La enseñanza superior en los Estados Unidos en el año 2000

Vol. X X I , n.° 3, 1991(79)

Jalones 327

POSICIONES/CONTROVERSIAS

Veinte años de ayuda del Banco Mundial a la educación. Presentación y evaluación Adriaan M . Verspoor 337

Convergencia y divergencia de los sistemas escolares en el mundo contemporáneo Ana María Eichelbaum de Babini 355

CUADERNO

/ / . La enseñanza superior: estudios de casos regionales, subregionales y nacionales

La crisis de las universidades de habla francesa del Africa subsahariana François Orivel 367

La enseñanza superior en Africa oriental y meridional T. L. Maliyamkono 377

La enseñanza superior en América Latina: un decenio perdido Simon Schwartzman 391

Los problemas de la enseñanza superior en los Estados árabes Raji Abu-Chacra 403

La enseñanza superior y el desarrollo: la experiencia de cuatro países de Asia recientemente industrializados Jasbir Sarjit Singh 417

La evolución de la enseñanza superior en Europa Oriental y Central a raíz de los últimos cambios Jan Sadlak 433

La enseñanza superior y los cambios políticos, sociales y económicos de la U R S S : perspectivas para el futuro Stanislav Merkuriev 447

Evolución de las políticas de la enseñanza superior: tres modelos occidentales Osmo Kivinen y Risto Rinne ASI

La enseñanza superior en los Estados Unidos en el año 2000 D . Bruce Johnstone 467

La enseñanza superior y el desarrollo de la Comunidad Europea Hywel Ceri Jones 481

ISSN 0304-3053

perspectivas revista trimestral de educación

Redactor-jefe: Zaghloul Motsy

Perspectivas se publica también en las siguientes lenguas:

Inglés:

prospects quarterly review of education ( ISSN 0033-1538), Unesco

Francés:

perspectives revue trimestrielle de l'éducation ( ISSN 0304-3045), Unesco

Árabe:

\\M\MJHMÊÉA • • •

(ISSN 0254-119 X ) , Unesco

Ruso:

nepcneKTMBbi •oiqxxu o6pa3ouHtM

(ISSN 0207-8953), M o s c ú Chino:

fill (ISSN 0254-8682), Beijing

Precio y tarifas de suscripción: U n año: 100 francos franceses N ú m e r o suelto: 30 francos franceses

Para estas diferentes ediciones, puede dirigir sus pedidos al agente de venta de las publicaciones de la Unesco en su país, quien le indicará los precios en moneda nacional.

TENDENCIAS/CASOS

Financiación de la enseñanza profesional: un ejemplo de participación del patronato Brasileño Candido Alberto Gomes 497

Perfiles de educadores: Isaac León Kandel (1881-1965) Erwin Pollack 507

Jalones Hablar en algunas páginas de la enseñanza superior a escala universal no resulta ejercicio sencillo. Las mallas de la red que se arroja sobre una realidad tan multiforme son o demasiado finas y no captan más que una complejidad afin de cuentas confusa, o demasiado anchas, en cuyo caso sólo retienen generalidades de todos conocidas. Intentemos sin embargo realizar el ejercicio ateniéndonos a algunos dilemas y paradojas. Tal vez evitemos ambas trampas y consigamos aislar los problemas claves de los que dependen la mayoría de los otros.

UNA REALIDAD CALEIDOSCOPICA

Una rápida ojeada a la enseñanza superior en el mundo pone en presencia contigua sistemas que son o muy centralizados (como ocurre, por ejemplo en el Japón, en Italia, en Suecia, en Francia...) o, en el otro extremo, muy descentralizados (Estados Unidos de América); sistemas federales (Alemania, India, Canadá), o sistemas en que la enseñanza privada compite duramente con la pública (América Latina); sistemas hasta hace poco -y aún hoy- muy atomizados, con establecimientos muy numerosos y demasiado especializados como ocurre en los países de la difunta Europa comunista y sistemas puramente miméticos (Africa, Estados árabes).

Nos encontramos simultáneamente, por otra parte, con sistemas universitarios muy dinámicos (la mayoría de los países de la Europa de los doce, Estados Unidos, Canadá), animados por el espíritu de competencia y por un afán de "excelencia", con sistemas efervescentes, en plena mutación positiva (República de Corea, Malasia, Taiwan) y con otros aún en pleno marasmo, como ocurre con los Estado s árabes, enAfrica,enAméricaLatinayen muchos paísesde Asia, con notables universidades aquí y allá que resaltan en su contexto, aunque sin poner en tela de juicio las grandes tendencias nacionales o regionales. En cierto modo, las raras excepciones que confirman la regla de conjunto.

Para ilustrar esta última característica con dos casos concretos, es sabido, tal como reconocen los nuevos responsables, en qué estado de deterioro se encuentran los sistemas universitarios de la Europa Central y Oriental, paralizados por cuatro a siete decenios de domesticación y de burocracia, de modo que, obligados a renovarse, se ven de pronto apremiados a crear enseñanzas y formaciones hasta entonces proscritas o ficticias (economía, gestión, ciencias políticas, medio ambiente, derecho internacional, sociología, derecho comercial, derechos humanos, estadística, informática y otras más) -imprescindibles a una economía de mercado en la que nada es lineal. A la velocidad a la que se reforman las universidades, habrá que dejar tiempo al tiempo y ala voluntad política de realizar el milagro.

El segundo ejemplo es el de muchos países o de regiones en desarrollo, pero principalmente Africa. Como observa el Director General de la UNESCO, "los problemas inextricablemente vinculados de la pobreza, del hambre, de la enfermedad, del paro, del analfabetismo, del endeudamiento, de las condiciones desfavorables de intercambio, de la penuria de divisas extranjeras, de la inflación, de las luchas internas... han limitado los medios de que disponían las universidades, debilitando en cierta medida su capacidad de adaptación creadora. Sus efectos se perciben claramente en el deterioro de las instalaciones universitarias, en la disminución de la calidad de la enseñanza y de la investigación, así como en el nivel de los diplomas, en la falta de libros y de material, en el éxodo de profesionales e incluso en las tensiones entre los universitarios y los poderes públicos".' Si se puede disculpar a Africa por la relativa juventud de sus sistema universitario, ¿qué decir de muchas universidades más antiguas donde, bajo una apariencia de hibridación entre tradición y modernidad, hay en realidad un modelo medieval que dura y se defiende? Universidades de pacotilla en cierto modo.

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Añadamos, para poner bien de manifiesto esta diversidad, que tanto los países industrializados como los países en desarrollo presentan otros contrastes que ponen en paralelo el establecimiento de una enseñanza postsecundaria casi embrionaria, megauniversidades, multiuniversidades con la multiplicidad correlativa de los servicios prestados y de su grado de calidad, de lasfunciones sociales y científicas que asumen, del número y de la complejidad de los retos con que cada una se ha de enfrentar.

Todas estas configuraciones -sin duda algunas otras-funcionan al mismo tiempo, se superponen o se yuxtaponen, de tal modo que es imposible contarlas en un único paradigma. Pero, en distintos grados, todas se caracterizan por una serie de dilemas y de paradojas que, con las reservas más arriba expresadas, aparecen en su mayoría claramente en las contribuciones del número 78 y de éste.

DEMOCRATIZACIÓN/DIVERSIFICARON

Una primera tensión se deriva del extraordinario crecimiento observado en los años 60 en los países industrializados y en otros, fenómeno que prosiguió un poco más tarde en los países recién independizados. Era la prefiguración del famoso paso, analizado por Martín Trow2 de una enseñanza de élite a una enseñanza de masas, a una enseñanza superior universal. Si el proceso se ha frenado en los umbrales de la enseñanza superior universal en los países industrializados, en los otros se ha proseguido sin interrupción. Tres cifras darán una idea de la amplitud de este crecimiento poco común: el número de estudiantes de la enseñanza superior era de 28.2 millones en 1970, de 58.4 millones en 1988; en 1990 se aproximaba a los 61 millones.3 En dos decenios, se ha duplicado. Ello no deja de tener consecuencias: si bien es cierto que este crecimiento responde a una exigencia de democratización y representa el acceso de nuevas poblaciones a la enseñanza, rompe con largos siglos y decenios de elitismo y simultáneamente pone en tela de juicio un mandarinato secular o reciente, también es verdad que ha trasladado los esfuerzos hacia la formación en detrimento de la investigación, que ha creado una multitud de diplomas que, por su mismo número, han sufrido una cierta desvalorización y, lo que es peor, ha llevado directamente al desempleo, puesto que, como se sabe, si la universidad tiene el privilegio de otorgar innumerables diplomas, también fabrica graduados desempleados, por no hablar de todos los que pierden pie ya en el primer o segundo curso. Pero, por supuesto, en eso ella no tiene toda la culpa.

Si profundizamos un poco más el análisis, hay que tener el coraje de decir, con el antiguo Rector de la Universidad de Granada, que "no debemos confundir lo que es un ideal democrático -el igualitarismo- con lo que es un riesgo de la democracia mal entendida: la mediocridad" .*

Se puede incluso estimar que, menos que "mediocre", el primer ciclo de las enseñanzas superiores está en casi todas partes " secundarizado", y por tanto, abocado a un fracaso masivo. En los sistemas en que el acceso a la universidad está abierto a todo candidato titular de un diploma de fin de estudios secundarios, los estudiantes se encuentran inmersos en aulas superpobladas en las que el docente no tiene la menor posibilidad -por imperativos del programa, por falta de tiempo, por la muchedumbre de estudiantes- de inculcar individualmente el o los métodos de trabajo que permitan al estudiante principiante adquirir una autonomía intelectual. Hay que decir que ese estudiante tampoco había adquirido un método de trabajo o de reflexión en la enseñanza secundaria, ya que el aprendizaje memorístico hacía sus veces. Por consiguiente, nada ni nadie para estructurar su pensamiento, para "enseñarle a aprender" en el primer ciclo superior que en la mayoría de los casos no es más que la continuación a otra escala de la enseñanza secundaria. Esto no concierne,por supuesto a los "happy few" procedentes de las familias acomodadas y vigilantes, formados en establecimientos de excelencia (públicos o privados). Esos van a otros sitios. Como los criterios de evaluación no son los mismos en los dos niveles, ¿qué tiene de extraño si, entre abandonos y fracasos, se produce la hecatombe a la que asistimos en los primeros ciclos de la enseñanza superior?

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Más dura y no menos evidente es esta realidad: es cierto que todo país -particularmente del Tercer Mundo- necesita técnicos superiores para desarrollarse, titulares de diplomas de calidad conseguidos con denodados esfuerzos: sabios, médicos, ingenieros, profesores de universidad, administradores....pero también necesita enfermeros, contramaestres, maestros, contables...y eso se puede aplicar a todos los sectores de la vida y del desarrollo de una nación: técnico, administrativo, sanitario, educativo, agrícola, industrial, etc.. Por muy brutal que pueda parecer, hace falta de todo para hacer una nación próspera, equilibrada y, de la manera más democrática que quepa imaginar, todos no pueden estar al mismo tiempo en la cumbre de cualquier jerarquía. En tales condiciones, si el libre acceso a la enseñanza superior de tipo clásico permanece abierto a todos, es evidente que, tal como está estructurado y tal como funciona en la mayoría de los países, no ofrece a todos iguales oportunidades de éxito en la universidad ni en la vida activa. Lo que no deja de entrañar una cierta hipocresía y, como hemos visto, bastantes estragos.

¿Qué hacer entonces? ¿qué hacer en lugar de eso? Evitemos pronunciar la palabra tabú de "selección" (ya está hecho), por más que ésta se practique de manera encubierta: la nota eliminatoria, la admisión por expediente, la limitación del número de repeticiones, .„pero curiosamente, no a través de un sistema de orientación claro, institucional y consensual.

La solución, la alternativa ampliamente adoptada por muchos países industrializados es la diversificación de las formaciones ofrecidas, sobre todo al nivel de los primeros ciclos de la enseñanza superior, que permiten garantizar a todos las mejores oportunidades de encontrar la vía que responda menos mal a sus talentos y a sus deseos. Y una diversificación que sería acertado instituir ya desde el segundo ciclo de secundaria para garantizar a los estudiantes una mejor transición hacia la enseñanza superior, en lugar de dejarlos correr hacia un fracaso y una marginalización seguros, ya que son previsibles.

Yay precisamente desde los años 60 parecía claro que las universidades de tipo clásico no podían seguir respondiendo solas al extraordinario crecimiento de la demanda de estudios postsecundarios ni a las exigencias del desarrollo económico. Numerosos países del norte concibieron e instituyeron un sector no universitario aparte. Se crearon ciclos cortos y nuevos tipos de enseñanza postsecundaria con nuevas funciones en el Reino Unido, en la República Federal de Alemania, en Francia, en los Estados Unidos, en el Japón, en la República de Corea, en Irán, en el Pakistán, en Venezuela, en México, en Tailandia, etc. Por otra parte, la emergencia y la puesta en práctica de la educación permanente, de la educación recurrente,5 la creación de universidades abiertas y de la enseñanza a distancia6 comenzaron a brindar una segunda, o tercera oportunidad, a cualquier edad, de perfeccionar su formación, de mejorar las condiciones de vida, al margen de la vía universitaria clásica que, comparativamente, ya no es tan espléndida como en el tiempo en que el "alma mater" ostentaba el monopolio de las formaciones y de la concesión de diplomas. ¿Por qué no se adopta esta solución más extensiva y sistemáticamente en los países en desarrollo? El interés (en todos los sentidos de la palabra) bien entendido y el realismo lo exigen.

AUTONOMÍA/COMPROMISO

Otro problema que permanece abierto, la sacrosanta autonomía. No hay un autor de nuestro "cuaderno" que deje de evocarlo en una de sus múltiples facetas y pretensiones. En síntesis, ésta implica, y se trata de algo no negociable, que el cuerpo docente universitario tiene derecho a determinar sus opciones intelectuales y de investigación; que la universidad es libre de fijar sus objetivos, la estructura y los contenidos de sus programas, los criterios de entrada y de salida; que tiene derecho a defender su vocación de creación de nuevos saberes y de transmisión y desarrollo de la cultura; por encima de todo, la autonomía implica que la universidad asume y ejerce su papel crítico

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en la sociedad, lejos de las modas y de las componendas con los poderes públicos y/o espirituales.

Mas lo que era cierto y plenamente válido antaño no puede serlo eternamente. La universidad constituye realmente y cada vez más un mecanismo determinante de la sociedad a la que pertenece y cuyas necesidades concretas, entre otras el desarrollo, debe conocer, anticipar y servir, cualesquiera que sean las reticencias, tradicionales o facticias, que pueda conservar a propósito de los conceptos de racionalidad económica, de competencia o de beneficio que constituyen las claves de una economía moderna y de desarrollo. En resumidas cuentas, ya no puede pretender servir la sociedad sólo de una manera lejana, "mediatizada". Era una torre de marfil, celosa de su independencia; no puede seguir siéndolo, aunque sólo sea a causa del interés no menos legítimo de los que la financian -la sociedad-por tener un cierto derecho de fiscalización sobre el uso que ella hace de los recursos que se le atribuyen y sobre los resultados, materializados en su contribución concreta al proceso de desarrollo, que la sociedad puede esperar de ella a su vez. En adelante, pues, autonomía no irá sin necesidad de rendir cuentas (y no sólo en términos de administración y de gestión) y servicios, según un equilibrio que se ha de encontrar entre los dos conceptos, sin necesidad de acuerdo entre las dos partes. Esta simbiosis es tanto más necesaria cuanto que, ya en muchos países industrializados y en algunos del Tercer Mundo, la universidad se ha rendido ante dos evidencias: la primera es que ya no tiene el monopolio de la producción del saber, de laformación ni de la investigación. La universidad sabe pues que ya no puede vivir en una autarquía distante, en la que sólo acepta por igual e interlocutor a la comunidad académica. La sociedad, los poderes públicos están ahí para interpelarla y pedirle cuentas. Sabe, pues, que su autarquía sólo es posible gracias a la generosidad, a fondo casi enteramente perdido, de sus proveedores. La segunda evidencia es que, matizando su concepción de la autonomía, abriéndose a la sociedad y aceptando ponerse a la escucha de sus demandas y de sus necesidades, la universidad no habrá de limitarse a situarse simplemente en yuxtaposición o en oposición con, por ejemplo, los laboratorios de empresas o las oficinas públicas o semipúblicas de investigación aplicada que existen y se multiplican tanto en los países industrializados como en los países en desarrollo. A menos de correr el riesgo de asfixiarse, por la reducción aún más drástica de los recursos que le conceden los poderes públicos, o de encontrarse aún más marginalizada precisamente por la investigación teórica y aplicada y las formaciones concretas, inmediatamente operacionales, que se hacen fuera de ella, la universidad debe, por el contrario, apoyarse en la libertad intelectual y en su vocación crítica para abrirse, cooperar, asociarse con otros sectores como las empresas, por ejemplo. Ahora bien, éstos, éstas, rinden cuentas, se prestan a la regla de la evaluación -primera exigencia- de sus actividades y de sus logros, ¿por qué no lo haría ella? Sólo así podrá dar más fuerza a su legitimidad a los ojos de la socedad, y cesando de reivindicar monopolios de otros tiempos, que por otra parte se desvanecen poco a poco, cuando no se han vuelto completamente ilusorios. Tanto su misión crítica como su vocación de transmitir y enriquecer la cultura tendrían mayor realce y nadie se atrevería a pretender que, al abrirse por fin a su entorno, la universidad perdería su alma. Esta apertura, esta cooperación en la elaboración de nuevas ramas de formación, mediante la oferta de servicios en materia de investigación, de formación continua o recurrente, le suministrarían además un excedente de recursos que le son bien necesarios. Es justo repetir que "esos contactos (...) son ya una realidad en numerosas universidades de los países desarrollados" y preguntarse: "¿por qué no hacer que se beneficien las de los países en desarrollo?" 7

IMITACIÓN/DEPENDENCIA

Menos universal es la tercera tensión, que se refiere al desfase cultural y lingüístico entre la mayoría de las universidades de los países en desarrollo y el medio social que han de servir, lo que se añade

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al desfase entre lo que produce la enseñanza superior (conocimientos, competencias) y las necesidades de las sociedades circundantes. Citemos una vez más el discurso pronunciado por el Director General de la UNESCO en Accra, y donde lo que se dice a propósito de Africa es aplicable también a los países árabes: "... es patente que una historia que fue impuesta gravita fuertemente en muchos aspectos sobre los establecimientos de enseñanza superior africanos, que parecen lejos de ser orgánicamente adaptados a las sociedades de las que forman parte (...)La persistencia de estructuras inadaptadas puede dar la impresión de que, a pesar de los progresos realizados en la afirmación de una identidad universitaria africana (...) las relaciones privilegiadas que habían mantenido las universidades africanas con muchas instituciones, independientes a su principio, se perpetúan como una subordinación no deseada" .s

Ese es, en efecto, uno de los grandes dilemas de la educación de una manera general, y de la enseñanza superior en particular en muchos países del Tercer Mundo, y continuará constituyendo un problema mientras no se lo plantee como talyno se lo inscriba en el medio y lar go plazos para buscarle una solución. "Necesidad" hoy tal vez se torne mañana en imperativo o "subordinación" irreversible. La imitación en materia de educación, la reproducción de los modelos constituye ya en sí misma una dependencia cultural, y la imitación que se limita a adoptar el modelo formal descuidando espíritu que la alienta no podrá funcionar correctamente; a corto o largo plazo, provocará estancamiento o estragos. Más pronto o más tarde, es de esperar el rechazo. Se podrá alegar que ha habido casos de préstamos de sistemas que han sido transplantados con éxito, como los que Estados Unidos adoptaron de Europa en el siglo XIX (pero es la misma cultura), o el Japón de Europa en la era Meiji. Este último caso, excepcional, es sin duda más pertinente y todos los países del Tercer Mundo deberían meditarlo. Pero parece que la historia -y una interdependencia internacional hoy más estricta- no brindarán a los pa íses que adoptan otros sistemas las mismas oportunidades de desarrollarse salvaguardando sus lenguas y sus culturas y que no resulta nada fácil liberarse de los modelos ya implantados, al menos a corto plazo. Ahí es donde una investigación científica universitaria firmemente orientada, apoyada sin reservas por la determinación política del poder, puede y debe desempeñar un papel decisivo y exclusivo.

Por otra parte, este problema no es propio de los países del Tercer Mundo, aunque sean de habla española.9 En efecto, podemos leer lo siguiente en un documento del Ministerio de Enseñanza Superior de los Países Bajos: "el holandés es y sigue siendo la lengua vehicular de la enseñanza holandesapara el conjunto de los estudios y para los exámenes".(...) La promulgación de esta disposición resulta de "toda una serie de falsas noticas en la prensa extranjera (...)enlas que se da a entender que la lengua holandesa corre el riesgo de desaparecer en tanto que lengua nacional" (enprovecho del inglés) (...) "En distintas ocasiones, el Ministro ha planteado el dilema siguiente: por una parte, tiene gran empeño en la existencia de una cultura holandesa floreciente,y por consiguiente en la supervivencia del holandés como lengua vehicular de la enseñanza, la administración y la justicia. Por otra, la internacionalización de la enseñanza superior y de la investigación hace indispensable el uso de otras lenguas vehiculares distintas del holandés" .10 Si el peligro es real, y así se percibe en un país desarrollado, histórica, cultural y lingüísticamente fuerte, la amenaza pesa con más fuerza sobre los países más frágiles.

¿QUE INVESTIGACIÓN?

Como ya se ha dicho, la universidad moderna e integrada es un mecanismo esencial y necesario al proceso de desarrollo nacional, y a este respecto, una de sus funciones importantes, por no decir esenciales, es la investigación científica, cuya utilidad a corto, medio y largo plazo para laformación de técnicos altamente calificados y para el desarrollo tecnológico es bien reconocida. No en vano es, ajusto título, una prioridad en todas las universidades del mundo.

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Sí, pero ¿ qué investigación ? Si se ha alcanzado un cierto equilibrio en los países industrializados entre investigación fundamental e investigación aplicada, investigación en ciencias exactas e investigación en ciencias humanas, si organismos exteriores a la universidad han traducido en términos técnicos yen productos tecnológicos los resultados de las investigaciones universitarias, no ocurre lo mismo, salvo notables excepciones, en los países en desarrollo.

Para ilustrar esta posición, daremos dos ejemplos, uno de los cuales es ficticio. En los años 70, un brillante estudiante de cierto país de Africa, por cierto nada "avasallado",

estaba preparando una tesis doctoral en la Universidad F'atricio Lumumba (Moscú) sobre... Puschkin. Puschkin es sin la menor duda uno de los mayores escritores de todos los tiempos y un considerable innovado. Nadie se podría excusar de no haberlo leído. Leerlo en el texto original es un envidiable privilegio para los que dominan el ruso. Pero ¿necesitaba ese país, clasificado entonces entre los menos avanzados, invertir tanto tiempo y dinero en una investigación de una utilidad tan incierta, una investigación tan poco útil, sobre todo teniendo en cuenta que ni entonces ni ahora ese país ofrece una enseñanza ni tiene cátedra de ruso?

Imaginemos ahora otro caso, el de Egipto estudiando el secreto de la momificación o el de México investigando la ordenación urbana en la época de Cuauhtemoc. Tales investigaciones son realizadas por sabios, con medios científicos. Pueden entrañar resultados positivos: interdisciplinaridad académica, trabajo remunerado de los investigadores, etc.. Pero nadie espera que ello produzca una mayor competencia en la producción, el tratamiento y la posición comercial del algodón egipcio en el mercado mundial o el saneamiento de la atmósfera de la ciudad de México hoy.

Es decir, que,por una parte, lo que puede aparecer como investigación científica, no es en realidad más que un estudio histórico, y por otra, que la investigación de tipo "humanista", aunque su objeto, técnicas y métodos de trabajo se deriven de la ciencia moderna, no puede ser productiva en símisma si exceptuamos estos dos casos: cuando apunta a reconquistar y consolidar la identidad cultural de una nación, o cuando está claramente centrada en la reforma, aquí y ahora, por ejemplo, la rehabilitación y modernización de las lenguas nacionales y su introducciónfuncional en la enseñanza.

Inglaterra puede estudiar sin duda el nacimiento de la revolución industrial, Italia, la vidriería veneciana del siglo XV, Francia, la vida urbana en la Galia prerromana; esos países disponen de medios para ello. Al mismo tiempo, se llevan a cabo otras investigaciones explícitamente orientadas hacia los sectores productivos. Por interesantes que sean, las investigaciones de tipo humanistas son a nuesrto juicio, y por el momento, inapropiadas en los países en desarrollo en los que es preciso establecer órdenes deprioridady de urgencia,precisamente para garantizar el desarrollo. Si, apesar de ello, son realizadas por investigadores del Tercer Mundo, ya sea en sus universidades nacionales o en el extranjero, es más que probable que, al no poder "explotarlas" en el propio país, esos investigadores irán a hacerlo a otro, alimentando asilas filas de decenas de miles de "cerebros" emigrados.

Para limitarnos al Africa del sur del Sahara, "se estima que 30 000 graduados se incorporaron a los países industrializados en 1984 a 1987"," con la grave pérdida en recursos materiales, técnicos y humanos que ello supone para sus países de origen. Por otras razones, el fenómeno afecta también a ciertos países industrializados, como en los años 1980, cuando, tras las fuertes reducciones que llevó a cabo el gobierno de la Sra. Thatcher en las subvenciones a las universidades, muchos investigadores y profesores emigraron a los Estados Unidos y al Canadá. En otro sentido muy distinto, no olvidemos a los países de Europa Central y Oriental. En pocas palabras: tras encontrarse aislados durante decenios de la corriente principal de la investigación internacional, ahora deben incorporarse a ella. Ardua tarea, puesto que han de elaborar una concepción de la investigación enteramente nueva, cambiar por completo sus métodos y técnicas, aprender a aplicar las reglas internacionales en lo relativo al acopio, tratamiento y análisis de datos... Más que otros, ellos necesitan sin duda la cooperación internacional.

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"Si la Universidad resulta incapaz de hacer el cambio, ¿quién lo hará?, si no ahora, ¿cuándo? Universidad todavía, pero (...) una institución dinámica (...) que se anticipe a los acontecimientos y sea capaz de conformar el futuro (...) Una Universidad que recupere la confianza en sí misma para poder convencer a todo el pueblo y a quienes ostentan el poder que le es aplicable, aún hoy, lo que Jorge Luis Borges escribió (...) referido a Buenos Aires (...): 'Esta ciudad que yo creí mi pasado/es mi porvenir' " ;n tales eran los interrogantes y los votos que hacía Federico Mayor en 1987.

La llamada del "porvenir" atormenta a todas las universidades del mundo. Pero, enfin de cuentas y en contra de lo que muchos dicen, la universidad no está en crisis, ni enferma. Tan sólo en transición y en observación, aunque la transición sea inevitablemente lentayla observación prudente. Sufunción crítica -que es también una de sus misiones más creadoras-, ya se la aplica a sí misma, como demuestran los dieciocho estudios de nuestros dos números, todos preparados por... universitarios.

"Publicar o perecer" (publish or perish) se aconsejaba a los universitarios en los años 50 y 60. Se podría hacer una paráfrasis a propósito de la Universidad: "Entrar en el juego o quedar fuera de juego". Cambiará, se integrará y llevará tal vez aún el juego, porque ya lo está intentando, porque es plenamente consciente de las amenazas y de los retos y porque no le queda otro remedio. M

Z.M.

Notas

1. Mayor, F. Discurso pronunciado con motivo de la apertura del seminario UNESCO-Asociación de las Universidades Africanas sobre el Desarrollo Institucional de la Esneñanza Superior en Africa, Universidad Legón, Accra (Ghana), 25 de noviembre de 1991, DG/91/43 , p.3.

2. Trow, M . 1974. "Problems of the transition from elite to masshighereducation"./'o/ici£j/or/iigAere<ii/caíio«.París>OCDE. 3. Véase Anuario estadístico de la U N E S C O , 1991, cuadro 3.10, e Informe mundial sobre la educación 1991, París, U N E S C O ,

1991, cuadro 8, p. 134-135. 4. Mayor, F. "¿Universidad, todavía?" en Educación, Noticias de educación, ciencia y cultura iberoamericana, Madrid,

suplemento al número 4, año IV, julio-octubre 1987, p. VI. 5. Véase A . Tuijnman. "La educación recurrente: del concepto a la aplicación", Perspectivas, vol. X X I , n° 1, 1991, (77), p.

15-23. 6. Véanse los dos "cuadernos" sobre "la enseñanza a distancia". Perspectivas, vol. XVIJI, n° 1, (65) y n° 2, (66), 1988. 7. Mayor, F. "Universalité, diversité, interdépendance: la mission de l'Université", Discurso pronunciado en la novena

Conferencia General de la Asociación Internacional de Universidades, Helsinki, 6 de agosto de 1990, D G / 9 0 / 2 8 , p. 7. 8. Mayor, F. Discurso pronunciado en la apertura del seminario UNESCO-Asociación de Universidades Africanas... op. cit.,

p. 2. 9. Véase, haciendo una proyección más allá del año 2020 o 2050 de los hechos, análisis y tendencia el "cuaderno" del vol. X X ,

n° 3, 1990 (75) sobre "la educación cultural bilingüe en América Latina". 10. Informaciones de la enseñanza N ° 0-02, febrero de 1992. Ministerio de Enseñanza y de Ciencias de los Países Bajos. ll.Ngara, E . "Mieux gérer peu de moyens" en Sources U N E S C O , n° 32, de diciembre de 1991, p. 14. 12. Mayor, F. "¿Universidad todavía?", op. cit., p. VIH.

POSICIONES PERIODICALS

COLLECTION ED/SDÏ

CONTROVERSIAS

Veinte años de ayuda del Banco Mundial a la

educación.

Presentación y evaluación*

Adriaan M . Verspoor

Evaluación de la política de préstamos

del Banco

Desde su primer préstamo para la expansión de la enseñanza secundaria en Túnez, en septiembre de 1963, el Banco Mundial1 ha prestado 11 200 mi llones de dólares a la enseñanza y la formación a través de 396 proyectos en 100 países. Para el ejercicio fiscal de 19912 y de 1992 estos préstam o s superaron los 1 500 millones de dólares anuales.

E n los primeros años, los préstamos de destinaron solamente a apoyar la enseñanza secundaria general, la formación técnica y profesional, la enseñanza superior y la formación de maestros. El principal objetivo era formar personal para el sector moderno, cuya expansión se consideraba

Adriaan M . Verspoor (Países Bajos). Jefe de la División de Educación y Empleo del Departamento de Población y Recursos Humanos del Banco Mundial. Antes de trabajar para el Banco Mundial, había trabajado para la UNESCO y el UNICEF. Autor de numerosas publicaciones sobre laplanificacióny la gestión de la educación; coautor, con Marlaine Lockheed de El mejoramiento de la educación primaria en los países en desarrollo: examen de las opciones de política.

de fundamental importancia para el desarrollo. Durante los años 60, el banco financió la enseñanza primaria o la educación no formal, definida como un aprendizaje que no forma parte del sistema escolar regular de un país, aunque incluye la formación profesional no formal.

A partir de 1970, el Banco comenzó a brindar apoyo a proyectos de enseñanza básica. Desde entonces, ha prestado más de 2 000 millones de dólares a dichos proyectos. Los préstamos del Banco representaron más de un 25% de la ayuda multilateral mundial a la enseñanza primaria entre el ejercicio fiscal de 1981 y el de 1986.3

Hacia 1973, la labor analítica y los préstamos del Banco comenzaron a centrarse en la satisfacción de las necesidades básicas en materia de alimentación, vivienda, vestido, agua potable, asistencia médica y enseñanza de los sectores más pobres de la población mundial. La importancia concedida a la equidad y al alivio de la pobreza llevó al Banco a ampliar su política de apoyo a la

U n a versión más completa de este texto fue presentada en el Seminario sobre Educación Básica llevado a cabo en el National Institute for Educational Planning and Administration en Delhi (India), del 6 al 9 de noviembre de 1990. Kin Bing W u m e ha brindado una ayuda inapreciable para la preparación de esta versión.


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enseñanza y dio ímpetu a los préstamos a la enseñanza primaria y a la educación no formal, con el fin de crear las bases de la alfabetización, el cálculo elemental y la aptitud para resolver problemas, necesarios para el desarrollo nacional. Los proyectos prestaron apoyo a la expansión de la enseñanza primaria mediante la construcción de escuelas y la formación de maestros, así c o m o al desarrollo y aplicación de programas de alfabetización de adultos en alternativas de enseñanza no formal para jóvenes que no frecuentan la escuela.

E n 1980, la política sectorial del Banco subrayó la importancia de la enseñanza primaria c o m o elemento básico del desarrollo educativo. E n el documento de 1980 por el que se establecían las pautas políticas del banco para el sector de la enseñanza, se subrayó la necesidad de mejorar las condiciones de acceso de las niñas y de los niños del medio rural a la enseñanza básica, fortaleciendo los vínculos entre enseñanza y trabajo, intensificando la calidad de la enseñanza mediante el suministro de insumos escolares eficaces y la formación de maestros, mejorando la eficacia interna, movilizando recursos comunitarios y creando instituciones locales que se ocupen de la investigación, planificación y gestión de laeduca-ción. L a crisis económica de la década de los 80 y los ajustes económicos que ésta provocó, desplazaron rápidamente los préstamos a la enseñanza del Banco hacia un apoyo a programas de inversión de ámbito sectorial y a una reforma de la política para lograr el m á x i m o de eficacia en la utilización de los recursos, proteger el financian! iento público esencial y obtener, en la medida de lo posible, nuevas fuentes de financiación.

E n síntesis, los préstamos del Banco a la enseñanza primaria en los años 80 tuvieron c o m o objetivo no sólo ampliar la capacidad de escolarización, sino también mejorar la calidad de la enseñanza, aumentar la eficiencia en la ejecución de los programas y en la gestión del sector educativo. El cuadro 1 muestra la importancia cada vez mayor de los préstamos del banco a la enseñanza primaria, que llegaron a representar un 2 3 % de la totalidad de sus préstamos a la enseñanza entre el ejercicio fiscal de 1985 y el de 1990.

Los préstamos a la enseñanza y formación no formales representaron una proporción de la totalidad de los préstamos a la enseñanza .

E n la Conferencia Mundial sobre la Educación para Todos, celebrada en Jomtien, Tailandia, en marzo de 1990, el Presidente del Banco Mundial, Barber M . Conable, se comprometió en nombre del Banco a duplicar su apoyo al desarrollo educativo, otorgando una especial prioridad a la enseñanza básica. Las proyecciones, basadas en los proyectos identificados actualmente, indican que los préstamos del Banco a la enseñanza primaria seguirán siendo importantes entre el ejercicio fiscal 1991 y el de 1993, y representarán c o m o promedio el 30% del total de los préstamos a la enseñanza del Banco para todas las regiones. Sin embargo, hasta hoy las solicitudes de apoyo a la enseñanza y formación no formales siguen siendo escasos.

La reafirmación por la comunidad internacional en Jomtien de su compromiso con la enseñanza básica fue m u y impresionante. Sin lugar a dudas, se facilitarán nuevos recursos para el desarrollo de la enseñanza básica. L o más difícil será asegurar que estos recursos adicionales sean efectivamente utilizados para apoyar, de la manera más efectiva posible, los objetivos de los program a s de acción nacionales de la Conferencia de Jomtien. Por eso es m u y importante que la experiencia de los éxitos y fracasos pasados se tenga en cuenta en la elaboración y ejecución de las estrategias de los programas de acción. A fin de ayudar a los planificadores de los países en desarrollo y a las organizaciones donantes, en el presente artículo se examinan los objetivos, estrategias y experiencias de los programas de enseñanza básica, incluyendo tanto la enseñanza primaria c o m o la enseñanza y formación o formales y se formulan algunas conclusiones generales para la elaboración de programas de desarrollo de la enseñanza básica.

L a enseñanza primaria: objetivos,

estrategias y lecciones de las inversiones

Los préstamos a la enseñanza primaria se han

Veinte años de ayuda del Banco Mundial a la educación. Presentación y evaluación 339

Cuadro 1. Préstamos del B anco Mundial a la enseñanzaprimaria y a la enseñanzabásica no formal. Ejercicio fiscal

1970-1990, en millones de dólares

Ejercicio

fiscal

1970-1974*

1975-1979*

1980-1984

1985-1990

Total

1970-1990

Total

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Enseñanza

primaria

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Enseñanza

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Enseñanza

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*Los datos relativos a la enseñanza primaria incluyen también la enseñanza básica no formal.

destinado a apoyar cuatro categorías de objetivos: i) la expansión de las oportunidades educativas; ii) la mejora de la calidad de la enseñanza; iii) el aumento de la eficacia de los programas; y iv) el refuerzo de la gestión del sector enseñanza (Romain, 1985). Para alcanzar estos objetivos, se utilizaron varias estrategias. La figura 1 resume los objetivos, estrategias y lecciones.

EXPANSIÓN DE LAS OPORTUNIDADES

EDUCATIVAS

Desde el comienzo de los años 70, los proyectos de enseñanza primaria del Banco prestaron un gran apoyo a la expansión de las oportunidades educativas. Esto se logró aumentando las oportunidades de la escolarización mediante la construcción de escuelas y el desarrollo de los servicios de formación inicial de los maestros, y atendiendo al mismo tiempo a los problemas que presenta la demanda de escolarización.

La construcción de escuelas fue el objetivo principal de las inversiones iniciales del Banco en el campo de la enseñanza. Entre 1970 y 1980, el Banco prestó apoyo financiero para la creación de más de cuatro millones de plazas escolares. Las escuelas son caras. E n algunos casos, el costo anualizado del capital representa el 80% de los gastos ordinarios anuales por estudiante (Banco Mundial, 1988). Muchos proyectos apoyaron el desarrollo de métodos de construcción baratos. Se ensayaron tres métodos: i) la utilización de materiales y m a n o de obra local y la adaptación de diseños de edificios locales a las exigencias específicas de una escuela; ii) el montaje de los elementos prefabricados en el terreno; iii) el recurso a la mano de obra voluntaria de la comunidad para construir escuelas. Los tres enfoques presentaron problemas de ejecución, tales c o m o la supervisión de los trabajadores, la sincronización del suministro de materiales con la preparación del terreno y la conformidad con las normas de construcción. La experiencia indica claramente que los problemas principales son admi-


nistrativos e institucionales, m á s que técnicos. Debido a los problemas de costo y ejecución propios de los programas de construcción de escuelas a gran escala, conviene que los países utilicen al m á x i m o las instalaciones existentes, mediante un sistema de clases alternadas y la enseñanza simultánea a alumnos de diferentes niveles para reducir la necesidad de construir nuevas escuelas.

El objetivo de la formación inicial de los maestros es de aumentar el número de docentes competentes. Entre 1963 y 1984, los proyectos del Banco apoyaron la creación de más de 90 000 plazas en 110 institutos de formación de docentes de enseñanza primaria. E n el mejor de los casos, los resultados de muchos de estos proyectos fueron inciertos (Haddad, 1985). Algunos de los proyectos principales no analizaron debidamente ciertos aspectos, c o m o las variaciones, de orden regional o por razones de sexo, en la oferta y demanda de maestros, los niveles de formación exigidos para que un maestro fuese eficaz en ciertos niveles de enseñanza, el efecto de aumentar el nivel de calificación de los maestros sobre los gastos ordinarios, y las ventajas de la formación inicial en comparación con la formación en el empleo. Algunos países (por ejemplo, Burkina Faso y Senegal) lograron equilibrar las dificultades presupuestarias con la eficacia educativa, contratando a diplomados del primer ciclo de enseñanza secundaria para formarlos c o m o maestros auxiliares y dándoles oportunidades de promoción en función de los resultados obtenidos y de su participación en cursos de formación en el empleo.

El refuerzo de la demanda de educación se logra eliminando las barreras culturales, religiosas y financieras que impiden el acceso a la escolari-zación, especialmente de las muchachas, y exige gastos complementarios en instalaciones. Entre las iniciativas de mayor éxito figuraron la contratación de maestras que sirviesen de modelo a las muchachas y que tranquilizasen a los padres en cuanto a la seguridad de sus hijas en la escuela; la construcción de instalaciones sanitarias para las muchachas; la planificación de un calendario escolar que tome en cuenta la contribución económica de las muchachas a la familia y la promoción

de actividades que destaquen la función de la mujer en la sociedad. El suministro gratuito de uniformes escolares (problemas administrativos de distribución) y de alojamiento para las maestras (problema social), fue m u c h o menos eficaz y se suspendió. E n 1979, en Pakistán, se llevó a cabo con bastante éxito un programa de contratación de personal docente auxiliar femenino en las comunidades locales. El hecho de emplear a mujeres que ya eran conocidas en la comunidad local aumentó la confianza de los padres en cuanto a la seguridad de sus hijas en la escuela. Esta estrategia contribuyó también a la viabilidad financiera del programa de ampliar el acceso a la escolarización, ya que los salarios de una auxiliar docente son más bajos al estar menos calificada.

MEJORA DE LA CALIDAD DE LA ENSEÑANZA

Las dos estrategas principales para mejorar la calidad de la enseñanza son la preparación de los programas de enseñanza y el mejoramiento de los medios pedagógicos.

La preparación de los programas de enseñanza fue la base de la mejora cualitativa y un medio importante de promover la pertinencia de la escolarización. Casi el 90% de los proyectos del Banco dirigidos a intensificar la calidad educativa incluyen un apoyo a la preparación de los programas de estudio (Verspoor, 1989a). Los programas de más éxito combinaron reformas de programas con formación de maestros en el empleo, formación administrativa y suministro de manuales escolares. Los que fracasaron fueron especialmente los proyectos de programas de estudio rurales que predominaban en los años 70, que no dieron la debida importancia a los problemas de ejecución. L a introducción de nuevas disciplinas en un programa que ya está m u y cargado (y que a menudo incluye dos idiomas), nunca fue fácil, pero en el caso de disciplinas rurales o prácticas, el alto costo de modificación del programa, la exigencia de maestros especializados y la resistencia de los padres complicó a menudo los problemas.


El mejoramiento de los medios pedagógicos, un objetivo constante del Banco para lograr la mejora educativa, se trató de lograr mediante la distribución de manuales escolares, el recurso a técnicas pedagógicas y la formación de maestros en el empleo.

El suministro de manuales escolares es un elemento esencial de los préstamos del Banco para enseñanza primaria. Los proyectos del B anco que incluyen un componente de manuales escolares aumentaron en un 10% antes de 1978 a 32% entre 1979 y 1983, y Hegarona66% en el ejercicio fiscal de 1989-1990.

E n un estudio (Searle, 1985) se llegó a la conclusión de que los proyectos con más éxito reconocen la complejidad de la publicación de manuales escolares, la necesidad de competencia profesional en muchas especialidades y el tiempo necesario para preparar un buen manual escolar (como mínimo tres años). Entre los problemas que presentan los proyectos de manuales escolares figuran la mala calidad material y pedagógica de los libros; unos sistemas de distribución inadecuados; incapacidad de mantener el ritmo de producción; procedimientos inadecuados para la compra del papel; escasa coordinación entre la preparación del programa de estudio y de los textos; falta de sincronización entre la publicación de nuevos manuales escolares y la formación de los maestros; y sobre todo, la incapacidad de establecer instituciones que sigan produciendo libros de buena calidad una vez terminado el proyecto. D e los nueve proyectos durante los ejercicios fiscales de 1965 a 1977 examinados detalladamente, sólo tres dejaron funcionando un sistema adecuado de suministro de manuales escolares.

Gracias a esta experiencia, entre los ejercicios fiscales de 1977 y 1983 se pudo mejorar el elemento relativo a los manuales escolares, recurriendo cuando fue necesario a la ayuda de expertos y teniendo en cuenta los aspectos de duración y refuerzo institucional. Desde los años 1980 y hasta la fecha los progresos han continuado; las inversiones en manuales escolares figuran entre las mejor estudiadas y entre los elementos más productivos de los préstamos

del Banco a la enseñanza. Habrá que realizar aún más esfuerzos para que los países puedan mejorar la calidad pedagógica de los manuales escolares.

La tecnología educativa se ha utilizado para mejorar la calidad de la enseñanza, así c o m o para facilitar el acceso a la enseñanza tradicional y mejorar su eficacia mediante soluciones más ba-ratas.Entre 1963y 1985,alrededordel20%delos proyectos de enseñanza primaria del Banco incluyeron aspectos de tecnología educativa.

E n un estudio (Hawkridge, 1987) se demostró la eficacia para promover la enseñanza de la tecnología educativa utilizada c o m o complemento o en sustitución de la enseñanza en contacto directo con el maestro en las disciplinas básicas. La enseñanza interactiva mediante la radio y el texto programado fue m u y eficaz c o m o complemento del conocimiento y las técnicas del maestro en la presentación del programa básico en ciertas disciplinas clave a nivel primario y permitió llegar con éxito a un gran número de estudiantes en vastas zonas con bajos niveles de desarrollo de las infraestructuras (Lockheed, Middleton y Nettleton, 1991).

E n muchos países, los proyectos relativos a la tecnología educativa tropezaron con graves problemas de ejecución a nivel escolar, especialmente cuando las tecnologías eran demasiado rígidas y desconocidas por el maestro. U n a vez superada la etapa experimental, suele ser m u y difícil reproducir los proyectos, especialmente en países con estructuras administrativas débiles. Los mayores éxitos se lograron en los niveles superior y secundario y en la formación de los maestros en el empleo, en que los alumnos están m á s motivados que los de las escuelas primarias.

La tecnología educativa da mejores resultados cuando está integrada en un sistema de enseñanza bien estructurado. Esto implica una adecuación entre el objetivo de la educación y la tecnología utilizada, teniendo debidamente en cuenta las necesidades de los alumnos y la eficacia en función del costo. U n a ejecución eficaz exige la movilización del apoyo a las innovaciones, la experimentación del proyec to y la garantía de una financiación estable. L a introducción de la tecno-


logia educativa no suele ser tarea fácil porque generalmente exige una importante inversión inicial y un financiamiento estable. Pocos países han abordado esta tarea con éxito y desde 1985 son escasos los que han pedido préstamos el Banco para programas de enseñanza a distancia como apoyo a la enseñanza primaria.

La formación de maestros en el empleo, la tercera estrategia para mejorar la calidad de la enseñanza, se reconoce cada vez más como un elemento fundamental de los programas de m e joramiento de la enseñanza. Aproximadamente el 60% de los proyectos de formación de los maestros de enseñanza primaria examinados por Haddad (1985) y 85% de los proyectos de formación de maestros para el ejercicio fiscal de 1989-1990 incluyen una ayuda para la formación de maestros en el empleo. E n las reformas educativas que dieron buenos resultados se preveía una amplia formación de los maestros en el empleo y un apoyo profesional permanente a nivel local (Verspoor, 1989a).

Se han identificado tres métodos efectivos de formación en el empleo. E n primer lugar, la enseñanza a distancia, que a menudo incluye cursos por correspondencia, lecciones radiofónicas y cursos cortos, se ha utilizado generalmente para mejorar los conocimientos generales (por ejemplo, El Salvador y Filipinas). Después, el método de "onda" o "cascada" implica la formación de un pequeño núcleo de instructores que a su vez se encargan de la formación de grupos más grandes y así sucesivamente. Se elaboran materiales didácticos para garantizar los niveles de estos programas (porejemplo: Tailandia y Bangladesh). Por último, la creación de centros profesionales para maestros a nivel de distrito o de subdistrito que sirven c o m o núcleos para una formación en el empleo corta y permanente. Estos centros ofrecen a los maestros un lugar en el que pueden familiarizarse con los nuevos materiales y reunirse con sus colegas (por ejemplo, Etiopía e Indonesia). La organización de sistemas de apoyo y supervisión a nivel escolar que tengan en cuenta el nivel de conocimiento y de experiencia de los docentes es la clave de una formación efectiva del maestro en el empleo.

AUMENTO DE LA EFICACIA EN LA EJECUCIÓN

DE PROGRAMAS

La ayuda destinada a aumentar la eficacia en la utilización de los recursos disponibles ha sido una característica importante de los proyectos apoyados por el Banco. A nivel primario, las estrategias incluyen: limitación del costo por estudiante; la manipulación de las promociones y la redistribución de los recursos disponibles.

La limitación del costo por alumno ha sido un objetivo de la política educativa apoyada por el Banco en muchos de los países más pobres. Dado que los sueldos de los maestros representan a menudo el 95 % de los gastos totales de la educación primaria, estos esfuerzos se dirigieron hacia una utilización y distribución eficaz de los maestros, aumentando la relación estudiante/maestro, promoviendo la enseñanza en clases alternadas y de niveles múltiples y controlando los gastos en sueldos de los maestros. Los proyectos de Colombia y Senegal constituyen un ejemplo de sistemas de clases alternadas y de niveles múltiples bien organizados.

La manipulación de las promociones mediante un sistema de promoción automática, ha sido otra estrategia para aumentar la eficacia. Vinculando el análisis del costo por estudiante al costo por diplomado, es posible aumentar el primero a fin de reducir el segundo, aumentando de ese m o d o la eficacia de la relación insumo/producto del sistema. Sin embargo, la promoción automática no garantiza que los alumnos que cursan estudios hayan aprendido algo. U n a estrategia más eficaz consiste en evitar los fracasos mejorando la calidad de la enseñanza (Haddad, 1979). El éxito del proyecto E D U R U R A L en el nordeste de Brasil, de debió a que consiguió aumentar la eficacia mediante el suministro de manuales escolares y la formación de maestros, estableciendo niveles de competencia y mejorando la administración. Esto aumentó el costo por estudiante, pero redujo el costo de los egresados del grado 4 .

La redistribución de los recursos disponibles hacia gastos ordinarios no salariales a fin de garantizar un mínimo de suministro de materiales


didácticos, es un aspecto cada vez más importante de los proyectos de enseñanza primaria del Banco. Cada vez son más los proyectos que incluyen acuerdos explícitos destinados a reservar partidas presupuestarias para estos gastos. El efecto de estos acuerdos ha sido m u y positivo en muchos de los países más pobres. Por ejemplo, en Ghana el resultado fue un aumento sensible de los materiales educativos disponibles.

REFORZAR LA ADMINISTRACIÓN DEL SECTOR

EDUCATIVO

U n grave obstáculo para el desarrollo de la educación ha sido la debilidad en tres de las principales esferas de la administración del sector de enseñanza: la adopción de decisiones; la planificación; la evaluación y la investigación (Banco Mundial, 1990a). El apoyo del Banco al desarrollo de la administración ha figurado en las dos terceras partes de los proyectos aprobados durante los ejercicios fiscales de 1963 a 1983, pero esto representa únicamente un 5% de los prestamos totales del Banco durante este período.

E n los sistemas educativos de muchos países en desarrollo, la adopción de decisiones está m u y centralizada. Esto es contrario a la naturaleza de la enseñanza, cuyo éxito se mide por la adquisición de conocimientos y donde el control no puede garantizar esta adquisición de conocim ientos. Los resultados de las reformas de la enseñanza dependen en definitiva de las condiciones locales y se deciden a nivel escolar y en las clases, donde la influencia de la autoridad administrativa central es limitada (Verspoor, 1990a).

U n o de los principales puntos débiles del apoyo del Banco a la administración escolar fue la escasa importancia que otorgó a la formación de directores y de otros administradores locales. Cuando se prestó apoyo a esta formación, ésta se centró a menudo en los aspectos puramente administrativos más que en las tareas de dirección o en las relaciones comunitarias.

Diversos proyectos apoyados por el Banco

trataron de fortalecer la capacidad local de adopción de decisiones mediante la creación de "núcleos escolares", que organizan a las escuelas en grupos administrativos en torno a una escuela central mejor equipada, lo que permite compartir el material y los recursos profesionales. Algunos programas en América Latina (por ejemplo G u a temala y Honduras) y en Asia (por ejemplo Bangladesh y Nepal) han adoptado este enfoque con resultados prometedores.

Las reformas escolares de mayor éxito apoyadas por el Banco han prestado especial atención al desarrollo administrativo local (especialmente mediante el agrupamiento de escuelas y la capacitación de administradores locales) y el fortalecimiento de las instituciones centrales de planificación, investigación y evaluación. L a experiencia de los proyectos muestra claramente que este tipo de fortalecimiento institucional exige esfuerzos sostenidos, que generalmente rebasan los cinco años. Por ejemplo, hace más de una década que se trabaja en Etiopía con gran determinación y con un importante apoyo del Banco a fin de crear una fuerte capacidad nacional parala construcción de escuelas, para el desarrollo y adquisición de manuales escolares y para la planificación de la enseñanza.

La planificación de la educación fue un elemento esencial de la ayuda del Banco, en 74 países sobre 80, entre 1963 y 1983 (Noor, 1985). Gran parte del apoyo se destinó a financiar asistencia técnica extranjera. Los resultados fueron irregulares, con éxitos a corto plazo, pero escasas mejoras en la capacidad nacional de planificación a largo plazo. Gran parte de la ayuda estuvo dirigida al análisis y recolección de datos, mientras que se descuidó el análisis institucional, la ejecución y el desarrollo admin istrativo (Verspoor, 1990a). L a administración y la planificación de la enseñanza deberá ser abordada con un enfoque mucho más flexible, centrado en la ejecución de tareas específicas (Middlcton, 1986).

La evaluación y la investigación fueron apoyadas sistemáticamente en los proyectos de enseñanza del Banco Mundial. Entre 1982 y 1989, 116 de los 146 proyectos financiaron 436 estudios de este tipo. Sin embargo, en la mayoría de los

344 Adriaan M. Ver spoor

casos el apoyo financiero a estos componentes fue limitado, representando solamente el 1 % al 2% de la totalidad de los préstamos. L a mayoría de los estudios se centraron en la disponibilidad de inversiones para la enseñanza, costos y financiación y desarrollo de los sistemas de información; sólo 5.6% de los estudios evaluaron los logros educativos (Lockheed y R o d d , 1991).

L a falta de una evaluación de la enseñanza creó dificultades tanto al Banco c o m o a los prestatarios para evaluar el impacto de las intervenciones. Las mayores dificultades provienen de la debilidad de las instituciones locales de investigación y evaluación de la enseñanza y de la ineficacia de la ayuda técnica extranjera a corto plazo para crear capacidades nacionales en un área que es técnicamente m u y compleja y que en la mayoría de los casos exige la transferencia de tecnologías.

U n a característica importante de las reformas apoyadas por el Banco fue la experimentación a pequeña escala. Los proyectos que dieron resultados comprendían una fase experimental antes de ser reproducidos a mayor escala. Sin embargo, la escasa capacidad de evaluación y de supervisión dificultó la valoración de los resultados de estas fases experimentales, aunque se pudieron sacar importantes conclusiones sobre las estrategias de ejecución.

PRINCIPALES CONCLUSIONES

Veinte años de inversiones en la enseñanza primaria en 51 países son ricos en lecciones para el futuro. A un nivel general, se pueden sacar cinco conclusiones.

Primero, la duración de la intervención es en todos los casos la base del éxito. L a eficacia en función del costo es esencial en el suministro de in fraestructuras materiales, formación de maestros y materiales de enseñanza. Las inversiones en escolarización deben ir acompañadas del refuerzo institucional.

Segundo, la experiencia educativa es propia de cada lugar y no es fácil transferir las innovaciones

para el desarrollo escolar. L a experimentación y la adaptación local son esenciales.

Tercero, la calidad de la ejecución a nivel escolar es un determinante esencial del éxito del proyecto. La movilización de la comunidad y el apoyo de los padres, la formación de los directores y el suministro de apoyo a nivel escolar, son los ingredientes del éxito de las intervenciones.

Cuarto, el análisis institucional sistemático y un énfasis inicial en el aumento de la capacidad de las instituciones centrales y locales para organizar el desarrollo de la educación, son elementos esenciales de todas las estrategias de ejecución. Es necesario institucionalizar la evaluación de los logros de los alumnos y de la eficacia de las intervenciones.

Quinto, los programas con éxito tienen c o m o objetivo un cambio global, pero adoptan una estrategia de ejecución por etapas, con un considerable período de experimentación y ensayos en las etapas iniciales. Generalmente, el proyecto con éxito tiene una orientación polifacética con diferentes objetivos que exigen un conjunto de intervenciones, tales c o m o cambio de programas de estudio, suministro de materiales, formación de maestros en el empleo y formación administrativa.

L a enseñanza y la formación no formales:

objetivos, estrategias de las inversiones y

lecciones

Los préstamos del Banco para la enseñanza y la formación no formales ( E N E F ) se han destinado a apoyar tres objetivos principales: el desarrollo de los conocimientos prácticos; el fomento de la alfabetización básica y la preparación para actividades generadoras de ingresos. L a figura 2 ofrece un esquema de los objetivos, estrategias y lecciones.

A lo largo de 1989,92 de los 375 proyectos de enseñanza financiados por el Banco incluían componentes de E N E F ; sólo 45 se destinaron a apoyar la formación en alfabetización básica. M u c h o s de estos componentes eran reducidos,

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menos de un millón de dólares. Sólo seis proyectos incluían componentes de E N E F de 10 millones de dólares o más y solamente en un tercio de los proyectos la E N E F representaba más del 10% del costo total. Cerca de dos tercios de los programas de E N E F incluían apoyo para el desarrollo de nuevos programas de estudio. Menos de un quinto incluían financiación para materiales de lectura. Cerca de un cuarto se destinaron a ayudas y materiales audiovisuales (Romain y Armstrong, 1987).

E n un 30% de los proyectos se habían previsto evaluaciones. La mayoría de estas evaluaciones se centraron en la eficacia de los mecanismos de ejecución y en el número de clientes servidos. N o existen informes de iniciativas con éxito para evaluar los logros de los alumnos. Aunque hubo algunos éxitos notables, el resultado de muchos de estos proyectos fue decepcionante. Sin embargo, esto fue un factor fundamental en la disminución de los préstamos para la E N E F desde 1985. L a experiencia del Banco, por m u y limitada que sea, incluye muchas lecciones importantes que necesitan ser tenidas en cuenta para reexaminar la forma de aprovechar las posibilidades que ofrecen estos programas de mejorar la calidad de vida y la productividad de los pobres.

EL DESARROLLO DE CONOCIMIENTOS PRÁCTICOS

La formación en conocimientos prácticos representa aproximadamente el 80% de todos los programas de E N E F . L a enseñanza de la agricultura o de los métodos de cultivo fue el área que despertó más interés, si bien algunos proyectos financiaron la formación en otras actividades rurales. La mayoría de los proyectos se basaban en la idea general de brindar a los jóvenes campesinos una formación extraescolar en las zona rurales. A menudo, la enseñanza de labores domes ticas formaba también parte de la formación práctica. Cuando un programa estaba integrado en un programa más amplio de conocimientos prácticos, era imposible identificar por separado los resultados de estos tipos de programas.

Otra serie de programas tenía por objeto ofrecer alternativas de bajo costo con un contenido práctico a la enseñanza primaria. Esta estrategia fue seguida especialmente en los países de Sahel, con tasas de escolarización m u y bajas, como Benin, Burkina Faso, Mauritania, Senegal y Somalia. Sin embargo, estos programas no lograron que los alumnos alcanzaran niveles equivalentes a los niveles escolares y por lo tanto no constituyen una alternativa real a la enseñanza primaria y fueron rechazados por los padres. Algunos intentos de brindar una escolarización primaria a poblaciones de las zonas de difícil acceso, c o m o los nómadas, fracasaron, especialmente porque no se evaluaron de manera correcta las expectativas de estas poblaciones.

Generalmente, obtuvieron resultados positivos los programas centrados en necesidades bien definidas (por ejemplo, gestión de los recursos hidráulicos en Mauritania) o que suministraron formación a grupos con intereses bien definidos y a su petición (por ejemplo, en Tailandia y en el Y e m e n ) . Además , estos programas prestaron especial atención al desarrollo de organismos especializados (por ejemplo, al Departamento de Educación N o Estructurada en Tailandia, el Consejo Nacional para la Educación N o Estructurada de Y e m e n y el I N A C A P en Chile). La ejecución de estos programas se escalonó a lo largo de una década o más , lo que perm itió que los organismos responsables fuesen adquiriendo experiencia.

EL FOMENTO DE LA ALFABETIZACIÓN BÁSICA

El fomento de la alfabetización básica se incluyó en el 49% de los programas de E N E F . Sin embargo, los créditos asignados al componente de alfabetización fueron insignificantes. D e los proyectos terminados que incluyeron componentes de alfabetización, un 35% ni siquiera mencionaron este componente en el informe final, y solamente un 25% se llevaron a cabo con éxito. Sin embargo, se consideró que los programas de alfabetización básica en Malí e Indonesia obtuvieron resultados


excepcionales. Los programas con éxito suelen incluir un gran número de componentes que tienen c o m o común denominador un importante apoyo gubernamental, un apoyo considerable para fortalecer la administración nacional y la capacidad de ejecución y una ayuda adecuada para la producción de materiales.

LA PREPARACIÓN PARA ACTIVIDADES

GENERADORES DEINGRESOS

Los proyectos de generación de ingresos generalmente proporcionan créditos o subvenciones para el desarrollo que permiten a los participantes aumentar sus actividades productivas al mismo tiempo que se alfabetizan, adquieren nociones de cálculo y conocimientos empresariales. Los programas de enseñanza de actividades generadoras de ingresos fueron incluidos en proyectos que consideraban la E N E F c o m o un subsector importante y generalmente incluían del 40% al 100% del préstamo del Banco. Estos proyectos, especialmente el de Indonesia, tuvieron un gran éxito. Aunque el número de ejemplos es limitado, todo indica que la combinación de programas de actividades generadoras de ingresos con los de alfabetización afecta a ambos componentes de manera positiva.

ESTRATEGIAS DE EJECUCIÓN

La emisiones de radio y televisión se utilizaron para difundir mensajes educativos en un 30% de los proyectos E N E F . Excepto en el proyecto de Tailandia, hay pocos datos de su eficacia (Hawkridge, 1987). Por otra parte, en muchos proyectos no se aplicaron estos métodos y en otros muchos la eficacia se vio reducida debido a dificultades técnicas.

E n un 20% de los proyectos de E N E F se utilizaron unidades móviles, generalmente vehículos que transportaban materiales audiovisuales y otros equipos de formación. La experiencia no

fue positiva. La falta de materiales, tales c o m o películas, diapositivas, y de repuestos, representó un problema prácticamente en todos los casos en que se disponía de información.

Los materiales de lectura solamente fueron suministrados en 20% de los programas de E N E F y en 16 de los 45 programas de alfabetización. Aunque es posible que haya habido otras fuentes de materiales de lectura, es sorprendente que tan pocos proyectos hayan incluido el suministro de estos materiales. El proyecto de Malí incluía una ayuda a la producción de materiales de lectura en lenguas locales y hasta se editó un periódico rural. Los proyectos de Tailandia e Indonesia, que tuvieron gran éxito, produjeron abundante material de lectura.

El uso compartido de escuelas y de maestros fue una característica en principio atractiva de muchos proyectos, pero en la práctica se tuvo que enfrentar con muchas dificultades. Las demandas conflictivas de espacio, la distancia y la imagen pública perjudicaron la eficacia del programa. Los maestros formados en el sistema tradicional estaban a menudo poco preparados para abordar los problemas de la educación de adultos. Cuando se esperaba un apoyo voluntario, éste no solía ser duradero.

Los fondos deformación para poder responder de manera flexible a las solicitudes de E N E F , sólo se incluyeron en algunos proyectos (por ejemplo, Indonesia y Y e m e n ) , pero dieron resultados satisfactorios. Se debe continuar con estos acuerdos y reforzarlos a través de proyectos complementarios en estos países.

PRINCIPALES LECCIONES

Los proyectos de E N E F han tropezado conmuchos problemas de ejecución, debido a que los mecanismos apropiados para trabajar a gran escala no están bien desarrollados. La limitada experiencia del Banco en este campo permite sacar cinco conclusiones.

Primero, a menudo no se ha prestado la atención debida a la preparación y supervisión de los

350 Adriaan M . Verspoor

Figura 2: Diagrama recapitulative) de los objetivos y estrategias de las inversiones del Banco Mundial en la

enseñanza no estructurada y la formación.

Objetivos Estrategias Principales lecciones

Desarrollo de los

conocimientos prác

ticos

Fomento de la alfa

betización básica

Difusión de mensajes por radio

y televisión

Utilización de unidades móvi

les para fomentar la alfabetiza

ción y otras formaciones

Suministro de materiales de

lectura

Los programas con éxito responden a la necesidad

específica bien definida o suministran formación a

grupos de interés concretos que la solicitan. Prestar

atención al desarrollo de organismos especializados.

Los proyectos con éxito gozan de un fuerte apoyo

oficial, un apoyo considerable para el refuerzo de la

administración local y la capacidad de ejecución y un

apoyo adecuado para la producción de materiales.

Preparación para ac

tividades generado

ras de ingresos

Utilización de las escuelas y

maestros del sistema de ense

ñanza tradicional para la E N E F

Creación de fondos de forma

ción, para atender las solicitu

des locales de E N E F

Los proyectos con éxito combinan las actividades

generadoras de ingresos con programas de alfabeti

zación. El uso de las emisiones de radio y televisión

y de unidades móviles y la utilización compartida de

escuelas y maestros, no son estrategias eficaces ni

duraderas para fomentar la E N E F . El suministro de

materiales de lectura en los programas de alfabetiza

ción es importante, lo m i s m o que el suministro de

fondos para formación para responder a las solicitu

des locales.

pequeños componentes. Se lograron los mejores resultados en proyectos independientes o proyectos en los que por lo menos 30% de la financiación era para la E N E F . L a ejecución de programas de E N E F c o m o apéndices de programas tradicionales, compromete el posible éxito.

Segundo, es esencial una fase de experimentación del diseño de los programas, de las estrategias de ejecución y de los materiales didácticos. La evaluación de los progresos del aprendizaje y de la eficacia de los programas suministran las bases para una acción correctiva. Si no se evalúan los resultados, no se pueden valorar las reducciones presupuestarias.

Tercero, los programas con éxito tienen meca

nismos automáticos para responder de manera flexible a las solicitudes de formación de los beneficiarios, sobre la base de procedimientos y criterios claramente definidos. Además , cuando se incluye una formación en actividades generadoras de ingresos, las posibilidades de éxito aumentan.

Cuarto, las cuestiones institucionales y administrativas son de capital importancia. El éxito de un programa depende de la importancia de las inversiones para el refuerzo de las capacidades administrativas y de dirección.

Quinto, es esencial el apoyo sostenido de los gobiernos a estos proyectos innovadores y a m e nudo difíciles de ejecutar.


Conclusiones y consecuencias

El Banco Mundial ha obtenido los mejores resultados en la ayuda al desarrollo educativo, cuando ha analizado las cuestiones sectoriales o subsectoriales en profundidad, concentrándose en un número limitado de objetivos políticos e institucionales, brindándoles su apoyo durante un largo período y delegando explícitamente en el prestatario las responsabilidades de análisis sectorial, la formulación de las políticas y el desarrollo y ejecución del proyecto (Verspoor, 1990a; Fredriksen, 1990).

INVERSIÓN EN LA EDUCACIÓN BÁSICA:

IMPERATIVOS DE LA CONCEPCIÓN

La experiencia del Banco parece indicar que los proyectos de inversión deben tomar en cuenta cuatro características de los programas de educación básica: i) la calidad de ejecución a nivel de la escuela de una serie de insumos normalizados en los programas de enseñanza primaria es la clave del éxito. Los programas E N E F son generalmente de tipo experimental y tropiezan aún con más dificultades a este respecto, ii) El contexto, es decir, la interacción entre estudiantes, maestros, padres y administradores, afecta considerablemente a la calidad de la ejecución. L o que da resultado en un caso puede ser ineficaz en otro. L a transformación y adaptación del diseño del programa original debe ser la norma m á s que la excepción, iii) Una administración eficiente y una gestión eficaz son las condiciones previas para el éxito de la ejecución. Las instituciones a nivel nacional o de distrito cumplen una función esencial de apoyo al desarrollo de la educación básica, iv) El punto m á s débil de los proyectos de enseñanza primaria y de E N E F del Banco es la falta de apoyo para la creación de mecanismos de evaluación de los resultados de los pro gramas, en particular del impacto de los programas sobre el aprendizaje y la adquisición de aptitudes y conocimientos.

La mayoría de los proyectos están diseñados para su ejecución a nivel nacional, lo que plantea problemas especiales de gestión que deben ser abordados si se quiere que tengan éxito. Los programas a gran escala generalmente incluyen una serie de innovaciones con objetivos múltiples y no limitados, pero la capacidad limitada para introducir cambios a nivel escolar exige programas simples y limitados. Mientras que los programas a gran escala reflejan las prioridades de las autoridades centrales, las prioridades a nivel escolar pueden ser diferentes y la identificación local con los objetivos nacionales es a menudo limitada. Mientras que las estrategias de intervención de los programas en gran escala se diseñan a menudo para su aplicación en general, las condiciones específicas a nivel local pueden limitar la aplicabilidad de las estrategias definidas a nivel nacional. Por último, los programas a gran escala, generalmente favorecen la adopción, destinando escasos recursos a los cambios a nivel local, mientras que las escuelas necesitan un apoyo a largo plazo y una formación disponible localmente para sostener los programas.

Las dificultades que plantea la aplicación de programas de cambio a gran escala a nivel local se agravan en el caso de los programas de E N E F . la capacidad para ejecutar programas de E N E F donde nunca existieron es limitada. L a idea del planifi-cador central acerca de lo que la población necesita difiere a menudo de lo que la población desea en el momento en que el programa alcanza la fase operacional. Las necesidades de formación están mucho más ligadas a un contexto específico y la escasa disponibilidad de recursos obliga muchas veces a recurrir al voluntariado.

La principal dificultad con que se enfrentan los programas de educación básica es la de conciliar las características de los programas a gran escala con las exigencias de la ejecución a nivel local. Por lo tanto, es importante tener en cuenta los problemas de ejecución al diseñar el proyecto. Los proyectos de m á s éxito encontraron métodos eficaces para abordar el problema de la complejidad; para granjearse la voluntad de los agentes del cambio y de los afectados por la intervención; para que el ajuste a las condiciones locales se


pudiera realizar de manera flexible; y para a m pliar la base de recursos.

El problema de la complejidad del proyecto se ha abordado de dos maneras. El primer enfoque consistió en adoptar una estrategia de innovación progresiva, mediante la cual se van introduciendo las grandes innovaciones a través de una secuencia de proyectos más pequeños, que se desarrollan en una extensa zona geográfica durante un período de una década o más . Mediante la sucesiva adopción de estas innovaciones se logrará a largo plazo la ejecución de una reforma global. Los proyectos de educación básica en Bangladesh y Etiopía adoptaron este enfoque. U n segundo enfoque consiste en simplificar la concepción del proyecto y prescindir de algunos elementos de proyectos durante su ejecución. M u y a menudo las víctimas son los componentes de la ENEF.

La movilización de la voluntad nacional y el apoyo local son absolutamente fundamentales para el éxito de la ejecución. Los administradores locales, maestros y padres deben conocer desde el comienzo los objetivos del programa, los cuales deben responderá sus necesidades. Los programas eficaces apoyan las demandas locales. Los programas de E N E F en Indonesia, República del Y e m e n y Colombia son ejemplos de éxito de proyectos de enseñanza primaria.

Para garantizar la flexibilidad de la ejecución, las exigencias de respetar el diseño del proyecto central se deben limitar a ciertos objetivos básicos del programa. Debe delegarse gran parte de la autoridad en las autoridades locales para que éstas puedan adaptar el programa a las condiciones locales. Algunos proyectos con éxito de E N E F y algunas recientes iniciativas para mejorar la escuela primaria suministraron fondos o facilitaron créditos en respuesta a las propuestas de inversiones locales, sobre la base de un conjunto de criterios definidos en términos generales. La falta de recursos retrasó con frecuencia la ejecución de los programas. E n los últimos años el Banco Mundial ha prestado cada vez más atención a la necesidad de destinar asignaciones presupuestarias al desarrollo de los recursos humanos. E n los países m u y pobres, el aumento de los gastos

públicos para el desarrollo de los recursos h u m a nos se ha discutido juntamente con las reducciones de los subsidios a las empresas estatales poco eficientes y de los gastos militares excesivos (por ejemplo, en Pakistán y Bangladesh). Otra estrategia para aprovechar mejor los escasos recursos es la de invertir en elementos educativos rentables. Por ejemplo, c o m o se observó que el número de alumnos por clase influye relativamente poco en los resultados escolares, mientras que los materiales de enseñanza influyen decisivamente en los resultados obtenidos, se concluyó que es más eficaz invertir en manuales escolares que reducir el número de alumnos. Otra estrategia consiste en apoyar la financiación comunitaria. Por ejemplo, un fondo para el desarrollo escolar en Malí ofrece subsidios complementarios a las asociaciones de padres y maestros que toman iniciativas para mejorar las escuelas. E n otros países, se han asignado fondos para apoyar la construcción de escuelas por la comunidad. E n algunos proyectos, los gobiernos aceptaron destinar los fondos del Banco a apoyar a organizaciones no gubernamentales que trabajan a nivel popular.

El balance de veinte años de inversiones del Banco Mundial en la educación básica ofrece muchos ejemplos de éxitos así c o m o de fracasos. Se pueden apreciar cinco características de especial importancia en la concepción de un proyecto: i) Es importante apoyar los procesos determinados localmente, tales c o m o la mejora de las escuelas, la movilización com unitaria y la planificación de los emplazamientos escolares, ii) Las inversiones en los insumos más eficientes contribuyen a limitar los costos por alumno que termina los estudios y a asegurar el máx imo efecto de la intervención, iii) Hay que experimentar cuidadosamente qué resultados da un tipo de inversiones específicas en unas condiciones dadas y vigilar constantemente los resultados, iv) Para asegurar un impacto duradero, es fundamental reforzar la capacidad institucional para organizar la planificación de las estrategias y de la administración a nivel nacional o regional y para coordinar las operaciones a nivel de la escuela o del distrito, v) Es esencial diseñar los proyectos de manera que

Veinte años de ayuda del B a n c o M u n d i a l a la educación. Presentación y evaluación 3 5 3

permitan una respuesta flexible a una gran variedad de necesidades locales y de situaciones imprevistas. •

Notas

1. El término "Banco" utilizado en este artículo se refiere al

Banco Mundial, que incluye al Banco Internacional de

Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación Inter

nacional de Fomento (AIF).

2 . El ejercicio fiscal del Banco Mundial comienza el 1 de

julio.

3. El ejercicio fiscal 1981-1986 se refiere al período c o m

prendido entre el 1 de julio de 1980 y el 30 de junio de 1986.

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Convergencia y

divergencia de los sistemas escolares en el mundo

contemporáneo

Ana María Eichelbaum de Babini

Los sistemas escolares han emergido en la última década c o m o nivel de análisis prometedor para la sociología de la educación y la educación comparada. N o es fácil desarrollar el análisis transnacional de las formas de institucionalización de la educación en el mundo contemporáneo, pero siguiendo los pasos de algunos pioneros, se puede avanzar en la comprensión de las relaciones entre educación y sociedad en diferentes contextos sociales. El conocimiento de las características de los sistemas escolares ha progresado bastante en años recientes. Si se pretende extender el análisis a toda la escena contemporánea, es posible com-

A n a María Eichelbaum de Babini (Argentina). Investigadora principal del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, con sede en el Centro de Investigaciones en Ciencias de la Educación del Instituto Torcuato Di Telia (Buenos Aires). Miembro de número de la Academia Nacional de Educación. Profesora titular de sociología de la educación del Departamento de Educación de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires. Principales obras: Educación familiary status socioeconómico; La desigualdad educacional; Educación y desarrollo económico; La Villa Miseria y la escuela en Buenos Aires; El análisis secundario en la investigación educacional; Sociología de la educación.

parar, aunque superficialmente, la mayor parte de los sistemas escolares en sus tendencias recientes. E n esta aproximación se observan algunas convergencias entre ellos.

El marco para explicar las convergencias entre sistemas escolares es el hecho de que estamos insertos, en mayor o menor medida, en una realidad social supranacional que podemos llamar sociedad o sistema mundial, cuyos efectos en las sociedades nacionales, c o m o ha señalado Heintz (1982), son complejos y no siempre homoge-neizadores. U n proceso en una misma dirección no atenúa necesariamente la diversidad existente a su inicio. E n muchos casos tendencias generalizadas han producido una disminución, a veces leve, de la variación existente en el mundo , mientras que en otros su efecto ha sido el opuesto.

Pasaremos revista en primer lugar a algunas tendencias de la educación institucionalizada contemporánea. Dentro de lo posible señalarem o s si parecen haber tenido por consecuencia una disminución de la diversidad en el aspecto considerado. El breve análisis se basa en gran medida en el realizado por Inkeles y Sirowy (1983), en parte actualizado aunque menos completo. Nuestro propósito es presentar una síntesis de las tendencias convergentes más reconocidas. Muchas de ellas forman parte de la expansión educacional que obligó, más que cualquier otro factor, a plan-

Perspeclivas, vol. X X I , n.° 3,1991 (79)

356 Ana María Eichelbaum de Babini

tear o replantear los problemas de las relaciones entre educación y sociedad en la insustituible perspectiva comparada.

L o s modelos

Antes de comentar datos internacionales sobre rasgos de los sistemas escolares, debemos reconocer que las ideas sobre " c ó m o deben ser" muestran coincidencias importantes en el m u n d o que pueden apreciarseen el análisis de Holmes (1983), basado en informes oficiales de numerosos países. Holmes encuentra reflejado en la Declaración Universal de los Derechos H u m a n o s de las Naciones Unidas de 1948 el modelo del sistema escolar que llama tradicional. Este modelo indica que los sistemas escolares nacionales debían garantizar una educación primaria universal o tratar de lograrlo y una educación secundaria selectiva, ambas dominadas, c o m o se ha señalado muchas veces, por los requerimientos del ingreso a la universidad que era su culminación. Por lo general incluyeron escuelas vocacionales y técnicas que se constituyeron en importante diferenciación horizontal. Siguiendo a Holmes, esta concepción de los sistemas escolares está dejando paso a otra que se ha ido difundiendo recientemente en el m u n d o , en parte c o m o ideal y en parte a través de cambios estructurales efectivos. Se trata de un nuevo m o delo internacional de la educación que requiere que sea democrática, relevante, permanente, flexible e indiferenciada. Estos principios sustentan un período extenso de asistencia obligatoria, que suele incluir, bajo el nombre de educación básica, el primer nivel y la primera etapa del segundo nivel del modelo anterior. Se hace hincapié en la secuencia o carrera educacional. Se tiende a negar la diferenciación horizontal, que existe en medida variable, o bien a relegarla en teoría a una etapa final que requiere justificación. L a segunda etapa del secundario, sin ser obligatoria, se considera derecho de todos y se ha extendido hasta alcanzar en varios países a toda la población pertinente. El tercer nivel se considera un derecho para una amplia proporción de la población siempre que no se expanda a

expensas de la calidad de la formación (Holmes, 1983).

Las ideas del nuevo modelo acompañan y alientan la etapa de expansión educacional reciente, que se ha asociado con la devaluación de los diplomas y ha permitido hablar de la inflación de las matrículas. Es probable que sean un desarrollo idealizado del sistema escolar estadounidense, uno de los primeros en el m u n d o , si no el primero, que se extendió de m o d o notable. El tipo ideal del sistema adquisitivo, que elaboró Ratinoff hace más de un cuarto de siglo contrastándolo con el sistema que llamó adscriptivo, había configurado claramente las ideas que lo conforman (Ratinoff, 1964). También expresa las mismas ideas la definición de sistemas escolares que da Green (1986), criticada por Archer c o m o etnocéntrica y poco aplicable a muchos sistemas europeos por su énfasis en la secuencia (Archer, 1982, Introduction).

El concepto del sistema escolar

Para Green un sistema escolar está compuesto por establecimientos educacionales relacionados entre sí por un medio de intercambio (papel que desempeñan los diplomas y certificados) y ordenados por algún principio de secuencia, que se expresa en grados y niveles. El concepto de sistem a escolar propuesto por Archer (1984) parece m á s apto para abarcar todo tipo de sistema escolar nacional, tanto los inspirados en los dos modelos descritos por Holmes c o m o los m á s elitistas que los precedieron en Europa. Para Archer, un sistem a escolar es un conjunto de instituciones diferenciadas, de alcance nacional, destinadas a la educación formal, cuyo control es por lo demás en parte incumbencia del Estado y cuyos procesos y partes integrantes están interrelacionados.

Los sistemas escolares tienen algunos rasgos comunes que se pueden distinguir de las tendencias convergentes, y que parece justificado considerar c o m o el desarrollo lógico del concepto de sistema aplicado al conjunto integrado de las diferentes escuelas de cualquier sociedad nació-

Convergencia y divergencia de los sistemas escolares en el m u n d o contemporáneo 357

nal. Archer (1979) describió el surgimiento de los sistemas escolares estatales de cuatro países europeos (Dinamarca, Francia, Reino Unido y Unión Soviética). Aunque los analizó en contextos his-tórico-sociales específicos, su contribución nos suministra algunas claves para comprender los sistemas escolares nacionales en su generalidad y observar su congruencia con el desarrollo social. La configuración de los sistemas escolares ha representado la unificación de variadas escuelas bajo el control, aunque sea mínimo, del Estado, la sistematización de sus actividades (y con ello de las carreras de los individuos) y junto a esos procesos una mayor diferenciación y especializa-ción que permite identificar un perfil o estructura del sistema en cada caso particular de sociedad nacional. Unificación y sistematización, diferenciación y especialización son procesos vinculados entre sí y arraigados en el concepto de sistema o, mejor aún, de subsistema si reparamos en el hecho de que revelan relaciones entre los emergentes sistemas escolares y el desarrollo social. Esta configuración común, que Archer encontró en sistemas europeos m u y diferentes, tiene un alto nivel de generalidad. Por una parte se han producido cambios convergentes en viejos sistemas escolares de muchas naciones inspirados, en m a yor o menor medida, en ideas c o m o las que sustenta el nuevo modelo descrito por Holmes. Por otra parte, ha habido en algunos países un proceso de mayor integración de escuelas o de redes relativamente aisladas en un orden educacional naciente, algo separado de la estructura global y parcialmente autónomo, también inspirado en las ideas prevalecientes al respecto.

Si nuestro razonamiento es correcto, muchos de los rasgos convergentes que se observan son precisamente los que permiten reconocer la existencia de ese orden institucional que llamamos sistema escolar o sistema educacional y que se encuentra configurado, con m a y o o menor nitidez y con características idiosincráticas, en cada Estado nacional del m u n d o contemporáneo.

La diferenciación del orden educacional respecto de la estructura social global y su especialización (de las escuelas, de su personal, actividades y productos) son procesos congruentes con

los que experimentaron otras instituciones, tratados por el análisis sociológico cuando se propuso comprender los aspectos fundamentales de la modernización social o de la transición de la sociedad tradicional a la sociedad industrial (véase especialmente el análisis de Germani, 1962, cap. 3). L o que Archer ha mostrado es que la configuración de los sistemas escolares permite ilustrar el proceso de modernización en sus facetas m á s importantes, tanto por su especialización c o m o por su autonomía creciente respecto de la estructura social global. Estos rasgos de todos los sistemas escolares, congruentes con la modernización social en sus aspectos m á s generales, podrían distinguirse de los cambios recientes, que no están implícitos en el concepto de sistema escolar, sino que configuran un modelo particular cada vez m á s difundido en m u n d o contemporáneo, aunque en muchos casos c o m o ideal un poco retórico.

L a convergencia

A pesar de las muchas diferencias, tanto cualitativas c o m o cuantitativas, entre países en cuanto al desarrollo de su educación, pueden observarse algunas convergencias en los cambios recientes que, c o m o se advertirá, van en la dirección del nuevo modelo descrito por Holmes (1983). Esto no puede sorprender, puesto que se trata de ideas que inspiran en alguna medida los cambios de estructura de los sistemas escolares en el m u n d o actual.

Inkeles y Sirowy (1983), tras un cuidadoso análisis de datos transnacionales, sostienen que la tendencia de los sistemas escolares a adoptar estructuras y prácticas comunes es profunda, penetrante y afecta a todos sus aspectos. Algunos de estos aspectos, clasificados c o m o legales e ideológicos, se han apuntado de uno u otro m o d o en las consideraciones precedentes. La responsabilidad pública y la obligatoriedad escolar son comunes a los modelos ya mencionados, junto a la tendencia reciente a la prolongación de la escolaridad, la tendencia a la prolongación del período de obliga-

358 Ana María Eichelbaum

ción escolar es un ejemplo de ese orden de semejanzas que no excluye el aumento de la variación en el escenario internacional.

LA OBLIGACIÓN ESCOLAR

El fenómeno de implantación de la obligación de asistencia escolar durante un período variable es, c o m o se sabe, casi universal. E n los años 50 (Naciones Unidas 1952), poco menos del 50% de una lista de 128 países y territorios había promulgado leyes de asistencia obligatoria, que alcanzaba a cerca del 60%, si excluimos a los que no habían proporcionado información.

Para entonces la institución de la obligación escolar se había extendido de m o d o general por Europa y América así c o m o por la Unión Soviética, Australia y Nueva Zelandia. E n Africa, con alguna excepción, casi no existía todavía, y en Asia parecía poco extendida. U n a década después, la situación no había cambiado mucho y una publicación de la U N E S C O (1961) afirmaba que más de la mitad de los países del m u n d o tenía leyes de educación obligatoria. El Anuario Estadístico de la U N E S C O de 1986 ofrece datos relativamente recientes sobre la obligatoriedad que incluyen a 200 países y territorios. E n 171 de ellos existía la obligación legal de asistir a la escuela durante un período variable de entre cinco y doce años. Según estos datos, la norma se ha generalizado m u y ampliamente ya que casi un 90% de los países del globo había optado por imponer la obl igación de asistir a la escuela por un período de duración variable.

E n cuanto a la duración media de la asistencia escolar, era de 8 años más o menos y había poca coincidencia entre países al respecto. El modelo que podríamos llamar tradicional era de 6 años. M á s recientemente ha comenzado a imponerse un período de 9 ó 10 años que ha venido a superponerse al anterior, mientras que algunos países han seguido ampliando la obligación escolar. En síntesis, hay mucha heterogeneidad al respecto, pese a la tendencia a extender la duración del período o precisamente debido a ella.

LA EXPANSIÓN DE LAS MATRÍCULAS

La característica más notable del desarrollo de los sistemas escolares a partir del fin de la segunda guerra mundial es su asombrosa expansión. E n algunos casos el crecimiento de la población contribuyó a dar espectacularidad al proceso, pero por lo general los sistemas escolares se extendieron para alcanzar a sectores crecientes, a raíz de lo cual la población del m u n d o ha elevado su instrucción formal.

Compararemos brevemente datos internacionales que ilustran este hecho y otros vinculados. Para observar la dirección de los cambios cuantitativos específicos en los sistemas escolares del m u n d o se requieren datos comparables de por lo menos dos fechas y con la máxima cobertura internacional si queremos observar el alcance mundial del fenómeno. Para saber si hay una tendencia convergente en el período, c o m o Inkeles y Sirowy (1983), recurriremos al coeficiente de variación (que mide la dispersión mediante la desviación estándar expresada c o m o porcentaje de la media aritmética). Cuanto menor es el coeficiente, menor es también la variación hallada. A u n q u e los diferentes tipos de tasas de escolarización planteen problemas por su significación y comparabilidad, dan una idea aproximada del volumen relativo que representan los jóvenes escolarizados respecto de la población escolarizable. Son imprescindibles para observar el fenómeno general de extensión al período comprendido entre 1960 y 1983 que se inicia entre diez y quince años después del comienzo de la expansión escolar en el m u n d o (cuadro 1). Las cifras de 1983 representan un cambio mucho mayor, que no estamos en condiciones de cuanti-ficar, con respecto a hace 40 años.

Comentaremos solamente la expansión observada en casi un cuarto de siglo comprendido entre las dos fechas mencionadas y la variación existente al respecto en ambas. La escolarización se refiere al nivel considerado en cada caso que es menor que la escolarización total. Los datos se refieren a todos los países con más de un millón de

Convergencia y divergencia de los sistemas escolares en el m u n d o contemporáneo 359

Cuadro 1. Promedio y variación de las tasas de

escolarización por nivel en el m u n d o , 1960 y 1983

N ú m e r o Tasa Desvia- Coeficien-

Nivel de media ción te de

países* mundial estándar variación

Primario

1960

1983

Medio 1960 1983

Superior

1960

1983

110 110

106 106

108 108

70.6

89.1

20.1 46.8

4.2 13.6

35.6 24.6

20.4 30.8

4.9 11.8

0.50 0.28

1.01 0.66

1.17

0.87

Fuente: Informe sobre el Desarrollo Mundial 1981 y 1986. Banco Mundial.

* Todos los países autónomos, deporlo menos un millón de habitantes en 1983, sobre los cuales había datos disponibles.

habitantes que disponían de ellos, dan una cobertura bastante adecuada y son el mismo conjunto en las dos fechas.

La tasa de escolarización primaria en el período comprendido entre 1960 y 1983, para un total de 110 países, creció desde 70.6 en la primera fecha hasta 89.1 en la segunda, lo que representa un crecimiento de casi veinte puntos en los veinticuatro años. E n otros términos, casi el 90% déla población mundial de edad escolar (según un promedio por países) estaba escolarizada en escuelas del primer nivel. Se sabe que estas tasas no son m u y exactas, ya que están aumentadas por la repetición y fallos de registro. Se agrega a ello que el mero hecho de estar en la escuela no quiere decir asistencia al grado esperado según la edad ni tampoco logro de los conocimientos esperados. Pero estas consideraciones eran válidas cuando la población escolar era más reducida. H o y puede decirse que gran parte de la población de edad escolar del m u n d o asiste a escuelas del primer nivel, lo que hace un par de décadas era un fenómeno bastante menos generalizado. Se

observa un aumento aún más notable de las tasas medias de matriculación secundaria en el mismo período. La matrícula del nivel, que era bastante reducida en el m u n d o a comienzos del período, con cerca de la quinta parte de la población de la edad en las escuelas, representaba en fechas m á s recientes cerca de la mitad de la población joven.

C o m o era de esperar, aumentaron también las tasas de escolarización de nivel superior que, en promedio, se triplicaron en el período sin dejar de ser m u y minoritarias. E n síntesis, todos los datos comentados sobre tasas muestran el fenómeno general de la expansión de los tres niveles en el m u n d o , con el logro de un nivel primario casi universal, y en promedio, un secundario bastante generalizado y un nivel superior que se había hecho algo menos excepcional al final del período.

Veamos ahora si esta expansión ha significado una disminución de la variación existente en el m u n d o al respecto en el período comprendido por los datos. Es probable que la tendencia convergente se acentuará en el nivel primario, ya que hay un tope teórico que los países m á s avanzados han alcanzado y que los otros tratarán de alcanzar en tiempo no m u y lejano. E n los otros niveles, la saturación está todavía m u y lejana, particularmente en el nivel superior.

Si medimos la tendencia a la convergencia por el coeficiente de variación, veremos que había disminuido de 0.50 en la primera fecha a 0.28 en la última en el nivel primario, con lo que se evidencia la esperada reducción de la variación en el m u n d o . El mismo fenómeno se había producido en los niveles medio y superior, donde era menos esperado. Los datos indican una propensión de los sistemas escolares a parecerse por su extensión, esto es, por el sector de la población joven que incorporan. Pero indican también que este proceso ha avanzado más en el primer nivel, de pretensiones tradicionalmente universales. E n síntesis, aunque en todos los niveles ha habido una expansión considerable, y en los tres ha disminuido la variación, es claro que cuanto m á s elevado es el nivel educacional y menor en promedio la población alcanzada hay mayor margen para la variación en el m u n d o . También puede


recordarse que subsisten enormes diferencias cuantitativas y, c o m o es obvio, las diferencias cualitativas, aquí ignoradas, pueden ser de la mayor importancia.

LA PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES EN LA

EDUCACIÓN

Al interés intrínseco del problema de la igualdad de oportunidades educacionales entre hombres y mujeres se agrega el hecho de que la creciente participación femenina en las matrículas de todos los niveles ha sido a menudo el componente mayor de la expansión educacional. Sin embargo, no hay estudios comparativos sobre el tema. Aquí haremos tan sólo un breve análisis de la tendencia reciente de la participación de las mujeres en la educación para ver si constituye un fenómeno de convergencia. Realizamos una revisión y elaboración de datos de los Anuarios de la U N E S C O de 1980 a 1986 que se resume en el cuadro 2. C o m paramos la proporción de mujeres en la matrícula de los tres niveles en dos fechas: la primera es 1970 y la última alrededor de 1984. El período es más corto que en los casos anteriores y el número de países sólo representa una cobertura satisfactoria de la matrícula primaria (111 países).

La participación femenina en los tres niveles aumentó en el m u n d o en el período considerado. En cifras redondas alcanzaba el 41 % en 1970 y el 45% en 1984 en el primer nivel; 38% en la primera fecha y 43% en la última en el nivel medio y, por último, había evolucionado en el nivel superior del 30% al 40% en el mismo período. Los datos mencionados no son tasas de escolarización y por lo tanto no relacionan a los inscritos con la población de edad pertinente. Son el porcentaje del total de inscritos que corresponde el sexo femenino, cualquiera que sea su relación con la población de la edad. Por lo común, la proporción de varones y mujeres en la población es basante pareja como para entender que el 50% de la matrícula es una participación equitativa, pero el dato no es preciso.

La participación femenina aumentó poco en el nivel primario, donde ya era alta en la primera

Cuadro 2. Participación femenina en la educación.

Promedio y variación mundial, 1970 y circa 1984

Número Partid- Desvia- Coefi-

Nivel de países pación ción ciente de

media estándar variación

en%

Matrícula

primaria

1970 111 41.3 9.9 0.24

1984 111 44.9 6.4 0.14

Matrícula

secundaria

1970 73 37.6 12.6 0.34

1984 73 43.3 10.1 0.23

Matrícula

superior

1970 70 29.9 12.0 0.40

1984 70 39.6 11.7 0.30

Docencia

femenina

1970 72 46.0 24.5 0.53

1984 72 54.0 22.2 0.41

Fuente: Anuarios estadísticos 1980 y 1986. París, U N E S C O .

fecha, y algo más en los dos niveles restantes, donde tenía más posibilidades de crecer. Si se miden los avances c o m o proporción de lo que les faltaba para lograr igual participación que los hombres, en el breve lapso considerado lograron un avance equivalente al 41%, 46% y 48%. Hicieron en esos tres lustros casi la mitad del camino que les quedaba por recorrer para igualar a los hombres en la participación global.

El problema de la convergencia nos lleva a tomar en cuenta la mayor o menor variación entre el conjunto de países considerados en las dos fechas. E n los tres casos el coeficiente de variación disminuyó, c o m o puede verse en el cuadro 2, lo que apoya la hipótesis de la convergencia de los sistemas escolares respecto de las oportunidades que ofrecen a hombres y mujeres. También la

Convergencia y divergencia de los sistemas escolares en el mundo contemporáneo 361

variación es mayor cuanto más alto es el nivel educacional considerado: los países se parecen más hoy en el nivel primario y difieren más en los niveles restantes, particularmente en el superior. Lógicamente, cuando todos (o casi todos) van a la escuela las diferencias entre grupos o categorías sociales a este respecto tienden a reducirse.

LA DOCENCIA FEMENINA

C o n el aumento de la participación general de la mujer en la educación se ha extendido también en alguna medida la docencia femenina, fenómeno congruente que ha sido en parte causa y consecuencia. U n análisis sobre 72 países en dos fechas (1972 y 1984), limitado a la docencia de nivel primario por disponibilidad de la información, muestra un promedio de mujeres en la docencia del 46% en la primera fecha y 54% en la última. El coeficiente de variación disminuyó de 0.53 a 0.41. E n una aproximación superficial parece coincidir con los fenómenos comentados, pero merece consideración más detenida y la observación de un período más extenso. Su evolución parece haber sido menos clara, sostenida y unidireccional, como la de otras variables, aunque la extensión de la docencia femenina haya sido, en líneas generales, una de las tendencias observadas.

TAMAÑO DE LA CLASE ESCOLAR

Otro aspecto que interesa analizar en términos de la convergencia es el del tamaño de la clase escolar. Hay alguna información, aunque incompleta, referente al nivel primario. Entre 1955 y 1979 se redujo en el m u n d o de 33.3 a 27.6 alumnos por maestro. El coeficiente de variación era de 0.28 en el primer caso y se había elevado a 0.35 en el segundo caso. La tendencia a la disminución del tamaño de la clase primaria no exhibe una pauta de convergencia o no encuentra confirmación a través del coeficiente de variación. Si nos atenemos sólo a los datos europeos, hay información para un prolongado período de alrededor de

un siglo y el proceso es claramente convergente (Inkeles y Sirowy, 1983). E n síntesis, en el mundo ha habido una tendencia generalizada a la reducción del tamaño de la clase escolar primaria. L a tendencia ha llevado al continente europeo, donde por lo general se iniciaron los cambios y donde éstos son m á s patentes, a lograr m a y o r homogeneidad en las escuelas. E n el resto del mundo , que en parte los ha seguido, el proceso ha diferenciado más a unos países de otros en el período observado.

EDUCACIÓN VOCACIONAL

H a sido incluida entre los cambios convergentes la tendencia a la expansión de la escuela secundaria comprensiva en detrimento de la técnico-vocacional, tal c o m o se refleja en la disminución de la matrícula de esta última modalidad entre 1950 y 1975 (Benavot, 1983; Grubb, 1985).

Recordemos que el nombre de enseñanza secundaria se reservó en principio a la que preparaba para la universidad y se caracterizaba por la ausencia de preocupación profesional inmediata. La enseñanza de segundo nivel, llamada voca-cional, que preparaba para determinadas profesiones, solía cerrar el camino para estudios posteriores. Esta división de las escuelas del nivel fue probablemente la más difundida en la primera mitad del siglo ( U N E S C O , 1961, por ejemplo). La escuela secundaria llamada comprensiva proporciona una educación general en establecimientos integrados y ha tendido a atender los aspectos clásicos de la educación general e incorporar exigencias curriculares de la tecnología y de la economía.

Benavot observa dos corrientes opuestas en dos períodos sucesivos del siglo: la primera de ellas llevó a una rápida expansión de las escuelas vocacionales de segundo nivel por el mundo , siguiendo el ejemplo europeo, y la segunda a la generalizada disminución de las matrículas de la modalidad técnico-vocacional, con excepción de lo ocurrido en los países socialistas europeos. Inkeles y Sirowy observaron también este último


fenómeno, aunque no hallaron confirmación de la convergencia por medio del coeficiente de variación. Según algunos analistas, se aprecia, a través de indicadores más cualitativos, que la compren-sividad está ganando apoyo y gran parte de las naciones europeas converge hacia un modelo de educación secundaria que podría llamarse c o m prensiva. Muchos países estarían transformando internamente a escuelas que siguen llamando vo-cacionales, con programas difíciles de distinguir de los de otras de nivel y prestigio equivalente. Se tiende a posponer la edad de hacer opciones de orientación, hay más libertad para cambiar de orientación y al concluirla se pueden seguir estudios de nivel terciario. E n resumen, bajo las viejas etiquetas se estaría produciendo un cambio sustancial consistente en una educación poco diferenciada dentro del nivel, según el nuevo modelo que describe Holmes.

L o s límites de la convergencia

Mientras varias tendencias convergentes pueden reseñarse con certeza, es difícil encontrar un orden lógico que ayude a comprender y tratar e m píricamente los límites impuestos a la convergencia por contextos sociales específicos en coyunturas internacionales dadas o bien que permita analizar el desarrollo de importantes tendencias divergentes. Es indispensable admitir las dificultades derivadas de la gran complejidad de la perspectiva transnacional, así c o m o reconocer una vez más que la recepción de su evolución depende en parte de los conceptos que utilicemos para describirla. Sin embargo, si no renunciamos a dar algunos pasos en el sentido de la apreciación de las divergencias, nos parece que el punto de partida es la identificación de las principales dimensiones de los sistemas escolares. Sobre este tema existen algunas importantes contribuciones que requieren actualización y ampliación de su perspectiva en el plano transnacional (Hopper, 1977; Archer, 1979; Van de Graaff et al, 1978; Clark, 1983).

N o cabe duda de que constituyen aspectos

centrales de la variación de los sistemas escolares en el m u n d o contemporáneo, por una parte, la mayor o menor centralización administrativa y, por otra, el tiempo y forma de selección social y educacional que manifiesta su diferenciación estructural. A m b a s dimensiones de los sistemas escolares parecen m u y obviamente asociadas con importantes facetas de las sociedades globales. L a centralización está más vinculada con el sistema político, mientras que la selección está estrechamente relacionada con la estratificación social y otras formas de diferenciación social.

La mayor o menor centralización de los sistemas escolares ha interesado desde los comienzos de la educación comparada, en parte por el hecho de que los sistemas escolares europeos, que fueron los modelos de muchos de los restantes, mostraron a este respecto estructuras contrastantes. Constituye también el principal criterio diferen-ciador del estudio de Archer (1979) sobre los orígenes de cuatro sistemas estatales nacionales (dos centralizados, el ruso y el francés, y dos descentralizados, el inglés y el danés).

Arher desarrolla en sus trabajos (1979; 1982) algunas ideas sobre el papel de la estructura de los sistemas escolares en el cambio social que afirman la importancia de la centralización c o m o dimensión estructural. Hace referencia a tres etapas del desarrollo de los sistemas escolares estatales: despegue, crecimiento e inflación. Aunque la expansión haya acabado por caracterizar de un m o d o u otro, con mayor o menor intensidad, a los dos tipos de sistemas escolares, cada uno hizo un camino diferente, a partir de la estructuración de algunos de sus rasgos que influyeron en su crecimiento y cambio posterior.

Los sistemas centralizados, caracterizados en alto grado por la unificación y sistematización, exhiben cambios que se documentan en leyes, decretos y resoluciones y, aunque no sean necesariamente grandes, por lo común son bien definidos, generales y de alcance nacional. Estos cambios no son fáciles de lograr y se transmiten desde el centro político a las instituciones escolares interrumpiendo largos períodos de estabilidad.

E n los sistemas descentralizados, caracterizados por una gran diferenciación y especializa-

Convergencia y divergencia de los sistemas escolares en el mundo contemporáneo 363

ción, las demandas de cambio no deben pasar necesariamente por el centro político. Los cambios pueden ser negociados autónomamente por las escuelas de todos los niveles o ser objeto de transacciones independientes entre grupos de interés. Pero son por lo común poco definidos y poco visibles, específicos y locales en su aplicación, producto de distintas formas de negociación. Lejos de ser inmediatos o universales, representan un avance gradual.

El crecimiento de los sistemas escolares habría recibido estímulos específicos de las diferentes formas de negociación. Entre las típicas de los sistemas descentralizados, los cambios iniciados desde dentro por obra de la profesión docente habrían conducido preferentemente a la prolongación de la escolaridad, mientras que las transacciones externas habrían llevado más comúnmente al crecimiento del servicio por la vía de diferentes tipos de escuelas. L a manipulación política, que en los sistemas centralizados absorbe la negociación, parece haber contribuido más a la ampliación del acceso para los diferentes grupos que conforman la sociedad.

L a expansión y la selección

La expansión educacional en sus aspectos más generalizados, tanto en sus causas c o m o en sus efectos, ha ocupado a varios analistas y ha producido trabajos interesantes. Para Green (1986) los sistemas escolares tienen vida propia y una lógica independiente de los sistemas socioculturales más amplios de los que forman parte. Aunque su análisis ordena y sistematiza de m o d o m u y útil una serie de ideas que permiten comprender los aspectos más notables de los sistemas escolares contemporáneos, parece más correcto verlos, siguiendo a Archer, en relación con las sociedades que los integran, respecto de las cuales son subsistemas, c o m o también en relación con algunas de las características más salientes del m u n d o actual. La etapa de la inflación muestra a los sistemas escolares más maduros y, podría decirse, más independientes. Pero en cualquier caso pare

ce caber poca duda de que la síntesis teórica de Green tiene una ubicación temporal, y aun espacial, en el mundo de hoy que no ha sido todavía m u y bien delimitada y que no se resuelve simplemente con la división entre el m u n d o desarrollado y el m u n d o en desarrollo.

Parece difícil discutir que la expansión educacional c o m o tal es un fenómeno general que se extendió por el m u n d o con cierta independencia de las características económicas, sociales y políticas de los países. Cuando se inició el proceso de crecimiento sostenido de las matrículas pareció fácil encontrarle explicación. Pero la mayor de los argumentos formulados con ese objeto perdieron importancia, por lo menos en parte, por la generalidad de la expansión. L o m á s probable es, c o m o sostienen Meyer y sus colaboradores (1977), que la educación se haya expandido entre 1950 y 1970 principalmente c o m o una función del nivel educacional previamente alcanzado por cada país y de la población disponible para ser educada. Aunque la expansión dirija nuestra atención hacia fenómenos generalizados del m u n d o contemporáneo, es también necesaria una consideración detenida de esa corriente convergente. Habría que analizar la expansión diferencial de la estructura de los sistemas escolares y la medida y la forma en que refleja, entre otros rasgos del contexto social, la diferenciación social de los países en cuestión, aun adoptando y adaptando las ideas internacionales vigentes en la materia.

Necesidad de una tipología

Junto con el análisis de las tendencias recientes de los sistemas escolares respecto de la centralización y la selección, sería conveniente profundizar la indagación de otras dimensiones de los sistemas que podrían tener igual importancia, aun cuando tengan menor reconocimiento. Tampoco habría que descuidar el análisis de las complejas subdimensiones que podrían identificarse dentro de las dos dimensiones mencionadas. Por otra parte, como es obvio, se requiere avanzar también


en el problema de los indicadores m á s pertinentes y su validez, disponibilidad, comparabilidad, calidad, etc. Pero quizás el problema m á s difícil que se plantea sea el de tratar con una variedad de pautas complejas de combinaciones de rasgos. H a y que encontrar un orden en esta complejidad cuya variación se requiere conocer. Si los sistem a s escolares tienen un papel en el cambio social y condicionan los cambios posibles dentro de su propia órbita, el análisis de algunos de los aspectos m á s importantes de su variación en el m u n d o actual en relación con las sociedades en las que están insertos es un objetivo importante de la educación comparada. Para avanzar en el análisis sistemático de las divergencias en la instituciona-lización de la educación en el m u n d o hace falta recoger y elaborar información cualitativa y cuantitativa e integrarla en tipos significativos para el análisis transnacional. En mi opinión, se requiere también el abandono de la concepción rígida implícita en la separación frecuente de dos campos del conocimiento, el que se refiere al m u n d o desarrollado y el que se ocupa del m u n d o en desarrollo, que parece negar la utilidad de la perspectiva comparada. •

Referencias

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CUADERNO

IL L a enseñanza superior: estudios de casos regionales, subregionales

y nacionales

L a crisis de las universidades de habla

francesa del África sub sahariana

François Orivel

La administración de las universidades de habla francesa del Africa subsahariana (ASS) se ve enfrentada a un cruel dilema: con el correr del tiempo su presupuesto les permite cada vez m e nos mantener un funcionamiento adecuado de sus instalaciones, lo que origina un descenso en la calidad de los diplomas y de la investigación; al mismo tiempo, según distintos estudios, los costos por estudiante son demasiado elevados, la enseñanza superior recibe una proporción demasiado grande de los fondos asignados a la educación y la disminución del presupuesto debe prolongarse y acentuarse.

El propósito de este artículo es, en primer lugar, confirmar mediante los datos correspondientes el contenido de esos diagnósticos en apariencia contradictorios, es un hecho que las universidades francófonas del Africa subsahariana

François Orivel (Francia). Director del IREDU (Instituto de Investigaciones sobre la Economía de la Educación), laboratorio del CNRS con sede en la Universidad de Borgoña, de Dijon (Francia). Autor de varios libros y numerosos artículos sobre los costos, la financiación y la eficacia de los sistemas educativos. Es, asimismo, asesor de organizaciones internacionales (UNESCO, PNUD, Banco Mundial, OIT) y de varios gobiernos, sobre todo del Africa subsahariana.

no cuentan con fondos suficientes y que, al mismo tiempo, gastan demasiado. Sin embargo, también es cierto que existen soluciones y que se puede formular una estrategia que sea compatible con ambas realidades.

Número de estudiantes

Pese a una crisis económica persistente que entraña la disminución de los presupuestos y el deterioro de las perspectivas de empleo de los diplomados.sigueaumentandoconsiderablemente el número de estudiantes (cuadro 1).

E n el grupo de habla francesa, el índice de crecimientoanualfuede9.68%entre 1980y 1983 y de7.1%entre 1983 y 1986, mientras que durante ese mismo período el aumento de la matrícula en la enseñanza apenas cubría el crecimiento demográfico (3.5%).

E n el Africa de habla inglesa la matrícula universitaria aumentó con menos rapidez (7.3% y 5.7% durante los mismos períodos).

En total, el número de estudiantes de ambos grupos es más o menos proporcional a su población respectiva. Ahora bien, lógicamente cabía esperar un crecimiento menor de la enseñanza superior en el grupo de habla francesa por las dos razones siguientes: el acceso a la enseñanza pri-


368 François Orivel

Cuadro 1. Matrícula en la enseñanza superior, en miles

A S S 1960 1970 1980 1983 1986

Países

de habla

francesa 4 33 148 179 212

Países de habla

inglesa 17 69 250 335 406

Fuente: Banco Mundial (AFTED technical note nQ 1). L'éducation en Afrique subsaharienne, 1988. Updated Statistical Tables, 1990, p. 13.

maria está menos generalizado (64% contra 7 4 % para el grupo de habla inglesa en 1986) y el nivel de desarrollo económico es en promedio inferior.

N o puede ignorarse que en un m u n d o y en regiones de recursos limitados el desarrollo demasiado rápido de la enseñanza superior se hace necesariamente a expensas de los demás niveles de enseñanza. Ahora bien, la prioridad atribuida en Jomtien a la educación básica implica lógicamente que se inviertan los índices de crecimiento hasta alcanzar el objetivo de la alfabetización universal.

Presupuesto

El crecimiento de los presupuestos en valor constante no ha seguido el ritmo de la matrícula. Los datos que figuran en el cuadro 2 , relativos únicamente al gasto público (éste representa prácticamente la totalidad de los recursos de las universidades de la región), se obtuvieron dividiendo los fondos asignados a la enseñanza superior por el número de estudiantes.

Pese a que estos datos no cubren el conjunto de los países del A S S , y a que son incompletos, se observa desde 1980 una tendencia general a la baja, que se acelera a partir de 1983. Esa baja se inició un poco antes en algunos países (Cote d'Ivoire, Camerún y Congo) y m á s tarde en Mauritania (desde 1983), cobrando una conside

rable amplitud en Madagascar, la República Centroafricana y Cote d ' Ivoire (disminución superior a las dos terceras partes).

E n la mayoría de los casos la tendencia a la baja del costo por estudiante obedece a dos causas, una positiva y otra negativa. E n primer lugar, es el resultado del aumento de la matrícula, que permite hacer intervenir el mecanismo de la economía de escala. El número de profesores y de aulas aumenta con menos rapidez que el de estudiantes. Pero la baja se debe también a las dificultades presupuestarias de numerosos países que deben poner en práctica programas de ajuste estructural, lo que obliga a los administradores del erario público a reducir los gastos. Las primeras víctimas de esos recortes presupuestarios son los locales (prácticamente han desaparecido las consignaciones presupuestarias destinadas a la inversión) y luego los fondos destinados al material didáctico. E n esta partida es donde es m á s grave la penuria y m á s inquietantes las consecuencias negativas respecto a la calidad de los diplomas. E n lo que toca a las disciplinas científicas, "se forman químicos que no hacen nunca una dosificación, biólogos que nunca tienen ocasión de efectuar una disección, físicos que nunca han medido corriente eléctrica (...), agrónomos que nunca experimentan en el campo, ingenieros que jamás han desmontado una de las máquinas que m á s tarde habrán de reparar...". (Banco Mundial, 1988, p. 76).

N o menos grave es la penuria de recursos para la compra de libros y revistas para las bibliotecas universitarias. Esto afee ta no sóloalos estudian tes, sino también, y sobre todo, a los profesores e investigadores que se encuentran cada vez m á s desconectados de la comunidad científica internacional y pueden contribuir cada vez menos a la producción científica mundial.

L a paradójica coexistencia de presupuestos

recortados y gastos "demasiado altos"

Los autores que hablan de gastos excesivos se fundan en dos criterios, partiendo de los cuales

L a crisis de las universidades de habla francesa del Africa Subsahariana 369

Cuadro 2 . Gasto por estudiante universitario, en dólares constantes en 1986

País

Burkina Faso

Camerún

Congo

Cote d'Ivoire

Magad asear

Mauritania

Niger

República Centroafricana

Senegal

Togo

1970

_ 7 614

2 616

8 403

3 861

-----

Fuente: Banco Mundial ( A F T E D technical note n°

1975

5 046

-7 307

10 942

1276

--

4 667

2 781

-

1) Africa. Updated

1980

6 275

3 233

3 634

6 189

1617

8 276

4 967

3 638

2916

3 271

Statistical Tables

1983

3 046

3 400

-3 654

668 19 976

-2 458

-2 792

1990, p. 42-43.

1986

2 465

-4218

-599

16 193

-1630

-2182

cabe concluir que los costos observados en el Africa subsahariana son demasiado elevados.

El primero se funda en una comparación con los costos de la enseñanza primaria. E n los demás continentes, los alumnos de primaria cuestan de 1.5 a 3 veces menos que los de enseñanza superior. E n el Africa subsahariana la misma comparación arroja resultados completamente extravagantes: en 1986 se gastaban en Burkina Faso 37 dólares por alumno de enseñanza primaria frente a 2 465 dólares por estudiante de enseñanza superior (67 veces menos); en Togo, 31 dólares frente a 2 182 (72 veces menos); en la República Centro-africana, 48 dólares frente a 1 630 (34 veces m e nos); en Mauritania, 80 frentea 16193 (202 veces menos), y en el Congo, 84 frente a4 218 (50 veces menos). El valor medio de la diferencia es de 1 a 60, lo que resulta absolutamente desproporcionado en relación con lo que se observa en el resto del mundo .

El segundo criterio se refiere al PIB por habitante. Existe, en efecto, una estrecha correlación entre el PIB por habitante y el costo por alumno a escala mundial. Esto obedece a que la educación es una actividad en la que los salarios representan la inversión principal; ahora bien, el PIB por habitante está estrechamente relacionado con el nivel medio de los salarios. E n el resto del mundo esta relación estadística se traduce en un gasto por estudiante que varía entre 0.3 y una vez el PIB por

habitante. También en este punto el Africa subsahariana se aleja considerablemente de esta norma, ya que un estudiante universitario cuesta entre 3 (Congo) y 38 veces (Mauritania) el PIB por habitante.

D e esto se desprende que el costo por estudiante en el África subsahariana se acerca en realidad más a los costos propios de los países ricos que a los de los países que tienen un nivel de PIB por habitante comparable. Por ejemplo, los países enumerados en el cuadro 2 tenían en 1980 un gasto por estudiante equivalente en promedio a 4 400 dólares, o sea, algo más que el costo observado en esa misma época en Francia (unos 3 000 dólares). Es cierto que en 1986 disminuyeron los costos, pero manteniéndose de todos modos entre 2 000 y 4 000 dólares, mientras que los países de Asia o América Latina, con un nivel de desarrollo comparable o incluso más elevado que del Africa subsahariana, gastan todos menos de 1 000 dólares y hasta menos de 500. Así, es lícito concluir que está sólidamente fundada la tesis del carácter excesivo del gasto por estudiante.

El porqué de los costos unitarios

anormalmente elevados

Este fenómeno obedece a diversos factores. El que se cita (y se critica) con mayor frecuencia es


la carga tan importante que representa la ayuda social a los estudiantes; el segundo son los sueldos del personal comparados con los ingresos de la mayoría de la población; el tercero se relaciona con el tamaño de las universidades y el cuarto con la influencia de la ayuda exterior.

A Y U D A SOCIAL A LOS ESTUDIANTES

Representa en promedio el 55% del presupuesto de la enseñanza superior en el Africa de habla francesa, frente a menos del 15% en el Africa de habla inglesa. E n el resto del m u n d o esta proporción varía considerablemente, pero en los países desarrollados o menos desarrollados que practican una política social avanzada esa proporción sólo raras veces sobrepasa el 20%. L a mayor parte de las universidades de habla francesa combinan inútilmente dos formas de asistencia: becas y subsidios para el alojamiento y la alimentación. Las becas se otorgan con mucha generosidad y sólo raras veces se supeditan a los ingresos familiares. Su cuantía es algo superior al promedio de ingresos en el país. Se consideran en realidad un sueldo de comienzos de carrera en la función pública, por lo que se acercan m á s a los ingresos del sector moderno que a los del sector tradicional, respecto del cual conviene recordar que a él pertenece la gran mayoría de los recursos h u m a nos (80 a 90%). D e esto se desprenden comportamiento que parecen singulares fuera del marco del Africa subsahariana: en el resto del m u n d o la familia del estudiante contribuye a su mantenimiento parcial o totalmente; en la región concernida es el becario quien ayuda a su familia entregándole una parte de su beca o tomando a su cargo a un hermano menor o a un primo escolarizado. La probabilidad de que el estudiante esté casado y sea jefe de familia es m á s elevada que en el resto del m u n d o , sencillamente porque la beca representa dentro de la g a m a de ingresos una situación envidiable en comparación con la que corresponde al promedio de la población. H a y algo todavía m á s sorprendente: en un estudio realizado en Cote d'Ivoire (Yao, 1986) sobre el

costo por estudiante, el concepto de costo privado recibió una acepción completamente inhabitual en la literatura especializada, ya que en él se incluyen las transferencias financieras que el becario efectúa en favor de su familia ampliada. Es normal considerar que las becas representan un gasto públicoyqueelhecho de que se redistribuyan entre un grupo de personas privadas no las convierte en costos privados de la educación. Tal transferencia deberá, por el contrario, analizarse c o m o una renta "social", transferida del sector público al privado con fines no educativos, lo que normalmente obliga a deducirla de los gastos nacionales de educación.

SALARIOS DEL PERSONAL UNIVERSITARIO

Los interesados no aprueban sin reservas la afirmación de que los salarios del personal universitario , en particular de los profesores, son demasiado elevados. Estos últimos se muestran más sensibles a la continua disminución del poder adquisitivo que viene afectando a sus salarios desde hace más de veinte años. Conviene, sin embargo, recordar que en el momento de la independencia, a comienzos de los años 60, los escalafones de sueldos que se adoptaron se acercaban a los de la antigua metrópoli. Ahora bien, ese nivel era económicamente insostenible a largo plazo para países recién independizados, cuyo PIB por habitante era y sigue siendo, según los países, de 30 a 60 veces menor. La creación de una zona franca y de una paridad fija entre el franco francés y el franco C F A ha protegido parcialmente esos salarios contra una rápida disminución. Basta con observar lo sucedido en los países que abandonaron durante un cierto tiempo esa protección. Guinea, Magadascar y Malí, que se encuentran en esa situación, se caracterizan por un nivel de salarios m u c h o m á s bajo que los demás países de habla francesa. L a razón de ello está en que las leyes del mercado han funcionado sin contemplaciones fijando el nivel de los sueldos de los funcionarios en armonía con la realidad de la producción nacional y con la capacidad fiscal de los contribu-

La crisis de las universidades de habla francesa del Africa Subsahariana 371

yentes. E n los demás continentes, desarrollados o no, la remuneración de los funcionarios en general y de los maestros de primaria en particular varía entre una y tres veces el PIB por habitante, más cerca de tres en los países menos desarrollados y de una en los países ricos. E n el Africa subsahariana, particularmente en los países de habla francesa, estarelación es significativamente m á s elevada: 13 en Burkina Faso, 14 en Malí, 5 en Togo, 7 en la República Centroafricana, por no citar sino algunos ejemplos. Diferencias propor-cionalmente similares se dan en el caso de los profesores de enseñanza superior. Ello entraña, en igualdad de condiciones, una carga fiscal más importante para un mayor número de contribuyentes si el valor de esa relación está más próximo a la unidad que a 5 ó 10. Quiere decirse que, si la presión fiscal es la misma, los contribuyentes del país podrán financiar un número menor de profesores, lo que se traduce en un nivel más bajo de escolarización.

MATRÍCULA INSUFICIENTE EN DETERMINADOS

CICLOS Y DISCIPLINAS

Al igual que sus hermanas de la antigua metrópoli, las universidades de habla francesa del Africa subsahariana suelen tener una matrícula completa en los dos primeros años y demasiado reducida en las diferentes opciones del segundo ciclo (tercero y cuarto años). A un primer ciclo científico de 200 estudiantes sucede un segundo ciclo con 50 estudiantes que se distribuirán entre 4 opciones distintas: matemáticas, física, química y biología. A veces, incluso los 10 estudiantes de matemáticas se dividen entre la licenciatura de tipo clásico y la licenciatura en una Escuela Normal Superior para ingresar en el cuerpo de profesores de secundaria. El mismo profesor de matemáticas dictará un curso idéntico a los dos grupos de cinco estudiantes en dos centros distintos situados en el mismo recinto universitario.

Esta forma de organización contribuye a elevar los costos por estudiante. Así ocurre en Mauritania, cuya universidad es a la vez la m á s pequeña (600

estudiantes) y la que tiene los gastos m á s elevados por estudiante (16 000 dólares). Inmediatamente después de la independencia se mantuvo una cooperación universitaria regional m u y estrecha y los ciudadanos de un país de la región podían matricularse en la universidad del país vecino si la carrera que deseaban seguir no existía en el de origen. L a cooperación regional ha sufrido n u m e rosos descalabros que no evocaremos aquí y que han tenido c o m o consecuencia una balcanización extrema de las carreras de enseñanza superior con la consiguiente elevación de los costos por estudiante.

LA AYUDA EXTERIOR

Puede parece extraño que señalemos la ayuda exterior c o m o causa del aumento de los costos. E n efecto, lo primero que viene a la mente es la relación inversa. U n estudio sobre el suministro de ayuda exterior a la educación en la región (Millot, Orivel, Rasera, 988) puso de relieve algunos hechos mal conocidos: - El África subsahariana de habla francesa es la

región del m u n d o que cuenta con mayor ayuda en el campo de la educación por estudiante o por habitante.

- D e esa ayuda, la destinada a la enseñanza superior es, con mucho , la m á s importante, ya que asciende a cerca de mil dólares por estudiante, en comparación con sólo un dólar por alumno de enseñanza primaria.

- U n a parte considerable de esa ayuda sirve para pagar a los profesores extranjeros, cuyo costo es m u y elevado, no sólo en relación con los profesores locales, sino incluso con sus homólogos en el país de origen, a saber, Francia en la mayoría de los casos.

Los 1000 dólares de ayuda exterior por estudiante se agregan al costo local antes mencionado, pero no se incluye la ayuda indirecta que representa acoger gratuitamente a estudiantes africanos en las universidades de varios países desarrollados.

L a repercusión en el costo local obedece a


fenómenos miméticos notorios. U n profesor local que gana entre 500 y 1 000 dólares mensuales suele considerar que es poco, ya que su colega expatriado gana 5 000 por el mismo trabajo. En última instancia, el profesor de una universidad china se siente menos frustrado por el hecho de ganar sólo 100 dólares, ya que todos sus colegas se encuentran en la misma situación.

A d e m á s , la ayuda exterior véhicula hábitos más adaptados a la situación de los países donantes que de los beneficiarios, dado el origen didáctico, de los equipos, de los repuestos y del material de oficina. Esa ayuda no favorece los mecanismos de substitución improvisados, tal vez de calidad inferior, pero más en relación con los recursos locales. Por ejemplo, en la India se reeditan los libros científicos occidentales con un costo entre 10 y 20 veces inferior al de Nueva York oLondres. Su presentación es menos lujosa, pero el contenido es el mismo. El Africa de habla francesa no ha iniciado seriamente un proceso de este tipo. Las obras científicas se importan de París y se venden en Dakar o Abidjan a un precio aún m á s elevado, inabordable para los estudiantes, los profesores e incluso las bibliotecas universitarias. L a ayuda mantiene involuntariamente la ilusión de que la referencia obligada es Europa o Estados Unidos, pero esa referencia queda truncada e incompleta por falta de recursos adecuados.

Eficacia discutible y diplomados sin

trabajo

Resulta arriesgado evaluar la calidad "académica" de los diplomados de las universidades de habla francesa de Africa, ya que en gran parte faltan los elementos objetivos de apreciación. N o obstante, se observan varios indicios inquietantes. Las eli tes locales tienen una fuerte propensión a que sus hijos estudien en universidades extranjeras. Los diplomas obtenidos en el extranjero son cada vez más cotizados en el mercado de trabajo en comparación con los obtenidos en el país. L a penuria antes señalada de ciertos elementos, c o m o

laboratorios que funcionen, nuevas adquisiciones de las bibliotecas..., en nada contribuyen a m a n tener un nivel de calidad. Por último, la escasez de artículos de profesores de las universidades del Africa subsahariana publicados en las revistas científicas hace suponer que el nivel de actividad de los laboratorios de investigación es bajo, y es opinión general que no existe buena enseñanza superior sin investigación de calidad.

Estos indicios concordantes llevan a interrogarse sobre la calidad actual de los diplomados de las universidades de habla francesa del Africa subsahariana. Algo todavía más grave es que una parte considerable de esos diplomados no encuentra hoy un empleo que corresponda a sus capacidades profesionales. Los países que solían contratar en la función pública a todos los diplomados que lo deseaban han tenido que ceder uno tras otro ante los imperativos de los programas de ajuste estructural que se oponían al aumento del gasto público. E n la mayoría de los países, el mercado privado ha sido apenas un pálido reflejo del mercado oficial y numerosos diplomados esperan en vano desde hace varios años un puesto que corresponda a sus calificaciones. Abundan los ejemplos más inesperados de reconversión profesional. E n una capital de Africa central se puede encontrar a un doctor en sociología que cultiva tomates y a un ingeniero aeronáutico que trabaja c o m o gerente de un pequeño servicio de venta ambulante de agua fresca. ¿Justifican estas actividades, por lo demás m u y respetables, que el país asigne sus escasos recursos a la formación superior? L a respuesta es evidente.

¿ C ó m o explicar, pues, en este contexto de empleo tan difícil la gran demanda de enseñanza superior? La respuesta es clara: el índice de rendimiento privado relativo sigue siendo atractivo por dos razones. La primera es que las perspectivas de empleo no son en m o d o alguno más atractivas en el ciclo inferior de estudios. Los bachilleres encuentran las mismas dificultades de empleo que los diplomados superiores, y en caso de competencia para el mismo puesto el diplomado de enseñanza superior tiene más probabilidades de ser seleccionado. E n cuanto a los costos, las becas hacen que sea m u y poco el lucro cesante, es

L a crisis de las universidades de habla francesa del África Subsahariana 373

decir, lo que se habría ganado ejerciendo una actividad lucrativa en vez de cursar estudios superiores. Se dan, pues, todos los factores que pueden alentar a la persona a realizar estudios superiores no justificados por las correspondientes perspectivas de empleo.

¿Está cerrado el mercado del empleo para todas las carreras¿ Sería exagerado afirmarlo. L o es sobre todo en las carreras de las universidades de habla francesa en las que solía matricularse la mayoría de los estudiantes: derecho, economía, letras, idiomas y ciencias humanas. U n a universidad de África central forma varios millares de especialistas en inglés que esperan todos obtener los dos o tres puestos de profesor de inglés que hay que proveer anualmente en la enseñanza secundaria del país. Esto es menos cierto en lo que atañe a los diplomados de disciplinas científicas y tecnológicas, de cuya escasez se lamentan con frecuencia los posibles empleadores. Pero tal escasez es mundial y no únicamente africana. Ello significa que los diplomados africanos en estas disciplinas son m u y solicitados y aceptan con frecuencia un empleo en un país desarrollado donde se les garantiza una mejor remumeración. Francia, por ejemplo, que ayuda a numerosos países de habla francesa para poner remedio al déficit crónico de profesores de matemáticas, anula, involuntariamente o no, su propia acción al contratar para sus necesidades a un porcentaje importante de tales diplomados. E n términos m á s generales, el mercado mundial, y especialmente las organizaciones internacionales, atrae sistemáticamente hacia sí a los mejores talentos africanos, en particular a nivel de doctorado. Por desgracia, es poco lo que se puede hacer para luchar contra este movimiento, salvo a riesgo de limitar la libertad individual.

N o menos delicado es el problema de la formación de médicos y farmacéuticos, que manifiestamente atiende a necesidades urgentes. Ahora bien, incluso en este sector se observa el fenómeno del subempleo de los diplomados, no porque las necesidades de la población ya han quedado satisfechas, sino porque en los países donde la medicina es pública el Estado carece hoy de recursos suficientes para contratar a los nuevos

médicos o farmacéuticos diplomados y, allí donde existe un sector privado, no está garantizada la solvencia de la demanda.

¿Qué estrategia pueden adoptar las universidades de habla francesa del A S S ?

Poner coto a una situación de crisis reduciendo los costos cuando faltan algunos elementos básicos puede parecer la cuadratura del círculo.

N o obstante, existen soluciones que exigen a la vez cierto coraje político y la convición de que pueden salvarse las barreras sociológicas que parecen infranqueables, c o m o atestiguan los recientes acontecimientos de Europa oriental.

La primera de esas barreras es la negativa a implantar el "numerus clausus" para el ingreso en los centros de enseñanza superior en aplicación de un doble criterio: necesidad de diplomados y competencia de los candidatos. Las universidades de habla francesa del A S S han heredado de la tradición francesa el principio de que el bachiller tiene acceso automático ala universidad, olvidando que dicho principio iba acompañado por un corolario importante, a saber, las élites dirigentes no se formaban en la universidad, sino en las "Grandes Ecoles", cuyo acceso se filtraba con extremo rigor.

El segundo obstáculo es el de las ayudas sociales. Estas se crearon en un principio para facilitar y acelerar la preparación del personal directivo nacional en el m o m e n t o de la independencia, época en que los candidatos eran raros y de familia modesta. La situación ha cambiado radicalmente. A la escasez ha sucedido la plétora y las familias pobres se ven sustituidas hoy por las distintas "nomenklaturas" locales.

El tercer obstáculo se refiere a la posibilidad de reactivar la cooperación regional, la única que puede permitir lograr la economía de escala indispensable para las carreras elitistas y superiores. Pero ésta tropieza con un legítimo orgullo nacional y con el sentimiento de que es preciso sacrificar la soberanía.

Ahora bien, la superficie media de los países de


habla francesa del A S S , comparable a la de una región de Francia, no justifica la creación ruinosa en cada país de todos los tipos de instituciones posibles. U n a carrera de alto nivel debe contar c o m o mín imo con una matrícula anual de 30 ó, idealmente, de 100 estudiantes. Los costos son los mismos si en los cursos de un inminente profesor participan cinco estudiantes o varios centenares. Ahora bien, la diferencia de costos por unidad en a m b o s casos es enorme. El respeto de la soberanía nacional puede m u y bien soportar estos mínimos casos de quebrantamiento.

Si se acepta la hipótesis de que pueden superarse estas tres dificultades, será posible aplicar una estrategia de reconstrucción del sistema de enseñanza superior en el conjunto del A S S de habla francesa.

Este conjunto tendría dos sectores: uno de nivel superior, cuya ambición sería el reconocimiento académico internacional, y uno regulado por la demanda. E n el primero ingresarían estudiantes de toda la región seleccionados con un criterio de competencia, independientemente de la nacionalidad. Para algunas carreras podría instituirse un sistema mixto de cuotas nacionales y de acceso meritocrático, quedando entendido que todo sistema de cuotas debería ser siempre una excepción. E n dicho sector de nivel superior se concentraría la ayuda exterior, los mejores profesores y los mejores estudiantes de una disciplina determinada. Se mantendría un sistema de ayudas a los estudiantes, facilitadas por el país de origen o por una organización internacional. El sector no tendría un estatuto supranacional, sino que cada institución sería administrada y financiada esencialmente por el país donde estuviese la sede (el estatuto internacional entraña necesariamente la elevación de los costos). Este esfuerzo particular quedaría compensado por el hecho de que los ciudadanos de un Estado huésped tendrían acceso en las mismas condiciones a los centros de nivel superior de otros países. Es posible que aparezcan algunas desigualdades y que determinados Estados tengan m á s centros de nivel superior que otros. Pero no es seguro que lamenten esa carga suplementaria debido a los efectos positivos asociados.

L a ayuda internacional en este sector debería pasar por un centro único de evaluación encargado de racionalizarla y evitar que sea sometida a criterios ajenos a los objetivos de calidad académica superior.

Las instituciones que integrarían esa red podrían tener estatutos diversos: escuelas especializadas, públicas o privadas, o bien departamento universitario con autonomía relativa dentro de la universidad. Su número y su elección dependerán de las iniciativas de los distintos países, del espíritu de empresa de las instituciones existentes, del dictamen del centro de evaluación externa y de la identificación de núcleos o embriones prometedores en las universidades actuales.

El promedio de matrícula sería de 300 estudiantes (60 estudiantes durante cinco años). Diez centros de ese tipo en una primera fase y unos 30 dentro de uno o dos decenios acogerían al principio a 3 000 estudiantes, para alcanzar a plazo m e dio los 10 000, es decir, el 5% de la matrícula universitaria actual en la región.

El sector regulado por la demanda estaría form a d o esencialmente por las universidades existentes. E n este sector se suprimiría el sistema de becas y podría crearse un sistema de préstamos. U n a parte de los ahorros se emplearía en las inversiones esenciales: presupuesto de funcionamiento, biblioteca, equipos y mantenimiento de laboratorios.

Las modalidades de acceso se determinarían en función del contexto. Debería implantarse una selección en el m o m e n t o del ingreso para las carreras en las que el número de candidatos suele ser superior a la capacidad de matrícula o de absorción por el mercado de trabajo.

Gastar menos , pero mejor, formar quizás m e nos pero mejor, tal es la tarea a que se ven enfrentadas las universidades de habla francesa del Africa subsahariana. Ello no será fácil, pero es ciertamente posible y sobre todo necesario. Sólo de este m o d o el Africa de habla francesa podrá estar presente en la escena académica internacional del siglo X X I . •

L a crisis de las universidades de habla francesa del Africa Subsahariana

Referencias

B A N C O M U N D I A L . 1986. Education Policies for Sub-Saharan Africa. Discussion Draff, Washington, D . C .

. 1988. L'éducation en Afrique subsaharienne. Pour une Strategie d' ajustement,de revitalisationetd''expansion. Washington, D . C

. 1990. A F T E D technical note n9 1, 1990. Updated Statistical Tables. Washington, D . C .

M I L L O T , B . ; O R I V E L F.; R A S E R A J. B . 1988. L'aide extérieure á

l'éducation en Afrique sub-saharienne. Banco Mundial, Washington, D . C .

O R I V E L , F. 1987. Coûts, financement et efficacité des universités de 1 ' Afrique sub-saharienne francophone. Trabajo presentado al Séminaire sur le financement de l'enseignement supérieur dans les universités d'Afrique francophone. Victoria Falls, Zimbabwe.

Y A O , J. 1986. Financement de l'Université nationale de Cote d'Ivoire: Qui perd? Qui en bénéficie? Presentado al Colloque international sur l'éducation. I R E D U , Dijon.

La enseñanza superior en Africa oriental y

meridional T.L. Maliyamkono

E n Africa oriental y meridional la enseñanza superior ha pasado por una fase turbulenta en los últimos dos decenios. E n el plano nacional, su rápida expansión ha causado dificultades de orden financiero y administrativo. Por otra parte, la recesión ha hecho imposible mantener el índice de crecimiento económico al nivel que había alcanzado en los pocos arios de independencia política.

Dada esa rápida expansión, unas instalaciones y servicios inicialmente concebidos para un alumnado reducido debieron ser utilizados por un gran número de estudiantes. Los recortes presupuestarios en términos reales provocaron una disminución de la calidad de la enseñanza superior en los decenios de 1970 y 1980.

Por no citar sino un ejemplo: durante todo el decenio de 1960 la Universidad de Makerere, Kampala, fue una de las principales universidades africanas y cumplió una función clave en la formación de la primera generación de dirigentes

T . L . Maliyamkono (Tanzania). Profesor de economía de la educación en la Universidad de Dar-es Salaam y Director fundador de Programa de Investigación en las Universidades de Africa oriental y austral (ESAURP). Autor y coautor de numerosas obras y artículos sobre la enseñanza superior, la formación y el desarrollo económico en Africa oriental, particularmente en Tanzania. Su obra más reciente dedicada a la educación lleva por título The unproductive school.

africanos tras la independencia. Por ser una universidad de avanzada, Makerere también se transformó de hecho, en un centro académico de excelencia, que atraía a los mejores estudiantes de los países vecinos y a visitantes de todo el m u n d o

Desgraciadamente los decenios de 1970 y 1980 pusieron término a esa edad dorada: el período de la austeridad, al que se añadieron los estragos de la guerra, la dejaron reducida a los despojos de lo que había sido. El efecto conjugado de factores tales c o m o la reducción de los sueldos, la decrepitud de la biblioteca y el grave deterioro de los servicios públicos de la universidad (teléfono, agua, electricidad y alcantarillado) provocaron una deserción masiva del personal docente y un grave deterioro de la calidad de los estudios.

E n toda la región los problemas económicos y la necesidad de establecer un sistema de enseñanza superior de mayor envergadura que atendiera a una demanda coyuntural dificultaron la buena administración de las instituciones. L a injerencia de los gobiernos en la vida cotidiana de los centros universitarios se tradujo en una amputación de las libertades universitarias que exacerbó aún m á s los choques entre el estudiantado y los representantes del poder. L a carencia de recursos para proporcionar suficientes materiales didácticos, construir laboratorios, asignar al personal docente una remuneración correcta y preservar el clima universitario ha dado lugar a disturbios periódicos en la mayoría de las universidades. C o m o afirmaba un filósofo griego, pionero de la pedagogía: "Las mentes vacías vagan sin rumbo".

Perspectivas, vol. X X I , n.° 3, 1991 (79)

378 TL. Maliyamkono

C o m o consecuencia de todos estos factores, en el decenio de 1980 no se observaron logros importantes en la enseñanza o en la investigación, en los seminarios de los distintos departamentos ni en las publicaciones (con la excepción de algunos breves informes de consultores que contribuyeron a retener parte del personal. Las demás iniciativas, ya estuvieran destinadas a los establecimientos superiores de investigación o a grupos desfavorecidos (como la mujer y su acceso a la enseñanza superior) se vieron afectadas por esa situación.

L a crisis económica actual y sus repercusiones en la enseñanza

superior de la región

E n el decenio de 1980 en un número considerable de países de Africa comenzaron a aplicarse programas de ajuste estructural patrocinados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Estos programas apuntaban a corregir

desequilibrios insostenibles, tanto internos c o m o externos, que a su vez se produjeron por el efecto conjugado de choques, también internos y externos. Esos programas comprenden, entre otras cosas, políticas de rigor presupuestario en las que la reducción del gasto público ocupa un lugar preponderante.

L a grave situación económica, unida a estos programas de ajuste estructural, ha tenido efectos perniciosos en la capacidad de muchos gobiernos de Africa para financiar "sectores que no son directamente productivos" tales c o m o la educación.

El cuadro 1 muestra claramente las tendencias observadas en el período 1980-1985 en los presupuestos de educación.

U n examen detenido del cuadro 1 muestra que, a excepción de m u y pocos países, el gasto público en educación ha permanecido prácticamente estacionario. Esto significa que, dados los índice de crecimiento demográfico y la tasa de la inflación prevalecientes en la región, el presupuesto real asignado a la enseñanza ha disminuido abruptamente en términos absolutos. Dentro del sector

Cuadro 1. Gastos en educación, en porcentaje del presupuesto público

País

Angola

Botswana

Etiopía

Kenia

Lesotho

Malawi

Mauricio

Sudán

Swailandia

Uganda

Tanzania

Zambia

Zimbabwe

1980

20.8

12.7

23.6

19.0

15.5

12.6

23.1

12.8

16.3

11.1

14.0

1981

13.9

23.0

15.9 _ *

1982

19.4

20.5

11.5

13.4

19.7

16.7

_ *

14.0

1983

16.5

20.7

11.6

17.9

11.3

12.6

15.6

_ *

1984

15.6

11.6

10.7

12.7

15.0

_ *

17.5

1985

14.0

11.2

12.4

15.0

15.6

1986

14.1

14.7

12.8

25.9

Fuente: Anuario Estadístico de la U N E S C O , 1987.

* N o évaluable, ya que una parte indeterminada de los gastos fue transferida a los gobiernos locales.

La enseñanza superior en Africa oriental y meridional 379

de educación, la enseñanza superior ha tenido que soportar en gran medida la pesada carga que imponen las restricciones del presupuesto del Estado.

C o m o consecuencia de la insuficiente financiación del sector de educación, agravada por el crecimiento excesivamente rápido de la matrícula escolar y m á s especialmente de la universitaria, la calidad de la enseñanza superior se ha seguido deteriorando en toda la región.

Este aumento de la matrícula, que c o m o ya se ha dicho es descontrolado y desmesuradamente rápido, ha provocado un desequilibrio entre el número de estudiantes, el número de profesores y la capacidad de las instituciones. E n Botswana, por ejemplo, la matrícula universitaria se ha multiplicado por 2.5 en siete años, pasando de 816 estudiantes en 1970-1980 a 2 062 en 1986-1987 (Ishumi, 1989) Kenia ha tenido que duplicar la capacidad de las universidades, a raíz del sistema recientemente introducido del 8:4:4 (organización de la escuela pública en 8 años de enseñanza primaria, 4 de secundaria y 4 de superior). Unos 16 000 alumnos tienen que disputarse las plazas universitarias, inicialmente previstas para un estudiantado m u c h o menor (menos de la mitad). Este rápido crecimiento de la matrícula obedece en parte a la acuciante necesidad de profesionales altamente capacitados; en otros países, se explica por el aumento del número de alumnos que egresan de la enseñanza secundaria.

Para completar sus ingresos, el personal de las universidades se ve obligado a realizar actividades paralelas (Maliyamkono y Bagachwa, 1990), la mayoría de las cuales nada tiene que ver con la enseñanza c o m o , por ejemplo, la horticultura, la avicultura o la ganadería en los patios de las casas. L o positivo es que, a raíz de las dificultades económicas, el personal de las universidades se ha visto obligado a iniciar investigaciones financiadas por donantes, lo que ha resultado al mismo tiempo m á s provechoso y compatible con sus calificaciones.

También el estudiantado ha acusado el duro golpe de la crisis. E n términos absolutos, las becas que perciben son ínfimas. Los edificios escolares -residencias estudiantiles, laboratorios y aulas-

se han degradado mucho . Las bibliotecas carecen de libros, revistas o periódicos recientes. Las condiciones de vivienda estudiantil son alarmantes: es frecuente que cuatro estudiantes vivan en habitaciones proyectadas para dos; algunos de ellos, desalojados de la zona universitaria, viven en condiciones infrahumanas en los tugurios que abundan en las inmediaciones de las universidades africanas.

Financiación de la investigación

La capacidad de investigación en Africa no ha salido indemne de la crisis económica que aún hoy perdura. Si bien efectivamente muchas universidades de la región destinan recursos financieros de su presupuesto anual a la investigación, su cuantía es mínima. E n término medio, las actividades de investigación en la región, incluido el apoyo a los centros especializados de investigación, representa aproximadamente el 4.2% del presupuesto ordinario. N o obstante, quedan excluidas de este porcentaje las investigaciones realizadas por estudiantes y las que son objeto de una financiación externa, así c o m o las sumas asignadas a los consejos nacionales de investigación.

E n el cuadro 2 se consignan los gastos ordinarios de las universidades en investigación.

A u n cuando la cuantía de estas partidas sea baja, se siguen reduciendo drásticamente los presupuestos de la investigación. Así se explica que las infraestructuras y los servicios auxiliares se hayan deteriorado, con los consiguientes efectos negativos para la enseñanza de posgrado. N o es, pues, sorprendente que el 80% de los estudios de posgrado se cursen en Estados Unidos.

E n la mayoría de las universidades africanas, los donantes extranjeros son una de las principales fuentes de los recursos asignados a la investigación. Ahora bien, los donantes tienen sus propios intereses y guían el tipo de investigación que desean costear. Suelen dar preferencia a las investigaciones aplicadas a la tecnología y a los productos biológicos, tales c o m o las variedades de

380 r X . Maliyamkono

Cuadro 2: Proporción de los gastos ordinarios de las

universidades dedicados a la investigación

Universidad Porcentaje

Addis-Abeba 5.7

Asmara 9.1

Botswana 2.4

D'salaam 2.7

Eduardo Mondlane 2.5

Kenyatta 2.3

Jartum 2.6

Lesotho 8.6

Makerere 4.8

Malawi 0.4

Zambia 4.9

Zimbabwe 4.2

Promedio 4.2

Fuente : E S A U R P : University capacity in Eastern and Southern African countries, 1987, p. 54

semillas o productos médicos, c o m o los contraceptivos y las vacunas, puesto que tienen un elevado valor comercial. D e ahí que las investigaciones en ciencias carentes de una utilidad inmediata tiendan a dejarse de lado, lo cual es de lamentar ya que las investigaciones en ciencias sociales pueden influir directa e indirectamente en la aplicación de soluciones a los problemas de desarrollo.

Pese a la falta de fondos para estas actividades, la comunidad intelectual ha avanzado a pasos agigantados por lo que a investigación se refiere. El Eastern and Southern African Universities Research Project ( E S A U R P ) publicó (1990) un inventario de 500 páginas sobre las investigaciones pasadas y en curso, en el que se expone el clima de investigación, considerado favorable, lo que significa un cambio con respecto al ambiente de desconfianza que reinaba a comienzos del decenio de 1970 y que culminó con las autorizaciones de investigación.

El impacto de las investigaciones sigue siendo mínimo. Las universidades no logran salvar m e diante descubrimientos científicos las enormes

diferencias que existen entre el Norte y el Sur en el campo del saber; la modificación de las tecnologías es demasiado reciente para que tenga repercusiones efectivas. Las investigaciones y la experimentación en la región, apenas si comienzan a producir sus frutos.

El financiamiento de la infraestructura y otros gastos ordinarios

Las universidades de la región están financiadas esencialmente porelEstado. Según unestudiodel E S A U R P (1987) las subvenciones estatales representan, con mucho , la mayor fuente de ingresos: efectivamente, van desde un 94% en Mauricio a un 58% en Botswana. Desde los últimos años se cuenta con otras fuentes de ingresos, c o m o los derechos de matrícula y los servicios prestados por las universidades, aunque se trata de ingresos no contabilizados que percibe la universidad gracias a la investigación y a programas conjuntos. E n los años inmediatamente posteriores a la independencia, este tipo de financiación funcionaba bien, dado que el crecimiento de la economía en el decenio de 1960 permitía que los distintos países costearan el funcionamiento de sus universidades.

Ahora bien, debido a los desequilibrios macroeconómicos observados en el decenio de 1970 y la encarnizada competencia entre los distintos sectores por los recursos estatales, se ha deteriorado la capacidad de los gobiernos para financiar la universidad.

Así pues, la universidad depende cada vez más de la ayuda extranjera para desarrollarse y, en los últimos años, incluso para sufragar sus gastos ordinarios. Cada departamento recibe esa asistencia directamente, de forma m u y fragmentada. T o m e m o s el ejemplo de la Universidad de Dar es-Salam, en Tanzania. Los principales donantes son Alemania (Departamento de Ingeniería), el Reino Unido (Administración Central), Suiza (Departamento de Hacienda), Noruega (Departamento de Química) y Suecia (Investigación Económica E R B ) e Instituto de Evaluación de Recur-

L a enseñanza superior en Africa oriental y meridional 381

sos (IRA), respectivamente por conducto del Organismo Sueco de Desarrollo Internacional y del SAREC).

L a fragmentación, ya se trate de la financiación de la infraestructura c o m o de los departamentos académicos, ha reducido el impacto de las donaciones e interferido en la autonomía de las universidades. E n algunos casos, la ayuda extranjera viene acompañada de múltiples condiciones, por ejemplo, la obligación de emplear instructores extranjeros poco calificados, que carecen de experiencia pedagógica universitaria o bien no pueden ser nombrados profesores en su país de origen.

Rentabilidad de los establecimientos

de enseñanza superior

Los costos de la enseñanza superior pueden clasificarse en tres grandes categoría: el de la formación (que incluye a su vez los sueldos del personal docente, los locales, el personal auxiliar, el material y equipo, los libros, etc.); el costo de vida de los estudiantes (vivienda, alimentación, transporte, etc.); y las sumas que los estudiantes dejan de percibir. Este última constituye además un costo social.

COSTO POR ESTUDIANTE DE LA ENSEÑANZA

SUPERIOR

El costo por estudiante puede ser un indicio de la rentabilidad de la enseñanza universitaria.El costo por estudiante en las instituciones africanas de enseñanza superior es elevado debido a los sueldos, a una proporción estudiante/personal docente sumamente baja y a elevados gastos de capital por estudiante. E n el estudio preparado por el E S A U R P (1987) se determinó el costo por estudiante en nueve universidades de Africa oriental y meridional: en promedio era de 3 233 dólares (excluidos los gastos de capital), según se consigna en el cuadro 3.

Cuadro 3. Costo por estudiante en nueve universidades

de África oriental y meridional, en dólares

Universidad Costo

Addis-Abeba

Dar es-Salam

Eduardo Mondlane

Jartum

Lesotho

Malawi

Mauricio

Zambia

Zimbabwe

Promedio

1320

6 071 1662 1322 3 811 3 795 3 510

3 298

4 308

3 233

Fuente: E S A U R P : University capacity in Eastern and Southern African countries, 1987.

Es preciso puntualizar que estos cálculos se elaboraron antes de que comenzaran a aplicarse los programas de ajuste estructural del Banco Mundial, araíz de los cuales las monedas africanas se han devaluado drásticamente. Por ejemplo en 1985, el chelín de Tanzania valía un dólar, mientras que hoy en día el tipo de cambio es de 230 chelines por dólar. El costo por estudiante debe interpretarse con prudencia también por otra razón: en la m a yoría de las universidades, sino en todas, ha aumentado el número de alumnos.

CÓMO OBTENER UN BUEN RENDIMIENTO DE LA

ENSEÑANZA SUPERIOR

Lograr que las instituciones africanas de enseñanza superior sean eficaces es crucial para su supervivencia, especialmente en un m o m e n t o en el que los gobiernos siguen reduciendo las asignaciones presupuestarias para gastos ordinarios. C o m o afirma Altbach (1991): "Al igual que cualquier otro buen sericio, la enseñanza superior es eficaz cuando produce resultados o beneficios con el mínimo de recursos o costos".

382 TI,. Maliyamkono

Sin embargo, hay distintas medidas políticas, algunas ya en marcha, gracias a las cuales los sistemas de enseñanza superior podrían mejorar su rendimiento.

L a primera es una mejor gestión de los estudios. Para lograrla las instituciones deberán contar con programas dinámicos de preparación del personal docente, que constituyen la base de una mejor capacidad pedagógica, de la buena calidad del trabajo del estudiante, de la investigación y de la acción educativa en general. A nivel nacional, esto se ha visto dificultado debido al gran número de profesores que emigran de un país afectado severamente por dificultados económicas, o bien por la inestabilidad política c o m o en el caso de Somalia, Etiopía, Tanzania, Uganda, Mozambique y Angola. A nivel regional, faltan el compromiso y la plena participación en los debates nacionales de los inmigrantes o expatriados regionales. Otro enfoque que se está fomentado es la necesidad de una mayor responsabilidad administrativa que facilite una gestión eficaz de las instituciones, particularmente, la adopción de medidas de ahorro con el fin de reducir los costos por estudiante.

Si se quiere reducir el costo por estudiante, las instituciones de enseñanza superior deberán hacer todo lo posible por organizar sus programas, aplicando medidas adecuadas, por ejemplo, un número razonable de estudiantes por profesor. Para lograr esto, deberán concentrar los cursos y ajustar su duración al m á x i m o , para que, manteniendo la calidad, se reduzcan al máximo los costos por estudiante.

Al m i s m o tiempo habrán de tener en cuenta las calificaciones de los estudiantes que se matriculan, a fin de reducir el abandono, que parece haber contribuido a aumentar el costo por estudiante. También la agrupación y el examen de disciplinas dispersas y m u y especializadas podría contribuir a ajustar los programas, de m o d o que sean razonables los costos por estudiante. N o se puede esperar que se mantengan indefinidamente programas creados para colmar rápidamente una laguna en el mercado de trabajo.

Las instituciones de enseñanza superior deberán guardar el equilibrio entre enseñanza y formación profesional, manteniendo un alto grado de

flexibilidad para responder a las fuerzas del mercado y limitando el número de diplomas inadaptados. L a especialización del estudiante habrá de orientarse en función de las necesidades del mercado.

A d e m á s , la modernización de la enseñanza y la formación podría contribuir a que las universidades de Africa controlen sus gastos ordinarios y reduzcan el costo actual por estudiante. Las instituciones deberán esforzarse por emplear los m e dios modernos, especialmente en cuanto a ayudas didácticas y recursos educativos (incluida la enseñanza con ayuda de la computadora) a fin de reducir a un nivel óptimo la relación docente/ estudiantes.

OTRAS FUENTES SUSCEPTIBLES DE AUMENTAR

LOS CRÉDITOS CONCEDIDOS POR EL ESTADO

Según C o o m b e (1991), las universidades africanas han adquirido considerable experiencia en materia de reducción de costos, aunque podrían ahorrar aún más .

Al parecer, todavía no han logrado explorar y aprovechar posibles fuentes de ingresos, pese a que la lucha por los recursos del presupuesto nacional puede ser incluso más encarnizada que en el pasado.

Los fondos de las universidades y demás instituciones de enseñanza superior podrían incrementarse haciendo pagar derechos a los estudiantes. A d e m á s del aporte del estudiantado, los posibles empleadores podrían sufragar parte de los costos, pero sólo en el caso de que puedan influir en el contenido de los cursos.

La incorporación de unidades de autosuficiencia (Self-reliance units) en las instituciones de enseñanza superior de Africa podría ser una fuente de ingresos que complemente las asignaciones oficiales cada vez m á s reducidas. Dichas unidades podrían efectuar una serie de actividades, por ejemplo, mantenimiento de equipos, reparación de infraestructura y rehabilitación general de los locales a precios módicos.

Se debería fomentar la prestación de servicios


de asesoramiento por las instituciones de enseñanza superior, lo que constituiría una posible fuente de ingresos y al mi smo tiempo favorecería la estabilidad del personal docente.

Por último, a medida que se abren las fronteras y se liberaliza el comercio, las instituciones de enseñanza superior podrían financiarse mediante donaciones de distintas fuentes, por ejemplo, el comercio, las organizaciones religiosas y caritativas y los particulares. E n último término, éstos podrían ahorrar dinero educando a sus hijos en su propio medio, una vez que se haya mejorado el nivel de esos establecimientos.

PAPEL DE LOS DONANTES EN EL FOMENTO DE LA

ENSEÑANZA SUPERIOR

C o m o la enseñanza superior requiere recursos considerables y la mayoría de las instituciones se ve sometida a restricciones presupuestarias, es de gran importancia el aporte de los donantes externos. Incluso antes de que empezaran los problem a s económicos actuales, los organismos internacionales desempeñaban un papel capital en el fomento de la enseñanza superior del Africa subsahariana. Así, ayudabn a los gobiernos y las universidades a otorgar becas en el extranjero c o m o parte de los programas de formación en los países del Tercer M u n d o y a construir edificios y mejorar las condiciones de trabajo, facilitando equipos y material didáctico. E n la actualidad, las fuentes externas contribuyen probablemente m á s que las locales a fortalecer y mejorar la capacidad de investigación de las instituciones de enseñanza superior. A d e m á s ayudan a difundir los resultados de las investigaciones mediante conferencias y seminarios, c o m o un servicio prestado a la comunidad.

E n el estudio del E S A U R P (1987) se afirma: "Es indiscutible que los fondos externos han contribuido a dar un gran impulso a muchas universidades africanas, sobre todo para la investigación orientada a la acción. E n muchos países, buena parte de la investigación aplicada sobre cosechas, ganadería, diseño y construcción de máquinas agrícolas, hidrología y lucha contra las

plagas está financiada total o parcialmente con recursos externos".

E n cuanto a la ayuda prestada por los donantes se comprueban ciertos fallos que es preciso mejorar. E n primer lugar, ésta es limitada y, por consiguiente, sus repercusiones serán necesariamente reducidas. A d e m á s , hay demasiadas fuentes que, aunque pequeñas, exigen una contabilidad separada.

Otro problema se refiere a la falta de coordinación. L a concesión de ayudas obedece a políticas diferentes: algunos organismos donantes aportan su ayuda tomando c o m o base los proyectos, mientras que otros lo hacen sobre la base de los programas. Este último enfoque permite la flexibilidad y la elección. C o o m b e (1991) tiene la solución: "Todo hace pensar que los donantes deberían coordinar las actividades de los donantes en favor de la enseñanza superior a fin de mejorar la asignación de recursos".

Por último, se ha malgastado, o utilizado de manera irracional, parte de los recursos externos, porque los donantes no habían estudiado adecuadamente la situación ni había determinado los campos en los que su ayuda probablemente hubiera sido m á s eficaz. Los país del Africa subsahariana están aplicando al sistema de enseñanza superior reformas a las que se opondrá resistencia. E n algunos casos los donantes han aportado una contribución eficaz al fomento de la enseñanza superior en esa región. N o cabe duda de que en los próximos decenios se seguirá precisando de esa asistencia para que los gobiernos y las instituciones aborden los problemas estructurales y rehabiliten su sistema educativo. Los errores del pasado no deberán desalentar la ayuda en el futuro. Para disminuir los riesgos de una y otra parte, será preciso mejorar la coordinación, la eficacia y la responsabilidad.

L o s programas en general

L a diversidad de los programas universitarios ofrecidos se considera en términos generales c o m o un indicador que muestra si la universidad está bien constituida, aunque el contenido, la calidad

384 TL. Maliyamkono

y la capacidad de los distintos programas constituyen, sin duda alguna, un criterio para evaluar la capacidad de formación.

Los programas que imparten las universidades de esta región mantienen por lo general la proporción de 60:40 entre ciencias sociales y humanidades, y ciencias naturales respectivamente. Sin embargo, algunas universidades están procurando cambiar esta proporción en favor de las ciencias naturales.

Todas estas universidades necesitan determinar con precisión el número de estudiantes de sus facultades y departamentos. Se sabe que son pocos los diplomados por facultad o departamento. A finales de los años 70, el Departamento de Estadística de la Universidad de Dar es-Salam dedicó durante dos años ocho profesores de la facultad a preparar un solo diplomado.

U n a segunda omisión en la mayor parte de los trabajos que se realizan en este campo es que no explican de qué manera se podrían equilibrar las disciplinas literarias y las científicas, ni c ó m o armonizar los programas especiales o incompatibles para atraer un mayor número de personas de los grupos desfavorecidos, c o m o las mujeres y los deficientes (por ejemplo, los ciegos).

Por lo general, si las universidades nacionales no ofrecen la enseñanza de una disciplina, ésta se estudia en otro centro de la región o del extranjero. Algunas veces se han cometido errores: un país solicitante creaba una infraestructura de formación adicional en otro país en desarrollo, por ejemplo, la formación de los hidrólogos de Tanzania en India durante el decenio de los 80.

L a autonomía administrativa

FINANCIACIÓN Y AUTONOMÍA

Las universidades de la región del E S A U R P están financiadas, c o m o decíamos m á s arriba, en gran medidas por el gobierno del respectivo país; esto es válido al menos en cuanto a los gastos ordinarios, financiados por los presupuestos nacionales de educación por conducto del ministerio competen

te. Los gastos de material y mantenimiento son financiados cada vez m á s por un sinnúmero de organismos exteriores de donantes. Salvo la investigación y unos pocos fondos especiales, el Estado solicita la financiación por conducto de los órganos apropiados, por lo que puede decirse que queda ésta sujeta a la influencia oficial. Así pues, está claro que las universidades de la región están patrocinadas por el Estado, cuando no son su propiedad.

Dada esta situación, la universidad está m u y conectada en todos los casos con la comunidad y el gobierno. Sin embargo, la influencia del Estado no significa un control directo. Las universidades no constituyen ni se comportan c o m o servicios del gobierno. Los acuerdos han sido siempre tales que las universidades son administradas c o m o instituciones patrocinadas por el Estado, pero con suficiente autonomía administrativa.

Así pues, es normal que estén gobernadas por consejos facultados para tomar las decisiones ordinarias. Está menos generalizada una relación "circular" con la que se eliminarían las intervenciones oficiales que en la mayoría de los casos paralizan los mecanismos decisorios de la universidad y provocan una situación de crisis.

Los consejos universitarios constan, por lo general, de un número mayor de miembros que las juntas de administración de los organismos paraestatales, y de hecho se espera que sean m á s liberales en sus mecanismos decisorios.

ORGANIZACIÓN Y TOMA DE DECISIONES

Por lo general, un mecanismo decisorio de una institución se asemeja m u c h o a su estructura u organigrama funcional. U n a interpretación correcta de dicha estructura puede clarificar en gran medida la jerga administrativa, por ejemplo, la cuestión relativa a una toma de decisiones centralizada o descentralizada.

La figura 1 presenta un esquema característico del proceso de toma de decisión. Al estudiar esta estructura formal, parece que los consejos universitarios gozan de considerable autonomía respecto del Estado.


Figura 1. Esquema del proceso de toma de decisión en una universidad

Consejo de administración

Asuntos ^ ^ Asuntos académicos administ

\r f in !vri<-»i

Asuntos administrativos y financieros

Consejo de universidad

Comités

Subcomites especiales

Asuntos de políticas administrativas y financieras

Decisión final ^ ~ sobre asuntos administrativos ordinarios

Grupo de Trabajo

(asesoría)

Decisión final sobre asuntos propios del personal docente

Decisión final sobre asuntos propios de un Departamento

Rector Vicerrector y

Administración Central

Asuntos de políticas académicas

Asociación de personal

y Sindicato estudiantil

Consejo de profesores 4 > « -

Subcomités de profesores

Consejo de facultad

ar

-•»+

• Subcomités de facultad

Funcionario o estudiante

Fuente: E S A U R P , University capacity in Eastern and Southern African countries, 1987.

386 TL. Maliyamkono

LA ADMINISTRACIÓN CONCRETA DE LAS

UNIVERSIDADES Y MEDIDAS ADOPTADAS

L a realidad de la administración universitaria no ha seguido siempre los canales de decisión esbozados en la figura 1.

L a crisis a que debía hacer frente la universidad c o m o consecuencia de la falta de recursos, unida a una expansión no financiada, condujo esencialmente a una "gestión de crisis", con desórdenes estudiantiles y desánimo del personal. La intervención del Estado en la política ordinaria de las universidades ha variado de un extremo a otro: desde la forma m á s suave de influir en las decisiones a través de la jerarquía, hasta la forma m á s directa de tomar decisiones en su lugar, cuando no de dictárselas.

Hasta ahora, en el mejor de los casos, sólo se han adoptado medidas m u y poco severas para hacer frente a esta situación. Los desórdenes estudiantiles obedecen en gran medida a la falta de recursos, que se traduce en pésimas condiciones de servicios y equipos.

U n mejoramiento realista de esta situación exige en primer lugar más fondos y luego, asociar a la administración de los centros al personal y a los estudiantes.

Se han restringido drásticamente los recursos oficiales complementarios y los gobiernos se han mostrado reticentes a imponer el pago de derechos, por temor de que esta medida los haga impopulares.

Se ha estudiado la posibilidad de adoptar otras medidas, c o m o privatizar algunos servicios, por ejemplo la cafetería y los trabajos de mantenimiento, pero es demasiado pronto para sacar conclusiones sobre su eficacia. A d e m á s , sigue sin resolverse el problema básico de la escasez de recursos financieros.

Programas de intercambio y de colaboración

La colaboración en el campo de la enseñanza superior en el Africa oriental y meridional se

remonta a comienzos de los aftos 1950 (en la época colonial). Tras la independencia de n u m e rosos Estados africanos se formó la Asociación de Universidades Africanas ( A A U ) , cuyo principal objetivo es la colaboración.

A comienzos de 1967 esta asociación determinó los siguientes campos de colaboración: intercambio de estudiantes y personal, colaboración en la investigación, intercambio de publicaciones, conferencias públicas, exámenes externos, reunionesy conferencias sobre un temaespecífico, formación regional de veterinarios, utilización de una segunda lengua, personal docente, programas regionales de perfeccionamiento de educadores, intercambio de información, formación de bibliotecarios y reforma de los programas de estudio en la región (Kamba, 1987).

Se organizaron conferencias y otro tipo de debates sobre la colaboración. E n 1968 se formó la Conferencia Regional de Universidades de Africa Oriental ( R C E A U ) para coordinar las actividades de colaboración en la región oriental y meridional, empleando los escasos recursos de que disponían las instituciones de enseñanza superior. Estos esfuerzos no terminaron ahí, sino que en 1979 se inició el Programa de Investigación de las Universidades del Africa Oriental y Meridional ( E S A U R P ) con el fin de:

- convencer a los especialistas, administradores e instituciones -públicas y privadas- mediante la investigación, seminarios, conferencias y reuniones de la importada que tienen los recursos humanos para el desarrollo económico y social de la región;

- crear un banco de datos sobre la capacidad de las instituciones de formación, sobre las investigaciones que se estaban efectuando en la región y sobre los investigadores y sus especialidades, y difundir esa información por diferentes conductos;

- facilitar, mediante un equipo de coordinadores nacionales, programas regionales de colaboración en este campo de estudio y prestar aseso-ramiento conjunto sobre cuestiones de interés regional;

- elaborar estudios destinados a vincular la educación, la ciencia y la tecnología a una mayor productividad del trabajo;


- alentar la investigación y el asesoramiento conjunto, así c o m o las reuniones y programas de formación con otras instituciones, para fomentar la colaboración regional en materia de desarrollo de recursos humanos y coordinación interinstitucional.

Desde entonces el E S A U R P ha trabajado en tres campos principales: organización de conferencias, seminarios y talleres; publicación de libros y creación de un sistema no burocrático de circulación de la información. E n una palabra, el E S A U R P se ha convertido en una institución autóctona importante y de porvenir.

La Conferencia de Coordinación del Desarrollo del Africa Meridional ( S A D C C ) se creó para reducir la dependencia en relación con Sudáfrica y para efectuar inversiones regionales a fin de realizar economías de escala.

Los programas de intercambio de estudiantes tropiezan con distintos problemas, c o m o los costos, la incompatibilidad y la ausencia de normalización en cuanto a diplomas. E n otro tiempo, los costos del transporte constituían un importante problema, mientras hoy lo son más bien las becas. Sólo los países más ricos pueden financiar la estancia de sus estudiantes en países vecinos.

Logros y fracasos

Las 22 universidades que existen actualmente en la región se fundaron tras la independencia. E n promedio, llegar a una situación autonomía les tomó cerca de veinte años y c o m o en su mayoría están en países de bajos ingresos, esto significa un logro considerable.

DIVERSIFICATION DE LA ENSEÑANZA

Tras la independencia, las universidades de Africa procuraron incorporar disciplinas que anteriormente se enseñaban en Europa, a la par que programas de educación combinada a la producción, lo que tenía c o m o objetivo principal que el

estudiante tomara conciencia de la vinculación del saber teórico con el trabajo práctico.

Se llevó a cabo un desplazamiento deliberado de la importancia que se atribuía a disciplinas tradicionales c o m o educación, ingeniería, agricultura, humanidades, ciencias, medicina, derecho y comercio. E n efecto los estudiantes pueden escoger hoy carreras c o m o trabajo social, periodismo, programación de computadora, agronomía, topografía y fotogrametría, tecnología alimentaria, dibujo y odontología. E n la mayoría de los casos esos nuevos programas reflejaban las necesidades nacionales de personal y las exigencias de una tecnología en continuo cambio.

ESCASEZ DE ESCUELAS PARA MUJERES

Africa heredó un sistema en que se discrimina a la mujer. U n a de las razones que se invocaba para educar a los muchachos y no a las jóvenes era que la mayoría de los padres consideraban que la educación de la mujer era menos rentable. A la proporción relativamente baja de chicas que entraban en el sistema escolar se suma un índice relativamente elevado de deserción, lo que fomenta la actitud negativa de los padres que, por esta razón, no están dispuestos a pagar los derechos escolares por sus hijas. El alto índice de embarazos se debe sobre todo a la falta de educación sexual y de asesoramiento en las escuelas, así c o m o a factores religiosos y sociológicos.

Según un estudio del E S A U R P , el número de estudiantes universitarios varones es en promedio el triple del de mujeres. L a matrícula femenina más elevada se encontró en la Universidad de Lesotho y la Universidad Kenyatta: 48 y 46% respectivamente; la menos numerosa correspondía a Addis-Abeba y Sokoine: 9 y 13% respectivamente. La situación extrema de la Universidad Kenyatta y de la Universidad Sokoine obedecía probablemente a los programas específicos: una especialización didáctica en la primera y programas agronómicos en la segunda. L a proporción de diplomadas de la Universidad de Malawi fue del 3% en 1967. Entre 1982 y 1984 las diplomadas de

388 TL. Maliyamkono

la Universidad de Malawi constituyeron el 18%. La universidad contribuye al desarrollo directo

de la sociedad. El estudio de E S A U R P mostró que había una participación directa del personal universitario en situaciones concretas. Por ejemplo, el personal de la Universidad de Dar es-Salam y de Makerere toma permisos periódicos para trabajar en organismos oficiales, paraestatales y en compañías privadas, a fin de aplicar las soluciones prácticas a los problemas que estudian. Esto se ha logrado destacando personal en comisión de servicios durante períodos determinados.

PROFESORES MAL REMUNERADOS

Los sueldos brutos varían considerablemente según las distintas universidades de la región. E n cada país se determinan según la situación económica y son comparables a los que rigen en el sector público. El sueldo promedio anual en las universidades del Africa oriental y meridionales de 4 429 dólares para profesores asistentes y 7 839 para profesores titulares; los rectores de las instituciones ganan en promedio 9 387 dólares.

La Universidad de Z i m b a b w e paga los sueldos m á s elevados - m á s del doble del promedio regional- mientras que las Universidades de Somalia, Makerere y Jartúm tienen los m á s bajos. La remuneración en Tanzania y Uganda, Sudán y Somalia es inferior al promedio regional. Esta situación se ve agravada en Tazania y Uganda por el hecho de que el costo de vida en el Africa oriental es el m á s elevado de la región del E S A U R P .

NIVEL DE LAS REMUNERACIONES Y ABANDONO

DEL PERSONAL

L a migración de personal de un país a otro ha obedecido en parte a los bajos sueldos. Los países en los que la remuneración es m á s elevada tienen un excedente de personal universitario formado en otro país. E n la actualidad existe una fuga de

cerebros de algunos de los países del Africa oriental y meridional en los que la economía atraviesa por una situación difícil, hacia otros países africanos m á s prósperos. Si las transferencias de dinero están autorizadas, los expatriados efectúan giros periódicos a su país de origen.

Las diferencias de salarios pueden observarse claramente al comparar los sueldos universitarios con otros de la economía nacional. Así, los gerentes de empresas perciben sueldos más elevados que los profesores de alto nivel. U n a secretaria permanente está mejor pagada que un profesor universitario que empieza su carrera. Todo esto contribuye a agravar la fuga de cerebros.

E n términos generales, las universidades del E S A U R P han contribuido en gran medida a formar el personal necesario para ocupar puestos importantes en el sector público y el privado. Sin embargo, dada la situación económica de los últimos decenios, las universidades no han podido ampliar sus facultades para atender a la creciente demanda de plazas.

El sueldo de los profesores no les permite vivir con decoro, por lo que ocupar dos puestos es en la actualidad algo común (Maliyamkono y Baga-chwa, 1990). H a habido escasez de dinero destinado a la investigación y, por consiguiente, hay menos especialistas de los necesarios. Esto obliga a las universidades a "consumir" conocimientos (no diplomados) sin contribuir al saber mediante investigación y desarrollo.

E n el presente artículo se ha mostrado con toda claridad la tremenda situación que viven las universidades de la región. Será menester en el futuro efectuar cambios estructurales y administrativos, si se quiere que la universidad mantenga un papel preponderante en la formación y la investigación. Será preciso tratar de encontrar fuentes alternativas de financiación para gastos ordinarios y de equipo.

Es poco probable que se reciba ayuda de los países ricos, y ello por dos razones. L a primera es que en la actualidad hay competencia con los países de Europa del Este, donde existe la infraestructura y la ayuda es un imperativo político. E n segundo lugar, los donantes temen cometer el


error de instalar un equipo que resulte inútil y que, una vez que se vayan, no sirva para nada.

Otras instituciones igualmente compiten por los subsidios estatales: por ejemplo, las escuelas primarias y profesionales que muchas instituciones c o m o el Fondo Monetario Internacional, consideran m á s rentables.

Así pues, deberá cambiar el método de gestión de la universidad. Los gobiernos podrán dejarles m á s libertad. E n los consejos deberán estar representados los potenciales empleadores.

Será preciso seleccionar a los decanos y rectores mediante comités de encuestas y designarlos por méritos. Por ejemplo, sería ridículo nombrar c o m o decano de una facultad comercial a una persona sin experiencia en el m u n d o de los negocios. Del mismo m o d o , un rector nombrado por simples razones políticas se vería enfrentado a la resistencia de los estudiantes y sería inaceptable para el personal de la universidad. La clave es la descentralización de la administración en los distintos niveles, de m o d o que participen todas las partes interesadas. L o académico habrá de separarse de los político y la universidad deberá administrarse no simplemente c o m o un centro de excelencia, sino además de rendimiento. •

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La enseñanza superior en América Latina: un

decenio perdido Simon Schwartzman

El decenio perdido

El decenio de 1980 pasará a la historia de América Latina c o m o el decenio perdido: casi sin excepción, en los países latinoamericanos se deterioró la situación política, se estancó la economía, e m peoraron las condiciones de vida y cundió un sentimiento de perplejidad cultural. A principios de la década de 1990 se tiene la impresión de que se han ensayado todas las vías y se han explorado todas las posibilidades sin que nada haya producido verdaderos resultados. E n el período 1950-1970 era posible aún acusar a las oligarquías locales y a sus aliados internacionales y confiar en una era nueva gracias a una movilización política y una participación mayores. E n muchos países, el populismo condujo al establecimiento de regímenes militares que dieron lugar

Simon Schwartzman (Brasil). Profesor de ciencias políticas en la Facultade de Filosofía, Letras e Ciencias Humanas (Universidad de Sao Paulo); Director científico del Núcleo de Pesquisas sobre Educaçao Superior (NUPES, Universidad de Sao Paulo); Presidente, de 1989 a 1991, de la Asociación Brasileña de Sociología. Autor o coautor de numerosos artículos y obras, entre lasque citaremos: Universidade Brasileira: Organicaçao e problemas; A pesquisa universitaria e m questao; The development of the scientifc community in Brazil.

a guerrillas revolucionarias, que originaron a su vez represión militar y una generalización de la violencia, Cuando los regímenes militares agotaron su ciclo, fueron reemplazados por d e m o cracias poco dignas de confianza y vacilantes que no han podido controlar el presupuesto, reprimir la corrupción ni resolver los problemas crecientes de la decadencia económica y el deterioro urbano.

El estancamiento económico ha hecho vacilar una de las convicciones fundamentales de los últimos decenios: que el progreso es la consecuencia inevitable de la modernización social y económica. Ninguna región se ha modernizado con tanta rapidez en los últimos veinte años c o m o América Latina. E n casi todos los países la agricultura tradicional ha sido sustituida por agroindustrias mecanizadas, y los habitantes del campo se han desplazado en masa a las ciudades. Las comunicaciones de masas han llegado a todos los rincones, difundiendo el lenguaje, los m o d e los de consumo y los valores de la vida urbana. El mejoramiento de las condiciones sanitarias básicas ha producido una reducción espectacular de las tasas de mortalidad infantil y un aumento de la esperanza de vida cuya consecuencia, la explosión demográfica, sólo ahora parece atenuarse gracias a la difusión de los procedimientos de control de la natalidad, Aunque no se haya generalizado por completo, la enseñanza (en sus niveles primario, secundario y universitario) alcanza a un porcentaje de la población más elevado que nunca. E n América Latina hay una gran desigual-

Perspeclivas, vol. X X I , n.° 3,1991 (79)

392 Simon Schwartzman

dad, de m o d o que en muchos países y regiones existen todavía los problemas tradicionales de pobreza rural, analfabetismo y falta de acceso a los servicios médicos y sanitarios básicos. Pero se puede decir que los problemas del decenio de 1990 son modernos: superpoblación urbana, contaminación ambiental, enseñanza de baja calidad, cultura de masas, desempleo de los jóvenes, crim e n organizado, violencia urbana, abuso de drogas y alcohol, alienación, una burocracia hipertrofiada y la incapacidad de los gobiernos para abordar estos problemas,

La cuestión clave es si el decenio perdido fue tan sólo un período de transición o si sus características quedarán c o m o rasgo permanente de las sociedades latinoamericanas. La crisis actual afecta en mayor grado a algunos países y regiones; hay autores que empiezan a establecer una distinción entre países "viables" y "no viables", considerando que estos últimos experimentan los mismos procesos de deterioro económico, social y político que m uchos países africanos del sur del Sahara. Esta afirmación puede ser cierta en algunos casos extremos, pero debe ser considerada c o m o una simplificación inaceptable. D e nada serviráreem-plazar la creencia ingenua en el desarrollo económico y el progreso por un pesimismo obtuso. H a y que examinar atentamente las experiencias pasadas y presentes para describir por qué fracasaron tantos proyectos y tantas esperanzas, averiguar por qué algunas otras iniciativas dieron mejores resultados y sugerir vías más prometedoras.

L a enseñanza superior sólo es uno de los elementos de este cuadro; no es posible entender sus modificaciones recientes y sus dilemas actuales sin tener presente la panorámica global de este decenio perdido. Por otra parte, no tendría sentido examinar en detalle la enseñanza superior si la consideráramos c o m o un simple ejemplo m á s dentro de un cuadro de pesimismo general. Partimos del supuesto contrario. Creemos que, pese a los problemas evidentes con que tropieza, la enseñanza superior es uno de los sectores cuyas posibilidades están por explorar y pueden cumplir una función importante y positiva para resolver las dificultades de la región.

Orígenes

La enseñanza superior que conocemos hoy en América Latina fue organizada en la época de la independencia, a principios del siglo X I X ; se desarrolló lentamente durante unos ciento cincuenta años, conoció un período de gran crecimiento en los decenios de 1960 y 1970 y se estancó en el decenio siguiente. Las instituciones de enseñanza superior que existían antes de la independencia estaban en manos de la Iglesia Católica de la contrarreforma, c o m o parte de la empresa colonizadora de España. L a lucha por la independencia política estuvo teñida por los ideales laicos, la valorización del conocimiento técnico y una oposición general a las instituciones universitarias tradicionales.

E n general, se oponía la modernidad a la tradición, el conocimiento práctico a la escolástica, la formación profesional a la educación general y la construcción del Estado-Nación moderno a la tradición colonial. L a universidad era el escenario natural de estas confrontaciones. Durante un siglo, liberales y conservadores, positivistas y católicos entablaron una lucha acerba creando nuevas instituciones públicas, clausurando las universidades católicas, volviéndolas a abrir, financiándolas con fondos públicos o suprimiéndoles la financiación. E n México desaparecieron las universidades católicas; en Chile coexistieron con las universidades estatales; en Brasil las instituciones católicas no aparecieron hasta el decenio de 1940 y m á s tarde aún en Argentina.

L a independencia política no tuvo grandes repercusiones en términos de transformación social y económica. Las minorías cultas de América Latina hablaban francés, viajaban a Europa y suscribían los valores franceses, entre ellos los ideales democráticos y racionalistas; pero sus sociedades se mantenían dentro de los límites de sus economías, basadas en unos cuantos productos de exportación, tenían amplios sectores tradicionales o en decadencia y uno o dos centros administrativos y de exportación; por añadidura

L a enseñanza superior en América Latina: un decenio perdido 393

en Brasil la esclavitud se mantuvo casi hasta finales del siglo X I X . N o eran muchos los trabajos que requerían conocimientos o técnicas especializadas, salvo los que se relacionaban con los intrincados sistemas jurídicos heredados de la barroca tradición ibérica, las actividades militares y la medicina. Los principales campos de estudio fueron pues el derecho, la ingeniería militar y la medicina, ninguno de los cuales constituía un estímulo especial para la innovación o el rendimiento.

Al predominio de la retórica, la escasa valorización de la competencia intelectual y técnica y la escasa influencia social cabría añadir la centralización y el control burocrático. E n virtud de un principio de simetría, los Estados nuevos que organizaban sus instituciones de educación en contra de las tradiciones centralizadoras del pasado concebían la educación c o m o una cuestión de honores, títulos y privilegios más que c o m o la difusión de conocimientos concretos y objetivos. Cabe recordar que España y Portugal llevaron a cabo su empresa colonial mediante controles y autoridades centralizadas: las minorías locales no conocían otras formas de gobierno.

Pero el centralismo tuvo también sus oponentes. E n la Universidad de Córdoba (Argentina) en 1918, la rebelión estudiantil dio lugar a un gobierno universitario tripartito de profesores, estudiantes y graduados. El movimiento de "reforma" de Córdoba se difundió rápidamente por todo el continente, con la consecuencia de que en la mayoría de los países se adoptaron normas de gobierno similares en las universidades nacionales. El movimiento de "reforma" hacía gala de una retórica incendiaria contra la tradición universitaria, pero era conservador en sus objetivos. Donde triunfó, la universidad quedó menos sometida a la interferencia cotidiana del gobierno central, pero no incorporó a nuevos grupos sociales ni mejoró la calidad de la enseñanza. L a autonomía significaba que las decisiones debían ser adoptadas por votación, sin que quedara lugar para la autoridad institucional. N o fue casual que la "reforma" se iniciara en Córdoba, provincia argentina que estaba en decadencia frente al intenso desarrollo económico y político de Buenos Aires. Incluso sin

desarrollo económico, las ciudades crecían, aumentaba el número de sus habitantes y se hacía difícil mantener los mecanismos tradicionales de poder. Las universidades reformistas de América Latina se convirtieron en foros donde los hijos de las minorías tradicionales expresaban su frustración ante la decadencia de sus mayores y sus esperanzas de futuro.

A partir de 1960, el contraste entre la tendencia a la modernización de las sociedades latinoamericanas y la estrechez de perspectivas de sus regímenes políticos dio lugar a un incremento de la actividad política al que siguió una represión sin precedentes. Para reprimir a los estudiantes, y a veces a los profesores, surgieron regímenes militares en varios países: Argentina a partir de 1966, Brasil en 1964 y luego con mayor intensidad en 1969, Chile en 1973, sin olvidar la matanza de estudiantes en Ciudad de México en 1968. Desde un principio los militares consideraron que los problemas de la enseñanza superior se resolvían con represión y disciplina. C o n distintos matices según el lugar, los rectores electos fueron reemplazados por coroneles, se expulsó a los profesores, se detuvo a los estudiantes, se prohibió la enseñanza de las ciencias sociales y se implantó la educación cívica obligatoria. D e este m o d o , vastos sectores de la universidad fueron destruidos y desmoralizados y centenares de estudiantes se sumaron a la guerrilla. Los ciclos de expansión, represión e insurrección llegaron a su término a principios de los años 80. E n ese m o mento se impuso la tarea de examinar qué quedaba de la universidad y qué se podía hacer con los restos. La movilización política de los estudiantes había perdido su ímpetu en favor de la sindicalización de los profesores y empleados. E n la mayoría de las instituciones estatales, el tradicional profesor a tiempo parcial había sido sustituido por profesionales de nuevo cuño: el profesor de dedicación exclusiva (en muchos casos, el m i s m o que diez años atrás había sido un estudiante políticamente comprometido) o el investigador formado en el extranjero, que abrigaba la esperanza de que su universidad se asemejara a la institución donde había obtenido su título. Por entonces, ya desaparecidos la mayoría de los regímenes

394 Simon Sckwartzman

militares, amenazaba un nuevo desastre, el estancamiento económico.

U n futuro incierto

El estudio que Juan Carlos Tedesco publicó en 1983 sobre las tendencias y perspectivas en el desarrollo de la educación superior en América Latina y el Caribe constituye una síntesis magistral de las informaciones disponibles y una reflexión profunda y erudita sobre las causas de las dificultades con que tropieza la enseñanza superior (Tedesco, 1983). El artículo de Tedesco permite comprender c ó m o las universidades tradicionales y minoritarias de América Latina han sido sustituidas por las instituciones populares de hoy. La interpretación tradicional que hacía de esas universidades el vivero de las minorías políticas cedió paso, a partir de 1950, a la teoría del capital h u m a n o que fue sustituida a su vez por una visión m u c h o más matizada de su cometido en el desarrollo económico y la modernización. Se puede seguir así la evolución desde la época en que se esperaba que las universidades reformadas y ampliadas se convirtieran en modelos de d e m o cratización hasta la época actual, en que se las considera c o m o meros aparatos de reproducción de los viejos modelos de estratificación y desigualdad sociales y se ha perdido poco a poco la confianza en la capacidad de las comunidades universitarias para establecer en condiciones de libertad y de recursos suficientes una enseñanza competente y adaptada a las necesidades de la sociedad, reconociendo a disgusto la necesidad del planeamiento y el control del Estado.

A u g e de la enseñanza superior

Tedesco empieza por mostrar la extraordinaria expansión de la enseñanza superior de América Latina a partir de los años 60, simultánea con el crecimiento de los centros urbanos y la sustitución de los viejos regímenes políticos oligárquicos por diversas formas de gobiernos populares en alternancia con períodos de autoritarismo. Unos

años más tarde, Winkler señala que "en América Latina, la matrícula de la enseñanza superior se multiplicó por diez entre 1960 y 1985, con lo que los niveles de acceso se aproximaron a los de los países industrializados. Las instituciones privadas, que absorbieron una parte considerable de este desarrollo, reciben ahora el tercio de la matrícula de la región" (Winkler, 1990, pág. xii).

L a expansión, vinculada a ciertas grandes tendencias sociales y políticas, se vio estimulada por la existencia en América latina de marcadas diferencias de salario según el nivel de educación. E n

Cuadro 1. Matrícula de la enseñanza superior en A m é

rica Latina, 1985

País

Argentina

Bolivia

Brasil

Colombia

Costa Rica

Cuba

Chile

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Haití

Honduras

México

Nicaragua

Panamá

Paraguay

Perú

República

Dominicana

Uruguay

Venezuela

Matrícula

846 141

95 052

1 479 397

391 490

63 771

235 224

197 437

277 799

70 499

48 283

6 289

30 632

1 207 779

29 001

55 303

33 203

443 640

123 748

87 707

347 618

%de mujeres

53

48 49 58 54 43 39 44

42 36 56 56

35

Porcentaje*

36.4

19.0

11.3

13.0

23.0

21.4

15.9

33.1

13.8

8.4 1.1 9.6

15.7

9.8 25.9

9.7 23.8

19.3

35.8

26.4

Fuente: Brunner, 1990. Basado en el Anuario estadísti-c o . U N E S C O , 1988.

* Porcentaje de la población de 20 a 24 años de edad (datos de 1985 o año más cercano) inscrita en la enseñanza superior.

erica Latina: un decenio perdido 395

Cuadro 2. Gasto mundial en educación, 1975-1985

La enseñanza superior en

1950, sólo Uruguay, Argentina y Cuba tenían en torno al 5% del grupo de edad inscrito en la universidad; en 1980, sólo Honduras, Guatemala y Haití tenían menos del 10% en esas condiciones. E n el cuadro 1 puede verse la situación de todos los países de la región a mediados de los años 80.

E n ningún caso obedeció este desarrollo al planteamiento o la decisión del gobierno. L a expansiónestuvorelacionadaconlaincorporación de las mujeres a la enseñanza superior, que condujo al desarrollo de las disciplinas "fáciles", c o m o las ciencias sociales y humanas, con respecto a las tradicionales carreras de derecho, medicina e ingeniería; coincidió también con el ingreso de adultos que deseaban mejorar sus conocimientos y progresar en administraciones públicas que estaban en plena expansión. Por primera vez, la mayoría de los estudiantes procedía de familias que nunca habían estado en contacto con la enseñanza universitaria.

E n este afán por los títulos, los jóvenes iniciaban las carreras que podían y no necesariamente las que preferían. El predominio de las ciencias sociales y humanas puede explicarse m á s por su menor costo y menores exigencias que por el súbito interés de los jóvenes latinoamericanos por esas disciplinas. Pero coincidió con el auge del empleo en el sector terciario que caracterizó ese momento de la modernización de la región. Mientras las economías nacionales pudieron soportarla, esa expansión se financió en gran medida con fondos públicos procedentes de impuestos. El desarrollo del sector público permitió absorber a los diplomados, cuyos títulos fueron recompensados con privilegios.

Esta situación de expansión sufrió un rudo golpe después de 1980, c o m o consecuencia del estancamiento económico que redujo el mercado de trabajo, limitó los presupuestos universitarios y fue causa de frustración y descontento general (cuadro 2). El problema se vio agravado por el hecho de que el sector de la educación suele reaccionar con retraso a las proyecciones económicas. En Brasil, por ejemplo, la creación de cursos nuevos llegó a su punto culminante en 1970, lo que concuerda con la expansión económica de esos años, pero siguió siendo grande en el

Año Total Porcentaje Per capita

del P N B (dólares)

Total mundial 1975 330 117 5.5 84 1980 618 195 5.5 144

1985 681 195 5.6 144

Países en desarrollo

1975 40 433 3.6 14

1980 93 384 3.9 29 1985 95 846 4.1 27

América Latina y el Caribe

1975 13 477 3.5 43 1980 31397 3.9 88

1985 25 392 3.8 63

Fuente : Brunner, 1990. Tomado del Anuario estadístico de la U N E S C O , 1988.

decenio de 1980, cuando los signos de la crisis eran ya visibles (figura 1).

Diferenciación

La expansión tuvo, entre otras consecuencias, la formación de un vasto sector privado, que en algunos países, c o m o Brasil y Colombia, supone más de la mitad de la matrícula y casi un tercio en el conjunto de la región. E n un libro sobre el desarrollo de las universidades privadas. Daniel Levy estima que éstas han "remodelado la relación entre enseñanza superior y las clases, los grupos y los intereses sociales, así c o m o la relación entre la enseñanza superior y el Estado" (Levy, 1986, pág. 334). Se trata de la diferenciación más visible ocurrida en los últimos años, pero no la única: las universidades han sufrido una estratificación interna, se han desarrollado instituciones no universitarias en muchos países, y en


Figura 1. Brasil: número de cursos de educación superior creados por año, a intervalos de 7.5

Número Año

0 1880.0

3 1887.5

9 1895.0

8 1902.5 28 1910.0

23 1917.5 11 1925.0

49 1932.5 111 1940.0 138 1947.5 211 1955.0

436 1962.5

1419 1970.0

1091 1977.5 ZT¿1 1 f \OC f\

• •

• • • • • • ^••i

I + I 0 300

Casos comprobados: 4 200 Sin información: 100

Fuente: ME/SEEC. 1988.

+ I + I .+- -I 600 900 1200 Número de cursos

+ I

1500

todos se ha producido una importante descentralización regional.

El debate entre educación pública y privada se inició en la época colonial, cuando en el continente había sólo universidades organizadas por la Iglesia Católica, en estrecha alianza con la Corona española. L a independencia política, obtenida en la primera mitad del siglo X I X , llevó a la creación de instituciones universitarias laicas, generalmente inspiradas en el modelo napoleónico de "facultades" o escuelas profesionales controladas por el Estado. Levy examina detenidamente esta transformación. Al término del período colonial había en América española unas 25 universidades (Portugal se había negado siempre a crear universidades en Brasil). U n siglo m á s tarde, sólo Colombia y Chile tenían universidades católicas (Levy, 1986, págs. 28-32). A partir de 1930, la

Iglesia Católica trató de recuperar su lugar en la enseñanza superior, en unos casos en asociación con elEstado (en Colombia y Brasil: véaseLevine, 1981; y Schwartzman, B o m e n y y Costa, 1984) y en otros, m á s numerosos, creando sus propias instituciones independientes. Las universidades católicas servían para impartir a los estudiantes la educación religiosa, moral y humanística tradicional que a su juicio se descuidaba en las universidades estatales; en su defensa de la educación libre, se unieron involuntariamente con los estudiantes liberales que, desde la "reforma" de Córdoba, enarbolaban la bandera de la autonomía universitaria.

Siguiendo la cronología establecida por Levy, la segunda ola de privatización tuvo origen en la creación de un sector de las élites latinoamericanas contra el deterioro de la educación pública.

La enseñanza superior en América Latina: un decenio perdido 397

Las universidades estatales habían perdido su carácter minoritario al admitir a las clases medias en respuesta a la demanda de enseñanza superior en los decenios de 1960 y 1970, bajando sus niveles académicos y convirtiéndose en focos de permanente agitación política. E n muchos países las minorías decidieron replegarse en instituciones exclusivas, función que asumieron las instituciones católicas de reciente creación c o m o universidades privadas o instituciones minoritarias especiales establecidas con apoyo del Estado.

L a tercera ola se produjo, sobre todo, en algunos países en los que el sector público no podía absorber la demanda cuantitativa de una enseñanza de baja calidad. Los principales ejemplos son Brasil, Costa Rica, Colombia, la República D o -minicanayPerú. Las nuevas institucionesprivadas mantuvieron sus bajos costos pagando a sus profesores por horas, enseñando disciplinas "fáciles" que no precisaban técnicas ni equipos especiales, organizando cursos nocturnos para estudiantes que trabajaban y concentrándolos en inmensas aulas.

E n virtud de los procesos de expansión y privatización, la enseñanza superior ha conservado su homogeneidad horizontal, pero ha sufrido una estratificación vertical. Cabía esperar que la expansión condujera a que en diferentes instituciones se hicieran cosas distintas, c o m o respuesta a diversas necesidades, pero esta diversidad no llegó a establecerse, contrarrestada por fuertes presiones en favor de la igualdad de jerarquía y de derechos para todas las personas educadas, que han tenido c o m o resultado una mayor discriminación, aunque solapada. L a homogeneidad horizontal es consecuencia de que hayan perdido vigencia las fronteras entre instituciones, carreras y cursos religiosos o laicos, públicos o estatales, técnicos o profesionales. Pocos estudiantes de América Latina acuden hoy a una universidad católica a causa de sus convicciones religiosas; pocas instituciones católicas tratan de impartir a sus alumnos las enseñanzas morales y religiosas que presidieron su creación. Los subsidios estatales directos e indirectos a las instituciones privadas, por una parte, y por otra la autonomía administrativas, la capacidad de recabar fondos e incluso

de cobrar tasas en las universidades estatales han atenuado las diferencias entre universidades públicas y privadas. Otra distinción que tiende a desaparecer es la que separaba la "universidad propiamente dicha" de otras instituciones: normales, técnicas o profesionales. Antes, al igual que en Europa, la enseñanza superior era el privilegio de unos pocos al que se llegaba por la vía angosta de una enseñanza secundaria humanística o científica. H o y en casi todos los países es posible ingresar en la universidad con cualquier diploma secundario y nadie discutiría a un curso de tercer ciclo, ya se trate de medicina o de nutrición, de economía o de hostelería, de física teórica o de ingeniería aplicada, la categoría de "universitario".

L a homogeneidad horizontal no ha tenido c o m o consecuencia una mayor igualdad, sino una m a yor estratificación: no existen muchos incentivos para las carreras de menor prestigio, c o m o la docencia o los oficios técnicos, en cambio, se registran índices altísimos de fracaso y frustración en la búsqueda de los títulos m á s prestigiosos, ahora supuestamente al alcance de todos. Si antes un diploma de estudios secundarios era considerado c o m o un éxito, hoy se considera que ha fracasado quien no posee un diploma que corone cuatro años de estudios universitarios. Las carreras e instituciones están sumamente estratificadas y revelan una selección social, tanto en Brasil, donde unos difíciles exámenes de ingreso impiden que los estudiantes menos calificados tengan acceso a las carreras m á s prestigiosas, c o m o en Argentina, donde rige una política de ingreso sin restricciones, pero se elimina a los estudiantes menos preparados después del primer o segundo año de facultad.

Rendimiento, equidad y costos

N o cabe duda de que la enseñanza superior en América Latina precisa mejoras y abundan las propuestas y evaluaciones en este sentido. E n el estudio preparado por Donald R . Winkler para el Banco Mundial (Winkler, 1990) hay datos de


gran utilidad centrados en los problemas de rendimiento, la equidad y los costos.

El rendimiento de las universidades latinoamericanas (es decir, la relación entre insumos y resultados) es bajo, cualquiera que sea el criterio que se aplique para juzgarlo: número de estudiantes por facultad, por profesor y por empleado administrativo; porcentaje de los fondos asignados a gastos no salariales; nivel de salarios; carga de trabajo docente; resultados científicos. Winkler estima que el bajo rendimiento obedece, entre otros, a los factores siguientes: un gobierno universitario basado m á s en criterios políticos que de rendimiento; el rechazo de las directrices del gobierno por las universidades, celosas de su autonomía; ausencia de una tradición de carreras de administración universitaria; y falta de normas sobre evaluación del rendimiento.

U n problema m á s profundo es que nadie percibe los beneficios sociales que aporta la enseñanza superior, aparte de la ganancia personal que pueden obtener los titulados. Para abordar este problema, Winkler utiliza el concepto de "rendimiento externo". Si fuera posible saber cuántos médicos, ingenieros, sociólogos y administradores necesita una sociedad, se podría comparar esas cifras con las de graduados, evaluar su rendimiento, es decir, su aptitud para responder a esas necesidades sociales, y orientarlos en el sentido adecuado. Pero las proyecciones relativas a las necesidades de m a n o de obra atraviesan un período de descrédito y los economistas prefieren hablar de "tasa de rendimiento", que es la relación entre los ingresos del titulado y el costo de su educación, Si la sociedad está dispuesta a pagar una determinada suma por el trabajo de un profesional , ello permite calcular la utilidad de ese trabajo. Se puede medir entonces la eficacia de un sistema de educación comparando las tasas de rendimiento de la enseñanza superior y la media, o de las distintas formaciones profesionales entre sí. L a aplicación de estos procedimientos para estudiar la situación de los profesionales permite observar que en América Latina las tasas de rendimiento de la enseñanza superior son m á s elevadas que en otros países, pero m á s bajas que en otros niveles, y parecen haberse reducido en los últimos años; y

que en algunas profesiones hay sueldos mayores y m á s posibilidades de empleo que en otras.

¿Es posible utilizar estos datos para formular recomendaciones políticas, por ejemplo, en el sentido de reorientar fondos públicos de la enseñanza superior a otros niveles inferiores o de las disciplinas y especialidades menos remuneradas a las que permiten obtener ingresos mayores? Por una parte, tendríamos dificultades técnicas (Leslie, 1990); por otra, las recomendaciones que podríam o s formular teniendo en cuenta las tasas sociales de rendimiento no serían m u y diferentes de las que derivarían del ahora desacreditado enfoque de la planificación de los recursos humanos. Salvo en condiciones casi estrictamente de mercado, que son m u y distintas de las de América Latina, las ganancias que obtienen los diferentes grupos profesionales dependen de una combinación de privilegios profesionales, monopolios del mercado, prerrogativas jurídicas, acuerdos corporati-vistas y prejuicios sociales que poco tienen que ver con las competencias del especialista.

El Banco Mundial recomienda sobre todo transferir fondos de la enseñanza superior a la educación básica, cobrar derechos de matrícula y reducir las inversiones del sector público en la enseñanza superior. Winkler formula sugerencias de alcance m á s inmediato: implantar sistemas modernos de gestión de la información para evaluar los costos y la productividad; tener en cuenta los resultados al distribuir los recursos entre los distintos departamentos de las universidades; crear mecanismos de evaluación y formar a los administradores universitarios para que puedan utilizarlos. Winkler no se pregunta por qué no se han adoptado en mayor medida estos instrumentos de gestión. N o es por ignorancia, pues la mayoría de las universidades tiene cursos de economía y administración que enseñan estos temas. L a respuesta radica en la discordancia entre el diagnóstico de Winkler, que es político e institucional, y sus recomendaciones, que son de índole técnica y administrativa. ¿Es posible mejorar la eficiencia administrativa sin abordar los problemas políticos e institucionales.

Las universidades estatales conservan su autonomía con respecto a las decisiones del gobierno

erica Latina: un decenio perdido 399 La enseñanza superior en

central; los departamentos y las facultades funcionan de manera autónoma dentro de la universidad y el mejoramiento del rendimiento y la eficacia no suele ser su objetivo prioritario. Las instituciones públicas o financiadas con fondos del Estado carecen de incentivos para mejorar el rendimiento interno, y las universidades no constituyen una excepción. Las asignaciones presupuestarias se basan por lo general en los gastos de años anteriores, cuando no en una tendencia política, y el dinero ahorrado un año puede significar un presupuesto m á s bajo el año siguiente. Dejando de lado ciertos criterios burdos, c o m o el número de estudiantes por facultad o el número de artículos publicados, no existen indicadores fiables de un buen rendimiento: ¿conviene enseñar a un número mayor de alumnos con un poco menos de calidad, a menos estudiantes con una mayor calidad, reducir la labor docente de m o d o que quede m á s tiempo para la investigación, invertir en medios técnicos en detrimento de las publicaciones? Cada una de estas posibilidades y otras muchas tienen sus partidarios interesados. Para establecer procedimientos de evaluación e introducir criterios de rendimiento en función de los cuales distribuir los fondos habría que dirimir estas cuestiones y provocar tal vez dolorosos conflictos entre departamentos, profesores, investigadores y estudiantes. E n vez de correr el riesgo de luchas intestinas, resulta m á s fácil unirse todos para presionar al gobierno y obtener m á s fondos. Mientras era posible mantener un gasto público en aumento, esta estrategia funcionó bien. En las actuales condiciones de limitación presupuestaria, muchas instituciones prefieren reducir los gastos de forma indiscriminada a tomar decisiones difíciles sobre prioridades o preferencias.

¿Cambiaría esta situación si se contara con un cuerpo profesional de administradores de universidad? Por lo general, las universidades públicas de América Latina son dirigidas por profesores electos ( o nombrados por entes administrativos) y están sometidas al control de diversos órganos colectivos integrados por delegados de los profesores, estudiantes y empleados, que tienen a veces ideas m u y diferentes y a menudo contradictorias de lo que debe ser una universidad, de las

metas que debe fijarse y de c ó m o establecer prioridades. Están los investigadores, para quienes la universidad debe ser un templo de ciencia pura; los profesores de dedicación exclusiva, muchos de ellos mal preparados, quienes en la defensa de sus intereses corporativos se consideran c o m o simples miembros de la administración pública; los estudiantes ansiosos de obtener los diplomas que les abran las puertas de una carrera prestigiosa y bien remunerada; y los otros que, estancados en estudios sin perspectivas, expresan su frustración mediante la agitación colectiva o un comportamiento anómico. Estos diferentes integrantes del gobierno universitario carecen de una cultura común y no pueden ponerse de acuerdo sobre los objetivos de la institución universitaria, pues responden a criterios y valores totalmente heterogéneos. L a presencia de buenos administradores sólo permitiría atenuar las manifestaciones m á s violentas de estos intereses contradictorios, y no lograría imbuir a estas instituciones de las tradiciones culturales que les faltan. Los graduados universitarios pasan a formar parte de profesiones que gozan de privilegios e ingresos diferentes. Ni Winkler ni Tedesco tienen en cuenta estas diferencias, que son de por sí una dimensión importante de la desigualdad de la enseñanza superior en América Latina. Winkler señala que el acceso a la enseñanza superior está socialmente condicionado (es menos probable que ingresen a la universidad los hijos de familias con menos ingresos) y que los subsidios estatales favorecen más a los grupos con ingresos elevados. Esta situación es particularmente grave en Brasil, donde las escuelas secundarias privadas actúan c o m o fil tros que abren el paso a los alumnos procedentes de las clases medias y acomodadas, quienes m á s tarde ingresarán en universidades estatales totalmente subvencionadas. La desigualdad inherente al acceso a la universidad no se consideró un problema mientras la movilidad social era grande y las oportunidades de educación aumentaban para todos, pero queda de manifiesto en condiciones de estancamiento económico, cuando unos suben en la escala social a expensas de otros que bajan.

Actualmente, según Tedesco, no se puede

400 Simon Sckwartzman

mantener la ficción de que la enseñanza superior es buena para todo el m u n d o sin distinciones. Los ingresos diferentes que obtienen los poseedores de un diploma aparecen ahora m á s c o m o resultado de una transferencia de riquezas en la sociedad que c o m o la consecuencia de una mayor productividad. Los gastos públicos dedicados a la enseñanza superior, que antes solían verse c o m o inversiones legítimas en capital h u m a n o , han e m p e zado a considerarse c o m o subsidios al consumo privado y el privilegio personal. Cada problema de financiación de la enseñanza superior debe ser considerado c o m o una cuestión política ligada a la lucha social por la apropiación de la plusvalía, y no c o m o un asunto técnico. Tales consideraciones políticas no implican que se renuncie a concebir mecanismos financieros que permitan lograr una mayor equidad social, la reducción del gasto público y el control del rendimiento de los fondos invertidos (Tedesco, 1983, pág. 19).

Modernización y reforma

Las propuestas recientes destinadas a mejorar la situación de las universidades latinoamericanas, ya sean puntuales o globales, incitativas u obligatorias, siempre han venido del exterior y rara vez han producido los resultados esperados.

Los incentivos son características de épocas m á s benignas, cuando se creía que los profesionales bien formados, la asistencia técnica y los programas de intercambio podían hacer maravillas. E n el decenio de 1960, la Universidad de Chile puso en marcha un vasto programa de cooperación con la Universidad de California, con el apoyo de la Fundación Ford. Los program a s de esta magnitud no eran frecuentes, pero miles de estudiantes de Venezuela, Brasil y otros países obtuvieron diplomas superiores en Europa y en los Estados Unidos con fondos proporcionados por organismos nacionales y extranjeros. Gracias a estos proyectos de cooperación se esperaba formar a los jóvenes en las ciencias modernas y llevar la investigación a las universidades latinoamericanas. E n el decenio de 1970 se invirtie

ron millones de dólares en Brasil en la creación de un nuevo ciclo de estudios superiores para graduados en las universidades estatales. E n los años 60 y 70 se crearon consejos de investigación en la mayoría de los países; sus fondos se destinaron por lo general a trabajos universitarios, contribuyendo así a superar las limitaciones de sus instituciones.

Gracias aéstos y otros procedimientos, se llegó a formar en muchos países una élite científica moderna y de alto nivel y a crear una serie de instituciones de investigación que procuran que los países de América Latina se mantengan a la altura de lo que ocurre en el m u n d o de la ciencia y la tecnología modernas (Schwartzman, 1991). Pero ello no bastó para transformar en profundidad la enseñanza superior, pues las universidades latinoamericanas estaban divididas entre dos tendencias contradictorias de la modernización. La primera trataba de hacer la enseñanza m á s científica, más competente y m á s conforme al nivel internacional y, en este sentido, más elitista. L a segunda, respondiendo a la expansión de la matrícula, exigía prioridades y capacidades didácticas y docentes que no formaban parte del proyecto de esas élites. Los profesionales que habían recibido una mejor educación tenían cada vez más dificultades para tratar con su universidad y se refugiaban en sus laboratorios, institutos de investigación, redes internacionales e incluso en instituciones totalmente nuevas, dejando así intactos los problemas de su universidad. A esta deficiencia relativa se puede añadir otra: las investigaciones científicas o tecnológicas contribuían en m u y escasa medida a las necesidades sociales o económicas del país. E n algunos círculos ha cundido así la idea de que, en vez de desarrollar sus capacidades científicas, los países latinoamericanos deben destinar sus recursos a resolver los problemas m á s simples y acuciantes (Vessuri, 1990).

Las reformas generales, no m u y numerosas, han sido a veces traumatizantes. E n Brasil, la reforma de 1968 tuvo lugar bajo un gobierno militar, y no resulta fácil distinguir sus objetivos políticos de los genuinamente universitarios. Se inspiraba en la universidad estadounidense de

erica Latina: un decenio perdido 401 La enseñanza superior en

investigación. El antiguo sistema de cátedras fue reemplazado por una división en departamentos; de Estados Unidos se importaron también el sistema de puntos, los institutos centrales y los programas para graduados. E n la práctica, el nuevo sistema fue superpuesto al tradicional sin que se tomaran medidas para responder al aumento de la demanda que ya estaba en marcha. E n 1985, una vez que los militares abandonaron el poder, se creó una comisión nacional encargada de reorganizar todo el sistema a la que se dio una estructura democrática, con representantes de todos los partidos políticos y grupos de intereses. La comisión consiguió preparar un proyecto de reforma coherente basado en la especialización de las instituciones, en la evaluación y en la autonomía de los centros, que se sentían más responsables. Pero nada de ello se puso en práctica (Schwartzman, 1988).

La reforma chilena de los años 80 fue m u y distinta de todas las demás realizadas en laregión. D e 1973 a 1980 las universidades de Chile estuvieron bajo control militar, con la consecuencia de que fue expulsada la cuarta parte del personal docente y se clausuraron muchos departamentos de ciencias sociales y humanas (Cox, 1989). E n 1981, el gobierno militar empezó a aplicar una política diametralmente opuesta a la que se había aplicado en Brasil en el decenio de 1960: en vez de un modelo único de universidad, la diferenciación; en lugar de tratar de mejorar la calidad creando nuevos programas de estudio y de investigación, se introdujeron mecanismos de mercado; en vez de dejar que las universidades estatales siguieran dictando la norma, se autorizó la creación de universidades privadas. Se introdujeron derechos de matrícula en todas las instituciones, los subsidios del Estado se limitaron a unas pocas universidades privadas o públicas y se adoptaron mecanismos de competencia para fomentar la calidad y el rendimiento.

La reforma no arrojó los resultados esperados; pero sería ingenuo considerarla simplemente como un nuevo ataque de los militares contra la universidad. E n 1991 el nuevo gobierno civil de Chile creó una comisión nacional encargada de elaborar una política para el sector de la enseñanza

superior. E n su propuesta, la comisión retuvo varias innovaciones de la reforma de 1981, entre ellas las diferencias entre las universidades, los institutos profesionales y las escuelas técnicas; la competencia entre los organismos mediante m e canismos c o m o los subsidios indirectos y el principio de que los estudiantes que pudieran debían pagar sus estudios. E n el nuevo proyecto se propone la creación de un consejo nacional universitario encargado de supervisar todo el sistema y de establecer mecanismos de evaluación, promoción y distribución de fondos, y se mantiene un compromiso claro en favor de la calidad, la equidad, la investigación y el perfeccionamiento de los graduados.

El proyecto se encuentra sometido para su aprobación al Congreso de Chile en el momento de redactar estas líneas. Si fuera aceptado, podría convertirse en modelo para otros países, pues demostraría que hay aún esperanzas para la enseñanza superior en América Latina y que el "decenio perdido" no ha transcurrido totalmente en vano si permite sacar en la región algunas lecciones para el futuro.

La primera de ellas es que no se puede responder con un modelo único de universidad a la complejidad de las necesidades y demandas actuales. El tradicional modelo napoleónico destinado a otorgar diplomas para el ejercicio de profesiones liberales dejaba poco espacio para la investigación, la enseñanza técnica, la enseñanza a distancia, la educación permanente, los cursos profesionales breves o los programas de humanidades. L a adopción indiscriminada del modelo de la universidad de investigación puede haber contribuido a resolver en ciertos casos el primero de estos problemas, pero a expensas de agravar los restantes. Cuando se adopta un modelo único (muchas veces con propósitos igualitarios) unas pocas instituciones cumplen su misión, mientras que las demás no son sino pálidos reflejos de un ideal que se marchita. La diferenciación es inevitable y no se puede considerar simplemente c o m o una serie de peldaños en la escala del prestigio social.

La segunda lección es que los gobiernos estarán cada vez menos en condiciones de mantener y controlar la calidad de la enseñanza superior, y


ello por muchos motivos, desde las limitaciones presupuestarias hasta la incapacidad de una burocracia centralizada para dirigir instituciones cuyas metas y logros dependen del entusiasmo, la iniciativa y la participación de sus miembros. L a autonomía y la descentralización universitarias son inevitables; su influencia contribuirá a borrar cada m á s las fronteras entre institucionespúblicas y privadas y a establecer una amplia g a m a de matices entre la institución creada por particulares con fines de lucro y la universidad estatal. C o m o corolario de la diferenciación de las instituciones (en sus estructuras y contenidos) se establecerá gradualmente un "mercado" competitivo de la enseñanza superior donde las instituciones rivalizarán para obtener fondos y para atraer a los estudiantes y se crearán mecanismos fiables de evaluación y de acreditación controlados por el Estado.

L a tercera lección es que sería ingenuo esperar que las instituciones universitarias latinoamericanas efectúen estos cambios espontáneamente, pero sería aún peor pretender que los cambios sean impuestos por el gobierno o la administración. C o n todos sus problemas y limitaciones, las instituciones de enseñanza superior siguen siendo hoy un vivero de personas competentes y motivadas y ninguna reforma que comience desmovilizándolas podrá tener nunca éxito. El problema es m á s aparente que real, pues en las universidades latinoamericanas hay un número suficiente de personas que son conscientes de las dificultades y necesidades actuales y desean participar en proyectos de reforma acertado y pertinente.

L a cuarta lección es que las instituciones universitarias de la región poseen un precioso capital científico, técnico y pedagógico que no debe ser menoscabado en nombre de estrechos intereses pragmáticos o igualitarios. Las buenas universidades y los científicos y técnicos de calidad son indispensables para todos los países latinoamericanos, cualesquiera que sean sus proyectos para el futuro en el ámbito de la educación básica, de la educación superior y en cualquier otro. Evidentemente, no hay garantías de que hagan lo que deben o de que tengan éxito en su empresa; también es cierto que necesitarán ayuda. Pero el

examen del "decenio perdido" nos ofrece una quinta lección, tal vez la m á s importante: la necesidad de rechazar la actitud pragmática y antiintelectual que ha presidido tantas de las frustradas reformas y proyectos de reforma de esos años. •

Referencias

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LESLIE, L. 1990. "Rates of return as informer of public policy: with special reference to the World Bank and Third World countries". Higher Education 20 (3): 287-300.

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W I N K L E R , D . R . 1990. Higher education in Latin America-Issues of efficiency and equity. World Bank Discussion Papers, 77, 147 págs.

Los problemas de la enseñanza superior en los

Estados árabes

Raji Abu-Chacra

El contexto general

Antes de examinar los contenidos y los problemas de la enseñanza superior en los países árabes, permítasenos echar una breve ojeada a la historia de esta cuestión. L a civilización árabe experimentó un retroceso tras la decadencia que se abatió por muchos siglos sobre la mayoría de los campos del saber, la literatura y la cultura, en el curso de los cuales la nación árabe vivió bajo la opresión por espacio de ocho siglos, los cuatro últimos de colonialismo otomano, el cual eliminó en los árabes el pensamiento creador, aislándolos incluso de todo contacto con las corrientes del progreso de las demás naciones, particularmente de Occidente y de su revolución industrial.

Raji Abu-Chacra (Líbano). Decano de la Facultad de Ciencias de la Universidad libanesa, donde es catedrático de física de los cuerpos sólidos; decano de la Facultad de Educación de la Universidad libanesa; miembro de la Asociación libanesapara la Promoción de las Ciencias y miembro de numerosas comisiones nacionales de educación. Autor de una obra: Ach'a'u al-layzer (Los rayos láser y sus aplicaciones) y de varios artículos científicos. Participó en la traducción del inglés al árabe del Diccionario McGraw-Hill de términos científicos y técnicos.

Sin embargo, el Islam desempeñó un importante papel al impedir la eliminación total del pensamiento árabe durante este largo período de oscurantismo, ya que las escuelas religiosas m a n tuvieron una parte de la reflexión y del pensamiento. Así, el pensamiento quedó confinado en algunas instituciones que enseñaban la lengua, el derecho o la literatura hasta principios del siglo X I X , en que el m u n d o occidental industrializado empezó a descubrir en la región árabe nuevos intereses que condujeron al envío de las misiones occidentales (la Universidad francesa de los Jesuítas en 1881 y la Universidad Americana en 1886, ambas en Beirut). Estas provocaron una profunda conmoción intelectual en los árabes, que seguían viviendo de las glorias de su pasado grandioso: al comparar lo que habían aportado estas misiones en materia de ciencias y lo que habían observado tras el contacto con Occidente durante las campañas militares, particularmente la campaña de Napoleón, con su propio atraso, tomaron conciencia de su situación y de su retraso.

U n o de los resultados de este contacto con Occidente fue la publicación de ensayos y estudios acerca de la conciliación de la nueva ciencia y la religión musulmana. Su lectura nos lleva a la conclusión de que en el fondo no era ése su objetivo, pues el verdadero problema no era la conciliación. Pensamos que habría que considerarlos más bien c o m o una manifestación psicológica del grado en que los árabes sentían profundamente el drama de los ocho siglos de oscurantismo


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que se habían abatido sobre unos pueblos que, después de haber estado en la vanguardia de la civilización durante un período histórico remoto, sobre todo en los campos de la medicina, el álgebra, la geometría, la astronomía y la química, se ven de pronto desprovistos de todo, con excepción de algunas creaciones espirituales. El proceso al que nos hemos referido representó pues un intento de asociar la identidad heredada del pasado con el desarrollo científico moderno e incitar así las voluntades a lanzarse por la vía del desarrollo.

La raíz de los problemas de la enseñanza superior en los países árabes está en el desequilibrio entre la necesidad de seguir el ritmo de esta era de desarrollo rápido disponiendo de posibilidades académicas mediocres. L a necesidad de creación de especializaciones en distintos campos, particularmente en los científicos, llevó a la transformación de las escuelas e institutos tradicionales en escuelas e institutos técnicos, y a la creación de nuevas universidades que correspondiesen a las exigencias de nuestra época y a las necesidades de la sociedad. N o obstante, este deseo de estar a la altura de los tiempos, sobre todo después de la independencia de los países de Oriente Medio, llevó a la creación precipitada de instituciones docentes sin demasiadas exigencias en cuanto a la calidad; a esa creación precipitada contribuyó la explosión demográfica.

Las instituciones de enseñanza superior se distribuyen hoy en 21 países árabes y en una vasta superficie (14 millones de kilómetros cuadrados), que se extiende desde las fronteras de Turquía, al norte, hasta la mitad de lo que se denomina "el cuerno" de Africa, al sur, además de los países ribereños del Mediterráneo, y laPenínsula Arábiga. Algunos de estos países están situados en regiones completamente desérticas, mientras que otros gozan de climas mediterráneos moderados y disponen de medios modernos de comunicación, lo cual tiene repercusiones positivas en el funcionamiento de esas instituciones.

Todas las independencias, el sistema universitario se desarrolló siguiendo las mismas vías que durante el período de la colonización occidental.

'-Chacra

Junto a las universidades privadas se fundaron universidad públicas, inspiradas también en el modelo colonial, ya sea en lo que se refiere a las materias enseñadas, a la lengua de enseñanza, o al recurso a personal docente originario de los antiguos países coloniales.

E n lo que se refiere a los institutos técnicos y los establecimientos de enseñanza superior, su creación en el m u n d o árabe no data de hace más de 20 años. Así, podemos decir que los establecimientos de enseñanza superior de los países árabes son en su mayoríaestablecimientosrecientes, si los comparamos con sus homólogos de Occidente.

Los países árabes se dividen en dos grupos: los ricos (los países productores de petróleo), los intermediarios y los pobres. Es evidente que la situación material repercute en el proceso educativo de estos países. Hay universidades y establecimientos dotados de los instrumentos más modernos, mientras que otros carecen de gran parte del material y de los medios técnicos (Osman, 1983). Las universidades dependen de la ayuda extranjera, con todo lo que esto influye en la orientación de la educación, a lo que se suma la tutela intelectual sobre esos países.

La política general de cada país árabe depende con frecuencia del gobernante y de sus círculos allegados, de su familia o su partido. Esta política cambia cuando cambia el gobernante, con todas las consecuencias que ello entraña en el campo de la educación.

Abordaremos posteriormente estos temas con detalle. N o obstante, queremos insistir en la gran extensión geográfica del m u n d o árabe, con su diversidad climática y de recursos económicos, en la gran diferencia de regímenes políticos y en la gran heterogeneidad entre los dialectos árabes hablados, factores todos ellos que constituyen obstáculos para una armonización de las diferentes universidades y establecimientos árabes. C o m o los problemas que se plantean a algunas universidades pueden no ser los mismos que se les planteen a otras, examinaremos los problemas y las dificultades con que se enfrenta la mayoría.

Los problemas de la enseñanza superior en los Estados árabes 405

Los problemas principales

Definir los objetivos de la enseñanza superior es una cuestión m u y debatida, sobre todo en los países europeos: se hace hincapié en tal o cual aspecto, c o m o la transferencia de los conocimientos, la investigación científica y el desarrollo tecnológico, según las necesidades del país y su concepción de la sociedad. Sin embargo, en los últimos años ha aparecido un consenso en las reuniones internacionales sobre una definición general de los objetivos de la enseñanza superior: "la difusión y el desarrollo de los conocimientos y la formación de la personalidad intelectual del estudiante, así c o m o su preparación para desempeñar una profesión que le permita ser útil a la sociedad a que pertenece" (Consejo de Europa, 1984).

Es preciso pues meditar esta definición al examinar la situación actual de la enseñanza superior en los países árabes, tomándola c o m o criterio para ver a través de ella dónde fallan los establecimientos de enseñanza en la difusión de los conocimientos, ya sea a nivel déla elaboración o desarrollo de los programas, de los métodos de enseñanza o de la formación y control del personal docente. ¿Cumplen los establecimientos de enseñanza su misión de formar la personalidad del estudiante y hacer que sea útil a la sociedad sin que represente una carga para ella?

LOS PROGRAMAS

Los programas en los distintos países árabes no son los mismos desde el punto de vista del nivel, el contenido y los métodos de aplicación. Las insuficiencias m á s evidentes de que pecan se deben a las causas siguientes:

Los programas de la enseñanza superior no guardan relación con los problemas de la sociedad, ya que no se basan en absoluto en las necesidades de ésta, sino que son una copia de lo que se estudia en las universidades extranjeras desde hace años.

Cuando a veces se introdujeron en ellos algunas modificaciones sin cambiar su esencia, se los deformó, se multiplicaron las insuficiencias y siguieron estando lejos del nivel deseado para alcanzar su objetivo.

Por otra parte, las universidades árabes carecen de organismos centrales de elaboración, supervisión, aplicación y desarrollo de los program a s a la luz de una política general que tome en consideración tanto las necesidades locales c o m o los cambios científicos. Esta anarquía en la elaboración de los programas llevó a la dispersión y la desorientación por la inexistencia de organismos centrales, tanto a nivel del m u n d o árabe c o m o dentro de un solo país, que definiesen los objetivos de la enseñanza superior y confiasen a alguien la tarea de supervisar y aplicar los programas para garantizar la realización de estos objetivos. Y si ya el punto de vista del responsable administrativo o del profesor que enseña desempeña un papel capital en la elaboración de los programas, la diversidad de los países en que estudiaron los profesores o administradores se refleja en los programas y explica en parte su heterogeneidad.

L a existencia en algunos países árabes de universidades e institutos extranjeros, en los que se estudian programas difieren de los programas de las universidades nacionales, lleva a la formación de estudiantes con grandes diferencias desde el punto de vista intelectual y cultural, a graduados incapaces de servir a la sociedad. Las universidades extranjeras por su influencia política, han sido un freno al desarrollo de las universidades nacionales. El mejor ejemplo de esta anarquía es la situación de la enseñanza superior en el Líbano, donde existen ocho universidades e institutos de estudios superiores, en los que los programas en árabe, en francés o en inglés, están tomados la mayor parte de las veces del extranjero, sin ninguna coordinación entre ellos, de suerte que el estudiante que empezó sus estudios en una universidad le es difícil trasladarse a otra y seguir sus estudios en ella. El Estado no posee ningún control central sobre los programas de estos establecimientos privados, pese a que les concede subvenciones y todo tipo de facilidades.

Si examinamos el contenido de estos progra-

406 Raj i Abu-Chacra

mas desde el punto de vista de la formación y desarrollo de la personalidad del estudiante árabe, vemos por ejemplo que los programas tomados del sistema francés no contienen en las ramas científicas materias que entran en el marco de la cultura general, c o m o las lenguas y las artes que contribuyen a desarrollar los talentos y completar la personalidad y la cultura del estudiante. E n este sistema, la licenciatura consiste en un conjunto de cursos dentro de una especialización científica determinada, que es necesario aprobar para obtener el grado de licenciado, mientras que el sistema anglosajón adopta, además de las materias de la especialización, disciplinas de formación y educación social que fomentan la personalidad del estudiante. El mundo árabe se encuentra dividido entre estas dos concepciones y ninguna de las opciones adoptadas procede jamás de un análisis ni se basa en las necesidades de la sociedad (Klansner, 1986).

LA LENGUA ENSENADA

Las lenguas adoptadas por las universidades diseminadas por el mundo árabe no son las mismas en todos los países, c o m o tampoco hay una sola lengua unificada dentro de un solo Estado. E n su mayoría, se dividen entre el árabe, el francés y el inglés.

A nadie se le oculta que esta diversidad de las lenguas de enseñanza plantea un problema a nivel del proceso de armonización, incluso dentro de un solo país donde coexisten diferentes lengua. Si tomamos en consideración las traducciones de obras científicas y la terminología utilizada, comprobamos que ésta no es la misma en todas las obras de referencia ni en todos los traductores, lo que constituye un obstáculo en el plano de la coordinación entre las universidades y los establecimientos de enseñanza superior (Ibn Abdallah, 1976).

A d e m á s , en lo que se refiere a las traducciones, los traductores no pueden seguir el ritmo de los conocimientos, ya que la abundancia de obras es superior a la capacidad de traducción. Muchas

obras se encuentran ya caducas antes de terminada su traducción y edición, ya que entre tanto aparecen otras que modifican los datos básicos y ponen en entredicho su contenido. E n otras palabras, observamos que las traducciones que sirvieron c o m o medio de transmisión del saber cuando el m u n d o se hallaba sumido en un estado de ausencia total de creación, ya no bastan en nuestra época porque obligan al traductor a ir a remolque del progreso científico.

Además , los árabes no han conseguido modificar la terminología científica por razones bien sabidas, la mayoría de las cuales se basan en el sentimiento de que no es posible suprimir o sustituir por otros los términos existentes en un país, ya que ello sería considerado c o m o una especie de abdicación de su identidad.

La misma situación de la enseñanza superior, se repite en las escuelas secundarias y primarias de los países árabes. E n algunos, sobre todo en aquéllos donde el sistema de enseñanza es libre, existen escuelas que enseñan las ciencias en francés, en inglés o en árabe, y cuando el conjunto heterogéneo de estudiantes que sale de esas escuelas llega a la universidad, el alumno que no había estudiado ciencias en el idioma adoptado por la universidad se siente ajeno a la lengua de enseñanza que se utiliza en ésta. Esta es una de las causas del fracaso escolar.

Es de sobra sabido que la lengua es un molde mental, y el método de razonamiento de una lengua difiere del método de razonamiento de otra. Por ello, el problema rebasa el de la terminología propiamente dicha y se convierte en algo más profundo: en un método de razonamiento. V e m o s que esto refleja en el nivel de formación de los graduados de las universidades. E n efecto, se puede distinguir fácilmente a los que estudian en inglés de los que estudian en francés o en árabe. Por consiguiente, ¿cómo armonizar en los países árabes la enseñanza con esta situación?

Últimamente ha habido intentos de unificar la terminología científica en un diccionario realizado en el Líbano bajo los auspicios del Instituto Arabe de Desarrollo y financiado por la Jamahiriya Arabe Libia. E n esta labor participó un grupo de eminentes lingüistas y el diccionario


es conocido por el nombre de " M e Graw-Hill". Sin embargo, no tenemos pruebas de que los términos de este diccionario se adopten en los distintos países árabes por las razones que hemos apuntado antes.

MATERIAL DIDÁCTICO Y MÉTODOS DE

ENSEÑANZA

El mismo problema de los programas se plantea también con respecto al material. H e m o s visto que el material utilizado para enseñar en francés los programas tomados de las universidades francesas difiere del que se usa para enseñar en inglés o en árabe. Ello se debe a que los que elaboran los programas importan con ellos el material, sin adaptarlo a la situación de los países árabes y a las necesidades de los estudiantes árabes.

Además , muchos profesores que estudian en universidades extranjeras con un determinado método, cuando se incorporan a las universidades árabes intentan enseñar utilizando los mismos métodos que les resultan familiares. Esos métodos difieren de un profesor a otro en la misma universidad; así, vemos que un profesor enseña de manera teórica, mientras que otro sigue métodos empíricos, un tercero se orienta a la investigación y un cuarto adopta el trabajo colectivo. Entre estos profesores y estos métodos, el estudiante se pierde y se dispersa, tratando de aprender, pero sin lograr asim ilar una metodología clara que lo conduzca a su objetivo.

Es evidente que los métodos de enseñanza son indisociables de la propia enseñanza, pues la enseñanza superior no tiene por objeto impartir al estudiante todos los conocimientos, sino hacer que adquiera un método claro que le permita acceder a ellos. Por eso, la universidad es el comienzo y no el fin del camino hacia la ciencia.

Es preciso señalar aquí que una normalización del material y de los métodos de enseñanza que esté en concordancia con el carácter del program a , por una parte, y con los objetivos que persigue la enseñanza por otra, lleva a la formación de una generación de intelectuales con un pensamiento

de tendencia unitaria. Si no hay una planificación de la normalización del material y de los métodos no se cumplirá el objetivo esperado.

A d e m á s , por mucho que los métodos hayan evolucionado y mejorado, seguirán siendo insuficientes si el número de estudiantes en las clases es elevado. E n algunas universidades, particularmente en los primeros años, hay m á s de 400 estudiantes por profesor (Za'rour, 1988). ¿ C ó m o puede en estas condiciones el profesor controlar a tantos alumnos y comprobar su nivel de asimilación y la corrección de su razonamiento? Por eso, los exámenes del primer año se convierten en una criba que sólo consigue pasar un 10% de los estudiantes que consiguieron asimilar tras grandes esfuerzos.

Vale la pena señalar a este respecto que varias universidades de los países pobres carecen de laboratorios suficientes, y con frecuencia las ciencias se convierten en esas universidades en estudios teóricos que no cumplen el objetivo propuesto ni dan al estudiante la experiencia necesaria. Así, los graduados de estas universidades son incapaces de desempeñar un trabajo productivo en sus campos de especialización.

H a y universidades árabes que carecen en sus bibliotecas de muchas obras de referencia importantes, c o m o también de los diversos documentos que se utilizan en las investigaciones y que son complementarios de los trabajos de investigación y de los cursos teóricos.

Así pues, los estudiantes de la mayoría de las universidades árabes han de contentarse en sus estudios con cursos a veces dictados y otras impresos, sin laboratorios, sin documentación y sin las bibliotecas necesarias. Es decir, que terminan sus estudios de ciencias en la universidad y se encuentran en desventaja en todos los aspectos por la insuficiencia de los métodos adoptados.

DESEQUILIBRIO ENTRE LAS RAMAS

Se observa que el número de estudiantes en las facultades de las universidades árabes no es equi-

408 Raji Abu-Chacra

librado entre las distintas ramas. El número de estudiantes en las facultades de ciencias humanas c o m o literatura, derecho, ciencias políticas, etc. es m u y superior al de los que estudian en facultades de ciencias puras o aplicadas. Esta distribución no responde a las necesidades de estos países, que tienen necesidad por ejemplo, de expertos en energía, y en electrónica, lo cual perturba el equilibrio necesario para garantizar las necesidades del empleo y la producción e impide formar los especialistas que necesita el mercado local.

Ello se debe a la no intervención del Estado en la orientación de las nuevas generaciones hacia los sectores donde existen posibilidades de e m pleo, con lo que los estudiantes eligen lo que les resulta m á s fácil para obtener un título universitario y al terminar sus estudios se enfrentan con el problema de encontrar puestos de trabajo. L a oferta en las disciplinas de letras y de ciencias humanas aumenta mientras que en los campos científicos la demanda sigue siendo importante. A ello hay que añadir que el hecho de que las condiciones de admisión en algunas facultades sean fáciles de cumplir favorece opciones contrarias a las necesidades de estos países. L a admisión en la facultad de letras de países c o m o Argelia, Marruecos, Túnez, Egipto, Líbano e Irak, no requiere m á s que haber terminado los estudios secundarios, mientras que estos mismos países ponen condiciones suplementarias rigurosas para la admisión en departamentos científicos c o m o la medicina o la ingeniería. El resultado es que los estudiantes a los que rechazan las facultades de ciencias se orientan a estudios de ciencias humanas (Jones, 1981).

U n a de las causas que contribuyen a agravar este problema es que los criterios adoptados a nivel mundial para cursar especializaciones científicas son reconocidos uni versalmente con el objeto de alcanzar altos niveles y responder a las exigencias de la época, mientras que los criterios adoptados para ingresar en las facultades de ciencias humanas siguen variando según el lugar, sin que haya uniformización mundial, lo que lleva a cierto laxismo.

Todos estos factores reunidos contribuyen a

crear un desequilibrio entre el número de estudiantes en las distintas ramas.

LA SELECCIÓN Y LA FORMACIÓN DEL PERSONAL

DOCENTE UNIVERSITARIO

Se suele decir que el profesor universitario es el factor principal para alcanzar el nivel de enseñanza universitaria deseado. Si examinamos la situación docente, vemos que reina el desorden en lo que respecta al nivel, hecho que cabe atribuir a varios factores, el m á s importante de los cuales es el del nivel del diploma de profesor universitario. Los que están en posesión del título de doctor no son todos del m i s m o nivel porque las universidades que conceden ese título tampoco lo son.

A d e m á s , los encargados en las universidades y en los institutos de contratar al personal docente no siempre basan la selección de los candidatos en una apreciación del nivel del título. E n el proceso de selección de los candidatos a un puesto se dejan influir en gran medida por sus relaciones personales o políticas. El daño que se ocasiona con este m o d o de proceder es evidente. Para convencerse, basta observar dentro de una misma universidad, el diferente nivel de los profesores que enseñan distintas materias para la obtención del m i s m o título.

Por otro lado, se constata que la selección de los profesores en la mayoría de los establecimientos árabes de enseñanza superior no toma en consideración m á s que los grados y títulos sin tener en cuenta otras muchas cualidades de un buen docente: valor humano , moral y pedagógico. L a posesión de un título superior, aunque sea una condición necesaria, no parece suficiente para seleccionar al profesor universitario. A veces, el ingreso en la carrera universitaria se realiza por correspondencia-el candidato se limitaapresentar documentos oficiales- sin ningún conocimiento de la personalidad del profesor, que es el factor m á s importante. Las entrevistas personales siguen sin adoptarse en el m u n d o árabe, cuando en los países europeos constituyen el último paso antes de firmar cualquier contrato de trabajo.


U n a de las consecuencias m á s lamentables de ello es que la enseñanza universitaria se convierte únicamente en un medio de ganar dinero al que recurren muchos impostores. Inútil esperar luego de ellos la menor productividad, ya que la falta de dignidad puede llegar en algunos hasta dejarse sobornar. Y éste es el peor de los males que puede aquejar a la enseñanza superior (Safi, 1986).

Estos problemas podrían solucionarse si las universidades concernidas se dedicaran a formar al profesor universitario y a darle una preparación adecuada. Pero la falta de cursos de formación, la carencia de medios de documentación, la falta de contactos regulares entre las universidades árabes que contribuyen a incrementar el intercambio de competencias, laño organización de conferencias árabes de educación, la ausencia de información sobre la actualidad internacional, la no adopción del principio de la recompensa y la sanción, todo ello hace que el profesor universitario se encuentro desvinculado en su trabajo de la universidad en la que enseña, se aparte, en sus métodos y opiniones, de la línea que sigue su universidad -de seguir ésta alguna-, y así las energías de los profesores se derrochan en tendencias dispares en vez de confluir en un solo objetivo común y claramente definido.

E n este ambiente se desenvuelven estudiantes que no saben c ó m o organizar sus conocimientos para formar un pensamiento coherente y metódico orientado a un objetivo concreto. Este es el resultado inevitable de la mala selección y falta de preparación del personal docente.

L a democratización de la enseñanza

Entendemos por democratización de la enseñanza el libre acceso a ella de las personas que cumplan los requisitos y deseen proseguir la formación científica que hayan elegido de acuerdo con las necesidades de la sociedad, sin que se les oponga ningún obstáculo racial, religioso, social, de sexo, político o de otro tipo.

Si nos limitamos a examinar el tema de la enseñanza superior, vemos que el número de

estudiantes aumenta de manera regular de año en año, lo mismo que el número de las universidades e institutos, que se multiplican incluso en las regiones desérticas del interior (la Universidad de Sebha en Libia). El número de estudiantes se quintuplica en algunos países c o m o Irak, Líbano, Siria, y en otros se multiplica por 20, c o m o en Arabia Saudi, Jordania y Libia (Za'rour, 1988). Estos significa que la mayoría de los países árabes tratan de ofrecer la enseñanza superior al mayor número posible de jóvenes, aunque sea a veces en detrimento de la calidad y el nivel.

El problema que plantea la democratización de la enseñanza superior no consiste en que no limita el número de estudiantes que ingresan en los institutos, sino en que les permite entrar en los establecimientos de enseñanza c o m o se les antoja, sin ninguna orientación. Este problema debe abordarse orientando a los estudiantes según sus capacidades intelectuales hacia las especialidades que les convengan y que sean útiles a la sociedad.

Por otra parte, no podemos separar la democratización de la enseñanza superior de la situación de la enseñanza primaria y secundaria. Observam o s que hay una injusticia con los niños de las aldeas remotas y de las clases pobres de la sociedad en relación con los que viven en las ciudades. E n lo que se refiere a las aldeas, éstas carecen con frecuencia de escuelas o las existentes no tienen el nivel necesario, la enseñanza primaria no es obligatoria, y vemos que los hijos de las clases pobres se ven obligados a trabajar desde la edad temprana para ganarse la vida. L a enseñanza superior tiene en los países exportadores de petróleo otro sentido. El título universitario, fuente de orgullo y vanidad únicamente, no contribuye a desarrollar las capacidades de la sociedad, sino a adquirir un prestigio que promueve el rango social del que lo ostenta, y en primer lugar en el propio seno de su familia. D e ahí el entusiasmo creciente por la enseñanza superior en los países productores de petróleo, que lleva incluso a veces a comprar los títulos ya sea mediante la corrupción u otorgando favores a los docentes (Khashan, 1984).

410 Raji Aba-Chacra

L a investigación científica

Así c o m o la enseñanza superior, que transpone en gran parte el modelo de los países europeos y no es el resultado del saber local, la investigación científica en las universidades árabes es también una especie de imitación de lo que se hace en el extranjero o una continuación de las investigaciones iniciadas por los investigadores árabes en las universidades extranjeras, donde realizaron sus estudios superiores. Esto da a la investigación científica un carácter diletante, sobre todo cuando esta investigación no tiene ningún impacto en el desarrollo de la producción ni presta ningún servicio a la sociedad a que pertenece el investigador.

Entre los investigadores y los responsables de la educación existe un foso en el m u n d o árabe. Los responsables ignoran con frecuencia la importancia de la investigación científica, a la que no conceden ningún interés ni atención, y así la investigación se convierte en una actividad individual que practican algunos investigadores en sus campos de especial ización para proseguir lo que habían realizado en el extranjero, sin recibir ninguna orientación ni incentivo. Q u e sigan investigando o que dejen de hacerlo, al Estado le da igual. Según cálculos aproximados, el 40% de los artículos científicos publicados por investigadores árabes en revistas extranjeras provienen de investigadores instalados en países árabes, mientras que el 60% de estas contribuciones las publican investigadores árabes que trabajan en los Estados Unidos de América o en Europa (Qubaysi, 1981).

N o se incluyen en estas cifras los estudios jurídicos, literarios y religiosos que proliferan en los países árabes pero cuyo impacto es ínfimo en el desarrollo científico y tecnológico que se necesita hoy día. Por otra parte, las investigaciones científicas serias que aparecen en el m u n d o árabe terminan beneficiando alos países occidentales.

Pese a estas insuficiencias, es mejor en todos los casos que la investigación científica siga existiendo para mantener un contacto permanente

con lo que producen los países adelantados desde el punto de vista tecnológico y que el investigador conserve su capacidad intelectual hasta que se establezcan planes y programas integrados destinados a estructurarla y utilizarla en provecho de de los países árabes. Entre los problemas con que se enfrenta el investigador, cabe mencionar los siguientes: - Las dificultades materiales que impiden a los

investigadores asistir a los congresos internacionales, o incluso a los de otros países árabes, para informarse e intercambiar ideas sobre temas de investigación. Esto se debe a la falta de presupuestos especiales para financiar los viajes, ya que no se concede a este asunto la importancia que merece.

- L a mediocridad del equipo científico y técnico y la falta de renovación y modernización (Abd-el-Wahab, 1987).

- Los medios de vida precarios del investigador cuyo escaso sueldo no le permite vivir decentemente. Apenas organizado el laboratorio, el investigador abandona su puesto para ganarse mejor la vida, dejando tras sí los instrumentos sin que haya nadie para utilizarlos.

- L a inexistencia de asistentes de investigación y de técnicos permanentes encargados de la continuidad del trabajo. Cada vez que se estropea un aparato, es el investigador quien tiene que pedir a un experto extranjero que lo repare, lo cual requiere tiempo y deja al investigador a merced de los administradores y sometido al fastidioso trabajo burocrático.

- Las obras científicas de referencia son insuficientes, así c o m o la documentación en las bibliotecas.

- L a situación e idoneidad de los locales pueden constituir factores que influyen en la investigación científica. Así, los edificios que no están en absoluto concebidos desde el principio para servir de centros de enseñanza y de investigación obstaculizan el trabajo, problema éste que afecta a muchos países pobres del m u n d o árabe.

A todo ello se añade un problema crucial: el éxodo de profesionales árabes. Este es de dos tipos: hay investigadores o profesores que se trasladan de un


país árabe a otro para ganar dinero, lo que provoca inestabilidad y disminución del rendimiento; y hay otros que emigran definitivamente a Europa o a América, lo que constituye una pérdida mucho más grave.

Propuestas y perspectivas

La reforma de la educación en el m u n d o árabe es necesaria y urgente, pero es difícil concebir una reforma radical de la enseñanza superior sin una revisión de los métodos y objetivos de la enseñanza secundaria y primaria. Los problemas de la enseñanza superior tienen su origen en las etapas que preceden, en las que se desarrollan las capacidades y aptitudes del estudiante, se forja su personalidad social y moral y se construye el edificio sobre bases sanas y orientaciones que sirven al desarrollo de la sociedad.

Los fallos actuales de la enseñanza superior, aunque se superasen los problemas de la enseñanza preuniversitaria, no pueden remediarse de manera rápida, cambiando las cosas de la noche a la mañana, c o m o por arte de magia, sino que requieren la creación de un clima general político y económico en el que la reforma de la enseñanza superior forme parte de la reforma de todo el edificio social. Mientras en el m u n d o árabe no se produzca un renacimiento político y social global, cualquier reforma seguirá estando expuesta en todo momento a recaídas y retrocesos. Pero los establecimientos de enseñanza superior no pueden esperar a que se realice una reforma completa en los diferentes países árabes. Corresponde a cada gobierno y a cada establecimiento tratar sus asuntos c o m o les sea posible, ya que la interacción entre los graduados de la universidad y la sociedad constituye uno de los factores que acelera el proceso de desarrollo y de plena renovación. Por ello, formulamos a continuación algunas propuestas, parte de las cuales pueden ponerse en práctica en breve, mientras que otras exigen una coordinación general entre las autoridades árabes.

LOS PROGRAMAS

Es preciso revisar el contenido de los programas partiendo del principio de qué tipo de graduados queremos y a qué tipo de actividad queremos que se orienten después de terminados sus estudios. El contenido de los programas se definirá a la luz de las necesidades de tal o cual título.

Habría que asociar las materias de la enseñanza de manera íntegra y evitar la repetición, tomando en consideración la situación de los estudiantes antes de entrar en la universidad, de suerte que los programas de las especializaciones de enseñanza superior no contengan lagunas en el paso de la enseñanza secundaria a la universitaria.

Es necesario renovar periódicamente los m é todos de evaluación de los estudiantes, lo que permite juzgar el grado de adaptación de los programas a la capacidad intelectual de los estudiantes y comprobar en qué medida éstos los han asimilado; y crear en todos los países, o incluso en todas las universidades, un grupo de expertos que tenga por misión velar permanentemente por el perfeccionamiento de los programas.

LA LENGUA DE ENSEÑANZA

Habría que adoptar la lengua árabe y generalizar su empleo en todos los establecimientos oficiales de enseñanza superior del m u n d o árabe, ya que por importante que sea el nivel lingüístico del estudiante en las lenguas extranjeras, el árabe sigue siendo la lengua que le resulta m á s familiar. V e m o s que en la actualidad hay estudiantes que pasan un año entero para aprender el inglés antes de poder dedicarse a su especialización (Safi, 1986).

Conviene enseñar, además del árabe, una lengua extranjera por lo menos, ya sea el francés o el inglés, y a un buen nivel, para que los estudiantes puedan seguir desde la secundaria las obras de referencia, los estudios y las lecturas que necesitan en su especialización.

412 Raj i Abu-Chacra

Es necesario prestar mucha atención a la traducción de las obras científicas fundamentales y fijar la terminología científica y técnica en árabe normalizándola; sería preferible que las universidades árabes se encargasen de coordinar esta tarea para que la adopción de esta terminología fuese obligatoria (Abiyad, 1987).

Para facilitar el trabajo de traducción y no aislar a los graduados en disciplinas científicas de las investigaciones que se realizan en el m u n do, por nuestra experiencia pedagógica en algunos países del m u n d o árabe, consideramos m á s conveniente utilizar el árabe para explicar los conceptos y debatirlos con los estudiantes, y dejar las ecuaciones y las fórmulas científicas en caracteres latinos en el m i s m o orden en que se escriben en las obras extranjeras y mencionar también los términos científicos en lengua extranjera, aunque exista una traducción al árabe. Esto permite al estudiante seguir el m i s m o tema en obras de referencia extranjeras (Ibn Abdallah, 1976).

MATERIAL DIDÁCTICO Y M É T O D O S DE

ENSEÑANZA

Es preciso abandonar el método que consiste en memorizar y aprender de memoria los conocimientos, y crear en los estudiantes estímulos que los ayuden a comprender el tema y a interpretarlo de manera personal. U n o de los métodos utilizados consiste en la adopción de técnicas modernas c o m o son los laboratorios de lenguas y de ciencias, para que el estudiante practique lo que ha aprendido en teoría y lo asimile bien. N o hay duda de que estos métodos requieren profesores competentes y que hayan recibido una formación para utilizarlos.

Si hoy se insiste en los aspectos científicos, por estar relacionados directamente con la producción, no por eso hay que descuidar las disciplinas literarias, lingüisticas y artísticas. El estudiante árabe que aprende en lengua determinada, c o m o el alemán o el inglés, no puede terminar sus estudios universitarios sin haber visitado Alemania o el Reino Unido para practicar el idioma, ya que la comprensión de la lengua es difícil si se disocia de

las costumbres y maneras de vivir de las gentes del país. Por eso, consideramos que los cursos de formación en el extranjero en las disciplinas literarias y artísticas son indispensables.

Gracias al progreso técnico, han surgido en los últimos años algunas universidades abiertas (Kamhawi , 1988), aunque están aún en sus comienzos. Se podría utilizar la televisión para impartir cursos a los estudiantes que no pueden seguir estudios científicos a causa de su situación social. Este método se sigue en el Reino Unido, por ejemplo, y ha dado ya buenos resultados. U n a de las ventajas de este método, especialmente en los países árabes, si se adopta una estación emisora que difunda a los distintos países, es que podría contribuir a unificar la lengua y los términos científicos utilizados en la enseñanza, poniendo fin al desorden actual. A d e m á s este tipo de enseñanza podría servir para modernizar la educación de adultos y la formación permanente, incluso para los graduados de la universidad.

EL DESEQUILIBRIO ENTRE LAS R A M A S

L o que se necesita hoy es lo contrario de lo que existe en las universidades árabes. Corresponde a éstas fomentar, por todos los medios posibles, las disciplinas científicas, sobre todo las de ciencias aplicadas y las técnicas, conservando por supuesto las facultades de ciencias humanas. Ello supone dar a los estudiantes información sobre las perspectivas de las carreras científicas y su utilidad para la sociedad, así c o m o sobre las salidas que se ofrecen a los graduados en ellas. Facilitar el ingreso de estos estudiantes en disciplinas científicas no significa laxismo en su formación y en los requisitos para la obtención de los títulos, puesto que se recurre al principio de selección al final del primer año de estudios. Así, el estudiante que sobresalga proseguirá su especialización científica a nivel superior, mientras que el menos aventajado ingresará en otra rama que convenga a sus capacidades y que requiera un período de estudios m á s breve. D e lo que m á s carecemos hoy día en el m u n d o árabe es precisamente de técnicos


de grado medio, cuya especialización requiere unos dos años de estudios postsecundarios.

Al mismo tiempo, es preciso limitar las facultades de ciencias humanas exclusivamente a las personas con aptitudes, mediante concursos serios. Ello empujará a los estudiantes a orientarse hacia ramas científicas y técnicas, con excepción de unos pocos en los que destaquen cualidades particulares en letras, derecho y otras afines. Cuando la proporción de científicos sea importante, se podrá proceder, dentro de las facultades y de acuerdo con los deseos y capacidades de los estudiantes, a reorientarlos hacia una u otra rama.

Este proceso tendrá por resultado la formación de una gran cantidad de técnicos de grado medio que el mercado local o el mercado árabe podrá absorber o aprovechar mejor de lo que podría con un gran número de graduados en ciencias humanas.

Corresponde al Estado además, mediante la cooperación de los ministerios de educación y de planificación con las universidades, establecer planes de estudios que correspondan a las necesidades de fomentar una u otra rama de la enseñanza superior de acuerdo con la necesidad de graduados en ella, cualitativa y cuantitativamente, y el período requerido.

LA SELECCIÓN Y LA FORMACIÓN DEL PERSONAL

DOCENTE

E n relación con la selección y formación del personal docente de la enseñanza superior, proponemos lo siguiente: - Disociar la selección de los docentes del

marco estrecho de la política local e insistir en el aspecto de la competencia científica y en la experiencia, evitando la arbitrariedad política o partidista, de suerte que no sea posible contratar ni despedir a un profesor en ningún establecimiento docente por razones que no sean puramente académicas o éticas.

- Es preciso que en todos los establecimientos docentes el trabajo se efectúe, no de manera individual, sino en equipos en los que participen todas las personas competentes, y se creen

comités especiales que estudien y propongan las modificaciones necesarias, ya sea en lo que respecta a la revisión de los métodos de enseñanza y de los programas o de la dotación del equipo necesario.

- Crear centros de formación periódica del personal docente, ya sea dentro de un sólo país árabe o bien centros comunes a varias universidades árabes, e incitar a los profesores m e diante ayuda material a que efectúen visitas científicas a las universidades extranjeras para informarse de las innovaciones científicas o pedagógicas.

- Organizar conferencias de los países árabes en las que se examinen y traten problemas comunes a la enseñanza superior, con vistas a encontrar soluciones.

- Preparar un protocolo general de intercambio de profesores entre las universidades árabes para intensificar las relaciones entre ellos, de suerte que ningún profesor de enseñanza superior sea sometido a la ley de la oferta y la demanda y no se traslade de un establecimiento docente a otro movido únicamente por el afán de lucro.

- Preocuparse por las condiciones de vida de los docentes y hacer que la mayoría de ellos sea de plena dedicación para que no se vean obligados a buscar un trabajo suplementario. Ello contribuirá a reforzar las capacidades y a reducir el éxodo de profesionales.

- Asociar el trabajo universitario a los sectores de producción de la sociedad y someter los problemas de los sectores industriales y agrícolas a comités de estudio integrados por profesores de los institutos técnicos y las universidades nacionales, mediante contratos entre los diferentes sectores y los investigadores. Eso permitiría prescindir progresivamente de los expertos extranjeros.

LA DEMOCRATIZACIÓN DE LA ENSEÑANZA

La democratización de la enseñanza consiste en abrir las puertas de la enseñanza superior de diferentes tipos al mayor número posible de estu-

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diantes con un nivel homógeno y aceptable. Esto se consigue dando a todos los ciudadanos capacitados las oportunidades necesarias para que prosigan sus estudios superiores, de suerte que la selección se base únicamente en la capacidad científica. Sin embargo, toda selectividad debe acompañarse de un proceso de orientación de los estudiantes que hayan suspendido, con el fin de aprovechar sus capacidades en otros sectores útiles. A este respecto, la experiencia de la Facultad de Medicina de la Universidad Libanesa (Líbano) ha dado sus frutos. Después de un primer año preparatorio en la Facultad de Ciencias, hay un curso para seleccionar a los estudiantes que van a cursar medicina, mientras que los suspendidos serán orientados hacia otras disciplinas c o m o la biología, la geología o la botánica. Pero es preciso que las autoridades de educación definan las necesidades de la sociedad en cada uno de estos campos, lo que requerirá en Líbano un gran esfuerzo de planificación.

E n los países donde existen universidades e institutos privados, es preciso que éstos se sometan a un control de las autoridades oficiales, por una parte para proteger el nivel educativo exigido, y, por otra, para que estos establecimientos no falseen con el número de los que se gradúan en ellos las estadísticas y las previsiones del Estado, saliendo del marco educativo nacional.

Observamos que en el m u n d o árabe en general hay falta de m a n o de obra especializada, es decir, de técnicos con un diploma que sólo requiere dos años de estudios en un instituto de enseñanza superior. Proponemos que se creen m á s institutos de éstos, que atraigan a los que deseen cursar estudios relativamente breves que les garanticen al m i s m o tiempo la seguridad de encontrar un empleo después de graduarse. N o se nos oculta que el proceso de aprovechamiento de las capacidades de todos los miembros de la sociedad según las necesidades de ésta exige una dinámica permanente y una revaluación continua. H a y que insistir además en la necesidad de orientar a la mujer en el m u n d o árabe hacia ramas conformes con su papel de esposa y madre, para que tomen conciencia de su contribución al desarrollo de la

sociedad en condiciones de igualdad con el h o m bre (Ramdas, 1989).

LA INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA

Sin pretender que todo docente tenga que ser un investigador eminente, consideramos que no hay establecimiento de enseñanza superior digno de ese nombre si no cuenta entre sus docentes con auténticos investigadores, ya que de lo contrario se convertiría con el tiempo en un establecimiento del mismo nivel que las escuelas secundarias, y se vería condenado a repetir año tras año a los estudiantes conocimientos caducos. Partiendo de la necesidad de un aprovechamiento de la investigación en beneficio de la sociedad y de un mejoramiento del nivel de la producción, proponemos la creación en cada país árabe de un centro de orientación de las investigaciones, que planifique a nivel local y defina los temas de investigación que se proyecta fomentar. Ese centro también podría asignar créditos y establecer contratos de investigación con los centros de enseñanza superior para ejecutar proyectos científicos que contribuyan a mejorar la producción y aumentar el nivel de vida de la población. A d e m á s , es conveniente que cada uno de estos centros esté representado en un consejo a nivel de todos los países árabes, que podría depender de la Liga de los Estados Arabes o de la Organización Arabe para la Educación, la Cultura y la Ciencia. Este consejo tendría por función orientar las investigaciones de carácter general, de interés para el conjunto de los países árabes, c o m o las que se relacionan con el petróleo, el medio ambiente o los recursos animales. Gracias a este consejo, el papel de los países ricos y el de los países pobres se complementaría, y se financiarían y ejecutarían proyectos árabes de investigación con fondos árabes y profesionales árabes.

C o n esta propuesta no pretendemos obligar a los investigadores del m u n d o árabe a trabajar sobre temas específicos de investigación en los que se los confíe. L o único que queremos es suscitar interés por temas concretos cuyo estudio


los países árabes consideran necesario profundizar por ser de utilidad general. Y c o m o los gastos de las investigaciones, incluso de las literarias son elevados, aseguraríamos por este medio la financiación de proyectos de investigación y atraeríam o s a los talentos árabes que trabajan en proyectos de investigación en Europa, América y otros países, dándoles razones para regresar a sus países.

Es preciso crear talleres técnicos capaces, en una primera etapa, del mantenimiento del equipo científico que utilizan los investigadores, hasta que esos talleres se perfeccionen y sean capaces de fabricar algunas piezas y máquinas que se utilizan en la investigación científica en laboratorios. N o podrá haber investigación científica mientras el investigador siga dependiendo del extranjero para el suministro de las piezas de recambio.

Conclusión general

E n las páginas que preceden hemos expuesto diferentes tareas que dificultan el proceso de enseñanza superior en el m u n d o árabe y dan de ésta una imagen sombría. N o queremos omitir algunos intentos modestos que surgen aquí o allá, ya sea a nivel de la investigación científica para que ésta sea aplicable y útil, de la extensión de la enseñanza a los diferentes grupos de la sociedad o del apoyo al investigador y al docente para tratar de atraerlos a sus países. Pero la mayor parte de estos intentos no han alcanzado aún el nivel requerido, se reactivan a veces, pero en general languidecen y terminan desvaneciéndose.

U n a de las principales causas de esta pérdida en el ámbito de la educación es la política, empezando por la política mundial y terminando por los intereses personales y de clan que dictan las decisiones en materia de educación. Si examinam o s las condiciones internas de cada país árabe, vemos que las decisiones en materia de educación están en manos de una minoría de personas a las que une el parentesco de sangre o la afiliación al partido político gobernante. Los proyectos de

educación sólo tienen aprobación si favorecen los intereses de ese grupo, si no, siguen siendo papel mojado. Cuando el poder va pasando de m a n o en m a n o , las universidades se debilitan, los proyectos se interrumpen y se despide a trabajadores, investigadores y docentes, o se les transfiere a otros lugares en donde su presencia carece de utilidad. Así, el profesor o el investigador, ante lo precario de su situación, trabaja con el sentimiento de estar expuesto a ser despedido en cualquier momento . E n esas condiciones, no puede haber una planificación a largo plazo. Mientras que en los países europeos y en los Estados Unidos el investigador no siente la presión del régimen político, los educadores del m u n d o árabe están agobiados por el peso de los favoritismos políticos: en Occidente, los responsables pasan y las instituciones permanecen, mientras que en Oriente las instituciones pertenecen a los responsables y desaparecen con ellos.

N o es posible hablar de la situación política interna de cada país árabe aislándolo de la política internacional y de los conflictos regionales, y de c ó m o podría ser de otra manera cuando estos países no han adquirido su independencia desde hace m u c h o tiempo y todo el Oriente es el centro de las miradas del m u n d o por las riquezas naturales que contiene. Los conflictos y diferencias entre los dirigentes y los regímenes de los distintos países árabes tienen su origen en las injerencias internacionales, lo cual crea, a su vez, en Oriente Medio un clima de inestabilidad política que repercute en el planeamiento de la educación. Si se crean por ejemplo establecimientos en regiones que se disputan dos Estados vecinos, ¿cuál será el destino educativo de los pueblos que viven en ellas? El mejor ejemplo lo tenemos en lo sucedido últimamente en el Golfo Arábigo. ¿Se puede decir que el gobierno iraquí se preocupa del desarrollo de la región kurda, al Norte de Irak, desde el punto de vista del desarrollo y de la educación, en la misma medida que se preocupa del desarrollo de las demás regiones iraquíes? ¿ C ó m o serán las relaciones en el terreno de la educación, a corto y largo plazo, entre Irak y Kuwait? ¿Será mejores que las que existen actualmente entre Irak y Siria? ¿Quién puede decir que

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las relaciones amistosas entre Egipto, Arabia Saudi y Siria durarán el tiempo suficiente c o m o para planificar la educación? ¿ N o han pasado algunos países árabes de situaciones de "unión" para volver al cabo de algunos años a situaciones de agresión. ¿ H o y presenciamos la desaparición de las fronteras entre Libia y Egipto, ¿pero hasta cuándo?

¿ D ó n d e estamos hoy en lo que respecta a la coordinación entre los países árabes, el intercambio de experiencias y la creación de establecimientos de educación integrados, al servicio de la sociedad árabe, cuando la situación política sigue siendo la m i s m a ? Si persistimos en esta situación de conflictos políticos cruentos, n o p o d e m o s esperar que se unifique la terminología científica árabe ni que intercambiemos los conocimientos técnicos, y los docentes. Pasarán sin duda varias décadas antes de que se instaure ante nosotros una cooperación real, para que el dinero se p o n g a al servicio de las competencias con vistas a llegar a una sociedad productiva autosuficiente.

El único rayo de esperanza es que los países árabes hayan aprendido la lección de lo que sucedió en el Golfo, y la tengan en cuenta para lograr un acercamiento entre ellos y consolidar un nuevo sistema de seguridad en la región, que contribuya a solucionar los problemas pendientes de Oriente M e d i o de u n a m a n e r a justa que garantice a las nuevas generaciones estabilidad.

Esto n o significa que tengamos que p e r m a n e cer con los brazos cruzados esperando soluciones mágicas, sino que corresponde a cada u n o de nosotros desde su puesto en la educación, en la administración o en el gobierno, actuar dentro de nuestras posibilidades, y reclamar q u e se mejore lo que se puede mejorar, y así quizá llegue el día en que la enseñanza superior pueda desempeñar un papel eficaz en el desarrollo de la sociedad árabe. •

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i-Chacra

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L a enseñanza superior y el

desarrollo: la experiencia

de cuatro países de Asia

recientemente

industrializados

Jasbir Sarjit Singh

Desde el decenio de 1970 cierto número de países asiáticos han ido mejorando su infraestructura industrial y reforzando su capacidad para adoptar y crear nuevas tecnologías. Entre estos países, la República de Corea, Taiwan y Singapur han alcanzado ya un desarrollo industrial importante, y Malasia sigue el mismo camino. Denominados generalmente los Países Recientemente Industrializados (PRI), sus recursos naturales son limitados, pero han comprendido que el elemento clave de su productividad y de su desarrollo

Jasbir Sarjit Singh (Malasia). Jefe de proyecto del Programa de Educación de la Secretaría del Commonwealth, en Londres, y tiene a su cargo la enseñanza superior. Hasta 1990 fue profesora de sociología en la Facultad de Ciencias de la Educación de la Universidad de Malasia, donde también fue Decana del Instituto de Estudios Superiores. Sus principales temas de trabajo, tanto en la docencia como en la investigación son las relaciones entre la educación y la movilidad social; la integración nacional; la enseñanza superior comparada, la orientación y el empleo en los países en desarrollo. Es autora de muchos artículos sobre estos temas.

nacional se encuentra en el componente de conocimientos y aptitudes de su m a n o de obra, lo que los ha hecho pasar de una economía agrícola a una economía industrial orientada hacia la exportación.

Impresionados por los cambios estructurales y por el desarrollo industrial de los PRI, otros países en desarrollo los toman c o m o ejemplo para estimular su crecimiento. Se interesan sobre todo por la función del desarrollo de los recursos humanos en tanto que generador de crecimiento, especialmente en relación con las inversiones en diferentes niveles y tipos de educación. L a inversión de los escasos recursos disponibles en la enseñanza superior es para ellos sumamente problemática. Por tratarse del sector más caro de la enseñanza, es fundamental que el sistema de enseñanza superior produzca la m a n o de obra cuya composición sea la más adecuada para atender las necesidades nacionales. D e particular interés para los países en desarrollo son las estrategias aplicadas en la enseñanza superior que han permitido a los P R I crear la capacidad técnica y científica que sirve de base a la industrialización.

U n a serie de factores contribuyeron tal vez al éxito de la reestructuración y el desarrollo de estos


418 Jasbir Sarjit Singh

países, dos de los cuales guardan relación directa con las instituciones de enseñanza superior la cantidad y calidad de la m a n o de obra técnica y científica y el entorno de investigación y desarrollo que permite lograr y mantener el ritmo del desarrollo industrial nacional.

Las instituciones de enseñanza superior desempeñan una función particularmente importante en la formación de técnicos y científicos porque a menudo son las únicas que suministran un personal científico y técnico de alto nivel. L a actividad de investigación y desarrollo, aunque compartida con otras instituciones especializadas y de investigación, es un elemento fundamental de la enseñanza superior puesto que refuerza y aumenta su capacidad de formación. Así, pues, es indispensable para las necesidades de nuestro análisis saber en qué medida los sistemas de enseñanza superior de los P R I contribuyen a sus políticas de industrialización.

E n el presente trabajo se analizará la evolución de la enseñanza superior en cuatro P R I -la República de Corea, Malasia, Singapur y Taiwan- para evaluar su participación en el progreso de la industrialización de esos países. Se hará una breve reseña de la índole de su industrialización y el grado de ajuste estructural que han alcanzado. Se identificarán y examinarán las políticas de enseñanza superior y los factores que han contribuido a dar forma a su extraordinario crecimiento industrial, sobre todo desde la perspectiva de la función de la enseñanza superior en el desarrollo y la consolidación de su capacidad técnica y científica. Las experiencias de estos países podrá indicar el tipo de desarrollo de la enseñanza superior que puede ser vital para el crecimiento y desarrollo de los PRI .

Ajuste estructural

La tasa de crecimiento anual de los PRI , que es de 6% a 10% desde los años 70, ha ido acompañada de políticas de ajuste estructural cuya finalidad ha sido redistribuir los factores de producción para obtener mejores productos o servicios. H a n susti

tuido la agricultura por la manufactura c o m o factor clave de la promoción y la continuidad del crecimiento económico, pasando gradualmente de las industrias de substitución de las importaciones a las industrias orientadas a la exportación y a determinadas industrias pesadas de alta tecnología. C o n este fin, los P R I han aplicado un "ajuste estructural directivo y correctivo" claramente orientado a ir eliminando las actividades mal remuneradas, de baja productividad y que utilizan mucha m a n o de obra inexperta, y han ido creando sectores de crecimiento basados en actividades de un alto valor añadido y en una tecnología m u y perfeccionada (Chowdhury et al. 1986: 61).

La experiencia del ajuste estructural deSingapur es característica. E n la primera fase de su industrialización los esfuerzos se concentraron en unas pocas industrias: química, ingeniería metalúrgica y maquinaria, ingeniería pesada e ingeniería eléctrica y electrónica (Lim 1984, p. 33 y 41). Desde 1979, con el propósito de realizar una segunda revolución industrial, Singapur orientó su sector industrial hacia la producción de bienes que exigen una mayor capacitación, salarios más elevados y que generan un mayor valor añadido. Comprendiendo las ventajas que tendría fomentar el desarrollo de industrias basadas en conocimientos técnicos, Singapur tomó las medidas necesarias para convertirse en un centro internacional de exportación de tecnología de sistemas de programas para los mercados mundiales.

E n todos los P R I se observan los cambios introducidos en la distribución sectorial de población activa, así c o m o en la contribución sectorial al PIB (cuadro 1), lo cual refleja la disminución de la producción agrícola y la expansión de los sectores industriales, manufactureros y de servicios.

E n la República de Corea, en el período 1960-1985, la producción agrícola aumentó en promedio en un 3%, y en el decenio de 1980, creció en un 3.7, pero durante el m i s m o período de 1965-1985 la industria aumentó en un 16.4% y en un 12.4% en el decenio de 1980, mientras que la producción manufactura aumentó en un 18.7% y un 13.50 en los mismos períodos. L a producción

L a enseñanza superior y el desarrollo: la experiencia de cuatro países 4 1 9 de Asia recientemente industrializados

Cuadro 1. Indicadores básicos

País

República

de Corea

Malasia

Singapur

Taiwan

Población 1988

(millones)

42.0

16.9

2.6

19.9

PNB en E E . U U .

(1988)

3.600

1.940

9.070

6.302

Matrícula en instituciones de enseñanza

Año

1970

1980

1988

1970

1980

1988

1970

1980

1988

1970

1980

1988

Primaria

73.1

54.2

44.4

75.0

63.8

59.1

68.9

58.1

48.2

65.9

57.6

56.9

Secundaria

24.3

40.1

42.6

24.3

34.7

37.1

28.5

37.4

43..1

29.0

34.9

33.5

(%)

Superior

2.6 5.7

13.0

0.6 1.5 3.8*

2.6 4.5 8.7

5.1 7.5 9.6

Año Contribución al PIB (%) Distribución de la m a n o de obra

República

de Corea

Malasia

Singapur

Taiwan

1970

1980

1988

1970

1980

1988

1970

1980

1988

1970

1985

1988

Agricul tura

26.5

14.9

10.5

30.8

22.2

21.1

3.0 1.3 0.4

18.0

6.9 6.1

Manufacturas

22.4

31.0

33.2

13.4

20.5

24.4

20.2

29.1

38.0

26.2

35.8

38.1

Servicios

51.1

54.1

56.2

41.9

45.1

45.0

71.5

66.7

61.0

47.5

48.2

47.7

Agricultura

50.4

34.0

20.7

53.5

40.6

31.3

3.5 1.6 0.4

36.7

17.5

13.7

Manufacturas

14.3

22.5

24.4

8.7 15.8

16.6

22.0

20.1

28.5

20.9

33.5

34.5

Servicios

35.3

43.5

50.9

35.2

36.7

45.5

67.5

61.5

62.5

35.3

41.1

43.7

Fuente: Major Statistic of the Korean Economy, 1990;Taiwan Statistical Data Book, 1990; Year BookofStatistics, Singapore, 1971/1972,1985,1989;ThirdMalaysiaPland(1988)andMid-TermReviewoftheFiflhMalaysiaPlan;yEducationaiStatistics of the Republic of China, 1990.

* Estimación 1990. Quinto Han de Malasia: 485.


agrícola de Singapur disminuyó durante el decenio de 1980 (- 5.1 % mientras que la industria y las manufacturas registraron un aumento significativo del 11.9% y el 13.2% respectivamente, en 1965-1980 y 4.5% y 4.8%, respectivamente, en el decenio de 1980 (Banco Mundial, 1990, p. 202 y 203).

Las políticas de ajuste se han visto m u y facilitadas gracias a un planteamiento adecuado y de largo alcance en las políticas adoptadas para el desarrollo, la enseñanza y la formación de la m a n o de obra (Chowdhury et al., 1986, p. 11). L a relación entre el ajuste estructural y el desarrollo de los recursos humanos tenía por claro objetivo obtener el conjunto de conocimientos necesarios para llevar adelante el proyecto de industrialización. L a matrícula en la enseñanza secundaria y superior aumentó en proporción directa al aumento de la demanda de gente formada. Para atender la demanda de técnicos e ingenieros, las universidades, facultades y escuelas favorecieron el ingreso de estudiantes de carreras científicas. El resultado es evidente: la estructura de la educación en todos los países (cuadro 1), se ha modificado con evidentes consecuencias en la estructura de las calificaciones de la m a n o de obra.

Objetivos prioritarios de la enseñanza

superior

Desde el decenio de 1970, los PRI han planificado su enseñanza superior en el marco de las prioridades nacionales establecidas para todo el sistem a educativo bajo en control del Ministerio de Educación. Se considera a la enseñanza superior c o m o un componente esencial del proceso de construcción nacional, y se espera que traiga consigo el desarrollo político y socioeconómico del país. Se ha mantenido un estricto control de la evolución de la enseñanza superior y del conjunto del sistema de educación nacional. Sin embargo, c o m o se ha manifestado en relación con la República de Corea, a pesar de sus graves deficiencias, de la tensión en que pone a sus padres y alumnos y de que no favorece el desarrollo personal del

individuo, el sistema educativo ha contribuido al progreso económico del país (Selth, 1988, p. 16).

Se ha comprobado que existe un control metódico que se ejerce mediante grandes subvenciones, que a menudo cubren hasta el 95% de los gastos ordinarios y de desarrollo de estas instituciones, o de decisiones legislativas que han autorizado a estos gobiernos a regular la expansión y la orientación de la enseñanza superior. Desde el decenio de 1960 hasta los años 80, los planes quinquenales de desarrollo de la República de Corea hicieron que el gobierno reglamentara la creación de nuevos departamentos y fijara cuotas de estudiantes por universidades y por disciplinas, influyendo en los programas y en la contratación de personal docente ( B o m M o Chung, 1988, p. 52). El gobierno determinó el número de cursos, la combinación de las asignaturas que se debían cursar, las especialidades de postgrado que debían existir y la reglamentación de los estudiantes en el extranjero (Selth, 1988, p. 11). E n Malasia, la enseñanza superior ha sido estrictamente vigilada por el Ministerio de Educación c o m o uno de los elementos principales del desarrollo nacional. L a ley sobre las universidades y colegios superiores de 1971 estipula que no se podrá crear ningún instituto de enseñanza superior de rango de universidad si no está conforme con las disposiciones de esta ley (Isahak Harón, 1988, p. 6). El gobierno ejerce también plena autoridad sobre el ingreso de estudiantes, la contratación del personal docente, los programas de estudio y la financiación. E n los planes quinquenales sucesivos se establecieron objetivos para reorientar la enseñanza superior y se aplica una política estricta de cuotas a través de una oficina central de admisiones. Singapur ha coordinado cuidadosamente el desarrollo de los institutos técnicos, las escuelas de formación profesional y las universidades para que formen el tipo y la cantidad de personal que necesita la economía. El acceso a las universidades y colegios superiores está reglamentado por criterios objetivos y no por necesidades individuales y en el plan decenal de m a n o de obra se han previsto los niveles de matrícula. El gobierno influye activamente en la elección de las carreras, incita a los estudiantes a elegir campos en los que hay escasez

L a enseñanza superior y el desarrollo: de Asia recientemente

>: la experiencia de cuatro países 421 : industrializados

de personal y no a elegir otros donde hay más competencia. Se favorece el desarrollo de ciertas facultades, suministrándoles personal de alto nivel (Pang Eng Fong, 1982, p. 157). Taiwan no es una excepción en lo que se refiere a la reglamentación de la matrícula, la estructura y el contenido de la enseñanza superior. El nombramiento de rectores, la creación de nuevos departamentos, facultades o universidades, el número de estudiantes por facultad, el programa de estudios, el número de profesores por facultad y el de alumnos por profesor, el precio de la matrícula y los sueldos del personal universitario, todo esto es decidido por el Ministerio de Educación. (Hsieh, 1989, p. 179). El gobierno ha mantenido una relación de 3:7 a favor de los institutos de formación profesional para mantener un alto nivel de formación de técnicos. Últimamente se han producido cambios que permiten que un mayor número de estudiantes asistan aescuelas de enseñanza más general, pero esto no ha respondido a una presión de los padres sino a la necesidad de una m a n o de obra de alto nivel (Yi-Rong Young, 1991, p. 6 y 7).

L a inversión en la enseñanza superior

U n a vez reconocida la importancia de la enseñanza superior para la creación de una mano de obra altamente calificada, los PRI decidieron hacer en ella grandes inversiones. En todos los PRI el gasto en educación aumentó de manera constante como porcentaje del P N B y en la enseñanza superior c o m o porcentaje del presupuesto total de educación. E n el decenio de 1980 la República de Corea dedicó el 5.5% de su P N B a la enseñanza y el 30% de ese presupuesto se destinó a la enseñanza superior. El gobierno considera que una de sus principales tareas "es asegurar que el presupuesto de la enseñanza superior alcance el nivel máximo posible" (Bom M o Chung, 1988, p. 53) E n 1985, Malasia gastó el 6.9% de su P N B en educación y de este monto el 15.6% se dedicó a la enseñanza superior. E n 1970 Malasia dedicó solamente el 7.1% de su presupuesto a la enseñanza superior.

D e la misma manera, Singapur asignó en 1989-90 cerca del 22% de su presupuesto de educación a la enseñanza en sus universidades y a las escuelas de formación técnica (Ministerio de Educación de Singapur, 1990, p. 33). Paralelamente, los gastos en enseñanza de Taiwan aumentaron del 1.73% en 1951 al 5.3% de su P N B en 1985 y el 16% de este presupuesto se dedicó a la enseñanza superior.

Las estructuras de la enseñanza superior

El alto nivel de gastos va acompañado de un aumento del número de estudiantes (cuadro 2). Desde los años 70, la enseñanza superior de los PRI ha aumentado rápidamente. Entre 1970 y 1980, en Malasia y en la República de Corea el aumento fue aproximadamente del 20%, y en Singapur y Taiwan, de un 6.2 y 6.8%, respectivamente. En el decenio de 1980, el coeficiente de crecimiento anual fue de 14.8% en Corea, 13.3% en Malasia y Singapur y 5.6% en Taiwan.

En estos países, las dimensiones y las estructuras de los sistemas de enseñanza superior son variados. Singapur tiene solamente la Universidad Nacional de Singapur, el Instituto Técnico Nanyang (convertido en universidad en 1991), dos escuelas de formación profesional y el Instituto de Educación, con un total de 50 742 alumnos: 22 094 en las universidades, 27 106 en las escuelas de formación técnica y 1 542 en los institutos de pedagogía (Ministerio de la Educación, Singapur, 1990, p. 32). Malasia tiene seis universidades nacionales, una universidad internacional, el Instituto M A R A de Tecnología, en Tengku Abdul Rahman College y cuatro escuelas de formación técnica, que en 1990 tenían 75 178 alumnos. L a educación superior coreana, que en sus comienzos fue organizada por misioneros norteamericanos, experimentó una rápida expansión y reconstrucción después de la guerra de Corea. E n general, fue organizada inspirándose en el modelo de los Estados Unidos de América. E n 1986 existían 111 colegios universitarios y universidades que contaban con 992 233 estu-


Cuadro 2 . Desarrollo de la enseñanza superior en cuatro PRI, 1970-1990

Año

1970

1975

1980 1970-1980 (%) " 1985 1990

1980-1990 (%)"

República

de Corea

201 436

297 219 615 452

20.5 1 062 195 1 529 244 b

14.8

Malasia

10 995

25 420 32 280

19.4

59 346 75 178 c

13.3

Singapur

13 683

18 078 22 633

6.2 39 913 50 742 "

12.4

Taiwan

203 473

289 435 342 528

6.8 528 576 235 064 c

5.6

fWnie: República de Corea: Kim Jong Chol, cuadro H : 7; Kim Shin Bok, cuadro 1: 66; y S. Lee, cuadro 1.2:58. Malasia: Fifth

Malaysia Plan 1986-1990: 264; Mid-Term Review of the Fifth Malaysia Plan: 95. Singapur: Education Statistics Digest,

1990: 32; Yearbook of Statistics, Singapur, 1971-1972. Taiwan: Taiwan Statistic Data Book, 1990: 283-4.

Nota: Los datos se refieren tanto a universidades como a colegios universitarios. a Promedio de aumento anual. b 1988 datos del Anuario Estadístico de la U N E S C O , 1990. c Estimación de 1990. d Datos de 1989 (incluye al Instituto de Educación). e Datos de 1989.

diantes, y otros 69 962 estudiantes en institutos de estudios superiores, pero el 70% de estos institutos son privados (Altbach, 1989, p. 16). E n 1988 se llegó a la cifra sin precedentes de 1 529 244 estudiantes en la enseñanza superior ( U N E S C O , 1990, p . 3-356), cifra que representa un tercio de los jóvenes en edad de recibir educación superior, pero la acción de gobierno afecta sólo a la cuarta parte de los estudiantes, con menos del 2 % de las subvenciones dirigidas a las escuelas superiores privadas ( B o m M o Chung, 1988, p. 54). E n 1989, en Taiwan había 535 064 estudiantes matriculados en 116 instituciones de enseñanza superior, que incluían 21 universidades, 20 colegios universitarios independientes y 75 establecimientos de primer ciclo de enseñanza superior.

A pesar de estas diferencias podemos apreciar algunas características comunes. Los sistemas establecidos en la República de Coreay Taiwan se parecen mucho más al sistema universitario norteamericano, con una variedad en cuanto a la calidad de las instituciones y con un orden jerárquico bien establecido (Lee, 1989, p. 36). E n estos

dos países podemos apreciar dos niveles bien definidos, en los que la mayoría de los estudiantes aspiran a entrar en las facultades financiadas por el Estado y donde la competencia para formar parte de cupos de ingreso es m u y grande. E n Malasia y Singapur, la tradición universitaria está más cerca del sistema educativo británico y la calidad es más homogénea, las universidades están en el vértice superior de la pirámide del sistema educativo y hay institutos especializados que otorgan diplomas y títulos.

Los PRI ofrecen una experiencia m u y útil de organización de la enseñanza superior. Sabiendo que no pueden integrar a todos los postulantes en un sistema caro y de alta tecnología, la República de Corea y Taiwan han desarrollado un sistema de dos niveles: un nivel inferior, de bajo costo de carácter local, y un nivel superior especializado. Han ampliado y diversificado con éxito sus sistemas de enseñanza superior para atender las necesidades nacionales de m a n o de obra de elevado nivel y para satisfacer en cierta medida las aspiraciones de la población dando a todos los


i: la experiencia de cuatro países 4 2 3 ; industrializados

que lo deseen alguna forma de acceso a la enseñanza superior y brindándoles también la posibilidad de pasar de un nivel de la enseñanza superior a otro.

D e este m o d o , cerca del 30% de esta generación tiene acceso a la enseñanza superior. Siguiendo la tradición británica, Malasiay Singapur han optado por unas pocas instituciones elitistas subvencionadas por el gobierno, las cuales otorgan diplomas que abren las puertas de los niveles superiores de la estructura del empleo. U n pequeño grupo de escuelas de formación profesional e instituciones de tecnología dan formación a los técnicos. Sin embargo, es poco probable que se pueda mantener esta situación, y todo indica que c o m o consecuencia del aumento en estos países de la demanda de mayores posibilidades de enseñanza superior, será necesario desarrollar la enseñanza en el nivel inferior.

El personal científico y tecnológico

Los países que estamos analizando heredaron un desarrollo desigual en los niveles de tipos de m a n o de obra: una proporción excesiva de personal de dirección y una escasa producción de asistentes profesionales o técnicos, así c o m o un exceso de diplomados en letras o ciencias sociales y una escasez de diplomados en ciencias exactas, naturales o aplicadas. Durante los últim o s 30 años, los PRI se han preocupado de aumentar su personal científico y de investigación. E n todos los países hay pruebas de las estrategias que han aplicado para concentrar la atención en el personal técnico, científico y de investigación (cuadro 3).

El gobierno coreano se vio obligado a limitar todos los aspectos de la enseñanza superior que no estuvieran relacionados con el desarrollo. El primer Plan Quinquenal de Desarrollo, de 1962, dio máxima importancia a la enseñanza superior de ciencias naturales e ingeniería. El gobierno aumentó moderadamente cada año los cupos de la matrícula en las carreras científicas y la ingeniería, mientras que limitó las admisiones en ciencias

sociales y letras. En 1967, se creó un Ministerio de Ciencia y Tecnología y se promulgó una serie de leyes para fomentar el desarrollo, tales c o m o la Ley de Fomento de la Electrónica Industrial, en 1969, y el Plan de Desarrollo de la Industria Electrónica distribuido en ocho años (1969-1976), y al mismo tiempo se establecieron varios institutos científicos y tecnológicos en todo el país (Sanyal, 1990, p . 20). Se limitó la creación de nuevos departamentos de ciencias sociales, y se concedieron más fondos de investigación para proyectos prácticos que para la investigación básica. El gobierno hizo grandes esfuerzos por orientar a los estudiantes hacia las escuelas y colegios universitarios de enseñanza técnica o profesional. Los estudios de postgrado, que hasta entonces estaban limitados en gran parte a la formación médica y a unas pocas universidades prestigiosas, tales c o m o la Universidad Nacional de Seúl o de la Yonsei, se hicieron extensivos a la ciencia y la ingeniería y se reforzaron mediante el establecimiento de nuevos institutos superiores, especialmente la creación en 1981 del Instituto para la Ciencia y la Tecnología de Corea (K AIST) . Su principal objetivo es formar y desarrollar un personal de alto nivel tanto en los difíciles estudios teóricos c o m o en las aplicaciones prácticas en el campo de la ciencia y de la tecnología y desarrollar la capacidad científica y tecnológica nacional (Lee, 1989,p. 42-43). La matrícula en las facultades científicas osciló entre el 4 0 % y el 50% en los decenios de 1960 y 1970, aunque en 1985 era solamente del 33.1% ( U N E S C O ) . Al nivel de especialización, más del 50% optó por estas disciplinas; en 1986, de un total de 30 265 estudiantes titulares de un diploma universitario, 12 018 estudiantes prepararon la licencia y 3 871 siguieron doctorados en ciencia e ingeniería, lo que representad 52.5% del total de estudiantes de postgrado (Lee, 1989, p. 39, 59 y 60).

C o n el despegue industrial de Singapur, el sistema educativo se fue adaptando para producir diplomados y técnicos que se adaptaran a las necesidades específicas de sus industrias. E n el decenio de 1970, se concedió más importancia en las universidades a los estudios de ingeniería, contabilidad y dirección de empresas. C o m o las


Cuadro 3. Matrícula en las instituciones de enseñanza superior, por materia de estudios en cuatro PRI

Año y materia de estudios

1970 Letras

Ciencias Técnica

1980 Letras

Ciencias

Técnica

1989-1990*

Letras

Ciencias

Técnica

República de Corea

N 8

115 230

36 422 49 784

312 250

93 566

209 636

1 021 622

218 019

289 603

%

57.2 18.1 24.7

50.7

15.2 34.1

66.8 14.3

18.9

Malasia N 8

6 245

3 297 1453

14 790 11325

6 165

42 500 17 408

15 269

%

56.8

30.0 13.2

45.8 35.1

19.1

56.5 23.2

20.3

Singapur N 8

2 708 541

4 769

6 850 1630 8 000

13 589

5 209 30 650

%

33.7 6.7

59.6

41.7

9.8 48.5

27.5

10.5 62.0

Taiwan N5

122 434 31 153 49 886

185 365 41977

115 186

294 700

60 869

179 495

%

60.2 15.3 24 5

54.1 12.3 33.6

55.1 11.4

33.5

Fuente: República de Corea: Anuario Estadístico de la U N E S C O , 1972: 384, 1987: 3313, 1990: 3-356. Malasia: Fifth Malaysia Plan: 264; Mid-Term review of the Fifth Malaysia Plan: 94-95. Singapur Yearbook of Statistics, Singapur, 1971/1972: 167; los datos representan a los estudiantes admitidos en esas disciplinas en el año 1970. Taiwan: Taiwan Statistical Data Book, 1990: 283-4.

* República de Corea, datos de 1988. Malasia, datos de 1990. Singapur, datos de Pang y Gopinathan para 1989: 159; datos de 1989 suministrados por N U S (Universidad Nacional de Singapur), N T I (Instituto Técnico de Nanyang) y las escuelas de formación profesional. N o se incluye a los institutos de enseñanza. Taiwan, datos de 1989.

nuevas industrias prioritarias exigían un alto nivel de conocimientos y de tecnologías, el Instituto Técnico de Nanyang y las escuelas de formación profesional impartieron una formación práctica a los ingenieros. El informe del Consejo Económico de 1986 afirmó que el gobierno debería crear una infraestructura y un entorno que favorecieran los objetivos científicos y tecnológicos en el marco de la política de tecnología avanzada de S ingapur, lo que permitiría a la industria explotar y desarrollar nuevas tecnologías, mejorar su capacidad en esas tecnologías y convertirse en industrias de tecnología avanzada, lo que contribuiría al crecimiento nacional; ello suponía un desarrollo de los program a s destinados a formar el personal necesario para hacerse cargo de las actividades de desarrollo e investigación en la industria. Los estudiantes de

letras y humanidades de todos los institutos de enseñanza superior no llegan al 30%. Tanto en la Universidad Nacional de Singapur c o m o en el Instituto Técnico de Nanyang se intensificaron los programas de especialización técnica (Pang y Gopinathan, 1989, p. 140).

E n Malasia, la política educativa aumentó las cuotas de admisión para los estudios científicos y técnicos, desarrollando las instituciones técnicas y científicas especializadas, lo que hizo que las humanidades y las ciencias sociales fueran gradualmente superadas por los estudios técnicos y científicos, llegándose de esta manera en las escuelas secundarias a una proporción de tres alumnos de ciencias por dos alumnos de letras. E n el decenio de 1970, además de una universidad que cubría todas las disciplinas, la Universidad de


i: la experiencia de cuatro países 4 2 5 : industrializados

Malasia, se creó una universidad de ciencias, se elevó al rango de universidad a las escuelas técnicas y de agronomía y se comenzó a desarrollar cursos de postgrado en ciencias, medicina e ingeniería. Para concentrarse en la investigación aplicada y en cursos orientados al desarrollo, en 1980 se fundó el Instituto de Estudios Superiores de la Universidad de Malasia. C o m o resultado, el número de estudiantes de letras se redujo de 56.8% en 1970 a45.8% en 1980, mientras que la proporción de estudiantes de ciencias e ingeniería pasó de 43.2% a 54.2%. D e esa fecha, la proporción de los alumnos de letras y humanidades ha aumentado, pero este aumento se debe sobre todo al incremento de la matrícula en los estudios de contabilidad y de administración de empresas.

Se puede apreciar la importancia que Taiwan otorgó a la ciencia y a la tecnología gracias a la predominancia de las escuelas técnicas y de ingeniería y de las universidades fundadas durante los decenios de 1970 y 1980, lo que permitió un gran avance de la ciencia, la técnica y los estudios de postgrado. E n 1975, solamente el 47.5% de los diplomas de primer ciclo y el 4% de las licencias y los doctorados concernían a estas disciplinas. E n 1982 el gobierno lanzó un programa especial para formar a un mayor número de estudiantes graduados, para desarrollar los programas de postgrado en campos estratégicos, tales c o m o la informática, electrónica, automatización y biotecnología, aumentando para ello el personal docente y el número de becas para los estudiantes. C o m o consecuencia de ello, la proporción de licenciados y de doctores en ciencias e ingeniería aumentó de 54% en 1980a64% en 1985 y de 18% a 48%, respectivamente. Desde entonces la m a trícula en ciencias e ingeniería ha ido disminuyendo, y en 1990 cerca del 44% del total de estudiantes de las universidades públicas y privadas seguían cursos de ciencias y tecnología. E n el sector público, en el primer ciclo, el 51% de los estudiantes cursaba carreras científicas o de ingeniería. L a matrícula en estas disciplinas representa en la actualidad el 57% de todos los graduados, es decir, el 60% de todas las licenciaturas, y el 28 % de los doctorados corresponden a los campos científicos o técnicos.

El desarrollo de los estudios de tecnología y de ingeniería

A medida que la industrialización fue cobrando importancia, se puso de manifiesto la necesidad de contar con ingenieros especializados y técnicos que apoyasen su trabajo, más que una m a n o de obra científica sin especialización. A este respecto, es evidente la relación que existe en los PRI entre la proporción de estudiantes de profesiones técnicas y el nivel de industrialización (cuadro 3). L a República de Corea, Taiwan, Singapur y, en menor grado, Malasia, confiaron en sus prestigiosas universidades para formar los ingenieros necesarios para su planeamiento industrial.

E n la República de Corea y Taiwan se multiplicaron los departamentos y el número de estudiantes de ingeniería electrónica y electrotecnia. E n Singapur aumentó el número de especialistas en informática y en biotecnología. Al m i s m o tiempo, se diversificó el sistema de enseñanza superior y se crearon oportunidades para que un gran número de estudiantes pudieran estudiar profesiones técnicas a un nivel inferior en las escuelas de primer ciclo de la enseñanza superior y en las escuelas de formación profesional, en las que se hacen estudios de dos a cinco años de duración que permiten a los graduados trabajar c o m o técnicos en las industrias, mientras que un número reducido puede cursar estudios más especializados en institutos técnicos.

Durante el decenio de 1980, Singapur concentró sus esfuerzos en los estudiantes de ingeniería aumentando el número de diplomados. L a matrícula en los estudios de ingeniería de la enseñanza superior fue en 1980 de 8 000 estudiantes de un total de 16 480, o sea, 48% de los estudiantes de postgrado. E n 1989, de un total de 49 448 estudiantes, el 62% de los estudiantes de todas las facultades y universidades estudiaban ingeniería. E n 1980, Singapur registró el 10.2% de sus estudiantes en cursos de postgrado, cifra que ha aumentado considerablemente mediante la creación de centros especializados que brindan excelentes


oportunidades a los estudios de postgrado, tales c o m o el Instituto de Biología Molecular y Celular, el Instituto para la Ciencia de Sistemas y el Centro de Estudios Superiores. El gobierno ha creado prestigiosas becas de investigación para atraer a los mejores estudiantes hacia los cursos de especialización y se ha puesto c o m o objetivo que el 10% de sus estudiantes se dedique a la investigación en 1990 (Pang y Gopinathan, 1989, p. 147). Singapur ha aumentado el prestigio de sus estudios de ingeniería creando en 1990 la escuela superior de ingeniería "para reforzar los programas de postgrado" y para ayudar al personal a convertir la escuela en un centro superior de formación e investigación en ingeniería.

E n la República de Corea la evolución es bastante similar. El cambio estructural realizado en el decenio de 1970, es decir, el paso de la industria ligera a la industria pesada, aumentó la demanda de ingenieros e investigadores. El principal objetivo en los años 60 y comienzos del decenio de 1970 fue producir técnicos e ingenieros que pudieran asimilar y adoplar una tecnología extranjera. A mediados de los años 70, se produjo un cambio hacia sectores industriales de fuerte intensidad de capital y de tecnología intensiva, las nuevas industrias necesitaban científicos e ingenieros que pudiesen asimilar de manera creativa la tecnología extranjera y que fuesen capaces de inventar y de innovar. Se pidió entonces al sistema universitario que ampliara su misión, y que aparte de la investigación básica desarrollara las fuentes nacionales de creación científica y técnica mediante el fomento de la creación, la evaluación y la validación de ideas (Lee, 1989, p. 55).

Esta situación tuvo fuertes repercusiones en los departamentos deelectrónicay en electrotecnia, en los cuales aumentó rápidamente el número de estudiantes para mantenerse a la par del desarrollo de las industrias que constituían la vanguardia del proceso de industrialización. Aumentó el número y la variedad de cursos de licenciatura y doctorado en electrónica. E n las industrias electrónicas, los cursos versaban sobre materiales semiconductores y electrónicos, sistemas numéricos, comunica

ciones, control y medidas automáticas, circuitos y sistemas electrónicos y computadoras. Entre 1985 y 1991, los estudiantes de licenciatura pasaron de 2 259 a 5 504 y los estudiantes de doctorado de 462 a 1 026. Asimismo, el número de departamentos de electrónica en las escuelas técnicas que imparten cursos de 4 años, pasó de 4 en 1965 a 36 en 1975,yllegóal00en 1988,mientrasqueenlas instituciones universitarias la cifra pasó de 3 en 1965 a 21 en 1975 y 75 en 1986. L a matrícula en los departamentos de electrónica de las escuelas técnicas que ofrecen cursos de 4 años pasó de 279 en 1965 a 6 042 en 1975, y a 35 873 en 1984, y los graduados aumentaron de 4 en 1965 a 125 en 1975, y a 1659 en 1984 (Sanyal y H y u n , 1989, p. 92 a 102).

Taiwan ha alcanzado una elevada proporción de estudiantes de ingeniería en las facultades de ciencias. Esta proporción aumentó gradualmente de 24.5% en 1970 a 33.6% en 1980, y en el decenio de 1980 la matrícula en los departamentos de ingeniería representó aproximadamente el 33% del total de la matrícula en la enseñanza superior. E n comparación, la matrícula en las carreras puras se ha mantenido aproximadamente en un 11%. E n 1989 del total de los inscritos en ciencias e ingeniería, el 47.1% correspondía a cursos de ingeniería. M á s importante, en el sector público, los estudiantes de ingeniería en cursos diurnos representaban el 56.8% del conjunto de estudiantes de ciencias e ingeniería.

E n comparación con Corea, Taiwan y Singapur, el número de diplomados en ciencias y tecnología ha sido menor y hasta hace poco el interés de los estudiantes se concentraba en los cursos de ciencias básicas, c o m o biología, química, física y matemáticas. Entre 1981 y 1988, el 45% de los alumnos de ciencias obtuvieron un diploma en estas disciplinas. Los graduados en ciencias aplicadas han seguido siendo pocos, pues representan entre el 2% y el 3% de toda la matrícula.

Generalmente, los diplomados en tecnología de las facultades de ingeniería representaron solamente el 24% de los graduados, de los cuales la mayor proporción se graduó en ingeniería civil. A mediados de los años 80, el nivel de inscripción en estudios de postgrado seguía siendo sólo del 4%

La enseñanza superior y el desarrollo: de Asia recientemente


y no había muchas instituciones de nivel de postgrado. E n el campo de la especialización, los alumnos de ciencias e ingeniería no habían aumentado mucho y llegaban apenas al 19% de los estudiantes de postgrado (Singh, 1989, p .91 ,120 y 121).

Calidad de la enseñanza

Al m i s m o tiempo que la expansión cuantitativa proporcionaba los científicos, ingenieros y técnicos que necesitaba la industria, también se prestó atención al tipo y a la calidad de la educación superior a fin de crear un cuerpo científico y técnico de elevado nivel. Malasia y Singapur han mantenido un estricto control del ingreso a la enseñanza superior, especialmente en las profesiones científicas, exigiendo mejores calificaciones en el bachillerato para ingresar en los cursos de ciencias e ingeniería que para las letras o las humanidades. El número de postulantes supera ampliamente las plazas disponibles, y sólo los mejores tienen acceso a estos estudios. L a R e pública de Corea y Taiwan optaron por un sistem a de ingreso menos exigente, lo que permitió que un mayornúmero tuviera acceso alaenseñanza superior, pero dentro de ese sector surgió un pequeño grupo de universidades de prestigio y de difícil acceso, financiadas con fondos públicos, que formó el personal de alto nivel que necesitaban la investigación y la industria. A m b o s grupos de países fueron selectivos y fomentaron la creación de una pequeña élite científica: Malasia y Singapur, aplicando el sistema británico de una matrícula limitada, y la República de Corea y Taiwan, mediante un sistema de ingreso m u y restringido a las principales instituciones según el ejemplo norteamericano.

L a experiencia coreana merece ser analizada. El sistema educativo coreano es m u y severo y los estudiantes deben hacer frente a una disciplina rigurosa para acceder a la educación superior, ya que sólo permanecen los mejores y los más resistentes (Seth, 1988, p. 17), después de un proceso de eliminación al final del cual sólo el 7% u 8% de los que ingresan en la enseñanza primaria

son admitidos en los colegios universitarios o en la universidad. A d e m á s , se ha aumentado la calidad controlando el ingreso en las facultades, especialmente en las m á s prestigiosos. L a competencia es aún m á s intensa en las universidades principales, la Universidad de Seúl, la Universidad de Yonsei y la Universidad Femenina de E w h a , que sólo pueden aceptar a menos de un cuarto de los candidatos. Estas importantes instituciones coreanas han recibido muchos más fondos y ayuda que las otras. Su personal tiene una mayor formación, ganan más , reciben apoyo para las iniciativas de investigación y publicaciones y tienen mejores condiciones de investigación. E n el decenio de 1980 se introdujeron nuevas mejoras mediante la reforma de los exámenes de ingreso, el cual se basa en una combinación del expediente escolar y de pruebas de ingreso nacionales. Se permitió que la matrícula fuese un 30% superior al número de estudiantes cuya aprobación se preveía y se fijó una cuota (Park Yungchul, 1983, p. 6). Esto hizo que los alumnos de las facultades o de las universidades tuvieran que esforzarse cada vez más , pero al m i s m o tiempo fueron recompensados por su trabajo en estas instituciones por una mayor facilidad de acceso a los principales puestos de trabajo.

Estos sistemas de enseñanza superior, a pesar de que puedan parecer contrarios a las tradiciones de libertad de acceso y de conocimientos tan arraigadas en muchos países desarrollados, sirvieron los intereses nacionales al crear los tecnó-logos especializados que necesitaba el país.

Las estructuras y el marco de la investigación

E n tanto que centros intelectuales y de producción de conocimientos, las universidades de los P R I se encuentran en una situación paradójica: siguen estando en la periferia de un sistema mundial de conocimientos mientras que en sus propios países son los centros m á s importantes de conocimientos y de investigación nacional orientados a la satisfacción de las necesidades de desarrollo del


país. Por una parte, los investigadores y científicos de los países en desarrollo están bajo la influencia de los conocimientos, la formación, las patentes, las innovaciones y los planes de investigación producidos en los centros de investigación del m u n d o industrializado. C o m o trabajan en comunidades científicas pequeñas, con falta de personal, equipo o fondos que les permiten realizar un trabajo independiente, orientan sus trabajos de investigación y de publicación hacia temas de interés internacional y tratan de ser reconocidos por el m u n d o académico internacional. Esta orientación es reforzada en su propio m u n d o universitario, donde quienes responden a los criterios internacionales obtienen reconocimiento y promociones. Por otra parte, hay bastantes pruebas de que han logrado crear una base nacional y que han demostrado tener confianza en su propia capacidad al dedicar recursos considerables a la investigación y el desarrollo locales. Reconocen que un desarrollo del conocimiento y de la investigación basado en las realidades locales les permitirá lograr la madurez del sistema universitario y fomentará los avances científicos que son necesarios para el desarrollo tecnológico que necesita la industria y suministrará el personal fundamental para profundizar la investigación y desarrollar la industria (Altbach, 1981, p. 4 a 6).

Las universidades son importantes para los planes de investigación y desarrollo de los P R I , pero su importancia varía de un país a otro. L a Universidad Nacional de Singapur desempeña un papel fundamental en la investigación científica en los sectores prioritarios determinados por el gobierno de Singapur, realizada en los departamentos universitarios o en las instituciones especializadas tales c o m o el Instituto para la Ciencia de Sistemas, que se concentra en la investigación relacionada con las aplicaciones de los sistemas de informática. C o n su gran número de investigaciones y de instalaciones científicas, la Universidad Nacional es la mayor institución científica del país. H a trabajado en la investigación y la formación en estrecha colaboración con la industria nacional (Pang y Gopinathan, 1989, p. 145). Por otra parte, las universidades de Malasia han comenzado sólo recientemente a concentrar su aten

ción en la investigación científica para fines de desarrollo. Gran parte de las primeras investigaciones sobre productos naturales estuvieron a cargo de institutos de investigación especializados, mientras que las universidades asumían la tarea de enseñar o formar el personal científico. El desarrollo de universidades especializadas en ciencias y tecnología y la organización del Instituto de Estudios Superiores apuntan a una mayor participación de las universidades en la investigación orientada al desarrollo. C o n la puesta en marcha del Plan Industrial Básico en 1986-1991 y el establecimiento de las prioridades de investigación, se espera que las universidades cumplan una función m á s importante en la formación de investigadores de postgrado, función que sólo es posible si tiene lugar en un entorno activo de investigación. N o obstante, siguen siendo importantes las funciones de formación y enseñanza y se espera que las universidades realicen aproximadamente un 22% de la investigación y desarrollo nacionales. Las propias universidades están interesadas en aumentar su actividad de investigación y sus planes de investigación se basan en las prioridades nacionales. L a colaboración en el campo de la investigación interdisciplinaria y multidisciplinaria se ha desarrollado cada vez m á s y en las universidades se han formado varios organismos de consultas para abordar una serie de investigaciones que son imposibles de realizar en el marco de las actuales estructuras universitarias (Singh, 1989, p. 87 y 88).

E n la República de Corea, el sector privado, con sus grandes empresas industriales, cumple una función importante en la financiación y ejecución de la investigación. El gobierno ha tratado de dar una función importante a las universidades con la creación del Instituto Superior de Ciencia y Tecnología ( K A I S T ) que dirigirá la formación de los científicos de élite y las actividades de investigación. Sin embargo, el apoyo a la investigación universitaria sigue siendo escaso. Los gastos de investigación de los científicos universitarios representan un 15% de lo que gastan en esta esfera el comercio y la industria. Se considera que la función de las universidades es formar el personal de investigación y desarrollo y


i: la experiencia de cuatro países 4 2 9 ; industrializados

realizar toda la investigación básica (Lee, 1989, p. 55).

E n Taiwan, las universidades y la Academia Sinica son las dos organizaciones que realizan investigación científica. Las universidades trabajan tanto en la investigación básica c o m o en la aplicada, pero la investigación se circunscribe a las principales instituciones públicas. Reciben fondos para investigación del Consejo Científico Nacional, pero en general no son suficientes para actividades en gran escala (Hsieh, 1989, p. 189-90). C o n la creación del Parque Industrial y Científico, instalado cerca de varias universidades importantes, un mayor número de investigadores universitarios están participando en la investigación sobre tecnología avanzada (Altbach, 1989, p. 25).

Los cuatro países han intentado mejorar las condiciones de trabajo y crear incentivos para la investigación nacional. Reconocen que la investigación es un trabajo de equipo y que se debe realizar en el marco de un esfuerzo cooperativo. Para hacer frente a los programas de los países en desarrollo se necesitaban grupos muí ¿disciplinarios y especializados que trabajaran en estrecha colaboración. Por ello hemos asistido a la organización de estos equipos y grupos para investigar en sectores fundamentales para el desarrollo: ecología marina, elaboración de productos agrícolas, disminución de los efectos de los desastres naturales, aumento de la producción agrícola y búsqueda de nuevas aplicaciones para los productos tradicionales, c o m o el estaño y el caucho. Todos estos proyectos han aumentado de manera significativa la productividad de estos países. E n los países donde la remuneración del personal docente es baja, se realizaron esfuerzos por aumentar sus ingresos y su situación, c o m o en Taiwan, donde el Consejo Nacional de Investigación paga remuneraciones suplementarias por investigación. Las corporaciones profesionales y los consejos de investigación han creado importan tespremiosde investigación en reconocimiento del trabajo de destacados científicos.

Singapur ha adoptado una serie de reformas para favorecer el entorno de la investigación. H a mejorado la relación entre el número de docentes

y estudiantes, ha triplicado el presupuesto de investigación, ha aumentado los vínculos con prestigiosas universidades extranjeras de los países desarrollados y entre la industria y la universidad, lo que ha beneficiado a ambas partes. E n especial, ha establecido c o m o objetivo prioritario la calidad académica y la investigación. Se invita a profesores y grupos de asesores de alto rango internacional para que dialoguen con los profesores locales, asesoren al gobierno y al Consejo Científico, y a m e n u d o para que establezcan pautas de investigación. E n el ámbito universitario, la investigación y la publicación en revistas internacionales son elementos importantes de promoción y el personal es formado con vistas a la investigación. Hasta cierto punto.también señan tomado estas medidas en otros países. Todos compiten por obtener niveles internacionales, al tiempo que mantienen la orientación y la pertinencia de la investigación nacional.

Las universidades cumplen una función primordial en el progreso de investigación científica que estimula el desarrollo nacional. Haciendo promoción en la investigación y en las publicaciones c o m o elementos de promoción han logrado impulsar la investigación científica. Mediante financiaciones administradas por los consejos de investigaciones científicas, los gobiernos han orientado sus planes de investigación hacia problemas de prioridad nacional. L o que es m á s importante, las universidades dan formación a toda la m a n o de obra técnicamente apta que se integra en la industria y en otros institutos de investigación. E n estos países, son el núcleo de una m a n o de obra altamente calificada, destinada a asumir cada vez más responsabilidades. Las universidades cumplen múltiples funciones que ninguna otra institución puede realizar.

El lenguaje de la ciencia

El criterio aplicado por los P R I con respecto al problema del idioma en la enseñanza superior es instructivo. E n el sistema de conocimientos e investigación internacional se utiliza la lengua inglesa, lo que les permite el acceso a las revistas


y circuitos de investigación, que constituyen la principal reserva de conocimientos científicos a escala mundial.

E n Singapur, a pesar del reconocimiento oficial de cuatro idiomas, inglés, malayo, mandarín y tamil, el inglés es en realidad la única lengua que se usa en la enseñanza universitaria y superior. Todas las revistas científicas se publican en inglés, y el gobierno ha adoptado el uso del inglés c o m o medio para integrarse en la economía internacional, tanto en el intercambio comercial c o m o científico. E n sí misma, la cuestión del idioma no constituye un problema. U n a gran proporción del personal docente de la Universidad Nacional de Singapur (cerca del 50%) es extranjero y generalmente se utilizan materiales didácticos extranjeros. Los otros países han adoptado un criterio m á s interesante en lo que se refiere al idioma, que puede servir de ejemplo a los países en desarrollo. Antes de su independencia, todos estos países utilizaban una lengua extranjera, y todos tienen c o m o lengua principal de aprendizaje un idioma nacional; en todos se enseña inglés en diverso grado y se usa este idioma en la enseñanza superior y todos han hecho enormes esfuerzos por desarrollar y adaptar sus idiomas nacionales al uso científico.

Malasia ha sustituido gradualmente su lengua de escolarización, pasando del inglés al Bahasa Malasia. E n la actualidad, todos los cursos del primer ciclo universitario y gran parte de los cursos superiores se dictan en Bahasa Malasia. Esta decisión ha ido acompañada de grandes esfuerzos por suministrar libros de texto y materiales de enseñanza en Bahasa Malasia, esfuerzos que fueron dirigidos por una organización financiada por el gobierno, el D e w a n Bahasa dan Pustaka (Instituto de lengua y la literatura), que ha fomentado la redacción, traducción y publicación de libros y revistas universitarias en Bahasa Malasia. Al m i s m o tiempo, se reconoce la necesidad del inglés c o m o idioma científico, técnico y de comunicación internacional, por lo cual este es el segundo idioma de todos los estudiantes universitarios, que por lo menos deben ser capaces de leer y comprender las revistas y los textos extranjeros. E n los últimos años se ha aumentado la

exigencia del inglés y para diplomarse es necesario aprobar un examen de este idioma. El inglés sigue siendo el idioma de una gran parte de la enseñanza de postgrado, investigación y preparación de tesis reconocidas en el extranjero. Gran parte del personal docente domina el inglés y escribe en este idioma, tanto para las publicaciones locales c o m o para las internacionales. D e los textos científicos, m á s del 90% están redactados en inglés, tanto a nivel local c o m o internacional, mientras que para las otras disciplinas el promedio en todas las facultades es de 70% (Singh, 1989, p. 130 y 131).

Después de haber sufrido la dura ocupación japonesa, seguida de gobiernos nacionalistas con una fuerte influencia norteamericana, Taiwan y la República de Corea utilizaron las lenguas nacionales c o m o principal vehículo de enseñanza en todos los niveles del sistema educativo, mientras que el inglés se utilizaba para la comunicación con el m u n d o exterior. E n la República de Corea, la mayoría de las revistas se publican en coreano, pero Taiwan ha fomentado la publicación de algunas revistas científicas para circulación internacional. A m b o s países enseñan el inglés para la formación superior científica y técnica, debido a que gran parte de la bibliografía está publicada en inglés. Los profesores de las mejores universidades tienen mayores perspectivas de carrera si escriben en inglés y si publican en las revistas internacionales. La conclusión de Altbach es que "los cuatro países trabajan en un sistema científico internacional dominado por el inglés y que todos se han adaptado a este hecho". La República de Corea tiene la infraestructura local m á s antigua, y las revistas y textos se publican sobre todo en coreano. En Taiwan, la enseñanza se practica en el idioma nacional, pero los textos y otros materiales para la enseñanza superior están en su mayor parte redactados en inglés. Malasia se ha esforzado m u c h o por indigenizar la enseñanza, pero la escasez de materiales y la necesidad de formar parte de una red científica internacional han hecho que una gran parte de la enseñanza científica superior, de las publicaciones y la investigación tengan c o m o base el inglés. E n Singapur la enseñanzaylainvestigación científicas



se hacen íntegramente en inglés. L a convalidación de los cursos y de la enseñanza superior depende de la comunidad científica internacional. Para toda promoción es indispensable publicar en revistas internacionales. Estos criterios hacen que se mantenga el vínculo con el inglés en tanto que lengua científica y tecnológica y también con los valores y conceptos de la comunidad científica internacional (Altbach, 1989, p. 8).

Los PRI examinados en este trabajo -la República de Corea, Malasia, Singapur y Taiwan- han logrado en los últimos dos decenios un extraordinario crecimiento industrial, c o m o componente fundamental del conjunto del desarrollo nacional. Todos han creído firmemente que la enseñanza es el elemento fundamental del desarrollo, y dada la falta de grandes recursos nacionales, la inversión en la educación es de capital importancia en tanto que motor de cambio y progreso. H a n establecido sectores prioritarios de crecimiento en la industria y en la m a n ufactura y han estructurado sus sistemas de enseñanza de manera que puedan suministrar el personal de alto nivel necesario para el funcionamiento adecuado de esos sectores. H a n desarrollado sobre todo los sistemas de enseñanza superior junto con sus políticas de industrialización, siguiendo características de las economías planificados, con objetivos de crecimientos fijos y una previsión de la m a n o de obra acorde con los modelos de crecimiento.

Los PRI han demostrado su capacidad para poner en vigor y ejecutar sus planes mediante una legislación y planes de desarrollo regulares, cabe señalar ciertas características pertinentes: en algún m o m e n t o de su desarrollo todos los países adoptaron medidas específicas que aumentaron su capacidad técnica y científica. Al principio se dio prioridad a la enseñanza de la ciencia y m á s tarde de la ingeniería y la tecnología, m á s que a las ciencias naturales y a la medicina; se fundaron centros e institutos de ciencias e ingeniería así c o m o de estudios superiores y de investigación; se definieron de manera precisa los campos de estudio y de investigación para sacar el mejor partido posible de las importantes inversiones hechas a partir de los escasos recursos; se fomentó

la enseñanza de postgrado mediante la concesión de becas de investigación, la creación de instituciones universitarias de investigación en estas esferas y la mejora de la proporción entre docentes y estudiantes. La República de Corea, Singapur y Taiwan han mostrado estas cualidades en mayor grado que Malasia, pero la tendencia en esta última es a adoptar las mismas estructuras. L a investigación ha ido ganando prestigio en sus instituciones y es la actividad mejor considerada por el personal docente. Las universidades tienen conciencia de esta función y el apoyo y los medios para la investigación han mejorado gradualmente.

Preocupados por la realidad nacional, los investigadores universitarios dedican m u c h o tiempo a las consultas y a las publicaciones en el medio local, pero conscientes también de la necesidad de mantener una imagen y un nivel internacionales, mantienen contactos con sus colegas científicos e investigadores. H a n contado con el apoyo de un gran número de medidas adoptadas por sus instituciones para estimular y elevar la calidad de su investigación. N o ha sido difícil mantener en estos países la dimensión internacional, porque han seguido usando un lenguaje internacional, en este caso el inglés, ya sea c o m o primer vehículo de enseñanza en Singapur, c o m o segundo idioma en Malasia, o c o m o idioma de la investigación científica y de publicación en la República de Corea y Taiwan.

C o m o se ha indicado, los sistemas de enseñanza superior han servido para cumplir dos requisitos esenciales previos al desarrollo industrial. E n primer lugar, la enseñanza superior ha proporcionado m a n o de obra en cantidad y cali-idad adecuadas para operar en los distintos niveles de la economía. Se han desarrollado dos niveles bien definidos: un estrato superior científico y profesional para ocupar los cargos principales en la investigación, la dirección y la ejecución en la industria, y un segundo estrato que suministra la m a n o de obra técnica. E n segundo lugar, las universidades y las instituciones especializadas en la investigación han podido adoptar, adaptar y mejorar la tecnología importada. Se han hecho considerables esfuerzos para adaptar la tecnolo-


gía al desarrollo nacional, y existen pruebas de una actividad científica bastante activa, que por un lado está en contacto con la comunidad internacional, pero que por el otro constituye un polo de adaptación y transferencia de tecnología para atender las necesidades del desarrollo nacional.

El éxito logrado por los P R I en sus cambios estructurales y en su desarrollo pone de relieve la función que cumple en el desarrollo el mejoramiento de los recursos humanos. Interesa particularmente observar la contribución que puede brindar la educación superior en este proceso. Los debates sobre las ventajas que presenta el desarrollo de los recursos humanos dan lugar a conclusiones contradictorias sobre la función crucial de la enseñanza en el despegue del desarrollo industrial. Si bien la investigación ha aportado pocas pruebas concluyentes de que la enseñanza superior es una condición suficiente para el desarrollo, los P R I prueban que la enseñanza superior es una condición necesaria. C o m o hemos demostrado, los P R I han hecho importantes inversiones en la enseñanza superior y han organizado las instituciones y sistemas de esta enseñanza para poder atender sus necesidades cuantitativas y cualitativas . Las instituciones de enseñanza superior c u m plen una función evidente c o m o órganos creadores de conocimientos científicos y técnicos y de formación de una m a n o de obra competente que contribuye a alcanzar los objetivos nacionales.

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La evolución de la enseñanza superior en

Europa Oriental y Central a raíz de los últimos

cambios Jan Sadlak

Los argumentos principales a favor de la legitimidad política del sistema socioeconómico c o m u nista en los países comprendidos corrientemente en la denominación de Europa Oriental fueron la teoría del determinismo histórico y la reivindicación de la superioridad conceptual de la ideología marxista-leninista.1 Esta supuesta superioridad era también la causa de los profundos cambios en la enseñanza superior y la organización de la ciencia introducidos al amparo de las reformas que se hicieron casi simultáneamente en los

Jan Sadlak (Polonia/Canadá). Presidente de la sociedad internacional de consultores EastEuro Consult de Toronto y profesor visitante del Instituto de Estudios de Educación de Ontario. Ex secretario ejecutivo de la Conferencia Permanente de Rectores, Presidentes y Vicerrectores de Universidades Europeas (CRE) y funcionario del Centro Europeo de Enseñanza Superior (Bucarest) (CEPES). Primer redactor-jefe del periódico del CEPES, Higher Education in Europe, sus publicaciones abarcan cuestiones como políticas, planificación, financiación y gestión de la enseñanza superior en Europa Oriental y varios países de la OCDE, así como las relaciones entre esa enseñanza y la industria.

"nuevos países socialistas" a partir de 1948. Otro rasgo característico de esas reformas fue la utilización de la enseñanza superior tomados de la Unión Soviética. E n términos generales, la nueva política educacional significó un rechazo a la "vieja" idea de la enseñanza "liberal y burguesa" y su reemplazo por otra que respondía a los principios del "nuevo" orden social y político. Incluso la formación profesional e intelectual que se impartía, sobre todo en las instituciones de enseñanza superior, se consideraba "una actividad de formación de cuadros para la construcción del socialismo". La aplicación de la política de "construcción del socialismo" condujo a la abolición de la anterior estructura de clases y privilegios, comprendidos los de los intelectuales. L a introducción de una economía de planificación centralizada y la implantación forzosa de una organización colectivista de la agricultura permitieron al Estado ejercer un control total sobre las oportunidades de empleo de los graduados en estudios superiores.

E n general, la situación de la enseñanza superior era en gran medida consecuencia de la adhesión del Estado a una doctrina ideológica, el marxismo-leninismo, y se basaba en su visión de la


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organización social. Esa enseñanza pasó a formar parte del sistema político al someter las decisiones fundamentales a los objetivos ideológicos y políticos del partido. Al m i s m o tiempo, también se la consideró parte del sistema económico al hacer depender la política de admisión y de formación del personal docente de los objetivos en materia de m a n o de obra establecidos por las autoridades centrales. Para impulsar esta modernización económica se recurrió asimismo a una orientación pragmática de la investigación. Cabe señalar también que se preveía que la enseñanza superior fuera un factor de cambio social a través de la formación de la llamada clase intelectual "socialista" o "popular". Para hacer realidad esta idea de la enseñanza superior las autoridades políticas y estatales recurrieron a menudo a la represión contra los universitarios. Ello dio lugar a considerables restricciones de la libertades académicas y de la autonomía universitaria, cuyo fundamento es la libertad de estudiar, enseñar y publicar sin temor a represalias por la índole o el contenido de lo que se está estudiando o investigando. Otra consecuencia de este enfoque utilitario de la enseñanza fue la politización y burocra-tización excesivas de cuestiones c o m o los program a s , la vida estudiantil, el contenido de las investigaciones, los nombramientos y las relaciones académicas internacionales.

Los cambios ocurridos últimamente en Europa Central y Oriental no sólo representan el rechazo por la población de esta región del marxismo-leninismo c o m o marco ideológico dominante de la organización de la sociedad, sino también el abandono del concepto de adhesión del Estado a un determinado orden ideológico. E n lugar de ello, la mayoría de los países de la región muestran un claro empeño en favor del proceso de transformación democrática basado en el principio del respeto de las aspiraciones individuales y colectivas a la libertad, al pluralismo político y a la economía de mercado. L a historia demuestra que las exigencias de transformaciones profundas en materia de educación han sido siempre parte de los cambios revolucionarios, y lo que observamos en Europa Central y Oriental no hace más que confirmar este principio. Los acontecimientos y

las reformas actuales en el sector de la educación, especialmente los que atañen a los estudios superiores representan una etapa significativa en el proceso de formación de las nuevas sociedades democráticas que se está gestando en esta parte históricamente diversificada de Europa. El presente artículo analiza la orientación, el contenido y los resultados de esos cambios decisivos introducidos en la enseñanza superior, así c o m o su fragilidad y los obstáculos que se presentan.

El legado del mode lo "socialista" de enseñanza superior

La interacción entre la obligación de someter la ciencia y la educación a las ambiciones ideológicas y políticas del régimen, por una parte, y el requisito de la dedicación plena al aprendizaje y al saber auténticos, que es la verdadera vocación de la universidad, por otra, era el marco general en el cual funcionaba la enseñanza superior en Europa Oriental hasta hace m u y poco. L a combinación de expectativas y tareas diversas, y a veces contradictorias, se tradujo en una política educativa relativamente inestable, la cual dio lugar a una normativa sujeta a frecuentes modificaciones y que ocasionó, c o m o era de esperar, considerables perjuicios, impidiendo o demorando el desarrollo de las ciencias y los conocimientos. L a hipótesis de que todo tiene una connotación de lucha de clases trajo consigo una visión de la educación c o m o un campo de batalla político que hizo casi inevitable la politización de los programas y de la investigación, sobre todo en las disciplinas de humanidades y ciencias sociales. Por motivos análogos se sostenía además que, no sólo el Estado, sino también el partido debía participar en la formulación de la política, la gestión y el funcionamiento de la enseñanza superior y las ciencias. El hecho de que algunos universitarios aceptaran este nuevo sistema de administración de la enseñanza se justificó con los siguientes argumentos (Rosca, 1966, p. 78): "Cuando la orientación del Estado constituye un obstáculo a la evolución general de la sociedad o a los intereses del pueblo,

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el ejercicio de la autonomía universitaria, desde un punto de vista progresista, tiene un valor práctico especialmente importante. Ahora bien, cuando el Estado m i s m o es el promotor del desarrollo social progresista, las orientaciones de éste no son incompatibles con el espíritu de autonomía".

Es pues evidente que el modelo "socialista" de enseñanza superior no era un concepto totalmente estático. E n dos oportunidades se observó cierta disminución del control político sobre los estudios superiores: en Polonia, en 1956, y en Rumania a mediados del decenio de 1960. Algunos órganos asesores, c o m o el Consejo Principal de Enseñanza Superior (Rada Glowna Szkolnictwa Wyzszego) de Polonia, trataron de ser representantes auténticos de los intereses de la enseñanza universitaria. Sin embargo, la política de cooptación aplicada en la universidad tuvo corta vida y enseguida retornaron la ortodoxia ideológica y la supervisión de la comunidad universitaria, c o m o ocurrió, por ejemplo, en Polonia en marzo de 1968, y tras la imposición de la ley marcial en diciembre de 1981, y en Checoslovaquia después de la brutal intervención extranjera y al concluir, a mediados de 1968,1a"PrimaveradePraga"y sus aspiraciones de introducir el socialismo reformado de "rostro humano". Incluso cuando se hizo un nuevo intento de modernización en Europa Oriental a principios de los 70, en el contexto del llamado "socialismo avanzado" y la consiguiente "revolución científica y tecnológica" que dio lugar a un importante aumento del número de estudiantes inscritos y a cierta mejora de la financiación, los conceptos y soluciones básicos en la formulación de políticas respecto de la enseñanza superior no acusaron ningún cambio. Por lo tanto, y pese a ciertas variaciones nacionales del modelo dogmático original de la enseñanza superior "socialista" de fines de los años 40 y comienzos de los 50, bajo el régimen socialista/comunista que imperaba en esos países a fines del decenio de 1980, esa enseñanza tenía varios rasgos comunes. Los recordaremos para comprender mejor la experiencia intelectual que compartieron los distintos círculos universitarios de Europa Oriental y el ámbito en que se desarrolla el actual proceso de reforma. El modelo "socialista" se basaba en los

principios siguientes: Q u e la enseñanza superior no era sólo un

instrumento funcional para la formación y el desarrollo universitario y profesional, sino también un espacio de educación política en el marco de la doctrina ideológica del marxismo-leninismo. Velar por que la comunidad académica se ajustara a los objetivos políticos e ideológicos era la esencia de la relación entre el Estado, la burocracia del partido y el cuerpo universitario. El debate público sobre un análisis universitario objetivo que no fuera conforme con el pensamiento oficial se consideraba contraproducente, e incluso subversivo. Era también un sistema que permitía brotes periódicos de antiintelectualismo, producía investigaciones motivadas ideológicamente y aplicaba la ortodoxia política a la enseñanza.

Q u e la formulación de políticas y la administración estaban coordinadas y supervisadas en las universidades por órganos políticos y estatales centralizados. Esa coordinación y supervisión se efectuaba mediante mecanismos de control tales c o m o la inclusión de altos puestos universitarios y administrativos en un sistema de "nomenclatura" y la exigencia de adhesión a un principio de disciplina jerárquica de partido en el marco del "centralismo democrático".2 Cierto es que algunos profesores desempeñaron un papel importante c o m o asesores u ocuparon altos cargos en las instituciones políticas y estatales, pero no se puede afirmar que este tipo de relación sirviera verdaderamente alos intereses generales de la enseñanza superior. Jan Szczepanski, sociólogo polaco, que participó en la vida política de Polonia en los años 70 observó que la función, muchas veces ineficaz, desempeñada por la comunidad universitaria se reflejaba en el hecho de que "los profesores que participan en los gobiernos o en los grupos del partido no son representantes de la enseñanza superior" y que "la utilidad política de las instituciones académicas no se evalúa con los criterios internos elaborados por ellas" (Szczepanski, 1986). C o n todo, la paradoja del funcionamiento de las universidades bajo el régimen comunista fue que el partido tuvo una función importante y, a veces, hasta decisiva en la iniciación, formulación y

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aplicación de dichos "criterios internos". Los representantes del partido eran miembros de derecho del consejo universitario y de otros órganos encargados de la adopción de decisiones en las instituciones docentes.

Q u e la matrícula estudiantil y el empleo de los graduados guardaban una estrecha relación con unos planes laborales interpretados en forma restrictiva y centralizados, al tiempo que el Estado se encargaba de fijar, a menudo en forma burocrática, el lugar y la duración del empleo de los graduados. Esas disposiciones obedecían a la necesidad de evitar que se produjera a nivel regional una escasez de especialistas con formación universitaria. El hecho, que se producía casi constantemente, de que no se alcanzaran los objetivos fijados en cuanto al número de estudiantes y graduados parece indicar que, aparte de las consideraciones laborales auténticas, para las autoridades políticas y administrativas del gobierno central no era menos importante la posibilidad de utilizar esos planes c o m o instrumento y expresión del control de la enseñanza superior y de los intelectuales. Al sostener la necesidad de tal sistema el Estado señalaba que la enseñanza superior era "gratuita" y que los beneficiarios debían cumplir esas obligaciones en materia de empleo.

Q u e la propagación de las ideas de igualdad en materia de educación y de democratización del acceso a los estudios superiores formaba parte de la política social del partido y del Estado, política definida ideológicamente y de un m o d o artificial, según la cual la población estudiantil había de tener en gran parte un origen obrero y campesino. Esta manera de imponer desde arriba el cambio social y la política educativa basada en él pasaba por alto las diferencias ocultas existentes en los primeros niveles de instrucción, así c o m o el hecho de que los antecedentes sociales y culturales de la familia podían desempeñar un papel significativo en la posibilidad de realizar estudios superiores. C o m o ha señalado el rector de una universidad soviética: "un niño nacido en el seno de una familia de intelectuales de M o s c ú , educado en un medio de gente cultivada, en condiciones de igualdad respecto de todos los demás aspectos,

tendrá mejores posibilidades de desarrollar su capacidad al ingresar en la universidad, aunque se hagan esfuerzos para que todos los nuevos candidatos que ingresan tengan las mismas posibilidades mediante la organización de cursos preparatorios especiales, contactos directos entre las universidades y las escuelas, programas educativos en la televisión, etc." (Zhdanov, 1977).

E n la política de acceso a la enseñanza superior y en la destinada a lograr una modificación "deseada" de la composición social de la población estudiantil, se subestimó igualmente la cuestión del costo individual de los estudios. Ciertas investigaciones de carácter empírico en Polonia revelaron que, en el caso de los estudiantes a tiempo completo que no vivían en el hogar familiar, la contribución de los padres era bastante elevada, a veces superior a la cuarta parte del presupuesto familiar. L a contribución "en especie" de los padres de alumnos que vivían en el hogar familiar reducía la carga de los gastos por estudios universitarios a un 6%, aproximadamente, del presupuesto familiar (Paszkowski, 1987).

Q u e la estructura institucional de la enseñanza superior se vio modificada por el traslado de grupos importantes de disciplinas, c o m o , por ejemplo, medicina, agricultura, etc., de las universidades de carácter general que predominaban antes de la guerra, a instituciones m á s especializadas. La creación de las academias nacionales de ciencias, basadas en el modelo soviético de organización de la ciencia, debilitó aún más la situación de la enseñanza superior con respecto a la investigación. Estas nuevas academias -llamadas "academias funcionales"- cumplían tres cometidos: servir c o m o centros de investigación, c o m o corporaciones de eminentes especialistas y c o m o órganos oficiales encargados de supervisar las investigaciones, incluidas las que llevaban a cabo las instituciones universitarias.

U n a de las consecuencias del nuevo modelo institucional de enseñanza superior fue la eliminación de las facultades de teología en todas las universidades. Al m i s m o tiempo, las llamadas "escuelas del partido", dirigidas directamente por el Comité Central del Partido Comunista, pasaron a formar parte de la red institucional, profesional

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y académica de la enseñanza superior.3 E n ciertas esferas de la educación y la investigación, estas escuelas, c o m o la Academia de Ciencias Sociales (Akademia Nauk Spolecznych) de Varsovia, no sólo satisfacían las necesidades del partido, sino que se convirtieron prácticamente en centros de estudios y de coordinación de la labor de los investigadores marxistas de diversos institutos científicos en esferas c o m o la religión, la historia del movimiento obrero, los estudios empíricos sobre las condiciones de vida, la política agrícola y los trabajos teóricos y empíricos sobre el partido comunista (Maciszewski, 1986). Algunas de ellas llegaron a monopolizar incluso la formación universitaria y profesional c o m o fue el caso, en Rumania, de la Academia "Stefan Gheorghiu" de Formación y Perfeccionamiento de Profesionales (Academia "Stefan Gheorghiu" pentru Pre-gatirea si Perfectionarea Cadrelor de Conducere), la única institución del país que contaba con programas actualizados de ciencias políticas y periodismo.

Q u e los nombramientos a puestos universitarios (y en algunos países c o m o Rumania y la Unión Soviética, también los títulos y diplomas), dependían de la aprobación de los órganos de selección y certificación del poder central. T o dos ellos se parecían al prototipo soviético: la Comisión Suprema de Títulos (Vysshaya Atesta-cionnaya Komisya). Los defensores de este sistema esgrimían argumentos sobre la calidad desigual de las instituciones de enseñanza superior. Sin embargo, no cabe duda de que los resultados de esos procedimientos largos y complejos, en los que intervenían diversas instituciones y organizaciones de distinto nivel, dependían de criterios no sólo académicos sino también políticos.

Q u e los órganos políticos y estatales coordinaban y supervisaban rigurosamente las relaciones internacionales de las instituciones universitarias y de los investigadores. U n a recomendación política positiva era a menudo el requisito previo para poder participar en un acontecimiento universitario internacional o en programas internacionales de investigación. Es cierto que en las relaciones universitarias internacionales siempre

se trata de privilegiar los intereses nacionales y por ello obedecen a consideraciones económicas o de política exterior. Sin embargo, las relaciones universitarias internacionales de los países socialistas de Europa Oriental se llevaban a cabo principalmente desde una perspectiva de lucha de clases. Esto lo ponían de manifiesto las políticas de inscripción y de ingreso y de concesión de becas a los estudiantes extranjeros. Otro aspecto importante de la cooperación universitaria internacional era el deseo de ampliar la cooperación entre los bloques en el ámbito del Consejo de Ayuda Mutua Económica ( C A M E ) y de la C o n ferencia de Ministros de Enseñanza Superior de los Países Socialistas establecida en 1966.4 Se sostenía que ese enfoque aceleraría el proceso de integración del potencial científico y educativo que permitiría satisfacer las necesidades comunes a todos los Estados miembros del bloque socialista. Por lo general, las relaciones universitarias internacionales eran m u y formales y dejaban un estrecho margen de acción para los contactos espontáneos entre universitarios o entre estudiantes.

L a descripción que acabamos de hacer de la enseñanza superior socialista en Europa Oriental es, desde luego, demasiado general pues no muestra sus logros c o m o , por ejemplo, que, a pesar de las condiciones políticas adversas y las limitaciones financieras, muchas instituciones universitarias impartían formación a los profesionales y a la élite intelectual de sus respectivos países y realizaban investigaciones de gran calidad en varias disciplinas. N o se pueden olvidar estos logros, así c o m o es necesario destacar que una de las pocas ventajas de que disponen estos países al acceder a la nueva realidad política y económica es una población instruida. Al m i s m o tiempo, hoy se reconoce en general que el modelo socialista de enseñanza superior es totalmente ineficaz. Los ejemplos de sus abusos en los planos político, ideológico y personal son muchos. Pero de ese legado lo que m á s debería preocupar a los actuales reformadores de esa enseñanza es el daño intelectual ocasionado por la propagación de la mediocridad, especialmente en la educación, y la mísera situación hoy generalizada de los establecimientos docentes. L a mala situación económica

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persistente, las restricciones en materia de gasto público en un m o m e n t o c o m o el actual de transformación del sistema de economía de planificación centralizada en uno de economía de mercado, son factores que dificultan el proceso de reforma de la enseñanza superior más de lo que sucede normalmente cuando se acometen reform a s de esta envergadura en el sector de la educación, y que son inevitables en Europa Oriental y Central.

C a m b i o s , oportunidades, desafíos

L a crítica formulada por el filósofo alemán Eric Voegelin acerca de la relatividad de la adhesión a largo plazo de cualquier establecimiento de enseñanza superior con respecto al concepto inicial de "universidad" se puede hacer extensiva al modelo "socialista" de esa enseñanza. Voegelin advierte que, m á s que cualquier otra institución, la universidad no es una "estructura establecida de una vez para siempre, sino un proceso que se desarrolla en el tiempo, cuyo curso, en ciertas circunstancias, puede desviarse m u c h o de la primera intención de sus fundadores " (Voegelin, 1985). L a desaparición del marco ideológico marxista-leninista de la formación universitaria es la m á s espectacular de esas "desviaciones" con respecto al modelo "socialista original". El agotamiento intelectual y político de la ideología comunista de definición marxista-leninista trajo consigo exigencias casi inmediatas de profundas transformaciones conceptuales y administrativas de la enseñanza superior. L a desideologización general de la vida universitaria hacía igualmente necesaria la búsqueda de un modelo "postsocialista" de dicha enseñanza.

Es prematuro hablar del nuevo sistema, pero resulta ya claro que todos los países de Europa Central y Oriental están tratando, de maneras diferentes y en distinto grado, de apartarse del sistema anterior. Cabe afirmar que los actuales sistemas de enseñanzas universitaria de todos los países de la región no tienen ningún parecido con el modelo "socialista", en un aspecto por lo m e -

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nos: el marxismo-leninismo ha dejado de servir de marco para la formulación de políticas y de base teórica para fijar objetivos en materia de enseñanza superior y de ciencias. H a sido totalmente abandonado, incluso en la Unión Soviética. U n o de los primeros cambios fue la desaparición de la ideologización abusiva de los estudios sociales y la investigación. E n la actualidad, las universidades de Europa Oriental no tienen ya que enseñar el marxismo-leninismo, que Vaclav Havel describió c o m o : "esa ideología arrogante e intolerante que degradó al hombre transformándolo en fuerza de producción y a la naturaleza convirtiéndola en herramienta de producción" (Havel, 1990). Dejaron de dictarse también los cursos obligatorios de "materialismo dialéctico", que fueron sustituidos por cursos de ciencias sociales más equilibrados.

L a ulterior desideologización de las políticas, de la administración de la vida universitaria guarda relación con el hecho de que los partidos c o m u nistas de Europa Oriental no sólo han perdido su condición de "fuerza política dirigente" que les permitía ejercer una autoridad de partido único, sino que también, c o m o ocurre en varios países de la región, han sido disueltos o han desaparecido del todo de la escena política. E n consecuencia, las "escuelas del partido" y las "academias de estudios sociales", así c o m o los institutos especiales de investigación, las facultades y las cátedras de marxismo-leninismo fueron clausuradas o disueltas. Sólo un número reducido de su personal fue reincorporado a otros establecimientos o facultades. Esto creó considerables problemas profesionales, administrativos y personales, especialmente en el caso del personal docente en ejercicio. N o obstante, el veloz ritmo con que se han introducido estos cambios en algunos países ha suscitado críticas por parte de algunos m i e m bros de la comunidad universitaria acerca de la arbitrariedad de las nuevas autoridades políticas y los administradores de la enseñanza superior. Añaden que la forma burocrática y jerárquica de tratar estos problemas está vulnerando el proceso de recuperación de la autonomía universitaria. Existe también el problema de la credibilidad intelectual y moral del personal universitario que


respaldó sin reservas con su tarea docente y sus investigaciones las políticas y prácticas antidemocráticas del régimen anterior. E n realidad, son relativamente pocos los miembros de la comunidad universitaria que se reprochan el no haber criticado abiertamente las políticas del régimen comunista.

Pasado el entusiasmo de las celebraciones por la desaparición de la ideología comunista en los estudios superiores, losprofesores y los estudiantes deben ajustarse alas condiciones del nuevo sistema de libre mercado. N o cabe duda de que esta nueva realidad económica dictará la orientación y el resultado de las principales reformas y mejoras, tan necesarias, de la infraestructura, los servicios y las instalaciones de los establecimientos docentes. A u n cuando el proceso de desideologización de la vida universitaria pone de relieve la necesidad de integridad intelectual, las nuevas condiciones económicas de funcionamiento de la enseñanza superior en Europa Oriental y Central darán lugar inevitablemente a la aparición de un medio académico m á s competitivo y orientado hacia el capital y el mercado. Esto no sólo producirá cambios importantes en lo que se refiere a las normas de financiación de la enseñanza universitaria y las ciencias, las relaciones con la burocracia estatal y el público en general, sino que también afectará cada vez m á s a la estructura de esa enseñanza, a la organización de la matrícula, a la distribución de los estudiantes entre los diversos campos de estudio y a la política de personal. Y a se observan en los países de la región algunos cambios y acontecimientos significativos en la esfera de los estudios superiores.

El sistema de admisión empieza a reflejar las preferencias de la comunidad universitaria y del público por criterios de selección basados en los méritos del estudiante. Se piensa, en efecto, que las políticas y los reglamentos burocráticos que favorecían el acceso alos altos estudios en función de criterios no académicos daban m u y malos resultados. Esa opinión prevalece incluso con respecto a las medidas que tienen por objeto favorecer a los estudiantes de origen modesto, c o m o , por ejemplo, el "sistema de puntuación preferencial" que funcionó en Polonia, con diver

sas modificaciones, en los años 1965-1988.5 Se supone que el problema de la igualdad en materia de educación ha de examinarse en el contexto de las limitaciones estructurales y culturales actuales que exigen una política a largo plazo orientada a eliminar la selectividad en los niveles inferiores, a reducir las diferencias ya desde la primaria y secundaria y en cuanto a la elección del tipo de establecimiento universitario. El acceso a la enseñanza superior aumentará en función de la demanda social de un tipo especial de estudios superiores y se dejará una mayor autonomía a los establecimientos docentes en lo relativo al nivel exigido para ingresar en ellos. Al m i s m o tiempo, las condiciones del mercado laboral constituyen un elemento m u c h o m á s importante en la decisión individual de emprender estudios universitarios y en la elección del tipo de universidad o del área de estudios. Y a se advierten los primeros indicios de este nuevo enfoque en los estudios a tiempo parcial; el número de alumnos en este régimen ha disminuido considerablemente; por ejemplo, el número de estudiantes a tiempo parcial en Polonia a fines del decenio de 1980 se redujo en m á s del 50% con respecto a la mitad del decenio de 1970. Algunos opinan que los cursos para estudiantes libres, o los cursos por correspondencia no se adaptan a las exigencias de la enseñanza superior moderna.

L a organización y el contenido de los program a s de estudios no dependen ya de directrices centralizadas, sino que son responsabilidad de la universidad y de sus facultades. L a reorganización de la enseñanza superior de acuerdo con leyes de mercado y con la perspectiva de preparar a las nuevas generaciones de graduados para unas necesidades económicas en constante evolución implica una reevaluación de las prioridades en materia de educación. Las asignaturas de menos aplicación práctica están perdiendo terreno en este proceso. E n este contexto también los centros académicos organizan cursos de recuperación para estudiantes y personal docente con objeto de que su formación y sus métodos didácticos sean m á s adecuados a las transformaciones económicas y sociales actuales. Otro cambio importante en los programas de estudios: existen ahora distintas

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escuelas de comercio independientes o privadas c o m o la International Business School, en las cuales la enseñanza se imparte sobre todo en inglés y los profesores son especialistas en la economía liberal de mercado y especialistas experimentados y reconocidos internacionalmente. E n la actualidad, los alumnos de un número cada vez mayor de establecimientos tienen la posibilidad de elegir la materia de estudio, de m o d o que ha sido necesario introducir cambios rápidos en la organización de los estudios y las condiciones de graduación. Algunas instituciones académicas de Checoslovaquia, Polonia y la Unión Soviética han introducido ya un sistema de "créditos" siguiendo el modelo de las universidades norteamericanas. Este sistema facilitará sin duda la movilidad nacional e internacional de estudiantes y graduados. El número de especialidades, sobre todo en los estudios tecnológicos, ha disminuido, lo cual se comprende si se tiene en cuenta que, por ejemplo, en la Unión Soviética existían más de 500 especialidades en ingeniería.

Se observa un retorno a los principios de libertad académica y autonomía universitaria y la consiguiente desaparición del sistema de "nomenclatura" para las funciones educativas y administrativas superiores, así c o m o un aumento y una diversidad considerables de la representación colegiada de profesores y estudiantes. A veces ha bastado reactivar algunos antiguos organismos c o m o , por ejemplo, la Conferencia de Rectores en Polonia (Konferencja Rektorów Skól Acadmickich), que desempeñaban una función importante representando los intereses de la enseñanza superior polaca antes de la época c o m u nista o las diversas fraternidades estudiantiles. E n los países donde casi no existían esas representaciones autónomas aparecen organizaciones nuevas. Por ejemplo, en octubre de 1989 se creó la Asociación de Universidades de la U R S S que hoy representa a las 28 instituciones m á s importantes del país. E n su segundo congreso, celebrado en m a y o de 1990, la Asociación estimó necesario tratar problemas tales c o m o el papel de la universidad en el marco de las nuevas condiciones económicas reinantes en el período de transición a la economía de mercado y el m o d o de reforzar

la autonomía universitaria, lo cual implica la total independencia de las instituciones docentes de conformidad con los derechos garantizados por las constituciones federal y republicana y con los estatutos de cada universidad.6 Estas dos palabras "autonomía" y "adaptación", son las que se oyen con mayor frecuencia cuando se habla de reformas estructurales de los estudios superiores en Europa Oriental y Central.

El derecho recientemente adquirido de asociación y la liberalización de los reglamentos administrativos que rigen la creación de asociaciones han tenido consecuencia aún mayores para el militantismo estudiantil. H a y innumerables asociaciones de todos tipos en la actualidad. L a mayoría se inscriben en una corriente religiosa, política o defienden las tesis de la economía liberal; también existen movimientos ecológicos y pacifistas. L a diversidad que hoy presentan las organizaciones estudiantiles es probablemente mayor que la diversidad social de cada uno de esos países.

L a ineficiencia a largo plazo del sistema económico de planificación centralizada ha dado lugar a una disminución general de los fondos destinados a la enseñanza superior. Prácticamente todos los países de la región necesitan realizar una amplia renovación de las arcaicas instalaciones de investigación, las bibliotecas, las residencias estudiantiles, así c o m o reducir las dificultades financieras que afectan tanto a los alumnos c o m o a los profesores. Es preciso modificar la actual estructura de sueldos del personal universitario y las condiciones del mercado laboral para los graduados, pues de otro m o d o existe el riesgo de que un elevado número de profesionales universitarios altamente calificados se lance a labúsqueda de empleo en el extranjero o simplemente abandone las universidades. Existe también la posibilidad de que disminuya el número de candidatos a estudiar carreras que exigen un gran esfuerzo intelectual pero no ofrecen buenas perspectivas salariales, c o m o ingeniería o ciencias naturales. Estos hechos no pasan inadvertidos y prevalece la opinión de que para invertir esa tendencia no basta con adoptar medidas administrativas, sino económicas. E n este terreno también las razones políti-


cas han reemplazado a las económicas. E n consecuencia, muchos aspectos de la financiación de la enseñanza superior deben examinarse con m á s detenimiento. A d e m á s , es necesario redéfinir el concepto a m e n u d o engañoso de "enseñanza gratuita". A u n cuando se estimula a las instituciones universitarias a que asuman plenamente su responsabilidad financiera y promuevan mejoras mediante iniciativas c o m o cobrar por los program a s especiales, los cursos de idiomas, las consultorías y hasta explotar con fines comerciales el terreno que ocupan, los fondos públicos seguirán siendo la fuente principal de financiación de los estudios superiores.

Diversas medidas, entre las que figuran la creación de establecimientos privados, c o m o la Universidad Ecológica de Bucarest (Universitátea Ecológica Bucuresti), y la creación por la Fundación Soros de una Universidad de Europa Central (que funcionará c o m o una red de institutos en centros universitarios de Europa Central) (sus institutos ya existían en Praga, Bratislava y Budapest), demuestran que no faltan las iniciativas locales e internacionales para fortalecer la diversidad institucional de la enseñanza superior en Europa Central y Oriental. Sin embargo, no se sabe aún cuáles serán sus verdaderas repercusiones en esa enseñanza. M u y probablemente, prevalecerán las estructuras institucionales actuales en los sistemas de formación universitaria, excepto en el caso de las estructuras de la ex República Democrática Alemana que se están integrando en las de Alemania unificada. Se observa que tras la rápida introducción o aplicación de reformas administrativas y orgánicas se ha entrado en un período más sereno de coexistencia constructiva y se inician varios programas de transición en las esferas de la enseñanza y la investigación. Teniendo en cuenta que es necesario mejorar la calidad en estos ámbitos y modernizar la infraestructura de las instituciones universitarias en la ex República Democrática Alemana, se calcula que el proceso de fusión de ambos sistemas puede durar cinco años.

Por otra parte, la reactivación de la institución académica -una "masa crítica" de excelencia en materia de enseñanza, investigación y servicios-

afectará también tarde o temprano a las condiciones financieras de cada institución o facultad. E n la Unión Soviética se pide ya a la industria que contribuya a los gastos institucionales de los estudios de ingeniería. E n el acuerdo entre la institución docente y la empresa se estipulará el costo de esos estudios que varía entre 3 000 y 25 000 rublos. E n esas condiciones, el sector industrial mostrará un interés cada vez mayor por el nivel de competencia de los graduados, y son los establecimientos cuyos graduados demuestran una mejor preparación los que obtienen los m a yores beneficios.

Será necesario transformar, e incluso cerrar, varios establecimientos, especialmente los que carecen de vitalidad intelectual o fueron creados por razones políticas. Por ejemplo, se calcula que por lo menos el 10% de las instituciones de enseñanza superior de Polonia tendrán que cerrar por esos moti vos en los próximos diez años.7 M u y probablemente habrá que hacer una evaluación de esas instituciones y de sus programas, recurriendo al procedimiento de homologación extema. C o n todo, todavía es demasiado pronto para saber c ó m o se organizará y administrará ese proceso. Paree que los beneficios de la homologación que propone la Unión Soviética van m á s allá de los privilegios universitarios. Las "instituciones fuertes" es decir, las que obtendrán la h o m o logación federal durante cinco años, recibirán un "buen respaldo financiero" estatal, tendrán derecho a participar en sociedades mixtas con empresas soviéticas y extranjeras y sus diplomas llevarán una "mención especial".8

La más notoria de las transformaciones ocasionadas por los últimos acontecimientos ocurridos en Europa Oriental y Central es probablemente la que atañe a las relaciones universitarias internacionales. Estas no dependen ya de la aprobación política o de objetivos de política exterior determinados por razones ideológicas. El désarroi lo de la cooperación internacional ha cobrado importancia porque muchas universidades y profesores han comprendido la importancia de alcanzar niveles internacionales. N o sorprende pues que las instituciones, los profesores y los estudiantes de lospaíses de Europa Oriental y Central se esfuercen

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tanto en reactivar los programas existentes, c o m o los que ejecuta el Organismo de Intercambio Universitario Alemán {Deutscher Akademischer Austauschdienst - DAAD) o el Britisch Council e iniciativas occidentales completamente nuevas de ayuda a la enseñanza superior "emancipada recientemente", c o m o las financiadas por el Plan de Movilidad Transeuropea para Estudios Universitarios ( T E M P U S ) déla Comunidad Europea. Existen también varios programas de menor envergadura, c o m o los viajes de estudios de breve duración patrocinados porel/1 merican Collegiate Consortium/or East-West Cultural and Academic Exchanges, que actúa en nombre de un grupo de 35 establecimientos universitarios privados de los Estados Unidos. Se puede incluso afirmar que existe un mecanismo totalmente nuevo de relaciones universitarias internacionales en la región. Por ejemplo, un organismo c o m o la Conferencia de Ministros de Enseñanza Superior de los Países Socialistas, fundado en 1966, cuyo objetivo era la coordinación y promoción del modelo "socialista" de enseñanza, ha perdido toda significación política y práctica. Su última reunión tuvo lugar en octubre de 1989, en Bucarest, habiendo fracasado en su ambición de coordinar y promover ese modelo de enseñanza. Su boletín, La enseñanza superior contemporánea (Sovremennaya Vysshaya Shkola), que se publicaba desde 1973 en ruso, con breves resúmenes en inglés, y, a partir de 1976, también en español, y estaba consagrado a los estudios superiores en los "países socialistas" y a la formación "comunista" de los estudiantes, se ha transformado en una revista internacional abierta a "la comunidad de especialistas de todos los países que se interesan por la enseñanza superior".

Otra organización afectada por la desideo-logización de las relaciones universitarias internacionales es la Unión Internacional de Estudiantes (UIE), con sede en Praga. Era un baluarte de la organización estudiantil oficial de la Europa del Este y las organizaciones estudiantiles radicales de otras partes del m u n d o , pero, al parecer, m u chas de sus actividades estaban estrechamente vinculadas al programa del bloque soviético en materia de política exterior.

Aunque indirectamente relacionados con las actividades de investigación llevadas a cabo en las instituciones universitarias de Europa del Este, los institutos de investigación, creados sobre todo en los años 70 en el marco del ambicioso program a de cooperación científica y tecnológica de la C A M E , desempeñaron hasta cierto punto una función positiva en el fomento de la cooperación internacional entre los investigadores de las instituciones docentes. La nueva situación creada en la región y la probable disolución de la C A M E pondrá término a esos programas. Todavía no se sabe bien qué programas de cooperación bilateral o regional vendrán a sustituirlos.

En estos momentos en que están desapareciendo las formas de cooperación ineficaces, anticuadas e impulsadas por motivos ideológicos, surgen programas y organizaciones nuevas. La nueva forma de cooperación regional está representada por la Conferencia de Rectores de las Universidades del Báltico, fundada en marzo de 1990, cuyo objetivo principal es la cooperación entre los países de esaregión en materia de medio ambiente. También se han creado nuevas instituciones universitarios que siguen el modelo occidental. C o m o ejemplo de esa evolución cabe mencionar el recientemente creado Collegium Budapest, un instituto internacional de estudios avanzadas similar al de Princeton y al Wissenschaftskolleg de Berlín, donde los especialistas se consagran a temas de investigación de importancia internacional. C o m o era previsible, las organizaciones universitarias paneuropeas están cobrando importancia y cuentan cada vez con más miembros debido, entre otras razones, a una mayor participación de los países de Europa Central y Oriental convencidos de que tal participación es una manera de reafirmar sus vínculos europeos con las instituciones universitarias de Europa Occidental. Por ejemplo, la Conferencia Permanente de Rectores, Presidentes y Vicerrectores de Universidades Europeas (CRE) que en 1988 contaba con 350 miembros -los directores de los principales establecimientos universitarios- de 22 países, tiene hoy unos 470 miembros de 28 naciones europeas, 40 de los cuales proceden de los países que antes formaban el bloque del Este.


Conclusiones

El modelo "socialista" de enseñanza superior que trató de conjugar la actividad profesional con el estudio, la adquisición de conocimientos con la lealtad a la ideología marxista-leninista, ha fracasado. La gestión burocrática de la educación y la ciencia ocasionó muchos daños en el sector de la enseñanza universitaria de Europa Oriental y Central que no podrán ser superados de la noche a la mañana. Sin embargo, aun cuando algunos países se encuentran todavía en los albores de la democracia y los nuevos gobiernos no son tan eficaces c o m o sería de desear, resulta evidente que ha surgido en la región una nueva realidad política y económica. Los hechos ocurridos en el ámbito la enseñanza superior que hemos examinado en el presente estudio demuestran que todos los países de Europa Central y Oriental han abandonado el modelo "socialista" en ese campo. Con todo, ello no ha hecho desaparecer en él los problemas heredados del pasado y los dilemas que plantea el futuro. El repudio de la camisa de fuerza política e ideológica no sólo ha dado lugar a un aumento de las expectativas democráticas, sino también a la necesidad de abordar cuestiones nuevas. La clave para afrontar con éxito el complejo proceso de cambio es la búsqueda de una idea de sociedad democrática y activa adecuada para cada uno de los países de la región: una sociedad que desea ser dueña de sí misma y es capaz de serlo. Se trata de un problema que tiene que ver con la educación, pero que también es económico, político y cultural.

Las profundas transformaciones acaecidas en la región en el campo de la enseñanza superior forman parte de este curso deseado de los acontecimientos. Por desgracia, a veces se olvida que las universidades y demás instituciones académicas tienen un papel importante que desempeñaren el proceso de democratización y en el funcionamiento de un Estado "cívico". A ese sistema docente le incumben responsabilidades que pueden tener consecuencias perdurables para el conjunto de la sociedad. Las universidades cuentan

con un público m u y numeroso. El cuerpo universitario tiene conocimientos en vastas áreas que abarcan el pasado y el futuro. Puede ser especialmente eficaz y convincente sobre todo cuando conserva su capacidad de crítica de la realidad, cuando pone rápidamente al descubierto las falacias del pensamiento y cuando mantiene una actitud constructiva en la solución de los problemas. A u n cuando las instituciones universitarias compitan entre sí para conseguir unos magros recursos o prestigio, lo que las une es más importante que lo que las separa a nivel nacional c o m o internacional. Sin embargo, se aconseja cierta cautela. Tradicionalmente, la comunidad universitaria tiene más pasión que poder, c o m o se observó durante los acontecimientos que siguieron a las recientes revoluciones democráticas en Europa Central y Oriental. El resentimiento hacia los intelectuales y estudiantes, demostrado durante la intervención de los "mineros" en Bucarest en julio de 1990, no permite confiar sin reservas en el apoyo del público a la comunidad universitaria. A pesar de que, en general, ha disminuido el número de estudiantes matriculados, no es raro oír hablar del "superdesarrollo" de la enseñanza superior en relación con la posibilidad de esos países para proporcionar suficiente empleo y con los recursos presupuestarios disponibles. C o m o la industria es sumamente anticuada, la demanda de nuevas tecnologías es escasa y ello socava aún más el respaldo que puede dar el público a una financiación más generosa de las actividades de investigación en la enseñanza superior.

E n el presente artículo he tratado de demostrar que la educación universitaria en Europa Central y Oriental ha iniciado satisfactoriamente, pese a numerosas dificultades, el camino hacia la modernización. Muchas anomalías y anacronism o s del modelo anterior han desaparecido. N o obstante, también hay que tener presente al evaluarlas transformaciones en curso que el resultado final de las reformas principales en materia de educación refleja un compromiso entre un elevado idealismo y un pragmatismo. N o menos importantes para el ritmo de las reformas son las dificultades económicas que encuentra el sistema de

444 Jan Sadlak

enseñanza superior en esta región. Existe también el peligro de que la brusca transición a la economía de mercado, considerada por algunos economistas c o m o una "marcha precipitada hacia el capitalismo" podría empobrecer aún más la vida universitaria. Así pues, el consejo de John Kenneth Galbraith de que "la moderación, no la ideología, debe convertirse de nuevo en la norma" (Galbraith, 1990), tiene probablemente mayor validez en lo que se refiere a la educación que al sistema económico, especialmente si tenemos en cuenta la importancia del factor humano en las actividades educativas y universitarias.

La desaparición del comunismo c o m o elemento unificador de la región desató una cantidad de fuerzas centrífugas, entre ellas un renacimiento del nacionalismo. Sus repercusiones se observan también en la vida universitaria. El ejemplo m á s recienteeselinfructuoso esfuerzo porreestablecer la universidad húngara en Rumania.9 N o le conviene al sistema universitario de la región verse envuelto en este tipo de conflictos que podrían entorpecer los esfuerzos por recuperar la vocación europea. El lema "Europa con nosotros" que los estudiantes coreaban en una manifestación en Bucarest en diciembre de 1989 era tanto una petición de apoyo c o m o una declaración de pertenencia a un cierto - y algo impreciso- concepto de Europa y de su identidad cultural.

Conviene además situar los cambios recientes en Europa Oriental y Central, incluso en la esfera de la enseñanza superior, en el contexto de la rápida integración económica en Europa Occidental, consecuencia inevitable de la nueva realidad política y social europea. L a próxima integración de Europa Occidental a partir de 1992 puede considerarse una oportunidad, pero también un peligro de división de Europa dentro de nuevas fronteras. E n ese contexto internacional las relaciones universitarias adquieren una nueva significación. Actualmente, cuando las naciones de Europa Oriental y Central y sus instituciones universitarias se esfuerzan por reconstruir su economía, establecer mecanismos democráticos que funcionen y reivindicar su lugar en la escena internacional, la cooperación internacional se considera, y con razón, un medio importante para

superar las limitaciones impuestas por los exiguos recursos financieros. Sin embargo, todas las partes que participan en esa cooperación deberían también tener presente que para promover los conocimientos y la ciencia a través de la colaboración universitaria internacional es preciso ante todo elevar el nivel intelectual de los estudios superiores. Asípues.lacooperación internacional debería evitar, especialmente a largo plazo, la realización en "un solo sentido" de esta forma de diálogo.

A fin de cuentas, el proceso de reforma de la enseñanza superior en Europa Central y Oriental debería reafirmar y respaldar las tradiciones humanistas europeas que son las suyas, demostrar su permanente capacidad para lograr conocimientos umversalmente válidos y buscar inspiración en un diálogo entre las distintas culturas, así c o m o también garantizar el cumplimiento de los principios universales de autonomía y libertades universitarias. Estos no son sino los elementos principales del plan de modernización de los estudios superiores en la región. Tal c o m o se ha mostrado en el presente artículo, ya se han dado los primeros pasos. L a experiencia de los demás ofrece algunos ejemplos de los errores que es necesario evitar y las soluciones acertadas que se pueden aplicar. Sin embargo, no existe un modelo perfecto o universal de enseñanza superior y merece la pena recordar que la búsqueda del propio modelo de "universidad moderna" es un elemento importante de la construcción de una sociedad d e m o crática. •

Notas

1. A veces se habla de Europa c o m o de una "geometría variable", lo que subraya la dificultad de hacer divisiones regionales precisas e imparciales. Así pues, para contrarrestarla arbitraria división geopolítica bipolar del antiguo continente en "occidental" y "oriental", se propone hoy hablar de "Europa Central y Oriental" denominación que refleja mejor la diversidad cultural y económica de esta parte de Europa.

2. Los rasgos característicos del "centralismo democrático", principio orgánico de los partidos comunistas, se han definido c o m o "el carácter electivo, desde la cumbre hasta la base, de todos los órganos ejecutivos, su responsabilidad amela organización de sus partidos y los órganos

L a evolución de la enseñanza superior en Europa Oriental y Central a raíz de los últimos cambios 4 4 5

superiores, la subordinación de la minoría a la mayoría y la obligación de los órganos inferiores de respetar las decisiones de los superiores. E n una sociedad socialista el centralismo democrático también es la base de la organización del aparato estatal, los órganos de gestión de la economía y todas las organizaciones sociales". Véase D . Dmilerko y V . Pugachev, "Democratic Centralism", en What is the working people's power?, Moscú; Progress Publishers, 1986.

3. La situación que existía en Polonia era especial: funcionaba una universidad reconocida por el Estado pero administrada por la Iglesia Católica -la Universidad Católica de Lubín (Katolicki Uniwersylet Lubelski)- y también dos pequeños institutos de teología. La facultad de teología protestante siguió formando parte de la Universidad Humboldt de Berlín ( R D A ) .

4. La composición de este organismo ha variado. En el decenio de 1980 participaron en su labor los siguientes países: Afganistán, Angola, Bulgaria, Cuba, Checoslovaquia, la República Popular de Corea, el Y e m e n Democrático, Etiopía, la República Democrática Alemana, H u n gría, Mongola, Mozambique, Nicaragua, Polonia, R u m a nia, la U R S S y Viet N a m .

5. Los puntos complementarios atribuidos en función del "origen social" eran importantes únicamente para un reducido porcentaje de aspirantes en los establecimientos de enseñanza superior, especialmente los más prestigiosos, como las academias politécnicas y de medicina (se calcula entre 1 y 2%). Los restantes habrían sido admitidos de todos m o d o sobre la base de los resultados de sus exámenes de ingreso, o rechazados porque no lograban alcanzar el nivel académico exigido. Véase por ejemplo, B . Witkowska, Doskonalenie systemu rekruíacji na síudia wyzse (Mejoras del sistema de ingreso a los estudios superiores), Zycie Szkoly Wyzszej, Vol. X X X V I I , N 9 4, 1989.

6. Véase la resolución del Segundo Congreso de la Asociación de Universidades déla U R S S , CRE-action,Wi, 1990.

7. Véase B . Bollag, "Universities in Poland face new financial trouble", The Chronicle of Higher Education, 9 de enero del991,págs. A 4 5 y A 4 8 .

8. Véase la presentación de la propuesta de sistema de homologación delà Unión Soviética hecha por V . Severtsev del Comité Estatal de Instrucción Pública en S. Massey, "Soviet Unión: Giving autonomy to soviet state university..." The Chronicle of Higher Education, 13 de febrero de 1991, págs. A39-A40 .

9. Para un análisis de esta cuestión, véase J. Sadlak, Higher education in Romania, 1860-1990: Between academic mission, economic demands and political control, Buffalo: Universidad del Estado de Nueva York.Buffalo-Graduate School of Education Publications, 1990.

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La enseñanza superior

y los cambios políticos,

sociales y económicos de la

U R S S : perspectivas

para el futuro

Stanislav Merkuriev

Los últimos cinco años de la Unión Soviética se caracterizan por cambios generales que afectan a toda la vida de la sociedad, por la reconsideración de la orientación política y económica y por la revisión de muchos valores sociales. Estos procesos no siempre se han realizado sin dificultades, lo que era de esperar por cuanto desestabilizan el sistema existente y trastornan los modelos tradicionales de pensamiento y de comportamiento. Tal vez una de las consecuencias m á s importantes sea que la sociedad soviética ha abandonado ciertos ideales míticos para evaluar objetivamente los procesos políticos, sociales y económicos que se estaban produciendo en las distintas instituciones.

Por ser uno de los sectores m á s sensibles del sistema social, también la enseñanza superior viveunafasedereinterpretaciónydereevaluación de su situación y sus perspectivas. N o cabe duda de que esta institución es parte integrante de las relaciones sociales y depende de las condiciones

Stanislav Merkuriev (República de Rusia). Redor de la Universidad de Petersburgo.

políticas, económicas y sociales que se conform a n en la sociedad.

Antes de analizar los cambios que podrían producirse en el sistema soviético de enseñanza superior c o m o resultado de los factores mencionados anteriormente, parece oportuno examinar algunos de sus antecedentes históricos.

L a enseñanza superior en Rusia antes y

después de octubre de 1917

Pese a ciertas limitaciones, las instituciones rusas de enseñanza superior lograron suscitar el respeto de la sociedad y establecer su propia tradición. E n 1914 había 105 instituciones de este tipo con una matrícula de 127 400 estudiantes, lo que desde luego era insuficiente para un país tan vasto. C o n todo, dichas instituciones, en particular las universidades, ejercían una marcada influencia en la vida de la sociedad y eran semilleros de ideas democráticas. Mantenían una estrecha vinculación con instituciones similares de Europa, invitaban a eminentes científicos a dictar conferen-

Perspectivas. vol. X X I , n." 3,1991 (79)

448 Stanislav Merkuriev

cias y organizaban diversos tipos de cursillos e intercambios de experiencias. U n número considerable de profesores obtenía su doctorado en las principales universidades de Europa.

Para atender a la demanda de la sociedad se fundaron no sólo universidades estatales (imperiales) sino además privadas, que desempeñaron un importante papel educativo.

L a Revolución de Octubre de 1917 y la guerra civil subsiguiente aportaron mejoras esenciales a la educación superior que se veía afectada por la desorganización económica y la inestabilidad social: una alta proporción de profesores murió o se exilió en el extranjero. Tradiciones tan positivas de la educación superior rusa c o m o profesionalismo, responsabilidad, dedicación a la d e m o cracia y honor corrían peligro de desaparecer. Al m i s m o tiempo el Estado precisaba cada vez más de especialistas altamente calificados. Tales exigencias no podían satisfacerse invitando a expertos extranjeros, c o m o se hacía en los años 20 y comienzos de los 30. Precisamente en esa época se estrecharon los vínculos entre las instituciones rusas de enseñanza superior y las correspondientes del extranjero. Se facilitó a jóvenes científicos la posibilidad de trabajar en los mejores laboratorios del m u n d o , con la ayuda de fundaciones c o m o la Rockefeller y otras. Sin embargo, hacia 1934 se rompieron brutalmente esos vínculos debido a razones políticas.

A fin de preparar ingenieros, técnicos y especialistas en ciencias, educación y cultura, se creó en los años 30 un gran número de nuevas instituciones de educación superior, todas ellas m u y especializadas. Paralelamente a la enseñanza de tiempo completo se introduce la formación en el lugar de trabajo, de m o d o que los estudiantes reciban las clases en sus horas libres. L a enseñanza nocturna y a distancia adquiere un lugar importante en el sistema de formación profesional. E n 1940 había en el país 817 instituciones de enseñanza superior que albergaban 811 700 estudiantes. E n los años que siguieron su número no aumentó tan de prisa, pero en 1981 se habían creado otras 81 y en la actualidad el número total de estudiantes es de unos cinco millones.

Puede afirmarse que en lo esencial la estructura

de la enseñanza superior de la U R S S se consolidó antes de la Segunda Guerra Mundial. Era el producto de un sistema autoritario de administración centralizada vigente en aquella época, lo que se refleja en primer lugar en la marcada especializa-ción de las instituciones y su adscripción a uno de los sectores de la economía. E n el cuadro 1 pueden distinguirse varios tipos de instituciones.

Los cambios posteriores se deben a la expansión y modificación de las carreras que podían cursarse en las instituciones de enseñanza superior. Así, a finales de los años 50 se redujo drásticamente el número de institutos pedagógicos (de 417 en 1950 a 241 en 1960) y se cerraron cuatro institutos superiores de artes y cine. Al m i s m o tiempo, se organizaron nuevos institutos técnicos para la industria, la construcción y las comunicaciones. M á s aún, incluso en los campos en que disminuyó el número de instituciones, aumentó la matrícula, lo que se debió en gran medida a la expansión de los distintos tipos de formación en el empleo. Las personas que trabajan y estudiaban al m i s m o tiempo constituían en aquel momento m á s de la mitad de la matrícula: entre 55 y 59% en los establecimientos de enseñanza técnica.

Otros cambios relacionados con la estructura organizativa de los establecimientos de enseñanza superior están vinculados a las tendencias a la centralización que se produjeron en la sociedad. Se desarrollaron los institutos pedagógicos. Si en 1950-1951 el promedio de estudiantes en un instituto pedagógico era 1 100-1 200, en 1960-1961 había pasado a 3 000. Los establecimientos educativos con una matrícula poco numerosa habían cumplido su función formando especialistas para generalizar la enseñanza básica. Al reducir su número se pudo concentrar material y recursos técnicos y humanos y crear las condiciones necesarias para mejorar la formación del profesorado.

E n los años 50 se produjeron cambios aún m á s significativos en la formación de ingenieros. D u rante ese decenio se triplicó el número de estudiantes de los establecimientos correspondientes. Precisamente en esa época se plasmó la idea de dap prioridad a la formación de ingenieros y

L a enseñanza superior y los cambios políticos, sociales y económicos de la U R S S : perspectivas para el futuro

449

Cuadro 1. Tipos de instituciones de enseñanza superior

Tipo de institución Función

Universidades

Institutos politécnicos

Preparan el personal directivo de un número considerable de especializacio-nes en el campo de la ciencia, la educación, la cultura y, en parte, la industria.

Forman especialistas en ciencias y en distintos sectores de la economía nacional. E n los últimos años los grandes institutos politécnicos se han convertido en universidades técnicas.

Institutos tecnológicos

especializados

Institutos técnicos sectoriales

Institutos de finanzas y economía

Institutos pedagógicos

Institutos de medicina

Institutos culturales

Institutos de educación física

Están especializados en la formación del personal técnico de los procesos sectoriales de producción (por ejemplo: Instituto tecnológico de la industria de celulosa y papel), o bien en los procesos tecnológicos correspondientes (por ejemplo: Instituto tecnológico de refrigeración).

Preparan especialistas para diferentes sectores de la economía en todas las profesiones o en su mayoría. El grupo m á s numeroso son los institutos agropecuarios en los que se forman agrónomos, mecánicos, economistas y demás especialistas.

Preparan especialistas de los departamentos de economía de las empresas y entidades administrativas.

Forman a los profesores de preescolar, enseñanza secundaria y enseñanza profesional. También pertenecen aeste grupo los especialistas de instituciones pedagógicas financiadas por la industria, orientados a la formación de profesores de enseñanza profesional.

Preparan a los especialistas de la salud. Por ser heterogéneo, este grupo incluye tanto institutos con un plan de estudios bastante general, c o m o especializados (por ejemplo, pediátricos).

A d e m á s de los conservatorios, los institutos de pintura, esculturay arquitectura y los de cine y teatro existen diversas instituciones culturales de educación superior que forman especialistas en campos periféricos (animadores de actividades culturales y educativas en los colectivos).

Preparan el personal directivo en el ámbito del deporte.

técnicos. Esta concepción se ha mantenido hasta hace pocos años: sólo a partir de 1987 empezó a disminuir el número de estudiantes de ingeniería.

Así, la cuestión tradicional de si la educación debía ser básica con una amplia g a m a de asignaturas, o bien m u y especializada y dirigida hacia el trabajo en una rama específica de la industria, se resolvió de m o d o definitivo en favor de la segunda

opción. Disminuyó considerablemente el número de universidades que seguían impartiendo una enseñanza fundamental general: en la actualidad, de un total de 898 establecimientos de enseñanza superior sólo hay 69 universidades de este tipo.

A nuestro juicio, estas tendencias pueden explicarse de la siguiente manera: los avances científicos y técnicos y la aparición de un gran número


de nuevas industrias crearon una necesidad objetiva de un mayor número de ingenieros y especialistas en ciencias naturales. También desempeñó un papel importante en este proceso el hecho de que la organización de la economía atravesaba por un período de diferenciación, es decir, se crearon nuevos ministerios y departamentos que trataban de formar el personal necesario en los centros de enseñanza superior que estaban bajo su autoridad. Tales establecimientos siguen adscritos a distintos ministerios y departamentos. Esto ha tenido c o m o consecuencia la duplicación de carreras y un número excesivo de ingenieros, lo que es, desde luego, irracional en términos económicos. C o n todo, los establecimientos adscritos a un ministerio se encuentran en mejores condiciones económicas, ya que los ministerios que dirigen la industria disponen de recursos m u y superiores a los encargados de la educación. Los ministerios responsables de las distintas ramas de la economía facilitan a sus instituciones educativas una ayuda considerable para que mejoren las facilidades educativas. D e hecho, la estructura de la educación superior constituye una réplica del modelo organizativo de la economía soviética.

Para ilustrar la distribución de los establecimientos de enseñanza superior entre los distintos ministerios, tomemos la ciudad de Leningrado que a este respecto ocupa el segundo lugar en la U R S S (cuadro 2).

Los ministerios de enseñanza superior facilitan a los establecimientos que les están adscritos orientación metodológica, y su influencia no siempre puede considerarse benéfica.

Todo ello prueba que la estructura organizativa del sistema de enseñanza superior de la U R S S es m u y diferenciado y complejo. L a extrema espe-cialización en el campo de formación divide los establecimientos en dos categorías: los prioritarios y los de importancia secundaria, según la situación del sector económico en cuestión. Todo cambio en la demanda de la industria por lo que a personal calificado se refiere repercute de manera negativa en la actividad de los establecimientos educativos con su estructura actual, que carece de la flexibilidad necesaria en una economía de mercado.

Cuadro 2. Afiliación de los establecimientos de educación superior de Leningrado

Designación del ministerio N 8 de estableci-(administración) miemos de ense

ñanza

Comité estatal de educación pública de la U R S S 3 Comité estatal de ciencia y educación superior de la R S F S R 19 Ministerio ferrocarriles y carreteras de la U R S S 1 Ministerio de la flota fluvial de la R S F S R 2 Ministerio de la aviación civil de la U R S S 1 Ministerio de comunicaciones de la U R S S 1 Ministerio de salud de la U R S S 1 Ministerio de salud de la R S F S R 2 Ministerio de comercio de la R S F S R 1 Comité estatal agroindustrial de la U R S S 2 Comité estatal de cultura física y deporte de la R S F S R 1 Comité estatal de cine de la U R S S 1 Ministerio de cultura de la R S F S R 4 Consejo central de sindicatos de la U R S S 1

El contexto económico y social del

desarrollo de la enseñanza superior en los

años 7 0

Si los establecimientos de enseñanza superior funcionan dentro de un sistema autoritario de administración centralizada, es lógico que se produzca una ideologización de la educación que sobrepasa todos los límites imaginables. Y a en los años 20 y 30 los dirigentes del país habían aplicado la política de reemplazar la vieja "intelligentsia" por una nueva de origen obrero y campesino. La falta de educación y cultura general del profesorado se compensaba con la demagogia política, lo que condujo a pérdidas considerables y a veces trágicamente irreparable. La ideologización y la intolerancia hacia los disidentes quedaron reflejadas en el ámbito de la ciencia y la educación.

Los métodos administrativos autoritarios se aplicaban de manera especialmente rígida en el caso de las disciplinas ideológicas: se dedicaba

La enseñanza superior y los cambios políticos, sociales y económicos de la U R S S : perspectivas para el futuro

451

hasta el 40% del tiempo al estudio de dichas disciplinas, a veces en detrimento de la educación profesional y la cultura general.

C o m o cualquier otro, el Ministerio de Enseñanza Superior procuraba aumentar y consolidar su prestigio, por lo que instituyó un sistema de control y evaluación de la calidad de la enseñanza, basado en criterios arbitrarios y formales que mostraban un cuadro distorsionado de la realidad. Los dirigentes del país y los encargados de la enseñanza superior se mostraban eufóricos sobreestimando los progresos de la educación. Se presentaba el éxito de científicos con talento c o m o una tendencia general de los establecimientos soviéticos de enseñanza superior. Al m i s m o tiempo, la infraestructura material técnica se deterioraba cada día más .

Cabe destacar en este punto que, dado el sistema económico vigente, las asignaciones del Estado eran la única fuente de financiación de la enseñanza superior. E n 1988 se dedicaba a ésta cerca del 0.8% del ingreso nacional. E n el cuadro 3 se presenta la tendencia de los gastos en enseñanza superior durante los últimos años.

C o n todo, este aumento del gasto público no significa que la situación sea satisfactoria. Baste decir que el alto precio de las computadoras y la necesidad de que los establecimientos se doten de equipos sofisticados no ha hecho sino aumentar el déficit. La cuantía total de las asignaciones no fue suficiente siquiera para reconstituir el capital fijo que requieren los servicios básicos debido al deterioro de los establecimientos educativos. Según nuestros cálculos, se precisan no menos de mil millones de rublos (en precios de 1990) sólo para reparar los edificios de Leningrado. Si se toma c o m o base sus necesidades reales, incluso sin tener en cuenta el índice de inflación, habría

Cuadro 3. Gastos ordinarios en enseñanza superior

Año 1980 1985 1988

Gastos ordinarios (en millones de rublos) 3 000.9 4 000.4 5 000 Gasto por estudiante (enrubios) 1081 1221 1452

que multiplicar por cinco los fondos asignados a la enseñanza superior. Sin embargo, c o m o en otros campos del sector social, el sistema de financiación de la enseñanza superior se funda en el llamado "principio residual", es decir, los recursos financieros sólo se asignan después de que se atiende a las necesidades de la producción material y del aparato militar-industrial. Este tipo de financiamiento puede ser aceptable en una economía con múltiples fuentes de financiación. Pero cuando sólo el Estado financia la enseñanza superior y lo hace en forma un tanto limitada, no se puede garantizar el funcionamiento normal del sistema, que sólo puede ir a la ruina. Toda la actividad básica de los establecimientos de enseñanza superior estaba regida estrictamente por documentos normativos y reglamentaciones económicas. El rendimiento del profesorado se evaluaba según el número de diplomados. El plan definía dicho número (del que dependía la existencia misma del establecimiento), por lo que el personal docente tenía tendencia a reducir las exigencias para conservar los estudiantes. Vale la pena mencionar que en los centros de enseñanza superior de la Unión Soviética el número de profesores sigue dependiendo del número de estudiantes.

La libertad del estudiante se ve considerablemente restringida por muchos componentes del proceso educativo -asistencia, programa de estudios, relación entre la beca y las calificaciones obtenidas, etc. E n muchos casos, y esto es propio de nuestro país, las becas son la única fuente de subsistencia. Si bien su cuantía ha aumentado algo en términos reales, no permite un nivel mínimo de subsistencia. Por consiguiente, las becas sólo pueden considerarse una forma de ayuda complementaria. Las dificultades económicas del estudiante se originan en el sistema económico vigente.

Por lo demás, la situación de un recién graduado no era m u c h o m á s favorable. Hacia 1985 se había llegado a una situación paradójica. Por una parte, en la vasta red de instituciones técnicas de enseñanza superior se graduaba un inmenso número de especialistas. Por otra, los bajos salarios de los ingenieros y técnicos en nada motivaban a


los jóvenes a ingresar en la enseñanza superior o seguir cursos de perfeccionamiento. E n efecto, los salarios no garantizaban un nivel mínimo de subsistencia y eran m u y inferiores a los percibidos por un obrero especializado.

Desde luego, esta paradoja del sistema socioeconómico influyó negativamente en la enseñanza superior, pero no frenó su desarrollo. Numerosos establecimientos soviéticos lograron no sólo preservar sus mejores tradiciones sino consolidarlas aún más , obteniendo excelentes resultados científicos, competitivos en el mercado internacional, y preparando personal de un nivel conforme a las normas internacionales (debido m á s bien a la lógica interna de la enseñanza superiory,hastaciertupunto,apesardelasituación socioeconómica).

Para garantizar el equilibrio se precisa reestructurar la base socioeconómica. Sin embargo, este proceso se efectúa de manera extremadamente lenta e inconsecuente. E n realidad, permanece intacta con toda la red existente de establecimientos educativos y sigue aumentando el volumen de conocimientos innecesarios. E n la industria hay un exceso de ingenieros y técnicos que inevitablemente se quedarán sin empleo al aplicar métodos m á s eficaces de gestión. M á s aún, la industria no podrá absorber a los nuevos graduados, al menos no en la misma proporción que hasta ahora.

Los centros de enseñanza superior no pueden funcionarnormalmente con el solo financiamiento del Estado. Es particularmente para ellos que, según una interpretación simplista de las relaciones de mercado, sean equiparados a empresas industriales, lo que tiene c o m o consecuencia que las asignaciones del Estado a la enseñanza superior se ven realmente amenazadas con recortes presupuestarios, m á s aún, dicha amenaza se acentúa cada vez m á s debido al aumento de la inflación.

Esto puede inducir a los profesores e investigadores m á s calificados a abandonar las instituciones educativas debido a presiones económicas (salarios relativamente bajos, aumento del costo de vida, inflación, reducción del número de puestos), lo que a su vez produciría el desmoronamiento de la enseñanza científica. L a

enseñanza superior puede sufrir pérdidas irreparables, comparables a las del período postrevolucionario. Las consecuencias negativas de lodo esto serían el debilitamiento de la investigación científica y el consiguiente estancamiento de la producción industrial; también podría producirse una degradación general de la cultura. Ni que decir tiene que es menester hacer todo lo posible para evitar este desenlace.

Otra alternativa

Al m i s m o tiempo, los procesos que se desarrollan en la sociedad nos permiten vislumbrar otra alternativa para la enseñanza superior. El cambio de prioridades, la atención central concedida a las cuestiones económicas y sociales y la desideo-logización de los centros de enseñanza superior han puesto en marcha un nuevo sistema que se opone al deterioro y puede restaurar el respeto de la sociedad por la educación y su reconocimiento c o m o valor supremo. C o m o las reformas económicas, políticas y sociales de nuestro país no se han terminado, sólo podemos hablar de tendencias y de las grandes líneas de un sistema que está apareciendo en un proceso difícil y contradictoria de transformación.

La índole general de los cambios que se están produciendo en la U R S S desde 1985 puede describirse c o m o la transición del totalitarismo a la democracia y el pluralismo; de una economía centralizada y planificada a un mercado regulado; y del aislamiento a una sociedad abierta, sensible a la experiencia internacional. También la enseñanza superior se está emancipando paulatinamente de la obediencia a un sistema autoritario de administración centralizada y empieza a transformarse en una de las instituciones de una sociedad libre y democrática, valiéndose de los mejores logros del pasado y de la experiencia internacional.

Los ideales de la Universidad de Humboldt siguen constituyendo un importante punto de referencia para las universidades soviéticas y muchos otros centros de enseñanza superior. L a

L a enseñanza superior y los cambios políticos, sociales y económicos de la U R S S : perspectivas para el futuro

453

Carta M a g n a de las universidades, suscrita en 1988 durante la celebración del noveno centenario de la Universidad de Bolofla, ha resultado ser una valiosa fuente de nuevas ideas. Con todo, los cambios m á s importantes en la enseñanza superior se han producido gracias a la democratización de la sociedad. L a autonomía y autoadministración de la universidad están hoy consagradas por un decreto presidencial. C o m o consecuencia directa, cambiará el papel de los organismos administrativos estatales y se hará m u c h o m á s variada la interacción entre la sociedad y la universidad.

Por una parte, las universidades están habilitadas para determinar el plan de estudios, los métodos pedagógicos y las carreras que ofrecen; adem á s pueden escoger libremente los temas de investigación. Por otra parte, los establecimientos de enseñanza superior son plenamente responsables de sus resultados ante la sociedad en su conjunto y ante su clientela específica (las empresas). Este es un factor fundamentalmente nuevo que contribuirá a recobrar el prestigio, el honor profesional y el sentido de responsabilidad.

El estado sigue siendo la principal fuente de financiación de la enseñanza superior y, sin duda alguna, mantendrá el derecho de controlar la utilización de los recursos que asigna (por ejemplo, escogiendoy fomentando campos prioritarios de la ciencia y la educación). Pero ya no se inmiscuirá directamente en las cuestiones académicas. Las organizaciones no gubernamentales, c o m o la Asociación de universidades soviéticas y la Asociación de establecimientos técnicos de enseñanza superior desempeñan en la actualidad un papel cada vez m á s activo c o m o coordinadores y defensores de los intereses de la enseñanza superior. Con el tiempo influirán considerablemente en las relaciones entre los centros de enseñanza superior y los órganos administrativos del Estado.

Por ser autónoma, la universidad podrá atender de manera más flexible y rápida la demanda de especialistas altamente calificados que le formule una sociedad democrática. Deberá determinar la proporción óptima entre especialistas con una formación amplia y con una formación profesional m u y específica, fijar la duración de las carreras y

estudiar la relación racional entre la ingeniería y las demás disciplinas técnicas y las humanidades de una forma completamente diferente a la de la planificación centralizada.

Las nuevas reglas dictadas por una economía de mercado y las nuevas condiciones sociales producirán, sin duda alguna, un mercado laboral y ciertos cambios en la estructura de la enseñanza superior. La sociedad en general y los responsables de la enseñanza superior en particular c o m prenden cada vez mejor la necesidad de optar por la educación fundamental general que imparte la universidad. N o es casual que se haya denominado rápidamente c o m o universidad a algunos establecimientos de enseñanza superior. Así el Instituto Técnico B a u m a n de M o s c ú y el Instituto Politécnico de Leningrado son ahora universidades técnicas y el Instituto de Construcción Naval de Leningrado pasó a ser una Universidad Naval.

Es evidente que el simple cambio de nombre no resuelve los problemas de la enseñanza fundamental, sobre todo en el c a m p o de las h u m a nidades. N o cabe duda de que, por lo que atañe a la educación en este ámbito, las necesidades de una sociedad democrática difieren de las de un sistema totalitario. Seprecisannuevosespecialistas en economía y jurisprudencia. Estos estudian generalmente en universidades clásicas, que constituyen sólo una pequeña proporción de los establecimientos soviéticos de enseñanza superior. Cabe esperar que en un futuro próximo se facilitará considerablemente la formación de tales especialistas y asimismo aumentarán considerablemente los recursos asignados a las universidades clásicas.

Todo el sistema de enseñanza superior, incluido su componente científico y técnico, necesita una fundamentación humanística acorde con los valores humanos universales. Por otra parte, le incumbe la responsabilidad inel udible de desideologizar la educación. L a orientación política hacia una sociedad pluralista supone una amplia g a m a de oportunidades de estudiar todo el patrimonio espiritual de la humanidad y el derecho de la persona a escoger libremente. L a labor de la universidad consiste en impartir educación en una amplia g a m a de disciplinas humanísticas. Esto no signi-


fica que una doctrina reemplazará necesariamente otra. L o que se pretende es una política que permita profundizar y ampliar la cultura general: economía básica, historia y cultura universal, historia nacional, idiomas extranjeros, etc.

El cambio en la estructura administrativa de la economía y la supresión de ciertos ministerios sectoriales ponen en tela de juicio la existencia m i s m a de muchos establecimientos técnicos de enseñanza superior demasiado especializada y su afiliación a tales ministerios. Cabe suponer que terminarán fundiéndose con universidades técnicas o convirtiéndose en establecimientos educativos de enseñanza superior de primer ciclo.

L o importante es que cada vez se hace más obvia la necesidad de reformar la estructura de la educación. Es preciso acortar la duración de ciertas carreras y dar a los estudiantes que no tienen ninguna inclinación por el trabajo académico la posibilidad de incorporarse en el m u n d o laboral una vez que terminan el primer ciclo de enseñanza superior. Los centros de enseñanza superior de segundo ciclo no sólo forman los investigadores científicos, sino que permiten que el potencial científico se concentre en fines especiales, empleándolo con mayor eficacia, y además m e jora la selección de candidatos para la formación científica.

Este tipo de formación podría centrarse en la universidad, permitiendo así a los graduados de los establecimientos técnicos de enseñanza superior continuar sus estudios de segundo ciclo. E n esta forma sería posible concentrar la formación de los científicos en los establecimientos de m a -yorprestigioyconunabasecientíficaadecuaday, al m i s m o tiempo, garantizar la libertad de escoger la profesión y el libre acceso a la educación de segundo ciclo.

L a unidad entre investigación y enseñanza ha sido un principio absoluto de la enseñanza universitaria que se ha aplicado en los mejores establecimientos soviéticos. Sin embargo, a diferencia de Europa Occidental y los Estados Unidos, la Unión Soviética tiene además un sistema paralelo de establecimientos científicos dedicados a la investigación fundamental: los institutos de la Academia de Ciencias de la U R S S . Los inconve

nientes de esta duplicación de esfuerzos se hacen cada vez m á s evidentes. La integración de los institutos académicos y de las universidades se hace inevitable debido a los cambios económicos. Esta fusión podría llevar a la creación de institutos de investigación, laboratorios y centros educativos comunes. Desde luego es de gran interés para nosotros la experiencia de Europa Occidental, Estados Unidos y Japón al respecto.

Paralelamente a los establecimientos estatales de enseñanza superior, han empezado a aparecer en la U R S S los primeros centros privados que funcionan según las leyes del mercado. Por ahora son pocos y no influyen para nada en el sistema de enseñanza superior, pero su simple aparición es de importancia fundamental, especialmente porque se crea competencia. También se debaten en los círculos universitarios las distintas formas de enseñanza de pago que podría impartirse en los establecimientos estatales de enseñanza superior. A mi juicio, podrían introducirse en el segundo ciclo de la enseñanza superior, para la formación avanzada y educación general en humanidades, a condición de hacerlo paulatinamente y junto con un sistema de protección social para los sectores menos favorecidos de la sociedad. Pero la idea de pagar parcialmente los gastos de la educación y ciertos servicios conexos, c o m o la utilización del material de reproducción, algunos materiales didácticos y determinados equipos, parece razonable.

El cambio en las relaciones internacionales influye enormemente en la reestructuración del sistema de enseñanza superior. Se han multiplicado los contactos internacionales y se plantea claramente la cuestión de su internacionalización. H a n aumentado los intercambios de científicos, profesores y estudiantes, y algunas importantes universidades han empezado a contribuir a programas internacionales sobre problemas de la ciencia fundamental y aplicada.

Se está fomentando la cooperación internacional mediante acuerdos tanto bilaterales c o m o multilaterales. Los establecimientos soviéticos de enseñanza superior desempeñan un papel cada vez m á s importante en las organizaciones internacionales de instituciones educativas, c o m o la

La enseñanza superior y los cambios políticos, sociales y económicos de la U R S S : 455 perspectivas para el futuro

Conferencia permanente de rectores, presidentes y vicecancilleres de las universidades europeas ( C R E ) y atribuyen gran importancia a proyectos internacionales c o m o E R A S M U S , T E M P U S y C O P E R N I C U S . Esta participación representará una contribución a la construcción de la "casa c o m ú n europea" y la integración de esta parte del m u n d o en el sistema económico mundial.

El objetivo de este artículo es analizar los procesos que se están produciendo en el sistema soviético de enseñanza superior en un contexto de cambio político, social y económico. Basándonos en el análisis del desarrollo de sus instituciones, hemos intentado prever el futuro de los centros de enseñanza superior en una sociedad renovada.

A nuestro juicio, se va a intensificar el papel de la universidad en la estructura de la educación: se convertirán en centros de ciencia y cultura que impartirán no sólo formación profesional, sino además el acervo de conocimientos indispensables para un desarrollo intelectual general: la educación ocupa un lugar especial entre los valores universales.

U n a sociedad libre requiere una competencia profesional que no puede lograrse sin el debido apoyo económico. E n nuestra opinión es correcta la actual política del gobierno al intentar apoyar al m á x i m o a la educación superior y al abrir sus instituciones educativas en todas las direcciones, pues eso permitirá sacar el mayor provecho de la experiencia internacional. •

Evolución de las

políticas de la enseñanza superior: tres modelos

occidentales

O s m o Kivinen y Risto Rinne

actualidad, la investigación es cada vez m á s internacional, pero los gobiernos procuran cada vez m á s utilizar las universidades al servicio de la riqueza nacional. Kerr (1990, pág. 5) sostiene que se trata de una relación de identidad doble suspendida entre el mito de un paraíso universitario y un infierno auténtico y terrenal. Por otra parte, se observan signos de una nueva convergencia con el surgimiento de una universidad "cosmopolita-nacional".

A medida que aumenta la internacionalización, la competencia cobra cada vez más importancia c o m o medio de regulación de la enseñanza superior. Aunque se mantenga la ficción sobre la igualdad teórica de los diferentes componentes del sistema de enseñanza superior, la competencia creciente implica inevitablemente la formación y el refuerzo de jerarquías institucionales (Neave, 1989, pág. 360).

Los sistemas m u y jerarquizados que existen en algunos países por ejemplo el Reino Unido, Francia y Japón, producen una excelente formación de élites, pero al m i s m o tiempo cierran las puertas de la promoción a las masas e incluso establecen barreras entre una minoría privilegiada y amplios sectores dentro de las propias instituciones de enseñanza superior. E n cambio, la tranquilidad de la enseñanza superior en Italia favorece la apertura y la movilidad social, pero impide la aparición


La autonomía y el internacionalismo son dos características fundamentales de las universidades. Kerr (1990) sostiene que la enseñanza superior mantuvo durante dos mil años sus condición de comunidad que trasciende las fronteras nacionales o de otro tipo; hace tan sólo cinco siglos, esta comunidad internacional del saber empezó a escindirse en instituciones nacionales que c u m plen la función de consolidar la nacionalidad y de formar a las élites nacionales. Los Estados-nación necesitaban el apoyo de las universidades. E n la

O s m o Kivinen (Finlandia). Sociólogo. Director de la unidad de investigación en sociología de la educación (RUSE) y encargado del curso de sociología en la Universidad de Turku. Autor de varias obras y artículos sobre la sociología de la educación, la historia de los sistemas educativos y los problemas de las desigualdades en materia de educación. Su ámbito más reciente de investigación son las políticas de la enseñanza superior.

Risto Rinne (Finlandia). Profesor asociado de sociología de la educación y de planificación de la educación. Presidente delConsejo de la Unidad de Investigación en Sociología de la Educación. Sus investigaciones más recientes se centran en la enseñanza superior y en la política de educación de adultos. Autor de numerosas obras y artículos en estas áreas.

458 Osmo Kivinen y Risto Rinne

de cumbres de excelencia (Clark, 1983, pág. 256). Desde un cierto punto de vista, la jerarquía institucional establece una forma de control de calidad: confirma el doble veredicto de la opinión pública y de los expertos y premia la eficacia con el estatuto, el prestigio y los recursos. Por otra parte, está el sistema estadounidense, caracterizado por su apertura y los mecanismos del mercado libre, donde la mayoría de las universidades son de calidad mediana o mala, aunque existan algunos auténticos centros de excelencia.

A comienzos de nuestro siglo, M a x Weber (edición de 1974, págs. 20 y 21) señalaba que no había garantías de que las universidades financiadas o mantenidas por el Estado protegieran, en mayor medida que las universidades controladas por la Iglesia, los intereses de la ciencia y la comunidad universitaria. W e b e r estaba m u y preocupado por el riesgo de que el Estado, vehículo del poder político, pudiera llegar a eliminar la libertad universitaria.

A finales de nuestro siglo, y al menos en Europa se discute si corresponde al Estado o a las fuerzas del mercado la decisión sobre el desarrollo futuro de la enseñanza superior. Pero en última instancia, el problema más importante es saber de qué m o d o puede la comunidad universitaria preservar su autonomía, su identidad y su vitalidad en medio de los cambios violentos que se producen hoy en el pleno nacional e internacional.

Magnitud e integración: los factores

estructurales de la enseñanza superior

"En toda sociedad avanzada, los problemas relacionados con la enseñanza superior están ligados al crecimiento" afirmaba Trow a mediados del decenio de 1970 en su informe de la O C D E (1974, pág. 55). Ahora bien, para centrar el análisis, hay que distinguir tres factores: el índice de crecimiento de la enseñanza superior; la magnitud del sistema universitario y el índice de crecimiento demográfico de la generación que ingresa en un momento dado en la enseñanza superior. El crecimiento rápido y la magnitud del sistema de enseñanza superior crean problemas de integración y

orientación. El crecimiento numérico de la generación que ingresa en la enseñanza superior plantea, por otra parte, problemas relacionados con los cambios de la función social de la universidad. E n realidad, esta forma de crecimiento hace que la universidad acreciente su importancia en la sociedad y contribuye a la estratificación social.

Según la proporción de jóvenes que ingresa en la universidad, Trow (1974) definió tres fases de desarrollo. E n la fase de la universidad de élite tiene acceso a la enseñanza superior menos del 10% del grupo de edad correspondiente. L a educación universitaria es así privilegio de una minoría y los diplomados ocupan posiciones sociales de privilegio c o m o jueces, médicos o profesores. Cuando más del 15% de una generación llega a la universidad, se entra en la fase de la universidad de masas. La tercera fase, la de la "universidad universal", aparece cuando más de la mitad de cada generación ingresa en la enseñanza superior o en el tercer ciclo. A esta etapa han llegado m u y pocos países, entre ellos Estados Unidos de América. Finlandia dista mucho de llegar a ella, pues sólo tienen acceso a la enseñanza superior la quinta parte de los jóvenes.

A d e m á s de la magnitud institucional, del número de estudiantes y del ingreso proporcional a cada generación hay que considerar otro factor estructural de importancia en el sistema de enseñanza superior: es el grado de integración (Teichler, 1988), es decir, la medida en que un sistema nacional está integrado o segmentado. L a magnitud y la integración constituyen así las dos dimensiones con arreglo a las cuales es posible clasificar los sistemas nacionales de enseñanza superiorpara apreciar sus diferencias estructurales. Simplificando, se obtienen tres modelos de universidad (figura 1).

Tres modelos de la enseñanza superior (Estados Unidos, Europa Oriental y los

países nórdicos)

Al analizar la enseñanza superior en los Estados Unidos de América y en Europa Occidental se

Evolución de las políticas de la enseñanza superior: tres modelos occidentales 459

Figura 1. Comparación de los sistemas nacionales de enseñanza superior considerados en términos de magnitud de integración*

I

N T E G R A C I

O N

Débil

Fuerte

Japón Reino Unido

Finlandia

Francia Países Bajos Estados Unidos Australia de América

Suecia República Federal de Alemania

Matrícula minoritaria

Matrícula de masas

M A G N I T U D

Acceso Universal

*Lane, 1989, pág. 45; ver Teichler, 1988.

incurre inevitablemente en generalizaciones y simplificaciones. N o hay que olvidar las diferencias que existen entre las universidades de los 50 Estados norteamericanos y de las numerosas naciones de Europa Occidental. Los países de Europa Septentrional, representados en el presente artículo por Finlandia, tampoco responden a un modelo normalizado. D e todos modos , puede ser útil aceptar la existencia de tres modelos distintos de universidad: el de los Estados Unidos de A m é rica, el de Europa Occidental y el de Europa Septentrional.

EL M O D E L O ESTADOUNIDENSE

Trow (1979, pág. 191) afirma que la expansión de la enseñanza superior y en especial del sector extra universitario ha tenido c o m o resultado en Europa una oferta m u y superior a la demanda. M u y diferente es la situación en los Estados Unidos, donde el mercado y la competencia actúan en una escala m u y diferente. Tanto en el amplio sector de las universidades privadas c o m o

en el sector público, el presupuesto de una universidad está directamente relacionado con el n ú m e ro de estudiantes: si disminuye la matrícula, el presupuesto se reduce. C o m o consecuencia, en Estados Unidos de América la enseñanza superior se caracteriza por una fuerte competencia, una gran especialización e importantes diferencias de jerarquía entre las instituciones.

Por su parte, Rhoades (1987) examina la enseñanza superior de Estados Unidos de América en el contexto de una sociedad de consumo. Sostiene que, en comparación con los sistemas europeos, en Estados Unidos existe un sistema caracterizado por las tendencias del mercado y por su apertura, ya que se basa en la demanda de los estudiantes. Ni el gobierno federal ni los gobiernos de los Estados procuran controlar de cerca la enseñanza superior; el funcionamiento está regido ante todo por las opciones financieras de los consumidores y m u y poco por las prioridades de los políticos, incluso si muchas universidades privadas se financian en gran medida con fondos públicos.

E n Estados Unidos de América hay hoy en día unos 13 millones de estudiantes universitarios, lo


que representa prácticamente el total de la población de Noruega, Dinamarca y Finlandia. H a y 800 000 personas dedicadas a la enseñanza y la investigación, cifra similar a la de la matrícula en la enseñanza superior del Reino Unido y ocho veces superior a la de Finlandia. Estas cifras permiten hacerse una idea de la magnitud del mercado de la enseñanza superior (Clark, 1990; Trow, 1989).

Las universidades estadounidenses pueden seleccionar a su personal en un vasto mercado de trabajo, que a su vez ofrece una enorme variedad de empleos a los estudiantes que se gradúan. Estos presentan una gran movilidad en comparación con otras sociedades; y los mercados de trabajo deciden muchos asuntos.

Los Estados Unidos de América, con un sistem a de enseñanza superior de tipo universal, no tienen evidentemente un alumnado tan selecto c o m o el de Europa si bien existe una fuerte competencia para ingresar en las universidades m á s prestigiosas. L a enseñanza superior norteamericana no depende de ninguna organización o legislación centrales. Cerca de 2 000 universidades privadas están regidas por consejos de administradores a título privado y de las 1500 instituciones públicas supervisadas por el Estado o las autoridades locales, muchas están regidas también por consejos de administradores privados. La enseñanza superior de los Estados Unidos constituye así el sistema m á s extenso y más descentralizado de educación postsecundaria que existe hoy en el m u n d o (Trow, 1989, pág. 369).

A d e m á s , el sistema de enseñanza superior de los Estados Unidos se encuentra en constante evolución. Bajo el efecto combinado de las fuerzas del mercado y de la ley de la oferta y la demanda, los establecimientos presentan índices m u y altos de natalidad y mortalidad. Por ejemplo, entre 1974 y 1986 se crearon unas 500 facultades nuevas y m á s de un centenar cerró sus puertas {ibid, pág. 376).

E n los Estados Unidos de América, el funcionamiento de un mercado libre en la enseñanza superior implica, en primer término, que el número y la calidad de los egresados no obedece a ninguna decisión o planificación centralizadas. E n segun

do lugar, teniendo en cuenta que hay tantos productores rivales, su m o d o de funcionamiento está m u y condicionado por el deseo de conseguir clientes. Esto significa que las normas, los programas y los modos de funcionamiento universitarios pueden desarrollarse literalmente en centenares de direcciones diferentes (Trow, 1989, pág. 377).

El mecanismo del mercado también ejerce una influencia sobre el estado de las distintas universidades. E n términos de mercado cuenta a veces m á s el prestigio que el beneficio. El prestigio se convierte en un valor y un argumento de negociación. El criterio de prestigio no sólo determina la elección de los consumidores y los empleadores, sino también numerosas actitudes y conductas en relación con las instituciones. Las universidades y los departamentos que han adquirido gran prestigio ejercen una influencia clara sobre los demás, constituyen modelos de funcionamiento, dictan tendencias y modas que las demás instituciones se ven obligadas a seguir (Clark, 1990; véase también Clark, 1983).

El profesor estadounidense Clark (1990) ha enunciado cinco rasgos característicos de la enseñanza superior de su país: - la enorme magnitud del sistema, que se traduce

en un vasto mercado de millones de estudiantes;

- la descentralización radical del poder, que implica prácticamente la ausencia de control por parte de las autoridades federales o estatales;

- la extrema diversidad de las instituciones, es decir, la existencia de universidades de muchos tipos distintos, públicas y privadas, y la formación de jerarquías evidentes de prestigio;

- la intensa competencia, que es una de las principales diferencias con las instituciones europeas de enseñanza superior;

- el alto grado de iniciativa de las instituciones: la situación de intensa competencia y extrem a descentralización favorece el espíritu de empresa e iniciativa en el personal universitario.

Clark señala que cuando se está bajo el control estatal se tiende a pensar en términos de estadísticas acumulativas: "los estudios de la O C D E son


de por sí ejercicios donde se suman cosas". U n grupo de expertos de la O C D E formulaba constantemente a los expertos estadounidenses la siguiente pregunta: "¿De qué m o d o planifican ustedes tal o cuál aspecto, c ó m o los integran en un todo coherente, de qué m o d o suman los distintos elementos?" (Clark, 1990, pág. 18). Pero cuando el ámbito de la enseñanza superior funciona según las leyes del mercado, está descentralizado por definición. Los distintos aspectos no pueden ya ser adicionados e integrados bajo una misma rúbrica: deben quedar donde están, en su contexto funcional. Todo el concepto de sistema adquiere así una significación radicalmente distinta.

E n el sistema estadounidense, la principal coordinación se establece, no por obra del gobierno, sino mediante las actividades de una red de asociaciones voluntarias y funcionamiento del mercado (Clark, 1990; Rhoades, 1987).

El sistema descentralizado norteamericano implica la existencia de contactos y lazos autónomos entre los individuos que pertenecen a las diversas universidades, facultades, departamentos, etc., es decir, entre las personas que trabajan en el ámbito de una determinada disciplina. Se sostiene que, en virtud de sus valores y preferencias, los universitarios norteamericanos se sienten más inclinados a participar activamente en asociaciones voluntarias que a integrarse a una burocracia. Para los ciudadanos estadounidenses, las asociaciones de voluntarios representan el medio de mantener la burocracia a raya; pero, al mismo tiempo, esas asociaciones ponen al servicio de la gestión de las universidades un mecanismo que permite luchar contra los riesgos de una competencia desenfrenada (Clark, 1990).

Así pues, la coordinación voluntaria y autónoma es un elemento integrante de la vida universitaria de los Estados Unidos y de su desarrollo institucional. Cuando se percibe la necesidad de establecer vínculos, se hace; cuando esos vínculos dejan de ser necesarios, desaparecen. Las asociaciones voluntarias promueven, al menos en principio, una coordinación flexible, puntual, constantemente cambiante a una escala desconocida en otras sociedades.

EL MODELO DE EUROPA OCCIDENTAL

E n Europa, las fuerzas del mercado no han dejado una impronta tan profunda en el desarrollo de la enseñanza: ésta ha sido considerada en parte c o m o uno de los componentes de una política social dirigida por el Estado, y la enseñanza superior se ha creado principalmente con fondos del Estado y bajo su control. Trow (1989, pág. 382) va más allá y afirma que los europeos, en contraste con la tradición populista de los norteamericanos, tratan de impedir sistemáticamente que las masas incompetentes ejerzan unainfluencia en el ámbito de la enseñanza superior y, por consiguiente, en la dirección de la cultura superior, para mantener este ámbito en manos de la minoría. Trow sostiene que este predominio de la minoría se manifiesta en la manera de estructurar la enseñanza superior, de m o d o que las fuerzas del mercado y las presiones de los consumidores no incidan en los aspectos del acceso, los contenidos ni los modos de funcionamiento. E n las universidades europeas, es característico que la introducción de una nueva disciplina sólo se produzca después de una minuciosa deliberación de las autoridades centrales sobre las necesidades y las normas; en Estados Unidos, pueden surgir nuevas asignaturas universitarias c o m o resultado de las leyes de la oferta y la demanda (Trow, 1989, pág. 384).

En el contexto de la integración europea, se ha establecido en el ámbito de la enseñanza superior una pugna entre la armonización y la diversificación. Desde el decenio de 1960, los sistemas de enseñanza superior de los países de Europa evolucionan en direcciones centrífugas, en parte de manera espontánea y en parte c o m o consecuencia de una política deliberada. Cada Estado-nación ha creado su propio sistema de enseñanza superior. Respondiendo a la presión que representa la afluencia cada vez mayor de estudiantes, los sistemas se han fragmentado de distintas maneras en niveles y sectores diferenciados (Cerych, 1989; Neave, 1989). Junto con la universidad tradicional, dedicada a la ciencia y la erudición, se ha desarrollado un sector no universitario que c o m -


prende una gran variedad de escuelas con orientación profesional, instituciones de universidad abierta, de actualización de conocimientos, etc. (Teichler, 1990). Los gobiernos nacionales han tendido cada vez m á s a poner la enseñanza superior al servicio del desarrollo económico y del bienestar nacional. E n los países que, por tradición, han mantenido sistemas centralizados de control de la enseñanza superior, este proceso ha dado lugar paradójicamente a una descentralización, es decir, a que el Estado otorgue una mayor autonomía y adopte medidas directas destinadas a favorecer la competencia y la sensibilidad al mercado (Cerych, 1989). Por otra parte, a partir de 1980 se exige que las universidades rindan cuentas de sus resultados, lo que ha llevado a crear sistemas de evaluación para medirlos.

E n la mayoría de los países de Europa, el acceso a la enseñanza superior está limitado por un examen de fin de estudios secundarios, por procedimientos de selección de ingreso y por cuotas establecidas por las autoridades centrales. Y aunque las generaciones que llegan ahora a la edad universitaria son menos nutridas, no parece que se atenúe la política de cuotas ni que se abandone el control de la calidad y la cantidad de los estudiantes (Neave, 1989, pág. 353). L a convicción de que el Estado debe dirigir y controlar la enseñanza superior sigue vigente en Europa, aunque se empiece a prestar atención a las influencias de los consumidores y del mercado.

Pero el desarrollo del sector no universitario en Europa Occidental ha dado lugar a una situación radicalmente nueva. Es indudable que la universidad se ha abierto, asumiendo tareas nuevas, estableciendo una relación m á s estrecha con la industria y las empresas y participando en la creación de ramas de formación extrauniversi-tarias. Por una parte, las escuelas del sector no universitario y sus graduados reivindican el mismo estatuto que las universidades; por otra, la propia universidad aborda vías nuevas y abandona su función de torre de marfil de la ciencia y la erudición puras (Neave, 1989; Kerr, 1982; Kerr, 1987).

Para Cerych (1985, págs. 7 y 8; 1989), la concepción de la relación entre la enseñanza su

perior y la industria se ha modificado fundamentalmente en Europa Occidental a partir de los años 70. "En la actualidad, todos los gobiernos, independientemente de su tendencia política, fomentan la cooperación entre la enseñanza superior y la industria y adoptan las medidas que estiman adecuadas para facilitarlas" (Cerych, 1985). D e ahí que aparezcan en toda Europa los "parques científicos" y otras empresas que asocian a las universidades con laindustria: servicios comunes, asesorías, cursos de formación, contratos de investigación, etc. E n marcado contraste con la forma que esa cooperación adopta en los Estados Unidos de América, en Europa planea sobre ella "el Estado evaluador" (Neave, 1984).

FINLANDIA Y EL M O D E L O NÓRDICO

Los países de Europa Septentrional se caracterizan por un nivel de vida elevado y un Estado que se ocupa del bienestar social ; en ellos la educación desempeña un papel fundamental en la creación del bienestar y la identidad nacionales. El Estado asume la responsabilidad de mantener y brindar no sólo los servicios de bienestar y sanidad, sino también los de educación. El Estado es la fuente principal de financiación de la enseñanza superior. La afluencia de estudiantes, la organización de los programas de estudio y, en realidad, todo el sistema de enseñanza superior dependen de un conjunto complejo de leyes, reglas y normas y, en última instancia, del presupuesto del Estado.

E n Finlandia, la enseñanza superior en sentido estricto no tiene un sector privado ni un sector no universitario. Existen tal vez pocos países occidentales en los que la enseñanza superior se imparta totalmente un instituciones estatales, cada una de las cuales debe cumplir en principio todas las funciones oficiales de una universidad: la investigación y la enseñanza universitaria y postuniversitaria, desde el primer ciclo hasta el doctorado.

El modelo universitario vigente en Finlandia obedece a los efectos combinados de la expansión, la planificación centralizada y la política


regional que se manifestaron en los decenios de 1960 y 1970. E n tres decenios, el número de estudiantes se ha triplicado, y las veinte instituciones de enseñanza superior tienen ahora una matrícula total ligeramente superior a 100 000 alumnos. Las reformas administrativas han provocado un gigantesco incremento del personal correspondiente, que supera ahora en número al profesorado. C o m o resultado de la reforma de los programas, los estudios se han reorganizado para impartir formaciones m á s centradas en el empleo, entre ellas algunas que no existían antes en la universidad, y se ha suprimido (contra el deseo de las universidades) el diploma básico. (Kivinen y Rinne, 1991).

Los principios rectores de la política finlandesa de enseñanza superior en los decenios de 1960 y 1970 estaban vinculados a las exigencias sociales de la política regional y de la democratización de la educación. E n el decenio de 1980 se introdujeron cambios con miras a que las universidades contribuyeran al bienestar nacional y a la conquista de los mercados internacionales. Se eliminaron las barreras existentes entre la enseñanza superior por una parte y, por otra, las empresas y la industria; se invitó a las universidades y los departamentos a competir entre sí y se fomentó la cultura de empresa. Los conceptos de gestión en función de los resultados, evaluación y rendimiento son moneda corriente en Finlandia cuando se habla de enseñanza superior. Se están desarrollando rápidamente los centros tecnológicos, lareorientación durante la carrera, la actualización industrial y diversas operaciones de carácter comercial (Kivinen y Rinne, 1990).

Así pues, la competencia entre las universidades en Finlandia se ha establecido, cuando existe, bajo el control del Estado centralizador. Es el Estado quien decide el presupuesto de las universidades, los proyectos de construcción, la reacción de los puestos principales, la adquisición de equipos importantes, los cupos de estudiantes y la creación de nuevas carreras. En ausencia de todo sector privado, el mercado de la enseñanza superior en Finlandia resulta pues m u y limitado.

L a demanda de los consumidores influye m u y poco en la configuración de la enseñanza supe

rior; en el mejor de los casos ejerce una influencia indirecta a través de los grupos de intereses y las presiones políticas que se ejercen sobre la maquinaria del Estado. N o es habitual en Finlandia que se cierren o trasladen facultades o departamentos, y ni siquiera puestos individuales. El ingreso en la universidad está restringido. Por otra parte, han aparecido fisuras en la imagen pública de un sistema universitario unificado y coherente. Se proyecta crear colegios universitarios de orientación profesional; el fomento del principio de competencia conducirá inevitablemente a aumentar la jerarquización de la enseñanza superior e intensificar la influencia del mercado.

Pero la transición hacia un mercado m á s libre y las propuestas de desmantelamiento parcial del control del Estado originan múltiples problemas. U n o de los m á s graves es que el mercado resulta demasiado pequeño en un país con sólo cinco millones de habitantes. Las regiones septentrionales y orientales están m u y poco pobladas, y la población tiene tendencia a concentrarse en el sur. Las universidades de las primeras pueden tener dificultades para conseguir el personal adecuado e, incluso, un número suficiente de alumnos. L a abolición de las normas podría conducir a una situación en la que sólo sobrevivieran unas cuantas de las 20 universidades actuales, lo que no sería compatible con los principios de planificación regional y social que han regido hasta ahora la organización de la enseñanza superior.

Así pues, se podría definir al sistema de enseñanza superior de Finlandia c o m o la imagen invertida del de los Estados Unidos de América: - pequeñas dimensiones, que crean mercados

restringidos; - centralización estricta del control de los fon

dos; - uniformidad institucional formal, sin una je

rarquía claramente reconocida; - competencia limitada, que no tiene en cuenta

las exigencias del mercado, los estudiantes ni las empresas, sino sólo en lo que respecta a los fondos controlados por el Estado;

- escasa iniciativa institucional, porque las condiciones de estricta centralización inhiben las iniciativas, el cuestionamiento de la gestión


burocrática de las universidades y la aparición de un espíritu de empresa.

Finlandia representa, al menos en algunos aspectos, el modelo nórdico de una economía planificada y un Estado de bienestar, que responde a la convicción de que la élite política y administrativa de la sociedad (en principio, los representantes electos del pueblo) está más calificada que el mercado para administrar la enseñanza superior. Sin embargo, se observa una presión creciente en favor de la modificación de este modelo.

Las universidades y Europa en el decenio de 1990

A d e m á s de la exigencia de acrecentar la sensibilidad a las fuerzas del mercado, se observa otro factor que puede incidir en el desarrollo futuro de las universidades, a saber, el número creciente de estudiantes adultos tanto en las carreras que conducen a la obtención de un diploma como en numerosos cursos breves de formación. También la formación postuniversitaria está planteando mayores exigencias en la universidad (Neave, 1985).

Neave (1985) y van Vught (1990) señalan cinco tendencias que caracterizan las políticas nacionales de enseñanza superior en el decenio de 1980 y que reflejan la contradicción entre la continuación de un fuerte intervencionismo estatal y la tendencia a conceder más autonomía a las instituciones de enseñanza superior: - L a reducción de los presupuestos, debida en

parte al envejecimiento de la población en todo el m u n d o occidental y la necesidad de dedicar más fondos en favor de las personas de edad. E n algunos países (por ejemplo, el Reino Unido), la reducción presupuestaria se deja en manos de las propias universidades; en otros (Francia, por ejemplo) el gobierno adopta las decisiones. E n ambos casos las consecuencia son graves para la enseñanza superior.

- La exigencia de un mayor rendimiento, que comprende una menor duración de los estu

dios, menos abandonos y, en general, m á s resultados a un menor costo.

- El espíritu de empresa, que implica un mayor reconocimiento de los grupos externos de intereses, la introducción en las universidades de una estrategia centrada en alcanzar objetivos preestablecidos, la evaluación de los resultados y un mayor interés por los valores de la cultura empresarial.

- U n a política de contratación condicional, que consiste en reemplazar la financiación global por una negociación permanente entre las universidades y el Estado, en el marco de la cual la financiación está ligada al logro de objetivos concretos y a la evaluación de los resultados.

- L a introducción de sistemas de evaluación en la enseñanza superior, haciendo hincapié en la evaluación a posteriori de los resultados y no de los objetivos (van Vught, 1990).

Se puede prever que estas tendencias se mantendrán en vigor durante el decenio de 1990.

Se dice a menudo que Europa debe aprender de los Estados Unidos de América. Con esto se quiere decir que la competencia debe ocupar un lugar prioritario. Pero si un país quiere aplicar la lección de los Estados Unidos, debe estar dispuesto a afrontar los riesgos de la competencia. Para aplicar un sistema fuertemente competitivo y modificar las instituciones en consecuencia, el Estado debe renunciar al control y dejar que la enseñanza superior sea regulado por los factores del mercado, la demanda, el prestigio y la c o m petencia entre universidades y departamentos rivales (Clark, 1990).

E n segundo término, la coordinación debe dejar de estar en manos del Estado y establecerse sobre una base flexible.

E n vez de apuntalar la autoridad burocrática, el sistema de mercado en la enseñanza superior favorece un funcionamiento basado en los conocimientos técnicos. D e este m o d o se crea en todo el país una red de contactos y vínculos que tiene su origen en la comunidad universitaria. L a coordinación de este tipo es tal vez menos aparente que la del Estado, pero m u c h o más flexible.

H a y otra lección que podemos sacar del m o d e lo norteamericano y que no todos los países pue-


den adoptar con facilidad: se trata de la doctrina de la dirección pluralista. L a enseñanza superior no debe estar bajo el control de una instancia única. Cuando así ocurre, esa instancia es invariablemente el gobierno. E n el modelo estadounidense, las fuentes múltiples de financiación son la condición indispensable de una autonomía institucional auténtica y duradera. Son también un requisito esencial para que las universidades y las escuelas puedan adaptarse con rapidez y flexibilidad a un medio en rápida transformación. El lema del modelo estadounidense es: "diversificar", "diversificar". L a multiplicidad de fuentes financieras resulta indispensable para reducir el riesgo de destrucción implícito en la dependencia de un patrón único. E n los últimos años, han abundado los ejemplos de la capacidad destructiva del Estado para con sus propios sistemas de enseñanza superior; los m á s espectaculares son los casos de Australia y el Reino Unido (Clark, 1990).

El modelo universitario de Finlandia se apoya en el Estado. E n un sistema fuertemente centralizado y relativamente rígido es m u y difícil efectuar cambios. Es m á s que probable que las políticas de enseñanza superior de Finlandia sigan estando regidas por consideraciones de política regional. Cuando los mercados son pequeños, cuando hay poca gente y escasos recursos, las decisiones se adoptan en forma centralizada y no sólo en cuanto a las políticas universitarias sino también en m u chos otros aspectos. Este enfoque regional de la política de enseñanza superior y la adhesión al principio de la paridad de estatuto entre las instituciones seguirán manteniendo probablemente el consenso que permitirá a las autoridades centrales de Finlandia decidir el destino de los individuos y de las regiones.

Ni el Estado en general ni el ministerio de educación en particular dan muestras de querer reorganizar a fondo la enseñanza superior ni de proyectar, por ejemplo, el traslado de departamento, puestos o personas de un lugar a otro. L a organización burocrática vertical opone una formidable resistencia al cambio, si es que existe la voluntad de cambiar.

Es, pues, m u y probable que las principales exigencias de cambio procedan del exterior. Si

Europa se encamina hacia una verdadera integración, si se debilitan las políticas nacionales de enseñanza superior que practican los Estados-nación soberanos, si las necesidades de las regiones m á s pequeñas se someten a las necesidades de las m á s grandes, la universidad finlandesa c a m biará forzosamente de modelo. Al parecer, la Europa nueva no adoptará una autoridad central fuerte: serán probablemente los mecanismos del mercado los que provoquen cambios en la universidad finlandesa. El mercado internacional de estudiantes, el mercado de trabajo y del prestigio adquirirán mayor influencia y llegarán inevitablemente a predominar incluso en las universidades periféricas de Europa y los gobiernos nacionales se verán obligados a hacer mutis por el foro. Es posible que en ese m o m e n t o el modelo estadounidense llegue a constituir una alternativa válida, lo que, en el peor de los casos, podría conducir al descrédito del ideal universitario en el caso de que el espíritu de la universidad fuera sometido al mercado de trabajo. Pero en el mejor de los casos, podría crear el espacio necesario para que la universidad conservara y acrecentara su propia autonomía. •

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La enseñanza superior en los Estados Unidos en el

año 2000

D . Bruce Johnstone

Ayer y hoy

U n cuadro prospectivo de la educación superior en los Estados Unidos en el año 2000 debe comenzar por los rasgos que la caracterizan en el m o mento actual, a comienzos de los años 1990. aunque una lista de rasgos definitorios sería hasta cierto punto arbitraria, la educación superior de los Estados Unidos se diferencia de las instituciones equivalentes de otros países por las características que se exponen a continuación.

D . Bruce Johnstone (Estados Unidos de América). Rector de la Universidad del Estado de Nueva York, conjunto de 64 "campus" con sede en Albany (Nueva York). Ex Presidente de la Universidad del Estado en Búfalo y Vicepresidente de Administración en la Universidad de Pennsylvania. Autor de numerosos trabajos sobre economía y finanzas, planeamiento y administración de la educación superior. Entre sus obras más recientes: Sharing the costs of higher education: Student financial assistance in the United Kingdom, the Federal Republic of Germany, France, Sweden and the United States (1986). Ha contribuido a la redacción de "The costs of higher education" en International Higher Education: An Encyclopedia (1991).

LA M A G N I T U D

La educación superior en los Estados Unidos en el presente decenio es unagigantescaempresa, tanto si se la mide por el número de instituciones o de estudiantes c o m o por las cantidades que a ella se dedican. También es de gran envergaura si se la relaciona con la población relativamente numerosa del país y su riqueza global, es decir, si se toman en cuenta la matrícula en la educación superior por 100 egresados de la enseñanza secundaria o por el número de jóvenes de 18 a 24 años, o el gasto en educación superior por 1000 dólares de producto nacional bruto.

Por ejemplo, en 1990 la educación superior en Estados Unidos: - constaba aproximadamente de 3 400 institu

ciones que concedían títulos, distribuidas, según se indica en el cuadro 1, por sector público o privado, y por el tipo de títulos que ofrecían. E n la rúbrica más amplia de la "enseñanza postsecundaria" se incluían también m á s de 7 000 escuelas no universitarias, generalmente privadas o con fines de lucro, que impartían una formación profesional altamente especializada, habitualmente mediante cursos breves de un año o menos ( N C E S , 1990 b, cuadros 3 y 14, págs. xvi y xxvii);

- tenía una matrícula de casi 14 millones de estudiantes: unos ocho millones de tiempo completo y seis millones de tiempo parcial


468 D . Bruce Johnstone

Cuadro 1. Instituciones de educación superior que conceden títulos en los Estados Unidos en 1987, por sector y orientación predominante de los títulos

Tipo Total Sector Sector público privado

Total 3 389 1548 1841 Universidades que imparten estudios hasta el doctorado 213 134 79 Universidades y colegios polivalentes 595 331 264 Colegios de profesiones liberales 572 32 540 Establecimientos de dos años 1367 985 382 Establecimientos especializados 642 66 576

Fuente: A Classification of Institutions of Higher Education, Edición de 1987, Princeton, N . J.: The Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching, 1987, cuadro 4, pág. 5

( N C E S , 1990c). Esta cifra comprendía 2.4 millones de estudiantes que ingresaban por primera vez, equivalentes a cerca del 37.3% del conjunto de egresados que acababan de terminar la enseñanza secundaria. U n poco más del 30% de los jóvenes de 18 a 24 años de edad estaban matriculados a tiempo completo o parcial y 46% del grupo de 34 años había recibido, aunque fuera parcialmente, educación superior (Oficina del Censo de los Estados Unidos, "Current Population Reports, 1990", cuadro 1, pág. 5; y N C E S , 1989a, cuadro 9, pág 160;

- consumió aproximadamente 120 000 millones de dólares en gastos corrientes institucionales (calculado según el N C E S , 1989 b, cuadro 38, pág. 95). Esa cifra corresponde a cerca de 2.5% del producto nacional bruto de 1990.

LA INFLUENCIA

L a situación de la educación superior en los Estados Unidos no se mide únicamente en términos de matrícula y de dólares, sino también en el grado en que las instituciones superiores impregnan la cultura del país.

Independientemente de que los jóvenes asistan o no a un colegio universitario o a la universidad u obtengan un título, la experiencia de una insti

tución superior se ha convertido en una auténtica expectativa para los jóvenes y las familias del país. E n los Estados Unidos, los.colegios universitarios y las universidades se han convertido en los principales filtros de la movilidad social y de las profesiones en general, o al menos de la mayor parte de los puestos de dirección y con remuneraciones elevadas en casi todos los sectores de ocupación. Entre otras cosas, se pide a la educación superior que desempeñe el papel de agente institucional en la transición social de la juventud a la primera edad adulta, que enseñe lo que las escuelas secundarias no pudieron enseñar, que mejore la condición de las minorías, que sustente la supremacía de la tecnología en beneficio de la industria nacional, de la agricultura, la defensa y la medicina, que mejore las capacidades de los trabajadores del país... y que distraiga a la nación con el espectáculo de las competiciones atléticas entre universidades.

L A LÍNEA DIVISORIA D E L " B A C C A L A U R E A T E " :

1ER CICLO ( " U N D E R G R A D U A T E " ) , 2s CICLO

("GRADUATE") , Y 3ER CICLO ( " A D V A N C E D

PROFESIONAL S T U D Y " )

Los primeros cuatro años (o el período equivalente si se trata de estudios a tiempo parcial) de la

La enseñanza superior en los Estados Unidos en el año 2000 469

enseñanza superior en los Estados Unidos se denominan "undergraduate" (1er ciclo) y culminan con un diploma de "baccalaureate". El término "college" abarca muchos matices, pero generalmente se aplica a una institución que prepara para el "baccalaureate" (y a veces también para la maestría ("master"), pero nunca el doctorado), o para los estudios de primer ciclo en un establecimiento de nivel universitario.

Los estudiantes que asisten a un college comunitario (con un programa de sólo dos años) pueden obtener allí un diploma de nivel medio en humanidades ("Associate of Arts") o en ciencias ("Associate of Science"), y preparar el "baccalaureate" asistiendo otros dos años a un colegio con programa de cuatro años o a la sección superior de una universidad. Sin embargo, los colleges y las universidades generalmente no conceden diplomas de "associate" y un estudiante que abandona uno de estos establecimientos después de un período de dos o tres años, es decir, antes del tiempo necesario para obtener el "baccalaureate", no puede recibir el diploma de "associate" c o m o una especie de premio de consuelo aunque tenga un buen nivel académico.

Los estudios que llevan a las profesiones liberales tradicionales -medicina, odontología, veterinaria, farmacología y derecho- suelen ser considerados c o m o estudios profesionales superiores, que comienzan una vez obtenido el "baccalaureate". Otros diplomas profesionales superiores del nivel de maestría, por ejemplo estudios comerciales, planificación urbana, arquitectura y educación, son a menudo la continuación del "baccalaureate", pero también se pueden seguir con un "baccalaureate" en otras disciplinas humanísticas o científicas, lo que ocurre frecuentemente, con la excepción de arquitectura, después de algunos años de experiencia práctica.

Los estudios superiores en las disciplinas que culminan en el " P h . D . " (doctorado) se realizan en alguna de las 200 grandes universidades que proponen este título; casi todas ofrecen también programas de nivel inferior al "baccalaureate". Generalmente, los mismos departamentos y facultades son responsables de los estudios de 1" y 2 a ciclos y los profesores, remunerados por su

actividad de investigación y docencia en el 2 a

ciclo, pueden encargarse también de uno o dos cursos de 1" ciclo. Sin embargo, el tiempo y la atención de los profesores se concentran en los cursos de 2- ciclo, la supervisión de tesis y el seguimiento de trabajos de los estudiantes doctorados, lo que es cada vez m á s frecuente en las disciplinas científicas. Muchas universidades estadounidenses que no tienen una política particularmente selectiva de admisión en 1er ciclo y que disponen de grandes recursos financieros y políticos para permanecer accesibles, variadas y no elitistas a ese nivel, han establecido no obstante, con el m i s m o cuerpo docente y las mismas estructuras de dirección, algunos de los programas de 2° ciclo e institutos de investigación m á s destacados, selectivos y claramente elitistas del m u n d o (Clark, 1990, pág. 27).

LA APERTURA Y EL IGUALITARISMO

La enseñanza superior en los Estados Unidos, al menos en el nivel de 1er ciclo, es accesible a casi todo el m u n d o . Se ofrece la posibilidad de realizar estudios superiores a personas con un nivel de conocimientos que en muchos otros países sería considerado demasiado bajo para aspirar a la enseñanza superior. Los Estados Unidos son ex-cepcionalmente tolerantes con respecto a los estudiantes que obtienen resultados inferiores a la media e incluso los que fracasan, y siempre hay un colegio en el que prácticamente cualquiera puede ser admitido.

A d e m á s , pocas son las "vías muertas" o las decisiones académicas irreversibles. Los estudiantes de 1er ciclo pueden cambiar de orientación académica cuantas veces lo deseen, aunque a veces se retrasen un poco, y pueden, casi con entera libertad, entrar, abandonar y reincorporarse a cualquier programa de estudios. Esta práctica es onerosa y, para algunos observadores, indica una falta de rigor y disciplina. Pero refleja la adhesión del país a la igualdad de oportunidades, a los que desean educarse tardíamente y a la perpetua "segunda oportunidad".

470 D. Bruce Johnstone

LOS CURSOS Y LOS "CRÉDITOS"

L a mayor parte de la instrucción, inclusive la de 1er ciclo, se realiza en "cursos" impartidos por un profesor (que frecuentemente tiene asistentes), a un grupo de estudiantes (que puede variar de cinco o seis a varios centenares) que se reúnen para recibir una enseñanza de tipo clásico durante un número determinado de horas semanales (generalmente tres o cuatro, o más) durante un semestre (unas 15 semanas). Los estudiantes hacen deberes y generalmente son sometidos a exámenes, en ocasiones varias veces, para aprobar el curso. Los diplomas de 1er ciclo se conceden m e diante la acumulación de "créditos de curso", generalmente con la condición de aprobar un determinado número o una serie específica de cursos vinculados a una disciplina principal, y otro número de cursos sin relación con ella que suelen ser cursos especiales de presentación o ilustración de conceptos o sistemas básicos de pensamiento asociados a los grandes ámbitos del conocimiento, c o m o la literatura y las bellas artes, o las matemáticas y las ciencias, o las ciencias sociales.

Generalmente, los estudiantes de 1er ciclo no tienen que pasar un control o probar de alguna manera que conocen una materia que se supone "adquirida" mediante una nota satisfactoria en un curso determinado. A u n en el nivel de 2° ciclo, donde los exámenes generales y las tesis son con frecuencia la culminación del aprendizaje, se exige, para presentarse a estos exámenes, la acumulación de un número generalmente bien definido de cursos o "unidades de créditos" (el curso característico suele constar e 3 ó 4 de estas unidades, que corresponden aproximadamente a las horas semanales de enseñanza).

U n a importante consecuencia del sistema de control de conocimientos mediante la acumulación de créditos es que permite al estudiante el abandono, la reincorporación y el traslado de un centro a otro, con la única condición de que los créditos acumulados sean aceptados por el centro en el que se solicita la admisión o el reingreso.

EL SECTOR PRIVADO

Los primeros colleges de los Estados Unidos eran empresas privadas que elaboraban sus políticas, normas y procedimientos con independencia del Estado. Hasta hace poco, en 1950,49% de todos los estudiantes de colleges y universidades estaban matriculados en instituciones privadas ( N C E S , 1989a, cuadro 3, pág. 10). Desde entonces, el crecimiento de los colleges comunitarios públicos y de los colleges públicos generales ha modificado las proporciones de la matrícula: 78% en el sectorpúblico y 22% en el privado ( N C E S , 1990c, cuadro 1, pág. 6). N o obstante, 4 7 % de las aproximadamente 3 400 instituciones docentes que conceden títulos universitarios son asociaciones filantrópicas privadas, pertenecientes a un consejo formado generalmente por ex alumnos destacados y otros individuos que prestan apoyo a las instituciones sin ningún beneficio personal ( N C E S , 1990b, cuadro 14, pág. xxvii). Sus responsabilidades principales consisten en elegir a un presidente, asegurarse de la viabilidad financiera y de una buena gestión, y establecer, por recomendación del presidente y frecuentemente con una contribución sustancial del cuerpo docente, orientaciones generales de política y planes para el futuro de la institución.

E n los Estados Unidos, pertenecen al sector privado muchas de las universidades más prestigiosas donde se realiza investigación (por ejemplo, Harvard, Stanford, Yale, Chicago) y la mayor parte de los colleges de 1er ciclo más prestigiosos y selectivos (por ejemplo, Amherst, Williams, Swarthmore, Carleton), todos los cuales reciben sustanciales donaciones y gozan de una reputación que les permite cobrar elevados derechos de escolaridad y otras cargas, que superaban ampliamente los 20 000 dólares anuales a comienzos de los años 1990. N o obstante, este sector privado también incluye muchos colleges que ofrecen una "admisión libre" (es decir, que responden favorablemente a casi todas las solicitudes de admisión), que reciben pocas donaciones y cuya situación es

Estados Unidos en el año 2000 471

los profesores o de sus condiciones de contratación.

La enseñanza superior en los

precaria desde el punto de vista financiero y académico.

LA AUSENCIA D E U N MINISTERIO NACIONAL

La enseñanza en todos sus niveles (elemental, secundaria y superior) es responsabilidad de los Estados en virtud de la cláusula de "poderes reservados" de la Constitución de los Estados Unidos. Existe un Departamento Federal de Educación, cuyo secretario tiene rango de ministro. Pero sus atribuciones son insignificantes, y su principal importancia para los colleges y universidades del país reside en la cuantía y las condiciones de las ayudas financieras federales a los estudiantes y en su función central en la compilación de estadísticas y la preparación de informes sobre la situación de la enseñanza superior en los Estados Unidos (véase N C E S 1990a). Para las universidades son m u c h o más importantes los grandes organismos federales que suministran fondos para la investigación: la Fundación Nacional de Ciencias, los Institutos Nacionales de Salud, el Departamento de Defensa y el Departamento de Agricultura.

D e hecho, el control gubernamental incluso a nivel de los Estados y sobre las instituciones públicas estatales es escaso. Aunque la dependencia de las universidades públicas con respecto al financiamiento del Estado, confiere sin duda a la enseñanza superior pública una vulnerabilidad a la intervención del gobierno, la enseñanza superior goza de una amplia y robusta autonomía. Los gobiernos, tanto el federal com o el estatal, imponen una vasta reglamentación que abarca múltiples aspectos, desde la salud y la seguridad en el trabajo hasta la c o m posición racial y por sexo del cuerpo docente y el personal, pasando por el rendimiento satisfactorio de los estudiantes que reciben ayuda financiera. N o obstante, con pocas excepciones, no hay prácticamente control federal ni estatal del programa de estudios, de las normas de admisión de los estudiantes o de la concesión de-un título, o de las calificaciones que se exigen a

ADMINISTRACIÓN DE LOS CENTROS DE

ENSEÑANZA

La dirección de los colleges y universidades en los Estados Unidos incumbe a consejos de administradores y a presidentes relativamente poderosos, directamente responsables ante los administradores que los han elegido e indirectamente (aunque de manera importante) ante los profesores. Los colleges y universidades públicas forman cada vez m á s frecuentemente parte de vastas redes generalmente dirigidas por un consejo de administración central y un jefe ejecutivo encargado de la coordinación, la dirección y el control presupuestario de los "campus" miembros de la red.

Los profesores ejercen su influencia en la facultad, la escuela o a escala del "campus" a través de los consejos de universidad. Esta influencia concierne el nombramiento y la promoción de los colegas, los programas de estudios, las condiciones de admisión y las exigencias para conceder títulos. Los profesores délos más prestigiosos colleges privados y universidades de investigación no suelen estar sindicalizados, contrariamente a sus colegas de los colleges comunitarios y de muchos colleges y universidades públicas que imparten enseñanza de cuatro años. L a sindicalización de los profesores en las universidades privadas ha disminuido.

EL P R O G R A M A D E ESTUDIOS

El programa de cuatro años que conduce al "baccalaureate" es muchos menos especializado que los programas equivalentes de otros países; en general, poco más de un tercio de los cursos caen dentro del área "principal", en su mayor parte concentrados en tercer y cuarto año. L a mayor parte de los primeros años, y de un tercio a la mitad del total de los cursos se dedican a lo que


se denomina vagamente "educación general", que puede consistir en la obligación que tiene cada estudiante de seguir un curso o dos en cada uno de los ámbitos principales del conocimiento (por ejemplo, humanidades), o en cursos básicos que todos deben seguir, centrados generalmente en el patrimonio cultural, pero que recientemente se han orientado hacia "temas actuales", tales c o m o el multiculturalismo o la ética personal. Muchos colleges exigen aptitud en un segundo idioma, algunos exigen cursos o una competencia demostrada en "habilidades básicas" tales c o m o redacción, matemáticas y utilización de una micro-computadora. E n función del college y de la g a m a de cursos elegidos por los estudiantes, 10 a 25% de los cursos pueden ser totalmente "facultativos", lo que incita a los estudiantes a iniciarse en campos de conocimiento hasta el momento desconocidos, a menudo antes de seleccionar sus disciplinas principales, o simplemente a adquirir conocimientos en campos que probablemente nunca volverán a estudiar formalmente.

LA INVESTIGACIÓN

La investigación incumbre principalmente a las universidades, m u c h o más que a los colleges que, en su mayor parte, son de nivel de 1er ciclo, y particularmente la investigación m á s costosa (por ejemplo, en ciencias físicas, biológicas y biomédicas) que requiere espacios y equipos caros, estudiantes licenciados y una masa crítica de especialistas igualmente capacitados. E n su m a yor parte, esta investigación es "patrocinada" o subvencionada por fundaciones u órganos gubernamentales que generalmente atribuyen fondos a un "investigador principal" elegido por sus pares. Estos fondos de investigación financian una parte o todo el tiempo del profesor, quien se ve así liberado de sus obligaciones docentes, aunque generalmente el profesor continúe dirigiendo a sus estudiantes avanzados en la preparación de tesis o en actividades postdoctorales. El gasto total de colleges y universidades en investigación y desarrollo en los Estados Unidos fue de 13 000

millones de dólares en 1988, 68% de los cuales dedicado a la investigación básica (por oposición a la aplicada) y 60% fue patrocinado por el Gobierno Federal (Oficina del Censo de los Estados Unidos, Statistical Abstract, 1990, cuadro 986, pág. 583). A comienzos del decenio de 1990, unos 38 000 estudiantes obtienen cada año su título de doctor (Ph.D.) ( N C E S 1990c, cuadro 7, pág. 12).

E n los Estados Unidos son menos frecuentes que en la mayoría de los otros países las instituciones dedicadas únicamente a la investigación y que no realizan docencia; sin embargo, estas instituciones son importantes centros de investigación y de formación postdoctoral de científicos. E n 1988, el gasto directo de la industria en investigación ascendió a 20100 millones de dólares, de los cuales solamente 2 800 para la investigación básica del tipo que se realiza habitualmente en los medios universitarios (Oficina del Censo de los Estados Unidos, Statistical Abstract, 1990, pág. 583).

LOS SERVICIOS PARA ESTUDIANTES

La educación superior de primer ciclo surgió en los Estados Unidos bajo la influencia del college británico, en el que predominan la vida en internado y una particular atención al desarrollo intelectual y social de los estudiantes fuera de las aulas. Recientemente, las prioridades se han centrado en la expansión del acceso y la retención de un mayor número de estudiantes, especialmente las pertenecientes a las minorías raciales, que a menudo ingresan con una preparación insuficiente; esto ha sucitado la necesidad de una g a m a de servicios de apoyo a los estudiantes tales c o m o el asesoramiento, la orientación profesional, los servicios financieros y los asesores especiales de grupos étnicos. E n torno a estos servicios se han desarrollado profesiones y carreras enteramente nuevas, así c o m o expectativas de recursos y la inevitable competición presupuestaria con las necesidades m á s tradicionales -plantilla docente, bibliotecas y otras infraestructuras.


EL ESTUDIANTE-CONSUMIDOR

L a vastísima (quizás excesiva) capacidad de acogida de los colleges y universidades estadounidenses, la casi saturación del mercado de jóvenes en edad universitaria, asociadas a la fuerte disminución, entre mediados de los años 1970 y mediados de los años 1990, de la magnitud de esta cohorte de edad, la dependencia financiera de todas las instituciones del mantenimiento o la expansión de la matrícula, la gran variedad de tipos institucionales y de programas de estudio, y la ausencia general de normas o controles gubernamentales, han alentado a las universidades y colleges a entrar en una fuerte competición para atraer a los estudiantes. Esta competición c o m prende intensas campañas de publicidad y comercialización, en su mayor parte por correo directo a los estudiantes durante sus dos últimos años de educación secundaria. Los colleges e m plean una gran cantidad de personal de reclutamiento, que visitan las escuelas secundarias y las fiestas estudiantiles, donde los reclutadores de docenas de colleges y universidades acechan a sus presas académicas con ayuda de vistosos folletos multicolores, cintas de video y atractivos estudiantes de ambos sexos que atestiguan de la calidad académica y de las diversiones de una determinada institución. E n algunas oportunidades, los colleges que no han podido consevar un nivel suficientemente alto de matrícula han renovado íntegramente su orientación académica, su programa de estudios y su estrategia de comercialización. Así, un college de preparación para profesiones liberales vinculado a una iglesia, destinado a jóvenes de edad normal y con estudios de jornada completa, se transforma en una escuela especializada en estudios comerciales y otros estudios aplicados, abierta a estudiantes de m á s edad que pueden asistir principalemente por las tardes y los fines de semana. L a ayuda financiera se ha convertido en un importante medio de reclutamiento, y se ofrecen subvenciones (es decir, tarifas rebajadas) en cantidades cuidadosamente calculadas para completar una clase y alcanzar la

meta de ingresos fijada, y también para atraer la mayor cantidad posible de estudiantes calificados, por ejemplo, el alumno m á s brillante, el atleta m á s destacado o el miembro m á s prometedor de una minoría étnica.

A principios de los años 1990 se advirtió con preocupación que esta orientación comercial perjudicaba a la calidad, costaba demasiado y en ocasiones orientaba erróneamente a los estudiantes, incitándoles a asistir a centros inadecuados por motivos equivocados. Al m i s m o tiempo, esta orientación comercial agresiva ha dado a la mayor parte de los colleges y universidades estadounidenses una capacidad de respuesta mayor que en otros países a las necesidades, intereses y bienestar de los estudiantes, así c o m o a las necesidades de la economía y de los estalecimientos académicos y profesionales de 3er ciclo. Es posible que la calidad de la enseñanza, la actualidad de los program a s y la relación costo-beneficio de la institución (que se supone reflejan sus tarifas) se hayan visto beneficiadas por este planteamiento consumista de la educación superior.

LAS FUENTES D E INGRESOS

M á s que en cualquier otro país, la enseñanza superior en los Estados Unidos depende de ingresos distintos de los que proporciona el contribuyente. Los gastos de matrícula y otros derechos pagados por los estudiantes (gracias a sus ahorros, a ganancias por trabajos realizados durante el año y a préstamos) y por los padres (mediante ahorros y sus ingresos ordinarios) cubren en promedio un 25% de los costos de la educación en el sector público y de 80 a 90% en los colleges privados que cuentan con pocas subvenciones o donaciones. Los ingresos por subsidios son importantes en la mayor parte del sector privado, y las donaciones corrientes de ex alumnos y amigos, que ascendieron en 1988-1989 a 8 900 millones de dólares (Chronicle, 1990, pág. 26), cobran cada vez m a yor importancia para los colleges y universidades tanto públicos c o m o privadas. Los servicios a los estudiantes, tales c o m o el alojamiento, la pensión, los libros y la salud, e inclusive algunos gastos


académicos tales c o m o equipo especial, se suministran generalmente a precio de costo, aun en las instituciones públicas, y a menudo se contratan con empresas privadas ordinarias. Por su parte, las universidades tienen un comportamiento cada vez m á s comercial y agresivo en su política de cesión de patentes, alquiler de propiedades y comercialización de servicios profesionales de alto costo, todo ello con el fin de lograr mayores ingresos.

LA ORIENTACIÓN COMUNITARIA

Los colleges y las universidades de los Estados Unidos se caracterizan por un profundo sentido de servicio comunitario, que tiene su origen en la tradición de concesión de tierras de los institutos superiores de agronomía y de artes aplicadas de fines del siglo X I X , fue ilustrada después por la "tradición de Wisconsin" de prestación de servicios universitarios e intelectuales directamente al gobierno del Estado y a las administraciones locales, así c o m o a programas de progreso social; también fue reforzado por los movimientos estudiantiles de los años 1960, 1970 y 1980, y finalmente por factores m á s recientes tales c o m o el aumento de la colaboración universitaria con el comercio y la industrial o de las propuestas de cursos de carácter recreativo y no académico a la creciente población de mayor edad. Esta orientación comunitaria es característica de la mayor parte de las instituciones públicas y privadas y refleja, a su vez, algunos de los rasgos de la educación superior ya mencionados: la influencia, el igualitarismo y la tendencia a considerar al estudiante c o m o un consumidor.

Hacia el año 2000: el contexto económico,

demográfico y social de la enseñanza superior en los Estados Unidos

El futuro de la enseñanza superior dependerá ampliamente de la evolución de las variables económicas, demográficas y sociales de las que en gran parte son subsidiarios los colleges y uni

versidades del país. La enseñanza superior en los Estados Unidos en el año 2000 estará probablemente sometida a la influencia de los siguientes factores.

LA ECONOMÍA

La base económica de los Estados Unidos continuará desplazándose de la industria pesada a la manufactura m á s ligera, en menor escala y de mayor complejidad tecnológica, y a los servicios, entre ellos la exportación de la enseñanza superior y del saber. L a agricultura y los recursos nacionales seguirán constituyendo el grueso de los ingresos por exportación. L a evolución de la economía mundial y de los Estados Unidos para el año 2000 requerirá que la enseñanza superior continúe y amplíe su investigación universitaria básica y aplicada y su formación de doctores. Todavía no sabe si la economía por sí sola necesitará más trabajadores con títulos universitarios, pero está claro que todos los trabajadores, y por lo tanto todos los jóvenes, necesitarán una sólida formación en tecnología y comunicación, y de un nivel más alto que lo que se enseña actualmente en las escuelas superiores del país. El comercio y la industria nacional recurrirán a la enseñanza superior para el perfeccionamiento permanente de todas sus categorías de trabajadores, de todos los niveles, mediante cursos ordinarios de créditos, estudios de jornada parcial, ciclos breves y cursos autorregulados.

LA DEMOGRAFÍA

La acusada baja del índice de natalidad durante los años 1960 y 1970, que a su vez provocó una precipitada disminución de las cohortes en edad universitaria desde mediados de los años 1970 hasta mediados de los años 1980, ha terminado, y el número de jóvenes de 18 años que concluyen la escuela secundaria se estabilizará en un futuro próximo. Aumentará la edad de la población de los Estados Unidos, y entre los años 1990-2010 se acrecentará en un 50% el número de personas de


45 aflos y más . Desde el punto de vista racial y étnico, la población de 18 a 24 años para el año 2000 comprenderá una proporción ligeramente m á s elevada de afroamericanos (no de origen hispano) y asiáticos, y una proporción considerablemente más alta de jóvenes de origen hispánico, que pasarán desde poco menos de 11 % en 1990 a casi 14% en el año 2000; para el año 2010 se calcula que alcanzarán al 18.5% (Oficina del Censo de los Estados Unidos, "CurrentPopulation Reports", 1986, págs. 48-51, y Statistical Abstract of the U.S., 1990, cuadro 19,pág. 16, y resúmenes no publicados del Censo Decenal de 1990).

La evolución demográfica obligará a la enseñanza superior estadounidense a adaptarse m á s a los estudiantes de diversos antecedentes culturales, lingüísticos y socioeconómicos. U n a parte creciente de la enseñanza superior se orientará hacia lo que a comienzos de los años 1990 podría llamarse todavía estudiantes "no tradicionales" y "minoritarios", los que para el año 2000 serán virtualmente "tradicionales" y "mayoritarios", o, al menos, no podrán ser descritos en términos de sus características actuales.

CONVICCIONES SOCIALES Y POLÍTICAS

M á s difícil de predecir son los cambios de los valores, las ideologías, las pautas de comportamiento y los modos de vida que seguramente afectarán de diversas maneras a la enseñanza superior en el decenio venidero. Por ejemplo, el electorado del país demostró, durante los años 1980 y comienzos de los 1990, un vago descontento con el gasto público, los impuestos y el sector público en general, inclusive la enseñanza superior financiada con fondos públicos cuyo resultado ha sido una real austeridad, detener la tendencia al crecimiento y transferir una parte de la carga de los contribuyentes a los estudiantes, padres y donadores. Sin embargo, la resistencia a los impuestos no se materializó en la revolución total antigubernamental de contribuyentes que deseaban algunos políticos de derecha y que podría haber privatizado prácticamente una

gran parte de la enseñanza superior pública, llegando hasta el pago integral de la escolaridad, reducciones de las matrículas, el cierre de algunos establecimientos y la eliminación casi total de la distinción entre universidades públicas y privadas.

N o obstane, c o m o la fórmula "no habrá cambios de fondo" por poco imaginativa que sea, es a menudo el mejor pronóstico del comportamiento social, es probable que los Estados continúen prestando apoyo a sus sectores de educación superior pública durante el decenio de 1990, aunque de manera poco entusiasta y con una cierta degradación en las remuneraciones de los profesores, la relación entre el número de profesores y el de estudiante y las infraestructuras físicas, entre otras cosas; también es probable que, del m i s m o m o d o , el gobierno federal mantenga la asistencia financiera básica y el patrocinio de los programas deinvestigación,apoyandotantoalsectorpúblico c o m o al privado, pero con un aumento escaso o nulo.

Las actitudes hacia el gobierno en general y la disposición a pagar impuestos están vinculadas a las actitudes hacia el programa nacional de la izquierda política del país. Aunque este programa no carece de conflictos e incoherencias internas, el programa liberal clásico de este decenio sigue incluyendo una preocupación por la pobreza y por la creciente desigualdad en la distribución del ingreso y la riqueza, junto con un deseo de mejorar parcialmente esta situación mediante la intervención gubernamental, una preocupación por la discriminación y la injusticia racial y la determinación de reducir esas desigualdades, también mediante acciones gubernamentales e institucionales, y una prioridad a los derechos cívicos y las libertades individuales. E n general, este "program a social" retrocedió durante el decenio pasado y en la actualidad no se observa en los Estados Unidos un renacimiento de la conciencia o del militantismo social en la tradición liberal. El pronóstico más seguro de los valores sociales y políticos para el decenio que comienza es la continuación de una orientación básicamente conservadora, con una presión social y política relativamente moderna sobre los colleges y uni-

476 ü. Bruce Johnstone

versidades para que mejoren su rendimiento, enseñen los verdaderos "valores" e insistan en el comportamiento responsable, y para que sean instrumentos de cohesión social y de una cultura común.

Hacia el año 2000: la exigencia de reformas de la enseñanza superior de los

Estados Unidos

"La predicción es arriesgada", ironizaba el futurisma Alvin Toffler, "especialmente cuando se trata del futuro". U n error común entre quienes se empeñan en predecir el futuro es una confusión entre lo que todos parecen desear que ocurra -el programa de reforma comúnmente aceptado- con lo que estadísticamente es más probable que ocurra. Así por ejemplo, si casi todos los sectores preconizan el mejoramiento de la enseñanza secundaria, es difícil no suponer que en el futuro se producirá un importante cambio en el sentido de una enseñanza de mejor calidad y de una modificación de los criterios aplicados por los establecimientos para la promoción y titularización de los profesores y que aparecerá una nueva preocupación -la calidad de la enseñanza- que los profesores harán suya pronto. D e manera similar, c o m o las fórmulas del tipo: una "mayor retención" o "más atención al aprendizaje y a su evaluación" aparecen cada vez con mayor frecuencia en los programas universitarios y en los informes sobre la reforma de la educación superior del país, es natural que el futuro traerá sin duda cambios, quizá algunos de fondo, que posibilitarán la realización de esas metas.

Por desgracia, aunque un programa de reformas puede anunciar algunos cambios deseables, no siempre encierra predicciones correctas, y a veces puede incluso que sean las que menos probabilidades tengan de materializarse. Por ejemplo, se reclama desde hace años "una mejor enseñanza" y una modificación del sistema de reconocimiento del mérito en la enseñanza superior. E n realidad, por regla general, los profesores estadounidenses tienen una mejor formación pe

dagógica y su labor se orienta más a los estudiantes que los profesores de muchos otros países. A d e m á s , la prioridad constante en favor de la investigación, tradicionalmente acusada de distraer la atención del profesor de sus tareas docentes, es una diversión realmente importante sólo en las universidades de investigación, en las que se forma apenas aun 20% de todos los estudiantes de P'ciclo y solamente a un 17% de los estudiantes matriculados por primera vez ( N C E S , 1991). Finalmente, el hecho de que en las universidades del país haya persistido durante muchos decenios una orientación dominante hacia la investigación y hacia lo que los colegas hacen en otras partes -y ello a pesar de las continuas quejas y los denodados esfuerzos por ponerla al servicios de los estudiantes y las instituciones- sugiere la existencia de fuerzas extremadamente poderosas y sólidas que mantienen el actual sistema de reconocimiento de méritos y que, por interesante que puedaparecerun cambio esencial, el actual sistema prevalecerá en el futuro en su estado actual o en otro m u y parecido.

Sin embargo, el programa de reformas de la enseñanza superior para los años 1990 puede dar lugar a algunas tendencias posibles y otras probables, y debe ser tomado en cuenta en cualquier visión prospectiva de la enseñanza superior en el año 2000. Entre las reformas formuladas en estos años deberían figurar: - la necesidad de prestar más atención a la ense

ñanza efectiva en los criterios de nombramiento, promoción y remuneración así c o m o hacer más hincapié en el necesarrollo de las competencias en la preparación para el doctorado;

- más atención a los resultados de la enseñanza superior, que debe dar m á s pruebas de su eficacia;

- reclutamiento más eficaz y retención de las minorías insuficientemente representadas, y más atención a los valores de pluralismo, diversidad y tolerancia;

- más rigor académico, especialmente en matemáticas y en el uso del inglés, y niveles más elevados en general para la obtención del diploma;

- (en algunos casos) más atención al programa


obligatorio común, haciendo particular hincapié en la historia y el patrimonio cultural de Occidente;

- (en otros casos) más atención a la historia y al patrimonio cultural no occidentales y a program a s de contenido no europeo (africano, islámico, etc.);

- mayor productividad y limitación de los costos.

Todas estas reformas, e indudablemente muchas otras, continuarán planteándose a la enseñanza superior en los Estados Unidos a medida que se acerca el año 2000. Seguramente se avanzará hacia algunas metas; sin embargo, también es probable otra lista de reformas similares a la que precede, con algunas de sus mismas contradicciones internas, figure el año 2000 en el programa de reformas de esa época, acompañada de los objetivos que se espere alcanzar antes del año 2010...

L a enseñanza superior en los Estados

Unidos en el año 2000

D e todo lo anterior, y sabiendo que la enseñanza superior en los Estados Unidos es una institución particularmente variada y robusta, c o m o lo será m u y probablemente en el año 2000, se pueden formular algunas tendencias y predicciones.

ACCESO Y PARTICIPACIÓN

Los índices de participación en la población de 18 años puede aumentar ligeramente, con aumentos en la población que termina los estudios secundarios y, lo que se traducirá en un notorio incremento de la población escolar latinoamericana, afroamericana y amerindia así corno de hijos de los nuevos inmigrantes, especialmente asiáticos y caribeños. Es probable que los índices de retención y de estudios superiores aumenten levemente a medida que se consoliden los programas de retención y que la competición por los empleos continúe elevando el nivel de estudios.

MATRÍCULA

C o m o estos factores entrarán en juego en una cohorte un poco más numerosa de jóvenes de 18 a 24 años de edad, se puede esperar que aumente la matrícula en la enseñanza superior. E n el cuadro 2 figuran las hipótesis alta, media y baja de la matrícula, preparadas por la Oficina de Educación de los Estados Unidos. Los datos reales de la matrícula del otoño de 1990 parecen corresponder más a la hipótesis alta. ( N C E S , 1990d, cuadro 3, págs. 6-7).

ESTRUCTURA Y ADMINISTRACIÓN

La distribución de alumnos entre los sectores público y privado se inclinará más hacia las instituciones públicas de bajo costo, y varios colleges privados regionales cerrarán probablemente sus puertas durante el decenio de 1990, aunque las instituciones privadas selectivas, bien dotadas y de altas tarifas seguirán siendo al menos tan prósperas c o m o las instituciones públicas más prestigiosas y con más apoyo, la mayor parte de las cuales habrán conocido un decenio o más de austeridad y habrán sufrido una constante reducción de sus recursos procedentes de la recaudación de impuestos. Habrá más universidades públicas incorporadas en vastas redes estatales, que agruparán universidades de investigación y colleges polivalentes bajo la responsabilidad de un consejo único y de un administrador ejecutivo (comopor ejemplo en Georgia, Florida, Maryland, Nueva York, Carolina del Norte y Wisconsin), y que incluirán a veces colleges comunitarios.

EL P R O G R A M A D E ESTUDIOS

Es probable que las tendencias observadas al comienzo de este decenio se mantengan, de m a nera que los programas universitarios en el año

478 D . Bruce Johnstone

Cuadro 2. Matrícula en la enseñanza superior: cifras reales para 1990 y proyecciones para el año 2000*, en miles

Año Total Sector público

Sector privado

13 951 13 839 12 928 14 326 15 334

10 912 10 757 10 067 11 171 11935

1832 2 861 3 155 3 399

1990 (Estimaciones preliminares) 1990 Proyección (hipótesis alta) 2000: Proyección (hipótesis baja) 2000: Proyección (hipótesis media) 2000: Proyección (hipótesis alta)

Fuente: Cifras reales para 1990: En Centro Nacional deEstadísticas de la Educación (NCES),Early Estimates,National Higher Education Statistics: Fall 1990, Washington D . C . , Departamento de Educación de los Estados Unidos, Oficina de Investigaciones y Mejoramiento de la Educación 1990. Proyecciones: En Centro Nacional de Estadísticas de la Educación (NCES), Projections of Education Statistics to 2001: An Update, Washington D . C . , Departamento de Educación de los Estados Unidos, Oficina de Investigación y Mejoramiento de la Educación, 1990.

* Las proyecciones se efectuaron en marzo de 1990. Los datos reales para el otoño de 1990 demuestran que la matrícula se ajusta más bien a la hipótesis alta.

2000 serán un poco m á s estructurados, la mayor parte de los estudiantes deberán tener un rendimiento satisfactorio en matemáticas e inglés y se exigirá a m á s estudiantes un mínimo de información en informática y en un idioma extranjero. Continuarán las tensiones en torno al carácter casi sagrado de la enseflanza de la historia y la literatura, particularmente en cuanto a las tentativas de diversificarla incluyendo los puntos de vista feministas y no occidentales; pero el programa básico de la enseñanza general en el aflo 2000 no diferirá del de comienzos de los años 1990.

CONTROL Y EVALUACIÓN

Los Estados Unidos seguirán cultivando su pasión por los controles y la evaluación, y en el año 2000 los dos movimientos separados de los años 1990 convergerán para dar nacimiento a un vasto y poderoso mecanismo de evaluación. U n o de los movimientos es la búsqueda de la excelencia y la presión política sobre las universidades, procedentes en su mayor parte del Estado y del gobierno federal, para que presenten la prueba de lo que los estudiantes aprenden en realidad y se responsabilicen de los éxitos y fracasos en la enseñanza y el aprendizaje. El objeto de esta evaluación no son los estudiantes sino la universidad y podría

hacerse mediante evaluaciones periódicas o sondeos en lugar de una evaluación universal y general de los estudiantes.

El otro movimiento deriva de la necesidad de evaluar mejor los conocimientos previamente adquiridos para diagnosticar con más eficacia las dificultades individuales de aprendizaje y las lagunas de los estudiantes, con vistas a colocarlos en situaciones de aprendizaje más apropiadas y permitirles avanzar a su propio ritmo mediante módulos pedagógicos autocontrolados, con ayuda de técnicas de video y microcomputadoras. Esta evolución de las técnicas de evaluación también podría, de aquí al año 2000, contribuir a integrar los niveles secundarios y terciarios de la enseñanza, afinando las expectativas de cada nivel respecto del otro y reduciendo las duplicaciones.

ENSEÑANZA Y APRENDIZAJE

L a creciente competencia entre los establecimientos y el aumento de la presión pública y política para que se preste más atención a los estudiantes de 1er ciclo y a la pedagogía probablemente generen, de aquí al año 2000, algunos de los siguientes resultados: mejor supervisión y orientación de los futuros docentes durante sus estu-


dios de segundo ciclo, así c o m o m á s atención e incentivos al rendimiento pedagógico durante el período anterior a la titularización. Los principales métodos (clases, discusiones, exámenes periódicos y redacción de tesis de fin de estudios) probablemente no cambien, con la excepción de un probable aumento del uso de las tecnologías educativas. Algunos colleges, algunas escuelas o departamentos de las universidades y algunas facultades recurrirán m á s a la esefianza mediante videocintas y programas informáticos interactivos, que permitirán una auténtica personalización de la interacción entre profesores y estudiantes, en tanto que una mayor proporción de los contenidos se transmitirá, aprenderá y evaluará mediante técnicas pedagógicas autoadministradas al ritmo personal del estudiante.

RELACIONES Y COLABORACIÓN C O N LAS

EMPRESAS Y LA INDUSTRIA

Durante los años 1980 y comienzos de 1990, las empresas y la industria del país han venido quejándose de la inadecuada preparación de los estudiantes de 1" ciclo, particularmente en el uso escrito y oral del inglés, en matemáticas y técnicas básicas, métodos de estudio y hábitos de trabajo. Al mismo tiempo, muchos empresarios se han dirigido a las universidades cercanas en busca de asistencia para mejorar las competencias del personal en el lugar de trabajo y reorientarlo hacia las nuevas perspectivas requeridas para competir en los mercados mundiales. E n el contexto de la enseñanza superior en el año 2000 los estudiantes tendrán más posibilidades de realizar períodos de prácticas en las empresas y aumentará el intercambio entre los profesores y los profesionales de las empresas.

LA FINANCIACIÓN DE LA ENSEÑANZA SUPERIOR

Es probable que de aquí al año 2000 el costo de la enseñanza superior en los Estados Unidos oscile

entre 136 a 152 mil millones de dólares (valor de 1987-1988), según las proyecciones de la Oficina de Educación de los Estados Unidos ( N C E S , 1989b, cuadro 38, pág. 95). Todas las proyecciones suponen un aumento real (es decir, ajustados en función de la inflación) de los gastos debido a los dos factores siguientes: a) aumentos de escala y en el empleo global debido al incremento de la matrícula y de la actividad de investigación, y b) aumentos reales en los costos unitarios debido a que generalmente esos costos tienden a seguir los aumentos de las remuneraciones y los sueldos en vez de los aumentos de los precios al consumo. Continuarán las presiones de los Estados sobre el sector público y de los padres y estudiantes sobre elsectorprivadodealtastarifas.paraquereduzcan los costos o al menos para que mantengan los aumentos de los costos por estudiante a niveles que correspondan a los aumentos generales de los precios (es decir, el índice de inflación) o a los aumentos de remuneraciones y sueldos generales (es decir, la inflación m á s los aumentos reales de sueldos). A u n esta situación reflejaría, para la mayor parte de las universidades, una trayectoria inferior a la de los aumentos de costos que la registrada en los años 1980, y requeriría algunas o todas de las siguientes medidas de ahorro: aumentos selectivos del número de horas de clases de ciertos profesores, particularmente los profesores de las universidades de investigación que ya no producen resultados sustanciales o no están interesados en ello; eliminación de algunos cursos o programas con pocos estudiantes; uso m á s intensivo del espacio; empleo de m á s profesores a tiempo parcial (y por lo tanto menos costosos); contratación exterior de m á s servicios de vigilancia y otros; reducción o congelación de los puestos administrativos y de apoyo pedagógico. Sin e m bargo, para la mayor parte de los colleges c o m u nitarios, colleges públicos polivalentes y colleges privados regionales (es decir, m u y poco selectivos), la mayor parte de estas medidas de productividad ya se han aplicado, y no se sabe con precisión si podrán disminuir sus costos unitarios de manera importante con respecto a los precios de comienzos de los años 1990.

Los costos seguirán sufragándose mediante


una combinación de fuentes: padres, estudiantes, contribuyentes y empresarios o filántropos institucionales (Johnstone, 1991, págs. 73-75). E n el arlo 2000, en el sector público del país habrá una proporción ligeramente superior de los costos a cargo de los padres y los estudiantes en forma de tarifas m á s altas, particularmente en el sur y en el oeste, donde las tarifas estaban a fines de los años 1980 m u y por debajo del promedio.

E n resumen, la enseñanza superior en los Estados Unidos en el año 2000 será un poco más extensa, su costo por estudiante algo inferior y la población estudiantil más diversificada y más tecnificada que a comienzos del decenio de 1990. E n cuanto a su estructura básica, a la jerarquía de los diplomas, a la manera en que los profesores enseñan y los estudiantes aprenden, y a su función predominante en la sociedad americana, la enseñanza superior americana será m u y similar a lo que era uno o dos decenios antes. •

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La enseñanza superior y el

desarrollo de la Comunidad

Europea1

Hywel Ceri Jones

Los últimos años 80 y primeros años de la presente década han sido un período sumamente fértil para el desarrollo de la cooperación en el campo de la enseñanza superior en el seno de la Comunidad Europea. Tras diez años de trabajos preparatorios en el marco del Programa de Acción Comunitaria en el campo de la Enseñanza2 aprobado en 1976, se pudo advertir un nuevo consenso político en cuanto a la importancia de la enseñanza y la formación para el desarrollo de la Comunidad, Este consenso se basó en el reconocimiento de que en la década del 90 se producirán cambios profundos y fundamentales en todos los aspectos de la sociedad europea. Estos cambios son el resultado de un proceso cada vez más rápido de integración europea, que culminará con el mercado interno previsto para 1992, y del avance acele-

Hywel Ceri Jones (Reino Unido). Director, en la Co

misión de Comunidades Europeas, del grupo de trabajo

encargado de los Recursos Humanos, la Educación, la

Formación y la Juventud y en tanto que tal, responsa

ble de ciertos programas de la Comisión, particular

mente de los programas ERASMUS, COMETT,

LINGUA, FORCE, EUROTECNET, TEMPUS y del

programa de cooperación con la Europa Central y

Oriental. Autor de numerosos artículos sobre la edu

cación y la formación en Europa y coautor de varias

obras, entre las cuales: Teaching and learning: A n

introduction to new methods and resources in higher

education y Planning and management of universities:

A study of British universities.

rado hacia la unión europea en el campo económico y monetario, así como en el campo político. Al mismo tiempo, el avance inexorable de la ciencia y de la tecnología continuará produciendo nuevos conocimientos y sus aplicaciones se extenderán prácticamente a todos los aspectos de la vida económica y de las actividades cotidianas de todos los ciudadanos. La identificación cada vez mayor con los objetivos de sus vecinos europeos y mundiales define para la Comunidad horizontes de intereses cada vez más amplios, lo que ya se ha reflejado en un aumento creciente de oportunidades de cooperación, asociación y apoyo mutuo. U n a Comunidad Europea en plena expansión de fuerza y confianza, afirmará su unidad e identidad a nivel mundial y definirá nuevas áreas de interacción con terceros países no miembros de la Comunidad.

La aceleración del proceso de integración en el seno de la Comunidad Europea dará lugar a una mayor movilidad e intensificará la interacción a nivel económico, social, político y cultural. Les hará tomar conciencia de su capacidad para utilizar los vastos y múltiples recursos de la Comunidad para la solución de sus problemas y promoverá en los Estados miembros una mayor sensibilización acerca de sus distintas estrategias de desarrollo y de la conveniencia de adoptar criterios compatibles cuando se imponga la adopción de nuevas iniciativas.

El reto de la ciencia y de la tecnología es la clave del progreso económico y de la compe-titividad europea y exige que Europa figure a la


482 Hywel Ceri Jones

vanguardia no sólo en la creación del saber, sino también en su difusión y explotación en la vida económica. La ampliación de la Comunidad como consecuencia de la unificación alemana, su posible extensión futura con el ingreso de nuevos países, así c o m o la cooperación cada vez mayor con los países de la Asociación Europea de Libre Cambio (Austria, Finlandia, Islandia, Liechtenstein, Noruega, Suecia, Suiza) ( A E L C ) y de Europa Central y Oriental, brinda la oportunidad para los países europeos, trabajando juntos, puedan realizar contribuciones científicas y culturales de relevancia para el m u n d o del siglo X X I .

A nivel mundial, la ComunidadEuropea deberá definir y participar en las estrategias mundiales en lo que se refiere tanto a la paz y la estabilidad c o m o al progreso económico y democrático en los países en desarrollo. L a preocupación ecológica exigirá opciones difíciles en cuanto a las mejores estrategias para alcanzar el desarrollo económico.

L a enseñanza superior y el desarrollo de los

recursos h u m a n o s

Todas estas perspectivas exigen que Europa realice mayores esfuerzos para el logro de un nivel de excelencia en el desarrollo de los recursos h u m a nos, especialmente en las áreas de la enseñanza superior y de la formación avanzada. Estos esfuerzos deben estar dirigidos a: - ofrecer las condiciones que permitan ampliar

los conocimientos necesarios para sacar el m á x i m o provecho de las ventajas que brinda el mercado interno,

- fortalecer la posición de Europa en la economía mundial, aplicando los avances técnicos y científicos a la empresa y al comercio,

- considerar la posición demográfica propia de la Comunidad Europea y su influencia en el mercado laboral en las dos próximas décadas,

- aportar una contribución específica a las políticas definidas por la Comunidad en lo que se refiere a la cohesión social y económica,

- reconocer hasta qué punto la cooperación en el área de la enseñanza superior y de la formación

avanzada se está convirtiendo cada vez m á s en una característica de las relaciones de la C o m u nidad con terceros países no miembros de la Comunidad Europea,

- afirmar la importancia de la protección y refuerzo del patrimonio lingüístico y cultural de Europa en toda su diversidad,

- promover la comprensión m á s allá de las fronteras nacionales para reforzar el concepto de la Europa de los ciudadanos y consolidar, especialmente entre los jóvenes, las bases para un mayor desarrollo político y una mayor integración europea.

La enseñanza superior y la formación avanzada son tareas vastas y complejas. A través de la Comunidad Europea existen m á s de 3 500 instituciones de enseñanza superior que acogen aproximadamente a 6.75 millones de estudiantes. L a enseñanza superior representa un gasto y una inversión enormes por parte de los Estados M i e m bros, las autoridades regionales, los particulares y, recientemente, la propia Comunidad. Estos sistemas se caracterizan por sus grandes diferencias, tanto en los idiomas utilizados c o m o en la base cultural de los que participan, así c o m o en la duración, nivel, contenido y la estructura académica de los cursos; en el grado y naturaleza de su dedicación a la investigación y, finalmente, en cuanto a los recursos de que disponen, lo que refleja los diferentes niveles de desarrollo económico y social de las regiones de la Comunidad.

Prácticamente, todos estos sistemas fueron creados con una óptica regional o nacional para atender las necesidades de los mercados laborales a esos dos niveles y para mantener y transmitir posiciones culturales nacionales. Los diplomados estaban preparados para responder a las necesidades de los empleadores regionales o nacionales y para participar en las actividades cívicas y sociales de sus comunidades. Sin embargo, es también natural que las universidades y las instituciones de enseñanza superior ocupen una posición de vanguardia en la creación de fuertes vínculos europeos, ya que, las universidades sobre todo, se han enorgullecido siempre de su misión internacional. Esto provocó la creación de fuertes lazos intereuropeos en el campo de la enseñanza y de la

La enseñanza superior y el desarrollo de la Comunidad Europea 483

investigación, corolario lógico de sus tradicionales vínculos internacionales. La Comunidad es vista c o m o una nueva fuente tanto de innovación como de inspiración intelectual e inevitablemente, de apoyo financiero.

Con el reconocimiento mutuo de los diplomas profesionales, la movilidad laboral y el desarrollo del mercado laboral europeo, estamos presen-ciandoel nacimiento de una expectativa "europea" por parte de los empleadores, lo mismo que por parte de la juventud que cursa estudios superiores. Desde el momento en que las oportunidades de trabajo comienzan a tener un nivel europeo, los miembros de la Comunidad Europea comienzan a exigir una enseñanza "europea" o que por lo menos tenga una importante dimensión europea. Esta dimensión, en el sentido interdisciplinario más amplio del término, se ha vuelto ahora una parte imprescindible de la experiencia educativa de cualquier joven que esté formándose en la Comunidad. Esto no es un argumento en favor de la organización de una política educativa común o armonizada, sino en favor de una cooperación más intensa y más vasta a nivel comunitario en el campo de la enseñanza, ya que la enseñanza es el elemento aglutinante para la cooperación y la asociación en todos los demás sectores, con el fin de poder aprovechar con éxito las oportunidades y hacer frente a los desafíos que se presenten a partir de 1993.

La preocupación por la naturaleza y calidad de la enseñanza superior y la formación ha quedado reflejada en los recientes estudios realizados por el Comité de la Comunidad para la Investigación Industrial y el Desarrollo ( I R D A C ) . Su reciente trabajo sobre la escasez de personal especializado en la Comunidad3 destaca el vínculo entre la enseñanza y la formación por una parte, y la competid vidad industrial por otra, y propone un enfoque más claramente europeo para garantizar que la Comunidad Europea tenga suficiente m a n o de obra altamente calificada.

La pregunta que se plantean los artífices de las políticas de la Comunidad es la de si se puede dar a este inmenso y variado sistema de enseñanza superior, o más bien a este conjunto de sistemas, un enfoque europeo paralograr objetivos europeos,

incluido el de compartir la riqueza cultural de Europa entre los ciudadanos europeos y fomentar una identidad y una vocación europea que pueda coexistir con una lealtad nacional y regional. Se puede considerar que los principales programas de acción de la Comunidad Europea, iniciados a partir de 1986, suministran las infraestructuras europeas básicas para colaborar con los Estados miembros a fin de que progresen más rápidamente en esa dirección. En el cuadro 1 se presentan los objetivos básicos y el contenido de cuatro de los programas clave en el campo de la enseñanza superior. Sobre cada uno de estos programas se hace después un breve comentario, antes de identificar los factores comunes que los vinculan.

C O M E T T : la cooperación entre la enseñanza superior y la empresa

El programa C O M E T T tiene por objetivos provocar un cambio de actitudes en lo que se refiere a la cooperación entre la empresa y la enseñanza superior así c o m o un cambios de comportamiento duradero. Se pueden resumir sus objetivos en tres tipos principales de colaboración entre la empresa y la enseñanza superior que gozan del apoyo de la Comunidad:

Estructuras empresa-universidad, bajo la form a de consorcios sectoriales o regionales que suministran un centro de diálogo y acción para abordar los problemas que presenta la formación. En C O M E T T I, había aproximadamente 120 consorcios de este tipo distribuidos en los distintos Estados miembros y llegaron a 160 en C O M E T T II a partir de 1990. Aproximadamente dos tercios de estos consorcios son regionales, el otro tercio corresponde a una g a m a de sectores tecnológicos, tales c o m o tecnología avanzada en las técnicas de la información y de las telecomunicaciones, incluyendo sectores tales c o m o el automovilístico o las industrias madereras o sectores más generales, c o m o son la agroindustria, el medio ambiente o la energía.

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de trabajo. L a Comunidad financia cada año aproximadamente 4 000 de estos puestos para estudiantes y 100 para intercambio de personal.

Proyectos conjuntos de formación empresa-universidad. Asociaciones transnacionales de empresas y universidades preparan cursos y m a teriales de formación (incluyendo especialmente enfoques que engloban a todos los medios de comunicación) para abordar los problemas de formación industrial (especialmente en formación permanente). Estos proyectos conjuntos de formación cubren: - apoyo a cursos de formación intensivos con

una dimensión europea concebidos para lograr una rápida difusión de los resultados de la investigación y el desarrollo en el campo de las nuevas tecnologías y sus aplicaciones, y también para promover, especialmente en el caso de las pequeñas y medianas empresas, la transferencia de innovaciones tecnológicas hacia sectores en los cuales no se hubieran aplicado previamente,

- apoyo a la labor de diseño, desarrollo y ensayo a nivel europeo de proyectos de formación comunes más amplios, iniciados conjuntamente por diferentes empresas en asociación con las universidades interesadas,

- apoyo a acuerdos multilaterales destinados a establecer sistemas de enseñanza a distancia que usen nuevas tecnologías de formación.

Y a hay en marcha aproximadamente 350 de estos proyectos, desde cursos intensivos breves en campos bien delimitados, tales c o m o la hibridación D N A in situ o el modelo de A S I C S (utilización de circuitos específicos integrados) de la tercera generación para estructuras de formación por satélite a nivel europeo para empresas que se ocupan de la tecnología avanzada o para sectores profesionales tradicionales, c o m o la medicina veterinaria. Entre los proyectos que engloban a los múltiples medios de comunicación figuran iniciativas que se refieren a la formación de los docentes en el uso de las técnicas de los múltiples medios de comunicación. Entre los principales participantes en muchos de esos proyectos se cuentan las grandes instituciones europeas en los campos de la enseñanza abierta y a distancia, tales

c o m o la Asociación de Universidades Europeas de Enseñanza a Distancia (European Association of Distance Teaching Universities ( E A D T U ) ) , S A T U R N (el consorcio de universidades abiertas para actualización tecnológica) y E U R O S P A C E (el consorcio de formación por satélite para e m presas de tecnología avanzada).

En conjunto, si se considera su existencia relativamente breve, C O M E T T es un programa a m bicioso, el primer programa de enseñanza superior de envergadura, es decir, un importante punto de partida para la Comisión. Por ello, el nuevo programa debía responder a una amplia gama de expectativas, debido sobre todo a que su alcance rebasaba ampliamente el campo de la formación y de la enseñanza c o m o tal y abarcaba también una zona de actividad, la cooperación entre la empresa y la universidad, que se había desarrollado de manera desigual en la Comunidad en su conjunto. Habida cuenta de estas circunstancias, lo mejor era adoptar una actitud flexible y pragmática y usar los fondos limitados de la manera más amplia posible. Así pues, C O M E T T ofrecía unos sólidos cimientos sobre los cuales se sigue construyendo a partir de la nueva y más amplia fase del programa que comenzó en 1990. Estos cimientos permiten atender no sólo las necesidades de los Estados miembros, sino también las necesidades de desarrollo de la C o m u nidad, en la medida en que el desarrollo de los recursos humanos es una característica cada vez más importante de todos los esfuerzos de la C o munidad. C O M E T T es como la propia tecnología: una fuerza de integración que desafía las actuales formas de cooperación y organización pero que ofrece oportunidades excepcionales para alcanzar logros mayores.

E R A S M U S : la cooperación en la enseñanza superior

El programa E R A S M U S , cuyo nombre evoca la facilidad con que los eruditos se desplazaban entre las universidades europeas en la Edad M e dia acumulando conocimientos, es el florón de la


acción comunitaria para fomentar la cooperación entre las universidades así c o m o la movilidad y el intercambio organizado de estudiantes y personal.

La idea fundamental de E R A S M U S es fomentar la formación de asociaciones entre universidades ofreciendo programas de estudio para que los estudiantes puedan realizar una parte de sus estudios en otras instituciones de enseñanza superior de otro Estado miembro. Las becas E R A S M U S para estudiantes sólo se conceden si se garantiza previamente que se reconocerá el período de estudio realizado en el extranjero c o m o parte integrante del diploma final del estudiante, y la Comisión insiste en que esto se haga constar explícitamente en el diploma, para que los posibles empleadores puedan apreciar el "valor agregado" de esta experiencia europea.

A diferencia de C O M E T T , que se limita a la tecnología y sus aplicaciones, el proyecto E R A S M U S abarca todas las disciplinas, aunque algunas de ellas atraen m á s estudiantes que otras, por ejemplo los estudios comerciales, las lenguas extranjeras y los estudios de ingeniería. La idea es garantizar que los futuros profesionales puedan actuar en todos los campos y actividades c o m o elementos multiplicadores de una mayor cooperación europea y contribuir a largo plazo a la creación de bases aún m á s sólidas de comprensión intercultural. D e esta forma, también se espera estimular un nuevo tipo de profesionalismo, gracias a la experiencia acumulada mediante el trabajo y el estudio en otro país, y por supuesto gracias al dominio de por lo menos una lengua extranjera, un tipode profesionalismo que permita utilizar al m á x i m o las oportunidades del Mercado Único. E n 1990, se otorgaron unas 30 000 becas de estudios E R A S M U S , así c o m o subvenciones para iniciar la cooperación entre aproximadamente un millar de instituciones participantes y varios miles de docentes.

E R A S M U S suministró también la infraestructura para el lanzamiento del Sistema de Transferencia de Créditos Académicos de la Comunidad Europea (conocido c o m o E C T S ) , que es un proyecto experimental y de participación voluntaria que dura seis años, en virtud del cual los estudiantes

podrán lograr que se les reconozcan los diplomas obtenidos en universidades de otos países de la Comunidad. 84 organizaciones e instituciones de enseñanza superior que representan a todos los Estados miembros participan en esta iniciativa estimulante, para la cual se seleccionaron cinco áreas de estudio, (administración comercial, historia, medicina, química e ingeniería mecánica). El sistema se basa en la confianza y el respeto mutuo entre las instituciones y sistemas participantes, y promete marcar un hito en los esfuerzos para lograr un reconocimiento académico m á s flexible a través de la Comunidad en su conjunto.

L I N G U A : el dominio de lenguas

extranjeras

La proximidad de 1992 ha puesto de manifiesto el talón de Aquiles de muchos de nuestros esfuerzos comunes: nuestra ineptitud para la comunicación. La escasez de personas capaces de trabajar al menos en otro idioma europeo distinto del suyo, es un enorme inconveniente para explotar el mercado interno. Teniendo en cuenta este hecho, el Consejo de ministros de la Comunidad aprobó en julio de 1989 el programa L I N G U A . El programa L I N G U A da la máxima prioridad a la adquisición de los conocimientos lingüísticos que los jóvenes y adultos necesitan para poder aprovechar todas las nuevas posibilidades en materia de comercio y de empleo que ofrecerá Europa.

Mediante el programa L I N G U A , que será el catalizador, la Comisión espera contribuir a que se exija de hecho en todos los Estados miembros que todos los futuros profesores de idiomas hayan permanecido, como parte de su formación profesional, un período de tiempo determinado en un país en el que la lengua que pretende enseñar sea la lengua vernácula; también se prevé que los docentes en ejercicio tengan la misma posibilidad de perfeccionar en el extranjero los idiomas que enseñan. Estos períodos de permanencia en el extranjero deben brindarles la oportunidad de organizar un proyecto de intercambio para su escuela o clase a través del proyecto de estudios


en el extranjero. D e esta manera, se presta apoyo a la política de enseñanza de idiomas de los Estados miembros con el objetivo de lograr un desarrollo significativo del dominio de los idiom a s entre los jóvenes que terminan su esco-larización. L I N G U A colaborará también con las empresas para ayudarlas a evaluar tanto sus futuras necesidades lingüísticas c o m o la importancia relativa del conocimiento de idiomas en sus futuras políticas de contratación y de personal.

Desde la firma en 1987 del Acta Única, estas tres iniciativas comunitarias, E R A S M U S , C O M E T T y L I N G U A , han ampliado considerablemente el marco de cooperación entre establecimientos de enseñanza superior y entre universidades. Los más de 600 millones de ecus que el Consejo ha asignado para estos tres proyectos en los próximos años, se suman a los considerables recursos para formación invertidos en los fondos estructurales europeos. El programa de investigación y desarrollo de la C o m unidad, que atraviesa actualmente su tercera fase (1990-1994) atribuye también gran prioridad a la movilidad y la formación de investigadores.

T E M P U S : la cooperación en enseñanza superior con Europa Central y Oriental

El campo de la enseñanza y la formación ha recibido un nuevo impulso con la evolución política en Europa Oriental, lo que dio lugar a la resolución del Consejo de ministros de mayo de 1990 de crear la Fundación Europea para la Formación -que actuará c o m o centro de coordinación para la transferencia de conocimientos en materia de formación, en un principio hacia Polonia y Hungría, pero que después se extendió a Checoslovaquia, Bulgaria, Rumania y Yugoslavia-,4 y en especial, para lanzar el proyecto T E M P U S para el año académico 1990-1991, según el modelo de E R A S M U S y C O M E T T y concebido para atender las necesidades de los países de Europa Central y Oriental, adaptando sus sistemas de enseñanza superior mediante la cooperación con las instituciones de Europa O c cidental.

E n el momento de redactar este artículo, la primera fase de los proyectos T E M P U S lleva en existencia menos de un año, pero representan un grupo selecto de proyectos de alta calidad europeos con un carácter bien definido. Estos proyectos no son meras copias de los proyectos desarrollados en el marco de E R A S M U S o C O M E T T , sino que abordan aspectos estructurales a largo plazo de las instituciones de las llamadas "nuevas democracias". Suministran una ayuda oportuna y sustancial en un m o m e n to en que las instituciones de enseñanza superior de Europa Central y Oriental encuentran nue va libertad para elevar sus niveles educativos y de investigación a niveles competitivos. Además , ya es evidente después de un año de funcionamiento que el programa T E M P U S será un elemento importante para permitir que las instituciones de enseñanza superior de Europa Central y Oriental forjen vínculos de asociación con otras instituciones europeas, lo que será la clave que facilite su participación en las actividades de la comunidad académica internacional.

Los factores c o m u n e s

Tanto por lo que respecta a los objetivos c o m o al nivel práctico y de funcionamiento, existen factores comunes que caracterizan a los diversos programas. Estas características se han decantado durante el período de ejecución del programa. La Comisión ha puesto de relieve claramente, sobre todo en los últimos años, dos principios rectores específicos, a saber, el respeto de la diversidad de los sistemas de enseñanza y formación de los Estados miembros y la insistencia en el carácter subsidiario de las tareas comunitarias, por lo cual la Comunidad no debe asumir responsabilidades que puedan ejercer de manera m á s efectiva los Estados miembros.

Con estos antecedentes, es posible indicar con precisión ciertas características que dan a los programas de enseñanza superior europea su calidad específica.


LA DIMENSIÓN EUROPEA C O M O " V A L O R

A G R E G A D O "

Las iniciativas patrocinadas pueden tener un carácter europeo en sí mismas o estar destinadas a cumplir cometidos que rebasan las fronteras nacionales (en este caso se suele usar la expresión "valor agregado europeo" por analogía con uno de los criterios de imposición preferidos por la Comunidad Europea). La Comunidad no pretende duplicar actividades que son o pueden ser asumidas perfectamente por los propios Estados miembros. Por otra parte, la Comunidad cumple una función vital garantizando la red de vínculos multilaterales entre varios Estados miembros, que constituye una característica importantísima de todos los programas comunitarios en el campo de la enseñanza superior y la Comunidad también puede servir de estímulo e incentivo para actividades que un Estado miembro aislado no pueda o no desee realizar. E n esta medida, este principio está estrechamente vinculado con el carácter sub-sidiario-de las actividades de la Comunidad al cual ya nos hemos referido anteriormente.

Los ejemplos clásicos de acciones en el campo de la enseñanza superior son: - movilidad (tanto de estudiante c o m o de per

sonal) entre los países, - desarrollo de programas de estudios trans

nacionales que prevean este tipo de intercambio (y cuando no se prevea una movilidad internacional de estudiantes o de personal un programa de estudios internacionalizado puede aportar el elemento europeo),

- en relación con lo anterior, la organización de sistemas transnacionales que permitan el reconocimiento/convalidación de períodos de estudio y de trabajo realizados en el extranjero. Podría tratarse tanto de "microsistemas" del tipo de los programas individuales de cooperación interuniversitaria, realizados en el marco de E R A S M U S (que habitualmente reúnen grupos de tres a diez universidades de varios países), c o m o de "macrosistemas", tales c o m o el Sistema de Transferencia de Créditos Aca

démicos de la Comunidad Europea ( E C T S ) , organizado por la Comunidad y en el cual participan todos los Estados miembros.

Cuando se consideran los programas desde el ángulo de su "dimensión europea", cabe observar también que cuando la Comisión decide brindar su apoyo a proyectos seleccionados en el marco de programas específicos, otorga especial importancia al hecho de que participen todos los Estados miembros de la Comunidad de la manera m á s equilibrada posible. E n este sentido, los programas de enseñanza superior pueden considerase c o m o una contribución dado su carácter específico y en este contexto de política particular, el objetivo global de lograr una mayor cohesión política, social y económica dentro del conjunto de la Comunidad.

Concentración del financiamiento en los gastos "europeos"

Los fondos que concede la Comunidad se destinan prioritariamente a elementos "europeos" del proyecto en cuestión. Esto es evidente por lo que respecta a la movilidad de los estudiantes y del personal. Cuando se trata de desarrollar cursos de formación y materiales, de crear nuevas asociaciones, de financiar reuniones y conferencias, etc., la Comunidad se muestra sumamente eficaz completando las actividades que pueden ser financiadas a nivel nacional.

Los casos más comunes son los de organizaciones de los Estados miembros que son capaces de asumir los costos básicos de los sueldos del personal que participa en el proyecto en desarrollo, pero que no pueden asumir los gastos de cooperación internacional, especialmente las diferencias de costos de vida en el extranjero, gastos de viaje y preparación lingüística, tanto de sus estudiantes c o m o de su personal. U n ejemplo m á s concreto podría ser el de los gastos de interpretación y de traducción asumidos por la Comuni dad. L a Comunidad invierte sumas enormes en estos gastos extraordinarios, ya que cualquiera que tenga alguna experiencia en proyectos tales


c o m o Concorde o Airbus, sabe que la cooperación internacional tiene su propio costo.

COOPERACIÓN VOLUNTARIA Y ACCESO DIRECTO

A BRUSELAS

La actividad de colaboración que se fomenta es voluntaria y directa. Los proyectos apoyados en el marco de los programas son el resultado de convocatorias de solicitudes abiertas y publicadas. Las organizaciones que deseen participar pueden presentar su solicitud de apoyo financiero directamente a Bruselas, y con algunas excepciones, tales c o m o la tramitación a través de los Consejos de Becas Nacionales para la distribución de becas estudiantiles en el marco de E R A S M U S y diversas formas de apoyo en el marco de L I N G U A , este apoyo se realiza por un contrato directo con la Comisión o sus delegados. A d e m á s , en algunos programas, se están descentralizando las actividades de ejecución de los proyectos apoyados, aunque dentro de un marco de política global. Los ejemplos más claros son: a) C O M E T T , donde los consorcios empresa-universidad reciben una financiación descentralizada, que es distribuida por ellos mismos, para la colocación de estudiantes y el desarrollo de cursos cortos, y b) T E M P U S , donde los proyectos europeos comunes constituyen el marco en que se tramitan gran parte de las becas ofrecidas por T E M P U S destinadas a la movilidad de estudiantes y personal.

Esto no quiere decir que las autoridades nacionales y regionales no participen. Las autoridades nacionales, que están representadas en las comisiones oficiales que colaboran con la Comisión en la organización de los programas, participan estrechamente en la dirección estratégica general de las diversas iniciativas, pero la responsabilidad de las decisiones relativas a los distintos proyectos individuales incumbe generalmente a la C o m u nidad. Esto fue una experiencia m u y instructiva para algunas instituciones de enseñanza superior, habituadas a un control estatal estrecho en todos los sectores de su actividad. La apertura de canales de apoyo alternativos fue al m i s m o tiempo un

estímulo y un desafío, aunque es posible que los reglamentos administrativos y financieros de los Estados miembros no brinden siempre el marco ideal para la tramitación de estos nuevos fondos provenientes de Bruselas.

También fue esencial el aspecto voluntario de la cooperación. L a complejidad y diversidad de los sistemas de enseñanza superior europeos es tal5 que nunca se puede estar seguro del potencial de cooperación si se tomacomo base una tipología simplista de la institución de enseñanza superior. Precisamente, entre las satisfacciones que brindan los programas c o m o E R A S M U S y C O M E T T , figura la de ver c ó m o nuevas y pequeñas facultades forjan verdaderas asociaciones con instituciones más grandes y más antiguas, debido a que el elemento común que las acercó fue un enfoque compartido del desarrollo de los cursos en un área específica. E n el campo de la cooperación entre la enseñanza superior y la empresa, la necesidad de un enfoque espontáneo es aún más evidente, debido a las dicotomías que separan y quizás deban separar estos dos mundos que a menudo se considera que tienen objetivos estratégicos fundamentalmente diferentes, a pesar de ser profundamente complementarios. Simplificando m u c h o , se puede afirmar que uno está dedicado al conocimiento en todas sus formas y disciplinas, a su desarrollo a largo plazo y a su difusión, mientras que el otro, el socio económico, debe preocuparse por la aplicación e innovación inmediata de este nuevo conocimiento, por su rendimiento económico a corto y mediano plazo y, por lo tanto, por las exigencias legales y comerciales de la distribución de ese nuevo conocimiento.

N o obstante, la empresa es al mismo tiempo y cada vez más un proveedor y organizador de cursos de formación a todos los niveles. El elemento principal de la estrategia europea para la década de los 90 consistirá en abrir las puertas de par en par a la formación y a la enseñanza permanente durante la vida laboral. Esto no es solamente una necesidad demográfica, ya que en la próxim a década disminuirá el número de jóvenes que ingresarán en el mercado de trabajo, sino que es un factor vital ampliamente reconocido de la estrategia económica de las empresas que quieran


lograr un alto nivel de competencia: la redistribución de la inversión en formación en forma de mejores resultados y una mayor productividad. Ahora que las compañías de algunos países gastan más en formación en conjunto que sus propios gobiernos en los sectores de universidad y enseñanza superior, es necesario elaborar una nueva estrategia europea de formación para los años 90 que forje una colaboración más fuerte y mejor definida entre los sectores público y privado.

EL FOMENTO DE REDES EUROPEAS

El aspecto más sorprendente y de más éxito de los programas de la C E es sin duda su potencial de creación de redes (esto y a se sugería anteriormente en relación con la dimensión europea). Cada uno de los programas es una red en sí mismo: por ejemplo, E R A S M U S y L I N G U A , que en conjunto representan aproximadamente 1800 programas de cooperación interuniversitarios, muchos de los cuales engloban instituciones de enseñanza superior de todos los Estados miembros, que trabajan en conj unto en su disciplina específica; C O M E T T , con su red de 160 asociaciones de formación entre la empresa y la universidad, que actúan c o m o estructuras de intercambio de formación, la acogida de cursillistas y la evaluación de las necesidades de formación a través de los sectores clave de la industria europea; y T E M P U S , con sus 150 proyectos conjuntos europeos, que vincula las instituciones de enseñanza superior (y en algunos casos las empresas) en por lo menos dos Estados miembros de la Comunidad con socios en Europa Central y Oriental.

Pero quizás falte todavía lo mejor. E n la actualidad, E R A S M U S ya ha establecido las bases de acuerdos internacionales para el reconocimiento de los estudios académicos en el campo de la enseñanza superior, tanto a través de acuerdos conjuntos o cooperativos referentes al reconocimiento de diplomas, c o m o a través del E C T S , lo que dio origen a la aparición espontánea de un conjunto de redes, consorcios y asociaciones cada vez más variado y extendido; C O M E T T ofrece

una formula de cursillos de prácticas (en empresas) en las compañías de vocación internacional, lo que permitirá intensificar la contratación internacional de ingenieros en un mercado de trabajo cada vez más intenso para ingenieros y los técnicos; tanto C O M E T T c o m o E R A S M U S prestan apoyo a la nueva red europea de universidades abiertas y de enseñanza a distancia y colaboran en la formación deotras redes deenseñanzaadistancia (por ejemplo: para la industria de tecnología avanzada o para la medicina veterinari a). L I N G U A y T E M P U S están aún en sus comienzos, pero ya prometen producir redes de actividad que constituirán el mejor resultado a largo plazo de las inversiones tanto financieras c o m o en energías de la Comunidad.

EL APOYO A LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS A

TODOS LOS NIVELES

Esta multiplicidad de acciones contribuye a un objetivo de elaboración de políticas que va m á s lejos que las acciones mismas. Mientras que en la primera fase de desarrollo el objetivo principal era promover el carácter europeo de los sistemas de enseñanza superior a través de los intercambios, los diplomas conjuntos, la transferencia de créditos académicos y el reconocimiento de estudios, el intercambio de información, etc., se puede afirmar que el volumen global de actividades se ha desarrollado de tal manera que los programas en sí mismos representan importantes bancos de pruebas y redes de acción y suministran bases tangibles para el análisis y aplicación de políticas. Esto se ve aún más acentuado por la reacción entusiasta y general del sector de la enseñanza superior ante el debate sobre 1993 y la preparación del Mercado Único. Las instituciones de enseñanza superior que participan en los programas, tanto los estudiantes c o m o su personal, han sido en sí mismos un elemento fundamental en el desarrollo de la cooperación. E n los últimos tiempos se ha podido apreciar la aparición de exposiciones y asociaciones relacionadas con la cooperación y el intercambio a nivel europeo, así c o m o mayor interés en la organización de ciertas


universidades que han establecido oficinas y servicios creados específicamente para desarrollar vínculos de colaboración con sus equivalentes en otros países de Europa (lo que ha tenido un impacto m u y positivo en la orientación de las instituciones y en su capacidad para establecer vínculos internacionales en general). También manifestaron un gran interés los empleadores y los sindicatos, que en sus reuniones periódicas en el marco del diálogo social comunitario, emitieron una serie de comunicados conjuntos subrayando la función clave de la enseñanza y de la capacitación en el contexto del desarrollo de la Comunidad Europea.

E n este contexto, cabe observar que la experiencia de los programas europeos ha conducido a una importante revisión política y a cambiar las legislaciones nacionales a fin de hacer frente a las nuevas exigencias del mercado europeo. La legislación nacional referente al apoyo financiero a los estudiantes para realizar estudios en el extranjero y al reconocimiento de los estudios realizados en el extranjero, se ha modificado en varios países c o m o consecuencia directa de las nuevas iniciativas de E R A S M U S ; del m i s m o m o d o , también se han modificado los acuerdos académicos para la colocación de estudiantes en el extranjero debido a las presiones de los clientes satisfechos e interesados tras su experiencia con las colocaciones C O M E T T . L I N G U A ha sido un gran estímulo para el debate en torno al estudio de las lenguas extranjeras, tanto a nivel nacional (por ejemplo, con respecto a la preparación de los Estados miembros para hacer frente a los desafíos lingüísticos del Mercado Único Europeo) c o m o en las instituciones de enseñanza superior (algunas de las cuales han desarrollado ahora por primera vez objetivos globales de política institucional en el campo de las lenguas extranjeras).

Conclusiones: ¿hacia el futuro?

Es posible discernir diversas fases en el desarrollo de los programas de la C E . Estas fases de desarrollo están en relación bastante directa con los

cambios políticos y con el marco legal dentro del cual las políticas de la C E han evolucionado en los últimos 15 años: P R I M E R A U n a fase inicial de acumulación e

intercambio de información que permitió profundizar el contenido mutuo de los múltiples sistemas de enseñanza.

S E G U N D A Inicio del apoyo financiero a las acciones preparatorias a fin de establecer la cooperación.

T E R C E R A Inicio del programa sobre la base de la concertación con los Estados miembros.

C U A R T A Inicio del programa con una financiación directa importante de la C E .

Q U I N T A Continuación estratégica del programa.

Estas tipologías implican siempre el riesgo de una simplificación excesiva. N o tenemos aquí la intención de desarrollar un esquema rígido, sino de presentar las características generales del desarrollo de los programas en los últimos 15 años. Sin embargo, c o m o el alcance de los programas va en aumento y por lo tanto aumenta también la experiencia sobre las condiciones básicas para el éxito de los mismos y teniendo en cuenta su fuerte interdependencia, se puede decir que los nuevos programas en cierta medida han saltado las primeras fases.

La razón principal para desarrollar esta tipología de la evolución es mostrar c ó m o los programas de enseñanza superior alcanzan un nivel m u c h o más avanzado al pasar a convertirse en parte integrante de la estrategia global en materia de recursos humanos de la Comunidad. Es difícil y discutible especular aquí sobre este paso entre lo que se describe c o m o las fases cuarta y quinta y, quizás, una fase m á s avanzada. Antes de poder hacer cualquier afirrnación,debemosesperarel resultado de dos decisiones, la primera y más importante será la decisión que se tome en cuanto a la posición política y legal que se debe atribuir al desarrollo de los recursos humanos en el marco de la revisión de las disposiciones del Tratado, que se discute actualmente en la Conferencia Intergu-

L a enseñanza superior y el desarrollo de la C o m u n i d a d Europea 493

bemamental sobre la Unión Política. L a segunda decisión importante, que ya se tomó antes de iniciar estos debates, es la de reexaminar la estructura global de los programas de formación y enseñanza de la C E y ver qué reajuste puede hacerlos más eficaces y más fácilmente adaptables a las instituciones que están sirviendo. A este respecto, es casi seguro que después de 1994, en que los principales programas de enseñanza superior llegarán al término de su fase actual, presenciaremos algunos ajustes estructurales, aunque es probable que los tipos de acción apoyados seguirán teniendo las mismas características. C o m o parte del proceso permanente de revisión, la Comisión está preparando en la actualidad un Libro Verde sobre la contribución de la enseñanza superior y la formación avanzada al desarrollo de los recursos humanos en el ámbito de la Comunidad, para poder explorar m á s a fondo las consecuencias para la enseñanza superior de los cambios que están ocurriendo en Europa y para facilitar y fomentar el diálogo entre los múltiples protagonistas que participan en la planificación y el desarrollo de la enseñanza superior.

Otro factor vital que determinará las futuras pautas de desarrollo es por supuesto el control y la evaluación. C o n el desarrollo y expansión de los esfuerzos de la Comunidad, se impone la necesidad de ser más exigente con los resultados de la evaluación de los programas, en los cuales se invierten cada vez más recursos, incluyendo, por ejemplo, una mayor investigación del impacto de los estudios en el extranjero. Esta actividad es un desafío compartido entre la Comunidad en su conjunto y cada uno de los Estados miembros, ya que ambas partes pueden beneficiarse enormemente en esta iniciativa de colaboración conjunta.

La lección principal que se desprende de la experiencia analizada en este artículo es que los programas de cooperación de la C E han influido de manera capital para que las instituciones de enseñanza superior analizaran críticamente la función que pueden cumplir en Europa en este proceso acelerado hacia una Comunidad Europea más fuerte. Para las instituciones de enseñanza superior, este proceso es doble. Primero, y es la dinámica externa, evaluar c ó m o pueden contri

buir al proceso de construcción de esta Europa, mediante la enseñanza, la formación, la creatividad científica, y el magisterio social e intelectual. E n este contexto, debe tenerse claramente en cuenta la contribución potencial y en aumento de los programas de enseñanza superior para planificar las políticas sectoriales de la Comunidad. E n segundo lugar, la dinámica interna, con la evaluación del impacto del nuevo mercado interno sobre las exigencias de sus instituciones, cursos, diplom a s , programas de estudios y sobre todo sus interrelaciones con el mercado europeo ampliado.

A través del proceso evolutivo que hemos descrito, se ha podido observar que el valor principal de los programas de la C E se encuentra en el papel de catalizador que desempeñan al poner la adaptación institucional en el orden del día a todos los niveles, local, regional, nacional y comunitario, y al tratar la cuestión mediante actividades de asociación voluntarias. L a acogida entusiasta de las iniciativas comunitarias en materia de enseñanza superior por parte de todos los Estados miembros demuestra que la necesidad de esta asociación no es un mero postulado político formulado por las instituciones europeas, sino que es compartido y comprendido de manera real por la propia comunidad de la enseñanza superior. •

Notas

1. Este artículo ha sido preparado en estrecha colaboración con E . Prosser (Director de la Oficina de Asistencia Técnica de C O M E T T ) , Alan Smith (Director de la Oficina E R A S M U S ) y Finbar Callaghan (Experto, Grupo de Trabajo sobre Recursos Humanos) .

2. El Consejo Europeo aprobó el 9 de febrero de 1976 un Programa de Acción en el campo de la Enseñanza ( B O C 38, 19.2.1976) que establecía un número limitado de objetivos de política general. Entre estos objetivos figuraba el fomento de relaciones más estrechas entre los sistemas de enseñanza en Europa y la cooperación en el campo de la enseñanza. A pesar de que los recursos destinados para este programa de acción eran m u y limitados, las actividades realizadas tuvieron una gran influencia sobre la preparación de los programas posteriores y fueron un incentivo para muchas redes de cooperación que aparecieron años después.


3. Skills Shortages in Europe, I R D A C Opinión, editada por la Comisión de las Comunidades Europeas, 1991.

4. En el primer año de T E M P U S , la República Democrática Alemana ( R D A ) , también estaba incluida en el programa por un período provisional. Con la posterior unificación de Alemania, las nuevas regiones (Länder) de la antigua R D A tenían derecho a participar plenamente en los demás programas de cooperación de la C E , tales c o m o ERASMUS, COMETTy LINGUA.

5. Cabe observar que todos los programas de la Comunidad Europea se basan en la misma amplia definición de lo que constituye una institución de enseñanza superior que puede ser aceptada, en particular: "... todos los tipos de establecimientos de formación y de enseñanza postsecundaría que ofrecen en el marco de la formación inicial o permanente, títulos o diplomas a ese nivel, sea cual sea la denominación que estos establecimientos tengan enlosEstadosmiembros"(BON91 13/28,17.01.89, pág. 3).

TENDENCIAS/CASOS

z

Financiación de la enseñanza profesional: un ejemplo de participación del patronato Brasileño*

Candido Alberto Gomes

¿ C ó m o convertir a los pastores y pequeños agricultores en obreros industriales calificados cuando los incentivos fiscales atraen a las industrias hacia una región tradicionalmente agrícola? ¿ C ó m o evitar los salarios y gastos de instalación elevados que acarrea la contratación de trabajadores de otras regiones u otros países? U n a posibilidad consiste en impartir formación en laregión misma a fin de preparar a la m a n o de obra local para que participe en la economía moderna. Pero ¿qué hacer cuando el gobierno y el organismo público encargado de la formación no logran elaborar un programa adecuado? E n tal caso, son las empresas locales mismas las que tienen que encargarse de la formación de la m a n o de obra.

Esta fue la estrategia adoptada por un grupo de empresarios de Montes Claros, en el Estado Brasileño de Minas Gérais, que en 1976 decidieron

Candido Alberto G o m e s (Brasil). Asesor de asuntos educativos en el Senado Federal (Brasil). Ha sido consultor para organizaciones nacionales e internacionales sobre cuestiones relativas al trabajo y al financiamiento de la educación. Presidente de la Sociedad Brasileña de Educación Comparada. Autor de numerosos artículos y de dos obras: A educacao e m perspectiva sociológica v O jovem e o desafio do trabalho.

establecer una escuela de enseñanza profesional. La escuela atravesó numerosas crisis, pero al final llegó a desarrollarse hasta el punto que actualmente se matriculan en ella casi tres mil alumnos de diferentes comunidades. Obligada a luchar por la supervivencia financiera sin ninguna fuente de financiación, la escuela se acostumbró a controlar los costos y a recabar ingresos de varias fuentes. H o y día, la escuela representa una concepción nueva y eficaz de financiar las escuelas de enseñanza profesional en que los costos se repartan entre empleadores y alumnos, con sólo una mínim a contribución del erario público.

Antecedentes

E n 1985 Montes Claros tenía una población de 214 472 habitantes, según estimaciones oficiales. L a ciudad, situada entre los valles de los ríos Sao Francisco y Jequitinhona, en una región m u y pobre del Brasil, es una isla de prosperidad rela-

* Este estudio ha sido patrocinado por el Servicio de Políticas de Formación de la Oficina Internacional del Trabajo.


498 Candido Alberto Gomes

tiva rodeada de pobreza rural y atrae a gran cantidad de emigrantes campesinos que van a instalarse en sus numerosas "favelas". Según las estimaciones de población de 1985, el 88% de los habitantes del municipio vivían en el centro urbano y, de acuerdo con el censo económico de 1980, el 22.2% de la población económicamente activa estaba empleada en la industria manufacturera (cuadro 1).

A efectos fiscales, Montes Claros se considera parte de la región empobrecida del Nordeste, por lo que la ciudad reunía las condiciones para disfrutar de los incentivos concedidos por el organismo de desarrollo regional, el S U D E N E . Con arreglo al programa de incentivos a la industria conocido c o m o 34/18, se autorizaba a las empresas brasileñas a deducir el 50% de sus impuestos sobre los ingresos empresariales y por otras obligaciones tributarias para invertirlo en proyectos industriales que se consideraran beneficiosos para la región. Las grandes ventajas fiscales ofrecidas a las empresas debían aportar capital para invertir en la región. El programa se inició en 1961 en un intento de reducir las desigualdades regionales del Brasil y, m á s concretamente, para acabar con la pobreza y el atraso crónico del Nordeste.

Los datos demuestran que el programa dio lugar a un desarrollo industrial considerable, lo que sirvió para que el Nordeste dejara de ser tributaria de las exportaciones agrícolas. E n conjunto las nuevas industrias que se establecieron en el marco del programa han prosperado, lo que indica que se trata de algo más que de simples proyectos artificiales concebidos para beneficiar-Cuadro 1. Montes Claros: población activa empleada

por sectores, 1970-1980, en porcentajes

Sector 1970 1975 1980

Agricultura Industria Comercio Otros servicios

74.1 8.0

12.1 5.8

57.6 16.3 15.5 10.6

44.6 22.2 17.6 15.6

Total 100.0 100.0 100.0

Fuente: F-IBGE, Censos Económicos.

se de los incentivos ofrecidos. Al mismo tiempo, sin embargo, suele reconocerse que el programa no ha tenido gran éxito en lo que atañe a la creación de empleo. El desempleo y el subempleo urbanos no disminuyeron en el período de aplicación del programa; en realidad, aumentaron c o m o resultado del abandono simultáneo de los programas destinados al desarrollo rural. A u n así, no se puede reprochar al programa 34/18 el que las industrias que se implantaron en el Nordeste hicieran un uso intensivo de capital; las empresas se limitaban a utilizar las tecnologías que les permitieran competir con empresas de otras regiones de Brasil (Magalhaes, 1983; Jatobaef a/., 1985).

Los problemas relacionados con la m a n o de obra local favorecieron también la adopción de tecnologías con uso intensivo de capital. L a m a n o de obra es abundante en el Nordeste, pero la productividad es baja debido a los niveles generalmente bajos de salud y de instrucción. D e ahí que los costos laborales unitarios resulten elevados, aunque la media de los salarios sea más baja que en otras regiones. A d e m á s , se ha afirmado que los costos de los obreros calificados y del personal administrativo son más altos en el Nordeste que en el resto del Brasil (Goodman y Albuquerque, 1974).

E n tales circunstancias se creó a fines de los años 60 el parque industrial de Montes Claros. Hasta ese momento la economía del municipio se había basado en el algodón, la ganadería vacuna y la agricultura de subsistencia. Desde entonces, las industrias locales se han diversificado tanto en sus actividades como en sus mercados, hasta el punto de que Montes Claro cuenta hoy con un sector industrial amplio y variado. Sin embargo, la m a n o de obra local sigue trabajando mayoritariamente en la agricultura.

L a inercia oficial y la acción empresarial

El principal obstáculo a la industrialización de Montes Claros, según los responsables de las primeras empresas que se instalaron en la ciudad,

jemplo de participación del patronato brasileño 4 9 9 Financiación de la enseñanza profesional: un e_

era la falta de m a n o de obra calificada. Incluso para los proyectos de la construcción había que traer el 40% de la m a n o de obra, incluidos carpinteros y peones, de otros sitios. E n uno de los restaurantes de la ciudad se solían encontrar trabajadores de hasta seis países extranjeros. E n relación con la m a n o de obra se planteaban dos problemas principales. Por una parte, los trabajadores locales necesitaban formación y no podían adaptarse fácilmente al ambiente urbano industrial. Se necesitaba toda una readaptación social que iba hasta enseñar a los recién llegados, acostumbrados a ir descalzos, a no hacer agujeros en los zapatos cuando se les formaban ampollas. Por otra parte, traer trabajadores a Montes Claros de otros países y otras regiones era demasiado caro y a los trabajadores les resultaba difícil adaptarse a un pueblecito de provincias en el que las oportunidades de educación, esparcimiento y cultura eran distintas de las que acostumbraban tener en sus lugares de origen. El cambio de personal era m u y rápido y la búsqueda de obreros calificados intensa. Según la información suministrada por diferentes personas, la S U D E N E y, más generalmente, el gobierno se preocupaban escasamente por las condiciones sociales en que vivían los trabajadores. Según uno de esos informantes, en lo que toca a las necesidades de las industrias locales, la S U D E N E "piensa c o m o el empresario brasileño típico: hay que ponerlas en marcha y luego que las más aptas sobrevivan".

Obligadas a elegir entre los costos elevados de contratación de obreros de otros lugares y las deficiencias de los trabajadores contratados lo-calmente, las empresas de Montes Claros buscaron diversas soluciones. Por ejemplo, firmaron contratos para organizar cursos breves en el marco del Programa Intensivo de Perfeccionamiento de la M a n o de Obra ( P I P M O ) patrocinado por el gobierno, pero la calidad del programa era deficiente. Posteriormente, trataron de instalar en la ciudad una agencia de Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial ( S E N A I ) , organismo paragubernamental, pero, aunque en general el S E N A I responde a las necesidades de las industrias locales, en este caso hubo desacuerdo respecto al sitio en que debería instalarse el centro de

formación. Por diversas razones, el alcalde no pudo facilitar el sitio céntrico elegido por los directivos del S E N A I , que a resultas de ello abandonaron la idea de poner en marcha un programa en Montes Claros.

Puesto que las posibilidades de formación tradicional quedaban descartadas y que el gobierno o la administración local no podían en m o d o alguno encargarse de esa tarea (en parte debido a la falta de experiencia en materia de formación), un grupo de empresarios locales organizó una reunión de la Cámara de Comercio e Industria con vistas a elaborar un plan de formación profesional. Por entonces era presidente de la Cámara un hombre m u y interesado en la enseñanza y la formación de los trabajadores. Se habían obtenido ya resultados prometedores ensayando el sistema de formación en el puesto de trabajo impartida por trabajadores calificados de otras regiones. Estos esfuerzos habían demostrado que, pese a deficiencias iniciales, los trabajadores locales podían desempeñar perfectamente los nuevos empleos. Algunos miembros de la Cámara que habían visitado una escuela técnica de una ciudad cercana llegaron a la conclusión de que resultaba m á s barato impartir formación que importar trabajadores calificados.

Unos treinta miembros de la Cámara asistieron a esas primeras reuniones. Pero, al pedírseles que hicieran una donación de capital inicial y que se comprometieran a aportar una contribución mensual para crear la Fundación Educativa de Montes Claros ( F E M C ) , muchas empresas desistieron de participar porque no querían comprometerse a pagar por un servicio que en su opinión era responsabilidad de la S U D E N E . El presidente de la Cámara alegó que se trataba de hacer una inversión y no una donación caritativa, y 15 empresas convinieron finalmente en participar en la creación de la Fundación en 1976. Vale la pena señalar que no se han observado diferencias apreciables de tamaño, rama de actividad, adelanto tecnológico ni origen regional entre las empresas queapoyaron laFundación y las que no lo hicieron.

Para crear la escuela se contrató a un profesor universitario local. Gracias a una mezcla de talento administrativo y de carisma (Weber, 1968), el


profesor reunió a un grupo de colegas universitarios y elaboró un esquema general de la institución con ayuda de los empresarios que financiaban la escuela. Utilizando aulas alquiladas y equipo industrial desechado, se comenzó a impartir una serie de cursos breves en las materias más urgentes, c o m o la soldadura y el ajuste de tuberías. Seguidamente, los cursos pasaron a impartirse en un edificio ocupado por una escuela municipal (más tarde donado por el alcalde a la F E M C ) , en un solar de 12 000 metros cuadrados. Considerando que impartir la educación primaria avanzada (del quinto al octavo grados) no era tarea propia del municipio, la administración municipal transfirió la escuela a la F E M C . L a escuela siguió funcionando bajo los auspicios de la Fundación, convirtiéndose en uno de los principales proveedores de alumnos para la escuela técnica.

Catorce aftos después de su creación, la F E M C ofrece cursos breves en toda la región alrededor de Montes Claros. Tiene oficinas en dos municipios y ha construido cuatro nuevos edificios en terrenos donados por la administración municipal (cuadro 2).

L a F E M C , c o m o cualquier organización estructurada, participa por supuesto en una serie de relaciones de poder de interacción con otros agentes diversos. Según D o w n s (1967), para sobrevivir y desarrollarse, las organizaciones tienen que demostrar continuamente la utilidad de sus

Cuadro 2. F E M C : distribución de alumnos por nivel de enseñanza, 1989

Curso

Medio (5o a 8 o grados) Secundaria (diurna) Secundaria (nocturna) Otros cursos

En la escuela En el lugar de trabajo

Total

Fuente: F E M C

Número de alumnos

497 459 683 390 284 106

2 029

servicios a uno o más grupos con suficiente influencia para garantizar la aportación continua de recursos. A d e m á s , sólo pueden desarrollarse asumiendo nuevas funciones o incorporando funciones que antes eran responsabilidad de organizaciones menos dinámicas.

E n el caso de la F E M C , la adopción de nuevas funciones se produjo en el vacío, sin que hubiera competidores. D e ahí que la expansión de sus actividades fuera estimulada por quienes se beneficiaban de sus servicios, incluidas las empresas locales (entre ellas las patrocinadoras de la Fundación), los ex alumnos y los futuros alumnos. Pero el valor del trabajo de la Fundación se reconoció más ampliamente, tanto en la c o m u nidad c o m o fuera de ella. Las empresas que sostenían a la Fundación eran partidarias de buscar respaldo en la comunidad, de permitir participar en el programa de formación a las empresas que no contribuían a su financiación y de obtener el apoyo político de las autoridades del Estado y del municipio. A la F E M C no podían ponerla en peligro unos competidores que ofrecieran servicios similares gracias a la excelente reputación de que gozaba por la calidad de sus programas y al apoyo de importantes grupos locales. Sin embargo, su expansión se vio limitada por la competencia que le hacían las empresas, los estudiantes y los organismos locales para obtener los recursos.

L a F E M C hoy: condenada a la expansión

A finales de 1989 la escuela técnica, principal núcleo de la F E M C , contaba con una matrícula de 2 029 alumnos. E n la escuela media el programa de estudios trata de alentar a los alumnos a que reconozcan la importancia del trabajo mediante actividades de taller, pero sin intentar evaluar sus aptitudes profesionales ni prepararlos para un determinado empleo. L a escuela secundaria ofrece hasta cuatro cursos anuales. E n virtud de un acuerdo con el Estado, por las tardes la escuela recibe a adolescentes, con profesores que enseñan en escuelas públicas. Por la noche, la escuela

Financiación de la enseñanza profesional: un ejemplo de participación del patronato brasileño 501

recibe a alumnos que trabajan durante el día y cuyas edades van de los 14 a los 40 años.

Los alumnos que participan en los programas de la F E M C son en su mayoría pobres, incluso para un municipio cuya media de los ingresos no excede generalmente el mínimo oficialmente establecido. E n un estudio sobre el tema llevado a cabo por la escuela se tomó c o m o base el criterio subjetivo del nivel social y económico del barrio. C o m o puede apreciarse en el cuadro 3, la mayoría de los alumnos de la escuela provienen de barrios con ingresos bajos, especialmente los de secundaria. D e hecho, casi todos los alumnos habían asistido antes a escuelas públicas. D e ahí que, en general, los alumnos estén más interesados en adquirir una profesión que en continuar sus estudios, ya que la posibilidad de ingresar en la universidad estatal de Montes Claros es escasa.

La selección de alumnos para la escuela media se basa en el rendimiento obtenido en portugués y en matemáticas en un curso preparatorio de dos meses. E n la escuela secundaria diurna la selección toma c o m o base los exámenes en estas m a terias. E n la escuela secundaria nocturna las e m presas locales tienen inicialmente la oportunidad de presentar sus propios candidatos, tras lo cual la escuela completa el cupo mediante los dos mism o s exámenes. L a demanda de puestos suele ser m u y fuerte.

Además del programa regular de estudios, la F E M C ofrece una gran variedad de cursos breves cuya duración varía entre 4 y 120 horas de clase.

Cuadro 3. F E M C : distribución de alumnos matriculados por nivel socioeconómico del barrio de origen, 1989, en porcentajes

Nivel socioeconómico del barrio

Bajo Medio inferior Medio

Total

Fuente: F E M C .

Media

64 28

8

100

Secundaria

80 17 3

100

Estos cursos se imparten en municipios de toda la región en virtud de acuerdos con empresas o entidades públicas locales o financiados con los derechos pagados por los alumnos.

Otra actividad de la F E M C es la venta directa de servicios. Se incita a todos los programas a que vendan sus servicios de enseñanza al público, incluidos la reparación de mobiliario, el tratamiento de datos y el análisis de suelos. Entre los clientes figuran empresas privadas y paraestatales y organismos públicos.

E n la escuela reina un ambiente de dinamismo y dedicación. La escuela y sus alumnos están m u y presentes en la comunidad y son objeto de evaluación permanente por parte de las empresas locales. Por ello, los profesores de la escuela parecen gozar de una alta consideración social, aunque sus sueldos son más bajos que los de los profesores de las escuelas privadas. Características de la escuela son un profesorado que trabaja más del horario normal, los proyectos realizados por grupos y el esfuerzo constante por alcanzar un grado de excelencia en cada curso. Según un profesor, "la mejor manera de estar seguro de hacer algo es no complicar las cosas y trabajar en equipo".

Las empresas locales participan activamente en todas las actividades. Incluso los cursos breves se ofrecen sólo después de que se hayan evaluado las necesidades locales de formación. Cada año los directivos de la F E M C visitan empresas para hablar de sus proyectos con respecto a la escuela. Se mantienen relaciones de seguimiento con los supervisores de los alumnos y con antiguos alumnos. El consejo de cooperación entre la escuela y la industria supervisa la colocación de los graduados y los aprendices y controla su rendimiento. Además , las empresas reciben un boletín semestral y una carta anual de agradecimiento del consejo estudiantil por su apoyo financiero a los alumnos. U n a consecuencia de esta participación es la continua modificación de los programas, de los métodos de formación y de las matrículas en respuesta a las cambiantes necesidades de las empresas.

E n general, los empresarios locales tienen en alta estima a los alumnos y ex alumnos de la F E M C y sólo emiten verdaderas reservas en cuan-


to a lo anticuado de parte del equipo empleado en la formación. Este amplio respaldo puede atribuirse a la existencia y la utilización de canales abiertos de comunicación con las empresas que contratan a los graduados de la escuela, lo cual permite a la F E M C descubrir cualquier motivo de descontento y ponerle remedio fácilmente. Además , c o m o ya hemos visto, la necesidad de autofinanciarse mantiene a la F E M C alerta con respecto a la evolución de las necesidades y aspiraciones de los clientes, a diferencia de las escuelas que disponen de fuentes de ingresos más previsibles, que sólo rara vez modifican sus programas. Sin embargo, es importante que la incertidumbre financiera no alcance un nivel excesivo para que la organización pueda seguir conservando su carácter innovador y respondiendo debidamente a su entorno (March y Simon, 1972).

U n peligroso ejercicio de equilibrismo financiero

Los ingresos de la F E M C provienen de las matrículas pagadas por los alumnos y sus familias, de las becas y otras contribuciones aportadas por las empresas locales y de la venta de servicios, según muestra el cuadro 4. U n o de los principios de funcionamiento de la escuela exige que el alumno pague por los menos una parte del costo de la formación que recibe. Así, con excepción de los escolares de secundaria del programa diurno -que son alumnos de escuela pública financiados por la administración central- todos los alumnos de los cursos medios y secundarios de la escuela pagan derechos. L o que paga cada uno varía según los ingresos de la familia, pero la mayoría de ellos sufragan entre el 30 y el 70% de los costos totales. En marzo de 1990 los derechos anuales máximos en el programa nocturno de secundaria representaban 643.20 dólares al tipo de cambio oficial, lo que equivalía al 53% de los derechos que cobra el más caro de los establecimientos privados de secundaria de la ciudad, que son de tipo general y no técnico. Por regla general, los derechos varían

Cuadro 4. F E M C : distribución de los ingresos por fuente, marzo de 1989

Fuente de ingresos Porcentaje

Pago de matrículas Becas costeadas por las empresas Venta de servicios Derechos por cursos breves

Total

Fuente: F E M C .

58.3 27.1

9.1 5.5

100.0

entre 199.56 y 439.20 dólares, lo que no deja de ser considerable si se considera que el salario mínimo oficial de la época era de sólo 1 123.85 dólares.

Los derechos que paga cada alumno se complementan con una beca aportada por una empresa local, esté o no el alumno en ella. E n marzo de 1990 13 empresas aportaron entre 2 y 200 becas cada una, según la decisión de cada director. Hay que señalar que, además de esas contribuciones, otras empresas de la zona -participen o no en la dirección de la F E M C - aportan o prestan equipo y material a la Fundación y ofrecen descuentos por la adquisición de algunos bienes y servicios.

La parte del costo de los programas de la F E M C que sufragan los alumnos y las empresas locales ha variado con el transcurso del tiempo. C o m o promedio, los derechos de los alumnos cubren el 48.7% de los costos y las contribuciones empresariales el 23.0%. Sin embargo, la parte de los costos anuales cubiertos por los derechos que pagan los alumnos ha variado entre el 32.1 y el 76.3%, mientras que la parte que corresponde a las contribuciones de las empresas ha variado entre el 12.1 y el 56.6%. En 1989 se alcanzó un punto crítico en el que la parte de los costos pagados por los alumnos sobrepasaba el máximo, mientras que la parte pagada por las empresas locales era inferior al mínimo. Se examinó la posibilidad de aumentar los derechos de escolaridad, lo que probablemente habría m o dificado la composición de la matrícula en favor de los estudiantes más acomodados y más in-


teresados en prepararse para la educación superior que en un programa completo de formación técnica. Pero c o m o este cambio sería contrario a losobjetivosbásicosde la FEMC.laJunta directiva recomendó no solamente que las empresas aumentaran el valor de las becas, sino que además ayudaran conjuntamente a reducir el déficit de funcionamiento de la Fundación.

C o m o puede verse por elcuadro4,laFEMC no puede cubrir sus costos si cuenta solamente con los derechos de escolaridad y los aportes empresariales. El déficit financiero se cubre mediante la venta de servicios y de cursos breves, que han de ser necesariamente rentables.

A pesar del número de alumnos, el curso de mantenimiento mecánico presenta los costos más altos por alumno, sobre todo en la parte práctica del programa, según muestra el cuadro 5. El costo total más bajo es el del curso de informática. L a necesidad de controlar los costos y de generar sus propios ingresos para sobrevivir mantiene los costos anuales por alumno de los programas de la F E M C m u y por debajo de los organismos similares, según se observa en el cuadro 6.

El desglose de los costos en el cuadro 7 pone de relieve el gran peso de los alquileres imputables a la maquina y al equipo en los costos por alumno, mucho mayor que el del conjunto de los sueldos y el alquiler imputable a los locales. L a suma de los sueldos de los profesores es casi el doble de la suma de los sueldos del personal administrativo, lo cual refleja una alta proporción alumnos/profesor (18/1) en los programas de la F E M C .

Si, por una parte, el costo relativamente bajo por alumno es un indicador de buena administración, por otra refleja también las dificultades con que tropieza la escuela, por ejemplo, al tratar de mantener actualizados el equipo y los programas de formación. Según informadores locales, la F E M C tiene dificultades para sufragar sus costos fijos, pero los ineludibles gastos de capital constituyen un impedimento mayor. En este punto entra en juego la capacidad de la F E M C para conseguir equipo al mínimo precio. C o n tal fin se pide ayuda a las empresas de la región y de otras zonas con el argumento de que la escuela es un muestrario de sus productos. U n o de esos infor-

Cuadro 5. F E M C : costo horario por alumno de los cursos técnicos nocturnos en 1989, en dólares

Curso Costo

Electrónica Teórica Práctica

Mantenimiento eléctrico Teórico Práctico

Mantenimiento mecánico Teórico Práctico

Química Teórica Práctica

Tratamiento de datos Teórico Práctico

Fuente: F E M C .

0.25 0.29

0.26 0.61

0.29 0.87

0.25 0.32

0.29 0.16

Cuadro 6. F E M C y establecimientos comparables: costo anual por alumno, en dólares

Establecimiento Costo

F E M C (1989) 1 165.46 Escuelas técnicas federales (1985) 1 759.00 Incluidas las agrícolas 2 727.00 Incluidas las industriales 1516.00 Escuelas técnicas del S E N A I (1985) 1 880.00

Fuenle: F E M C , IPEA. M E C , SENAI.

madores se refirió al primer microordenador de la escuela comparándolo con "el primer billete de un dólar de un pobre". El computador fue entregado a cambio de un curso que había organizado la F E M C . Desde su adquisición, la escuela ha estado dando cursos de informática y se ha reservado todos los ingresos de los cursos para la compra de más microordenadores a fin de ampliar la capacidad de enseñanza en esta materia. También hay ejemplos de sorprendente ingeniosidad para


Cuadro 7. Cursos técnicos nocturnos: costos totales y costo horario por alumno en 1989, en dólares

Clase de costo

Gastos administrativos Sueldos Alquiler imputable a los locales

Gastos de funcionamiento Sueldos Otros gastos corrientes Alquiler imputable al equipo Alquiler imputable a los locales

Total

Fuente: F E M C .

Costo total

270 846.53 18 463.55

458 994.36 55 935.23

408 308.40 53 390.65

1 265 938.72

Horas por alumno

2482 390 2482 390

2 482 390 811590 811 590

2 482 390 2 482 390

Costo por hora de alumno

0.10 0.07

0.19 0.07 0.50 0.02 0.51

construir con material desechado equipo de taller y oficina.

Las finanzas y el futuro

Considerando el valor reconocido de los logros de la escuela, junto con la insuficiencia crónica de los ingresos en relación con los gastos, la F E M C podría verse obligada a introducir modificaciones en el programa. C o m o la situación económica y financiera de Brasil exige que las empresas recorten los costos y reduzcan la demanda local de trabajadores calificados, es probable que se produzca una disminución del apoyo empresarial a la F E M C . E n 1989 se evitó una crisis financiera solamente cuando la Junta directiva pidió a las empresas locales que incrementaran sus aportes. ¿Qué habría pasado si no se hubiera aprobado esta política? Sin entrar en conjeturas, se puede afirmar que, c o m o las organizaciones tratan ante todo de sobrevivir, es probable que la F E M C hubiera modificado su enfoque de los programas en respuesta a imperativos financieros. Compensar la pérdida del apoyo empresarial mediante un aumento de los derechos de escolaridad habría dado c o m o resultado una disminución del número de alumnos pobres matriculados. Al carecer de competidores en la región, la F E M C no tendría difi

cultades para conseguir alumnos que pudieran pagar unos derechos mayores, pero en ese caso la composición de su alumnado sería semejante a la de las otras escuelas técnicas del Brasil, donde la mayoría de los alumnos están más interesados en continuar sus estudios que en aprender un oficio técnico. Dicho de otro m o d o , los alumnos habrían tendido a servirse cada vez más de la escuela como trampolín para ingresar en la universidad que para encontrar un empleo en los sectores industrialy comercial de la región (Gomes, 1988).

El cambio de los criterios de admisión c o m o estrategia de supervivencia tiene un ejemplo en la experiencia del Instituto Nacional de Capacitación Profesional ( I N A C A P ) de Chile, que puede servir de aviso a la F E M C y demás establecimientos semejantes. Creado como entidad pública encargada de la formación profesional en todo Chile, el I N A C A P atravesó sin contratiempos varias crisis hasta 1975, cuando el gobierno inició la desreglamentación del sector de la formación y retiró el apoyo financiero público. Aprovechando la experiencia y los conocimientos acumulados durante decenios, el I N A C A P cambió sus actividades centrándose en una clientela solvente, mediante la formación técnica, los cursos universitarios no tradicionales y la venia de servicios a las empresas. Hacia 1989 más del 85% de los ingresos del Instituto provenían del pago de derechos por los alumnos, y el saldo lo cubrían las


empresas (Castro y Bas, sin fecha). El resultado fue que el I N A C A P dejó de impartir formación a trabajadores no calificados y semicalificados o a jóvenes que deseaban entrar en el mercado del trabajo. Los puestos previamente ocupados por estos alumnos fueron tomados por alumnos de las clases media y alta que no habían logrado ingresar en la universidad y por empleados administrativos de grandes empresas.

E n circunstancias similares, l a F E M C también podrían sobrevivir sin mayores cambios organizativos, aunque tendría que adaptar sus objetivos para que correspondieran a los intereses y las aspiraciones de su nueva clientela (Sills, 1978; Selznick, 1978). Estoestabaclaropara todo el m u n d o cuando en 1989 se presentó la crisis a la F E M C y los empresarios locales decidieron incrementar su apoyo financiero. Al mismo tiempo, trataron de aumentar el número de empresas que participaban en el apoyo a la Fundación y de obtener financiación oficial para cubrir los gastos indispensables de capital. El futuro de la Fundación y de sus programas actuales depende del éxito de estos esfuerzos.

L o que de este estudio se desprende claramente es que los logros de la F E M C se podrían repetir en otros lugares. Aunque desde los años 40 existe en Brasil una tradición de participación empresarial en la formación profesional, la creación de la F E M C se produjo en respuesta a una necesidad urgente. A u n después de superado el problema inicial de sustituir a los trabajadores de otras regiones con personal local, las empresas locales siguieron prestando su apoyo. Esa participación presentaba ventajas: las empresas podían elaborar programas de formación según sus propias necesidades, mantener los sueldos y las pensiones de jubilación a un nivel bajo y emplear personal en curso de formación con sueldos relativamente reducidos. Es posible que empresas de otras regiones que se hallaran en circunstancias similares adoptarían la misma estrategia si se dieran determinadas condiciones. Los dirigentes empresariales deben reconocer que la formación y la enseñanza son inversiones y aceptar que las empresas paguen una parte del costo cuando el apoyo público no se manifieste, ya que es improbable que

los alumnos puedan sufragar todos los costos de la formación, excepto en circunstancias excepcionales. El reconocimiento de estas realidades es lo que hizo posible el éxito de la F E M C en Montes Claros.

La experiencia de la F E M C debería ser una satisfacción para los neoliberales que abogan por la desreglamentación y por una menor injerencia del Estado. Las ventajas de la F E M C con respecto a organismos de formación m á s importantes que tienen altos costos administrativos y que reaccionan lentamente a la evolución del mercado son obvias. Al contrario de los organismos públicos que disponen de presupuestos garantizados, las incertidumbres financieras con que tropieza la F E M C la obligan a adaptarse a las nuevas posibilidades y a las nuevas demandas. El pago de derechos por parte de los estudiantes y de los empleadores engendra un alto nivel de motivación entre los alumnos y una considerable capacidad de respuesta a los intereses de los clientes de los programas de formación, sin que se exija a los alumnos ni a los empleadores pagar el costo total de los servicios aportados. E n lo negativo, debe señalarse que los métodos financieros de l a F E M C reducen las posibilidades de acceso de los estudiantes más pobres e imponen a los empleadores costos que varían ampliamente según el grado de contribución que las empresas deciden aportar.

En resumen, del estudio del caso de Montes Claros se pueden sacar varias lecciones en lo relativo a la financiación de la enseñanza profesional. Las fuentes de financiación disponibles para un programa tienen una clara influencia en su capacidad para alcanzar los objetivos propuestos. En el caso de la F E M C , la continua lucha por asegurarse los medios de supervivencia ha dado lugar a la expansión y al mejoramiento de sus programas. D e igual forma, la posibilidad de que otros programas obtengan rápidamente el apoyo del presupuesto público puede a la postre hacerlos menos flexibles a las necesidades de la clientela. Confiar en los fondos públicos puede además plantear otros problemas, ya que la distribución de esos fondos entre los diversos sectores y regiones depende a menudo de unas presiones que no


tienen relación alguna con la demanda de los clientes. E n todo caso, cualquier estrategia de financiación de la enseñanza profesional ha de tener en cuenta a esa gran parte de la población cuyos ingresos no le permiten pagarse los estudios para su propia formación profesional. N o hay que olvidar nunca los graves problemas de desempleo y subempleo de una sociedad m u y desigual si se quiere evitar que una experiencia como la del I N A C A P de Chile venga a agravar una situación social ya difícil. •

Referencias

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Perfiles de educadores: Isaac León Kandel

(1881-1965)

Erwin Pollack

Isaac León Kandel, que fue durante muchos años uno de los grandes maestro de la pedagogía comparativa e internacional, nació en Rumania de padres ingleses. Hizo sus primeros estudios en Manchester, Inglaterra, donde obtuvo también los diplomas de licenciatura y maestría y el título de profesor. Su venerado maestro en la Universidad de Manchester, Sir Michael Sadler, le aconsejó que se trasladara a Estados Unidos a fin de hacer un doctorado en el Teachers College, Universidad de Columbia.

En 1908, Kandel llegó a los Estados Unidos para estudiar pedagogía comparativa e internacional en el Teachers College. E n 1910, tras sólo dos años de estudio, Kandel obtuvo el doctorado en pedagogía comparativa e internacional. Su tesis, La formación de maestros en Alemania fue el resultado de eruditas investigaciones y de su experiencia directa en escuelas normales de Alemania. Fue publicada en forma de libro por la Teachers College Press en 1910.

Paradójicamente, Kandel no veía en las prácticas de las escuelas normales de Alemania gran cosa que recomendar a los educadores estadounidenses. Sin embargo, con su metódico y laborioso estudio, dejó claramente sentado que, en su opinión, Alemania estaba realizando una excelente

Erwin Pollack {Estados Unidos de América). Doctor en educación comparada e internacional. Actualmente ejerce las funciones deformador especializado en el Kennedy-King College de Chicago.

Perspectivas, vol.

labor en la formación de sus maestros de primaria. Kandel supo ver la gran fuerza que representa

ban los antecedentes históricos de una nación y sus raíces sociopolíticas y culturales. E n vez de considerar que el sistema educativo de una nación era superior al de otra, estimaba que cada nación seguía su propio método de forma única. Las carencias que Kandel veía frecuentemente en los sistemas docentes de una nación eran los atribuibles a su sistema político. Con esto se refería a la influencia ejercida por el totalitarismo de la izquierda (comunismo) o de la derecha (fascismo o nazismo).

Kandel trató de ser objetivo, pero escribió con frecuencia que cualquier país podía adoptar los sistemas educativos délas naciones democráticos. Esto quizás ayude a explicar la paradoja mencionada anteriormente. Por una parte, podía ver la eficacia del sistema docente totalitario alemán de formación de maestros, pero, por otra parte, no podía recomendarlo a la democracia estadounidense.

Kandel fue unodelosprincipalesrepresentantes de la escuela de pensamiento de la educación comparativa conocida c o m o funcionalismo histórico. La idea básica de esta escuela es que los sistemas educativos no aparecen en el vacío, sino que están inextricablemente vinculados con otras instituciones sociales y políticas y que frecuentemente se pueden comprender mejor examinando el entorno y el contexto histórico, cultural, político, social y económico.

Según kandel, un educador comparativo que

X X I , n.° 3,1991 (79)

508 Erwin Pollack

verdaderamente desee comprender los sistemas escolares de diferentes naciones no se debe limitar a recoger una masa de datos brutos sobre dichos sistemas, sino que tiene que profundizar e investigar las causas que han generado los principales problemas de los sistemas educativos en todo el m u n d o .

Amparándose en la opinión de que la educación no es unaactividadautónoma, el comparaüsta, una vez determinadas las causas que generan estos problemas deberá determinar seguidamente qué soluciones trata de aportar cada nación y por qué se ha optado por esas soluciones.

Kandel utilizó toda su vida el precepto de Sadler: "El enfoque comparativo exige en primer lugar una apreciación de las fuerzas intangibles, impalpables, espirituales y culturales subyacentes en todo sistema educativo: los factores y fuerzas ajenos a la escuela importan aún m á s que los interiores".1 Según Kandel, "La educación comparativa se puede considerar c o m o una continuación del estudio de la historia de la educación en el presente".2

Entre los enfoques teóricos y metodológicos de la educación comparativa que orientaron las m á s importantes investigaciones realizadas en los años 60 y principios de los 70, el funcionalism o histórico de Kandel fue quizás la m á s difundida.

La teoría del análisis comparativo de Kandel exigía que el investigador conociera bien dos o m á s idiomas extranjeros y tuviera buenas nociones teóricas y prácticas de política, antropología, economía, sociología y geografía. Pese a la importancia de una sólida base en la teoría y la práctica educativas, era aún m á s importante tener una vasta cultura general para proceder al estudio de la educación comparativa e internacional.

U n investigador que estudia los sistemas educativos aisladamente, sin profundizar en los contextos sociales, políticos y culturales, no podría hacer un aporte significativo, aunque su estudio hiciera especial énfasis en su propio país.

Kandel también fue uno de los primeros comparativistas del siglo X X que fomentaron el estudio de un sistema educativo de un país para comprender la organización general de la socie

dad. Partidario de un enfoque integral lingüístico, universitario y educativo del estudio de la educación comparativa, consideraba que el conocimiento del pensamiento y las prácticas educativas de un país era el camino para comprender su dinámica social. Añadíase a esto la capacidad de comprender las posibilidades de cambios y mejora. Kandel creía que el investigador competente podía aprender c ó m o se desarrollaban las instituciones y también podía determinar la situación de las principales ideas que prevalecen en el m u n d o . Kandel no era partidario de la práctica tradicional de la educación comparativa consistente en enfocar el sistema educativo de una nación aisladamente. Creía por el contrario que era esencial estudiar el sistema educativo de una nación y utilizarlo c o m o unidad de comparación con otras. Al m i s m o tiempo, propugnaba la adopción de un proceso de comprensión de la ideología política y religiosa de una nación así c o m o de sus valores, actitudes y costumbres, todo mediante el estudio del sistema escolar nacional. Estos elementos deberían concluir en la singularidad del sistema educativo de cada nación.

Kandel daba m á s importancia a los estudios cualitativos que a los estadísticos en su trabajo comparativo. Cuando examina el sistema educativo de una nación, su marco político, su historia, su sociología y su filosofía, muestra c ó m o estas fuerzas y estos factores extraescolares pueden favorecer la innovación educativa o al contrario, la extremada dependencia de las prácticas tradicionales.

Los educadores comparativos contemporáneos podrían sacar provecho de las ideas de Kandel respecto a la adopción de sistemas educativos ajenos. Kandel podía apreciar las virtudes de las prácticas educativas de una nación particular y, sin embargo, mostrarse renuente a aconsejar la adopción del modelo de dicha nación si la disparidad cultural y sociopolítica entre los países era demasiado amplia. Esta fue una contribución importante a la educación comparativa e internacional de aquella época.

Y a en 1924 Kandel decía que las soluciones de un país no se pueden aplicar íntegramente al sistema de otro. Aconsejaba que la nación

Perfiles de educadores: Isaac León Kandel 509

imitadora adaptara dichas soluciones a su propio contexto sociopolíüco, cultural y económico.

Señalaba que muchas mejoras educativas se han logrado gracias a la adaptación con éxito de las prácticas de un país al sistema educativo de otro. Consideraba que también se producen fracasos educativos cuando las autoridades docentes no saben reflexionar sobre la manera de adaptar al propio país las prácticas que han tenido éxito en otro.

Kandel pensaba que se podrían lograr progresos significativos en el m u n d o intercambiando experiencias educativas entre países. Tenía fe en este proceso, así c o m o en el intercambio de experiencias científicas e intelectuales que habían contribuido al progreso de la humanidad. U n a vez escribió: "Los sistemas educativos no pueden transferirse de un país a otro, pero las ideas, la práctica, los instrumentos desarrollados en ciertas condiciones pueden siempre servir de inspiración aunque las condiciones sean algo diferentes".3

Kandel tenía un enfoque optimista de la educación comparativa e internacional. Pese a haber vivido dos guerras mundiales, con los indescriptibles horrores que infligeron a la humanidad, seguía creyendo en la doctrina de que el m u n d o se convertirá en un lugar mejor y que el ser humano es capaz de contribuir a su mejoramiento. El testimonio de su compromiso fue que consagró toda su vida al mejoramiento de la educación en el m u n d o .

La investigación y los escritos de Kandel durante más de cinco décadas hicieron posible que los educadores aprendieran más acerca de otros países y otros pueblos, otras teorías educativas y otras prácticas. Sus obras fueron frecuentemente traducidas a otros idiomas. El colocó a la educación y a los educadores en primer plano en muchos lugares del m u n d o , haciendo hincapié en la necesidad de mejorar las formas de educar a la gente y de una mayor participación pública.

Kandel no era solamente un teórico de salón que predicaba en el vacío sobre cuestiones relacionadas con la educación mundial, sino que viajó, observó, escribió profusamente y habló con elocuencia y seriedad sobre diferentes temas educativos en muchos países. A su juicio, la

mejora de la educación era una panacea para la humanidad. El espíritu de la misión de toda su vida por mejorar la educación y la civilización se puede apreciar reflexionando sobre sus voluminosos escritos de educación comparativa e internacional.

Kandel contrajo matrimonio con Jessie Sarah Davis en Manchester, Inglaterra, el 27 de julio de 1915, y se nacionalizó estadounidense en 1920. El matrimonio se estableció en Westport, Connecticut, y tuvo dos hijos: Helen Raphael y Alan Davis. E n 1987 Helen donó los archivos personales de su padre a la Hoover Institution on W a r , Revolution and Peace de Stanford, California.

Kandel mostró interés por la educación c o m parativa e internacional desde m u y temprano en su carrera. E n el verano de 1907 viajó a Alemania para estudiar con el mundialmente famoso educador herbartiano Wilhelm Rein en la Universidad de Jena.

Kandel fue nombrado instructor en Teachers College de la Universidad de Columbia en 1913. E n 1915 fue nombrado profesor asociado y en 1923 llegó a ser profesor titular. Trabajó en Teachers College casi cuatro décadas y fue n o m brado profesor emérito en 1947.

Al comienzo de su carrera Kandel conoció al Comisionado de la Oficina de Educación, quien le encargó varios estudios sobre los sistemas escolares de varios países europeos, especialmente Inglaterra, Francia y Alemania. Esos trabajos, publicados entre 1913 y 1919, fueron conocidos oficialmente c o m o boletines. Estos primeros trabajos de Kandel le ayudaron a establecer su reputación c o m o uno de los grandes especialistas mundiales en los sistemas educativos europeos.

C o m o especialista investigador en la Fundación Carnegie para el Progreso de la Enseñanza entre 1914 y 1923, Kandel escribió obras sobre temas tan diversos c o m o la formación técnica y profesional, las pensiones de los maestros y los sistemas de examen. E n 1918 colaboró con Paul Monroe en un estudio encargado por el Presidente Wilson. El estudio consistía en traducciones de leyes y reglamentos administrativos escolares extranjeros para su uso por el gobierno de Estados Unidos.

510 Erwin Pollack

Fue profesor invitado de varias universidades importantes, entre ellas Yale, Johns Hopkins y la Universidad de California, entre 1919 y 1940. También enseñó en la Universidad de México en 1927. A comienzos de los aflos 30, Kandel dio importantes conferencias en la Universidad de Londres, Harvard, y otras. Sus conferencias de Londres y Harvard se publicaron bajo el título The outlook in education y The dilemma of democracy. Kandel consideraba que la democracia se debilitaba mucho cuando la cultura de un país democrático particular, especialmente los Estados Unidos, daban rienda suelta al individualismo sin enseñar a la gente a desarrollar un sentido de la responsabilidad. Esta es una idea que se repite frecuentemente en su obra.

El trabajo de Kandel que más influencia tuvo fue en el campo de la educación comparativa e internacional, donde se le consideró la figura de vanguardia durante muchos años. Entre 1924 y 1944 fue editor del Education yearbook, que trataba de la educación en todo el mundo . La publicación de este anuario estaba patrocinada por el prestigioso Instituto Internacional de la Universidad de Columbia.

Su obra Essays in comparative education, publicada en 1930, era un recopilación de artículos y discursos que había escrito y pronunciado en los años 20. L a obra versaba sobre problemas educativos de Italia, México y varios países latinoamericanos, así c o m o Francia, Inglaterra y Alemania.

E n los años 30, escribió sobre su labor educativa en Nueva Zelanda y Australia. E n 1933 se publicó su obra cumbre, titulada Comparative education. Este libro sería una especie de biblia en su campo durante muchos años. "El hecho de que haya sido traducido al español, al chino y al árabe, demuestra la universalidad de su contenido". * Kandel revisó esta obra en 1955, dándole el nuevo título de The new era in education: A comparative study.

Kandel fue miembro de la misión pedagógica de Estados Unidos que visitó el Japón. La misión se interesó por la reorganización del sistema escolar japonés de la posguerra y presentó un informe al Comandante supremo, General Douglas MacArthur. Si bien Kandel fue elogiado por su

contribución al trabajo de la misión, el hecho poco conocido es que él no estaba nada satisfecho con algunos aspectos del trabajo. Las críticas de Kandel se refieren al reducido número de miembros de la misión que tenían experiencia con los sistemas educativos extranjeros, lo que explicaba según el "que se impusiese al Japón el sistema educativo norteamericano".5

Durante la Segunda Guerra Mundial, el G o bierno de Jamaica invitó a Kandel a presidir un comité encargado de estudiar y mejorar la enseñanza secundaria en este país. Kandel era el único ciudadano de los Estados Unidos que formaba parte del comité, que redactó un informe titulado "Informe Kandel sobre la educación".

Durante toda su vida, Kandel visitó muchos países para estudiar los sistemas escolares y escribió y dio muchas conferencias acerca de lo que observaba. Tras su jubilación de la Universidad de Columbia en 1946 siguió trabajando muchos años. En 1947 fue el primer "Simon Research Fellow" de la Universidad de Manchester. Fue redactor-jefe de la revista británica "Universities Quaterly" de 1947 a 1949, y de 1948 a 1950 fue nombrado profesor de estudios americanos y presidente del nuevo departamento en la Universidad de Manchester.

También fue redactor-jefe de la conocida revista educativa semanal "School and Society" de 1946 a 1953. Siguió escribiendo artículos y libros especializados, y fue consultor de la U N E S C O , escribiendo mucho para la Organización. También fue consultor de las Naciones Unidas. Durante toda su vida abogó por la paz mundial y la cooperación internacional.

U n amigo del profesor Kandel, el fallecido William Brickman, a su vez conocido historiador de la educación y especialista en educación comparada, escribió acerca de la labor de Kandel c o m o director de publicaciones y de su talento políglota: " C o m o director de publicaciones, era responsable de seleccionar los colaboradores, planear los temas, y de las demás tareas habituales del trabajo de dirección de una publicación periódica. Además , traducía artículos de colaboradores del alemán, el francés, el español, el portugués, el holandés y el noruego, y tenía la prepara-


ción lingüística necesaria para traducir de por lo menos otros cuatro idiomas".6

Kandel estuvo m u y influenciado por el educador británico Sir Michael Sadler (1861-1943). Sadler era un especialista mundialmente famoso en enseñanza secundaria y un defensor del sistem a inglés de escuelas privadas. Ennoblecido en 1919, Sadler también era un experto en educación comparativa.

Kandel mencionó a Sadler frecuentemente en sus escritos de educación comparada. Aprendió a considerar la educación comparada a través del prisma teórico de la sociología política de Sadler. Sadler creía que para entender efectivamente los sistemas educativos había que darse cuenta de que estudiar las influencias de la sociedad en la educación era más importante que estudiar simplemente los sistemas educativos particulares aisladamente.

Otra persona que tuvo gran influencia en el pensamiento de Kandel fue Paul B . Monroe ( 1869-1947). Monroe era un distinguido pedagogo estadounidense, que había sido director de la facultad de Educación de Teachers College de 1915 a 1923 y director del Instituto de Educación de Columbia de 1923 a 1928.

Kandel estudió y trabajó con Monroe en varios proyectos de envergadura c o m o redactor adjunto de la Cyclopedia of education de Monroe y c o m o redactor-jefe del Education yearbook del Instituto de Educación. D e Monroe, Kandel aprendió la importancia de estudiar la historia de la educación, sobre todo con miras a su aplicación al campo en desarrollo de la educación comparada.

U n a tercera persona que tuvo una influencia significativaen el trabajo de Kandel fue el conocido educador y compañero de Kandel en la Universidad de Columbia, William Chandler Bagley (1874-1946). Bagley fue uno de los principales portavoces del movimiento esencialista en la enseñanza. Kandel adoptó muchas de las ideas de Bagley; defendió las críticas de la educación progresiva de Bagley, su énfasis en promover la civilización mediante la enseñanza a los jóvenes de su patrimonio cultural y sus ideas sobre la importancia del maestro en el proceso y el sistema de enseñanza. Al igual que Bagley, Kandel consideraba que

el maestro y su papel eran de importancia capital en el sistema educativo.

Entre los abundantes escritos de Kandel destacan algunos que se han convertido en clásicos. E n The training of elementary school teachers in Germany, Kandel se refirió a la evolución de los maestros alemanes hasta convertirse en profesionales. L a lucha de los profesores de enseñanza primaria fue un combate contra el oscurantismo y la dominación clerical. Las escuelas normales responsables de la formación de maestros sufrían más por culpa de la tradición que otras instituciones, lo cual explicaba la rigidez de la enseñanza alemana.

Comparative education era un estudio de la evolución y el progreso de la enseñanza en los Estados Unidos, Inglaterra, Francia, Alemania, Italia y la Unión Soviética, desde el término de la Primera Guerra Mundial hasta comienzos de los años 30. Esta obra era algo más que una simple descripción de los sistemas escolares extranjeros desde un punto de vista pedagógico, c o m o era generalmente el caso en los textos anteriores de educación comparada. E n ella aparecen consideraciones sobre la especialidad del contexto nacional y comparaciones sobre la base de las tendencias y principios generales. También conceptualizaba los problemas educativos de cada nación estudiada, una cuestión de vital importancia para el estudio de la educación comparada.

En su obra de 1935 The making of Nazis, Kandel denunció el peligro de Hitler con su pro-gramaracista y belicista, basado en la subyugación y la bestialidad. En él se describe c ó m o Hitler y sus seguidores lograron controlar totalmente el aparato alemán de educación formal e informal, para moldear a la juventud alemana de conformidad con los objetivos del nazismo.

E n 1955 Kandel escribió una nueva versión de su Comparative education de 1933, con el título The new era in education: A comparative study. Utilizando los mismos seis países y comparándolos, escribió: "La crisis que el m u n d o ha atravesado desde entonces (...) y el desafío a las ideas de la democracia planteado por la ideología c o m u nista ponen de manifiesto el reconocimiento del importante papel que ha de desempeñar la educa-

512 Erwin Pollack

ción para lograr el pleno desarrollo del individuo y el mayor bienestar de la nación. Pero las fuerzas que determinan el carácter de la educación en cualquier país tienen un significado de mayor importancia que los detalles prácticos de su organización".7

Kandel pensaba que educación internacional no era lo m i s m o que educación comparada. La primera se refiere al desarrollo de actitudes intelectuales y afectivas particulares respecto a otros países según la instrucción impartida en la escuela. La educación comparada consiste en la determinación de los problemas de los sistemas escolares comunes a todas las naciones, analizando los problemas y sus causas y aportando las soluciones óptimas.

E n 1937 Kandel dirigió la publicación de un libro titulado International understanding through the public school curriculum para el que redactó un capítulo titulado "El nacionalismo inteligente en el programa de estudios". Kandel propugnada la educación internacional en todas las escuelas públicas del m u n d o : en cada nivel, en cada disciplina y para cada alumno. La educación internacional sólo puede surgir de una enseñanza adecuada del nacionalismo. L a comprensión internacional aumenta cuando las naciones se dan cuenta de que cada una de ellas puede contribuir a la causa de la humanidad. Kandel creía que cada nación podía contribuir a la edificación de la civilización. Esto hay que enseñarlo a los alumnos y a la población de un país hasta que la idea se arraigue firmemente en todas las naciones.

E n su libro International cooperation: National and international, publicado en 1944, Kandel esbozó la idea de elevar la educación a un nivel internacional mediante una organización internacional. Había que enseñar a todos la importancia de apreciar el valor de toda persona humana, independientemente de su raza, su color o su religión. Kandel fomentó laideade unaciudadanía mundial que surgiera de la participación en los asuntos locales y nacionales.

Para Kandel, el nacionalismo no era un término peyorativo, sino que más bien lo consideraba c o m o la base de la educación internacional. Puso de relieve la contribución de los científicos, mate

máticos, escritores, pintores, compositores, músicos, estadistas y escultores. Dio ejemplos concretos de las contribuciones de diferentes naciones. E n matemáticas citó por ejemplo a la India por su contribución a nuestro sistema numérico, al Irak por las tablas de multiplicar y el álgebra, a Egipto por la agrimensura a Grecia por el tratamiento científico de la geometría, a R o m a por la ingeniería, a Francia por la geometría analítica, a Inglaterra por el cálculo newtoniano y a Escocia por los logaritmos.

Kandel dirigió la publicación del Education yearbook del Instituto Internacional de la Universidad de Columbia para todos los anuarios publicados de 1924 a 1944. Cada año.el anuario incluía aproximadamente doce capítulos sobre la educación contemporánea en diferentes países. Los artículos eran escritos por destacados pedagogos de cada país. A d e m á s de supervisar la publicación de los anuarios, Kandel escribía la introducción de cada uno y hacia otras importantes contribuciones. Los objetivos del anuario eran compartir experiencias educativas y fijar normas.

D e 1946 a 1962 Kandel trabajó para las Naciones Unidas y para la U N E S C O c o m o autor, editor y consultor. Antes de comenzar a trabajar con la U N E S C O Kandel escribió: "La Organización puede hacer una importante contribución organizando conferencias, recopilando y difundiendo información precisa sobre los progresos de la educación, la ciencia y la cultura, y dirigiendo la atención a nuevas áreas que haya que explorar. Puede fomentar la cooperación entre las naciones en todos los campos de la actividad intelectual mediante el intercambio de personas, objetos de interés artístico y científico y otro material de información. Puede servir en general c o m o centro de intercambio de información".8

E n 1946, Kandel formó parte de un comité especial de la U N E S C O . El comité preparó un informe que se publicó en forma de libro en 1947 con el título Fundamental education - Common ground for all peoples. E n 1947, c o m o consultor de la U N E S C O , Kandel editó un informe titulado "Suggestions for a study of education for international understanding in the schools of U N E S C O m e m b e r States".


C o m o participante en un simposio sobre derechos humanos patrocinado por la U N E S C O en 1949, Kandel escribió un capítulo de un libro titulado Human rights - Comments and interpretation. E n este capítulo sugería que la educación se convirtiera en un derecho humano y fuera reconocida umversalmente c o m o tal. Puso de relieve que el derecho a la educación tenía mayor importancia de lo que la U N E S C O había reconocido hasta entonces.

E n 1951 Kandel escribió el primero de una serie de seis libros sobre educación obligatoria publicados por la U N E S C O . El libro, titulado Raising the school - Leaving age, tiene un enfoque filosófico y en él se describen las medidas tomadas por los países que han establecido los 14 años c o m o edad límite de escolarización obligatoria y que tienen intención de prolongar ese límite.

D e marzo a septiembre de 1955 Kandel trabajó c o m o consultor con la División de Derechos H u m a n o s de las Naciones Unidas. Participó en un estudio sobre la discriminación en la educación emprendido por la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías.

Por último, Kandel escribió un libro que se publicó en español en 1962 por intermedio de la Oficina de la U N E S C O en L a Habana con el título Hacia una profesión docente, que reflejaba la preocupación que Kandel había tenido toda la vida respecto a la mejora de la formación de los profesores y de la profesión docente.

Kandel hizo importantes contribuciones a la historia y a la filosofía de la educación. D e 1909 a 1913 fue director adjunto de la conocida Cyclopedia of education de Monroe. Durante este período, escribió para la Cyclopedia muchos artículos sobre una gran variedad de temas relacionados con la historia de la educación. Además de estos artículos y otros muchos artículos especializados en este campo, Kandel escribió obras histórica, tales c o m o A n introduction to the study ofamerican education, History of the curriculum, History of secondary education y American education in the twentieth century.

Para Kandel la historia de la educación era un conflicto entre el ideal de libertad y el ideal de

autoridad y control. Estimaba que el ansia de libertad del ser humano se había enfrentado a través de la historia con el poder de la sociedad para gobernar los asuntos del individuo. Creía que la libertad era un derecho que hay que conquistar, pero que el ganarlo implicaba también una responsabilidad en cuanto a su utilización.

Kandel se mostró sumamente crítico de los maestros que negaban que pudiera aprenderse algo del pasado. Criticó a aquellos que descartaban todas las prácticas educativas hasta el presente por considerar que sólo habían servido para crear una sociedad estática o simplemente para transmitir conocimientos. Si bien reconocía las deficiencias de la educación en el pasado, examinó no obstante los aspectos positivos que veía en las experiencias pedagógicas de generaciones anteriores. Los objetivos de la educación eran el beneficio de la sociedad.

"Que el m u n d o haya progresado realmente, que haya producido verdaderos gigantes intelectuales son hechos que no se pueden negar y por los cuales hay que agradecer en parte a los educadores de los siglos precedentes".9

Las principales características de la filosofía del esencialismo que Kandel profesaba eran aquellas que destacaban el esfuerzo del alumno, la disciplina del aula, los conocimientos acumulados por los seres humanos, los objetivos a largo plazo, la organización lógica de las disciplinas y el aprendizaje dirigido por el maestro.

Kandel estaba imbuido por lo que a su juicio eran los aspectos mejores y m á s constructivos de la tradición pedagógica, no los aspectos m á s represivos y perjudiciales de la educación, sino sus aspectos esenciales. Consideraba al tradicio-nalista c o m o a una persona que aprecia ideas y valores particulares que son esenciales para la salvación de la sociedad y que la escuela necesita transmitir si se quiere incitar a las generaciones sucesivas a que asuman su papel en la sociedad.

C o m o esencialista, Kandel frecuentemente criticaba la educación progresista en sus artículos académicos o polémicos. Conocía a fondo el movimiento progresista de la educación, y estaba de acuerdo con muchas ideas progresistas, en especial las que aplicaban principios psicológicos

514 Erwin Pollack

m á s modernos a la enseñanza, pero se daba cuenta de que no podía tolerar lo que él percibía como el proselitismo y la intolerancia de muchas de las ideas progresistas del momento .

Los progresistas modernos trataban, en su opinión, de romper claramente con el pasado, centrándose en el presente y mirando con esperanza hacia el futuro. Las tradiciones docentes se basaban en la estabilidad social y en la idea de que la vida era predecible. Los progresistas modernos partían del principio de la impredecibilidad, consideraban inaceptable la estabilidad, y pretendían reconstruirla sociedad para un futuro desconocido.

Para Kandel, se trataba de un debate entre un culto de cambio y desorganización y la permanencia de una cultura: entre la anomia, la alienación, el desarraigo, la falta de autoridad y una autoridad enraizada que creaba la estabilidad social dentro de una cultura c o m ú n .

El papel del maestro era el punto central del esencialismo de Kandel. Reconocía la necesidad de mejorar la formación de los maestros en todo el m u n d o y de que las sociedades atrajeran y retuvieran a los mejores y m á s brillantes candidatos para la profesión docente. Incluso al final de su larga carrera, se esforzó por aclarar los complejos problemas que planteaba el examen del papel esencial del maestro.

El esencialismo de Kandel sostenía que para recibir una buena enseñanza había que tener maestros maduros, experimentados y conscientes de las necesidades e intereses de los alumnos. Estos maestros determinarían en primer lugar qué experiencia docente necesitaban los alumnos para llegar a ser ciudadanos serios y responsables.

Kandel creía en una mayor libertad tanto para el maestro c o m o para el niño. Fustigaba a los reformadores de la enseñanza que sólo veían al niño en el paisaje educativo sin tener en cuenta al maestro y su papel esencial en el proceso educativo. La libertad del maestro tenía que estar ligada a un sentido de responsabilidad, socialmente y profesionalmente.

Kandel consideraba al maestro c o m o una persona con mucha m á s experiencia que el alumno. Por lo tanto, el maestro era la persona indicada para impartir enseñanza y planificar el aprendiza

je. Si el alumno no recibía el consejo experto del maestro, seguramente lo recibiría de otras personas menos calificadas o sin calificación.

Entre los honores más importantes que recibió Kandel, figura su elección a la prestigiosa Academia Nacional de Educación. E n 1937, la Universidad de Melbourne le concedió el título de Doctor en Letras y el mi smo año el gobierno francés lo honró nombrándolo caballero de la Legión de Honor. En 1946, la Universidad de Carolina del Norte le otorgó un Doctorado honoris causa en Derecho.

Kandel hizo muchas contribuciones importantes en el campo general de la educación y en el campo especializado de la educación comparada e internacional. Para ser eficaz, la educación internacional debe conducir al desarrollo de un espíritu mundial de internacionalismo basado en la idea realista de que todas las naciones contribuyen al progreso del m u n d o a través de sus propios sistemas educativos. Kandel decía: "El desarrollo debe comenzar con el propio entorno del alumno y extenderse a la comunidad, la nación y el m u n d o . El desarrollo no es más que el cultivo dentro de cada uno de nosotros del reconocimiento del valor y la dignidad de los seres humanos, cualesquiera que sean su raza, su color o su religión".10

U n a importante contribución de Kandel a la educación comparada e internacional fue su advertencia del peligro de que una nación adoptara globalmente el sistema educativo de otra, habida cuenta de sus diferencias culturales y sociales. Recomendó que se procediese a un estudio detenido antes de adaptar las ideas de otros. Estas ideas y estas prácticas debían adaptarse a la cultura propia y a la historia única de cada país.

El trabajo historiográfico de Kandel fue una contribución adicional a la educación en todo el m u n d o . Sus comparaciones eran válidas porque tenía una visión histórica del sistema educativo de un país, su situación contemporánea y su probable evolución futura.

Afirmar que había que atraer a los mejores candidatos hacia aulas de la escuela pública era revalorizar considerablemente una profesión insegura. El sabía que en lugar de reforzar el papel del maestro lo más frecuente era adoptar innova-


ciones superficiales, que en algunos países podían cambiar rápidamente la orientación de la enseñanza. El siempre denunció el cambio por el cambio en educación.

La filosofía de Kandel de colocar al maestro en el primer plano del proceso educativo se resumía en una monografía que escribió para la U N E S C O : "Cuando tanto depende de la calidad del maestro, no puede considerársele c o m o un artesano capaz de usar las artes de un oficio aprendido en un período relativamente corto de tiempo. L a enseñanza hoy en día exige una preparación tan completa y tan variada c o m o cualquier profesión. El público, incluso de los países desarrollados, debería darse cuenta de que la mejor garantía para la educación es la calidad del maestro, el alma y sostén de la escuela".11

El distinguido pedagogo George Z . F . Bereday comentó de la valiosa obra de Kandel: "La contribución de Kandel a la educación comparada es ampliamente conocida. El fue el primero en dar al traste con los sistemas nacionales y tratar en forma más transnacional los elementos de base, tales c o m o la administración o la formación de maestros, abriendo de esta forma la vía para el enfoque centrado en los problemas. Sus preceptos respecto a la observación directa de las escuelas no han sido reemplazados todavía, incluso en la época del trabajo interdisciplinario de equipo. Kandel propugnaba una atención meticulosa a los documentos primarios.unaespeciedeexplicación comparada del texto, que lamentablemente se está haciendo rara en nuestros días".12

Las implicaciones principales del trabajo de Kandel para el estudio actual de los sistemas educativos son que tenemos que mirar tanto hacia fuera de la institución docente c o m o dentro de ella para determinar las fuerzas y los factores que han tenido influencia en los sistemas educativos.

Junto con esta idea, está la de mirar al pasado c o m o área importante de estudio, algo con qué comparar nuestro progreso, en vez de proponer una renovación y reforma constantes de la educación en el vacío.

Muchas de las teorías de Kandel siguen teniendo actualidad. Entre ellas figura el apoyo a la efectiva participación de los padres en la escuela pública,

la educación permanente, un programa de estudios sólido que promueva las enseñanzas tradicionales del pasado y un maestro eficiente en cada aula. Diversos libros c o m o The closing of the american mind, Cultural literacy, y otras obras recientes han recogido muchas de las ideas de Kandel.13

E n sus escritos de comienzo de los años 60, Kandel analizaba la educación en las nuevas naciones independientes, antiguas colonias de los países ricos industrializados. A su m o d o de ver, los tipos de sistemas educativos que habían evolucionado en condiciones industriales y tecnológicas en los siglos X I X y X X no eran apropiados para estos países agrarios y subdesarrollados. Reconocía asimismo que había que colmar la brecha entre la mayoría pobre y subeducada y la minoría opulenta que tenía acceso a una educación mucho más esmerada en los países en desarrollo.

Examinando la necesidad de un modelo apropiado de educación, propugnó un enfoque diferente para estas naciones. El sabía que la implantación de modelos utilizados en los países industrializados en los sistemas educativos de los países del Tercer M u n d o no daría resultados.

Buscando modelos educativos apropiados para estos países, afirmó que era necesario en primer lugar mejorar desde dentro las condiciones básicas de vida de la población de estos países: "La primera necesidad de las zonas subdesarrolladas no es difundir la alfabetización, sino dirigir la educación al mejoramiento de las condiciones de vida: la salud y la higiene, la nutrición y los métodos agrícolas. El programa de alfabetización se puede crear después de haber creado el deseo de saber más acerca de los métodos demostrados, acerca del cuidado sanitario y de la higiene (individuales y públicos) y acerca del entorno de la escuela".14

Kandel establecía acertadamente prioridades para los ciudadanos de los países en desarrollo que les permitiesen beneficiarse de la educación no formal antes de iniciar la educación formal. Recomendaba para la enseñanza primaria que la educación fuera obligatoria, que se fijara una edad legal para iniciar los estudios escolares, y que hubiera clases separadas para los niños pe-

516 Erwin Pollack

queños y los préadolescentes. Respecto al program a de estudios apropiado para alumnos de primaria, dijo: "La introducción progresiva de nuevas ideas sobre cuestiones de reconocido interés e importancia debiera contribuir a estimular el deseo de aprender más y conducir a la lectura útil".15

Los problemas de enseñanza secundaria eran más complejos. Kandel observó que muchas personas de los países en desarrollo equiparaban la enseñanza secundaria a una actividad puramente intelectual, hasta el punto que muchos consideraban los trabajos manuales c o m o una categoría aparte. Kandel recomendaba que estos países pobres tomaran por modelo a países c o m o Estados Unidos y la Unión Soviética, que habían sabido elaborar programas de enseñanza técnica y profesional. Consideraba que los programas destinados a promover competencias prácticas podrían ayudar a las poblaciones de los países en desarrollo a superar su percepción de la enseñanza técnica y profesional c o m o estudios de menor categoría.

También era importante modificar las fuerzas tradicionales de la enseñanza superior si se quería que la población recibiera una preparación adecuada para ocupar puestos de importancia en los países en desarrollo. Kandel recomendaba que, bajo los auspicios de la U N E S C O y las Naciones Unidas, se formara a estudiantes de estos países c o m o profesores universitarios en universidades de países avanzados para que pudiesen crear universidades en sus propios países. Era importante limitar el número de estudiantes admitidos en los países más pobres a fin de que este número se ajustara a las oportunidades de empleo. Se evitaría así el peligro de cultivar un proletariado ilustrado que tendría pocas oportunidades de movilidad social.

Resumiendo el legado de la obra de Kandel, Phillip Foster escribió: "Isaac Kandel merece ocupar un lugar de honor por su enseñanza y sus investigaciones que durante casi cinco décadas se desarrollaron principalmente en el Teachers College, Universidad de Columbia. Sin despreciar el trabajo de otros especialistas, no sería exagerado considerar que Kandel contribuyó más (por lo menos en los países de habla inglesa) que

ningún otro erudito hacer de la educación comparada una disciplina reconocida en universidades y otras instituciones de estudios superiores interesadas en cuestiones educativas".16 •

Notas

1. I.L. Kandel, Comparative education, Boston, Houghton Mifflin Company, pág. xix.

2. I.L. Kandel, "Themethodology of comparativeeducation", International Review of Education, Vol. 5,N°3, Dordrecht (Páises Bajos) Kluwer Academic Publisher, 1959, pág. 273.

3. I.L. Kandel, Education yearbook, Columbia University, Nueva York, The McMillan Company, 1925, pág. 1.

4. W . Brickman, "I.L. Kandel international scholar and educator", The Education Forum, West Lafayette (Indiana), Kappa Delta P. International Honor Society in Education, Vol. 15, N 8 4, (mayo de 1951), pág. 400. Brickman precisa en el mismo artículo (p. 404) que las obras de Kandel también fueron traducidas del inglés al francés, alemán, italiano, portugués y holandés, así como al español, chino y árabe.

5. Papeles personales de I.L. Kandel, Instituto Hoover de estudios sobre la guerra, la revolución y la paz. Carta a M r . Edward, Is de mayo de 1950. Hoover Institution Archives, Stanford (California).

6. W . Brickman, "Kandel International scholar and educator", op. cit., pág. 399.

7. I.L. Kandel, The new era in education: A comparative study, Houghton Mifflin Company. The Riverside Press, Boston, Cambridge, Massachusetts, 1955, pág. ix.

8. I.L. Kandel, " U N E S C O " , nota inédita, sin fecha procedente del fondo de archivos del Instituto Hoover, Hoover Institution Archives, Stanford (California), pág. 17.

9. I.L. Kandel, Conflictingtheories cfeducation Jiuexz York, Rusell and Rusell, 1967, pág. 2.

10. I.L. Kandel, "The teachers part in one world", State Teachers College Bulletin, Trenton (New Yersey), State' Teachers College, Vol. 12, N 8 3 (diciembre, 1945), págs. 3-18.

11. I.L. Kandel, Hacia una profesión docente, U N E S C O , La Habana, 1962, pág. 14.

12. G . Z . F . Bereday, "Memorial to Isaac Kandel 1881-1965", Comparative Education Review, Chicago, University of Chicago Press, Vol. 2, N 9 3 (junio. 1966), pág. 149.

13. A . Bloom, The closing of the americanmind.Nuevdi York, Bloom,Simon an Schuster, 1987. En E.D.Hirsch Jr. (ed.), Cultural literacy, Boston, Houghton Mifflin Company, 1987.

14. I.L. Kandel, "Comparative education and underdeveloped countries: A new dimension". Comparative Education Review, Chicago, University of Chicago Press, Vol. 4 (febrero, 1961), págs. 130-135.

15. Ibid.pág. 134. 16. P. Foster, "Teaching and graduate studies: Comparative

education", TA«InternationalEncyclopedia of Education, Nueva York, Pergamon Press, 1985, Vol. 9, pág. 5085.

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