L’évaluation des progrès de la coopération
au développement est réalisée conjointement par le pays donateur et le pays récipiendaire à
la base des mécanismes établis et renforcés à l’échelon local.
Selon un rapport sur l’évaluation de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris, ces
cinq (5) principes de la Déclaration de Paris s’inscrivent dans une perspective de
complémentarité et de renforcement mutuel en vue de consolider l’efficacité de l’aide au
développement (Danemark, 2008). Toutefois, compte tenu de la disponibilité des données
sur l’aide canadienne à l’Afrique et des contraintes du temps, nous n’aborderons pas la
manière dont tous les cinq (5) principes de la Déclaration de Paris ont été intégrés au sein de
21
l’aide bilatérale de l’ACDI. Nous nous limiterons à l’analyse de l’intériorisation des principes
de l’appropriation, de l’alignement et de l’harmonisation par cette agence.
1.5.2. Choix des indicateurs de mesure :
Cette section sera consacrée au choix des indicateurs qui nous serviront pour mesurer
l’intériorisation des concepts d’appropriation, d’alignement et d’harmonisation au sein de
l’aide bilatérale du pays donateur. En consultant les documents du Comité d’Aide au
Développement, nous avons remarqué que depuis ces dernières années, la tendance des
donateurs consiste à accumuler des expériences dans les secteurs où une grande partie des
services est assurée par le pays récipiendaire, particulièrement dans les domaines qui sont
mis en exergue dans les stratégies de lutte contre la pauvreté, à savoir l’éducation, la santé,
les transports et l’agriculture (CAD, 2006a : 43). Pour qu’il y ait appropriation du
développement, le CAD (2006a) a prévu qu’il faut que la coordination de l’aide soit conduite
par le pays récipiendaire qui va définir sa stratégie de développement dans le cadre de
l’approche sectorielle, et s’entretenir avec le pays donateur sur les mécanismes qu’il faut
mettre en place pour soutenir cette stratégie. La stratégie sectorielle doit traiter explicitement
du rôle de l’État et des différents acteurs (société civile et secteur privé) en mettant en
évidence les besoins en ressources de l’ensemble du secteur, les résultats à atteindre ainsi que
les modalités qui permettront de les évaluer (CAD, 2006a). Il appartient ensuite aux
donateurs de choisir et de concevoir les instruments d’aide appropriés tant au niveau
individuel qu’au niveau collectif.
La Déclaration de Paris n’a prévu qu’un seul indicateur pour mesurer l’appropriation.
Cet indicateur se rattache au nombre de pays récipiendaires ayant adopté une stratégie de
développement opérationnelle. En se bornant à l’énonciation des critères d’opérationnalité
de la stratégie du pays récipiendaire, il ne permet pas de mesurer comment le pays donateur
a réellement contribué à la promotion du rôle de leadership du pays récipiendaire. Pour
l’étude du comportement du pays donateur, nous nous sommes donc rattachés à son appui
financier au programme de développement du pays récipiendaire. En effet, depuis la
Déclaration de Paris de 2005, le financement direct du programme de développement
22
sectoriel des pays récipiendaires s’est révélé comme une modalité efficace pour favoriser
l’appropriation.
Il s’agit d’accroître directement les fonds affectés au financement des dépenses
publiques de l’État dans un secteur ciblé, en permettant au pays récipiendaire de recourir à
sa propre programmation budgétaire, à ses systèmes et procédures nationaux pour la
coordination de l’aide. Toutefois, l’appropriation n’exige pas seulement l’accroissement des
dépenses publiques du pays récipiendaire. Pour l’efficacité de l’aide, le pays donateur doit
aussi encourager ce dernier à favoriser l’implication des organisations de la société civile
dans le processus de développement. L’appropriation doit viser à accroître le rôle du
gouvernement, mais aussi à favoriser la participation de la société civile ainsi que des
collectivités locales suivant une gouvernance décentralisée (Raffinot, 2010 :66). Le CAD
(2006b) a recommandé à cet égard, une sélection des ressources d’aide qui peut impliquer du
côté du donateur, qu’il mobilise les compétences et les énergies des organisations non
gouvernementales et du secteur privé du pays partenaire (CAD, 2006b :8).
Pour vérifier l’application du principe de l’appropriation, nous nous rattacherons à
l’appui financier du pays donateur et à la mise en place de projets qui visent à renforcer la
participation des organisations de la société civile du pays récipiendaire. Nous avons utilisé
une échelle de mesure nominale pour voir si l’intégration de ce principe au sein de l’aide
bilatérale du Canada a été d’une importance élevée, moyenne ou bien faible pendant la
période 2006-2012. Le niveau d’intégration du principe de l’appropriation sera donc élevé si
le Canada a donné son appui financier aux pays récipiendaires en procédant à la mise en
place d’au moins quatre (4) projets visant à renforcer la participation des organisations de la
société civile de ces pays dans le secteur éducatif. Le niveau d’intégration du principe de
l’appropriation sera moyen si un appui financier a été accordé, et qu’au moins trois (3) projets
ont été mis en place pour renforcer la participation des organisations de la société civile du
pays récipiendaire. Enfin, l’appropriation sera faible si aucun appui financier n’a été accordé
au pays récipiendaire, et qu’un seul ou bien aucun programme de renforcement de la
participation de la société civile des pays récipiendaires n’a été mis en place dans les pays
récipiendaires.
23
En ce qui concerne le principe de l’alignement, la Déclaration de Paris a prévu au
moins sept (7) indicateurs de mesure, en évoquant la comptabilisation de l’aide financière
dans les budgets des pays récipiendaires, l’utilisation des systèmes et des procédures de
gestion de ces deniers, mais aussi la nécessité pour l’aide de comporter des apports
d’assistance technique. Étant donné que notre travail doit se limiter à un mémoire de maîtrise,
nous n’avons pas approfondi la manière dont l’aide bilatérale du Canada a été comptabilisée
dans les budgets des pays récipiendaires. Nous nous sommes rattachés à l’intégration des
efforts de renforcement des capacités dans les modes d’acheminement de l’aide. Le CAD
(2006a) a prévu que le donateur doit agir en tant que facilitateur en encourageant le pays
récipiendaire à assumer un rôle de leadership à travers un recensement des besoins et la
conception d’un plan sur les efforts de renforcement des capacités. Ce qui implique
l’intégration d’une analyse de besoins de financement et de renforcement des capacités dans
le programme de développement sectoriel dès sa phase de conception, afin que les donateurs
puissent s’y aligner facilement. Selon Gore (2013), « donors should seek to work in
partnership with recipient, aligning and harmonizing their financial and technical aid to
support the implementation of locally owned country development strategies focused on
achieving mutually shared development results » (Gore, 2013 : 773). En bref, pour briser « le
cercle vicieux » par lequel la faiblesse des capacités nationales amène les donateurs à
multiplier les projets dont la prolifération a entraîné la fragmentation de l’aide, l’ensemble
du soutien doit reposer sur la stratégie de développement du récipiendaire, sur les capacités
et les systèmes déjà existants (CAD, 2006a).
Toujours en utilisant une échelle de mesure nominale, nous nous sommes rattachés à
l’assistance technique du Canada au secteur éducatif des pays récipiendaires,
particulièrement au nombre de projets qui ont été mis en place en nous référant à une échelle
de 0 à 4. Ainsi, le niveau d’intégration du principe de l’alignement au sein de l’aide bilatérale
de l’ACDI sera élevé si au moins (3) projets de renforcement des capacités ont été réalisés
pour appuyer le gouvernement récipiendaire dans l’exécution de son programme de
développement sectoriel. Le niveau d’intégration sera moyen si au moins deux (2) projets
ont été réalisés. Par contre, il sera faible si seulement un (1) ou vraiment aucun projet n’a été
24
mis en place pour renforcer les capacités du gouvernement récipiendaire dans la réalisation
de son programme de développement sectoriel.
Pour ce qui en est du principe de l’harmonisation, nous nous sommes d’abord rattaché
aux différentes étapes de la coordination de l’aide. La première étape correspond à la phase
où les pays donateurs consultent le pays récipiendaire sur ses besoins, ses priorités et ses
objectifs de développement. La deuxième étape vise à établir un consensus pour atteindre
une compréhension mutuelle des politiques, des objectifs et des priorités de la
programmation de l’aide. La troisième étape correspond à la phase où des accords sont
conclus pour opérationnaliser la coordination en définissant les modalités de l’aide et les
dispositifs à mettre en place. En nous basant sur la troisième étape, notre dernière tâche
consistera à identifier les accords que cette agence a conclus pour l’harmonisation de ses
procédures et de ses dispositifs d’appuis budgétaires avec ceux des pays récipiendaires et
ceux des autres pays donateurs. Toujours en nous basant sur l’échelle de mesure nominale,
nous considérons que le niveau d’intériorisation du principe de l’harmonisation par l’ACDI
a été élevé si elle a conclu un (1) accord sur l’harmonisation des procédures de financement
avec chacun des pays bénéficiaires de ses appuis budgétaires en Afrique de l’Ouest, et avec
celles des autres donateurs. Le niveau d’intériorisation sera faible si aucun accord n’a été
conclu avec chacun des pays récipiendaires.
25
Tableau 1. 2. Récapitulation du cadre d’analyse :
Concepts Indicateurs Niveau
de mesure
appropriation
-Existence d’un appui financier au programme de développement sectoriel
du pays récipiendaire
-Existence de 4 à 5 projets pour renforcer la participation des organisations
de la société civile des pays bénéficiaires des appuis financiers
Élevé
Existence d’un appui financier au programme de développement sectoriel
du pays récipiendaire
-Existence de 2 à 3 projets pour renforcer la participation des organisations
de la société civile des pays bénéficiaires des appuis financiers
Moyen
-Absence d’appuis financiers au programme de développement sectoriel
du pays récipiendaire
-Absence ou très peu de projets (1 seul) pour renforcer la participation des
organisations de la société civile du pays récipiendaire
Faible
Alignement -Existence d’au moins trois (3) projets visant à renforcer les capacités du
gouvernement récipiendaire dans la réalisation de son programme de
développement sectoriel
Élevé
-Existence d’au moins deux (2) projets visant à renforcer les capacités du
gouvernement récipiendaire dans la réalisation de son programme de
développement sectoriel
Moyen
-Seulement un ou absence de projet visant à renforcer les capacités du
gouvernement récipiendaire dans la réalisation de son programme de
développement sectoriel
Faible
Harmonisation
Existence d’un (1) accord conclu par le Canada avec chacun des pays
récipiendaires et les autres bailleurs de fonds pour harmoniser les
procédures de financement, de suivi et d’évaluation de son aide dans le
secteur ciblé
Élevé
aucun accord conclu par le Canada avec les pays récipiendaires et les
autres pays donateurs sur l’harmonisation des procédures de
financement, de suivi et d’évaluation de l’aide
Faible
1.6. Méthodologie de recherche :
La méthodologie sera qualitative et se basera sur une observation documentaire. Notre
objectif consiste à comprendre la manière dont le Canada s’est conformé aux normes
internationales à travers sa politique d’aide pendant la période 2006-2012. Les sources
primaires retenues sont la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide étrangère de 2005,
les documents officiels sur les lignes directrices et les rapports du CAD de l’OCDE sur la
coopération au développement, les rapports sur l’examen de l’aide canadienne par les pairs
au niveau du CAD, les documents de l’ACDI et du gouvernement canadien sur l’aide
canadienne au développement. Les sources secondaires sont essentiellement des articles
scientifiques produits par des chercheurs et praticiens qui peuvent être issus d’agences de
développement ou de centres de recherches sur le développement. Nous avons également
26
consulté des ouvrages, des travaux de mémoire, des essais et des thèses qui portent sur l’aide
canadienne en général ou sur l’aide canadienne à l’Afrique, ainsi que des sites web du
gouvernement et de diverses institutions canadiennes, le site web du CAD et des journaux
électroniques pour mieux détailler les informations obtenues. Il ne s’agit pas de procéder à
l’évaluation de l’aide bilatérale du Canada, mais d’analyser la manière dont il a intériorisé
les principes de l’appropriation, de l’alignement et de l’harmonisation.
Le deuxième chapitre sera consacré à la vérification de l’affirmation constructiviste
selon laquelle les normes internationales contraignent les États. Notre analyse portera sur une
étude de la concordance de l’agenda de développement de l’ACDI avec les normes du CAD
relatives à l’appropriation, à l’alignement, et à l’harmonisation pour voir comment l’agence
a intégré ces normes dans ses discours sur l’aide publique au développement. En revenant à
notre cadre théorique, il s’agit donc d’expliquer à la lumière des idées avancées par
Finnemore et Sikkink (1998) que les normes internationales contraignent les États. Les
normes auxquelles nous nous rattachons dans cette recherche sont des normes régulatrices,
c’est-à-dire des normes qui spécifient ce qui est une conduite acceptable ou non dans le
domaine du développement international. Lesdites normes poussent les États à agir suivant
un comportement déterminé. Au niveau interne, elles sont mises en application grâce à la
bureaucratie, et à force d’être véhiculées, elles finissent par influencer les politiques
nationales et pousser l’État à s’engager à les respecter, mais aussi à renouveler ses
engagements en faveur de ces normes.
Nous avons tout d’abord procédé à l’identification de quelques engagements de
l’ACDI qui découlent de quelques-uns de ses discours sur l’aide, pendant la période 2006-
2012. Nous avons ensuite essayé de voir si tels qu’ils ont été formulés dans lesdits discours,
ces engagements s’accordent avec les indicateurs qui ont été précisés dans notre cadre
d’analyse. Nous avons retenus deux (2) discours de Madame Oda, ministre de la Coopération
Internationale du Canada, dont l’un a été tenu le 5 septembre 2008, dans le cadre du troisième
forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide, et l’autre le 06 mars 2009 au Durham College
à Whitby, dans le cadre du lancement de l’initiative internationale de formation
professionnelle du gouvernement canadien « Éducation pour l’emploi » (MAECD, 2014a;
27
2014b). Trois (3) autres discours de l’ACDI découlent des documents suivants : la « Stratégie
de développement durable 2006-2009 », le « Plan d’action du Canada sur l’efficacité de
l’aide 2009-2012 » et enfin le document sur « L’efficacité de l’aide et l’éducation de qualité.
Organisations de la Société civile. Bâtir des partenariats plus inclusifs pour accroître
l’efficacité de l’aide en éducation 2012 ».
La stratégie de développement durable 2006-2009 présente les objectifs de
développement de l’agence à partir de 2006 après la conclusion de la Déclaration de Paris et
l’arrivée au pouvoir du gouvernement Conservateur. Elle met l’accent sur les efforts tournés
vers le développement social des pays pauvres, sur l’importance de la participation
démocratique et des rôles des organisations de la société civile dans le processus de
développement. En ce qui concerne le secteur éducatif, cette stratégie prévoit le renforcement
des programmes d’éducation de base, mais aussi les efforts visant à encourager les pays
partenaires à se doter de bonnes stratégies de planification dans ce secteur. Enfin, elle évoque
le mécanisme d’harmonisation du financement des donateurs dans le secteur éducatif (ACDI,
2006). Quant aux discours de Madame Oda, ministre de la Coopération Internationale du
Canada : celui du 05 septembre 2008 intervient dans le contexte du forum d’Accra de 2008
sur l’efficacité de l’aide, et met l’accent sur le renouvellement de l’engagement du Canada
en faveur des principes de l’efficacité de l’aide. Celui du 6 mars 2009 porte sur le lancement
de la nouvelle initiative de formation professionnelle « Initiative pour l’emploi » et souligne
l’engagement du Canada à resserrer les liens entre les établissements de formation africains
et canadiens afin de moderniser les programmes d’enseignement en Afrique pour qu’ils
puissent mieux répondre au marché de l’emploi.
Le plan d’action de 2009 met l’accent sur les objectifs du Canada en matière
d’efficacité de l’aide pour la période 2009-2012. Parmi les éléments mentionnés qui nous
intéressent dans cette recherche, figurent l’engagement du Canada à verser au moins la moitié
ou bien la totalité des apports d’aide par l’intermédiaire des systèmes nationaux des pays
partenaires, la promotion de conditions plus favorables et d’un modèle de soutien plus
adéquat aux organisations de la société civile, le versement d’au moins 50% d’assistance
technique à des programmes coordonnés et cadrant avec les stratégies de développement des
28
capacités des pays partenaires, et enfin la participation accrue du Canada aux efforts de
programmation et de financement coordonnés. Enfin, le troisième document intitulé
« L’efficacité de l’aide et l’éducation de qualité rganisations de la société civile. Bâtir des
partenariats plus inclusifs pour accroître l’efficacité de l’aide en éducation » soutient
l’importance des rôles des organisations de la société civile des pays en développement et
des organisations de la société civile (OSC) canadiennes dans la gestion de l’aide à
l’éducation. Nous avons donc essayé de reproduire dans les deux tableaux ci-dessous, les
différents points que nous avons considérés utiles pour l’analyse des discours de l’ACDI.
Tableau 1.3. Les engagements identifiés dans les discours de l’ACDI qui ont été retenus
pendant la période 2006-2012 : Engagements
relatifs à /au(x)
Engagements à repérer dans
les discours de l’ACDI
Année ou
date
Sources
appuis financiers
aux programmes
de développement
des pays
partenaires
Appui direct au développement
social des pays pauvres
2007-2009 Stratégie de Développement
durable de l’ACDI 2007-2009
(ACDI, 2006).
Détermination du Canada à
collaborer étroitement avec les
gouvernements des pays
partenaires et leurs populations
pour obtenir des résultats
de développement
2008 (le 05
septembre
2008)
Discours de la Ministre
Madame Oda, dans le cadre du
forum de Haut niveau sur
l’efficacité de
l’aide (MAECD, 2014a)
« Le Canada est un des plus
importants bailleurs de fonds de
l’éducation dans les pays les
moins avancés »
2009 (le 06
mars 2009)
Discours de la Ministre
Madame Oda, à l’occasion du
lancement
de l’initiative sur les
compétences pour l’emploi
(Whitby, Ontario) (MAECD,
2014b)
versement de la moitié ou de la
totalité des apports d’aide par
l’intermédiaire des systèmes
nationaux des pays partenaires
(p 06)
2009 Plan d’action sur l’efficacité de
l’aide 2009-2012 (Canada,
2009).
Adoption d’approches axées sur
les programmes
(p 03)
2012 L’efficacité de l’aide et
l’éducation de qualité
Organisations de la société
civile. Bâtir des partenariats
plus inclusifs pour accroître
l’efficacité de l’aide en
éducation 2012 (ACDI, 2012b)
renforcement de la
participation de la
société civile dans
les pays
bénéficiaires de
l’appui financier
participation démocratique et
rôles des organisations de la
société civile (p 18, 35, 36)
2007-2009 Stratégie de Développement
durable de l’ACDI 2007-2009
- accent mis sur la prise en
charge démocratique des plans et
des priorités en matière de
développement
2008 (le 05
septembre
2008)
Discours de la ministre,
Madame Oda, dans le cadre du
forum de Haut niveau sur
l’efficacité de
29
- soutien aux efforts de
consolidation de la gouvernance
et de prise en charge
démocratiques (5e par)
l’aide
Resserrer les liens entre les
établissements
africains et canadiens.
2009 Discours de la ministre,
Madame Oda, à l’occasion du
lancement
de l’initiative sur les
compétences pour l’emploi
(Whitby, Ontario)
Promotion de conditions plus
favorables et d’un modèle de
soutien plus adéquat aux
organisations de la société civile
(p7)
2009 Plan d’action sur l’efficacité de
l’aide 2009-2012
- rôles des OSC du Sud et des
OSC du Nord dans le secteur
éducatif (p 03, 4)
-énonciation des approches à
adopter par les donateurs pour
appuyer les OSC et améliorer
l’efficacité de l’aide dans le
secteur éducatif (p 05)
2012 L’efficacité de l’aide et
l’éducation de qualité.
Organisations de la société
civile. Bâtir des partenariats
plus inclusifs pour accroître
l’efficacité de l’aide en
éducation 2012
renforcement des
capacités des
gouvernements
bénéficiaires
renforcement des programmes
d’éducation de base et
encouragement des pays
partenaires à se doter de bonnes
stratégies de planification (p 25-
28)
2007-2009 Stratégie de Développement
durable de l’ACDI 2007-2009
Engagement envers une
approche comportant une
coordination accrue du soutien
au renforcement des capacités à
l’échelle du pays, y compris des
OSC (5e paragraphe)
2008 (le 05
septembre
2008)
Discours de la ministre,
Madame Oda, dans le cadre du
forum de Haut niveau sur
l’efficacité de
l’aide
Engagement à aider les pays
bénéficiaires dans la mise en
place des installations
nécessaires et dans la
modernisation des
Programmes d’enseignement
-Établir des systèmes de
formation et d’éducation dans
les pays en développement
2009 Discours de la ministre,
Madame Oda, à l’occasion du
lancement
de l’initiative sur les
compétences pour l’emploi
(Whitby, Ontario)
l’harmonisation de
l’aide accordée aux
pays partenaires
Engagements en faveur des
stratégies d’aide conjointe,
approches programmes,
évaluations communes (4e et 6e
paragraphe)
2008 (le 05
septembre
2008
Discours de la ministre,
Madame Oda, dans le cadre du
forum de Haut niveau sur
l’efficacité de
l’aide
Participation accrue aux efforts
de programmation et de
financement coordonnés (p 7)
2009 Plan d’action sur l’efficacité de
l’aide 2009-2012
30
Les différents points ainsi repérés nous serviront dans l’analyse critique des engagements
du Canada en faveur de l’appropriation, de l’alignement et de l’harmonisation de l’aide
pendant la période 2006-2012. À la lumière des documents du comité d’aide au
développement et de la littérature sur l’aide canadienne, nous procèderons donc dans le
deuxième chapitre, à l’analyse de la manière dont l’ACDI s’est engagée à appuyer
financièrement les programmes de développement des pays récipiendaires, et à contribuer au
renforcement des capacités de ces derniers. Il s’agira aussi de décortiquer les engagements
de l’agence en faveur du renforcement de la participation des organisations de la société
civile des pays récipiendaires, et de voir comment le Canada s’est engagé à harmoniser les
procédures et les modalités de son aide avec les gouvernements bénéficiaires et les autres
donateurs.
À la différence du deuxième chapitre qui sera consacré à l’analyse du discours du Canada
sur l’aide publique au développement pendant la période 2006-2012, notre troisième chapitre
portera sur l’étude du comportement de l’ACDI. Ce dernier chapitre se limitera à la
vérification de l’intériorisation des principes de l’appropriation, de l’alignement et de
l’harmonisation par l’aide bilatérale de l’ACDI au secteur éducatif des pays de l’Afrique de
l’Ouest, pendant la période de 2006 à 2012. Le choix du secteur éducatif a été motivé par
l’existence de nombreux engagements qui ont été pris par les gouvernements africains en vue
d’accélérer les progrès en matière d’éducation depuis le forum de Dakar de 2002, grâce à
l’établissement de plans nationaux dans ce secteur et en accroissant les financements
intérieurs qui lui sont consacrés. Un rapport mondial de l’UNESCO a énoncé à cet égard
qu’il existe des plans pour l’éducation dans presque tous les pays de l’Afrique subsaharienne
(UNESCO, 2005). De leur côté, les pays développés parmi lesquels figure le Canada se sont
engagés à appuyer les pays qui ont pris un engagement sérieux en faveur de l’éducation de
base (UNESCO, 2009). Lors des sommets du groupe de Huit (G8) en 2006 à Saint-
Pétersbourg, et en 2007 à Heiligendamm, le Premier Ministre Harper s’est engagé à verser
25 millions de dollars à l’initiative Éducation Pour Tous afin d’aider les pays en
développement à se doter de plans d’éducation nationaux solides, mais aussi à augmenter le
financement bilatéral du secteur éducatif en Afrique de 100 à 150 millions de dollars pour la
période 2010-2011.
31
Nous avons choisi de nous intéresser à l’Afrique de l’Ouest, car le Canada dispose
depuis les années 1990, d’un cadre stratégique de coopération dans cette région où il a surtout
canalisé ses interventions au Sénégal, au Mali et au Ghana afin de réduire le niveau de la
pauvreté des populations de ces pays (Gosselin et Touré, 2000). L’étude de l’aide bilatérale
canadienne à l’Afrique de l’Ouest devient encore plus intéressante depuis que la Déclaration
de Paris de 2005 a incité les donateurs à s’engager dans la quête de l’efficacité. Ces dernières
années, le Canada a tendance à opérer un choix stratégique en concentrant son aide sur des
pays qu’il considère prioritaires à la base d’un certain nombre de critères (possibilité
d’accélérer la réalisation des objectifs de développement du millénaire, correspondance des
besoins et des priorités locaux du pays récipiendaire avec les priorités thématiques du
Canada, possibilité pour les Canadiens d’ajouter de la valeur, capacité des pays à utiliser
efficacement l’aide, etc.). L’Afrique de l’Ouest regroupe d’ailleurs des pays qui ont su
élaborer des stratégies de développement claires en renforçant leurs capacités de
développement, mais aussi des pays qui ont été considérés comme des États fragiles par la
Banque mondiale. Ces derniers sont confrontés à des situations nationales très diverses, allant
de la reconstruction à la sortie d’un conflit jusqu’à la faiblesse chronique des pouvoirs publics
(CAD, 2006b :9).
En 2007, la Côte d’Ivoire, la Gambie, la Guinée, la Guinée-Bissau, le Libéria, le
Nigéria, la Sierra Leone, le Niger, le Togo, la Mauritanie ont été classés parmi les quarante-
huit (48) pays fragiles (OCDE, 2009). Pour veiller à l’efficacité de son aide, le Canada a
concentré ses programmes bilatéraux et ses appuis financiers sur un nombre restreint de pays.
Sur ce point, il faudrait faire la distinction entre les programmes bilatéraux qui ont été mis
en place dans les pays de concentration de l’aide canadienne et les programmes multi pays
qui visent à assurer une présence visible du Canada dans les pays où il n’accorde pas son aide
bilatérale. Dans cette recherche, nous avons choisi de nous rattacher surtout à l’aide bilatérale
de l’ACDI au secteur éducatif de deux (2) pays francophones de l’Afrique de l’Ouest qui ont
été classés parmi les vingt (20) principaux récipiendaires de l’aide canadienne pendant la
période 2006-2012 : le Sénégal, et le Mali.
32
Tableau 1.4. Liste des pays de l’Afrique de l’Ouest qui ont été classés parmi les vingt
(20) principaux récipiendaires de l’aide bilatérale de l’ACDI de 2006 à 2012 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2011-2012
Ghana Mali Ghana Ghana Ghana
Mali Ghana Mali Mali Mali
Sénégal Sénégal Sénégal Sénégal Sénégal
Nigéria Nigéria Nigéria
Burkina-Faso Nigéria
Source : ACDI, 2009a; 2010c; 2011c; 2012d, Rapports statistiques sur l’aide internationale
du Canada de 2006 à 2012
Notre choix s’est opéré en faveur du Sénégal, car la majorité des programmes
bilatéraux de l’ACDI dans le secteur éducatif ont été mis en place dans ce pays grâce à une
collaboration directe avec le gouvernement canadien, et à travers divers partenariats entre
des établissements sénégalais et des organisations de la société civile canadienne. Au Mali,
le Canada contribue aussi au développement de l’éducation de base grâce à
l’approvisionnement du gouvernement malien en manuels scolaires et à son appui pour la
décentralisation accrue de la gestion de ce secteur. Il sera donc question dans le troisième
chapitre d’identifier un appui financier de l’ACDI aux programmes de développement
sectoriel des deux (2) pays que nous avons sélectionnés et de voir le nombre de projets qu’elle
a mis en place pendant la période 2006-2012, pour contribuer au renforcement de la
participation de la société civile de ces pays. Ensuite, nous procéderons à l’identification du
nombre de projets de l’agence qui ont visé le renforcement des capacités des gouvernements
récipiendaires dans l’exécution de leurs programmes de développement dans le secteur
éducatif. La dernière tâche consistera à identifier quelques accords conclus par cette agence
pour harmoniser ses procédures et ses dispositifs d’appuis budgétaires avec chacun des pays
bénéficiaires, et avec ceux des autres donneurs.
33
CHAPITRE II- ÉTUDE DE L’INTÉGRATION DES PRINCIPES DE
L’APPROPRIATION, DE L’ALIGNEMENT, ET DE L’HARMONISATION DANS
LES DISCOURS DE L’ACDI PENDANT LA PÉRIODE 2006-2012
Dans ce deuxième chapitre, nous nous proposons d’examiner l’intériorisation des
principes de l’appropriation, de l’alignement et de l’harmonisation dans les discours de
l’ACDI pendant la période 2006-2012. Comme nous l’avons affirmé plus haut, il s’agit de
vérifier l’affirmation constructiviste selon laquelle les principes d’efficacité ont influencé les
discours du pays donateur. Au sein du comité d’aide au développement, les normes
influencent en effet les politiques d’aide bilatérale de chacun des pays donateurs, et bien que
ce ne soit pas toujours de la même façon, ces derniers ont annoncé à travers un nombre
illimité de discours, leur volonté de procéder à l’harmonisation de la programmation et de la
gestion de l’aide étrangère afin d’assurer une meilleure appropriation du développement par
les pays récipiendaires.
C’est grâce aux structures internes que les engagements du pays donateur sont
intériorisés au sein de sa politique d’aide bilatérale. En principe, ce sont le ministère des
Affaires étrangères et le ministère des Finances Publiques qui programment et procèdent à la
gestion du budget de l’aide. Ce budget est ensuite soumis au contrôle du Parlement
similairement à toutes les autres dépenses publiques de l’État. Campbell et Hatcher (2004)
ont constaté sur ce point que l’existence d’une agence autonome vouée au développement
constitue potentiellement le meilleur instrument pour sauvegarder un espace crucial de
réflexion et d’intervention dans le champ du développement. Ainsi, certains donateurs
comme le Canada, l’Allemagne, l’Angleterre, l’Australie, la Belgique, le Danemark, la
Finlande, les États-Unis, l’Islande, le Japon, et le Luxembourg, etc., se sont dotés d’une
agence qui se charge principalement de la programmation et de la gestion de l’aide.
Dans le contexte canadien, l’Agence canadienne de développement international
(ACDI) a été créée en 1968 pour assurer la gestion de l’aide étrangère du Canada, et à
l’époque de sa création, l’agence était encore considérée comme un ministère au regard de la
loi sur la gestion des finances publiques : le président de l’ACDI avait rang de sous-ministre
34
ou d’un secrétaire permanent qui était appuyé par huit vice-présidents (Campbell et Hatcher,
2004; Gulrajani, 2013 : 101). Il s’agit de l’un des premiers organismes de développement à
avoir décentralisé ses activités jusqu’à ce que des coupes budgétaires mettent fin à cette
expérience dans les années 1990 (CAD, 2007a). C’est depuis 1996 que l’ACDI dépend du
ministère de la Coopération internationale et rend compte de ses activités au Parlement par
l’entremise de ce ministère. Tel que nous l’avons abordé dans le premier chapitre à travers
l’étude des dimensions de l’aide étrangère du Canada, comme tous les autres donneurs, les
objectifs de développement international du Canada ont été tempérés par des considérations
politiques et économiques. Toutefois, Campbell et Hatcher (2004) ont constaté que l’une des
préoccupations centrales de l’ACDI avait été celle de rechercher comment aborder les enjeux
du développement. Elle s’est engagée dans la quête de l’efficacité depuis le début du XXIe
siècle grâce à l’adoption de l’énoncé en faveur d’une aide internationale plus efficace, mais
aussi de différents plans, cadres et stratégies d’action pour le développement international. À
partir de 2006, l’ACDI a affirmé dans sa stratégie de 2007-2009 qu’elle tirerait pleinement
parti des possibilités d’harmoniser davantage ses politiques avec celles de ses partenaires afin
de favoriser la coopération pour le développement et d’accroître l’efficacité de ses
programmes d’aide (ACDI, 2006 :3).
La première section de ce chapitre sera donc consacrée à l’identification des
engagements de l’ACDI qui découlent de ses discours sur l’aide pendant la période de 2006
à 2008 en nous référant aux tableaux 1.3 et 1.4 (discours identifiés dans le premier chapitre)
pour les analyser ensuite à la lumière des critiques qui ont été émises par le CAD, mais aussi
par un certain nombre d’auteurs. La deuxième section sera consacrée à l’analyse de ces
engagements de l’ACDI après l’adoption du plan d’action sur l’efficacité de l’aide de 2009
afin de voir la manière dont le processus d’intériorisation des normes internationales s’est
opéré au sein de la politique d’aide bilatérale du Canada de 2009 à 2012.
35
2.1. Les engagements de l’ACDI en faveur des principes de l’appropriation,
de l’alignement et de l’harmonisation de l’aide :
Nous avons soutenu dans notre cadre d’analyse, qu’en vertu du principe de
l’appropriation, le financement du développement des pays pauvres doit s’accompagner du
renforcement de la participation des organisations de leurs sociétés civiles alors que le
principe de l’alignement exige que l’aide étrangère comporte une assistance technique,
autrement dit un renforcement des capacités des récipiendaires. En ce qui concerne
l’harmonisation, le pays donateur doit s’engager à coordonner son aide avec les autres
donateurs.
2.1.1. Le principe de l’appropriation dans les discours de l’ACDI de
2006 à 2008 :
Après la Déclaration de Paris de 2005, la plupart des pays donateurs du CAD se sont
engagés à utiliser les systèmes et les procédures des pays récipiendaires pour l’acheminement
de leur aide afin de favoriser une meilleure responsabilisation de ces derniers vis-à-vis du
développement. À l’exemple de ses pairs au niveau du CAD, l’ACDI a exprimé son
attachement aux approches fondées sur les programmes des pays récipiendaires. Elle a
intégré le principe de l’appropriation dans sa stratégie de développement pour la période
2007-2009 en affirmant que la clé de la réussite consiste à reconnaître que les pays
récipiendaires sont responsables de leur propre développement. Elle s’est ainsi engagée à
favoriser le rôle de leadership des pays récipiendaires et à accroître la responsabilisation des
gouvernements de ces pays grâce à des fonds transférés dans le cadre des programmes d’aide
directe et sectorielle (ACDI, 2006 :36).
Pour l’ACDI, l’efficacité de l’aide dépend en effet de la responsabilisation des
gouvernements récipiendaires qui doivent faire preuve de leadership politique en prenant « la
responsabilité du processus de développement et en s’engageant à adopter un mode de
gouvernance ouverte et transparente » (ACDI, 2006 :4). Elle s’est alors engagée à
conditionner ses appuis financiers à une évaluation rigoureuse de la prise en charge
36
démocratique du développement, mais aussi à procéder au renforcement de la société civile,
des institutions publiques et des organisations non gouvernementales au niveau des pays
récipiendaires (ACDI, 2007b:11). L’ACDI s’est aussi impliquée dans des débats sur
l’efficacité de l’aide avec les organisations de la société civile à partir de 2006. En 2007, le
CAD a d’ailleurs constaté que l’aide bilatérale canadienne a été surtout acheminée par
l’intermédiaire des OSC canadiennes (CAD, 2007a).
Les débats avec les OSC canadiennes ont incité l’ACDI à travailler avec le CAD et à
présider le Groupe consultatif international sur la société civile et l’efficacité de l’aide à partir
de 2007 (AQOCI, 2006 :8; CCCI, 2006; CAD, 2007a :12; Lavergne et Wood, 2008). Ce
groupe est composé de six représentants des milieux de la société civile du nord et du Sud,
des représentants de six pays, en l’occurrence trois pays bénéficiaires de l’APD (le Ghana, le
Rwanda et la Zambie) et trois membres du CAD dont le Canada. Selon le CAD (2007a), en
prévision du Forum d’Accra de 2008, l’agence a joué un rôle moteur dans l’intensification
des efforts pour le dialogue sur l’efficacité de l’aide entre les différentes parties
prenantes (CAD, 2007). En tant que présidente des travaux, elle a en effet mené des
consultations auprès de la société civile en collaboration avec les organisations donatrices et
les pays partenaires, afin d’organiser des études de cas, des recherches et des évaluations
quant aux meilleures pratiques, et d’établir un consensus à l’approche du Forum d’Accra de
2008 (ACDI, 2007b :44).
Ce fut dans un discours prononcé dans le cadre de ce forum d’Accra de 2008, que
Madame Oda, ministre de la Coopération internationale (2007-2012) a affirmé que le Canada
est déterminé à travailler étroitement avec les pays récipiendaires et leurs populations, et que
l’efficacité de la contribution canadienne est conditionnée à la participation de différentes
parties prenantes : « nous devons améliorer le dialogue entre toutes les parties, y compris la
société civile (…) En tant que membre de la communauté internationale, le Canada fait appel
à tous les intervenants du développement afin de joindre nos efforts pour une aide plus
efficace. Pour accélérer l’atteinte des objectifs en matière de développement, tous doivent
prendre part à la discussion. » Indéniablement, plusieurs passages du discours ont visé à
encourager l’implication des organisations de la société civile dans le processus de
37
développement, mais aussi à inviter une variété d’acteurs à une même table des négociations.
Les notions de « partenariats coordonnés et inclusifs » ont été utilisées d’une part, pour
introduire un nouveau cadre de coopération entre l’ACDI et ses partenaires de
développement, et d’autre part, pour exprimer l’importance que l’agence accorde à la
coordination de l’aide et aux rôles de la société civile. Selon la locutrice, les engagements
issus du Forum d’Accra constituent des opportunités pour les OSC :
« Alors que nous établissons un programme conjoint d’efficacité de l’aide au-delà du forum
d’Accra, il existe une possibilité extraordinaire de reconnaître et d’appuyer les organisations de la
société civile à titre de partenaires à part entière du développement. Leurs efforts complètent ceux
du gouvernement et du secteur privé. Le Canada est très favorable aux mesures positives que
prennent les organisations de la société civile pour renforcer leur propre efficacité. La contribution
de la société civile est essentielle à l’obtention des résultats en matière de développement, à la bonne
gouvernance et à la reddition des comptes ».
Il a été précisé dans ce discours de 2008 que l’approche du Canada comprend une
coordination accrue du soutien au renforcement des capacités à l’échelle du pays, y compris
des organisations de la société civile et du secteur privé. En outre, la ministre s’engageait à
recourir à différents moyens d’harmonisation de son aide avec celles des autres donateurs.
Toutefois, la locutrice n’a pas précisé la manière dont les efforts des organisations de la
société civile seraient intégrés dans la réalisation des approches fondées sur les programmes
de développement des pays récipiendaires. En effet, le discours ne comporte aucune
indication précise sur la mise en place des projets de renforcement des capacités des
gouvernements récipiendaires ni sur la mise en place d’un mécanisme de financement des
OSC ou bien de programmes qui visent à renforcer la participation de la société civile dans
les pays en développement. Si l’ACDI a intériorisé le principe de l’appropriation dans ses
discours de 2006 et de 2008, elle n’avait pas encore des orientations claires en ce qui concerne
la mise en œuvre des approches-programmes ni en ce qui touche l’intégration des efforts des
OSC et le renforcement des capacités des gouvernements récipiendaires dans le cadre de ces
approches.
38
2.1.2. Le principe de l’alignement au sein des discours de l’ACDI :
La notion de capacités a été mentionnée au moins une vingtaine de fois dans la
stratégie de développement de l’ACDI pour 2007-2009. Cependant, il n’est pas clair si la
stratégie de l’agence consiste à se baser sur les capacités déjà existantes dans les pays
récipiendaires, ou bien si elle prévoit utiliser sa propre expertise en matière de
développement. Dans le discours de l’ACDI, la notion de renforcement des capacités
entretient un lien particulièrement étroit avec la gouvernance démocratique, avec pour base
« des institutions publiques responsables et inclusives, dotées des capacités techniques et
organisationnelles nécessaires pour mettre en œuvre une vaste gamme de politiques et de
services ». En matière de renforcement des capacités, l’agence a mis la responsabilisation
des pays récipiendaires au cœur de sa programmation en affirmant clairement que : « Comme
l’on veille de plus en plus à accroître la responsabilisation des gouvernements partenaires en
transférant les fonds dans le cadre de programmes d’aide directe et sectorielle plus vastes, il
devient de plus en plus important d’appuyer leurs capacités de gestion financière » (ACDI,
2006 :36).
Dans le discours de 2008 que nous avons évoqué plus haut, Madame Oda, ministre
de la Coopération internationale (2007-2012) a évoqué l’approche coordonnée de l’ACDI
qui comprend le renforcement des capacités au niveau des pays récipiendaires, sans expliquer
si dans les secteurs de concentration de l’aide canadienne, il s’agirait pour le Canada de se
baser sur les stratégies nationales des gouvernements récipiendaires en matière de
renforcement des capacités, ou bien de se baser plutôt sur une stratégie propre à l’ACDI. La
locutrice a surtout affirmé que le Canada travaillerait à renforcer la saine gouvernance en se
concentrant sur des systèmes nationaux efficaces, transparents et responsables. Ce qui
implique une concentration stratégique de l’aide en fonction de la qualité des systèmes
nationaux des gouvernements récipiendaires en se concentrant sur la notion de résultats qui
apparaît d’ailleurs plus d’une dizaine de fois dans ce discours de 2008. L’ACDI aurait dû se
référer plutôt aux stratégies nationales de développement et de renforcement des capacités
développées par les pays récipiendaires, car une gestion trop axée sur des résultats immédiats
39
et sur une responsabilisation accrue des gouvernements récipiendaires vis-à-vis des
procédures du pays donateur affaiblit la conformité de l’aide au principe de l’alignement.
2.1.3. Les difficultés d’intériorisation des principes de l’appropriation
et de l’alignement au sein de l’ACDI :
Comme l’ont affirmé Finnemore et Sikkink (1998), c’est grâce aux rôles de la
bureaucratie qui se charge de l’administration et de l’élaboration des politiques internes que
les normes internationales arrivent à influencer l’État. La bureaucratie prend connaissance
des nouvelles normes dans le cadre des réunions, des sommets et des forums internationaux
et formule ses engagements au niveau interne en se référant à ces normes internationales.
Finnemore et Sikkink (1998) ont reconnu que « international norms must always work their
influence through the filter of domestic structures and domestic norms, which can produce
important variations in compliance and interpretation of these norms » (Finnemore et
Sikkink, 1998:893). En nous référant à cette affirmation, nous comprenons que
l’intériorisation des normes internationales n’est pas automatique et même si un État a
consacré des normes internationales dans ses discours, lesdites normes ne sont pas
automatiquement mises en œuvre au niveau interne. Leur application effective dépend de la
qualité des structures internes de chaque État. Dans le contexte de l’ACDI, l’intériorisation
des normes sur l’efficacité de l’aide n’a pas été une tâche aisée à cause des contraintes
auxquelles l’agence a été confrontée au niveau interne.
L’une des contraintes les plus importantes a été d’ordre administratif. Le gros des
effectifs de l’ACDI a en effet travaillé dans les services centraux et toutes les décisions
importantes concernant l’orientation des actions et dépenses d’aide étrangère ont été prises à
Ottawa (CAD, 2007). Cette structure organisationnelle n’a pas été compatible avec les
approches fondées sur les programmes qui requièrent plus de décentralisation au niveau du
personnel chargé de l’aide (CAD, 2007a; Gulrajani, 2012; Brown, 2012). Les exigences
administratives ont été aussi particulièrement importantes au sein de l’aide canadienne et tel
que le CAD (2012) l’avait constaté : « It is likely that CIDA’s unfinished decentalisation
reform and its cumbersome requirements and procedures all adversely affect Canada’s
40
capacity to align its aid to the national priorities of its partners. CIDA’s field teams face
uncertain, burdensome, long and unpredictable internal approval processes for all decisions
made by headquarters-given that very few decisions are made locally this is a considerable
constraint for the timely and effective delivery of programming » (CAD, 2012 :74). Des
auteurs ont affirmé la faiblesse du leadership de l’ACDI (Chin, 2009 :1006; Gulrajani, 2013;
Hornsby, 2014 :345). Chin (2009) a indiqué que les pouvoirs de l’agence sur la détermination
et l’innovation de sa stratégie d’aide étrangère ont été particulièrement limités :
« in the current political climate, control over foreign policy has been heavily centralized in the hands
of the prime minister. CIDA senior management would have little incentive or authority to push
innovation and would wait instead for direction from the prime minister’s office. (…) Even if CIDA
senior management wanted to pursue (…) policy innovation, it also be hampered by the fact that the
agency has been further weakened inside the bureaucratic hierarchy » (Chin, 2009:1006).
Gulrajani (2012) a constaté les remaniements fréquents qui ont eu lieu au niveau du
ministère de la Coopération internationale : « The frequent turnover of Canada’s political
leadership has been often blamed for negatively affecting Canada’s development
cooperation, providing an unstable and uncertain context for planning (…). From mid-1997
to mid-2007, Canada had six different ministries for international cooperation. This compares
to four different ministries for international development in Norway and three in UK over
the same period » (Gulrajani, 2012:65-66). Johnston (2010) a évoqué les pouvoirs de contrôle
et de supervision du ministère des Affaires Étrangères et du Commerce international
(MAECI) sur l’ACDI : « (…) the DFAIT Minister has control and supervision of the
Canadian International Development Agency (…) The history of interdepartemental
relations suggests (…) that every effort to enhance CIDA’s autonomy (…) provoked a strong
reaction, aimed at putting the Agency under the thum of External/Foreign Affairs »
(Johnston, 2010 :7). Face à l’importance du contrôle du MAECI et les objectifs de politique
étrangère du Canada dont la concordance avec le mandat et les objectifs de développement
international de l’ACDI a été souvent difficile, le pouvoir de décision de cette agence s’est
affaibli. Cette faiblesse d’autonomie constitue l’une des raisons du manque de clarté de ses
discours et de la fréquence des variations tant dans la détermination de ses priorités
sectorielles que dans la sélection des pays de concentration de son aide bilatérale (Black et
Tiessen, 2007).
41
En 2007, le CAD avait constaté que l’ACDI ne disposait pas encore d’une stratégie
suffisamment explicite sur la façon dont elle prévoyait collaborer avec les autres donneurs
pour le renforcement des capacités des gouvernements bénéficiaires (CAD, 2007 :71-72).
Bien que cette agence ait procédé depuis plusieurs années à la mise en place des projets de
renforcement des capacités en Afrique subsaharienne, elle n’avait pas encore précisé sa
stratégie dans ce domaine. Dans son discours de 2006, elle n’avait pas clarifié les rôles que
chacun des acteurs (pays donateurs, gouvernements récipiendaires, société civile, secteur
privé) devrait jouer pour la coordination de l’aide par exemple dans le secteur éducatif ni la
manière dont elle prévoyait collaborer avec ces acteurs pour renforcer les capacités des
gouvernements récipiendaires. Mundy et Bhanji (2005) ont évoqué que dans le secteur
éducatif, le plan d’action de l’ACDI a manqué de clarté en ce qui concerne la mise en œuvre
des approches-programmes, mais aussi que l’agence a ignoré les potentialités du Canada dans
d’autres volets de ce secteur en se focalisant uniquement sur l’éducation de base :
« CIDA’s action Plan on Basic Education (…) offers little deep guidance on how CIDA’s intention
of directly funding basic education in developing countries can be reconciled to its broader
commitment to building (…) partnerships and capacity (…) And it provides no guidance on Canada’s
involvement in other levels of educational development. This last defies the basic principal of coherent
sectoral engagement (educational planing across levels) and ignores important Canadian capacity
outside of basic education » (Mundy et Bhanji, 2005).
En outre, malgré les engagements de l’ACDI en faveur de la participation de la société
civile des pays récipiendaires, d’après ce qui avait été constaté par Landoni et Corti (2011),
l’agence n’avait pas aussi de stratégie précise dans ce domaine :
« in terms of participation, CIDA’s guidelines promote the participation of the local population,
stakeholders, and beneficiaries, but there are no details on the techniques that will ensure it. However,
in CIDA’s project management strategy, a CIDA key supporting document, the mechanisms that will
be put in place to ensure the full participation of all stakeholders, especially beneficiaries of the
initiative, have to be detailed. This resquest aims to clarify how the sustainability of outcomes is
reached by the agency » (Landoni et Corti, 2011: 50).
42
Dans des domaines comme la réforme du secteur public et les projets de
démocratisation, un examen des programmes de gouvernance de l’ACDI a par exemple
indiqué en 2008 que dans 50 % des projets de réforme du secteur public et 70% des projets
de démocratisation de l’agence, aucun plan précis de renforcement des capacités n’avait été
défini (ACDI, 2008a). D’autres projets étaient essentiellement des mesures de financement
et ne comportaient pas de volet « renforcement des capacités », par exemple, pour le cas des
projets dans le cadre desquels l’ACDI a investi des fonds dans une initiative multidonateurs
(ACDI, 2008a :30). Selon le CAD (2007a), les mesures qui ont été prévues par l’ACDI ont
surtout visé à renforcer les capacités des pays récipiendaires pour qu’ils se conforment aux
exigences canadiennes en matière de responsabilisation et de reddition des comptes : « Les
projets sont soumis à des procédures spécifiques aux stades de l’approbation, de la passation
des marchés, de la reddition de comptes et de l’évaluation (…). On reproche à ce système
pesant de trop privilégier la reddition des comptes au niveau interne au détriment de la
transparence vis-à-vis du pays récipiendaire » (CAD, 2007a :56, 68).
Ces remarques du CAD (2007a) ont été confirmées par Brown (2012) qui a aussi émis
des critiques à propos de l’aide canadienne : « Canada’s version of aid effectiveness is clearly
« a distinct, more narrow version » of internationally endorsed agenda and concentrates on
internal organizational issues and accountability to Canadian taxpayers. (…) It also reflects
the skepticism of theConservative Party and important parts of its constituency toward the
actual desirability of foreign aid, as well as the party’s desire to demonstrate to taxpayers that
their money is being well spent » (Brown, 2012 :83, 87). L’ACDI s’est engagée à favoriser
l’appropriation du développement par les pays récipiendaires, mais surtout dans le sens d’une
plus grande responsabilisation des gouvernements de ces pays dans l’utilisation des
ressources d’aide financière. Chin (2009) a constaté sur ce point que « under the Harper
government (…) the rationale is that greater efficiency, focus, and accountability will
strengthen the effectiveness of Canadian aid » (Chin, 2009: 1001). Cet argument se retrouve
aussi dans un article de Hunter McGill (2012) affirmant que « the Harper government has
repeatedly claimed that its primary concern is what it calls « aid effectiveness », but to many
observers, it looks rather like accountancy and a preoccupation with inputs rather than
development results and outcomes » (Hunter McGill, 2012 :47).
43
L’alignement de l’aide de l’ACDI sur les programmes de développement des pays
récipiendaires a donc été faible en 2007. À titre d’exemple, pour le cas de l’alignement sur
les priorités de trente-deux (32) pays récipiendaires, la performance de l’agence a décliné de
52% à 39% du total de son aide bilatérale entre 2005 et 2010 (CAD, 2012 :74) et en 2007, le
Canada a été classé au 26ème rang sur trente-huit (38) pays en matière d’alignement de l’aide
(Knack, Halsey, Eubank, 2010 : 24). Compte tenu de la lourdeur des exigences
administratives qui a souvent constitué un obstacle à l’appropriation et à l’alignement, le
CAD a recommandé à l’ACDI de se concerter avec les autres donneurs sur les mesures qui
contribuent au renforcement des capacités des gouvernements bénéficiaires de son aide afin
que ces derniers consolident plutôt leurs propres systèmes, définissent leurs propres besoins
en matière d’assistance technique, et coordonnent les efforts déployés dans ce domaine. Les
recommandations de ce comité ont aussi porté sur l’amélioration de l’utilisation des
approches sectorielles, des approches fondées sur les programmes ainsi que des plans
d’harmonisation existant à l’échelon local (CAD, 2007 :68). En suivant les recommandations
du CAD, l’ACDI a adopté un document sur les méthodes de gestion des approches
programmes, en novembre 2008.
2.1.4. Le principe de l’harmonisation dans les discours de l’ACDI de
2008 à 2012 :
Lavergne et Wood (2006) ont affirmé que ce qui stimule l’efficacité de l’aide à
l’échelle internationale, c’est l’importance croissante et toujours plus efficace des pairs et des
mécanismes de consensus établis par les gouvernements participants et les institutions
internationales : celui du CAD de l’OCDE constitue l’un des mécanismes les plus importants.
À cet égard, les directives de ce comité ont joué un rôle important pour stimuler
l’intériorisation des normes sur l’efficacité au niveau de la bureaucratie de chaque pays
donateur. Comme nous l’avons affirmé, le discours de Madame Oda de 2008 contient
quelques engagements en vertu de l’harmonisation de l’aide. La locutrice avait énoncé qu’il
existe un nombre croissant de possibilités qui permettent aux donateurs de coordonner et de
44
rationaliser leurs activités, de réduire les chevauchements, d'accroître l'efficience,
d'harmoniser les stratégies des pays et de renforcer la reddition mutuelle des comptes :
« de tels efforts incluent des stratégies d'aide conjointe, des approches-programmes et des
évaluations communes tels les cadres d'évaluation des dépenses publiques, de la responsabilité
financière et de l'approvisionnement. Conformément à son désir que le travail soit divisé de manière
plus efficace, le Canada concentrera son aide bilatérale traditionnelle et visera à se situer parmi les
cinq premiers donateurs dans les principaux pays d'intérêt. L'ACDI accroîtra sa présence sur le
terrain et lui accordera le pouvoir de réagir plus rapidement aux conditions dans ces pays. Ces
mesures renforceront la capacité du Canada à agir de concert avec d'autres donateurs et les
gouvernements bénéficiaires »
Ce discours a été suivi d’un certain nombre de dispositions grâce aux diverses
pressions exercées par le CAD dans le cadre de l’examen de l’aide canadienne. En effet,
l’ACDI a fini par adopter une méthode précise pour la gestion des approches fondées sur les
programmes des pays récipiendaires de son aide en novembre 2008 (CAD, 2012 :73). Ce qui
a accéléré l’utilisation de ces approches au sein de son aide bilatérale : « the percentage of
ODA allocated through these mechanisms increased from 51% to 57% between 2005 and
2010. The increased use of Programme-Based-Approaches (PBAs) by Canada is being
supported by improved assistance guidance to CIDA’s field-based and programme staff on
how to manage fiduciary risk and assess the capacity of national systems » (CAD, 2012 : 73).
L’agence a rassemblé sous le terme d’approche-programme, les initiatives de soutien
budgétaire, de financement commun, d’aide technique et des projets traditionnels qui
s’alignent sur les stratégies du gouvernement bénéficiaire et qui s’harmonisent aux activités
d’autres donateurs. Selon l’ACDI, ce terme est utilisé généralement en rapport avec le soutien
budgétaire direct général ou sectoriel accordé au pays partenaire et avec certains fonds mis
en commun (ACDI, 2008c :3).
En vertu du principe de l’harmonisation, l’ACDI a prévu de collaborer avec les autres
donateurs pour renforcer la coordination de l’aide, pour adopter des pratiques qui favorisent
le dialogue des politiques, l’innovation et le financement conjoint, mais aussi pour renforcer
les systèmes des pays récipiendaires et assurer une continuité et une clarté des objectifs
45
(ACDI, 2008a). En Afrique subsaharienne, l’ACDI a annoncé que ses initiatives
comprennent des programmes-pays, des projets, de même qu’un dialogue sur les politiques
(ACDI, 2008a : 36, 19; ACDI, 2010b :14). Afin de mieux contrôler l’efficacité de sa
contribution et d’harmoniser son aide avec celle des autres pays donateurs, elle s’est engagée
en 2008, à signer des protocoles d’entente ou d’autres documents similaires avec les
gouvernements récipiendaires et les autres donateurs, pour toutes les activités liées aux
approches-programmes :
« Ces documents définissent les pouvoirs, les responsabilités et les obligations de rendre compte de
l’ACDI, du gouvernement bénéficiaire, des autres donateurs et parfois même des organisations ou
représentants de la société civile. Dans le cas du soutien budgétaire direct, les obligations de rendre
compte de l’ACDI et celles du gouvernement bénéficiaire étaient clairement énoncées dans un accord
de contribution signé par les deux parties. Dans le cadre des projets bilatéraux liés aux approches-
programmes, de certains fonds mis en commun réservés et du soutien technique, les obligations de
rendre compte étaient clairement définies dans les accords de contribution » (ACDI, 2008c:20).
Enfin, le plan d’action pour l’efficacité de l’aide qui fut adopté en 2009 regroupe des
engagements plus précis en faveur des efforts de programmation coordonnés au niveau des
pays, et en faveur de la mise en œuvre de projets qui reposent sur la structure de gestion et
de responsabilisation du gouvernement hôte, dans le contexte du financement des
programmes sectoriels (Canada, 2012).
2.2. Les engagements de l’ACDI découlant du plan d’action de 2009 et du
plan d’action pour l’éducation de base de 2012:
2.2.1 La combinaison des approches-programmes, des approches-
projets traditionnelles et du recours à des OSC canadiennes:
En vertu du plan d’action sur l’efficacité de l’aide qui a été adopté en juillet 2009, il
avait été prévu que pour se conformer au principe de l’appropriation, l’ACDI accompagnerait
ses appuis financiers d’un renforcement des capacités et de la participation des organisations
société civile dans les pays récipiendaires. Ce plan d’action de 2009 a en effet intégré les
46
priorités stratégiques du gouvernement canadien concernant son programme d’aide ainsi que
ses engagements à l’égard de la Déclaration de Paris (2005) et du Programme d’action
d’Accra (2008). Il a été stipulé clairement dans ce plan, que 80% de l’aide bilatérale seraient
consacrés à vingt (20) pays de concentration pour la période 2010-2011, mais aussi qu’au
moins 50% des apports d’aide au secteur public seraient versés par l’intermédiaire des
systèmes nationaux (Canada, 2009). Pour revenir à la notion de « partenariats inclusifs et
coordonnés » évoquée par Madame Oda en 2008, le Canada s’est aussi proposé d’une part,
de formuler des orientations stratégiques pour les programmes axés sur la société civile et
d’autre part, d’entretenir des partenariats inclusifs avec les OSC en promouvant des
conditions et des modèles de soutien plus favorables à ces dernières (Canada, 2009).
L’acheminement de la majeure partie des appuis financiers par l’intermédiaire des
systèmes nationaux des pays récipiendaires a cependant eu la particularité de rendre
l’évaluation de l’aide plus difficile (Brown, 2012 :87). En effet, en vertu du principe de
l’appropriation, le pays donateur dispose de moins de contrôle à mesure que l’aide est
acheminée suivant des modalités qui utilisent graduellement les systèmes nationaux des pays
récipiendaires (comme le budget général de ces pays) (ACDI, 2008c). C’est certainement à
cause des difficultés d’évaluation et de contrôle de l’efficacité de ses appuis financiers que
l’ACDI a accru la concentration géographique de ses programmes bilatéraux sur un nombre
de pays plus restreint. Comme nous l’avons vu plus haut, l’agence n’a pas aussi abandonné
les approches-projets traditionnelles en remarquant qu’elle avait plus de contrôle sur ses
propres projets que sur les programmes de développement des pays récipiendaires (ACDI,
2008c). La figure 2.1. montre la manière dont l’ACDI a évalué l’impact de la mise en œuvre
des approches-programmes sur son contrôle des résultats de l’aide en 2008.
47
Figure 2.1. L’ACDI et son contrôle depuis les projets vers les approches-programmes
Source : ACDI, 2008c :2, « Méthodes de gestion des approches programmes de l’ACDI
Rapport de vérification interne ».
En outre, pour l’agence, les approches-programmes constituaient aussi une nouveauté
au début de l’année 2006, contrairement à d’autres donateurs du CAD comme la France, la
Banque mondiale, l’Union Européenne, les Pays-Bas et la Banque Africaine de
Développement qui avaient recouru à des approches-programmes comme l’appui budgétaire
dans des pays comme le Sénégal depuis les années 1980 (Sénégal, 2008; ACDI, 2011). Ce
manque d’expériences dans la mise en œuvre des approches-programmes a été donc aussi
l’une des raisons pour lesquelles elle a mis l’accent sur le principe de l’appropriation, tout en
prévoyant des mesures de contrôle de l’efficacité de son aide : une concentration sur un
nombre restreint de pays récipiendaires, avec la mise en place de projets de renforcement des
capacités gérés surtout par des OSC canadiennes au niveau de ces pays. Pour la mise en
œuvre des approches-programmes en Afrique subsaharienne, l’ACDI s’est donc limité à un
nombre assez restreint de pays comme l’Éthiopie, la Tanzanie, le Ghana, le Mali, le Soudan,
le Mozambique et le Sénégal qui ont figuré parmi les vingt (20) principaux récipiendaires de
ses programmes bilatéraux pendant la période 2008-2009 (figure 2.2.). Le pourcentage de
l’aide accordée aux pays récipiendaires a augmenté de 76% à 80% entre les périodes 2006-
2007 et 2008-2009.
48
Figure 2.2. Concentration des programmes bilatéraux de l’ACDI
Source : ACDI, 2010c : 5, « Rapport statistique sur l’aide internationale du Canada 2008-
2009 ».
En ce qui concerne le principe de l’alignement, comme nous l’avons vu à travers ses
discours de 2006 à 2008, l’agence n’avait d’ailleurs pas encore une stratégie précise en
matière de renforcement des capacités des gouvernements récipiendaires. Or, dans la mesure
où les programmes d’aide font participer des pays en développement dont les capacités sont
faibles, les questions liées au choix des agents ont été d’une importance évidente (Lavergne
et Wood, 2006 :19). En vertu du principe de l’alignement, le Canada s’est ainsi engagé dans
son plan d’action de 2009, à poursuivre l’alignement des stratégies de sa programmation avec
les priorités des pays récipiendaires, et à verser au moins 50 % des fonds d’assistance
technique à des programmes coordonnés qui cadrent avec les stratégies de développement
des capacités des pays partenaires (Canada, 2009).
Toutefois, si pour l’ACDI (2010a), les approches-programmes constituent « un
vecteur et un symbole du changement fondamental de ses modes de livraison de l’aide », elle
a reconnu que celles-ci n’en soulèvent pas moins des questions tout aussi fondamentales
notamment en ce qui concerne les sommes importantes qui y sont consacrées, les risques
qu’elles comportent au chapitre de la responsabilisation et le manque de preuves confirmant
que ces modalités sont plus efficaces que d’autres pour lutter contre la pauvreté (ACDI,
2010a : 24). Pour atténuer les risques de son aide financière, l’agence a donc opté pour une
utilisation sélective des instruments liés aux approches-programmes (mise en commun des
fonds, soutien budgétaire général et sectoriel) sans abandonner les approches-projets
49
traditionnelles (ACDI, 2010a :4). Elle a affirmé que ce sont les approches-programmes
assorties de projets traditionnels qui semblent l’option la plus prometteuse en ce qui a trait à
l’obtention des résultats optimaux en matière de développement (ACDI, 2010a : 4,5). Grâce
à la combinaison de ces deux approches, l’ACDI s’est engagée d’une part, à acheminer
directement une partie de son aide financière vers un nombre restreint de pays de
concentration, à harmoniser son aide avec celle des autres pays donateurs en vertu du principe
de l’harmonisation, et à mobiliser davantage les partenaires canadiens afin qu’ils appuient
leurs homologues de la société civile dans les pays en développement en vertu du principe
de l’appropriation et de l’alignement, de manière à maximiser les retombées des activités de
développement (ACDI, 2011b :23).
C’est à travers des projets que les OSC canadiennes ont continué à s’impliquer dans
l’assistance au développement des pays pauvres en Afrique subsaharienne. Des appuis
financiers ont été acheminés directement vers les gouvernements des pays récipiendaires afin
d’appuyer leurs programmes de développement, et des projets ont aussi été mis en place par
des OSC canadiennes grâce au financement de l’ACDI. Les approches-projets visent sur ce
point, à permettre aux OSC canadiennes, d’établir des partenariats avec leurs homologues
dans les pays en développement et de participer activement au renforcement des capacités
des gouvernements récipiendaires. Au cœur de la mise en place des approches-projets,
l’essentiel consiste à intégrer les efforts des OSC canadiennes et des OSC du pays
récipiendaire dans la réalisation du programme ou de la stratégie de développement national
du pays récipiendaire, de manière à ce que les activités de ces dernières complètent celles du
gouvernement bénéficiaire et qu’elles stimulent aussi la responsabilisation de ce dernier vis-
à-vis des services à accorder à la population. En 2010, l’ACDI a renouvelé son partenariat
avec les organisations non gouvernementales canadiennes pour maximiser l’utilisation de ses
ressources d’aide, mais dans un sens qui selon Brown (2012), n’a pas du tout facilité
l’intégration du principe de l’appropriation au sein de l’aide bilatérale :
« Under the new funding mechanisms, (…) Canadian NGOs will respond to periodic « calls for
proposals » from CIDA, some of which will be narrowly defined in accordance with the government’s
geographic and thematic priorities. (…) Selection critreria were: sound governance, support for
Canadians, relevance to CIDA’s mandate and coherence with Canadian government policy, results,
50
development effectiveness. (…) If they want to receive public funding, NGOs that specialize in
countries and sectors that are not CIDA priorities will either have to redirect their programs and
partnerships with southern organizations toward Canada’s priority themes or develop new partnerships
in countries of focus where they have little or no experience (Brown, 2012 : 291-293).
Ces orientations de l’ACDI montrent qu’elle a accru son contrôle sur les projets qui
ont été gérés par des OSC canadiennes qui sont pourtant censés s’intégrer dans les
programmes et les stratégies de développement national des pays récipiendaires. En outre,
contrairement aux pays donateurs comme la Norvège et le Royaume-Uni qui ont fourni une
part plus importante de leur financement aux OSC des pays récipiendaires, l’ACDI a
privilégié le financement des OSC canadiennes (Gulrajani, 2012 :68). Ce fut surtout dans le
cadre de projets et programmes mis en place par des OSC canadiennes que l’ACDI a procédé
au renforcement des capacités des gouvernements récipiendaires compte tenu de sa
collaboration de longue date avec ces organisations. Étant donné l’accent qui avait été mis
sur la responsabilisation au sein de son aide bilatérale, elle avait surtout prévu de fournir les
appuis budgétaires, comme moyen d’accroître la concentration, l’efficacité et la transparence
des résultats dans de nombreux pays à faible revenu qui disposent des capacités et des
processus pour rendre des comptes et effectuer une saine gestion financière (ACDI,
2011b :16). Hormis le cas des pays fragiles comme le Soudan, l’Éthiopie, l’Ouganda,, la Côte
d’Ivoire, le Rwanda, le Soudan du Sud, la Somalie et le Malawi qui ont surtout bénéficié de
l’aide humanitaire, les autres pays africains qui ont figuré dans la liste des vingt (20)
principaux pays récipiendaires de l’aide bilatérale du Canada, ont pu bénéficier des
programmes bilatéraux de l’ACDI dont le montant a varié suivant chaque pays récipiendaire
(tableau 2.1.).
51
Tableau 2.1. Les pays africains qui ont fait partie des vingt (20) principaux
récipiendaires de l’aide canadienne au développement de 2009 à 2012 :
Période Pays africains Nombre
2009-2010
Éthiopie, Tanzanie, Ghana, Mali, Soudan, Mozambique,
Côte d’Ivoire, Sénégal, Nigéria, Rwanda, Ouganda
11
2011-2012 Éthiopie, Tanzanie, Ghana, Soudan, Soudan du sud,
Mozambique, Kenya, Mali, Sénégal, Nigéria, Somalie,
RDC, Malawi
13
Source : ACDI, 2011c :4, Rapports statistiques sur l’aide internationale 2009 -2010; ACDI,
2012d :9, Rapports statistiques sur l’aide internationale 2011-2012.
L’ACDI a reconnu la nécessité d’un dialogue avec le pays récipiendaire sur les
priorités et les besoins de développement après l’adoption du plan d’action de 2009.
Toutefois, elle n’a pas diminué son contrôle sur ses investissements d’aide dans un autre
document de 2009 qui a décrit les orientations de la gestion de ses projets et programmes
d’aide. L’agence a prévu trois (3) modèles de programmation : 1) entreprendre elle-même
les initiatives de développement dans le cadre « des programmes directifs » 2) procéder au
financement des projets et des programmes qui visent à atteindre des résultats de
développement qui reflètent ses objectifs et ses buts dans le cadre des « programmes
réactifs », et enfin 3) choisir d’appuyer des organisations, des institutions, des gouvernements
récipiendaires ou d’autres pays donateurs « involved in development initiatives that are
expected to yield developmental results that reflect CIDA goals and objectives » (tableau
2.2.). A la différence des programmes directifs et des programmes réactifs où l’ACDI a
cherché à avoir un effet direct sur les résultats de développement, dans le cas du financement
de base, elle a cherché à obtenir indirectement les résultats de développement en accordant
un appui aux partenaires dont les politiques, les priorités et les approches s’harmonisent aux
siennes (ACDI, 2009b, CIDA Business RoadMap).
Elle a prévu quatre (4) axes d’intervention en matière de gestion des finances
publiques. Ces axes d’intervention concernent d’une part, l’évaluation de la performance des
pays récipiendaires, et d’autre part, le renforcement de leurs systèmes ainsi que de leurs
institutions de responsabilisation (Bourcier, 2011). L’agence s’est engagée en vertu de ces
axes d’intervention, à procéder à l’harmonisation de son cadre d’évaluation avec celui des
52
pays récipiendaires, à procéder à des programmes de réformes de la gestion des finances
publiques, et à promouvoir les pratiques prévues par la Déclaration de Paris et le forum
d’Accra. Pour le renforcement des capacités, elle a prévu de contribuer à l’accroissement de
la responsabilisation et de l’efficacité des institutions qui répondent aux besoins des
populations dans les pays à faible revenu (tableau 2.3.).
Tableau 2.2. Les modèles de programmation de l’aide canadienne issus d’une feuille de
route de l’ACDI de 2009 :
Source: ACDI, 2009b:50, The CIDA Business Process RoadMap.
Tableau 2.3. Les activités de renforcement des capacités prévues par l’ACDI pour la
période 2010-2011 : Acteurs bénéficiaires dans les pays récipiendaires
de l’aide
Activités de renforcement des capacités
Ministères et institutions indépendantes de
gouvernance
appui au renforcement des capacités pour
l’élaboration et le suivi des politiques et
des programmes du gouvernement
Administrations locales Augmenter leur capacité de compte-rendu
et d’élaboration des plans et des stratégies
qui répondent à leurs priorités de
développement
Administration publique Appuyer la réforme de l’administration
publique
Source : ACDI, 2011b : 17, 18, Rapport sur les plans et les priorités pour 2010-2011.
2.2.2. Le plan d’action pour l’éducation de base de 2012 et la
consécration des rôles des OSC des pays récipiendaires:
En 2012, pour se conformer au principe de l’alignement, l’ACDI a continué de
s’engager à contribuer au renforcement des capacités des pays récipiendaires, et à favoriser
53
la participation des organisations de la société civile au niveau de ces pays, mais toujours par
l’entremise d’activités menées par des organisations non gouvernementales canadiennes. À
titre d’illustration, dans le secteur éducatif, depuis sa création dans les années 1970,
l’Association des Collèges Communautaires du Canada (ACCC) a bénéficié du financement
de l’ACDI de 1992 à 2007 afin de procéder à la mise en place de six cent trente-et-un (631)
projets avec sept cent trente-quatre (734) partenaires outre-mer dans cent cinq (105) pays
pour le compte de l’agence (ACCC, 2012 :19). Elle s’est montrée favorable à la contribution
du Canada à la croissance des institutions et des établissements d’enseignement dans les pays
en développement et dans ses activités (ACCC, 2012 :38).
Suite à la politique de concentration géographique de l’aide canadienne, les activités
de l’ACCC se concentrèrent sur un nombre limité de pays parmi lesquels ont figuré des pays
africains comme le Sénégal. En 2005, cette association a procédé à des consultations dans
quelques pays africains, sur la conception du « Programme Éducation pour l’emploi » qui a
été approuvé par Madame Oda en 2008 pour une première période de trois (3) ans (ACCC,
2012 :99). Dans son discours du 06 mars 2009 au Durham College à Whitby (Ontario), la
ministre a indiqué qu’il s’agit d’une initiative financée à hauteur de 95 millions de dollars,
qui s’ajoute aux 140 millions de dollars en moyenne consacrés chaque année par l’ACDI à
la formation professionnelle. En collaboration avec l’Association des Collèges
Communautaires du Canada et d’autres organisations ayant une expérience en formation, la
locutrice a prévu que le Canada investirait 22,3 millions de dollars dans des programmes de
formation professionnelle en Afrique, principalement au Sénégal, en Tanzanie et au
Mozambique. L’Association des Collèges Communautaires du Canada serait donc chargée
de la formation de la main-d’œuvre et du soutien des micro-entreprises dans les secteurs de
ces pays, en aidant également les pays bénéficiaires à mettre en place les installations
nécessaires, à moderniser les programmes d’enseignement, à former les formateurs et à
évaluer les besoins du secteur privé.
Selon la locutrice, l’objectif de cette initiative consiste aussi à renforcer les liens entre
établissements canadiens et établissements africains. Sur ce point, Lavergne et Wood (2006)
ont soutenu que les organisations de la société civile sont qualifiées de « pont indispensable »
54
qui relie les plans de développement en vue de la réduction de la pauvreté et la qualité de vie
des démunis que l’aide cible au bout du compte (Lavergne et Wood, 2006 :21). Grâce à une
interaction directe avec ces acteurs, les donateurs peuvent fonder leurs négociations relatives
aux programmes et aux politiques avec les gouvernements des pays hôtes sur les réalités
locales. L’Association des Collèges Communautaires du Canada a par exemple entrepris une
étude des besoins et des priorités de quelques pays récipiendaires en Afrique subsaharienne,
en se rapprochant plus étroitement des populations concernées (ACCC, 2012). Des réunions
de consultations avec les organisations de la société civile des pays bénéficiaires ont
rassemblé des représentants de l’ACDI, des représentants des établissements canadiens, du
gouvernement local, des collectivités locales, de la société civile et du secteur privé dans le
pays concerné.
Étant donné l’accent que l’ACDI a mis l’accent sur le financement de ses propres
organisations de la société civile, le CAD (2012) lui a recommandé dans le cadre d’un autre
examen de l’aide canadienne en 2012, de s’engager à apporter directement son soutien aux
organisations de la société civile des pays récipiendaires :
« Southern CSOs and NGOs have developed strongly over the last decade and with exceptions, now
possess capacities and qualities to such a degree that they do not necessarily require a Northern
intermediary NGO as a financing channel, although other partnership benefits are still gained, such as
access to international networks and expertise in certain areas. All of this suggests that Canada’s
approach could do more to strengthen Southern civil society and be more country specific. This could
be achieved by channelling a greater proportion of funds for strengthening Southern civil society
directly to CSOs in Partner countries through Canada’s diplomatic missions » (CAD, 2012: 29).
En effet, selon Hayes et Albert van Zyl (2008), le pays donateur doit aussi rechercher
des moyens d’épauler la société civile des pays récipiendaires afin de favoriser la
responsabilisation des gouvernements récipiendaires: « Les organisations de la société civile
doivent savoir quelles décisions sont prises, par qui et à quel stade du cycle budgétaire (…)
Les OSC doivent comprendre les procédures de préparation, d’adoption et d’exécution du
budget ainsi que leurs liens avec les évaluations et décisions des agences internationales. Les
OSC devraient par exemple être informées des cadres et processus qu’imposent les agences
55
internationales et déterminer s’ils sont coordonnés et compatibles avec la planification
nationale ». Cette considération pour les OSC locales permet de renforcer leur participation
dans les processus de réduction de la pauvreté, car leur implication est d’ailleurs encore faible
dans le cadre des approches-programmes, où des mesures de soutien et de renforcement des
capacités restent nécessaires (Koerberle, Stavreski et Walliser, 2006: 162).
Ce fut en 2012 que l’ACDI adopta le plan d’action intitulé « L’efficacité de l’aide et
l’éducation de qualité Organisations de la société civile. Bâtir des partenariats plus inclusifs
pour accroître l’efficacité de l’aide en éducation ». Ce plan d’action a consacré les rôles des
organisations de la société civile des pays du Sud dans le secteur éducatif. Nous avons ainsi
récapitulé les rôles des OSC du Sud qui découlent des discours de l’ACDI dans le tableau
2.4. Selon cette agence, les OSC du Sud doivent participer activement dans le renforcement
de la responsabilisation des gouvernements récipiendaires, mais aussi dans la sensibilisation
de la population. Elles ont pour rôle d’encourager la représentation des groupes marginalisés,
d’offrir des services d’enseignement et de chercher des solutions aux défis majeurs dans le
secteur éducatif. L’ACDI a affirmé sur ce point que ce n’est pas seulement le gouvernement
central qui doit prendre le développement en charge, mais également les collectivités, le
Parlement, les citoyens et les organisations de la société civile. Ainsi, les OSC du Nord et
celles du Sud doivent jouer des rôles complémentaires de premier plan, et des partenariats
solides doivent être établis entre les propres intervenants de la société civile canadienne et
leurs homologues dans les pays en développement. Cette importance que l’ACDI a accordée
au renforcement des partenariats entre les OSC rejoint l’idée développée par Hayes et de Van
Zyl (2008). Ces auteurs ont en effet reconnu la nécessité pour les pays donateurs de se
pencher sur les facteurs politiques qui influencent les structures de responsabilité des
gouvernements récipiendaires en favorisant la participation de la société civile,
particulièrement dans les pays où la volonté politique et les structures de base semblent
insuffisantes, et où les appuis financiers peuvent mener à une gestion moins transparente des
fonds qui pourrait nuire aux intérêts des citoyens.
56
Tableau 2.4. Les rôles des OSC du Sud selon le plan d’action de l’ACDI pour
l’éducation de 2012. Rôles des OSC du Sud Description
Rappeler l’importance de la responsabilisation des
gouvernements
surveiller le rendement des gouvernements,
exprimer la volonté des citoyens pour un meilleur
respect des droits.
Sensibilisation de la population Sensibiliser la population en matière de droit à
l’éducation et partager des renseignements sur les
politiques d’éducation
Encourager la représentation des groupes
marginalisés, des groupes de femmes et des
collectivités mal desservies
Intervention à l’échelle locale et communautaire,
dans les écoles, là où le fait d’appliquer les
politiques ne permet pas nécessairement d’obtenir
des résultats.
Offrir des services d’enseignement Offrir des services d’enseignement aux groupes
démunis et marginalisés dans les domaines où les
gouvernements ne peuvent ou ne veulent pas le
faire
Chercher des solutions à des défis majeurs en
éducation « être les principaux vecteurs d’assistance
technique dans le secteur éducatif »
Élaborer des programmes d’enseignement, des
modèles pédagogiques et des programmes ciblant
les différences entre les sexes et d’autres inégalités
Source : ACDI, 2012b, Plan sur l’éducation de base.
2.3. Conclusions à propos de la conformité des discours de l’ACDI à
l’appropriation, à l’alignement et à l’harmonisation :
Nous avons pu faire ressortir à travers cette analyse des discours de l’ACDI de 2006
à 2012 qu’elle a exprimé son attachement aux principes de l’appropriation, de l’alignement
et de l’harmonisation de l’aide. Conformément aux indicateurs qui ont été précisés dans le
tableau 1.2. de notre cadre d’analyse, nous avons pu relever qu’en vertu du principe de
l’appropriation, elle s’est engagée à accorder directement des appuis financiers à quelques
pays de l’Afrique subsaharienne, en mettant l’accent sur le renforcement de la participation
de la société civile dans les pays récipiendaires. La manière dont cette agence a intériorisé le
principe de l’appropriation a été toutefois critiquée dans la littérature, car elle a surtout mis
l’accent sur la recherche des résultats immédiats à travers ses investissements d’aide, en
concentrant ses appuis financiers directs sur un nombre restreint de pays. En tenant compte
des critiques du CAD et de divers auteurs, nous pouvons affirmer que cette agence a accordé
une importance relative au rôle de leadership des gouvernements récipiendaires, à cause de
l’accent qui a été plutôt mis dans ses discours, sur la responsabilisation accrue des
57
gouvernements récipiendaires vis-à-vis des exigences canadiennes en matière de procédures
et de résultats de développement.
En outre, si l’ACDI a attaché une importance élevée à la participation de la société
civile, il apparaît dans les discours de cette agence, qu’il s’agit surtout de favoriser les
interventions des OSC canadiennes pour qu’elles stimulent à travers les projets de
développement, la participation de leurs homologues dans les pays récipiendaires de l’aide,
en servant de « pont » pour l’établissement de partenariats entre le gouvernement
récipiendaire et le gouvernement Canadien, mais aussi entre institutions ou établissements
africains et canadiens. En nous référant aux arguments de Finnemore et de Sikkink (1998)
sur la théorie constructiviste et l’influence des normes sur les États, nous comprenons que la
manière dont l’ACDI a intériorisé les normes internationales laisse entrevoir un certain
niveau de rationalité dans le sens où il ne s’agit pas seulement pour le Canada d’accorder de
l’aide étrangère, mais aussi de veiller à ce que les ressources transférées soient mieux gérées
et qu’elles atteignent des résultats immédiats. Ainsi, tel que l’ont affirmé Finnemore et
Sikkink (1998), « rationality cannot be separated from any politically significant episode of
normative influence (…). Norms and rationality are thus intimately connected » (Finnemore
et Sikkink, 1998:888).
La théorie constructiviste nous éclaire à cet égard sur la manière dont un État
intériorise les normes internationales. Il ne s’agit pas d’un processus automatique pour le cas
du Canada, dans la mesure où l’ACDI a fait preuve de prudence dans la gestion de ses
investissements d’aide en s’engageant d’une part, à opérer un choix stratégique des pays
récipiendaires de son aide et d’autre part en recourant à ses propres OSC pour
l’acheminement de la majeure partie de ses ressources d’aide. En outre, des conditions
propices doivent être réunies pour favoriser l’intériorisation des normes internationales,
notamment l’existence des structures internes qui sont suffisamment indépendantes et
autonomes pour favoriser l’adoption des politiques internes nécessaires à cet effet. Sur ce
point, de nombreux auteurs ont démontré la faiblesse de l’autonomie de l’ACDI à cause des
contraintes d’ordre administratif et politique auxquelles elle a dû faire face au niveau interne.
58
Ces contraintes ont constitué un obstacle à l’intériorisation des normes sur l’efficacité de
l’aide dans les discours de l’agence.
À l’issue de cette analyse du discours de l’ACDI, nous devons aussi admettre que le
degré d’intégration du principe de l’alignement par l’agence a été faible, car elle n’a pas
clairement expliqué sa stratégie en matière de renforcement des capacités. Autrement dit, il
n’est pas clair dans ses discours, s’il s’agit de se baser sur les stratégies de développement
nationales des pays récipiendaires ou bien de développer une stratégie de renforcement des
capacités propre à l’ACDI afin de l’appliquer dans les pays récipiendaires. Nous avons
soutenu dans notre cadre d’analyse qu’en vertu du principe de l’alignement, le pays donateur
doit s’engager à agir dans un cadre explicite, stratégique et programmatique que le pays
récipiendaire s’est approprié, en tenant compte du contexte de ce dernier, de ses spécificités,
de ses institutions et priorités nationales. Or, il est difficile de distinguer si les projets de
l’ACDI qui ont été gérés surtout par des OSC canadiennes sont complémentaires ou bien s’ils
sont mis en œuvre en parallèle avec les programmes déjà mis en place par les gouvernements
récipiendaires de l’aide. Il ressort de notre analyse que la conformité des discours de l’ACDI
au principe de l’alignement a été faible, d’autant plus que l’agence s’est engagée dans un de
ses discours de 2009 à financer surtout les projets dont les objectifs s’harmonisent avec ses
priorités (ACDI, 2009b, The CIDA Business Process RoadMap).
C’est particulièrement à cause la faiblesse de la conformité de ses discours au principe
de l’appropriation et de l’alignement que l’ACDI a fait l’objet des critiques et des pressions
du CAD afin qu’elle harmonise ses actions de développement avec celles des pays
récipiendaires et celles des autres donateurs. En vertu du principe de l’harmonisation, l’ACDI
a donc fourni des efforts afin d’assurer une complémentarité de ses actions avec celles des
autres donateurs, qui a donné lieu à un dialogue et à une responsabilité partagée entre les
différentes parties. Scyner (2000) a soutenu à cet égard qu’il est essentiel d’avoir un accord
qui fournit le maximum de flexibilité et d’assurance que chaque partie agit selon une certaine
prévisibilité (Scyner, 2000 : 159). Sur ce point, tel que nous l’avons vu dans notre analyse,
pour harmoniser les modalités de son aide avec celles du pays récipiendaire et des autres pays
donateurs, l’ACDI s’est engagée dans un de ses discours de 2008, à signer des accords qui
59
lui ont permis de définir ses responsabilités et ses obligations, mais aussi celles du
gouvernement bénéficiaire, des autres donateurs et même parfois des organisations ou des
représentants de la société civile (ACDI, 2008).
Enfin, nous avons constaté qu’à partir de 2012, ce fut dans le secteur éducatif que
l’ACDI a commencé à consacrer progressivement les rôles des OSC des pays récipiendaires.
Elle avait prévu dans son plan d’action pour l’éducation de base de 2012 qu’il n’est pas
seulement question d’harmonisation de l’aide à accorder aux gouvernements, mais aussi
d’harmoniser l’aide aux organisations de la société civile en vue de développer leurs
capacités, de leur offrir un financement de base et de les aider à siéger à la table des groupes
décisionnels locaux en matière d’éducation (ACDI, 2012b). Selon Scyner (2000),
« partnership seeks to address inclusiveness, complementarity, dialogue and shared
responsibility as the basis of managing the multiple relationships among stakeholders in the
aid industry » (Scyner, 2007:152). En vertu du principe de l’harmonisation, pour que le
partenariat entre le gouvernement récipiendaire, les organisations de la société civile et les
donateurs soit inclusif et coordonné, il faut que toutes les parties prenantes soient inclues
dans les négociations des appuis financiers, et qu’elles s’accordent sur des buts et des
objectifs de développement communs. Les accords qui en découlent peuvent être aussi bien
des accords-cadres que des accords bilatéraux qui se réfèrent à des règles générales
consacrées communément par toutes les parties prenantes dans les accords-cadres qui visent
à coordonner l’aide.
Ainsi, nous verrons dans le troisième chapitre, comment l’ACDI s’est réellement
comportée en prenant des dispositions pour honorer ses engagements en faveur de l’efficacité
de 2006 à 2012, notamment à travers son aide bilatérale à quelques pays de l’Afrique
subsaharienne dans le secteur éducatif. L’ACDI s’est surtout concentrée pour la mise en
œuvre des approches-programmes, sur le secteur éducatif de quelques pays africains comme
le Kenya, le Mali, le Mozambique, le Sénégal et la Tanzanie qui ont figuré parmi les vingt
(20) principaux récipiendaires de son aide pendant la période 2006-2012 (ACDI, 2012c).
L’agence dispose d’ailleurs depuis 1995, d’un cadre stratégique régional pour certaines
régions de l’Afrique subsaharienne, comme l’Afrique de l’Ouest. Depuis l’adoption de ce
60
cadre, elle s’est proposé de canaliser ses interventions dans trois (3) pays : le Sénégal, le
Ghana et le Mali bien que des interventions de plus petite envergure aient lieu ailleurs
(Gosselin et Touré, 2000 :8). Ces pays ont continué de bénéficier des programmes bilatéraux
du Canada pendant la période 2006 à 2012. Nous nous limiterons au Sénégal et au Mali qui
sont deux pays francophones de l’Afrique de l’Ouest.
Comme il a été indiqué dans notre stratégie de recherche, nous nous concentrerons
sur quelques programmes bilatéraux de l’ACDI qui ont été mis en place au Sénégal grâce à
une collaboration directe du gouvernement canadien avec le gouvernement sénégalais, et à
travers divers partenariats entre des établissements sénégalais et des organisations de la
société civile canadienne. Ensuite, nous analyserons la contribution de l’ACDI au
développement du secteur éducatif au Mali, grâce à l’approvisionnement du gouvernement
en manuels scolaires et à son appui pour la décentralisation accrue de la gestion de ce secteur.
Nous allons présenter quelques appuis financiers directs du Canada au secteur éducatif du
Sénégal et du Mali pendant la période 2006-2012, pour nous intéresser ensuite à des
programmes bilatéraux de l’ACDI qui ont visé à renforcer la participation des organisations
de la société civile dans ces pays. En vertu du principe de l’alignement, les projets qui visent
à renforcer les capacités des gouvernements récipiendaires doivent s’intégrer dans un
contexte plus global en se fondant sur les programmes de développement des pays
récipiendaires, afin que les priorités de ces derniers soient la « force motrice des initiatives »
(Lavergne et Wood, 2006 :11). Ainsi, nous présenterons également des projets qui ont visé à
renforcer les capacités des gouvernements récipiendaires dans le secteur éducatif, pour finir
avec l’identification des accords conclus par le Canada pour l’harmonisation de ses
procédures et de ses dispositifs d’appuis financiers avec chacun des deux (2) pays
bénéficiaires, et avec ceux des autres donneurs.
61
CHAPITRE III- L’AIDE BILATÉRALE DE L’ACDI AU SECTEUR ÉDUCATIF DE
QUELQUES PAYS DE L’AFRIQUE DE L’OUEST PENDANT LA PÉRIODE 2006 À
2012
Mundy et Bhanji (2005) ont affirmé que ce fut surtout dans le secteur éducatif que
l’ACDI a commencé à utiliser les approches-programmes : « (…) CIDA has been agressively
experimenting with new, programme based approaches (PBAs) for the delivery of its
education sector aid. (…) Sector wide education programs typically emerge in contexts where
a group of donors has agreed to support an education sector spending plan which links
necessary system-wide reforms in education to a broader public expenditure plan » (Mundy
et Bhanji, 2005 :8). Le secteur éducatif a d’ailleurs connu une amélioration importante en
Afrique où la plupart des pays africains ont augmenté leurs engagements pour assurer la
réalisation des objectifs de l’éducation pour tous. Gouvernements récipiendaires et pays
donateurs se sont partagés les responsabilités dans le secteur éducatif depuis le début du
XXIème siècle avec la mise en œuvre accélérée de l’initiative Éducation Pour tous.
Pays donateurs et pays récipiendaires se sont répartis la tâche. D’une part, les pays
récipiendaires se sont engagés à élaborer leurs programmes d’éducation et de formation au
niveau national dans le cadre d’un dialogue et des consultations avec différentes parties
prenantes (citoyens, organisations de la société civile, secteur privé). D’autre part, les pays
donateurs se sont engagés à mobiliser des ressources pour soutenir ces programmes, à
s’aligner sur les priorités des pays récipiendaires et à coordonner leur appui autour d’un seul
et unique programme de développement pour chaque pays récipiendaire. Cet arsenal
d’engagements vise à concrétiser les principes de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de
l’aide dans le secteur éducatif et à reconnaître rôle de leadership de chaque pays récipiendaire
dans la mise en œuvre de son programme de développement et dans la coordination de l’aide.
Ces améliorations au niveau de la responsabilisation des pays récipiendaires et des pays
donateurs dans le secteur éducatif africain ont été un facteur d’encouragement pour le Canada.
Le tableau 3.1 nous permet de voir la manière dont l’aide bilatérale de l’ACDI au
secteur éducatif a été gérée pendant la période 2006-2012 : la majeure partie a été allouée sous
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forme de programmes bilatéraux avec une augmentation importante de 2006 à 2011. Il s’agit
de programmes qui sont mis en œuvre directement par les gouvernements récipiendaires et
qui comprennent également le soutien budgétaire direct. Toutefois, comme nous l’avons vu
dans le deuxième chapitre, les fonds peuvent aussi être gérés dans le cadre de projets qui sont
conduits par un agent d’exécution qui peut être soit une organisation ou institution non
gouvernementale locale ou internationale, selon le mécanisme d’exécution du programme, les
conditions et ententes particulières conclues avec le pays bénéficiaire (ACDI, 2009a:58). Au
niveau central, l’aide bilatérale du Canada à l’éducation a été principalement gérée par trois
(3) directions générales : la direction générale des programmes géographiques, la direction
générale des programmes multilatéraux, la direction générale du partenariat avec les
Canadiens, et d’autres directions générales de l’agence. L’aide bilatérale du Canada au secteur
éducatif a touché les aspects suivants : politique éducative et gestion administrative,
équipements scolaires et formation, formation des enseignants, recherche en éducation,
enseignement primaire, enseignement secondaire, formation professionnelle, enseignement
supérieur, formation technique et supérieure.
Tableau 3.1. L’aide bilatérale à l’éducation de l’ACDI de 2006 à 2012 (en millions de
dollars) Période Direction générale
des Programmes
géographiques
Direction générale
du Partenariat avec
les Canadiens
Autres directions
générales de
l’ACDI
Direction générale des
programmes
multilatéraux
2006-2007 186.53 39.69 0.04 25.76
2007-2008 224.52 39.02 0.50 1.88
2008-2009 316.94 43.38 0.03 14,54
2009-2010 307.41 51.44 0.10 13.69
2010-2011 333.92 47.66 0.13 13.80
2011-2012 242.11 46.73 0.15 34.63
Source : ACDI, 2009a; 2010c; 2011c; 2012d, Rapports statistiques de l’aide internationale
de l’ACDI de 2006 à 2012.
Dans les sections suivantes, il sera question d’identifier quelques appuis financiers de
l’ACDI aux programmes de développement du Sénégal et du Mali dans le secteur éducatif
(éducation de base et formation professionnelle et technique pour le Sénégal et éducation de
base seulement pour le Mali), et de voir ensuite le nombre de projets qu’elle a mis en place
pendant la période 2006-2012, pour contribuer au renforcement de la participation de la
société civile de ces pays. Ensuite, nous procéderons à l’identification du nombre de projets
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de l’agence qui ont visé le renforcement des capacités des gouvernements récipiendaires dans
l’exécution de leurs programmes de développement dans le secteur éducatif. La dernière tâche
consistera à identifier quelques accords conclus par cette agence pour harmoniser ses
procédures et ses dispositifs d’appuis budgétaires avec chacun des deux pays bénéficiaires, et
avec les autres donneurs.
Tel que nous l’avons annoncé dans le cadre d’analyse, nous considérons que le niveau
d’intégration du principe de l’appropriation sera élevé si le Canada a donné son appui
financier à chacun des deux (2) pays récipiendaires sélectionnés en procédant à la mise en
place d’au moins quatre (4) projets qui visent à renforcer la participation des organisations
de la société civile de chacun de ces pays dans le secteur éducatif. Le niveau d’intégration du
principe de l’alignement sera élevé si au moins (3) projets de renforcement des capacités ont
été réalisés pour appuyer le gouvernement récipiendaire dans l’exécution de son programme
de développement dans le secteur éducatif. Il sera moyen si au moins deux (2) projets ont été
réalisés, et faible si seulement un (1) ou vraiment aucun projet n’a été mis en place pour
renforcer les capacités du gouvernement récipiendaire dans la réalisation de son programme
de développement sectoriel. Enfin, le niveau d’intégration du principe de l’harmonisation
sera élevé si un (1) accord sur l’harmonisation des procédures de financement a été conclu
avec chacun des deux(2) pays sélectionnés en Afrique de l’Ouest, et avec celles des autres
donateurs. Par contre, il sera faible si aucun accord n’a été conclu.
3.1. L’ACDI avec quelques-unes de ses contributions dans le secteur éducatif
du Sénégal pendant la période 2006-2012 :
Le Sénégal, pays de concentration de l’aide canadienne au cours de la période 2006-
2012, s’est engagé à réduire la pauvreté en se dotant d’un premier document de stratégie pour
la croissance et la réduction de la pauvreté (DSRP I) en 2001. Depuis 2006, il a procédé à la
mise à jour de ce document en adoptant une seconde génération de DSRP qui couvre la
période quinquennale 2006-2010. Ce DSRP II met l’accent sur la volonté des autorités
sénégalaises de procéder au renforcement du système éducatif en augmentant les ressources
budgétaires qui y sont allouées. Les dépenses totales d’éducation en pourcentage du Produit
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National Brut (PNB) ont augmenté de 2% entre 1999 et 2005 classant le pays au deuxième
rang sur les vingt-et-un (21) pays sélectionnés dans le cadre de l’Initiative de mise en œuvre
accélérée de l’Éducation Pour Tous (Guège, Kane, Diop, Abdoul Sy, 2009). Le DSRP II
indique une progression du taux brut de scolarisation élémentaire de 69.4% à 82.5% entre
2001 et 2005, mais avec des résultats mitigés, car ce taux reste bas dans les zones rurales
(70%) par rapport aux zones urbaines (95%).
Malgré l’importance des efforts qui restent encore à fournir dans le secteur éducatif,
on remarque au cœur du DSRP II, la volonté du gouvernement sénégalais de se doter des
infrastructures sociales de base et de proximité qui garantissent aux ménages urbains et
ruraux leurs droits fondamentaux à une éducation de qualité à partir de 2015. Le Sénégal a
d’ailleurs adopté un programme décennal de l’éducation et de la formation (PDEF) qui a fixé
ses orientations en matière d’éducation depuis 2000 en procédant à plusieurs réformes au
niveau du secteur éducatif afin de favoriser l’alphabétisation et de promouvoir un curriculum
axé sur le développement des compétences tournées vers l’emploi. Le PDEF qui est le pilier
de la politique d’éducation du gouvernement sénégalais depuis 2008 a été initié en
collaboration avec les partenaires techniques et financiers, les organisations de la société
civile, les institutions du système éducatif et de la formation (Sénégal, DSRP II).
3.1.1. Le principe de l’appropriation et quelques appuis financiers de
l’ACDI au secteur éducatif sénégalais :
L’ACDI a été classée au quatrième rang parmi les donateurs du Sénégal et sa
programmation pour ce pays est intervenue dans un contexte marqué par l’introduction des
principes de l’efficacité de l’aide et de l’approche-programme, mais aussi par les efforts
accrus en vue d’une plus grande coordination et concertation entre bailleurs de fonds et
autorités nationales (ACDI, 2011a). Au cœur de cette programmation, l’éducation a constitué
le pilier central de l’intervention canadienne, et dans le secteur éducatif les décaissements de
l’ACDI ont pris de l’ampleur pour faire du Canada le partenaire le plus important du Sénégal
en éducation, malgré le fait que la contribution canadienne ait été tout de même modeste :
entre 1 et 4% des investissements du Sénégal dans ce secteur (ACDI, 2011a : VIII). Au
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niveau bilatéral, les interventions de l’ACDI se sont articulées autour de nombreux projets et
des initiatives d’appuis budgétaires. Le Sénégal a bénéficié à titre d’appuis financiers, des
dons, mais aussi des prêts de l’ACDI. La figure 1 décrit l’évolution de l’aide financière de
l’ACDI au Sénégal dans le secteur éducatif (éducation de base) de 2000 à 2011. On peut
remarquer qu’à partir de 2006, les dons octroyés par l’ACDI ont connu une importante
augmentation dans ce secteur, pour atteindre un pic en 2008.
Figure 3.1. Aide canadienne à l’éducation de base au Sénégal de 2000 à 2011 : Grants
versus Loans (en dollars américains).
Source: OCDE, 2014b, Open aid data, Canada top projects to basic education in Sénégal.
http://www.openaiddata.org/purpose/269/112/301/
L’ACDI a divulgué dans sa banque de projets, les subventions et les contributions
supérieures à 25000 dollars octroyées au Sénégal : une contribution financière pour
l’éducation des filles en 2006, une somme pluriannuelle pour l’appui au curriculum de
l’éducation de base vers la fin de l’année 2006, une autre somme pluriannuelle en 2007 afin
d’appuyer le plan d’action en alphabétisation du Sénégal (phase III), et une autre pour
renforcer l’enseignement élémentaire et appuyer les volontaires de l’éducation (MAECD,
2014c). Tous ces fonds ont été accordés au ministère de l’Éducation du Sénégal. Le ministère
de l’Économie et des Finances du Sénégal a aussi bénéficié d’un soutien dans la mise en
œuvre de la phase II du programme décennal d’éducation et de formation (MAECD, 2014c).
Sur la période 2007-2012, le Sénégal a bénéficié d’un appui au secteur éducatif dans le cadre
du projet A032121-001 avec une contribution maximale de l’ACDI de 103 millions de dollars
US. Cette initiative constitue l’élément fondamental de l’aide fournie par le Canada au
Sénégal pour l’atteinte des objectifs de développement dans le secteur éducatif (MAECD,
2014d). Cette contribution vise à aider le ministère de l’Éducation à mettre en œuvre le PDEF
au Sénégal, et à aider le ministère de l’Économie et des Finances à assurer le suivi de la mise
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en œuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté et des réformes gouvernementales dans
les domaines des finances et des marchés publics. Cette initiative d’appui budgétaire a touché
90% la politique et la gestion administrative dans le secteur éducatif de base, et 10% la
gouvernance démocratique (MAECD, 2014d).
En vertu du principe de l’appropriation, l’ACDI a accordé directement des fonds de
160 millions de dollars à l’appui du PDEF en 2007, pour une période de quatre (4) ans. Cet
appui budgétaire a inclus une enveloppe de 132 millions de dollars versée au gouvernement
du Sénégal selon les besoins identifiés par le ministère de l’Éducation (ME), un montant de
1.5 million de dollars pour soutenir le ministère de l’Économie et des Finances (MEF) dans
sa stratégie de lutte contre la pauvreté, un appui financier pouvant atteindre 9.5 millions de
dollars au Secrétariat exécutif du MEF pour soutenir la réforme des finances publiques et de
la passation des marchés du gouvernement, et enfin un montant de 17 millions de dollars
pour le renforcement des capacités (ACDI, 2011a). Ce qui montre que l’appui financier de
l’ACDI s’est accompagné de fonds destinés au renforcement des capacités en vertu du
principe de l’alignement. Le principe de l’appropriation a été respecté, car les appuis
financiers ont visé directement à soutenir les départements ministériels du gouvernement
récipiendaire, dans un secteur déterminé tant en ce qui concerne la gestion du secteur éducatif
proprement dite, qu’en ce qui concerne la gestion des finances publiques.
Cependant, par mesure de sécurisation des fonds, l’ACDI les a versés à la Banque
Centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO), dans un compte ouvert à l’intention du
ministère sénégalais de l’Éducation (Sénégal, 2008; ACDI, 2011a). Ce qui prouve que
l’ACDI a sécurisé ses investissements d’aide bilatérale. Sur ce point, le rapport de l’agence
sur l’évaluation de sa programmation au Sénégal a indiqué que même si l’appui budgétaire
n’a pas été versé directement dans le budget du gouvernement sénégalais, il a favorisé une
implication plus importante du ministère de l’Éducation : « Bien que ne respectant pas le
principe de l’appui budgétaire, le mécanisme ciblant des lignes budgétaires sectorielles a été
apprécié par son principal bénéficiaire, le ministère de l’Éducation, contrairement à
l’inscription des fonds au budget de l’État qui crée, toujours selon le ministère de l’Éducation,
67
des frustrations et réduit le volume des fonds effectivement disponibles pour le secteur »
(ACDI, 2011a :35).
Le recours à des approches fondées sur le programme de développement sectoriel du
Sénégal a permis à l’ACDI de développer une collaboration plus étroite avec les
départements ministériels responsables de l’éducation et des finances publiques du
gouvernement récipiendaire. Sur ce point, l’agence a même envisagé de confier à l’appui
budgétaire tout ce qui touche les investissements lourds comme les manuels scolaires, les
constructions et les équipements (ACDI, 2011a :25). Toutefois, si l’adoption graduelle des
approches-programmes dans le secteur éducatif a diminué la fréquence du recours à des OSC
canadiennes et à des ONG nationales à titre d’agences d’exécution, nous avons remarqué que
l’ACDI a quand même continué de recourir à des projets pour l’intégration des efforts fournis
par ces organisations dans la programmation de son aide au Sénégal. Elle a aussi expliqué
les raisons de sa tendance à continuer de recourir à des projets dans son rapport d’évaluation
de la programmation de l’aide à ce pays :
« On observe que les modalités traditionnelles de livraison (projets) (…) tendent à obtenir une cotation
plus élevée dans l’ensemble que les approches-programmes, plus nouvelles. Une situation qui peut
s’expliquer au fait que leur impact n’est pas complètement ressenti. Par ailleurs, l’approche-
programme démontre un rythme plus lent en termes d’atteinte et d’institutionnalisation des résultats
compte tenu qu’elle implique un consensus entre de multiples partenaires et qu’elle dépend pour la
livraison de l’aide de systèmes nationaux qui requièrent nécessairement un renforcement. (…) Dans le
cadre d’approches-programmes, des efforts restent à déployer pour instrumenter adéquatement tant
l’équipe de l’ACDI que ses partenaires, en matière de suivi et d’évaluation » (ACDI, 2011a : XI).
Du point de vue fonctionnel, l’acheminement de l’aide financière directement vers le
Sénégal afin d’appuyer le PDEF de ce pays s’est donc avéré difficile pour l’ACDI,
particulièrement en ce qui concerne l’évaluation de ses investissements d’aide. Faute de
données disponibles, l’agence a rencontré des obstacles dans l’évaluation de sa contribution
effective à la réduction de la pauvreté au Sénégal. En outre, l’instabilité institutionnelle, le
climat arbitraire entre les priorités ministérielles et les budgets affectés à l’éducation au
Sénégal de même que la lenteur des processus d’approbation au sein de l’ACDI ont constitué
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des obstacles à l’atteinte de meilleurs résultats (ACDI, 2011a:VIII). Pour remédier aux
problèmes d’évaluation de l’aide, l’ACDI s’est appuyé sur le PDEF du Sénégal pour l’octroi
des appuis financiers, mais en continuant d’articuler une majeure partie de son intervention
autour de nombreux projets et initiatives : l’appui à la réforme du curriculum, le dispositif de
formation des maîtres, le non formel, la formation professionnelle et technique, mais aussi le
projet d’alphabétisation (ACDI, 2011a). Pour améliorer l’appropriation de l’aide, elle a dû
collaborer avec des OSC canadiennes qui ont géré la majorité des projets de renforcement de
la participation et des capacités de la société civile, ainsi que de quelques établissements
d’enseignement au Sénégal.
3.1.2. Quelques projets de l’ACDI pour le renforcement de la
participation et des capacités de la société civile au Sénégal :
Pour une meilleure appropriation de l’aide, l’ACDI a soutenu la mise en œuvre de la
stratégie du « faire-faire » du gouvernement sénégalais qui a été favorisée dans le secteur
éducatif par l’élaboration et la mise en œuvre de plans régionaux, départementaux et locaux
de développement de l’éducation, dans le cadre d’un partenariat regroupant les collectivités
locales, les administrations scolaires déconcentrées et la société civile (Guène, Kane, Diop
et Abdoul, 2009). Cette stratégie du « faire-faire » repose sur le partenariat entre l’État, les
populations et les OSC dans une optique de mobilisation et d’optimisation des ressources,
sur la répartition des rôles et des responsabilités entre ces divers acteurs et sur leur
participation tant au niveau des concertations, qu’au niveau politique et au niveau du
fonctionnement des procédures et des mécanismes mis en place dans le secteur éducatif
(Ndiaye, 2006 :126). Enfin, en vertu de cette stratégie qui prône la décentralisation du secteur
éducatif, la conception et la mise en œuvre des programmes d’alphabétisation relève des
collectivités locales.
Ndiaye (2006) a fait remarquer à cet égard qu’au Sénégal, le gouvernement partage
la responsabilité, les coûts, la prise de décision et le pouvoir avec tous les partenaires, en les
responsabilisant dans la planification, la mise en œuvre et le suivi/ évaluation des politiques
et des programmes d’éducation. En vertu du PDEF, la société civile (organisations non
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gouvernementales, syndicats, associations de parents d’élèves, associations féminines,
associations sportives et culturelles) ainsi que les collectivités locales doivent contribuer à la
conception, à la réalisation ainsi qu’à l’évaluation des politiques et programmes de
développement à tous les niveaux du système éducatif (Ndiaye, 2006 :5). Le programme
décennal pour l’éducation et la formation (PDEF) insiste sur une participation et un
partenariat « efficace et bien coordonné » concernant le financement et l’appui technique
(Lauwerier, 2010 :158).
Même si l’ACDI n’a pas adopté une stratégie précise en matière de renforcement de
la société civile au niveau du secteur éducatif, elle a fourni des efforts pour favoriser une
meilleure appropriation de l’aide en renforçant la participation des organisations de la société
civile du Sénégal et en contribuant au renforcement de leurs capacités. Les données de
l’OCDE sur les projets de renforcement de la société civile au Sénégal démontrent qu’en
2006, ce fut surtout le Centre de Recherches et de Développement International (CRDI) qui
a entrepris des activités de renforcement de la participation et des capacités des OSC dans ce
pays (OCDE, Open aid data, Sénégal, 2014b). L’ACDI est plutôt intervenue dans le secteur
public et dans la gestion administrative, afin de soutenir le gouvernement récipiendaire. Elle
a collaboré cependant avec des OSC canadiennes pour procéder au renforcement de la
participation de la société civile du Sénégal, en accordant des subventions à quelques OSC
sénégalaises.
Le Programme des Bourses Canadiennes pour l’Éducation et la formation en Afrique
(BCEFA) a été conçu en 2006 et mis en œuvre par le Bureau Canadien de l’Éducation
Internationale (BCEI) jusqu’en 2009 pour renforcer les capacités de la société civile au
Sénégal, mais aussi dans trois (3) autres pays africains : Ghana, Éthiopie et Mali. Le BCEFA
a été financé par l’ACDI pour assister les OSC locales, d’une part au niveau individuel dans
l’éducation et la formation professionnelle grâce à un mécanisme d’octroi de bourses par voie
de concours. D’autre part, il a visé le renforcement des capacités organisationnelles et de
formation des OSC et des établissements de formation locaux du Sénégal pour qu’ils puissent
prendre part à la mise en œuvre des stratégies de réduction de la pauvreté et à
l’accomplissement des OMD, mais aussi concevoir et délivrer des formations sur des thèmes
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relatifs à la bonne gouvernance et au renforcement des capacités organisationnelles des OSC.
Le BCEFA a permis au Réseau d’associations pour le bien-être communautaire (RABEC)
qui est une association d’OSC au Sénégal de lancer en 2009 le « Programme d’éducation à
une citoyenneté active et participative ». Ce programme regroupe un ensemble d’activités de
formation, d’enquêtes sur le terrain et d’apprentissage avec vingt-cinq (25) acteurs provenant
des organisations communautaires de base, des syndicats, de la presse et des leaders
d’opinion dans la commune de Biscuiterie au Sénégal, afin de procéder au renforcement de
leurs capacités en matière de décentralisation, de leadership, et de participation à la vie
citoyenne (Sénégal, 2009).
Au cours de la période 2006-2007, l’ACDI a également octroyé des subventions au
Conseil des organisations non gouvernementales d’appui au développement (CONGAD) qui
regroupe des organisations non gouvernementales au Sénégal et qui œuvrent pour la
participation de la société civile à la réflexion sur l’aide au développement suivant neuf
réseaux thématiques parmi lesquels figure l’alphabétisation (MAECD, 2014c). Le CONGAD
s’investit dans la formulation, la mise en œuvre, la revue et l’évaluation des politiques
publiques (lutte contre la pauvreté, programme de développement intégré de la santé,
programme décennal de l’éducation et de la formation, programme national pour le
développement durable et des politiques de partenariat au développement) (REPAOC, 2013).
Il regroupe des ONG locales au Sénégal et réalise des missions de renforcement des capacités
des OSC, de diffusion d’informations, de coordination des propositions communes pour la
participation efficiente au dialogue sur l’action publique, de lobbying et de plaidoyer pour
l’émergence d’une société civile pouvant influencer les politiques (REPAOC, 2013).
En 2006, l’ACDI a aussi subventionné l’Institut national d’études et d’actions pour le
développement de l’éducation au Sénégal. Il faudrait remarquer que ces OSC locales ont dû
à cet égard, remplir un certain nombre de conditions pour pouvoir bénéficier des subventions
des donateurs comme l’ACDI : avoir des systèmes de contrôle de gestion solides et
responsables, une expertise technique dans la conception et la mise en œuvre des
programmes, partage des coûts jusqu’à 15 % de la valeur d’une subvention, avoir la capacité
de collecter des fonds localement (CONGAD, 2012 :4). Toutefois, ces conditions ont haussé
71
le niveau professionnel des OSC sénégalaises qui ont engagé des experts pour élaborer des
propositions techniques, ou formé des consortiums en vue de conjuguer leurs avantages
comparatifs et de renforcer leurs capacités pour répondre aux appels à propositions
(CONGAD, 2012 :4).
Pendant la période 2009-2012, grâce au financement de l’ACDI, des organisations
non gouvernementales canadiennes comme le Service d’assistance canadienne aux
organismes (CESO), l’Entraide Universitaire mondiale du Canada (EUMC), le Carrefour
Canadien International et le Centre Canadien d’Études et de Coopération Internationale
(CECI) ont envoyé des volontaires au Sénégal pour procéder au renforcement de la
participation et des capacités de la société civile. (OCDE, Open aid data, Sénégal, 2014). Au
cours de la période 2010-2011, le Fonds d’appui décentralisé à l’appropriation et au dialogue
(FADAD) a permis à l’ACDI de contribuer au renforcement de la prise en charge locale au
Sénégal en appuyant les initiatives locales et en facilitant le dialogue entre la société civile
et le gouvernement (OCDE, Open aid data, 2014; ACDI, 2011a :18). Plusieurs organisations
ont bénéficié d’un renforcement des capacités avec la création et le développement d’outils
de gestion et de programmation pour rendre les activités plus efficientes et plus efficaces,
avec un ratio de plus de 50% bénéfique aux femmes (MAECD, 2014f).
En outre, à cause de la réforme complète de son programme national d’éducation et
de formation, le Sénégal a été sélectionné dans le cadre du Programme Éducation pour
l’Emploi réalisé par l’Association des Collèges Communautaires du Canada (ACCC) depuis
2008. Les activités de l’ACCC ont consisté à aider quelques établissements de formation
technique et professionnelle du Sénégal à procéder à la réforme du secteur éducatif pour qu’il
soit plus souple, accessible et adapté à l’embauche des diplômés (ACCC, 2012). Le
programme Éducation pour l’Emploi a commencé à être mis en œuvre en octobre 2008 pour
une première période de trois ans. Grâce aux ressources allouées par l’ACDI, l’ACCC a
couvert les honoraires des spécialistes en réforme qui ont travaillé au Sénégal dans des
ministères et dans douze (12) partenariats institutionnels pilotes dans ce pays. L’ACDI a aussi
soutenu le gouvernement sénégalais dans l’achat des équipements pour les établissements
participant au programme d’ÉPE (ACCC, 2012 :101). Dans le cadre de ce programme, une
72
douzaine de collèges canadiens ont pu travailler en partenariat avec des établissements de
formation technique et professionnelle (FTP) au Sénégal afin de renforcer la participation et
les capacités de ces derniers (tableau 3.2.).
Tableau 3.2. Le projet Éducation pour l’Emploi et les partenariats entre établissements
canadiens et établissements au Sénégal :
Source : ACCC, 2012, Éducation pour l’Emploi, dépliant sur le Sénégal,
http://www.collegesinstitutes.ca/wp-content/uploads/2014/05/depliantsenegal_final.pdf
Ainsi, pour l’application du principe de l’appropriation, l’ACDI a confié la mise en
œuvre de la majorité de ses projets à des OSC canadiennes, et dans plusieurs cas, ce sont ces
OSC qui ont conçu des programmes en répondant aux exigences et aux critères de l’ACDI.
Le financement de ses propres organisations a permis au Canada d’utiliser son expertise en
matière de renforcement de la société civile et d’établissement de partenariats. Toutefois, il
a été admis dans le rapport d’évaluation de l’ACDI sur la programmation au Sénégal qu’une
réelle appropriation des résultats par le gouvernement récipiendaire est conditionnée par un
partage d’expertise qui devrait plutôt prendre la forme d’agences d’accompagnement (ACDI,
2011a : 35). En 2011, l’ACDI a reconnu que la viabilité des résultats repose sur « un
renforcement approprié des capacités à divers niveaux, et ceci requiert une stratégie
spécifique à cet effet » (ACDI, 2011a :37). Si l’ACDI a adopté un nouveau plan d’action
pour l’éducation de base qui a consacré les rôles des OSC locales dans le secteur éducatif en
2012, l’adoption de ce plan d’action est encore trop récente. Face à l’indisponibilité des
données précises concernant la mise en œuvre de ce plan d’action, nous nous sommes limités
aux données publiées par l’OCDE pendant la période 2011-2012.
73
3.1.3. Les projets de l’ACDI pour le renforcement des capacités du
gouvernement sénégalais dans le secteur éducatif :
Un rapport sur l’évaluation de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris au Sénégal
a indiqué que tous les partenaires techniques et financiers de ce pays ont affirmé promouvoir
l’appropriation par l’entremise d’activités d’assistance technique et de renforcement des
capacités (Sénégal, 2008). Les bénéficiaires de l’assistance technique et du renforcement des
capacités dans les secteurs de l’éducation sont principalement les institutions publiques
nationales (Sénégal, 2008). Même si l’ACDI ne s’est pas dotée d’une stratégie de
renforcement des capacités précises dans le secteur éducatif, elle a poursuivi durant la période
2006-2012, des objectifs liés à l’accroissement de l’accès à l’éducation de base, à
l’alphabétisation et à la formation professionnelle au Sénégal.
Selon l’agence, l’approche-programme a permis de placer le partenaire national dans
le siège du conducteur tant pour l’exécution que pour la gestion des activités. L’ACDI s’est
efforcée d’adapter son aide aux demandes prioritaires du gouvernement sénégalais tout en
lui permettant de renforcer les structures de prise en charge des domaines comme
l’alphabétisation, la formation initiale des maîtres ou du curriculum (ACDI, 2011a). En nous
référant aux tableaux 3.3. et 3.4, nous pouvons remarquer que conformément aux indicateurs
précisés dans notre cadre d’analyse, le nombre des projets mis en place par l’ACDI au
Sénégal a augmenté progressivement de 2006 à 2010. En fonction du nombre des projets de
renforcement des capacités qui ont été répertoriés au niveau de l’OCDE, le degré
d’intégration du principe de l’alignement par l’ACDI a donc été moyen en 2006. Il est devenu
plus élevé de 2007 à 2010 lorsque le nombre des projets répertoriés a augmenté en passant
de 4 à 10. Ce nombre baisse légèrement en 2011, pour remonter à 10 en 2012. Si l’ACDI a
fourni des appuis budgétaires au Sénégal, ce fut surtout en 2009 qu’elle a réalisé des projets
de renforcement des capacités dans le cadre d’une collaboration plus étroite avec le
gouvernement récipiendaire, ce qui a fait augmenter le nombre de projets répertoriés de 5 à
10.
74
En effet, l’ACDI a par exemple appuyé le programme du gouvernement sénégalais
dans son objectif de relever le taux de qualification des enseignants, grâce à la formation des
maîtres et des professeurs contractuels non qualifiés. Ce programme a duré pendant trois ans
et a permis à 16.200 maîtres contractuels d’obtenir leur diplôme professionnel. Elle a
également soutenu la Direction des ressources humaines du ministère sénégalais de
l’Éducation dans une enquête exhaustive des effectifs et des profils de tous les agents de ce
ministère (Guège, Kane, Diop et Abdoul, 2009 : 93). Avec le Japon et l’UNESCO, l’ACDI
a appuyé la Direction de l’alphabétisation et des langues nationales du ministère de
l’Éducation au Sénégal dans les missions qui avaient été confiées à cette dernière pour
impliquer les collectivités (Guège, Kane, Diop et Abdoul, 2009). Un rapport du ministère de
l’Éducation nationale au Sénégal indique qu’au niveau de l’éducation de base des jeunes et
des adultes (EBJA), d’importants résultats ont été obtenus, notamment la codification au rang
de langues nationales de 21 sur les 27 langues répertoriées, mais aussi la participation de plus
de 2 millions d’apprenant(e)s jeunes et adultes avec plus de 80% de femmes dans divers
programmes et projets novateurs d’éducation non formelle mis en œuvre par l’État et les
organisations de la société civile, grâce au partenariat avec l’ACDI et d’autres donateurs
comme la Banque mondiale, la GTZ, l’UNESCO, etc. (Sénégal, 2013a :50-51).
Le ministère de l’Enseignement technique et de la formation professionnelle
(METFP) du Sénégal a également obtenu le soutien du Canada pour la mise en œuvre de la
réforme de son système de développement des compétences pour l’emploi, particulièrement
grâce à la conseillère technique principale de l’Association des Collègues Communautaires
du Canada (ACCC) qui a travaillé aux côtés des responsables de ladite réforme au Sénégal
afin de veiller à ce que le programme d’ÉPE fasse partie intégrante des plans du ministère
(ACCC, 2012). Ainsi, il s’agit d’une intervention intégrée 1) au niveau ministériel qui a
permis à l’ACCC d’appuyer la politique du METFP du Sénégal qui vise une meilleure
adéquation formation-emploi, 2) au niveau des établissements d’enseignement afin
d’appuyer le développement et la certification des programmes selon l’approche par les
compétences et enfin 3) au niveau des réseaux d’intervenants nationaux, régionaux et
internationaux pour appuyer le transfert des savoirs, des expériences, des outils et des
innovations (ACCC, 2012). Il faut également remarquer que si l’ACDI a fourni des efforts
75
pour aligner sa programmation sur le PDEF du Sénégal, elle a considéré que l’intégration des
thèmes transversaux comme l’égalité entre les sexes est essentielle dans les projets. Ainsi,
dans le cadre des projets pour l’établissement des partenariats entre établissements canadiens
et établissements africains, elle a par exemple exigé de l’ACCC que celle-ci respecte la
politique canadienne en matière d’égalité entre les sexes et qu’elle contribue à la promotion
de cette politique dans toutes les actions de développement du programme. Les projets
réalisés par l’ACCC se sont donc concentrés aussi sur le développement d’une planification
stratégique sur l’égalité entre les sexes au niveau du ministère bénéficiaire de l’assistance, en
favorisant une compréhension renforcée des enjeux de cette thématique (MFPAA, 2014). Le
programme a même prévu l’intervention d’un consultant en égalité hommes-femmes afin que
ce dernier procède au partage de la compréhension de cette thématique de l’ACDI avec les
établissements partenaires de l’ÉPE et avec les ministères concernés.
Les projets de l’ACCC ont favorisé à cet égard, le développement de stratégies pour
la participation des filles aux programmes de formation professionnelle au niveau du
ministère et des établissements concernés par les partenariats au Sénégal (MFPAA, 2014).
En outre, en 2011, le ministère du Genre a reçu un financement de l’ACDI dans le cadre du
Fonds d’Appui Décentralisé à l’appropriation et au Dialogue (FADAD) afin d’appuyer la
réalisation de l’institutionnalisation du genre dans les ministères sectoriels (DEEG Sénégal,
2013). En vertu du principe de l’alignement, l’ACDI a ainsi contribué au renforcement des
capacités des gouvernements récipiendaires de son aide, tout en jouant un rôle de leadership
dans la promotion des thèmes transversaux comme l’égalité des sexes. Bien qu’elle n’ait pas
eu une stratégie précise en matière de renforcement des capacités, sa collaboration avec des
OSC canadiennes lui a permis de se conformer au principe de l’alignement et même si
l’intégration de ce principe a été faible en 2006, il s’est amélioré à partir de 2009 grâce à la
mise en place de projets de renforcement des capacités à l’échelle du gouvernement
récipiendaire et à l’échelle des OSC locales. Les tableaux 3.3. et 3.4. présentent d’autres
projets de l’ACDI mis en place dans le secteur éducatif (éducation de base) au Sénégal, et
qui ont été répertoriés dans la banque de données de l’OCDE.
76
Tableau 3.3. Appuis financiers et projets de l’ACDI dans le secteur éducatif au Sénégal
(éducation de base) de 2006 à 2010 : Intitulé du projet Année et nombre de
projets répertoriés
Montant en USD
Appui au secteur de l’éducation 2006 (éducation
primaire)
(3)
185.136
Stratégie de construction active 82.870
Programme appui des volontaires à l’éducation (PAVE) 60.830
PACEB (éducation primaire) 2007 (4)
3.620.962
CAREES : enseignement élémentaire (éducation
primaire)
1.571.256
Projet d’appui au plan d’action en matière
d’alphabétisation et d’éducation de base (Basic life
skills for youth and adults)
1.535.884
Appui au secteur de l’éducation (éducation primaire) 110.770
CAREES : enseignement élémentaire (éducation
primaire)
2008 (5)
11.033.200
Projet d’appui au plan d’action en matière
d’alphabétisation et d’éducation de base (basic life skills
for youth and adults)
1.414.489
PACEB 436.157
Planification/ suivi Éducation primaire 99.507
Appui au secteur de l’éducation (éducation primaire) 55.798
Curriculum training for basic education teachers using a
competency-based approach
2009 (10) 876.424
Appui au curriculum de l’éducation de base 320.210
CODE-Program 2007-2012 143.944
Renforcement des capacités dans le secteur de
l’éducation
75.390
Appui au plan d’action en alphabétisation phase II 48.861
Fondation Paul Gérin Lajoie/Program 2006-2007 42.279
Fonds d’appui décentralisé à l’appropriation et au
dialogue
29.860
Planification/ suivi secteur éducation 2 (basic life skills
for youth and adults)
754
Appui au secteur de l’éducation 55.443
Envoi de volontaires 2009-2014 25.863
Formation des enseignants de l’éducation de base selon
l’approche par les compétences de base
2010 (10) 863.172
CODE-Programme 2007-2012 166.142
Promoting African grassroots economic security
through Education and Skills (PAGES)
64.114
Renforcement des capacités dans le secteur de
l’éducation
46.981
Fondation Paul Gérin Lajoie- program 2006-2007 28.655
WUSC-CECI (uniterra) envoi de volontaires 2009-2014 24.617
Fondation Paul Gérin Lajoie- Programme 2006-2010 en
éducation et formation professionnelles
16.822
Éducation et activités parascolaires pour les enfants de
Saint-Louis
13.628
Appui au plan d’action en alphabétisation 1.815
Decentralized Fund for appropriation and dialogue 13.522
Source : OCDE, Open aid data, Sénégal, éducation de base 2006 à 2010.
77
Tableau 3.4. Appuis financiers et projets de l’ACDI dans le secteur éducatif au Sénégal
(éducation de base) de 2011 à 2012 Intitulé du projet Année et nombre
de projets
répertoriés
Montant en USD
Formation des enseignants de l’éducation de base
selon l’approche par les compétences
2011 (7)
623.577
CODE-Porgram 2007-2012 257.911
Promoting African grassroots Economic Security
through Education and Skills (PAGES)
52.027
Appui au curriculum de base 41.836
WUSC-CECI (Uniterra)- Envoi de volontaires
2009-2014
25.639
Fonds d’appui décentralisé à l’appropriation et au
dialogue
13.507
Planification/ suivi Éducation primaire 3.437
Appui à la transition en éducation au Sénégal 2012 (10)
6.405.124
Appui à la transition en éducation au Sénégal 4.803.843
Formation des enseignants de l’éducation de base
selon l’approche par les compétences
866.553
Projet d’appui au développement et à l’intégration
de l’apprentissage
223.869
Planification d’un appui en éducation au Sénégal 64.702
Appui au curriculum de l’éducation de base 45.316
Promoting African Grassroots Economic Security
through Education and Skills (PAGES)
100.560
WUSC-CECI (uniterra) Envoi de volontaires 2009-
2014
27.925
Fonds d’appui décentralisé à l’appropriation et au
dialogue
20.927
Fondation Paul Gérin Lajoie- 30.825
Source : OCDE, Open aid data, Sénégal, éducation de base 2011 à 2012.
3.1.4. L’accord d’harmonisation des modalités et des procédures de
l’aide budgétaire avec le Sénégal :
Depuis l’adoption de la Déclaration de Paris de 2005, le Sénégal a intensifié
l’application des principes de l’efficacité dans le cadre de ses négociations avec les pays
donateurs. Ainsi, son dialogue et sa concertation avec les donateurs se sont intensifiés à partir
de 2007, grâce à la mise en place de nouveaux mécanismes de concertation. Pour remédier
aux conséquences négatives de la multiplication des procédures, le Sénégal a élaboré de
concert avec ses donateurs, un projet de Plan d’action pour l’harmonisation et l’efficacité de
78
l’aide pour la période 2007-2010 (Gerster et Faye, 2009 :9). Ce plan comprend plusieurs
mesures parmi lesquelles figure le protocole d’accord ou l’arrangement cadre sur les aides
budgétaires (ACAB).
Le Canada a été le chef de file dans la réalisation de cette forme d’accord-cadre avec
le gouvernement du Sénégal et six autres donateurs (Allemagne, Banque Africaine de
Développement, Banque mondiale, Commission Européenne, France et Pays-Bas) dont la
signature a eu lieu le 11 janvier 2008. Selon Gerster et Faye (2009), cet accord constitue dans
l’esprit de la Déclaration de Paris, un instrument de dialogue, de coordination et de suivi de
l’efficacité de l’aide à travers l’appui budgétaire au Sénégal. Il comprend une dizaine
d’engagements que chaque pays donateur doit respecter, à titre d’exemple, travailler en
concertation et en coordination avec le gouvernement bénéficiaire, prendre compte des
dispositions de l’ACAB dans les accords bilatéraux, mener des missions conjointes, aviser le
gouvernement bénéficiaire des prévisions pluriannuelles d’une manière concertée et à temps,
etc. (Gerster et Faye, 2009). Cet arrangement sert de source d’inspiration pour les donateurs,
car il encadre à la fois les appuis budgétaires généraux et les appuis budgétaires sectoriels. Il
dispose d’une matrice commune de suivi des critères de performances et des décaissements.
Le 27 juin 2008, une convention bilatérale sur l’aide budgétaire a été également
conclue dans le secteur éducatif entre le Canada et le Sénégal, pour la période 2008-2011
(Gerster et Faye, 2009). Cet accord qui porte sur 90% de l’appui budgétaire sectoriel du
Canada dans le secteur éducatif fait référence de manière explicite à l’ACAB (Gerster et
Faye, 2009). En février 2009, le Canada a signé une lettre d’entente dans le secteur éducatif
avec le gouvernement sénégalais et les donateurs qui se sont engagés dans la mise en œuvre
des réformes budgétaires et financières dans le cadre du suivi conjoint et de la gestion
concertée du PDEF du Sénégal (Sénégal, 2014). En janvier 2011, avec la délégation de
l’Union Européenne, le Canada a coprésidé le groupe élargi du comité de concertation créé
par les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux du Sénégal. À cet effet, il a joué le rôle
de porte-parole et d’interlocuteur des partenaires techniques et financiers dans toutes les
concertations avec le Gouvernement du Sénégal (ACDI, 2011a :67; Lauwerier, 2010 : 211;
Site des PTF du Sénégal, 2014). Ce qui nous permet d’affirmer que le Canada s’est conformé
79
au principe de l’harmonisation de l’aide au Sénégal, et le degré d’intégration de ce principe
dans son aide bilatérale au secteur éducatif a été élevé, compte tenu du nombre d’accords
conclus avec le gouvernement sénégalais et les autres donateurs dans ce domaine, mais aussi
du rôle de leadership que le Canada a voulu jouer.
3.2. L’ACDI avec quelques-unes de ses contributions dans le secteur
éducatif du Mali pendant la période 2006-2012 :
Au moment de l’indépendance en 1962, l’accès à l’éducation était extrêmement limité
au Mali avec à peine 7% d’enfants scolarisés (Overseas Development Institute, 2009). Depuis
le début du XXIe siècle, d’énormes progrès ont été réalisés en particulier en éducation
primaire avec l’augmentation du taux brut de scolarisation de 27% en 1990/1991 à 64.4% en
2002, à 74% en 2005 et à 78 % en 2008/2009. Cependant, l’égalité des sexes constitue encore
un problème et comme dans le cas du Sénégal, de fortes disparités régionales persistent entre
les centres urbains et les zones rurales. Ces dernières années, le gouvernement malien a aussi
procédé à des réformes fondamentales dans le secteur éducatif en cédant la gouvernance de
l’éducation aux collectivités locales, et en élargissant l’espace de la société civile dans ce
secteur (Cherry et Mundy, 2007).
Depuis le début des années 2000, c’est l’État qui finance majoritairement les
politiques d’éducation au Mali. Alors que le gouvernement malien intervient à environ 33%
dans ce secteur, les Partenaires Techniques et Financiers (PTF) interviennent à environ 30%
et les autres 70% sont assurés par l’État et les collectivités territoriales (Lauwerier,
2010 :203). Le secteur éducatif correspond au plus gros poste budgétaire de l’État. La
politique malienne de l’éducation définie dans le programme décennal de développement de
l’éducation (PRODEC) se décline en plans opérationnels : le Programme d’Investissement
Sectoriel Éducation PISE I (2001-2005) a visé la mise en place du cadre institutionnel et
l’augmentation de l’accès à l’éducation primaire, alors que le PISE II 2006-2009 est allé plus
loin en effectuant un transfert effectif vers les autorités locales d’une partie de l’autorité
budgétaire et de la responsabilité à l’égard de la construction de salles de classe et de la
formation des enseignants (Overseas Development Institute, 2009). Ce programme a
80
également visé l’amélioration de la qualité de l’éducation, l’orientation des élèves, la
formation professionnelle, les disparités régionales et du genre, ainsi que le VIH/Sida. Le
PRODEC constitue une preuve de la volonté du gouvernement malien de travailler avec
divers partenaires : la société civile dont les communautés, les associations des parents
d’élèves (APE), les comités de gestion scolaire (CGS), les associations de développement,
les ONG, les syndicats d’enseignants et les associations d’élèves et d’étudiants, le secteur
privé et les partenaires techniques et financiers (Cherry et Mundy, 2007 :26).
3.2.1. Les appuis financiers directs de l’ACDI au secteur éducatif du
Mali :
Suite à l’adoption de la Déclaration de Paris (2005), le recours à l’appui budgétaire a
facilité la mise en place d’un système éducatif décentralisé, mais aussi l’amélioration de la
coordination de l’aide entre le gouvernement du Mali et ses principaux partenaires techniques
et financiers. Selon Oxfam international (2009), il existe actuellement vingt-six (26)
donateurs au Mali (18 donateurs bilatéraux et 8 multilatéraux) et les plus importants
investissements dans le secteur éducatif proviennent des États-Unis, de la France et de la
Banque mondiale (Oxfam, 2009 :27). Parmi les seize donateurs qui ont fourni de l’aide à
l’éducation au Mali entre 2005 et 2007 (la Belgique, le Canada, la Finlande, la France,
l’Allemagne, l’Irlande, le Japon, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège, l’Espagne, la
Suède, le PNUD, l’UNICEF, les États-Unis et la Banque mondiale), le Canada et les Pays-
Bas ont fourni ensemble 76% de l’aide totale à l’éducation et 95% de l’aide à l’éducation de
base (Oxfam international, 2009 :28).
L’introduction de l’appui budgétaire sectoriel en 2006 a représenté un abandon de
l’aide-projet en faveur d’autres modalités d’aide pour certains bailleurs de fonds comme les
Pays-Bas, la Suède, la Norvège et la Belgique. Selon l’Overseas Development Institute
(2009), les ressources d’appui budgétaire sectoriel en éducation au Mali ont été transférées
au Trésor, et ont utilisé les procédures gouvernementales normales. Le dialogue et les
négociations relatives aux conditionnalités de l’aide se sont également concentrés sur le
secteur éducatif (Overseas Development Institute, 2009 : 20). Toutefois, seulement 13% de
81
l’aide à l’éducation ont été versés sous forme d’appui budgétaire sectoriel. Les donateurs
comme la France et le Canada ont fourni des appuis budgétaires, mais en continuant de
financer significativement de nombreux projets éducatifs au Mali (Overseas Development
Institute, 2009 :18).
L’évaluation de la programmation de l’ACDI démontre que par l’intermédiaire du
dialogue politique et du soutien financier, l’agence a contribué à la décentralisation des
programmes d’éducation et de santé au profit des régions ciblées. De 2005 à 2006, l’appui
financier de l’ACDI à l’enseignement fondamental a permis la distribution de près de trois
millions de manuels scolaires, avec la formation de 1280 enseignants maliens (ACDI,
2007a :6). En 2007, le ministère de l’Économie et des Finances du Mali a bénéficié d’un
appui financier pour la période 2007-2008 dans la mise en œuvre des programmes nationaux
en santé, et en éducation, mais aussi de la modernisation de la gestion des finances publiques.
Ce projet représente selon le MAECD (2014e), la pierre angulaire de l’aide fournie par le
Canada au Mali pour aider le gouvernement à mettre en œuvre ses politiques
sectorielles (MAECD, 2014e). Il a été prolongé jusqu’en 2014, pour une contribution
maximale de l’ACDI de 140 millions de dollars.
En 2008, le Mali a continué de bénéficier de l’appui financier du Canada qui s’est
élevé à 128 millions de dollars pour la période 2008-2011 (Maliweb, 2008). Cet appui
financier a inclus une enveloppe de 53 millions de dollars (23 milliards de FCFA) pour la
mise en œuvre du PISE II du Mali dans le secteur éducatif, 57.5 millions de dollars destinés
à l’exécution du PRODEC dans le secteur de la santé, 13 millions de dollars pour soutenir le
Plan d’Action pour la Gestion, l’Amélioration et la Modernisation des Finances Publiques
(Maliweb, 2008). Il a aussi comporté 4.5 millions de dollars « pour des activités de
renforcement des capacités de gestion des structures maliennes concernées au niveau du
secteur de la santé, des finances et de l’éducation, sous forme d’assistance technique », ainsi
que pour le suivi, l’évaluation et la vérification de l’initiative de l’ACDI (Mali, 2011 :10).
Ce qui nous permet de voir que les appuis financiers de l’ACDI se sont aussi accompagnés
de fonds pour le renforcement des capacités du gouvernement récipiendaire au Mali.
82
Cet appui financier du Canada est intervenu le 28 mars 2008 dans le cadre de la
signature d’un protocole d’entente entre le Mali et le Canada relatif à l’appui budgétaire aux
programmes nationaux en éducation, en santé ainsi qu’à la réforme des finances publiques.
Deux protocoles avaient été aussi conclus quelques mois plus tôt : l’un en janvier 2008 a
porté sur l’approvisionnement en manuels scolaires d’un montant de vingt millions de dollars
et l’autre sur l’appui au Bureau du Vérificateur Général d’un montant de 4.5 millions de
dollars. L’autre accord du 7 mars 2008 a consisté en un appui d’un montant de 18 millions
de dollars au programme de développement institutionnel du Mali (Maliweb, 2008; Mali,
2009). Le Canada a donc contribué au renforcement des mécanismes de contrôle du
gouvernement malien dans la lutte contre la corruption et la mauvaise gestion des finances
publiques, en appuyant le bureau du Vérificateur général du Mali. En vertu du principe de
l’appropriation, l’ACDI a accordé ses appuis financiers afin d’appuyer le secteur éducatif
malien, tout en continuant à financer des projets de développement. Conformément à la figure
4, si ses appuis financiers acheminés vers le gouvernement malien ont beaucoup augmenté
entre 2007 et 2008, ils ont commencé à diminuer à partir de 2009.
Figure 3.2. Aide canadienne à l’éducation de base au Mali de 2000 à 2011 : dons et prêts
(en dollars américains)
Source: OCDE, 2004c, Open aid data, Canada top projects to basic education in Mali, 2000-
2011 http://www.openaiddata.org/purpose/255/112/301/
3.2.2. Les programmes de l’ACDI pour le renforcement de la
participation de la société civile dans le secteur éducatif du Mali:
Depuis la fin du XXe siècle, les organisations de la société civile contribuent
activement aux écoles communautaires au Mali, ce qui a débouché sur une expansion
remarquable de l’accès à l’éducation de base. Les stratégies du gouvernement malien
83
« entrevoient principalement que les OSC aux niveaux infranational et scolaire veillent à ce
que les acteurs au niveau des écoles soient bien formés et mobilisés et qu’ils disposent des
ressources nécessaires pour assurer le bon fonctionnement du système et de l’application des
politiques de l’État » (Cherry et Mundy, 2007). Toutefois, les efforts de la société civile ne
sont encore que faiblement liés aux processus d’élaboration des politiques nationales.
L’application de l’appui budgétaire sectoriel au sein du secteur éducatif a en effet diminué
les interactions entre les OSC des pays pauvres et les pays donateurs dans la mesure où ces
derniers ont commencé à privilégier la collaboration directe avec le gouvernement
récipiendaire et l’affectation progressive de leurs apports d’aide directement dans le budget
de l’État (Cherry et Mundy, 2007). Même si les donateurs ont reconnu le rôle de contrepoids
des OSC dans le secteur éducatif malien, et bien qu’ils se soient engagés à plaider auprès du
gouvernement récipiendaire pour qu’il associe la société civile aux forums d’élaboration et
de suivi des politiques et de prise de décision dans le secteur éducatif, selon Cherry et Mundy
(2007), une incertitude plane quant à la forme que devrait prendre leur soutien à ces
organisations compte tenu du nombre important de ces dernières et de leur différence de
capacités (Cherry et Mundy, 2007).
Comme nous l’avons vu dans le deuxième chapitre, l’ACDI n’a pas précisé sa
stratégie en matière de renforcement de la société civile, surtout au niveau sectoriel. De
manière générale, il est cependant possible d’énumérer plusieurs projets qu’elle a mis en
place pour le renforcement des capacités de la société civile au Mali. De nombreuses ONG
et communautés religieuses canadiennes sont présentes au Mali (Gosselin et Touré, 2000 :
30). Plusieurs ONG sont actives dans le secteur éducatif : Aide à l’enfance-Canada, le Centre
Canadien d’Étude et de Coopération Internationale (CECI), le Centre de formation à la
coopération interculturelle du Québec (CFCI), l’Organisation canadienne pour l’éducation
au service du développement (CODE), Care Canada, etc. Trois fondations y sont aussi
actives : la fondation CRUDEM (frères du Sacré-Cœur), la Fondation Jules et Paul-Émile
Léger et la Fondation Paul Gérin-Lajoie (Gosselin et Touré, 2000 : 31).
Au même titre que le Sénégal, le Mali est bénéficiaire du Programme des Bourses
Canadiennes pour l’Éducation et la formation en Afrique (BCEFA) qui a été financé par
84
l’ACDI depuis 2006 et mis en œuvre par le Bureau Canadien de l’Éducation Internationale
(BCEI) jusqu’en 2009 pour renforcer les capacités de la société civile. Depuis plusieurs
années, le Fonds Canadien d’initiatives locales (FCIL) a aussi permis à l’ACDI de financer
des projets réalisés par des ONG et autres organisations locales comme les conseils de
village, les coopératives et les groupes de femmes au Mali afin de favoriser le développement
technique, éducationnel, culturel et social des populations locales. Selon le gouvernement
canadien, ce genre de fonds permet de répondre aux besoins locaux du Mali en renforçant les
liens avec la société civile et les communautés locales (Canada, 2012).
Le Partenariat Afrique Canada (PAC), une coalition d’organismes non
gouvernementaux africains et canadiens, qui a été financé par un fonds décentralisé de
l’ACDI, a permis au Canada de travailler avec l’Association du Sahel d’Aide à la Femme et
à l’Enfance (ASSAFE) au Mali afin de contribuer au renforcement du leadership de la société
civile en matière de dialogue politique. En mars 2006, la collaboration entre l’ASSAFE et le
PAC a donc permis d’organiser un atelier de la société civile malienne pour impulser une
dynamique partenariale entre les acteurs clés nationaux (gouvernement, société civile et
secteur privé) au Mali (Touré et Aissé, 2010 :31). En 2007, toujours avec l’appui du PAC,
cette même association a organisé des rencontres dans de nombreuses régions du Mali, dans
un souci de renforcer la participation de la société civile. En juillet 2008, un atelier régional
a été organisé à Bamako pour tirer les leçons de la participation de la société civile de
l’Afrique de l’Ouest dans le processus du Mécanisme d’Évaluation par les Pairs (Touré et
Aissé, 2010 :31-32).
En 2008, le Canada a appuyé la création d’un bureau du vérificateur général par le
gouvernement du Mali qui est le premier du genre en Afrique de l’Ouest francophone (ACDI,
2008a: 17). Il s’agit d’un bureau reconnu par les citoyens et la société civile qui est chargé
de renforcer la responsabilité du gouvernement malien vis-à-vis des dépenses publiques.
Comme l’a affirmé Loquai (2011): « Canada is one of the donors who is planning to
contribute to a common fund in support of civil society organisations that will be managed
by the EU. Previously, Canada ran its own civil society support fund, which assisted selected
85
civil society activities in fields such as lobbying, campaigning, mobilising public opinion for
important political debates and strengthening domestic accountability » (Loquai, 2011 : 51).
Dans le secteur éducatif, la création de l’Association pour la Lecture Éducation et le
Développement (ALED) du Mali a été favorisée par l’Organisation canadienne pour
l’éducation au service du développement (CODE). Grâce au financement de l’ACDI, cette
organisation canadienne a soutenu l’ALED pour qu’elle contribue à l’alphabétisation au Mali
en développant une politique adéquate de production et d’approvisionnement en matériels de
lecture pour les enfants, dans le but de concevoir et de mettre en place des manifestations
propices à la lecture, d’intégrer la dimension genre et développement dans les activités, de
former les enseignants et les enfants pour l’amélioration de la qualité de l’éducation. Sur ce
point, l’ALED a contribué au lancement d’une dizaine de maisons d’éditions pour favoriser
la production locale du livre au Mali, à l’organisation de plusieurs semaines de lectures dans
diverses régions du Mali, à la mise en place de quatre-vingt (80) bibliothèques ainsi qu’à
l’installation de cent cinquante-quatre (154) coins de lecture dans des écoles du Mali dans le
cadre du projet « Mali en lecture ». L’installation de ces coins de lecture se réfère aux
initiatives du ministère de l’Éducation nationale du Mali dont le souci majeur est d’améliorer
le niveau d’apprentissage des élèves du cycle fondamental (Maliweb, 2014).
En nous rattachant aux projets qui ont été mis en place au Mali, nous remarquons que
les investissements de l’ACDI en faveur de la société civile ont été plus importants en
éducation de base au Mali qu’au Sénégal, probablement à cause du fait que le Canada a
collaboré plus étroitement avec le gouvernement sénégalais dans le cadre du PDEF en
recourant moins aux OSC sénégalaises, mais aussi à cause des priorités du Sénégal qui se
sont surtout tournées vers l’Éducation pour l’emploi. Au Mali, il est plus question de
maximiser la décentralisation de l’éducation pour favoriser l’alphabétisation. Ainsi, l’ACDI
a établi un nombre plus important de projets de 2006 à 2010 en visant la décentralisation de
l’éducation, l’alphabétisation et l’approvisionnement du gouvernement en manuels scolaires.
86
3.2.3. Les projets de l’ACDI pour le renforcement des capacités du
gouvernement malien dans le secteur éducatif :
Comme nous l’avons vu, l’ACDI a recouru à des appuis financiers directs pour
soutenir le Programme d’Investissement Sectoriel Éducation II du Mali, mais sa
programmation s’est aussi articulée autour de différents projets portant sur la gestion scolaire,
la production de manuels scolaires, le développement d’outils, la formation continue des
maîtres, et aussi sur le renforcement des communes au Nord du Mali dans leur capacité de
gérer des écoles (ACDI, 2007a). L’ACDI affirme avoir jeté les bases pour l’établissement
des principes de gestion scolaire locale, et avoir contribué à la définition et à l’application
d’une politique innovatrice pour l’acquisition et la gestion de manuels scolaires au Mali
(ACDI, 2008a :31). En 2006 et en 2008, le ministère de l’Éducation du Mali a bénéficié d’un
appui de l’ACDI à l’approvisionnement en manuels scolaires pour la période 2006-2009
(MAECD, 2014c).
L’ACDI a été aussi active en matière de réforme de la gestion des finances publiques
en soutenant le plan d’action d’amélioration et de la modernisation de la gestion des Finances
Publiques du Mali et tel que l’a noté Loquai (2011) : « (…) assistance has been provided for
accompanying capacity building measures. For instance, in 2009, consultants of the Institute
of public Administration of Canada and Rights and Democracy have helped the « Cellule
d’appui à la réforme des finances publiques », a unit of the Ministry of Economy and Finance
(…) » (Loquai, 2011 :50). Le Canada a joué à cet égard, un rôle de leadership dans le cadre
du dialogue de haut niveau des donateurs avec le gouvernement malien dans des secteurs
variés, y compris l’éducation. Sous son leadership, le dialogue sur les politiques avec le Mali
a tenu compte des messages clés des donateurs tant en ce qui concerne la bonne gestion des
finances publiques, la décentralisation, la promotion de l’égalité des genres, mais aussi la
réforme du secteur public (ACDI, 2009 :5).
Pour la période 2009-2012, le Mali a bénéficié du soutien du Canada dans le cadre de
l’Unité d’appui au programme qui a assuré le soutien essentiel à la programmation et à la
livraison de l’aide au développement de l’ACDI : les services administratifs et logistiques, le
87
suivi de projet, la gestion des fonds locaux ainsi que les services professionnels. Cette unité
d’appui est gérée localement, avec l’ambassade du Canada au Mali comme agent d’exécution
(MAECD, 2014g). Dans le secteur éducatif, le rapport d’évaluation de la programmation de
l’ACDI au Mali pour la période 2006-2011 a indiqué l’existence du projet d’appui à la mise
en œuvre de la formation des enseignants (PAMOFE) et du projet d’appui à la gestion
décentralisée de l’enseignement fondamental (PAGDEF).
Selon l’ACDI, sa programmation lui a permis de contribuer à l’accélération du
processus de décentralisation dans les régions d’intervention visées au Mali, à la mise en
place d’une stratégie intégrée de formation continue des maîtres, à l’augmentation du nombre
de manuels scolaires disponibles dans les écoles et enfin à la mise sur pied d’un programme
d’alimentation scolaire qui a eu une incidence positive sur la fréquentation scolaire des
enfants (MAECD, 2013 ). Les tableaux 3.5 et 3.6 montrent que le nombre de projets de
l’ACDI qui ont été mis en place au Mali et répertoriés au niveau de l’OCDE dans le secteur
de l’éducation de base a été moins élevé en 2006 et en 2007 par rapport aux années 2009 et
2010. Ce sont des projets qui ont été mis en place par l’ACDI, aussi bien dans le cadre de la
collaboration avec le gouvernement malien, qu’avec des OSC canadiennes qui ont été
chargées de réaliser des activités de développement.
Conformément aux indicateurs de mesure que nous avons précisés dans le premier
chapitre, nous pouvons affirmer que le degré d’intégration du principe de l’alignement a été
élevé à partir de 2006, si on tient compte du nombre de projets de renforcement des capacités
qui ont été mis en place par l’agence et ce, malgré l’absence d’une stratégie précise.
Toutefois, contrairement au cas du Sénégal qui a bénéficié d’une augmentation des projets à
partir de 2011, le nombre de projets a commencé à diminuer au Mali à partir de 2011 et de
2012, certainement à cause des conflits et de l’instabilité de ce pays pendant cette période.
Ainsi, contrairement au nombre de projets de l’ACDI répertoriés en éducation de base au
Sénégal qui s’est élevé à sept (7) et à dix (10) en 2011 et en 2012, le nombre de ses projets
au Mali a diminué de six (6) à quatre (4).
88
Tableau 3.5. Projets de l’ACDI en éducation de base au Mali de 2006 à 2009 : Intitulé du projet Année et
nombre
de
projets
Montant en
USD
Unité d’appui au programme- Phase VI (Primary education) 2006 (4) 1.064.092
Appui à l’enseignement général 806.665
Acquisition connaissance et programmation II 57.304
Acquisition de la connaissance et programmation 882
Appui aux programmes nationaux 2007 (4) 11.170.064
Unité d’appui au programme Phase IV 991.343
Appui en enseignement fondamental 497.999
Acquisition connaissance et programmation II 68.882
Appui aux programmes nationaux 2008 (5)
25.109.272
Unité d’Appui au programme-Phase IV 1.104.808
Appui en enseignement fondamental 756.068
Améliorer l’accès à l’information 74.398
Acquisition connaissance et programmation II 40.919
Programmes nationaux en santé, en éducation et en finances 2009 (23)
6.612.112
Unité d’appui au programme Mali 2009-2012 344.461
Appui en enseignement fondamental 242.287
Programme de développement par le sport 130.517
Unité d’appui au programme-phase IV 118.712
Appui en enseignement fondamental 242.287
Fondation Jules et Paul-Émile Léger Programme 2007-2012 86.766
Renforcement des capacités de gestion des manuels scolaires 86.196
Canada Monde-Envoi de volontaires 2009-2014 83.427
Assurer les droits des enfants socialement exclus dans le monde 71.411
Programme USC Canada 2007-2010 67.818
Création d’un centre d’appui à l’entrepreneuriat collectif pour les jeunes 51.998
Fondation Paul Gérin Lajoie Programme 39.167
Améliorer l’accès à la formation professionnelle 35.057
Programme du Millénaire pour les enfants 26.599
Programme de formation Coopérant volontaire 22.384
Fondation Aga Khan Canada-programme 2005-2010 21.131
Entraide Universitaire Mondiale-CECI envoi de volontaires 17.178
Réduction de la pauvreté grâce aux efforts concertés 10.456
Acquisition connaissance et programmation II 7.336
CARE Canada Programme 2007-2012 2.770
Fondation Crudem-programme 2006-2009 1.840
CODE-Program 2007-2012 146.976
Source : OCDE, Open aid Data, Mali, éducation de base, 2006 à 2009
89
Tableau 3.6 Projets de l’ACDI en éducation de base au Mali de 2010 à 2012 :
Intitulé du projet Année et
nombre
de
projets
Montant en
USD
Programmes nationaux en santé, en éducation et en finances 2010 (15) 14.273.830
Unité d’appui au programme Mali 2009-2012 538.497
Programme d’apprentissage par le jeu 244.506
CODE Program 2007-2012 169.647
Canada Monde-Envoi de volontaires 2009-2014 91.807
Améliorer l’accès à la formation professionnelle 77.655
Assurer les droits des enfants socialement exclus dans le monde 72.860
Appui à l’enseignement fondamental 68.162
USC Canada programme 2007-2010 23.578
WUSC-CECI (Uniterra) envoi de volontaires 2009-2014 24.617
Programme de la Fondation Paul Gérin Lajoie en éducation de base et
formation professionnelles 2006-2010
15.521
Programme de formation Coopérant volontaire 2006-2010 11.483
Réduction de la pauvreté grâce aux efforts concertés 10.794
Promoting African Grassroots Economic Security Through Education and
Skills (PAGES)
64.114
L’oeuvre Léger-programme 2007-2012 96.098
Assurer les droits des enfants socialement exclus dans le monde 2011 (6)
17.147
Réduction de la pauvreté grâce aux efforts concertés 10.879
Programme de formation Coopérant Volontaire 2006-2010 7.552
Accès équitable à l’éducation pour les filles et les garçons aveugles et
malvoyants
6.187
Programmes nationaux en santé, en éducation et en finances 14.611.111
Manuels scolaires pour les enfants 2012 (4)
5.004.003
Entraide Universitaire Mondiale-CECI (Uniterra) envoi de volontaires 2009-
2014
27.925
Accès équitable à l’éducation pour les filles et les garçons aveugles et
malvoyants
11.419
Réduction de la pauvreté grâce aux efforts concertés 7.146
Source : OCDE, Open aid Data, Mali, éducation de base, 2010 à 2012
3. 2. 4. Les accords d’harmonisation de l’aide conclus par le Canada
avec le Mali :
Lauwerier (2010) a relevé que depuis ces dernières années, il y a eu une amélioration
notable de la coordination des bailleurs au Mali dans le cadre d’une commission mixte qui
est présidée régulièrement par le ministère des Finances : « les bailleurs de fonds ont, dans
la plupart des secteurs, et avec l’approbation des autorités maliennes, organisé un système
dans lequel l’un d’eux est désigné, sur une base rotative, comme « chef de file » (Lauwerier,
2010 :209). Oxfam international (2009) a constaté sur ce point que le secteur de l’éducation
est l’un des meilleurs en termes d’harmonisation des donateurs avec le gouvernement : « En
90
théorie, presque tous les bailleurs de fonds ont aligné le contenu et le financement de leurs
programmes sur la stratégie sectorielle de dix ans du gouvernement (PRODEC) et son
programme de dépenses communes (…). Mais en réalité, l’alignement est limité. Les
objectifs sont peut-être les mêmes, mais les stratégies et les priorités diffèrent parfois de
manière considérable » (Oxfam international, 2009 :32). Néanmoins, des accords ont été
conclus pour harmoniser l’aide canadienne avec celle de différents donateurs et avec le
programme de développement du gouvernement malien.
En 2008, le Canada a en effet rejoint les Pays-Bas, la Norvège, la Suède, la France et
la Belgique dans le cadre d’un arrangement spécifique avec le Mali pour un appui budgétaire
sectoriel (ABS) dans le secteur éducatif (Overseas Development Institute, 2009 :20).
L’adoption de cet accord concrétise le consensus entre la communauté des bailleurs de fonds
et le gouvernement malien quant au passage graduel à l’appui budgétaire général et à l’appui
budgétaire sectoriel comme mode privilégié de l’aide publique au développement. Selon
l’Overseas Development Institute (2009), les arrangements pour le dialogue, la
conditionnalité, le calendrier des décaissements, le suivi et la revue de l’appui budgétaire
sectoriel sont décrits dans cet arrangement spécifique. Les conditionnalités y sont détaillées
sur trois ans d’appui budgétaire au PISE (2006, 2007 et 2008) et parmi ces conditionnalités
figurent des conditions macroéconomiques, des conditions spécifiques au secteur et des
indicateurs sectoriels (Overseas Development Institute, 2009 : 25). En 2010, l’ACDI a été le
chef de file du groupe des donateurs au Mali (Loquai, 2011 :49). Compte tenu du nombre
d’accords conclus qui est conforme aux indicateurs prévus dans notre cadre d’analyse, mais
aussi du rôle de leadership que l’ACDI a joué dans le secteur éducatif, nous pouvons
considérer que le degré d’intégration du principe de l’harmonisation de l’aide bilatérale
canadienne à l’éducation a été aussi élevé au Mali.
3.3. Conclusions relatives aux études de cas et à l’utilisation des indicateurs :
En guise de conclusion, pour l’intériorisation des principes de l’appropriation et de
l’alignement, le comportement de l’ACDI vis-à-vis du Mali et du Sénégal a donc été
similaire, car l’agence s’est basée sur le programme de développement sectoriel de chaque
91
gouvernement récipiendaire, tout en continuant d’articuler son aide bilatérale autour de
nombreux projets, pendant la période 2006-2012. En nous référant aux indicateurs de notre
cadre d’analyse, nous pouvons affirmer que le degré d’intégration du principe de
l’appropriation a été élevé au sein de l’aide bilatérale de l’ACDI au secteur éducatif du Mali,
grâce au nombre de projets qui a excédé le chiffre quatre (4) dès 2006. La stratégie de l’ACDI
dans le secteur éducatif malien semble plus claire avec des objectifs qui certes, apparaissent
moins ambitieux que ceux de sa programmation au Sénégal, mais qui nous permettent de voir
qu’elle a surtout voulu collaborer avec le gouvernement Malien dans le cadre de
l’alphabétisation et la décentralisation de la gestion de l’éducation. À partir des données
présentées dans ce dernier chapitre, nous pouvons également constater que le Mali a bénéficié
de plus d’appuis financiers que le Sénégal durant la période étudiée, malgré la diminution de
ces appuis financiers à partir de 2010. Pour une meilleure appropriation de l’aide au Mali
comme au Sénégal, des OSC canadiennes ont réalisé des projets de développement afin de
stimuler la participation et de renforcer les capacités des OSC locales. Toutefois, les données
disponibles confirment que l’ACDI a recouru à moins de projets au Sénégal, en voulant
surtout renforcer sa collaboration avec le gouvernement récipiendaire dans le cadre du
Programme décennal d’Éducation et de Formation, et en veillant au financement des ONG
locales. L’agence n’a pas cependant expliqué clairement sa stratégie dans le secteur éducatif
sénégalais, notamment quant à la manière dont elle a voulu favoriser la participation et le
renforcement des capacités des OSC locales qu’elle a financées.
Alors qu’au Mali, des OSC canadiennes ont directement accompagné des OSC
locales dans la réalisation des projets de développement afin de favoriser l’alphabétisation et
la décentralisation de la gestion de l’éducation, au Sénégal, l’ACDI a financé des OSC
canadiennes qui ont œuvré dans le secteur éducatif en visant des objectifs variés aussi bien
en matière d’alphabétisation, d’appui à la réforme du curriculum qu’en matière de
renforcement des compétences pour l’emploi. Sur ce point, sa stratégie au Sénégal a semblé
beaucoup moins explicite que celle qu’elle a déployée au Mali, notamment en ce qui concerne
le renforcement de la participation des OSC locales dans le secteur éducatif. Les tableaux
3.7. et 3.8. récapitulent la manière dont le degré d’intériorisation des principes de
l’appropriation, de l’alignement et de l’harmonisation a évolué au sein de l’aide bilatérale de
92
l’ACDI au secteur éducatif des deux pays étudiés pendant la période 2006-2012, et ce, en
fonction des indicateurs précisés au premier chapitre de notre travail.
Tableau 3.7. Degré d’intériorisation des principes de l’efficacité au sein de l’aide
bilatérale de l’ACDI à l’éducation de base au Sénégal pour la période 2006-2012 : Concepts Période Éléments identifiés en fonction des indicateurs Niveau
de mesure
appropriation
2006-
2007
-Plusieurs appuis financiers au programme de
développement du Sénégal dans le secteur éducatif
-Au moins trois (3) projets pour renforcer la
participation des organisations de la société
civile du Sénégal dans le secteur éducatif
Moyen
2007-
2012
-Plusieurs appuis financiers au programme de
développement du Sénégal dans le secteur éducatif
-Plus de cinq (5 ) projets pour renforcer la participation
des organisations de la société civile au Sénégal
Élevé
Alignement 2006-
2009
- Au moins deux (2) projets visant à renforcer les
capacités du Sénégal dans la réalisation de son
programme de développement sectoriel
Moyen
2009-
2012
- Au moins trois (3) projets visant à renforcer les
capacités du Sénégal dans la réalisation de son
programme de développement sectoriel
Élevé
Harmonisation
2008-
2012
Plus d’un (1) accord conclu par le Canada avec le
Sénégal et les autres bailleurs de fonds pour
harmoniser les procédures de financement, de suivi et
d’évaluation de son aide dans le secteur ciblé
Élevé
Tableau 3.8. Degré d’intériorisation des principes de l’efficacité au sein de l’aide
bilatérale de l’ACDI à l’éducation de base au Mali pour la période 2006-2012 : Concepts Période Éléments identifiés en fonction des indicateurs Niveau
de mesure
appropriation
2006-2012 -Plusieurs appuis financiers au programme de
développement du Mali dans le secteur éducatif
-Plus de cinq (5) projets pour renforcer la
participation des organisations de la société civile
du Mali dans le secteur éducatif
Élevé mais diminution
des appuis financiers et
des projets à partir de
2010 pour tomber à 4
en 2012
Alignement 2006-2012 -Au moins deux (2) projets visant à renforcer les
capacités du Mali dans la réalisation de son
programme de développement sectoriel
Moyen mais
diminution des projets
à partir de 2010
Harmonisation
2006-2012 -Plus d’un (1) accord conclu par le Canada avec
le Mali et les autres bailleurs de fonds pour
harmoniser les procédures de financement, de
suivi et d’évaluation de son aide dans le secteur
éducatif au Mali
Élevé
Nos outils d’analyse ont été pertinents pour identifier les engagements de l’ACDI et
pour démontrer comment elle s’est comportée afin de réaliser lesdits engagements. Si
l’agence s’est engagée en vertu des trois principes étudiés, à accorder des appuis financiers
93
directs, à contribuer au renforcement de la participation des organisations de la société civile,
mais aussi au renforcement des capacités des gouvernements récipiendaires de son aide, ce
troisième chapitre nous a permis de voir comment de tels engagements ont été réalisés dans
le secteur éducatif de chacun des deux pays qui ont été sélectionnés pour l’étude. Les
indicateurs retenus ont été pertinents pour l’identification des appuis financiers, des projets
de renforcement de la participation de la société civile des pays récipiendaires, mais aussi
des projets de renforcement des capacités des gouvernements destinataires de l’aide.
Toutefois, même si l’état des données démontre que le nombre des projets identifiés est
conforme aux indicateurs qui ont été précisés dans le cadre d’analyse pour l’appréciation du
degré d’intériorisation des principes de l’efficacité au sein de l’aide bilatérale du Canada,
nous devons conclure à partir des études de l’aide bilatérale de l’ACDI au secteur éducatif
du Sénégal et du Mali, que le nombre de projets ne suffit pas pour affirmer que le degré
d’intégration du principe de l’appropriation et de l’alignement a été élevé. Il apparaît
d’ailleurs dans le deuxième chapitre qui porte sur l’analyse de l’aide bilatérale de l’ACDI
que l’absence d’une stratégie suffisamment explicite sur le renforcement de la participation
des OSC locales et des capacités des gouvernements récipiendaires a constitué des obstacles
pour l’intégration effective de la plupart des projets de l’agence dans le programme de
développement sectoriel du gouvernement récipiendaire.
L’état des données disponibles qui sont présentées dans ce dernier chapitre ne permet
pas de démontrer comment la plupart des projets entrepris par les OSC canadiennes et
répertoriés au niveau de la banque des données de l’OCDE se sont harmonisés, de par leurs
objectifs, avec ceux du programme de développement sectoriel de chacun des gouvernements
récipiendaires. Nous avons aussi précisé dans notre cadre d’analyse que la Déclaration de
Paris a prévu d’autres indicateurs pour vérifier l’intériorisation de chacun des principes de
l’efficacité au sein de l’aide bilatérale d’un pays donateur. Nous n’avons pas abordé la
manière dont tous les appuis financiers accordés par l’ACDI ont été par exemple
comptabilisés dans les budgets des gouvernements récipiendaires. En fonction des
indicateurs précisés au cadre d’analyse, notre analyse s’est limitée au nombre de projets. À
cet égard, nous devons affirmer que la mise en place d’un nombre élevé de projets ne suffit
pas pour garantir une conformité effective de l’aide bilatérale aux principes de l’efficacité.
94
En combinant l’utilisation des approches-programmes avec le recours à des projets
traditionnels, le Canada devrait donc définir une stratégie plus explicite sur le plan sectoriel
lorsqu’il collabore aussi bien avec le gouvernement récipiendaire qu’avec les OSC locales.
Indépendamment de cette stratégie, il serait impossible de trancher de manière absolue quant
à la conformité de l’aide bilatérale canadienne aux normes internationales sur l’efficacité.
D’ailleurs, une grande variété de littérature sur l’aide étrangère a soutenu que le recours à un
nombre trop élevé de projets entraîne la fragmentation de l’aide, ce qui rend l’appropriation
plus compliquée au niveau des pays récipiendaires en posant aussi des problèmes pour
l’évaluation de la contribution effective de l’aide bilatérale à la lutte contre la pauvreté. En
principe, le pays donateur devrait veiller à l’intégration de tous ses projets au sein de la
programmation du pays récipiendaire en adoptant une stratégie claire qui vise à faciliter
l’appropriation, mais aussi le renforcement des capacités et des systèmes du gouvernement
récipiendaire.
Étant donné que notre étude se base essentiellement sur une analyse qualitative, nous
ne nous sommes pas rattachés particulièrement au volume de l’aide qui a été allouée par
l’ACDI. Des nuances doivent ainsi être faites à propos de la conformité de l’aide de l’ACDI
aux principes de l’appropriation et de l’alignement. La théorie constructiviste nous a permis
d’aborder l’influence des normes internationales sur le comportement étatique face aux
contraintes internes et à la qualité des structures internes. Toutefois, il faudrait considérer
aussi les éléments propres aux pays récipiendaires qui peuvent influer sur la manière dont le
pays donateur intériorise les normes sur l’efficacité de l’aide. Ces éléments peuvent se
rattacher par exemple à la manière dont les pays récipiendaires exercent leur rôle de
leadership dans la définition de leurs programmes et objectifs de développement sectoriel et
dans la coordination de l’aide. Enfin, si l’intériorisation des principes de l’appropriation et
de l’alignement a été plus difficile au sein de la gestion des programmes et des projets de
développement de l’ACDI, le degré d’intériorisation du principe d’harmonisation a été plus
élevé pour cette agence, compte tenu du nombre des accords conclus par l’ACDI avec chacun
des gouvernements récipiendaires et avec les autres donateurs, pour harmoniser son aide,
mais aussi pour assurer un rôle de leadership.
95
CONCLUSION GÉNÉRALE
Ce travail de recherche nous a permis de nous concentrer sur un sujet d’intérêt pour
la communauté de développement depuis 2005, suite à l’adoption de la Déclaration de Paris
sur l’efficacité de l’aide. Nous avons en effet appris à partir du contenu de cette Déclaration
que le rôle de leadership du gouvernement récipiendaire constitue un élément essentiel pour
l’élaboration des politiques et des programmes de développement qui sont propices à la lutte
contre la pauvreté. Notre étude s’est alors concentrée sur l’étape de l’intériorisation des
normes internationales par le pays donateur, en prenant pour base la variante du
constructivisme axée sur les règles régulatrices, et en nous inspirant particulièrement des
idées de Finnemore et de Sikkink (1998) sur les étapes du cycle de vie des normes
internationales. Vraisemblablement, cette théorie nous a permis d’aborder la manière dont
les principes de l’efficacité de l’aide ont influé sur les discours et sur les comportements de
l’ACDI en la conduisant à mettre plus d’accent sur le rôle de leadership des gouvernements
récipiendaires, et à harmoniser son aide étrangère avec les stratégies de développement de
ces derniers et avec celles des autres donateurs.
Nos réflexions se sont principalement articulées autour de l’influence des principes
de l’appropriation, de l’alignement et de l’harmonisation sur les discours de cette agence.
Nous avons constaté que par souci d’efficacité, l’ACDI s’est engagée en vertu du principe de
l’appropriation, à accroître le pouvoir de décision des gouvernements récipiendaires en leur
octroyant des ressources financières, et ce, afin d’appuyer directement les budgets de ces
derniers en vertu des approches-programmes. Toutefois, tel que nous l’avons vu dans les
deux précédents chapitres, l’attention ne devrait pas se focaliser exclusivement sur les
partenariats entre gouvernements. La manière dont l’ACDI a intériorisé le principe de
l’appropriation dans ses discours nous pousse à affirmer que pour améliorer l’appropriation
de l’aide bilatérale par les gouvernements récipiendaires, le pays donateur doit s’engager à
la coordonner et à la rationaliser dans le sens des priorités de ces gouvernements, mais aussi
à favoriser l’implication des organisations de la société civile (OSC) de ces derniers dans les
projets de développement.
96
Depuis ces dernières années, de nombreux gouvernements récipiendaires ont
d’ailleurs commencé à accentuer l’importance de la participation d’une variété d’intervenants
dans le processus de développement, en prévoyant particulièrement la promotion des rôles
de la société civile dans les stratégies de lutte contre la pauvreté. Si les signataires de la
Déclaration de Paris de 2005 n’ont pas été explicites sur la manière dont les pays donateurs
devraient favoriser l’implication de la société civile des pays récipiendaires et procéder au
renforcement des capacités des gouvernements de ces derniers, nous avons soutenu qu’il est
nécessaire pour le Canada de définir une stratégie plus claire à cet égard afin d’assurer la
conformité de son aide aux principes de l’appropriation et de l’alignement. Notre analyse des
discours de l’ACDI nous a d’ailleurs permis de voir que cette agence a fourni des efforts pour
jouer un rôle de leadership dans le champ de la coopération au développement,
particulièrement grâce à la mobilisation d’un grand nombre d’organisations de la société
civile canadiennes qui ont engagé des débats autour des rôles qu’elles devraient assurer dans
le cadre des approches-programmes, à partir de 2006. Grâce à la mobilisation importante des
OSC canadiennes et des pressions exercées par ces dernières, le Canada a réussi à travailler
étroitement avec le Comité d’Aide au Développement (CAD) afin de faciliter l’émergence et
la diffusion des normes sur les rôles de la société civile, mais aussi des réflexions utiles pour
l’efficacité de l’aide, en préparation du Forum d’Accra de 2008.
Nous avons constaté que ce rôle de leadership joué par l’ACDI en vue de la
préparation et de la réalisation du Forum d’Accra de 2008 a entraîné d’importantes
améliorations dans la manière dont elle a intégré les normes internationales. Le discours que
la ministre de la Coopération Internationale de l’époque a rendu lors de ce Forum atteste de
l’importance que le Canada a accordée au renforcement d’un partenariat coordonné avec les
gouvernements récipiendaires de son aide dans les pays en développement, mais aussi à
l’établissement d’un partenariat accru entre les OSC canadiennes et leurs homologues du
Sud. Les résultats de notre analyse laissent cependant entrevoir un manque de clarté quant à
la manière dont l’ACDI a intériorisé les principes de l’appropriation et de l’alignement dans
ses discours de 2006 et de 2008, particulièrement en ce qui concerne sa stratégie de
renforcement de la participation et des capacités de la société civile des pays récipiendaires.
97
Les contraintes d’ordre administratif et d’ordre politique auxquelles l’ACDI a été
soumise surtout sur le plan interne, ont dressé des obstacles tant à son indépendance dans
l’élaboration et l’innovation des politiques d’aide qu’à son autonomie au niveau de la prise
de décision. Tel que le Comité d’aide au développement (CAD) l’a clairement décrit dans les
examens de l’aide canadienne par les pairs en 2007 et en 2012, ces contraintes auxquelles
s’ajoute la forte bureaucratisation ont constitué un blocage pour l’intériorisation des normes
internationales au sein de l’ACDI. À l’issue de notre analyse, nous avons donc réussi à
justifier que l’intériorisation des principes de l’appropriation, de l’alignement n’est pas une
tâche aisée ni un processus automatique. Comme l’ont affirmé Finnemore et Sikkink (1998),
c’est à travers les structures internes (la bureaucratie et la politique interne) que les normes
internationales arrivent à influencer les discours et les comportements étatiques et à cet égard,
il est important de réunir les conditions propices à une meilleure intégration des normes
internationales au niveau des structures internes.
Nous avons constaté que le Canada a intensifié la concentration géographique de son
aide au développement sur un nombre restreint de pays de l’Afrique subsaharienne, et la
majorité de ses approches-programmes a été exclusivement mise en œuvre au niveau des
pays de concentration. Il ressort des discours de l’ACDI de 2006 et de 2008, que pour le
Canada, l’efficacité de l’aide s’est surtout focalisée sur la responsabilisation des
gouvernements récipiendaires et sur la capacité de ces derniers à rendre compte des résultats
immédiats de l’utilisation des ressources. Cette façon de se conformer aux normes sur
l’efficacité a été toutefois critiquée par le Comité d’aide au développement (CAD), mais aussi
par de nombreux auteurs, particulièrement à cause de l’accent accru qui a été mis sur les
résultats immédiats et les procédures, plutôt que sur une stratégie de renforcement de la
participation et des capacités des récipiendaires de l’aide qui soit suffisamment claire et qui
se concentre surtout sur les priorités de développement de ces derniers. Dans l’ensemble, ces
critiques ont incité l’ACDI à améliorer sa manière d’intérioriser les principes de l’alignement
et de l’appropriation et à harmoniser son aide avec celle des autres donateurs.
Ce fut surtout grâce aux critiques, aux directives et aux recommandations du CAD
dans le cadre des examens de l’aide canadienne par les pairs en 2007 et en 2012 que l’ACDI
98
a commencé à harmoniser son aide avec celle des autres donateurs. Ces pressions ont incité
l’ACDI à adopter un document sur la méthode de gestion des approches-programmes en 2008
afin d’accélérer le recours à ces approches et de renforcer le partenariat entre le Canada et
les gouvernements récipiendaires dans le domaine de la coopération au développement. Le
plan d’action de 2009 est venu clarifier les grandes lignes de la politique du Canada sur
l’efficacité de l’aide publique au développement en soulignant la nécessité d’accompagner
les appuis financiers d’un renforcement de la participation de la société civile et des capacités
des gouvernements récipiendaires. L’ACDI s’est également engagée à harmoniser son aide
avec celles des autres pays donateurs à travers divers moyens et particulièrement grâce à des
accords conclus principalement avec le gouvernement récipiendaire de l’aide et avec les
autres partenaires techniques et financiers.
Il ressort toutefois de notre analyse de discours que si cette agence s’est engagée à
acheminer directement son aide en se basant sur les programmes de développement des pays
récipiendaires, elle a continué de prévoir le recours à des projets traditionnels. Ces projets
ont particulièrement visé l’intégration des efforts des organisations de la société civile
canadiennes et des priorités de développement de l’ACDI au sein de la programmation de
l’aide. Ce qui nous amène à conclure que malgré un certain nombre d’efforts fournis par cette
agence en faveur du respect des principes de l’appropriation et de l’alignement, la majorité
de ses discours de 2006 à 2010 laisse entrevoir l’accent qui a été mis sur le recours à projets
gérés principalement par des organisations de la société civile canadienne et sur
l’harmonisation des objectifs de ces projets d’aide de l’ACDI avec les priorités de
développement international du Canada (CIDA Business Process RoadMap, 2009). La
conformité des discours de l’ACDI aux normes internationales n’est donc que relative et ce
fut surtout à cause des pressions du Comité d’Aide au développement (2012) que les rôles
de la société civile des pays récipiendaires furent précisés au sein de la programmation de
l’aide canadienne, particulièrement dans le secteur éducatif grâce à l’adoption d’un nouveau
plan d’action de l’ACDI pour l’éducation de base en 2012. Les informations sur l’application
de ce plan d’action sont toutefois très limitées et l’ACDI ne l’a presque pas mentionné dans
ses rapports d’évaluation. En outre, notre étude ne s’est pas étendue au-delà de l’année 2012,
99
année de l’adoption dudit plan d’action. Aussi, nous n’avons pas pu apprécier la manière
dont il a été mis en œuvre.
Grâce à l’analyse de discours, nous avons réussi à circonscrire l’évolution de la
politique d’aide bilatérale de l’ACDI de 2006 à 2012. La littérature sur l’aide canadienne
nous montre d’ailleurs comment de nombreux auteurs ont traité ce sujet en se concentrant
principalement sur les discours de cette agence ou bien sur les discours de politique étrangère
du Canada : les Livres Blancs, les énoncés politiques, de stratégies, les plans d’action, et les
discours proprement dits du ministère de la Coopération Internationale ou des dirigeants
politiques qui se sont succédé, mais aussi les déclarations faites par ces dirigeants dans le
cadre des sommets internationaux sur le développement international, des sommets du
Groupe des huit (G8), etc. Den Heyer (2012) a évoqué le concept de « discourse » dans un
article sur la politique d’aide bilatérale du Canada tout en soutenant qu’il s’agit là d’un
concept qui permet de comprendre comment le langage peut être utilisé pour façonner les
discussions et les orientations politiques. Selon cet auteur, « understanding how discourse
shapes policy is also critical to grasping the different roles of policy. These roles include the
instrumental function of policy documents to provide organizational direction to and
coordination of activities, as well as the politically symbolic function of policy to create the
perception of consensus, motivate actors, and legitimize practices » (Den Heyer 2012 :188).
La démarche adoptée dans notre recherche est appréciable, car elle nous a permis
d’identifier les divers engagements de l’ACDI en faveur de l’efficacité de l’aide, mais aussi
de comprendre les orientations de sa politique d’aide bilatérale ainsi que la manière dont cette
politique a évolué sous les pressions et les critiques du Comité d’Aide au développement.
Par ailleurs, en nous appuyant sur les idées d’un certain nombre d’auteurs, nous avons pu
dégager les lacunes des discours de l’agence, et formuler en conséquence quelques
dispositions qui permettraient de les améliorer. Il est possible d’élargir notre corpus de
discours à d’autres énoncés et plans d’action du Canada en matière de développement
international. Nous considérons cependant que l’étude de quelques discours clés de l’ACDI
suffit pour repérer et analyser ses engagements pendant la période 2006 à 2012. La rigueur
scientifique de cette démarche nous a permis d’établir un lien logique entre le contenu desdits
100
discours et les comportements de cette agence. Sur ce point, l’observation documentaire
utilisée pour la collecte de l’information a réduit les risques que la mesure obtenue ne soit
faussée par notre propre jugement de la conformité de l’aide canadienne aux normes
internationales.
L’observation documentaire nous a permis de maintenir une certaine objectivité dans
notre démarche, et de procéder ensuite à des études de l’aide bilatérale de l’ACDI au secteur
éducatif du Sénégal et du Mali (dans le troisième chapitre). Cependant, cette technique de
collecte des données est de tendance à restreindre considérablement la marge de liberté du
chercheur dans la production des données (Mace et Pétry, 2000 :94-95). En basant
uniquement notre recherche sur une observation documentaire, nous avons été
particulièrement limités dans notre analyse de l’aide bilatérale canadienne à cause de l’état
des sources d’informations, d’autant plus qu’il a fallu vérifier chacun des indicateurs prévus
dans le cadre d’analyse avant de pouvoir trancher sur la conformité de l’aide bilatérale du
Canada aux principes de l’efficacité. Nos études de cas nous ont permis de conclure qu’en
vertu des principes de la Déclaration de Paris de 2005, le comportement de l’ACDI a consisté
à réaliser des approches-programmes tout en continuant de recourir à des projets dont la
majorité a été gérée par des OSC canadiennes au Sénégal et au Mali. Si cette agence a
mentionné les priorités de développement du Sénégal et du Mali dans les rapports
d’évaluation de son aide bilatérale à ces pays, le caractère limité des données relatives à la
mise en œuvre des différents projets d’aide du Canada a constitué un obstacle réel à
l’approfondissement de notre analyse. Nous espérons toutefois que cette recherche permettra
au lecteur de comprendre l’importance de la théorie constructiviste pour l’analyse de
l’influence des normes internationales sur le comportement étatique dans le champ de la
coopération au développement, en conciliant la Science politique et la gestion des projets de
développement international.
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