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La politica di sviluppo rurale UEa) Concezioni, prospettive di studio, temi nel dibattito
scientifico
b) Cenni storici: dalla PAC alla politica UE di sviluppo rurale
c) Gli strumenti: PSR, LEADER
d) La programmazione 2007-2013
e) Riferimenti
30-05-2008
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Sviluppo rurale
a) Concezioni, prospettive di studio, temi nel dibattito scientifico
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I concetti chiave dello sviluppo rurale
SVILUPPO:
integrato: basato sull’integrazione delle risorse locali
(agricoltura, artigianato, turismo, piccola e media impresa
industriale, cultura locale)
“dal basso” (bottom up): partecipazione attiva della comunità
locale, istituzioni e forze economico-sociali, superamento della
filosofia dello sviluppo dall’alto
endogeno: basato sulla valorizzazione delle risorse locali
territoriale: sviluppo non settoriale, il territorio come fattore
di competitività
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Concetto e definizioni di area rurale
• Aree rurali come luoghi localizzati in modo sparso lontani dall’influenza delle grandi città; spesso hanno carattere agricolo
• Ruralità come categoria residuale: tutto ciò che non è urbano
• Criteri adottati dall’Ue (nell’Obiettivo 5b): importanza relativa dell’occupazione agricola, spopolamento, percentuale del PIL/ab. più bassa della media comunitaria
• Criterio demografico (OCSE): bassa densità di popolazione (territorio rurale150 ab./kmq.) e % popolazione in comuni rurali (50%, zone in prevalenza rurali; 15%, zone in prevalenza urbane)
• Criterio economico: marginalità, scarsa presenza di attivi nel terziario, carenza di servizi
• Indice di ruralità (IR):- numero di residenti;- densità della popolazione residente accentrata (abitanti/Kmq);- quota parte della popolazione residente insediata in modo sparso (%);- quota parte delle abitazioni occupate a titolo di proprietà (%);- frequenza degli attivi nel settore primario sulla popolazione residente totale
(%)
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La periferia e il centro nella teoria economica
Specializzazione territoriale in economia: distribuzione non uniforme delle risorse nello spazio
• Le economie di agglomerazione spingono verso: grandi dimensioni; centro
a) Formazione e crescita delle città sede di attività economiche (centro)
b) Penalizzazione delle aree rurali dal punto di vista di insediamento di attività economiche (periferia); sede di agricoltura (risorse necessarie: terra, clima, acqua, bio-diversità)
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Evoluzione storica dei modelli di ruralità e ruolo nello sviluppo
Ruralità agraria (1950-1970) – passività di agricoltura e aree rurali nello sviluppo:
• agricoltura settore prevalente (41% occ. in Italia, 1951);
• indicatore di ruralità: % occupazione agricola • problema economico: crescita prodotto pro capite• obiettivi agricoltura: sicurezza alimentare (“food
security”)• obiettivi aree rurali: offerta di lavoro (trasferimento
manodopera basso salario), consenso politico
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• politiche agricole settoriali (PAC): sostegno prezzi, sostegno a intensivizzazione produzione, politiche redistributive
• Ruolo aree urbane: dominio = motore dello sviluppo (dominio economico-finanziario, funzioni di sostegno a economia e società rurali, attuazione di politica agraria: redistribuzione e controllo)
Ruralità agraria
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Ruralità industriale (1970-1990) – ruolo attivo di aree rurali, passivo di agricoltura:
• industria settore prevalente• indicatore di ruralità: densità di popolazione (OCSE, UE)• problema economico: sviluppo industriale nella periferia
(distretti industriali, ecc.)• ruolo aree rurali: protagoniste della crescita industriale• obiettivi aree rurali: mobilitazione dei fattori della
produzione per sviluppo industriale (lavoro, capacità imprenditoriale, terra, risparmio)
• obiettivi agricoltura: industrializzazione (standardizzazione prodotti e tecniche, semplificazione, omologazione e riduzione specificità locali)
• politiche agricole: sostegno prezzi, controllo offerta, sostegno a estensivizzazione
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• Nuove occasioni e forme di sviluppo nelle aree rurali
• Aree rurali non più sede solo di attività primarie• Decentramento produttivo di grandi imprese (es.
200 distretti industriali in Italia sorti in aree rurali)• Fenomeno della contro-urbanizzazione
• Territorio considerato non più “spazio”, ma nella sua complessità
Ruralità industriale
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Ruralità post-industriale (1990-2010): ruolo attivo di agricoltura e aree rurali nello sviluppo
• settore prevalente: servizi (industria in regresso, agricoltura di fronte a nuove domande)
• problema economico: globalizzazione dei mercati• ruolo aree rurali: competitività, innovazione,
specializzazione-flessibilità• obiettivi aree rurali: fornire prodotti e servizi richiesti dal
mercato (alimentari, residenziali, turistici, industriali, artigianali, ecc.)
• obiettivi agricoltura: multi-funzionalità, diversificazione• Indicatore di ruralità: polimorfismo territoriale, economico e
sociale
• Lo sviluppo agricolo richiede politiche territoriali
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Sviluppo aree rurali sostenuto da:
• Fattori esogeni: • emergenza di diseconomie di agglomerazione
(congestionamento, inquinamento, ecc.) • crisi modello tayloristico-fordista (es. sistemi di
fabbrica concentrati) e vantaggi dell’esternalizzazione
• Nuove tecnologie: flessibilità, riduzione costi di trasporto, piccola scala
• Cambiamento della domanda e preferenza per prodotti personalizzati
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• Fattori endogeni, le basi dello sviluppo rurale:
• Capitale artificiale: costi più contenuti (lavoro), terra
• Capitale umano: etica del lavoro, capacità imprenditoriale, conoscenze tecniche diffuse
• Capitale sociale: flessibilità dell’organizzazione, minore conflittualità, comportamenti cooperativi
• Capitale naturale: risorse ambientali, storiche, paesaggistiche; qualità della vita
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Mancanza di definizione univoca, che consideri la reale complessità del fenomeno
Crescente interesse degli studiosi per lo sviluppo rurale
Molteplicità delle letture del fenomeno e sua complessità
Necessità di miglioramento dell’intervento politico nelle aree rurali
Polimorfismo della ruralità nel dibattito scientifico
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Alcune prospettive di studio
• Prospettiva descrittiva territorio rurale come area a bassa densità demografica- economia caratterizzata da agricoltura e altre attività che si integrano nel rispetto dell’ambiente
• Prospettiva funzionale territorio rurale spazio in cui coesistono funzione economica- ambientale- socio culturale
• Prospettiva istituzionale territorio rurale sistema di istituzioni e organizzazioni
• “Ruralità come fenomeno complesso di integrazione ed equilibrio tra diverse attività in un sistema coerente” (Basile, Romano, 2002)
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La concezione di sviluppo
Sviluppo: “processo multidimensionale di trasformazione di un dato sistema economico, sociale e istituzionale in un dato intervallo temporale, che abbia a che fare con un miglioramento degli standard di vita” (Basile, Romano, 2002)
• Sviluppo: non mera crescita economica, ma fenomeno in cui hanno rilievo un insieme di cambiamenti strutturali, istituzionali e qualitativi coinvolti nella crescita economica stessa
• Secondo le concezioni prevalenti di sviluppo, lo sviluppo rurale è studiato sempre più con esplicito e specifico riferimento alla dimensione territoriale
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b) Cenni storici: dalla PAC alla politica UE di sviluppo rurale
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Evoluzione della PAC
• Scopo della PAC: “procurare agli agricoltori un congruo tenore di vita e ai consumatori alimenti di qualità a prezzi equi”
• Modalità di realizzazione degli obiettivi mutata negli anni: da politica per problemi strutturali del settore agricolo a politica interessata alla molteplicità dei ruoli dell’agricoltura nella società
• Riforme per maggiore efficienza e razionalità (dal 70% del bilancio comunitario a meno della metà)
Possibilità di potenziare altre politiche UE Ampliamento della gamma di attività finanziate con il bilancio per
agricoltura: sviluppo rurale, ambiente
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• Evoluzione della politica di sviluppo rurale UE di pari passo con evoluzione PAC
“interessata alla molteplicità dei ruoli che l’agricoltura può svolgere nella società e alle sfide che si devono raccogliere nel suo contesto rurale più ampio” (Commissione Europea)
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La politica dell’UE per lo sviluppo rurale: antecedenti
• Conferenza Europea sullo Sviluppo Rurale di Cork, 1996
• lancio del dibattito sulle politiche europee per lo sviluppo rurale Agenda 2000
• Sviluppo rurale sostenibile priorità per UE
• DICHIARAZIONE DI CORK Importanza delle aree rurali in Europa; loro ruolo culturale, economico, sociale ed ambientale. Fissazione dei temi chiave della politica UE di sviluppo rurale:
approccio integrato delle politiche di sviluppo rurale (interdisciplinarietà, multisettorialità; dimensione territoriale)
centralità della partecipazione e dell’apporto delle comunità locali rurali: approccio “bottom-up”. Creatività delle comunità rurali
sussidiarietà: decentramento delle politiche, partnership e cooperazione tra livelli coinvolti (UE, nazionale, regionale)
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• Accordo di riforma di Agenda 2000 misure sullo SR riunite in un Reg. speciale (1257/1999)
• 22 misure: Stati membri scelgono le più idonee alle esigenze di aree rurali – inserimento delle norme in programmi nazionali e regionali
Sviluppo rurale II pilastro della Politica agricola UE, accanto alla produzione agricola obiettivi:
• supportare sviluppo sostenibile e competitività delle aree rurali UE attraverso modelli di sviluppo integrato e diversificazione attività per sviluppo e occupazione
• completare politiche di mercato della PAC (modello di agricoltura multifunzionale)
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• Sviluppo rurale risultato di: fattori esogeni + endogeni (specificità socio-economiche-ambientali del territorio); processi negoziali tra attori centrali, locali, portatori di interessi diversificati
• Politica di sviluppo rurale: intreccio e coordinamento di politiche agraria, industriale, ambientale, infrastrutture, formazione, ecc.
• Politica agricola: ruolo primario, ma integrata in una prospettiva territoriale
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Sviluppo rurale: la normativa di riferimento 2000-2006
• Reg. (CE) 1257/99 del Consiglio: “sostegno allo sviluppo rurale da parte del FEOGA: misure agli Stati membri e alle Regioni per costruire i programmi per lo sviluppo rurale”
• Reg. 1783/2003 del Consiglio, che modifica il Reg. 1257/99
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La ricerca di equilibrio tra i due pilastri
• Riforma PAC 2003: ACCENTUAZIONE COMPLEMENTARITA’ TRA I DUE PILASTRI disaccoppiamento, condizionalità, modulazione (trasferimento di fondi dal I al II pilastro) – dal 2005
• Rafforzamento politica di sviluppo rurale: Reg. 1783/2003 nuove misure su: Rispetto standard ambientali- Sicurezza alimentare- Salute benessere animale- Sicurezza sul lavoro- Qualità alimentare- Sostegno partenariati locali
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• I PILASTRO: sostenere reddito agricoltori (liberi di produrre in funzione della domanda del mercato)
• II PILASTRO: sostegno ad agricoltura come fornitrice di beni pubblici nella sua componente ambientale e territoriale; sviluppo zone rurali
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Obiettivi delle misure Reg. 1783/2003
• Incremento competitività settore agricolo
• Preservazione ambiente e campagne
• Miglioramento qualità della vita nelle aree rurali
• Promozione e diversificazione delle attività economiche
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II Conferenza sullo Sviluppo Rurale- Salisburgo, 2003
Contesto: • Preparazione politica comunitaria per le aree rurali 2007-
2013; allargamento• Pubblicazione III Rapporto sulla Coesione- fine 2003• Riflessione su esperienza della programmazione 2000-
2006
• Temi di dibattito: Sfide e opportunità per le aree rurali dell’UE allargata Priorità della politica di sviluppo rurale UE dopo il 2006 Possibili filoni di intervento prioritari
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Conclusioni della Conferenza: principi e settori di intervento della futura politica di sviluppo rurale
Ruolo essenziale di settore agricolo e aree rurali e sostegno
Sostegno al mondo rurale in senso lato: diversificazione delle attività economiche nelle aree rurali (non solo agricoltura)
Qualità e sicurezza dei prodotti alimentari, benessere degli animali
Semplificazione della politica di sviluppo rurale UE Partecipazione delle parti interessate alla messa a punto
delle misure di SR Partnership: politica di SR attuata in collaborazione tra
organizzazioni pubbliche-private e società civile
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c) Gli strumenti della politica UE di sviluppo rurale
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I) PSR, Piani di Sviluppo Rurale definizioni
Strumenti per sviluppo delle aree rurali
“Piani di sviluppo locale a carattere generale” (tutti i settori produttivi)
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Obiettivo: mantenere la competitività delle aree rurali attraverso:
• politica di qualità
• promozione dell’occupazione (in particolare di giovani)
• protezione di ambiente e di caratteristiche delle aree rurali
• ricerca di sinergie tra attività produttive e attività basate sul territorio e sulle tradizioni delle aree rurali
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II) Iniziativa Comunitaria LEADER (“Iniziativa di collegamento tra azioni di sviluppo
dell’economia rurale”)
Una delle 4 Iniziative Comunitarie finanziate dai Fondi Strutturali UE
Obiettivi: sviluppo delle aree rurali in un’ottica di lungo periodo e nel
rispetto delle specificità locali Strumenti: Approccio locale e “bottom up”: mobilitazione degli attori
locali dell’area rurale– GAL (applicazione diretta di misure elaborate ed adottate)
implementazione di strategie di sviluppo originali, specifiche e qualitativamente avanzate: partnership pubblico-privato; costruzione di reti per scambio di esperienze
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Le programmazioni di LEADER
• LEADER I (1989-93): inizio di un nuovo approccio nei confronti della politica di sviluppo rurale: ancorata al territorio, integrata, frutto di partecipazione
• LEADER II (1994-99): approccio esteso; accento su aspetti innovativi dei progetti
• LEADER + (2000-2006): “laboratorio” per incoraggiare messa a punto e sperimentazione di nuovi approcci di sviluppo integrato e durevole
• Asse Leader 2007-2013: parte integrante dei programmi di sr finanziati dal FEASR: 6% delle risorse
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LEADER+ (2000-2006)
• Azione 1 supporto per strategie pilota di sviluppo rurale territoriale integrato fondate su approccio ascendente (86,75% della spesa programmata) – azione affidata ai GAL
• Azione 2 supporto per la cooperazione (anche transnazionale) tra territori rurali (10%)
• Azione 3 supporto per il networking a livello nazionale (1,36%)
• Finanziamento FEOGA Sez. Orientamento + contributi pubblici e privati
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d) La programmazione comunitaria 2007-2013
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Lo sviluppo rurale: priorità generale in UE
2007-2013
• Premessa I: UE-27, 60% popolazione in aree rurali, 90% territorio, 45% VA UE, 53% occupazione – Pil pro capite < di 1/3 media UE; basso tasso occupazione, servizi meno sviluppati
• Premessa II: Reg. CE 1290/05 sul finanziamento della PAC sdoppiamento del FEOGA in FEAGA (Fondo Europeo Agricolo di Garanzia) e FEASR (Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale)
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Iter normativo• 15/07/2004: Proposta della Commissione “Sviluppo rurale- la
prossima generazione: programmi migliori, più semplici, di più ampio respiro”, per rafforzare la politica di sviluppo rurale UE e semplificarne l’attuazione
• 20/06/2005: accordo politico del Consiglio sul supporto allo sviluppo rurale attraverso il FEASR
• 05/07/2005, Commissione adotta gli orientamenti strategici per lo sviluppo rurale (2007-2013)
• 21/10/2005: Regolamento (CE) 1698/2005 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del FEASR
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Novità
• FEASR fondo dedicato al II pilastro della PAC: erogazione da un unico fondo dei finanziamenti di tutte le misure destinate al II pilastro: PSR
• Semplificazione del finanziamento delle misure di sviluppo rurale- unico sistema di programmazione e di controllo nel territorio UE
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Principali caratteristiche della nuova politica di sviluppo rurale UE
Unico strumento di finanziamento e programmazione: il FEASR
Strategia UE per lo sviluppo rurale
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Orientamento del sostegno su crescita, occupazione, sviluppo sostenibile (Lisbona, Göteborg)
Potenziamento di controlli e valutazione
Rafforzamento impostazione “bottom-up”: più voce a Stati, Regioni e GAL per adeguamento programmi alle esigenze locali
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Principali strumenti giuridici
A. Orientamenti strategici comunitari per lo sviluppo rurale
B. Regolamento del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del FEASR
C. Regolamento di attuazione della Commissione
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A. Approccio strategico alla programmazione per lo sviluppo rurale: affinchè la programmazione si concentri su priorità UE e integri le altre politiche
orientamenti strategici comunitari per lo sviluppo rurale 2007-2013 (Dec. 2006/144/CE) PSN Stati membri
o Settori importanti (creazione del max. VA); opzioni per Stati membri per PSN e PSR
o Collegamento con priorità UE (Lisbona su crescita e occupazione, Goteborg su sviluppo sostenibile);
o Coerenza con altre politiche UE (coesione, ambiente)
o Accompagnamento PAC
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Orientamenti strategici
1. Migliorare competitività di settori agricolo e forestale
2. Migliorare ambiente e paesaggio rurale3. Migliorare qualità della vita in aree rurali e
promuovere diversificazione4. Costruire capacità locale di occupazione
e diversificazione5. Tradurre priorità in programmi6. Garantire complementarità tra strumenti
comunitari
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Linee di orientamento integrate per Crescita e Occupazione
Linee Guida strategiche comunitarie per la coesione
Linee guida strategiche UE per lo sviluppo rurale
Linee guida strategiche per sviluppo sostenibile del settore pesca e delle aree costiere dipendenti dalla pesca
Programmi nazionali di riforma
QSRN Quadri Strategici di Riferimento Nazionali
Piani strategici nazionali
Strategie nazionali di sviluppo rurale
Politica di CoesionePAC/Sviluppo rurale Politica della pesca
Consiglio UE
Commissione Europea
Consiglio
Stati membri
"Lisbona" e Coesione, sviluppo rurale e politica della pesca Fonte: Commissione Europea, Direzione Generale Politica Regionale
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B. Regolamento (CE) 1698/2005 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del FEASR
• Contesto: aree rurali: oltre 90% del territorio UE; oltre 50% della popolazione SR parte importante della PAC
• Contenuti: disposizioni per definire priorità di intervento, misure da adottare, partenariato, programmazione, valutazione, gestione finanziaria, monitoraggio e controllo
• Reg. (CE) 1974/2006 della Commissione: disposizioni di applicazione del Reg.(CE) 1698/2005
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Caratteristiche principali Reg. 1698/2005
o Elaborazione di misure imperniate su 4 Assi, basati su 4 principali obiettivi
o Distinzione di ruoli e responsabilità tra Stati membri e Commissione
o Consolidamento dell’approccio dal basso verso l’alto: più voce a Stati, regioni, GAL nel regolare i programmi in base alle esigenze locali
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Obiettivi: crescita, occupazione, sostenibilità
Promozione dello sviluppo rurale sostenibile nell’insieme della Comunità, in particolare:
• Competitività del settore agricolo e forestale tramite il sostegno di ristrutturazione, sviluppo e innovazione
• Valorizzazione di ambiente e spazio naturale sostenendo la gestione del territorio
• Miglioramento della qualità della vita nelle zone rurali e promozione della diversificazione delle attività economiche
• Occupazione a livello locale• Garanzia della complementarità tra strumenti comunitari
• Definizione di 3 settori prioritari : economia agroalimentare, ambiente, popolazione rurale
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Strumenti per la realizzazione degli obiettivi: Assi “politici”
a) “Dimensione settoriale” Asse 1- 35%: miglioramento della competitività di agricoltura e silvicoltura
b) “Dimensione territoriale”: Asse 2- 46%: ambiente e gestione del territorio agricolo
c) Asse 3-19%: miglioramento qualità della vita e diversificazione dell’economia rurale
d) Asse 4 (Leader): costruzione capacità locale di occupazione e diversificazione
misure non più separate, ma possibile integrazione tra loro (flessibilità tra i vari Assi) e con altre priorità UE (fonti energ. rinnovabili, ambiente)
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PSR Umbria 2007-2013 (Reg. CE n.1698/2005, art.15)
Descrizione della struttura
• Stato membro, regione
• analisi contesto fisico e socioeconomico
• strategia e valutazione ex-ante
• giustificazione delle priorità
• descrizione Assi e Misure
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Sviluppo rurale 2007-2013
“Asse LEADER”
Asse 1 Asse 2 Asse 3
Competitività ambiente+gestione diversificazione
territorio economica+
qualità della vita
Complesso unico di regole (Reg. 1698/2005) di programmazione, finanziamento, sorveglianza e audit
FEASR: fondo unico per lo sviluppo rurale
Fonte: Commissione Europea, Direzione Generale Agricoltura e Sviluppo rurale
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Implementazione
o Orientamenti strategici UE o Piani strategici nazionali (Stati membri) o Piani di sviluppo rurale (Regioni): attuano Piani
strategici; contengono “misure” raggruppate in conformità di “Assi” Reg. 1698
• Regolamento sullo sviluppo rurale – norme per gestione dei programmi
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Prossimi sviluppi e scadenze
• “Health check” 2008: compito di completare la riforma Fischler 2003 superando parzialità e transitorietà
• “Budget review” 2008-2009: occasione di riflessione complessiva su ruolo UE e destinazione delle sue risorse
• Partecipazione nuovi 12 Stati Membri Europa centro orientale; strategia politica agricola e di sviluppo rurale post- 2013
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Riferimenti: [email protected]
Riferimenti bibliografici politica di sviluppo rurale
http://ec.europa.eu/comm/agriculture/rur/index_en.htm
http://ec.europa.eu/comm/agriculture/rur/leaderplus/indx.htm
LEGISLAZIONE UE:
http://.europa.eu.int/comm/agriculture/rur/leg/index_it.htm
PUBBLICAZIONI UE:
http://www.europa.eu.int/comm/agriculture/rur/publi/index_it.htm