LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA...SUMARIO 9 3.5. La potestad sancionadora y la distinción entre...
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Facultad de Derecho
Departamento de Derecho Puacuteblico
Aacuterea de Derecho Constitucional
LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA
TESIS DOCTORAL
Dir Prof Dr D Aacutengel J Goacutemez Montoro
JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Universidad de Navarra junio de 2011
Servicio de Publicaciones de la Universidad de Navarra
ISBN 84-8081-124-2
4 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
A la Pequentildea Venecia que sufre
A mis padres por todo
A Rafael Tomaacutes en prenda de gratitud
SUMARIO
SUMARIO 5
INTRODUCCIOacuteN 19
PRIMERA PARTE APROXIMACIOacuteN AL CONCEPTO
DE DISCIPLINA PARLAMENTARIA
CAPIacuteTULO I DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA
DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN
CONCEPTUAL NEGATIVA 29
1 Las distintas acepciones del concepto de Disciplina Parlamentaria 29
2 La disciplina parlamentaria como arte o ciencia del buen gobierno de las
asambleas poliacuteticas 33
21 Los principios del buen gobierno de las asambleas poliacuteticas 33
211 Recta razoacuten 34
212 Libertad poliacutetica 36
213 Discusioacuten y publicidad 39
214 Representacioacuten poliacutetica 43
22 El arte de legislar Los fines del buen gobierno de las asambleas poliacuteticas 46
221 La libertad total de los parlamentarios 48
222 La fiel expresioacuten de la voluntad general 51
223 La preservacioacuten de las asambleas poliacuteticas 54
23 El talante moral del arte para el buen gobierno de las asambleas poliacuteticas 56
24 Valoracioacuten criacutetica 64
3 La disciplina parlamentaria como disciplina de grupo 67
31 El problema 67
6 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
32 La disciplina de grupo en la doctrina espantildeola 75
33 Una propuesta de concepto 76
34 Los condicionantes juriacutedicos de la disciplina de grupo 79
341 La Constitucioacuten 85
A El artiacuteculo 6 CE la claacuteusula del Estado de partidos 86
B El artiacuteculo 661 CE la conjuncioacuten normativa del principio de
representacioacuten y del principio democraacutetico 88
C El artiacuteculo 781 CE un dato nominal aportado por el constituyente 91
D El artiacuteculo 991 CE disciplina de grupo y estabilidad del Gobierno 94
342 Los reglamentos parlamentarios y las resoluciones supletorias
dictadas por los presidentes de las Caacutemaras 97
343 Los reglamentos internos de los grupos parlamentarios 107
35 La instrumentalizacioacuten de los condicionantes juriacutedicos por parte de los
oacuterganos directivos de los partidos y de los grupos parlamentarios o la
parlamentarizacioacuten orgaacutenica de los partidos poliacuteticos 111
36 La incidencia disciplinaria sobre la conducta y quehacer de los
parlamentarios 121
37 La parlamentarizacioacuten de los estatutos de los partidos poliacuteticos como
fuente de la disciplina de grupo o la parlamentarizacioacuten material de los
partidos poliacuteticos 136
SEGUNDA PARTE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA
COMO SISTEMA JURIacuteDICO SANCIONADOR
CAPIacuteTULO II FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-
FUNCIONALES DE LAS SANCIONES
PARLAMENTARIAS 149
1 El orden parlamentario como fin de los sistemas sancionadores intracaacutemaras 150
2 Justificacioacuten de los poderes disciplinarios de las Caacutemaras parlamentarias 159
21 El caraacutecter inherente de los poderes disciplinarios 163
SUMARIO 7
22 Derecho a la autopreservacioacuten de las Caacutemaras y poderes disciplinarios 169
23 Poderes disciplinarios y privilegios parlamentarios 171
3 Desarrollo histoacuterico de la disciplina parlamentaria 176
31 La disciplina parlamentaria como categoriacutea histoacuterica 176
32 The High Court of Parliament Lex parliamenti Lex terrae 178
33 El obstruccionismo 182
331 La licitud del obstruccionismo 184
332 Los medios del obstruccionismo 186
333 La lucha contra el obstruccionismo 188
34 El filibusterismo 191
341 Concepto y origen 191
342 La constitucionalidad del filibusterismo 195
343 El filibusterismo como cultura poliacutetica 196
TERCERA PARTE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA
EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL
ESPANtildeOL
CAPIacuteTULO III EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE
LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 203
1 El concepto de disciplina parlamentaria 203
11 El estatus de la cuestioacuten 203
12 El concepto de disciplina parlamentaria en la doctrina espantildeola 208
13 Los efectos de la disciplina parlamentaria sobre la actividad de las
Caacutemaras 209
131 Autonomiacutea 210
132 Unidad 211
133 Eficacia 212
8 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
14 Una propuesta de concepto 213
2 La disciplina parlamentaria y el ius puniendi del Estado 214
21 El problema 214
22 La unidad de los poderes punitivos del Estado 216
23 Las relaciones de sujecioacuten especial y el ius puniendi del Estado 221
24 El principio de legalidad y el ius puniendi del Estado 225
25 El encuadre del principio de la legalidad sancionadora en las diversas
potestades punitivas estatales 228
251 El artiacuteculo 251 CE y la potestad penal 229
252 El artiacuteculo 251 CE y la potestad administrativa sancionadora 230
253 El artiacuteculo 251 CE y la potestad disciplinaria 233
3 La potestad sancionadora de las Caacutemaras parlamentarias 235
31 La previsioacuten constitucional de la potestad sancionadora de las Caacutemaras 235
32 Los elementos de la potestad sancionadora de las Caacutemaras 236
321 Elemento normativo 237
322 Elemento orgaacutenico 237
323 Elemento subjetivo 239
324 Elemento material 240
325 Elemento teleoloacutegico 241
33 Los bienes juriacutedicos protegidos por la potestad sancionadora de las
Caacutemaras 241
331 Bienes juriacutedicos infravalentes 242
332 Bienes juriacutedicos supravalentes 243
34 La potestad sancionadora como expresioacuten de la autonomiacutea punitiva de
los parlamentos 245
SUMARIO 9
35 La potestad sancionadora y la distincioacuten entre autonomiacutea parlamentaria
y autonomiacutea administrativa de los parlamentos 247
36 El desdoblamiento de la potestad sancionadora de las Caacutemaras poderes
administrativos y facultades de policiacutea 249
361 Poderes administrativos 250
A El problema 250
a Una propuesta de interpretacioacuten los poderes administrativos de los
presidentes como poderes disciplinarios 253
i El origen del artiacuteculo 723 CE 253
ii Argumentos para esta interpretacioacuten 255
b Algunos ejemplos disciplinarios del ordenamiento juriacutedico espantildeol 257
i La potestad disciplinaria de las administraciones puacuteblicas Las
relaciones de sujecioacuten especial 257
ii La potestad disciplinaria de las asociaciones 258
iii La potestad disciplinaria de los Colegios Profesionales 259
c La justificacioacuten de los poderes disciplinarios de las Caacutemaras en
materia de incumplimiento de los deberes de los
parlamentarios 260
362 Facultades de policiacutea 262
363 El acotamiento de la potestad sancionadora de las Caacutemaras en las
previsiones reglamentarias de disciplina parlamentaria 264
37 El artiacuteculo 251 CE y la potestad sancionadora de las Caacutemaras 267
371 Los criterios doctrinales en contra de la articulacioacuten teacutecnica del
251 CE con la potestad sancionadora de las Caacutemaras 267
A Artiacuteculo 251 CE y autonomiacutea parlamentaria 269
B Artiacuteculo 251 CE y capacidad autoorganizativa de las Caacutemaras 271
C Artiacuteculo 251 CE y eficacia funcional de las Caacutemaras 272
372 La interpretacioacuten del Tribunal Constitucional 273
10 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
373 El artiacuteculo 251 CE y el desdoblamiento de las potestades punitivas
de las Caacutemaras 276
A Principio de legalidad y potestades disciplinarias 277
B Principio de legalidad y funciones de policiacutea 278
4 Las fuentes del sistema juriacutedico sancionador de la disciplina
parlamentaria 280
41 La Constitucioacuten 283
42 Los reglamentos parlamentarios 287
43 La costumbre parlamentaria 291
44 La jurisprudencia del Tribunal Constitucional 296
5 La previsioacuten de la disciplina parlamentaria en los reglamentos de las Caacutemaras 299
51 La sistematizacioacuten analiacutetica de las disposiciones disciplinarias de los
reglamentos de las Caacutemaras 300
511 Cuestioacuten previa el caraacutecter sisteacutemico y subsisteacutemico de la
disciplina parlamentaria 301
512 Los criterios de la ordenacioacuten subsisteacutemica de la disciplina
parlamentaria 302
A Criterio de la cualidad relacional del sujeto sancionable 303
B Criterio del tiempo reaccional de los oacuterganos sancionadores 304
C Criterio de la complejidad subsisteacutemica de la disciplina parlamentaria 305
D El condicionamiento reciacuteproco entre los criterios de la ordenacioacuten
subsisteacutemica de la disciplina parlamentaria 306
52 Los subsistemas reglamentarios de la disciplina parlamentaria 307
521 Las sanciones por el incumplimiento de los deberes de los
parlamentarios 309
A Sobre los deberes de los parlamentarios 311
a Deber de asistencia a las sesiones del pleno y de las comisiones 314
SUMARIO 11
b Deber de respetar el orden y la cortesiacutea parlamentaria 316
c Deber de secreto 318
d Deber de no invocar o tomar ventaja de la condicioacuten de
parlamentario 320
e Deber de no portar armas en el recinto parlamentario 325
B Naturaleza sancionadora 326
C Bien juriacutedico infravalente protegido 326
D Oacutergano competente 327
E Procedimiento sancionador 329
a Los criterios rectores del procedimiento para las sanciones por el
incumplimiento de los deberes de los parlamentarios 329
b Las fases del procedimiento sancionador 332
i Iniciacioacuten 332
ii Instruccioacuten 334
iii Terminacioacuten 335
F Medidas sancionadoras 337
G Garantiacuteas de los sujetos sancionables 338
a Colegialidad 338
b Deliberacioacuten 339
c Derecho al procedimiento sancionador 340
d Derecho a ser oiacutedo y a presentar pruebas 341
e Confidencialidad 342
522 Las llamadas a la cuestioacuten y al orden 342
A Naturaleza sancionadora 344
B Bien juriacutedico infravalente protegido 346
C Oacutergano competente 347
12 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
D Procedimiento sancionador 349
E Medidas sancionadoras 349
F Garantiacuteas de los sujetos sancionables 349
523 El orden dentro del recinto parlamentario 351
A Naturaleza sancionadora 354
B Bien juriacutedico infravalente protegido 354
C Oacutergano competente 355
D Procedimiento sancionador 355
E Medidas sancionadoras 355
F Garantiacuteas de los sujetos sancionables 356
6 Los rasgos comunes de las medidas sancionadoras emanadas de los
subsistemas reglamentarios de disciplina parlamentaria 356
61 Caraacutecter disuasorio 357
62 Caraacutecter subsidiario 359
63 Caraacutecter reaccional 362
64 Caraacutecter de oficialidad u obligatoriedad 364
CAPIacuteTULO IV LA INCIDENCIA DE LA DISCIPLINA
PARLAMENTARIA EN LA POSICIOacuteN
CONSTITUCIONAL DE DIPUTADOS Y SENADORES 369
1 Introduccioacuten 369
2 La disciplina parlamentaria y la paraacutebola juriacutedica del mandato
representativo de diputados y senadores 375
21 Punto previo el caraacutecter resistente del mandato parlamentario 375
211 Resistencia constitucional 376
A El origen popular y democraacutetico del poder puacuteblico 377
SUMARIO 13
B La categoriacutea de derecho fundamental del ius in officium (artiacuteculo 232
CE) 380
212 Resistencia reglamentaria 383
22 La suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario 384
221 Concepto 387
A La suspensioacuten del mandato parlamentario como privacioacuten temporal de
situaciones juriacutedicas subjetivas 388
B El caraacutecter total o parcial de la suspensioacuten del mandato parlamentario 390
C Requisitos constitucionales para la suspensioacuten del mandato
parlamentario 391
a Planteamiento de la cuestioacuten 391
b Justificacioacuten institucional 393
c Reserva de ley 394
d Respeto del contenido esencial del derecho al cargo puacuteblico
representativo Suspensioacuten del mandato parlamentario
y principio de proporcionalidad 396
D La suspensioacuten del mandato parlamentario como reaccioacuten de las
Caacutemaras ante amenazas de disfuncioacuten institucional 398
23 La suspensioacuten-sancioacuten del mandato parlamentario y los vaciacuteos de
representacioacuten poliacutetica 399
3 La disciplina parlamentaria y la estructura interior del estatuto juriacutedico de
diputados y senadores 402
31 Medidas sancionadoras y prerrogativas constitucionales de los
parlamentarios 404
311 Inviolabilidad (artiacuteculo 711 CE) 407
A Naturaleza 407
B Efectos externos y efectos internos 408
14 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
C La inviolabilidad como liacutemite material de la disciplina parlamentaria
La teoriacutea de la compensacioacuten juriacutedica 410
D Los aacutembitos material y funcional de proteccioacuten de la inviolabilidad y la
disciplina parlamentaria 413
a Aacutembito material iquestqueacute se entiende por opiniones de los
parlamentarios 414
b Aacutembito funcional iquestqueacute se entiende por ejercicio de funciones
parlamentarias 416
c La represioacuten disciplinaria de opiniones manifestadas en el ejercicio
de la funcioacuten parlamentaria 417
32 Medidas sancionadoras y derechos fundamentales de los parlamentarios 420
321 Derecho fundamental a la igualdad (artiacuteculo 14 CE) 421
322 Derecho fundamental a la libertad ideoloacutegica (artiacuteculo 16 CE) 422
A Libertad ideoloacutegica inviolabilidad y disciplina parlamentaria 423
B Libertad ideoloacutegica conductas positivas o negativas de los parlamentarios
y sanciones disciplinarias En concreto el caso del incumplimiento del
deber de asistencia a las sesiones del pleno y de las comisiones 423
323 Derecho fundamental al honor y a la intimidad personal (artiacuteculo
18 CE) 424
A Derecho al honor y disciplina parlamentaria 424
B Derecho a la intimidad personal y disciplina parlamentaria 425
33 Medidas sancionadoras y derechos reglamentarios de los
parlamentarios 427
331 Derecho a asistir a las sesiones del pleno y de las comisiones 429
332 Derecho al voto parlamentario 429
333 Derecho a percibir asignaciones econoacutemicas 431
4 La disciplina intracaacutemaras y la proyeccioacuten grupal del mandato y el estatuto
parlamentarios 433
SUMARIO 15
41 Punto previo la institucionalizacioacuten de la minoriacutea-oposicioacuten a traveacutes de
los grupos parlamentarios 434
42 La tensioacuten grupo mayoritario-grupo minoritario a la luz de la potestad
sancionadora de las Caacutemaras 436
43 La relacioacuten del parlamentario y el grupo minoritario en el contexto de la
disciplina intracaacutemaras 439
44 La legitimacioacuten de los actos de disciplina intracaacutemaras en virtud de la
participacioacuten de los grupos minoritarios en los procedimientos
sancionadores 444
5 La defensa de la posicioacuten constitucional de diputados y senadores frente a los
actos de disciplina parlamentaria 446
51 Los actos disciplinarios de las Caacutemaras parlamentarias Naturaleza y
contornos 449
511 El acto parlamentario sancionador Una propuesta de definicioacuten
Sus elementos 450
A Declaracioacuten de voluntad punitiva de los oacuterganos de gobierno de las
Caacutemaras 450
B Exteriorizada a traveacutes del procedimiento reglamentario ad hoc 452
C Dictada en ejercicio de la potestad sancionadora de las Cortes Generales
y de los demaacutes parlamentos territoriales 453
D Que afecta de suspensioacuten-sancioacuten el haz de derechos y facultades
incorporados al estatuto juriacutedico de los parlamentarios 454
52 La defensa ad intra de la posicioacuten constitucional de diputados y
senadores 456
521 El recurso de reconsideracioacuten frente a actos parlamentarios
sancionadores 458
A Interposicioacuten del recurso 460
B Audiencia de los interesados 462
C Resolucioacuten del recurso 463
16 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
522 Intereacutes praacutectico del recurso de reconsideracioacuten frente a actos
parlamentarios sancionadores mecanismo de conciliacioacuten yo
integracioacuten poliacutetica 465
53 La defensa ad extra de la posicioacuten constitucional de diputados y
senadores 466
531 Un breve recorrido por la historia del control jurisdiccional de los
actos parlamentarios 466
A The Blackstonian Paradigm la teoriacutea claacutesica del caraacutecter incontrolable
de los actos del Parlamento 468
B The Millian Paradigm la teoriacutea revisionista del caraacutecter incontrolable de
los actos del Parlamento 470
C Powell vs McCormack el giro estadounidense hacia el judicial review de
los internal proceedings 471
532 La opcioacuten espantildeola para el control jurisdiccional de los actos
parlamentarios sancionadores el amparo directo del artiacuteculo 42
de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucional 474
A Requisitos para la interposicioacuten del recurso 476
a Decisiones o actos sin valor de ley emanados de las Cortes o de
cualquiera de sus oacuterganos o de las Asambleas
legislativas de las Comunidades Autoacutenomas o de sus
oacuterganos 476
b Que violen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional 476
c Podraacuten ser recurridos dentro del plazo de tres meses desde que con
arreglo a las normas internas de las Caacutemaras o
Asambleas sean firmes 477
B Tramitacioacuten del recurso 478
C Resolucioacuten del procedimiento 480
D Las vicisitudes del control jurisdiccional de los actos parlamentarios
sancionadores 480
SUMARIO 17
a Los efectos suspensivos del recurso de amparo constitucional sobre
los actos parlamentarios sancionadores 481
b El alcance de la nulidad de las sesiones y demaacutes actos suscitados
durante la suspensioacuten de un parlamentario sancionado
inconstitucionalmente 483
CONCLUSIONES 487
JURISPRUDENCIA 507
BIBLIOGRAFIacuteA 511
INTRODUCCIOacuteN
El objeto de la presente investigacioacuten es el estudio de la disciplina
parlamentaria en cuanto sistema sancionador vigente en el seno de las
Cortes Generales y de los parlamentos autonoacutemicos Se trata fundamen-
talmente de una realidad juriacutedica prevista en los reglamentos de las
Caacutemaras parlamentarias Estos instrumentos suelen desarrollar el artiacuteculo
723 de la Constitucioacuten en tres subsistemas disciplinarios (i) las sancio-
nes por el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios (ii) las
llamadas a la cuestioacuten y al orden y por uacuteltimo (iii) las medidas para la
salvaguarda del recinto parlamentario
En un Estado constitucional como el espantildeol el tema objeto de
esta investigacioacuten reviste gran intereacutes praacutectico y teoacuterico Intereacutes praacutectico
porque las diecinueve Caacutemaras parlamentarias espantildeolas cuentan con
sistemas de disciplina parlamentaria El ejercicio de los poderes punitivos
de los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras se presenta como un elemen-
to cotidiano en la vida interna de los parlamentos Y ello como tendre-
mos ocasioacuten de explicar en el capiacutetulo III ha jugado un importante papel
en la instauracioacuten de una cultura de normalidad y eficiencia institucionales en
las Cortes Generales y en los parlamentos autonoacutemicos cuya consolida-
cioacuten se ha prolongado paulatinamente durante las tres deacutecadas de expe-
riencia democraacutetica que han transcurrido al amparo de la Constitucioacuten de
1978
E intereacutes teoacuterico porque a pesar de tratarse de una realidad relati-
vamente sencilla en su disentildeo juriacutedico-institucional sobre cuya necesidad
existe unanimidad en la doctrina los sistemas de disciplina intracaacutemaras
rozan los aspectos maacutes importantes del Derecho Parlamentario (i) fuen-
tes (ii) oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras (iii) estatuto juriacutedico de los
parlamentarios y no menos relevante (iv) los remedios para la defensa
interna y externa del mencionado estatuto Nuestro tema que soacutelo ha
sido estudiado por la doctrina a traveacutes de tratamientos parciales corta de
manera transversal las principales instituciones del Derecho Parlamenta-
rio y nos situacutea frente a la tesitura de resolver algunos problemas concep-
20 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
tuales cuyo anaacutelisis sistemaacutetico podriacutea ndashpensamosndash ayudar al mejor en-
tendimiento de la juridicidad interior de los parlamentos
Las sanciones por el incumplimiento de los deberes de los parla-
mentarios obedecen a una potestad natural de las Caacutemaras Su razoacuten de
ser es corregir las inconsistencias que se presentan en el ejercicio indivi-
dual de la funcioacuten parlamentaria lo cual ndashcomo se advertiraacutendash estaacute estre-
chamente vinculado al cumplimiento de los fines corporativos de los
parlamentos El incumplimiento de los deberes inherentes a la condicioacuten
de representante popular se refleja negativamente en el desenvolvimiento
institucional de las Caacutemaras Por eso el ordenamiento juriacutedico dota a las
Cortes Generales y a los parlamentos territoriales de unos peculiares po-
deres disciplinarios con los que eacutestos organismos protegen su propio
funcionamiento interno
El segundo de los subsistemas de la disciplina parlamentaria res-
ponde por un lado al caraacutecter deliberativo de las asambleas poliacuteticas
(llamadas a la cuestioacuten) y por otro tanto a la posibilidad de que los
miembros de las Caacutemaras actuacuteen de manera desordenada como a la pre-
sencia de personas ajenas al Parlamento durante el desarrollo de los tra-
bajos parlamentarios (llamadas al orden) Con las llamadas a la cuestioacuten los
presidentes de los plenos o de las comisiones reencauzan los extraviacuteos en
el uso de la palabra en los que incurren los parlamentarios Y con las lla-
madas al orden que recaen sobre parlamentarios y no parlamentarios
(puacuteblico general representantes de los medios de comunicacioacuten etc) se
hace frente a cualquier conducta que perturbe o imposibilite el funcio-
namiento de las Caacutemaras
Las medidas para la salvaguarda del recinto parlamentario son por
su parte consecuencia de la inviolabilidad de las Caacutemaras (artiacuteculo 663
CE) Su finalidad es la defensa material de la sede de las Cortes Genera-
les y de los parlamentos autonoacutemicos Desde los oriacutegenes medievales del
Parlamento se ha considerado que todo atentado en contra del recinto de
las Caacutemaras ofende la dignidad de la institucioacuten parlamentaria Por eso
los parlamentos poseen un instrumental juriacutedico que les permite rechazar
las amenazas que asechan la integridad de su sede fiacutesica
INTRODUCCIOacuteN 21
Los tres subsistemas que conforman la disciplina intracaacutemaras se
encuadran ademaacutes en otra realidad constitucional la autonomiacutea parla-
mentaria En virtud del principio de la separacioacuten de poderes las potes-
tades sancionadoras derivadas del artiacuteculo 723 CE se ejercen de manera
exclusiva y excluyente por parte de las Cortes Generales y de los parla-
mentos autonoacutemicos Ninguacuten otro poder del Estado es competente para
solventar las vicisitudes de orden acaecidas en el interior de las Caacutemaras
Soacutelo eacutestas de acuerdo a sus propias exigencias funcionales son aptas
para dicha tarea
Esto uacuteltimo vale decir se remonta a los estadios primigenios de
la tradicioacuten parlamentaria inglesa La existencia de problemas de orden
ha sido siempre innata al Parlamento Las Caacutemaras son cuerpos que ins-
titucionalizan la pugna poliacutetica Agrupan colegiadamente a representantes
populares que aspiran a orientar la marcha del Estado de acuerdo a in-
tereses disiacutemiles y a ideologiacuteas dispares Eso crea una dialeacutectica confron-
tacional que sirve de caldo de cultivo para la exacerbacioacuten de los apasio-
namientos poliacuteticos Ocurriacutea entonces que las soluciones a los proble-
mas de orden acarreados por tales apasionamientos debiacutean ser adoptadas
por el Parlamento britaacutenico sin la intromisioacuten de la Corona ni de ninguacuten
otro oacutergano del poder puacuteblico Por eso la autonomiacutea punitiva de las
Caacutemaras constituyoacute un elemento imprescindible entre muchos otros que
se conjugaron para que el Parlamento alcanzase de manera definitiva su
posicioacuten de supremaciacutea dentro de la arquitectura del Estado
Lo anterior nos coloca ante un dato crucial para el anaacutelisis de
nuestro tema la historia de la disciplina parlamentaria es la historia del
Parlamento Los fenoacutemenos punitivos intracaacutemaras son consustanciales
a la institucioacuten parlamentaria De ahiacute que soacutelo se los pueda comprender
si se enmarcan dentro del desarrollo institucional que ha tenido el Parla-
mento durante siglos y de ahiacute que la historia de la disciplina parlamenta-
ria sea en buena medida parte de la historia poliacutetica de las naciones
Por otro lado la fundamentacioacuten de los poderes sancionadores de
las Caacutemaras parlamentarias ha sido histoacuterica y paciacuteficamente aceptada
No se los ha cuestionado ni en lo praacutectico ni en lo teoacuterico Y esto hasta
tal punto que la fundamentacioacuten dogmaacutetica de las sanciones parlamenta-
22 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
rias ha sido ndashcomo se expondraacute en el capiacutetulo IIndash un proceso inductivo
maacutes que deductivo en el que las construcciones teoacutericas se han realizado
a la luz de la comprensioacuten de la praacutectica real de los acomodos institucio-
nales cotidianos y no de consideraciones abstractas
En cuanto a la metodologiacutea que seguiremos para llevar adelante
este trabajo resulta indudable que nuestro objeto de estudio puede exa-
minarse desde distintas perspectivas cientiacuteficas La naturaleza compleja
de todo cuanto tiene que ver con el Parlamento hace que a la disciplina
parlamentaria se la pueda considerar desde muacuteltiples campos de re-
flexioacuten
Sin embargo el aacutembito en el cual se moveraacuten nuestras inquisicio-
nes seraacute fundamentalmente el Derecho Positivo espantildeol Concretamen-
te trabajaremos desde el Derecho Constitucional y dentro de eacuteste desde
el Derecho Parlamentario Nuestro discurso se situaraacute por tanto en el
anaacutelisis de las siguientes fuentes (i) normas y principios de la vigente
Constitucioacuten espantildeola (ii) reglamentos de las Cortes Generales y de los
parlamentos autonoacutemicos (iii) jurisprudencia del Tribunal Constitucional
y por uacuteltimo (iv) las opiniones doctrinales maacutes autorizadas en la materia
Nada de ello obsta para que en el progreso del presente trabajo
volquemos nuestra atencioacuten sobre conocimientos provenientes de la
Historia del Derecho del Derecho Comparado y de la Ciencia Poliacutetica
Ello se justifica en las siguientes razones
- La disciplina parlamentaria es como ya hemos dicho una
categoriacutea histoacuterica que nace con el Parlamento britaacutenico
y se perfecciona posteriormente en otros parlamentos a
los dos lados del oceacuteano atlaacutentico tanto en Ameacuterica co-
mo en el continente europeo
- Los fenoacutemenos punitivos intracaacutemaras han alcanzado
dimensioacuten universal Tienen rango de caracteriacutestica esen-
cial en la organizacioacuten y el funcionamiento de todos los
parlamentos del mundo Acudir a comparaciones en el
anaacutelisis de las soluciones dadas a los problemas de orden
es una fuente de conocimiento invalorable que ilumina
INTRODUCCIOacuteN 23
con un brillo especial cualquier consideracioacuten que se haga
sobre la disciplina parlamentaria en un ordenamiento
juriacutedico concreto En este punto cabe antildeadir que en
nuestro tema el valor metodoloacutegico del Derecho Com-
parado se incrementa cuando el referente de contraste es
el Derecho Parlamentario angloamericano Como es bien
sabido Inglaterra y los Estados Unidos de Ameacuterica fue-
ron los paiacuteses en los cuales como estudiaremos en el
capiacutetulo II los fundamentos juriacutedico-institucionales de
los sistemas sancionadores intracaacutemaras echaron sus raiacute-
ces maacutes profundas
- Y finalmente el Parlamento es ndashconviene recordarlo una
y otra vezndash una institucioacuten de naturaleza primariamente
poliacutetica Su juridificacioacuten no es en modo alguno un fin
en siacute mismo sino un medio para la racionalizacioacuten de lo
poliacutetico intracaacutemaras En este sentido el estudio de la
Ciencia Poliacutetica permite ampliar miras cognoscitivas y lo
maacutes importante dotar de contenido teleoloacutegico o finalis-
ta despegado de lo estrictamente teacutecnico-juriacutedico a las
consideraciones hechas sobre nuestro tema
La tesis consta de tres partes divididas en cuatro capiacutetulos de des-
igual extensioacuten La primera parte (Aproximacioacuten al concepto de disciplina
parlamentaria) estaacute conformada por el capiacutetulo I En eacutel trataremos la deli-
mitacioacuten conceptual negativa de nuestro objeto de estudio A la expre-
sioacuten ldquodisciplina parlamentariardquo se le atribuyen diversos sentidos distintas
acepciones Se habla de disciplina parlamentaria (i) como arte o ciencia del
gobierno de las asambleas poliacuteticas (ii) como disciplina de grupo a la cual se so-
meten los diputados y los senadores y finalmente (iii) como sistema juriacute-
dico sancionador intracaacutemaras
Nuestra intencioacuten con esta delimitacioacuten negativa es enfatizar el
encuadre metodoloacutegico de nuestra investigacioacuten haremos Derecho
Constitucional Parlamentario y concretamente lo que puede llamarse
Derecho Parlamentario sancionador Esto uacuteltimo es importante porque
a pesar de que la segunda de las acepciones referidas es decir la disciplina
de grupo da lugar a la imposicioacuten de medidas sancionadoras eacutestas se justi-
24 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
fican como veremos maacutes adelante en la necesidad de realizar el Estado
de partidos consagrado en el artiacuteculo 6 CE y no en la procura del correc-
to funcionamiento interior de las Cortes Generales y de los parlamentos
autonoacutemicos De este modo al estudiar la disciplina grupal a la cual se
someten los parlamentarios no lo haremos para descubrir las especifici-
dades y modos de ese reacutegimen sancionador sino simple y llanamente
para dejar constancia de la existencia de una vertiente de la disciplina
parlamentaria que es distinta de la que aquiacute seraacute tratada de manera prin-
cipal
Hecha la delimitacioacuten negativa de nuestro objeto de estudio nos
dedicaremos por entero al anaacutelisis de la vertiente sancionadora de la dis-
ciplina parlamentaria Asiacute en la segunda parte de la investigacioacuten (La
disciplina parlamentaria como sistema juriacutedico sancionador) que se desarrolla en
el capiacutetulo II nos ocuparemos de los fundamentos histoacuterico-funcionales
de las sanciones parlamentarias de las explicaciones que se han dado en
la teoriacutea claacutesica del Derecho Parlamentario ndashconcretamente en Inglaterra
y en los Estados Unidosndash para justificar los poderes naturales e inheren-
tes que tienen las Caacutemaras para sancionar a sus miembros y custodiar sus
privilegios constitucionales Eacuteste seraacute conviene adelantar un capiacutetulo en
perspectiva histoacuterico-juriacutedica en el que se daraacute cuenta ademaacutes de los
dos fenoacutemenos que maacutes han puesto a prueba la eficacia funcional de la
disciplina parlamentaria el obstruccionismo y el filibusterismo
En la tercera parte (La disciplina parlamentaria en el ordenamiento cons-
titucional espantildeol) que es la maacutes extensa de todas explicaremos el concep-
to constitucional de disciplina parlamentaria (capiacutetulo III) y la incidencia
de la disciplina parlamentaria en la posicioacuten constitucional de diputados y
senadores (capiacutetulo IV)
La piedra angular de nuestro anaacutelisis en el capiacutetulo III seraacute la po-
testad sancionadora de las Caacutemaras Eacutesta como ya hemos adelantado
emerge del artiacuteculo 723 CE y es desarrollada por los reglamentos parla-
mentarios Ello permitiraacute por un lado hacer un estudio completo de las
fuentes de la disciplina parlamentaria y por otro dar cuenta de los tres
subsistemas que la conforman (i) las sanciones por el incumplimiento de
los deberes de los parlamentarios (ii) las llamadas a la cuestioacuten y al or-
INTRODUCCIOacuteN 25
den y (iii) las medidas para la defensa del recinto de las Caacutemaras A su
vez cada subsistema seraacute estudiado de acuerdo a (i) su naturaleza san-
cionadora (ii) al bien juriacutedico que protege (iii) al oacutergano competente
para la imposicioacuten de las sanciones a que hubiere lugar (iv) al procedi-
miento sancionador (v) a las medidas sancionadoras y finalmente (vi)
respecto de las garantiacuteas juriacutedicas de las cuales gozan los sujetos sancio-
nables
Finalmente en el capiacutetulo IV situaremos nuestro discurso en un
plano de parte dogmaacutetica de la Constitucioacuten Examinaremos la disciplina
parlamentaria desde el punto de vista de sus efectos sobre el mandato y
el estatuto parlamentarios Para hacerlo analizaremos (i) la relacioacuten de la
disciplina parlamentaria con la paraacutebola juriacutedica del mandato representa-
tivo de diputados y senadores (ii) la incidencia de la disciplina parlamen-
taria sobre la estructura interior del estatuto juriacutedico de diputados y se-
nadores (iii) los efectos de las medidas de disciplina parlamentaria sobre
la proyeccioacuten grupal del mandato y el estatuto parlamentarios y final-
mente explicaremos (iv) los mecanismos para la defensa de la posicioacuten
constitucional de diputados y senadores frente a los actos parlamentarios
sancionadores
PRIMERA PARTE APROXIMACIOacuteN AL CONCEPTO DE
DISCIPLINA PARLAMENTARIA
CAPIacuteTULO I
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA
DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA
1 Las distintas acepciones del concepto de Disciplina Parla-mentaria
Pocos conceptos del Derecho Constitucional ndashacaso ningunondash
pueden significar tan adecuadamente y a la vez tantas facetas de la reali-
dad juriacutedica del Parlamento Tal es el caso de la disciplina parlamentaria
que es acogida por el Derecho Constitucional en por lo menos tres sen-
tidos distintos1 (i) como arte o ciencia del gobierno de las asambleas
poliacuteticas (ii) como disciplina de grupo que opera sobre diputados y se-
nadores y finalmente (iii) como sistema juriacutedico sancionador instru-
mentalizado por los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras para asegurar el
orden interno y el cumplimiento de los deberes de los parlamentarios
Todas las acepciones enunciadas anteriormente derivadas de la
voz disciplina parlamentaria gozan de indiscutida validez y de generali-
zada aceptacioacuten Por un lado reflejan de un modo fiel ndashaunque parcialndash
las realidades a las que estaacuten referidas (validez) Y por otro esa misma
validez es paciacutefica y comuacutenmente asumida en la usanza parlamentaria
tanto teoacuterica como praacutectica (aceptacioacuten)
Cada una de las significaciones atribuibles a la disciplina parlamen-
taria reviste ademaacutes una importancia ndashhistoacuterica y actualndash que es de pri-
mer orden para el Derecho Parlamentario En todas ellas se halla la hue-
lla que los tiempos han impreso en el desarrollo de la ciencia juriacutedica del
Parlamento (incluidos ndashpor supuestondash los vaivenes que caracterizaron
1 Peacuterez-Serrano Jauacuteregui se refiere al ldquoconcepto pluriacutevocordquo de la disciplina parlamentaria
(Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplina parlamentariardquo Anuario Juriacutedico
de La Rioja Logrontildeo Ndeg 2 1996 p 438)
30 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
cada etapa concreta) y en todas ellas se hace patente una y otra vez tan-
to la vigencia de la institucioacuten parlamentaria en el siglo XXI como ndash
quizaacutes lo maacutes definitivondash su necesidad
Por otra parte las multiformes perspectivas a que da lugar el con-
cepto de la disciplina parlamentaria hacen que eacutesta ocupe un lugar privi-
legiado en el anaacutelisis juriacutedico de las Caacutemaras Estaacute enraizada en el centro
del Derecho Parlamentario Estudiarla es en cierto sentido estudiar al
Derecho Parlamentario Conocer sus giros y sus derroteros Retratarlo Y
a la inversa ocurre exactamente lo mismo Aproximarse al Derecho Par-
lamentario es con toda seguridad incursionar en aacutembitos de la disciplina
parlamentaria Adentrarse en el campo de por lo menos alguna de las
tres vertientes en las que eacutesta se manifiesta Por eso podemos adelantar
desde ahora que la disciplina parlamentaria refleja niacutetidamente la activi-
dad juriacutedica de los parlamentos pero al mismo tiempo la configura la
conforma y la condiciona
Pieacutensese en cualesquiera toacutepicos del Derecho Parlamentario iquestse
los puede privar de relaciones con la disciplina parlamentaria bien se
entienda eacutesta como arte para el gobierno del Parlamento como sistema
juriacutedico sancionador o como manifestacioacuten parlamentaria de la vitalidad
de los partidos poliacuteticos La respuesta es un ldquonordquo que salta a la vista To-
dos los toacutepicos e instituciones del Derecho Parlamentario guardan rela-
cioacuten ndashen mayor o menor medidandash con alguna de las variantes menciona-
das
Asiacute como en el terreno de la realidad las parcelas de lo existente ndash
aunque diferentes y autoacutenomas unas de otrasndash se relacionan entre siacute asiacute
tambieacuten en el Derecho Parlamentario se advierten aacutembitos con una au-
tonomiacutea evidente pero inexorablemente relacionados los unos con los
otros O para ponerlo en la preclara expresioacuten del ilustre jurista e intelec-
tual venezolano del siglo XIX que fue don Andreacutes Bello ldquotodas las ver-
dades se tocanrdquo2 Y eso es precisamente lo que sucede en el Derecho
2 La cita completa ndashpensamosndash es enteramente aprovechable para cualquier anaacutelisis
juriacutedico maacutexime si se trata de anaacutelisis juriacutedicos de la realidad parlamentaria Lo sabeacuteis sentildeores
todas las verdades se tocan desde las que formulan el rumbo de los mundos en el pieacutelago del
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 31
Parlamentario En su horizonte se divisan realidades parciales que a
efectos cognoscitivos yo metodoloacutegicos pueden y deben ser distingui-
das sistema de fuentes oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras estatuto
juriacutedico del parlamentario etc Son realidades parlamentarias parciales
dotadas de una importancia especiacutefica para el Derecho Parlamentario
Eso es indiscutible Pero ndashdebe insistirsendash son realidades parciales y en
cuanto tales denotan con limitaciones la vida del Parlamento
La manera de atenuar los efectos de estas limitaciones es aprehen-
der las relaciones que operan entre esas realidades parciales para verificar
coacutemo se condicionan reciacuteprocamente cada una de ellas y situarlas en el
especiacutefico asiento que seguacuten su naturaleza les corresponde ocupar
dentro del Derecho Parlamentario
Asimismo ya muros adentro en nuestro tema conviene establecer
coacutemo se relacionan entre siacute los diversos modos en que se entiende la
disciplina parlamentaria para apreciar el sitial que ocupa cada uno de
ellos en la ordenacioacuten constitucional del Parlamento Al respecto vale
decir que los geacuteneros concretos de la disciplina parlamentaria deben ser
distinguidos para alcanzar un mejor estudio sobre ellos3 Pero el anaacutelisis
espacio desde las que determinan las agencias maravillosas de que dependen el movimiento y
la vida en el universo de la materia desde las que resumen la estructura del animal de la planta
de la masa inorgaacutenica que pisamos desde las que revelan los fenoacutemenos iacutentimos del alma en el
teatro misterioso de la conciencia hasta las que expresan las acciones y reacciones de las fuer-
zas poliacuteticas hasta las que sientan las bases inconmovibles de la moral hasta las que determi-
nan las condiciones precisas para el desenvolvimiento de los geacutermenes industriales hasta las
que dirigen y fecundan las artes Los adelantamientos en todas liacuteneas se llaman unos a otros se
eslabonan se empujan (Cfr BELLO Andreacutes ldquoDiscurso pronunciado en la instalacioacuten de la Univer-
sidad de Chile el 17 de septiembre de 1843rdquo en ldquoLa formacioacuten intelectual (Antologiacutea)rdquo compilacioacuten y
traducciones de Miguel Aacutengel Gonzaacutelez Diestro y Rafael Tomaacutes Caldera AYSE Caracas
1971 p 93)
3 Pascual Medrano reconoce la diversidad de objetos cientiacuteficos que se pueden agrupar
bajo la expresioacuten disciplina parlamentaria y ademaacutes la necesidad de diferenciarlos para apre-
ciarlos mejor ldquoLa expresioacuten disciplina parlamentaria engloba una pluralidad de cuestiones que
a pesar de su estrecha relacioacuten deben ser delimitadas a la hora de abordar su estudiordquo (Cfr
PASCUAL MEDRANO Amelia ldquoLa disciplina parlamentaria en las Cortes Generalesrdquo Anuario
Juriacutedico de La Rioja Logrontildeo Ndeg 4 1998 p 323)
32 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
que parta de dicha distincioacuten habriacutea perdido el camino si tuviese por ob-
jeto disgregar la unidad del saber que se puede alcanzar sobre la discipli-
na parlamentaria in genere atribuyendo a eacutesta un uacutenico y excluyente senti-
do
La necesidad de una empresa de investigacioacuten como la que inten-
tamos avanzar en este capiacutetulo se advertiraacute mejor si se echa un vistazo a
la situacioacuten del parlamentario concreto Constatar la doble condicioacuten de
miembro del Parlamento y de militante de un partido poliacutetico (o al me-
nos de un grupo) que posee el parlamentario ldquorealrdquo4 hace patente que en
ese diputado o senador ndashuna misma persona fiacutesicandash operan simultaacutenea-
mente y con mucha intensidad las tres formas de manifestacioacuten que
tiene la disciplina parlamentaria
Todos los aspectos del quehacer de los parlamentarios son condi-
cionados ndashy a veces de manera definitivandash por la disciplina parlamentaria
en cualquiera de sus expresiones De ahiacute que en esta parte de la investi-
4 La observacioacuten de los diputados y senadores ldquorealesrdquo es clave para determinar la forma
en que la disciplina parlamentaria gravita sobre ellos En este sentido una descripcioacuten radiograacute-
fica del parlamentario ldquorealrdquo es la formulada por Giovanni Sartori ldquo(hellip) el parlamentario no
estaacute ocupado soacutelo por el parlamento Tiene una infinidad de actividades a desarrollar fuera del
parlamento o que por lo general no entran en el orden del diacutea de los trabajos parlamentarios
Un diputado o un senador debe ocuparse del partido (y de su posicioacuten en el partido) de su
circunscripcioacuten y de diversas clientelas (electorales o de otro tipo) al mismo tiempo debe
hacer frente a una voluminosa correspondencia hacer solicitudes y recomendaciones partici-
par en diversos actos preparar discursos y etchellip Brevemente el parlamentario no es un legis-
lador es tambieacuten un representante que estaacute afectado por mil problemas extra-legislativos y que
debe ocuparse y preocuparse de ser reelegido El suyo es pues un oficio precario y terrible-
mente disperso Estaacute obligado a hacer mil cosas distintas y de distinta importancia Termina
por tener que hacerlas todas corriendo y con frecuencia dedicando maacutes tiempo y energiacutea a las
minucias o a las actividades extra-parlamentarias que a las cosas importantes que tiene que
hacer en el parlamento Y no por mala voluntad Es que de las minucias tiene que ocuparse eacutel
mismo solo mientras que el trabajo parlamentario es un trabajo colegiado existen siempre
otros que pueden proceder en nuestra ausencia o que estaraacuten atentos (se espera) cuando noso-
tros estemos distraiacutedosrdquo (Cfr SARTORI Giovanni ldquoElementos de teoriacutea poliacuteticardquo Alianza Edito-
rial Madrid 2002 p 224)
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 33
gacioacuten intentemos integrar los conocimientos derivados de su observa-
cioacuten No pretende este capiacutetulo por tanto convertir en isla a alguno de
los aspectos en los que la disciplina parlamentaria se revela Aspira por el
contrario a acercarse a eacutesta para tratar de integrar en ella todas sus mani-
festaciones Intentaremos entonces abordar las tres dimensiones de la
disciplina parlamentaria asumieacutendola como un todo
Lo anterior no obsta sin embargo para que por razones de orden
tratemos por separado las acepciones de la disciplina parlamentaria Ello
resulta uacutetil porque permitiraacute delimitar negativamente el concepto de la
disciplina parlamentaria como sistema juriacutedico sancionador que es el
objeto principal de nuestro estudio y seraacute abordado in extenso en los capiacute-
tulos subsiguientes
Asiacute comenzaremos con la disciplina parlamentaria como arte o
ciencia del gobierno de los cuerpos legislativos Luego la consideraremos
como disciplina de grupo De la disciplina parlamentaria como sistema
juriacutedico sancionador objeto de esta tesis nos ocuparemos en los restan-
tes capiacutetulos
2 La disciplina parlamentaria como arte o ciencia del buen gobierno de las asambleas poliacuteticas
21 Los principios del buen gobierno de las asambleas poliacuteticas
La primera acepcioacuten de la disciplina parlamentaria responde a una
concepcioacuten de naturaleza principial Guarda relacioacuten con la loacutegica intriacuten-
seca de las operaciones parlamentarias Se trata de principios en estado
de teoriacutea no positivados Por eso al arte de la disciplina parlamentaria no
se la puede considerar Derecho Positivo sino Filosofiacutea Poliacutetica
Los cimientos de esta manera de entender la disciplina parlamen-
taria son profundamente benthamnianos5 Pertenecen al acervo de la
5 El tiacutetulo en ingleacutes de la obra que fue traducida al castellano como Taacutecticas parlamentarias
es Political tactics or inquiries concerning the discipline and mode of proceeding proper to be observed in political
34 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
tradicioacuten liberal nacida a finales del siglo XVIII6 y desarrollada en la pri-
mera mitad del siglo XIX7 Disciplina parlamentaria es en clave bent-
hamniana y por queacute no liberal la ciencia que permite ordenar a modo
de taacutectica8 todo cuanto ocurre en el Parlamento de acuerdo a los princi-
pios de la (i) recta razoacuten de la (ii) libertad poliacutetica de la (iii) discusioacuten y de la
publicidad y finalmente seguacuten la idea de (v) representacioacuten que subyace al
gobierno representativo De seguida un anaacutelisis de cada uno de estos princi-
pios
211 Recta razoacuten
El primero de estos principios es el de la actuacioacuten poliacutetica y juriacute-
dica de acuerdo a la recta razoacuten La modernidad trajo consigo una despro-
porcionada confianza del hombre en las fuerzas del hombre Ello tuvo
assemblies (Cfr BENTHAM Jeremy ldquoThe Works of Jeremy Benthamrdquo Thoemmes Press Londres
1995 Volumen II pp 299 y ss) Como se observa Bentham utiliza expresamente la palabra
discipline para referirse al arte del buen funcionamiento de las asambleas poliacuteticas
6 ldquoLos que pretendan conocerlas [las ideas particulares que le dan especificidad a la insti-
tucioacuten parlamentaria y a su disciplina] se veraacuten obligados a retroceder hasta Burke Bentham
Guizot y J St Mill y comprobaraacuten que despueacutes de ellos aproximadamente desde 1848 si
bien se han hecho numerosas observaciones praacutecticas no se han dado nuevos argumentos
fundamentalesrdquo (Cfr SCHMITT Carl ldquoSobre el parlamentarismordquo estudio preliminar de Manuel
Aragoacuten Reyes Editorial Tecnos SA Coleccioacuten Claacutesicos del Pensamiento Madrid 1990 p 5)
7 ldquoLa fundamentacioacuten sistemaacutetica independiente [del Parlamentarismo] se desarrolloacute
tanto en Alemania como en Francia en la eacutepoca de 1815 a 1848 Este periacuteodo debe conside-
rarse como la eacutepoca claacutesica de la idea parlamentariardquo (Cfr SCHMITT Carl ldquoTeoriacutea de la Consti-
tucioacutenrdquo Alianza Universidad Textos primera reimpresioacuten a la edicioacuten de 1982 Madrid 1992 p
297)
8 ldquoLa voz taacutectica ndashdice Benthamndash tomada del griego y familiar por su aplicacioacuten a un
ramo del arte militar significa en general el arte de poner en orden (hellip) Orden supone fin La taacutectica
pues de las asambleas poliacuteticas es la ciencia que ensentildea a dirigirlas hacia el fin de su institucioacuten
por medio del orden que ha de observarse en sus pasosrdquo (Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticas
parlamentariasrdquo publicaciones del Congreso de los Diputados Serie ldquoTextos Parlamentarios Claacutesi-
cosrdquo Madrid 1991 p61)
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 35
como culmen un antropocentrismo que exaltaba la razoacuten como regla y
medida de lo humano tanto en lo individual como en lo social En este
contexto Bentham y el resto de los liberales de los siglos XVIII y XIX
hicieron de este principio tesoro del liberalismo y muy en concreto del
liberalismo poliacutetico que engendrariacutea el gobierno representativo y la de-
mocracia parlamentaria Siendo el Parlamento la cuna de la legislacioacuten y
el nervio que da vitalidad a la articulacioacuten moral de la sociedad no puede
ser una institucioacuten exenta de las luces de la razoacuten La ordenacioacuten de la
vida social era vista como un amalgamamiento de las partes de la socie-
dad que se entrelazaban reciacuteprocamente en virtud del contenido racional
de las leyes
Lo que espera el cuerpo social del ente legislador es por lo tanto
un conjunto de leyes racionales que le den forma ndashforma de libertadndash al
agregado informe de individuos yuxtapuestos que es el todo social El
Parlamento es concebido asiacute como un faro que se eleva sobre la cuacutespide
de la sociedad para irradiar sobre ella los tinos de la razoacuten que los ldquonota-
bles por sus lucesrdquo9 reunidos corporativamente pueden alcanzarle en y
desde la institucioacuten parlamentaria
Se considera ademaacutes que esa irradiacioacuten de la razoacuten sobre la so-
ciedad ndashfuncioacuten del Parlamentondash soacutelo es posible si en su propio seno
eacuteste funciona como una reunioacuten de hombres guiados racionalmente en
sus actuaciones Cada parlamentario concreto ha de convertirse en un
escaloacuten de racionalidad sobre el cual se apoya la voluntad ndashtambieacuten ra-
cionalndash del cuerpo parlamentario considerado como un todo
Pero ante la constatacioacuten realista de la condicioacuten humana ndash
especialmente vulnerable en el terreno de las pasiones poliacuteticasndash la mis-
ma razoacuten impone la necesidad de un arte que devuelva al camino de la
racionalidad lo que pueda extraviarse de eacutel Y eso es precisamente la
disciplina parlamentaria como arte para el gobierno de las Caacutemaras una
respuesta de la razoacuten con la cual se pone coto a la irracionalidad en el
9 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoiquestQueacute es el estado llanordquo Instituto de Estudios Poliacuteticos Ma-
drid 1950 p 117
36 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
oceacuteano de los apasionamientos poliacuteticos escenificados en los parlamen-
tos
Los teoacutericos del liberalismo conocen bien la naturaleza humana
caiacuteda y apasionada Pero tambieacuten saben que ese apasionamiento no se
corresponde con lo maacutes elevado que hay en el hombre poliacutetico la razoacuten
misma Entienden que la ldquolibertad sin la razoacuten es la que impulsa a los
animalesrdquo10 no a los hombres Y asumen que ldquola sociedad no soacutelo re-
quiere que se sometan las pasiones de los individuos sino que exige aun
en la masa y en el cuerpo de la totalidad lo mismo que en los individuos
que se contrariacuteen con frecuencia las inclinaciones de los hombres se
controlen sus voluntades y se sujeten sus pasionesrdquo11
Por eso Bentham convencido de la necesidad de evitar la barbarie
en el quehacer parlamentario no duda en proponer la disciplina de sus
Taacutecticas Convierte en su tarea personal el mostrar que el ldquoarte del legisla-
dor [en este caso del que gobierna la asamblea poliacutetica y utiliza la disci-
plina parlamentaria para tal fin] se limita a desterrar cuanto pudiera per-
judicar el pleno ejercicio de la libertad y de la inteligencia [de los parla-
mentarios]rdquo12
212 Libertad poliacutetica
El segundo de los principios de la disciplina parlamentaria es la li-
bertad poliacutetica Eacutesta vista a la luz de toda la carga conceptual e ideoloacutegica
implicada en el liberalismo es considerada por Constant como ldquoel maacutes
poderoso y eneacutergico modo de perfeccioacuten que el cielo nos ha dado entre
10 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoDe los beneficios de la libertad en el Estado y en el sistema represen-
tativordquo en ldquoEscritos y discursos de la revolucioacutenrdquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid
1990 p 223
11 Cfr BURKE Edmund ldquoReflexiones sobre la revolucioacuten francesardquo en ldquoEdmund Burke Textos
poliacuteticosrdquo traduccioacuten de Vicente Herrero Fondo de Cultura Econoacutemica segunda reimpresioacuten
Meacutexico DF 1996 p 93
12 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 61
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 37
los dones terrenosrdquo13 Y ello es asiacute porque la libertad poliacutetica en cuanto
parte de la existencia del hombre individual ldquoes el poder de conformar
su deseo [el del hombre] a la razoacutenrdquo14
Tal poder de conformar los deseos a la razoacuten adquiere dimensioacuten
juriacutedica en Guizot En este autor se observa una estrecha relacioacuten entre
ley y razoacuten que origina la libertad poliacutetica y es una constante del libera-
lismo presente por supuesto en la disciplina parlamentaria La ley es
considerada expresioacuten de la razoacuten En ese sentido surge para los hom-
bres un derecho a la libertad en las relaciones con los otros hombres que
consiste en ldquono obedecer nada que no sea la razoacutenrdquo15 el cual vale decir
es el nervio de la libertad poliacutetica De ahiacute que a la ley se la conciba como
una ocasioacuten de respetar y potenciar la libertad individual La sumisioacuten a
las leyes ndashdiraacute Sieyegravesndash lejos de constrentildeir lo libre en el ser humano lejos
de atacar o restringir la libertad ldquodeviene su maacutes poderoso medio su
salvaguarda maacutes segurardquo16
Si la ley es obra de la razoacuten entonces la obediencia a su letra no es
claudicacioacuten de la libertad Es sometimiento del hombre a la razoacuten
Nunca sometimiento del hombre al propio hombre Pero si la ley no es
expresioacuten de la razoacuten entonces la obediencia es claudicacioacuten de la liber-
tad y como consecuencia dominio injusto del hombre sobre el hombre
Anaacutelogamente puede decirse lo mismo de la disciplina parlamen-
taria Eacutesta es expresioacuten de la razoacuten para el buen gobierno de los asuntos
parlamentarios y en cuanto tal se convierte en ocasioacuten de respetar y po-
tenciar la libertad de los miembros del Parlamento En este sentido si la
disciplina parlamentaria es obra de la razoacuten entonces la obediencia con
la cual los parlamentarios la aceptan es sometimiento a la razoacuten poliacutetica
13 Cfr CONSTANT Benjamiacuten ldquoSobre la libertad en los antiguos y en los modernosrdquo Tecnos
segunda edicioacuten Coleccioacuten Claacutesicos del Pensamiento Madrid 2002 p 90
14 Cfr GUIZOT Francois ldquoThe history of the origins of the representative government in Eu-
roperdquo Liberty Fund Indiana USA 2001 p 296
15 Cfr GUIZOT Francois ldquoThe historyhelliprdquo Op Cit p 296
16 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoDe los beneficioshelliprdquo Op Cit p 231
38 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Pero si no es expresioacuten de la razoacuten sujetarse a ella seriacutea hacer claudica-
cioacuten de la libertad y someterse al dominio injusto de quien gobierna las
asambleas legislativas
Hasta aquiacute se ha visto coacutemo el gobierno querido y permitido por
el liberalismo parlamentario es el gobierno de la razoacuten en virtud del cual
se potencia la libertad y se legitiman los mandatos del hombre sobre el
hombre Pero conviene hacer una aclaratoria El reconocimiento de la
necesidad de un gobierno cuya accioacuten sea racional no puede ser entendi-
do como el reconocimiento de una accioacuten gubernamental extensa omni-
comprehensiva
En las ideas liberales la accioacuten gubernamental siempre tiene caraacutec-
ter subsidiario Aparece en segundo plano una vez asegurado el mayor
despliegue posible de libertad individual Ello constituye uno de los refe-
rentes que moldean maacutes acabadamente la relacioacuten entre libertad poliacutetica
y gobierno en el liberalismo y de manera anaacuteloga y mucho maacutes concreta
la relacioacuten entre disciplina parlamentaria y libertad poliacutetica en el seno de
las Caacutemaras Por eso diraacute Guizot
La libertad la libertad en todas las cosas y para todos bastaraacute siempre para prevenir el mal o para curarlo Y junto a la liber-tad un poco de gobierno el menos posible para reprimir el desorden extremo y material17
Estas palabras reflejan sobradamente que en la loacutegica liberal existe
una suerte de principio de intervencioacuten gubernamental miacutenima que act-
uacutea como garantiacutea en favor de la libertad individual Ello es por supuesto
aplicable a la disciplina parlamentaria El buen gobierno de las asambleas
poliacuteticas incluye dentro de siacute un principio de aplicacioacuten miacutenima un ger-
men de autolimitacioacuten para salvaguardar la libertad de quienes son go-
bernados en este caso son los parlamentarios
La disciplina parlamentaria tiene en el liberalismo entonces una
vocacioacuten de aplicacioacuten miacutenima y un caraacutecter correctivo Es podriacutea decir-
17 Cfr GUIZOT Francois ldquoDe la democracia en Franciardquo Centro de Estudios Constitu-
cionales Madrid 1981 p 99
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 39
se una vocacioacuten de aplicacioacuten a posteriori Estaacute orientada a subsanar sobre-
venidamente los desoacuterdenes que obstan para la buena marcha del Parla-
mento
Todo lo anterior (intervencioacuten gubernamental miacutenima y correctiva
en aras de la mayor libertad posible) se trasluce niacutetidamente en Burke
Pero eacuteste a diferencia de Guizot llega maacutes a fondo Sostiene que soacutelo un
gobierno y un poder bien entendidos que se concilian con las multifor-
mes dimensiones de la libertad pueden asegurar que eacutesta llegue a ser una
libertad plena todo lo cual es aplicable por analogiacutea al gobierno interno
de las Caacutemaras
El gobierno y el poder que permiten la disciplina parlamentaria
tienen por objeto asegurar la libertad total de los parlamentarios es decir
que eacutestos ndashen palabras de Burkendash puedan ldquohacer lo que quieranrdquo18 de-
ntro de los liacutemites de su mandato porque como idea antropoloacutegica de
fondo se asume ndashesta vez con Sieyegravesndash ldquoque un hombre es libre cuando
otros no le impiden hacer su voluntadrdquo19 Por ello se puede pensar fun-
dadamente que en el liberalismo no hay disciplina parlamentaria uacutetil ni
deseada si soacutelo asegura aspectos parciales de la libertad del parlamenta-
rio
213 Discusioacuten y publicidad
El tercero de los principios de la disciplina parlamentaria es el de
discusioacuten profundamente intrincado con el principio de publicidad y soacutelo
inteligible si se lo relaciona con este uacuteltimo Publicidad y discusioacuten son las
piedras angulares del parlamentarismo liberal y por lo tanto a conservar
su vigencia y efectividad se dirige la disciplina parlamentaria20
18 Cfr BURKE Edmund ldquoReflexioneshelliprdquo Op Cit p 46
19 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoDe los beneficioshelliprdquo Op Cit p 224
20 Al respecto diraacute Schmitt que ldquoLa publicidad y la discusioacuten son los dos principios en
que se basan en un sistema consecuente y universal las ideas constitucionales y el parlamenta-
rismo (hellip) Uacutenicamente a traveacutes de la publicidad y de la discusioacuten se creiacutea poder superar el
40 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Bentham considera que el mecanismo maacutes adecuado para asegurar
la sintoniacutea entre opinioacuten puacuteblica y parlamento es precisamente la ley de
la publicidad que debe colocarse a la cabeza de los reglamentos de las
Caacutemaras ldquocomo la ley maacutes acomodada para afianzarle la confianza
puacuteblica y encomendarla constantemente hacia el fin de su institucioacutenrdquo21
La cuestioacuten cobra importancia si se tiene en consideracioacuten que en
la loacutegica liberal ldquocuando el gobierno descansa en la opinioacuten puacuteblica (hellip)
goza por lo menos de alguna estabilidadrdquo22 porque se asegura tanto la
ldquoconfianza del pueblo y su consentimiento en las resoluciones legislati-
vasrdquo23 como el hecho de que la asamblea poliacutetica se aproveche ldquode las
luces del puacuteblicordquo24 circunstancias eacutestas que al estar estrechamente vin-
culadas con la legitimidad del gobierno representativo son tan deseables
como convenientes
Ademaacutes hay que entender con Sieyegraves que la ldquorazoacuten rechaza el
misteriordquo25 maacutexime si se trata de una actividad como la parlamentaria
que ha de tener por objeto el modelaje de la conducta moral de los ciu-
dadanos En este sentido se considera que los ciudadanos tienen el dere-
cho de descubrir por siacute mismos los contenidos racionales encerrados en
las proposiciones legislativas y que los gobernantes tienen el deber de
ldquoproporcionar a los electores la facultad de obrar con conocimiento de
causardquo26 en la eleccioacuten de sus opciones por el bien comuacuten
poder abusivo y la violencia lo malvado en siacute (the way of beass como dice Locke) alcanzando la
victoria del Derecho sobre el Poderrdquo (Cfr SCHMITT Carl ldquoSobre el parlamentarismordquo Op Cit
p 63)
21 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 71
22 Cfr BURKE Edmund ldquoPensamientos sobre las causas del actual descontentordquo en ldquoEdmund
Burke Textos poliacuteticosrdquo traduccioacuten de Vicente Herrero Fondo de Cultura Econoacutemica segunda
reimpresioacuten Meacutexico DF 1996 p 284
23 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 73
24 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 77
25 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoiquestQueacute es el estadohelliprdquo Op Cit p 198
26 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 77
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 41
Por eso Bentham propondraacute un conjunto de medios para dar pu-
blicidad a la actividad parlamentaria a saber (i) la publicacioacuten auteacutentica
de las transacciones de la asamblea (ii) el uso de taquiacutegrafos para los dis-
cursos y para los interrogatorios en caso de examen (iii) la tolerancia de
publicaciones no auteacutenticas que divulguen lo que ocurre en el Parlamen-
to y finalmente (iv) la admisioacuten de extrantildeos a las sesiones parlamenta-
rias27 a lo cual cabriacutea antildeadir el caraacutecter puacuteblico de las votaciones pues la
ldquopublicidad es el uacutenico medio de sujetar a los votantes [parlamentarios] al
tribunal de la opinioacuten puacuteblica y de tenerlos a raya con el freno del
honorrdquo28
Aquiacute cabe advertir que el principio de publicidad no es considera-
do en el liberalismo como un fin en siacute mismo La mayor parte de la pu-
blicidad de la actividad del Parlamento se orienta a poner de relieve la
discusioacuten puacuteblica que tiene lugar en esta institucioacuten En este sentido la
discusioacuten tiene caraacutecter instrumental medial Es un meacutetodo el meacutetodo
elegido por el liberalismo para alcanzar el reinado de la razoacuten en el seno
de las Caacutemaras Porque la razoacuten ndashdiraacute Sieyegravesndash ldquoobra mediante una gran
expansioacuten y soacutelo cuando choca por todas partes es cuando da en el
blanco y se forma esa gran potencia de opinioacuten a la cual se debe quizaacute
atribuir la mayor parte de los cambios verdaderamente ventajosos para
los pueblosrdquo29 Por eso se puede deducir que parte de la esencia del
fenoacutemeno parlamentario estriba precisamente en lo controversial en la
contradiccioacuten de opiniones de lo cual resulta ndashafirmara Schmittndash ldquola
auteacutentica voluntad estatalrdquo30
La importancia de la discusioacuten en la vida del Parlamento conduce
a la formulacioacuten de algunos sub-principios de la disciplina parlamentaria
cuya observancia tiene como finalidad garantizar una discusioacuten libre y
27 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 88
28 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 234
29 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoiquestQueacute es el estadohelliprdquo Op Cit p 198
30 Cfr SCHMITT Carl ldquoSobre el parlamentarismordquo Op Cit p 43
42 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
fluida que sirva de sustento a la obtencioacuten de los dictaacutemenes racionales
que estructuraraacuten la arquitectura del orden social
Lo primero que procura asegurar Bentham es el orden en los de-
bates Para ello comienza poniendo medida al verbo de los oradores La
locuacidad injustificada y las digresiones producto de la ldquoflaqueza inte-
lectualrdquo31 ldquodan origen a los lances maacutes tumultuosos y a los extraviacuteos de
la mayor tenacidadrdquo32 Conforme se ldquoacaloran los espiacuteritus en el curso de
un debate se deja llevar un orador insensiblemente hacia nuevas ideasrdquo33
alejaacutendose de la cuestioacuten debatida y privando temporalmente a la nacioacuten
de la verdadera deliberacioacuten racional sobre los asuntos que le son de ma-
yor importancia
Lo segundo que la declaracioacuten de voluntad de los parlamentarios
sea libre y racional ldquoque cada uno pueda dar su voto con arreglo a su
verdadero deseo y que haya seguridad en el resultado de haber conse-
guido la voluntad generalrdquo34 Y para ello tambieacuten es necesario evitar que
el efecto de la locuacidad y de las pasiones vicien los procedimientos de
votacioacuten35
Como uacuteltimo aspecto de la publicidad y la discusioacuten cabe decir que la
necesidad de poner liacutemites a la locuacidad irracional de los oradores no
obsta para que impere la persuasioacuten discursiva ndashque no la manipulacioacutenndash
como medio para hacer prevalecer la recta razoacuten Teniendo plena con-
fianza en la discusioacuten como medio para alcanzar las ideas maacutes racionales
es deseable que un parlamentario persuada a otro con sus argumentos y
lo acerque a las posturas maacutes racionales Por eso Bentham se preguntaraacute
31 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 168
32 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticas helliprdquo Op Cit p 216
33 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 186
34 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 231
35 ldquo(hellip) en impedir los efectos de la elocuencia de un orador que hubiera podido arras-
trar los votos por medio de un impulso repentinordquo (Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op
Cit p 198)
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 43
ldquoiquestCamina errado nuestro adversariordquo Y responde ldquoPuede recibir de
nuestra mano la verdad que le presentamos con todo comedimientordquo36
214 Representacioacuten poliacutetica
El cuarto de los principios de la disciplina parlamentaria es la repre-
sentacioacuten poliacutetica entendida como la concrecioacuten del gobierno representativo
La idea de gobierno representativo en su maacutes depurada expresioacuten
liberal fundamento de lo que conocemos hoy en la praacutectica del parla-
mentarismo se la debemos a John Stuart Mill Para este autor el gobier-
no representativo es el gobierno que el pueblo se da a siacute mismo a traveacutes
de la representacioacuten poliacutetica37 Se trata de una forma de gobierno alterna-
tiva tanto al gobierno directo como al despotismo38 Por eso la disciplina
parlamentaria es al estar ordenada a la adecuada marcha del Parlamento
una de las condiciones existenciales del gobierno representativo
Una profundizacioacuten de la idea de la disciplina parlamentaria como
condicioacuten existencial del gobierno representativo se encuentra en Gui-
zot Este autor transitando en la misma direccioacuten que Mill sentildeala que el
objeto del gobierno representativo es que el poder alcance legitimidad en
un proceso de conformidad entre su ejercicio y la ldquorazoacuten eternardquo39 Tal
36 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 217
37 ldquoLo que la expresioacuten gobierno representativo significa [dice Mill] es que la totalidad
del pueblo o una numerosa porcioacuten de eacuteste ejerce el poder maacutes alto ndashese poder que en todas
partes debe residir en alguacuten sitiondash a traveacutes de diputados elegidos perioacutedicamente por el pueblo
mismo Este poder supremo debe poseerlo el pueblo por completo El pueblo ha de ser quien
dirija siempre que quiera todas las operaciones del gobiernordquo (Cfr MILL John Stuart ldquoConsi-
deraciones sobre el gobierno representativordquo Alianza Editorial Madrid 2001 p 110)
38 Cfr CARREacute DE MALBERG R ldquoTeoriacutea General del Estadordquo Fondo de Cultura
Econoacutemica Primera Edicioacuten Meacutexico 1948 p 916
39 ldquoEl poder prueba su legitimidad es decir su conformidad a la razoacuten eterna hacieacutendo-
se reconocer y aceptar por la razoacuten libre de los hombres sobre los cuales se ejerce Eacuteste es el
objeto del sistema representativordquo (Cfr GUIZOT Francois ldquoThe historyhelliprdquo Op Cit pp 296-
297)
44 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
proceso de legitimacioacuten racional opera en gran parte por la mediacioacuten
de la disciplina parlamentaria que es una condicioacuten de racionalizacioacuten
del gobierno representativo Ordena el modo en que se ejerce la repre-
sentacioacuten poliacutetica en el Parlamento Mientras que con Mill se podriacutea ver
en la disciplina parlamentaria una condicioacuten de existencia del gobierno
representativo con Guizot se podriacutea ver en ella una condicioacuten de existen-
cia racional del mismo
En este sentido conviene sentildealar que la disciplina parlamentaria
en cuanto condicioacuten de existencia racional del gobierno representativo tie-
ne cauces de implementacioacuten praacutectica No se trata de postulados mera-
mente teoacutericos sin consecuencias operativas El gobierno representativo
entendido como adecuacioacuten del ejercicio del poder a la ldquorazoacuten eternardquo
da lugar a un principio de control de dicho ejercicio que ndashseguacuten Cons-
tantndash mueve a la nacioacuten a que ldquocon el objeto de gozar la libertad (hellip)
ejerza una vigilancia activa y constante sobre sus representantes para ver
si cumplen exactamente su encargo y si defraudan a sus votos y dese-
osrdquo40
Tratando de ir a los fundamentos del tema que nos ocupa debe
decirse que la idea del gobierno representativo que sirve de base a las
concepciones de Mill Guizot y Constant41 estaacute entremezclada con la idea
de nacioacuten Y eso es algo que aparece muy claro en la obra de Sieyegraves A
este uacuteltimo se debe que el gobierno representativo sea fundamentalmente
un sistema de representacioacuten de la nacioacuten y no de ciudadanos aislados
De hecho hasta tal punto se ligan gobierno representativo y nacioacuten en el
pensamiento de Sieyegraves que su definicioacuten de nacioacuten parte de la realidad
del gobierno representativo iquestQueacute es una nacioacuten se pregunta Y res-
40 Cfr CONSTANT Benjamiacuten ldquoSobre la libertadhelliprdquo Op Cit p 90
41 ldquo[El gobierno representativo] no es otra cosa que una organizacioacuten con cuyo auxilio
una nacioacuten se descarga sobre algunos individuos de aquello que no quiere o no puede hacer
por siacute mismardquo (hellip) El sistema representativo es una procuracioacuten dada a un cierto nuacutemero de
hombres por la masa del pueblo que quiere que sus intereses sean defendidos y que sin em-
bargo no tiene siempre el tiempo ni la posibilidad de defenderlos por siacute mismo (Cfr CONS-
TANT Benjamiacuten ldquoSobre la libertadhelliprdquo Op Cit p 89)
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 45
ponde ldquoUn cuerpo de hombres asociados que viven bajo una ley comuacuten
y estaacuten representados por la misma legislaturardquo42
Sieyegraves denomina nacioacuten a lo que Mill llama pueblo Eso hizo po-
sible que la representacioacuten fuese percibida en el liberalismo como un
fenoacutemeno unitario que no se puede desgajar La nacioacuten posee una uni-
dad que ha de reflejarse en la representacioacuten que se haga de ella Por eso
todos los miembros del cuerpo legislativo son representantes de la na-
cioacuten entera y de ahiacute que la voluntad general es la del Parlamento
iquestY queacute ha de entenderse entonces por voluntad general Ha de
entenderse ldquoel resultado de las voluntades individuales al igual que la
nacioacuten es la reunioacuten de los individuosrdquo43 Y la emanacioacuten de esa voluntad
es precisamente el fin del Parlamento que se legitima en cuanto repre-
senta a la nacioacuten y tiene como miras ldquola seguridad comuacuten la libertad
comuacuten y en fin la cosa puacuteblicardquo44
Con respecto a la composicioacuten que ha de tener la asamblea poliacuteti-
ca para reflejar niacutetidamente a la nacioacuten Sieyegraves no duda en sentildealar que
soacutelo los individuos procedentes del estado llano es decir los ciudadanos
no privilegiados son los que tienen derecho a conformar el Parlamento
Son los verdaderos depositarios de la voluntad nacional y soacutelo ellos pue-
den sin error ldquohablar en nombre de la nacioacuten enterardquo45
Finalmente el intento de Sieyegraves de hallar la auteacutentica representa-
cioacuten de la nacioacuten fue complementado por Burke Para el irlandeacutes la re-
presentacioacuten que ostentan los parlamentarios es ennoblecida por el
hecho de reflejar fielmente a la nacioacuten Eso lo llevaraacute a decir que la ldquovir-
tud esencia y espiacuteritu de una Caacutemara de los Comunes consiste en ser la
imagen expresa de los sentimientos de la nacioacutenrdquo46
42 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoiquestQueacute es el estadohelliprdquo Op Cit p 70
43 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoiquestQueacute es el estadohelliprdquo Op Cit pp 184-185
44 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoiquestQueacute es el estadohelliprdquo Op Cit p 185
45 Cfr SIEYEgraveS Emmanuel ldquoiquestQueacute es el estadohelliprdquo Op Cit p 179
46 Cfr BURKE Edmund ldquoPensamientoshelliprdquo Op Cit p 274
46 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
En este punto debemos hacer una uacuteltima consideracioacuten La idea
de Burke encierra un aspecto teoacuterico muy relevante para la disciplina
parlamentaria En el Parlamento en cuanto ldquoimagen expresa de los sen-
timientos de la nacioacutenrdquo se refleja la dignidad de la nacioacuten misma lo cual
ocurre tambieacuten por analogiacutea con los parlamentarios A ellos ndashen virtud
de su condicioacuten de representantes de la nacioacuten en el seno del Parlamen-
tondash los inviste una especial dignidad Por ello la libertad que la disciplina
parlamentaria procura para la actividad de los parlamentarios es una exi-
gencia fundada en la dignidad de la nacioacuten en cuanto ente colectivo de la
vida social
22 El arte de legislar Los fines del buen gobierno de las asamble-as poliacuteticas
En el centro de la disciplina parlamentaria se encuentra el arte de
legislar Las leyes son el resultado acabado de la auteacutentica disciplina par-
lamentaria Pero para que la creacioacuten legislativa sea posible el legislador
debe distinguir a priori los contenidos de las formas Tiene la necesidad de
alcanzar la diferenciacioacuten de ldquoaquella parte del arte de legislar que tiene
relacioacuten con la forma que se ha dado o que es adecuado que se deacute del
contenido de que se compone el cuerpo de leyes y sus distintas partesrdquo47
La anterior distincioacuten permite constatar con claridad las dos di-
mensiones que componen el arte de legislar Por un lado estaacuten las formas
que revisten las leyes tanto procedimentales como estiliacutesticas48 a las cua-
les se las agrupa bajo el nombre de nomografiacutea (arte de redactar leyes) Por
otro estaacute el contenido de las leyes que en cuanto materia necesaria para la
47 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoNomografiacutea o del arte de redactar leyesrdquo Centros de Estudios
Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2000 p4
48 En la actualidad juriacutedica espantildeola se puede sentildealar como ejemplo de formas estiliacutesticas
tributarias de la nomografiacutea las Directrices de teacutecnica normativa acordadas por el Consejo de Minis-
tros en fecha 22 de julio de 2005 y publicada mediante Resolucioacuten de la Subsecretariacutea Ministe-
rio Presidencia en fecha 28 de julio de 2005 (BOE nuacutemero 180 de 29 de julio [RCL 2005
1586])
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 47
ordenacioacuten racional de la comunidad poliacutetica pertenece al aacutembito de la
prudencia legislativa
Contenido y formas ndashprudencia legislativa y nomografiacuteandash no deben sepa-
rarse en el auteacutentico arte de legislar El contenido de las leyes supone y ne-
cesita de las formas de la nomografiacutea En la loacutegica liberal la disciplina par-
lamentaria penetra todo el arte de legislar y aspira a colocar los principios
que rigen la actividad parlamentaria como bisagra entre formas y contenidos
de modo que las leyes sean prudentemente formuladas (contenidos) y co-
rrectamente redactadas (formas)
Sin embargo Esteban Dumont recuerda que en su tiempo hubo
una tendencia a desestimar las formas en el arte de legislar
Si se abandonoacute este ramo de la legislacioacuten dimanoacute de no haberse conocido su importancia No comprendieron suficien-temente el influjo que el modo adoptado para las operaciones de una asamblea habiacutea de ejercer sobre las operaciones mismas Son unas formalidades dijeron y para los espiacuteritus superficia-les esta palabra formalidad deprime inmediatamente la majes-tad del objeto Algunas formalidades son menudencias o pe-danteriacuteas y las desprecia el que piensa con grandeza49
Pero desestimar las formas supondriacutea de suyo desestimar una par-
te importante de la disciplina parlamentaria Es verdad que en el pensa-
miento parlamentario liberal las formas juriacutedicas ndashincluidas las de proce-
dimiento legislativondash son instrumentales Sin embargo tal condicioacuten no
legitima en modo alguno el huir de ellas porque eacutestas son esenciales
para el ejercicio de la libertad individual Asiacute lo sentildeala Constant
Lo que preserva de la arbitrariedad es la observancia de las formas Estas son las divinidades tutelares de las asociaciones humanas son los uacutenicos medios protectores de la inocencia las uacutenicas relaciones entre los hombres Reina la oscuridad al margen de ellas todo queda al albur de la consciencia solitaria
49 Cfr Discurso preliminar escrito por Esteban Dumont en BENTHAM Jeremy
ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 54
48 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
de la opinioacuten vacilante Solo las formas son claras solo en ellas puede confiar el oprimido50
Constant sintetiza la idea liberal de las formas juriacutedicas como ex-
presiones o concreciones de la razoacuten que por tanto preservan y poten-
cian la libertad de los individuos De ahiacute que considerar la disciplina par-
lamentaria como un conjunto de formas no seriacutea en modo alguno formu-
lar una criacutetica negativa o referirse a ella de manera peyorativa o con signi-
ficaciones de contenido positivista Incluso alguacuten acto que denote un alto
grado de ejercicio de la prudencia poliacutetica y que pueda dar contenido a
las leyes justas no estaacute completo hasta recurrir al apoyo de las formas has-
ta estar sustentado en la nomografiacutea
Ahora bien contenidos y formas han de entenderse ordenados a los
fines de la disciplina parlamentaria Pero iquestcuaacuteles son tales fines La res-
puesta la da Dumont haciendo suyas las ideas de Bentham ldquo(i) Afianzar
la libertad de todos los miembros [del Parlamento] y (ii) llegar por uacuteltimo
a la fiel expresioacuten de la voluntad generalrdquo51 a lo cual habriacutea que antildeadir
ademaacutes (iii) ldquola conservacioacuten de una asamblea poliacuteticardquo 52
221 La libertad total de los parlamentarios
De todos los liberales de los siglos XVIII y XIX es quizaacutes Burke
quien desarrolla maacutes acabadamente la idea de independencia total de los
miembros del Parlamento que informa la teoriacutea general de la disciplina
parlamentaria y es el fundamento uacuteltimo de lo que hoy conocemos en la
literatura constitucional como la interdiccioacuten del mandato imperativo
Dice Burke a los electores de Bristol
50 Cfr CONSTANT Benjamiacuten ldquoPrincipios de poliacuteticardquo Aguilar Madrid 1970 p 159
51 Cfr el discurso preliminar escrito por Esteban Dumont en BENTHAM Jeremy
ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p55
52 Cfr el discurso preliminar escrito por Esteban Dumont en BENTHAM Jeremy
ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 55
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 49
Ciertamente caballeros la felicidad y gloria de un representan-te deben consistir en vivir en la unioacuten maacutes estrecha la corres-pondencia maacutes iacutentima y una comunicacioacuten sin reservas con sus electores (hellip) Pero su opinioacuten imparcial [la del parlamentario] su juicio maduro y su conciencia ilustrada no debe sacrificaacuteros-lo a vosotros a ninguacuten hombre ni a grupo de hombres (hellip) Vuestro representante os debe no soacutelo su industria sino su juicio y os traiciona en vez de serviros si lo sacrifica a vuestra opinioacuten53
Leer a Burke permite entender que en el liberalismo la disciplina
parlamentaria es sierva de la libertad de los parlamentarios Quien go-
bierna las asambleas poliacuteticas conseguiraacute hacerlo correctamente soacutelo si
asegura que con el despliegue de la disciplina parlamentaria se suscitan
las condiciones para que el parlamentario individual se encuentre frente a
frente con su conciencia y represente mediando uacutenicamente los manda-
tos de la razoacuten a la nacioacuten entera no soacutelo a sus electores
Por otra parte para Burke la disciplina parlamentaria es un medio
a traveacutes del cual el pueblo puede asegurar la libertad requerida por sus
representantes para ejercer las funciones propias de su cargo Por eso
diraacute el irlandeacutes que el ldquopoder del pueblo dentro de las leyes tiene que ser
suficiente para proteger a todo representante en el ejercicio de su deber o
ese deber no puede cumplirserdquo54
Pero cuando no se ejerce racionalmente la disciplina parlamentaria
o cuando el pueblo estaacute imposibilitado de utilizarla a traveacutes de los oacuterga-
nos de gobierno de las Caacutemaras para salvaguardar la libertad de concien-
cia de sus representantes entonces peligra la libertad total del parlamen-
tario y en el fondo peligra tambieacuten la posibilidad misma de alcanzar el
gobierno representativo
53 Cfr BURKE Edmund ldquoDiscurso a los electores de Bristolrdquo en ldquoEdmund Burke Textos poliacute-
ticosrdquo traduccioacuten de Vicente Herrero Fondo de Cultura Econoacutemica segunda reimpresioacuten
Meacutexico DF 1996 p 312
54 Cfr BURKE Edmund ldquoPensamientoshelliprdquo Op Cit p 280
50 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
La negacioacuten del gobierno representativo ocurre ndashseguacuten Burkendash en
las difiacuteciles condiciones a traveacutes de las cuales el parlamentario individual
ejerce la representacioacuten poliacutetica Por ello a propoacutesito de la defensa de la
libertad total del parlamentario Burke se quejaraacute de las condiciones de
adversidad en las cuales representa a la nacioacuten el ldquodiputado independien-
terdquo
El desgraciado diputado independiente no tiene nada que ofre-cer maacutes que la negativa aacutespera la excusa miserable o la repre-sentacioacuten desanimada de un intereacutes puacuteblico sin esperanza Sal-vo con su fortuna privada en la que puede ser igualado y acaso superado por su rival cortesano no tiene medios de demostrar una sola cualidad ni hacer un solo amigo En la Caacutemara vota siempre en una minoriacutea desalentada Si habla se cierran las puertas Una serie de paniaguados locuaces cuentan a todo el mundo que lo que quiere es llegar al poder Si no tiene el talen-to de la elocucioacuten que es el caso de muchos miembros de la Caacutemara tan prudentes y tan sabios como cualquier otro estaacute sometido a todos los inconvenientes sin el brillo que sigue a toda explosioacuten de elocuencia medianamente afortunada iquestEs posible concebir el ejercicio de un deber maacutes descorazonador que eacuteste Despojadle de la pobre recompensa de la populari-dad tolerad que sus excesos cometidos en defensa del intereacutes popular se conviertan en fundamento para que la mayoriacutea de la Caacutemara lo convierta ndashfuera de toda liacutenea de derecho y a su ar-bitriondash en una descalificacioacuten segura seguida no soacutelo de la peacuterdida de la franquicia electoral sino de toda especie de des-gracias personales De acontecer esto el pueblo de este reino puede estar seguro de que no puede ser servido fiel y firme-mente por ninguacuten hombre55
Las anteriores consideraciones son de intereacutes porque la situacioacuten
del ldquodiputado independienterdquo es consecuencia en la mayoriacutea de los ca-
sos de su no sometimiento a la disciplina partidista Ello en la concep-
cioacuten liberal de la disciplina parlamentaria equivale a decir que dicho ldquodi-
putado independienterdquo ve cuesta arriba el cumplimiento de sus deberes
55 Cfr BURKE Edmund ldquoPensamientoshelliprdquo Op Cit pp 279-280
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 51
de representacioacuten porque no se somete al mandato imperativo del grupo
o del partido
En este sentido puede concluirse preliminarmente algo de mucho
intereacutes para esta investigacioacuten la disciplina parlamentaria entendida co-
mo arte del gobierno de las asambleas poliacuteticas se contradice se enfrenta
irreconciliablemente con la disciplina de partidos
222 La fiel expresioacuten de la voluntad general
Para Bentham el fin inmediato de la disciplina parlamentaria es la
ldquofiel expresioacuten de la voluntad generalrdquo Eacutesta es consecuencia de un deba-
te libre y racional que ha sido correctamente disciplinado Se trata del
querer de un cuerpo poliacutetico que ha sido ldquodepuradordquo de las pasiones
humanas a traveacutes del debate racional Por eso alcanzarla es un siacutentoma
claro de salud poliacutetica
La idea de voluntad general de Bentham difiere por ejemplo de
la de Rousseau quien ciertamente no era ni mucho menos un liberal
Para este uacuteltimo la voluntad general originada en el debate es siempre
imperfecta Piensa que en el arte del gobierno y en el de la legislacioacuten no
hay nada maacutes deseable que la unanimidad de los miembros de la asam-
blea poliacutetica en los asuntos que conciernen a la nacioacuten de modo que el
debate poliacutetico es en siacute mismo una patologiacutea que refleja el mal estado de
una asamblea poliacutetica
Cuando varios hombres reunidos se consideran a siacute mismos un soacutelo cuerpo no tienen maacutes que una voluntad que se refiere a la comuacuten conservacioacuten y al bienestar general Entonces todos los resortes del Estado son vigorosos y sencillos sus maacuteximas son claras y luminosas no tienen intereses embrollados con-tradictorios el bien comuacuten se muestra por todas partes clara-mente y no exige sino sentido comuacuten para ser percibido (hellip) Pero cuando el nudo social comienza a alojarse y el Estado a debilitarse cuando los intereses particulares empiezan a adqui-rir fuerza y las pequentildeas sociedades a influir sobre la grande el intereacutes comuacuten se altera y encuentra oposicioacuten ya no reina la unanimidad en las votaciones la voluntad general ya no es la
52 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
voluntad de todos surgen contradicciones debates y la mejor no pasa sin discusioacuten56
Como queda claro para Rousseau la disciplina parlamentaria en
cuanto arte que ordena el funcionamiento de las asambleas poliacuteticas tie-
ne caraacutecter correctivo y pone en evidencia las patologiacuteas del orden en los
parlamentos
En este punto ndashpara tener una visioacuten de conjunto maacutes ampliandash es
conveniente traer a colacioacuten las opiniones sobre la relacioacuten entre disci-
plina parlamentaria y ldquovoluntad generalrdquo que sostuvieron Carl Schmitt y
Hans Kelsen dos juristas del siglo XX que como es obvio no pertene-
cieron a la tradicioacuten liberal de los siglos XVIII y XIX pero que reflexio-
naron sobre las mismas realidades que mantuvieron ocupados a los teoacute-
ricos del liberalismo
En lo tocante a Carl Schmitt eacuteste desplegando el cinismo y la ge-
nialidad que caracterizan sus posturas se aferra a la tradicioacuten liberal de la
ldquovoluntad generalrdquo a propoacutesito de la cual hace una apologiacutea de los fun-
damentos ndashtambieacuten liberalesndash del parlamentarismo y de toda la disciplina
parlamentaria
Aunque para el alemaacuten la voluntad general es el querer del pueblo
soacutelo cognoscible a traveacutes de la aclamacioacuten aqueacutella aparece en el parlamen-
tarismo como el resultado de algo que podriacutea denominarse ldquoproceso de
representacioacuten dialeacutecticardquo es decir la conjuncioacuten de los principios libera-
les de la discusioacuten y de la representacioacuten ambos centrales en su pensamiento
y ambos objeto (junto al principio de publicidad) de preservacioacuten por par-
te de la disciplina parlamentaria
El Parlamento del Estado burgueacutes de Derecho ndashdice Schmittndash es seguacuten la idea que la informa un lugar en donde se realiza una discusioacuten puacuteblica de las opiniones poliacuteticas Mayoriacutea y mi-noriacutea partido de gobierno y oposicioacuten buscan el acuerdo acer-tado discutiendo argumentos y contraargumentos En tanto
56 Cfr ROUSSEAU Jean-Jacques ldquoEl contrato socialrdquo Editorial Tecnos 5ta edicioacuten Co-
leccioacuten Claacutesicos del pensamiento estudio preliminar y traduccioacuten de Mariacutea Joseacute Villaverde
Madrid 2007 pp 119-120
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 53
que el Parlamento representa la instruccioacuten y razoacuten nacional y reuacutene en siacute toda la intelectualidad del pueblo puede surgir una discusioacuten auteacutentica es decir aparecer en discursos y contesta-ciones puacuteblicas la auteacutentica voluntad de todo el pueblo como una volonteacute geacuteneacuterale57
Finalmente en Kelsen la disciplina parlamentaria tambieacuten tiene
por objeto un querer ldquola voluntad estatalrdquo Pero eacuteste lejos del liberalis-
mo huye de la ldquovoluntad generalrdquo en cuanto considera que es una fic-
cioacuten secundaria precedida por la ficcioacuten de la representacioacuten poliacutetica
Lo que acaso pueda ser en el vieneacutes la disciplina parlamentaria tie-
ne por objeto entonces la ldquoconstruccioacuten de la voluntad normativa del
Estado a traveacutes de un oacutergano colegiado elegido por el pueblo en base al
derecho de sufragio universal e igual por tanto democraacuteticamente seguacuten
el principio de la mayoriacuteardquo58
La cita anterior sintetiza una parte importante del pensamiento
parlamentario de Kelsen El austriaco ve como esencia del parlamenta-
rismo la posibilidad de la formacioacuten de la voluntad estatal a traveacutes del
Parlamento Para eacutel no es relevante la cualidad que tienen los parlamen-
tarios de representantes del pueblo o de depositarios de la soberaniacutea po-
pular pues la representacioacuten entendida como ejercicio de la soberaniacutea
del pueblo es una mera ficcioacuten para dotar de legitimidad al Parlamento
Para Kelsen el Parlamento y la disciplina parlamentaria estaacuten en
crisis Pero dicha crisis no tiene su origen en que el Parlamento haya de-
jado de representar al pueblo y en que la disciplina parlamentaria haya
perdido su caraacutecter de instrumento que posibilita el gobierno representa-
tivo Piensa que en su esencia al Parlamento no se le puede pedir repre-
sentacioacuten En eacutel la verdadera causa de la crisis del parlamentarismo es
que en las consideraciones sobre la institucioacuten parlamentaria se ha dejado
57 Cfr SCHMITT Carl ldquoTeoriacuteahelliprdquo Op Cit p 303
58 Cfr KELSEN Hans ldquoEl problema del parlamentarismordquo en ldquoEscritos sobre el socialismo y la
democraciardquo (Wien-Leipzig 1925) Editorial DEBATE Coleccioacuten Universitaria Madrid 1988 p
86
54 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
de enfatizar que la esencia del Parlamento radica en ser un instrumento ndash
acaso el uacutenico eficazndash de produccioacuten de la voluntad estatal
223 La preservacioacuten de las asambleas poliacuteticas
Siguiendo adelante llegamos al tercero de los fines de la disciplina
parlamentaria la ldquoconservacioacuten de la Asamblea Poliacuteticardquo Al respecto
cabe la pregunta iquestqueacute significa en clave liberal lograr la ldquoconservacioacuten
de una asamblea poliacuteticardquo Significa poner remedio a los vicios que en
ellas pueden presentarse De ese modo lo describioacute Dumont
De tres peligros inminentes que constantemente la rodean tie-ne que precaverse la precipitacioacuten la violencia y el fraude Dos enemigos mayores tiene siempre a sus puertas la oligarquiacutea con la que el corto nuacutemero domina el deseo de la mayoriacutea y la anarquiacutea por la cual celoso cada uno de su independencia se opone a la formacioacuten de un deseo general iquestCuaacuteles son los me-dios defensivos de una asamblea poliacutetica si la asaltan todos es-tos peligros No tiene otro que su sistema interno que pueda salvarla en cuanto eacutel imponga habitualmente al cuerpo entero
la necesidad de la moderacioacuten la reflexioacuten y la perseverancia59
Las palabras transcritas son elocuentes en cuanto al caraacutecter con-
servacionista de la disciplina parlamentaria Como regla general a la cual
nos hemos referido antes el liberalismo deja paso a la actuacioacuten de los
parlamentarios y soacutelo cuando eacutestos ejercen torcidamente dicha libertad
que les es garantizada en el interior del Parlamento se les encauza se les
reconduce a traveacutes de la disciplina parlamentaria siendo eacuteste un encau-
zamiento cuyo objetivo fundamental no es otro distinto que el gobierno
efectivo de la razoacuten en la asamblea poliacutetica y por ende equivale ndashcomo
hemos transcrito antesndash a asegurar ldquola moderacioacuten la reflexioacuten y la per-
severanciardquo referidos por Dumont en cuanto requisitos fundamentales
para el auteacutentico gobierno representativo para la creacioacuten legislativa y
no menos importante para la paz poliacutetica
59 Cfr Discurso preliminar escrito por Esteban Dumont en BENTHAM Jeremy
ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 55
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 55
Por otra parte la ldquoconservacioacutenrdquo de las asambleas poliacuteticas tiene
una connotacioacuten ontoloacutegica en este caso de subsistencia y estaacute vincula-
da a la naturaleza negativa es decir de prevencioacuten que en el liberalismo se
atribuye a los fines de la disciplina parlamentaria La finalidad de eacutesta es
evitar las vicisitudes que en el seno de las asambleas poliacuteticas puedan
imposibilitar la libre deliberacioacuten de los parlamentarios que es condicioacuten
necesaria del gobierno representativo Por eso diraacute Bentham
La taacutectica pues de las asambleas poliacuteticas es la ciencia que en-
sentildea a dirigirlas hacia el fin de su institucioacuten por medio del or-
den que ha de observarse en sus pasos El fin en este ramo del
gobierno como en otros muchos es de naturaleza negativa por
decirlo asiacute Se trata de evitar los inconvenientes e impedir las di-
ficultades que han de originarse en una gran reunioacuten de hom-
bres llamados a deliberar en comuacuten60
Finalmente existe una interesante relacioacuten entre la conservacioacuten
de las asambleas poliacuteticas y la libertad de la nacioacuten En la salvaguarda de
la libertad de la nacioacuten juega un papel importante la disciplina parlamen-
taria sobre todo en lo tocante a las formas incluida la nomografiacutea y tam-
bieacuten los demaacutes aspectos reglamentarios que son reflejo juriacutedico de los
principios que conforman el arte de la disciplina parlamentaria Por esta
razoacuten Dumont sentildeala en el discurso preliminar que antecede las Taacutecticas
parlamentarias de Bentham que la disciplina parlamentaria asegurando
con sus principios y reglas la libertad en el interior del Parlamento
(ingleacutes) ha asegurado tambieacuten la libertad de la nacioacuten
Entre tantos escritos como dieron a conocer la constitucioacuten inglesa y no cesaban de ensalzarla es de extrantildear que ninguno de ellos hubiese tomado por materia de sus elogios una de sus partes menos conocidas y maacutes estimables el gobierno interior del parlamento y las reglas a que se ha sujetado en el ejercicio de sus poderes Estas formalidades sin embargo han tenido mayor influjo en la conservacioacuten y aumento de la libertad na-cional El aacuterbol entero se atrajo a las miradas de todos al estar crecido ya pero sin dirigirse la atencioacuten hacia su primer cultivo
60 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 61
56 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
en el cercado que sirvioacute para proteger su debilidad hasta que echase raiacuteces suficientemente profundas para resistir a las tem-pestades61
Asiacute la procura y preservacioacuten de la libertad y el bien nacionales se
imponen como liacutemite y fin al ejercicio del Poder Legislativo En palabras
de Locke el ldquoPoder Legislativo tiene como liacutemite uacuteltimo aquel que viene
marcado por el bien puacuteblico de la sociedad Se trata pues de un poder
que no tiene maacutes fin que la preservacioacuten [de la sociedad] y por tanto no
puede arrogarse el derecho de destruir esclavizar o empobrecer delibe-
radamente a sus suacutebditosrdquo62 lo cual encuentra eco en la concepcioacuten libe-
ral de la disciplina parlamentaria Su observancia no es en modo alguno
un fin en siacute mismo Disciplinar un Parlamento es salvaguardar la libertad
de la comunidad poliacutetica en cuanto se asegura la vigencia del gobierno
representativo a traveacutes del buen funcionamiento de ese mismo Parlamen-
to Por eso Bentham en plena sintoniacutea con Locke diraacute
La taacutectica de las asambleas legislativas asiacute como cualquier otro ramo de la ciencia gubernativa ha de referirse al mayor bien de la sociedad y este es el fin general pero su objeto particular es-triba en obviar los inconvenientes a que estaacute expuesta una
asamblea poliacutetica en el ejercicio de sus funciones63
23 El talante moral del arte para el buen gobierno de las asamble-as poliacuteticas
El arte de la disciplina parlamentaria existe para salvaguardar in-
terna y externamente la libertad del Parlamento Por eso desde el libera-
lismo se lo concibe como una realidad con fines morales Sin embargo la
filosofiacutea moral del liberalismo que la inspira ha sido cuestionada tanto en
61 Cfr Discurso preliminar escrito por Esteban Dumont en BENTHAM Jeremy
ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit pp 56-57
62 Cfr LOCKE John ldquoDos ensayos sobre el gobierno civilrdquo Espasa Calpe Coleccioacuten Austral
Madrid 1991 p 302
63 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 107
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 57
los fines que se propone como en los medios de cuyo manejo se sirve
para implementar en la praacutectica sus postulados
Con respecto al primer grupo de cuestionamientos la filosofiacutea
moral benthamniana que es fundamentalmente utilitarista y positivista
ha sido duramente criticada por el pensamiento iusfilosoacutefico anglosajoacuten de
finales de siglo XX En concreto Ronald Dworkin ha formulado severos
cuestionamientos al positivismo y utilitarismo benthamnianos que
seguacuten este autor constituyen el nervio y la raiacutez de la cultura juriacutedica do-
minante en occidente64
Las de Dworkin no son criacuteticas orientadas a cuestionar la licitud
moral de los medios para alcanzar los fines que Bentham propone La
inmoralidad que este autor achaca al liberalismo benthamniano no estaacute
en los medios Por eso a Bentham no se le puede acusar de maquiaveacutelico
cuando propone los postulados poliacuteticos con los que da vida a la disci-
plina parlamentaria65
No obstante la criacutetica que Dworkin hace a la filosofiacutea juriacutedica de
Bentham es mucho maacutes radical Apunta a lo que ndashen Benthamndash ha de
entenderse por Derecho y a lo que ha de entenderse como fin del Dere-
cho Cuestiona desde una perspectiva moral los fines planteados por
Bentham es decir lo que ha de considerarse en el Derecho como un
bien moral De ahiacute que si Dworkin tiene razoacuten y hay error moral en
Bentham se tratariacutea de un error maacutes hondo y maacutes grave que el error ma-
quiaveacutelico versado sobre los medios
En cuanto a lo que ha de entenderse por Derecho basta decir dos
cosas que muestran claramente el positivismo benthamniano La prime-
ra que para Bentham el Derecho es soacutelo Derecho Positivo La segunda
64 Cfr DWORKIN Ronald ldquoLos derechos en seriordquo Ariel 2da reimpresioacuten Barcelona
1995 pp 31 y ss
65 Este planteamiento sobre la distincioacuten entre inmoralidad en los medios e inmoralidad
en los fines cobra relieve porque como veremos maacutes adelante se puede atribuir ndash
erroacuteneamentendash un caraacutecter marcadamente maquiaveacutelico es decir de inmoralidad medial a las
Taacutecticas Parlamentarias de Bentham
58 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
que el Derecho Positivo es Derecho en funcioacuten de su origen es decir
por haber sido dictado ldquoseguacuten las condiciones necesarias y suficientes
para que una proposicioacuten de Derecho sea vaacutelidardquo66 a saber los procedi-
mientos y dinaacutemicas mayoriacutea-minoriacutea que discurren por los principios de
la disciplina parlamentaria
En relacioacuten con lo que ha de entenderse como fin del Derecho es
decir lo que ha de entenderse como aquello a lo cual se ordenan las
normas y principios juriacutedicos (y en el caso concreto de Bentham aquello
a lo cual se ordena el Derecho vaacutelido pues lo demaacutes no es Derecho) de-
be sentildealarse que es eacuteste precisamente el punto en el cual aparece su filo-
sofiacutea utilitarista
Para Bentham el fin del Derecho ldquoha de referirse al mayor bien de
la sociedadrdquo67 Visto hasta aquiacute el postulado de Bentham resulta aparen-
temente razonable e incluso puede decirse que es solvente desde una
perspectiva moral pues pone de manifiesto la primaciacutea del bien comuacuten
sobre el bien particular Por el contrario lo que no parece razonable es el
comentario de Dworkin cuando sostiene con acritud que para Bentham
ldquoel derecho y sus instituciones han de servir al bienestar general y a nada
maacutesrdquo68
Sin embargo las piezas encajan conceptualmente y el reproche de
Dworkin se hace certero cuando se entiende que para Bentham ldquoel ma-
yor bien de la sociedadrdquo resulta de la sumatoria de bienes individuales
siendo ademaacutes que el bien individual tiene una dimensioacuten eminente-
mente econoacutemica De ahiacute que la criacutetica dworkiniana culmine develando
el hecho de que en Bentham ldquoel mayor bien de la sociedadrdquo es utilitaris-
mo encubierto pues equivale a procurar que toda la legislacioacuten y toda la
accioacuten gubernamental tengan como fin soacutelo una de las dimensiones del
bien comuacuten el bienestar econoacutemico de los individuos
66 Cfr DWORKIN Ronald Op Cit p 31
67 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 107
68 Cfr DWORKIN Ronald Op Cit p 31
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 59
En lo que respecta a los medios que propone Bentham para go-
bernar las Caacutemaras parlamentarias eacutestos tambieacuten han sido objeto de
controversias de iacutendole moral El tiacutetulo Taacutecticas parlamentarias con el que
Bentham agrupa sus formulaciones principiales sobre la disciplina parla-
mentaria podiacutea sugerir desde el prisma del ethos poliacutetico de los siglos
XVIII y XIX que la intencioacuten de quien asume esas taacutecticas es hacerse con
el dominio del Parlamento imponerse a siacute mismo o imponer sus ideas y
todo ello con una violencia encubierta Por eso era verosiacutemil que se pen-
sara que las Taacutecticas parlamentarias son un medio ideado para arrebatar la
libertad de los adversarios poliacuteticos que actuacutean en las Caacutemaras y como
consecuencia de ello controlar esas mismas Caacutemaras
Tal concepcioacuten ndashde fondo maquiaveacutelico y vaciada de contenido
moralndash resultariacutea una criacutetica directa a la disciplina parlamentaria y a todo
el liberalismo parlamentario Pero una criacutetica asiacute formulada ignora el
nuacutecleo de los planteamientos liberales sobre el Parlamento Es por decir
lo menos una criacutetica injusta e incapaz de dar razoacuten del verdadero objeto
moralmente recto que es perseguido por Bentham con sus Taacutecticas parla-
mentarias
Lejos de invitar a un conjunto de praacutecticas para alcanzar fines in-
morales los teoacutericos del liberalismo ven en la disciplina parlamentaria un
modo concreto de hacer prevalecer la recta razoacuten en medio del carac-
teriacutestico ajetreo de la vida del Parlamento Sus postulados representan un
intento decidido de alcanzar en el contexto de los siglos XVIII y XIX lo
que posteriormente ya en el siglo XX se conoceraacute bajo el nombre de
parlamentarismo racionalizado para designar una praacutectica parlamentaria en la
que el ejercicio del poder (Legislativo en este caso) se somete a la razoacuten y
al Derecho69 Por eso el mismo Bentham sale al paso de posibles malas
69 Como prueba fehaciente de que las Taacutecticas parlamentarias no fueron escritas con inten-
ciones maquiaveacutelicas podemos argumentar que los principios alliacute esbozados constituyen la
esencia y sustancia de las normas reglamentarias de la mayoriacutea de las Caacutemaras parlamentarias
del mundo siendo recibidos en ellas como criterios universalmente vaacutelidos y aceptados que
permiten disciplinar racionalmente la vida de los Parlamentos
60 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
interpretaciones sobre sus ideas parlamentarias y sentildeala lo que entiende
por taacutectica ldquoarte de poner en orden de dirigir las operaciones de un cuer-
po poliacuteticordquo70 Y Dumont profundo conocedor del clima poliacutetico deci-
monoacutenico excluye de raiacutez todo intento de interpretar los principios libe-
rales de las Taacutecticas parlamentarias en clave maquiaveacutelica
Se discurriraacute ndashdice Dumontndash que ella [la Taacutectica parlamentaria] ensentildea el arte de revolver en una asamblea poliacutetica de seducir-la o convertirla en instrumento de las miras de un hombre o de un partido (hellip) Les advierto que no hay cosa ninguna maacutes contraria al objeto de esta obra71
Sin embargo hubo dentro del liberalismo a pesar de Bentham y
de sus seguidores una tentativa de maquiavelizacioacuten teoacuterica de la disci-
plina parlamentaria Su artiacutefice fue William Gerard Hamilton quien con
su obra Loacutegica parlamentaria72 contribuyoacute de manera categoacuterica al intento
de escindir (teoacutericamente) moral y disciplina parlamentaria
La Loacutegica parlamentaria de Hamilton es una oda al maquiavelismo
Denota de principio a fin una comprensioacuten maquiaveacutelica de la disciplina
parlamentaria y de toda la vida del Parlamento En sus liacuteneas se presenta
al lector un conjunto de praacutecticas reales ndashporque ocurriacutean y siguen ocu-
rriendo en los parlamentosndash pero torcidas Son praacutecticas cuyo objeto no
No es exagerado pensar que la historia de los reglamentos que es buena ldquoparte de la
historia del Parlamentordquo (Cfr RECODER DE CASSO Emilio ldquoArtiacuteculo 721rdquo en GARRIDO
FALLA Fernando ldquoComentarios a la Constitucioacutenrdquo Editorial Civitas Madrid 1980 p 762) pue-
de describirse como un proceso de asimilacioacuten y profundizacioacuten de los principios liberales
sintetizados en las Taacutecticas parlamentarias Contraacutestense por ejemplo cualquiera de los reglamen-
tos histoacutericos de las Cortes espantildeolas o cualquiera de los reglamentos vigentes en los Parla-
mentos europeos con los principios de las Taacutecticas Parlamentarias y se advertiraacute faacutecilmente la
influencia de eacutestas en aqueacutellos
70 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 61
71 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoTaacutecticashelliprdquo Op Cit p 53
72 Para la traduccioacuten castellana Cfr HAMILTON William Gerard ldquoLoacutegica parlamenta-
riaParliamentary Logickrdquo Publicaciones del Congreso de los Diputados Serie ldquoTextos Parla-
mentarios Claacutesicosrdquo Estudio preliminar y traduccioacuten de Eloy Garciacutea Madrid 1996
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 61
es otro que el dominio a como deacute lugar de las Caacutemaras legislativas De
ahiacute que Hamilton niega con su obra el auteacutentico sentido liberal de la dis-
ciplina parlamentaria
Sin embargo hay en Espantildea quienes sostienen lo contrario En el
estudio preliminar de la versioacuten castellana de la Loacutegica parlamentaria Eloy
Garciacutea defiende los esfuerzos de Hamilton Dice
El propoacutesito que en su diacutea animoacute a Hamilton a elaborar este li-bro no fue el de redactar un ensayo de retoacuterica parlamentaria sino el de escribir un tratado de las reglas que debieran presidir la accioacuten del hombre poliacutetico (hellip) Habriacutea que sentildealar al lector que maacutes que ante un manual de arte del bien decir en el lengua-je poliacutetico con lo que en realidad se encuentra es con un auteacutentico compendio de reglas del buen hacer parlamentario entendiendo por tales aquellas que en un reacutegimen de consenso permiten a un poliacutetico imponer su voluntad sobre los hombres sin apelar ni a su posicioacuten de poder ni a ninguna de las muacutelti-
ples manifestaciones de la fuerza73
Pero las anteriores afirmaciones que ensalzan el intento que hizo
Hamilton de sistematizar la disciplina parlamentaria en un ldquoconjunto de
reglas del buen hacer parlamentariordquo se contradicen radicalmente con el
texto de la Loacutegica parlamentaria y ndashcomo dato adicional uacutetil en este casondash
con la descripcioacuten que hace el mismo Eloy Garciacutea de la personalidad de
William Gerard Hamilton
Inteligente y astuto dotado de una extraordinaria capacidad para la maquinacioacuten y para la intriga Poseedor de una sensibi-lidad y de un olfato poliacutetico por completo fuera de lo comuacuten Ciacutenico y mordaz Vanidoso y arrogante Altanero y en sumo grado engreiacutedo Pagado de siacute mismo y a la vez terriblemente tiacutemido Seco sarcaacutestico y por encima de todo despectivo para
con sus semejantes74
73 Cfr HAMILTON William Gerard Op Cit pp 7-8
74 Cfr HAMILTON William Gerard Op Cit p 77
62 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
La lectura de la Loacutegica Parlamentaria sugiere la pluma y la autoriacutea de
un tipo humano como el que dibuja Eloy Garciacutea Pero no sugiere el con-
siderar dicha obra como un intento de sistematizacioacuten racional del traba-
jo parlamentario ni como un ldquoconjunto de reglas del buen hacer parla-
mentariordquo salvo que por esto se entienda el despliegue en el Parlamento
ndashhasta las uacuteltimas consecuencias y con las implicaciones morales que ello
revistendash de una personalidad como la de Hamilton tan bien figurada en
las liacuteneas de Eloy Garciacutea
Por eso Bentham consciente del mal que pudiese irrogar (y de
hecho irrogoacute) la Loacutegica parlamentaria de Hamilton al prestigio de la disci-
plina parlamentaria a la autoridad moral del liberalismo parlamentario y
a la dignidad del Parlamento la criticoacute con amarga severidad
El libro de Gerard Hamilton es una especie de escuela en la que los medios de abogar por una causa buena y por una mala causa se presentan con igual franqueza y se inculcan con igual solicitud por el triunfo (hellip) lo que a veces se ha supuesto que pretendiacutea Maquiavelo no soacutelo lo pretende Gerard Hamilton sino que lo pretende sin disimulo (hellip) En el libro de Gerard Hamilton por vez primera se ha dejado caer el velo del decoro y la corrupcioacuten se nos muestra sin ninguacuten disfraz75
Quizaacute se pueda pensar que ocurrioacute con Hamilton lo mismo que
seguacuten Jacques Maritain sucedioacute a Maquiavelo al escribir El Priacutencipe y
plasmar en esa obra su visioacuten ldquomoralrdquo de la Poliacutetica Seguacuten Maritain el
(des)meacuterito de Maquiavelo fue convertir la mala praxis poliacutetica en teoriacutea
transformar en principios universales de la ciencia poliacutetica las reiteradas
experiencias inmorales que observoacute en el modo de hacer Poliacutetica76
75 Cfr BENTHAM Jeremy ldquoFalacias poliacuteticasrdquo Centro de Estudios Constitucionales
traduccioacuten de Javier Ballariacuten estudio preliminar de Benigno Pendas Madrid 1990 pp 12-13
76 ldquo(hellip) Maquiavelo hizo consciente ese ethos de su tiempo [el de la poliacutetica de la
buacutesqueda del poder por el poder de la inmoralidad] y elevoacute a teoriacutea esa praacutectica comuacuten de los
poderes poliacuteticos de todos los tiempos (hellip) Antes de Maquiavelo muchos priacutencipes y conquis-
tadores no dudaban en usar la mala fe la perfidia la crueldad el asesinato (hellip) Pero al obrar
asiacute se sentiacutean culpables teniacutean una mala conciencia (hellip) de donde naciacutea en ellos una dolorosa
hipocresiacutea (hellip) Despueacutes de Maquiavelo en cambio (hellip) al emplear la injusticia para restablecer
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 63
En este sentido Hamilton ndashquien fue parlamentario de profesioacuten
y profundo conocedor del Parlamento real y de la lucha de poderes que
ahiacute se suscitandash tuvo plena conciencia del caraacutecter torcido de las praacutecticas
parlamentarias de las cuales eacutel mismo fue un agente asiduo y un observa-
dor privilegiado Y al intentar aprehender la esencia de esas praacutecticas pa-
ra formular desde ellas principios universales de la vida del Parlamento
concluyoacute que la de la disciplina parlamentaria es una ciencia que tiene
por objeto praacutecticas torcidas Asiacute Hamilton quiso (como Maquiavelo
con la Poliacutetica) elevar al plano teoacuterico praacutecticas que en el fondo son
corruptelas de los principios reales de la disciplina parlamentaria y por lo
tanto los contradicen y niegan
Afortunadamente para la disciplina parlamentaria Hamilton fra-
casoacute en su cometido Su influencia fue escasa en la historia de la reflexioacuten
sobre la esencia de las praacutecticas poliacuteticas y juriacutedicas que se desarrollan en
el Parlamento Su legado en el liberalismo parlamentario no es compara-
ble ni de lejos con la huella que dejoacute Maquiavelo en la historia del pen-
samiento poliacutetico
Con el fracaso de Hamilton podemos hablar de una preservacioacuten mo-
ral de los principios teoacutericos de la disciplina parlamentaria como de un
proceso que no fue una casualidad histoacuterica ni obra del azar Por el con-
trario tiene como causas perfectamente identificables por un lado la
vida poliacutetica del propio Hamilton llena de continuos fracasos77 y por
otro acaso la maacutes importante la batalla en la cual Bentham ndashpor la vera-
cidad universal del contenido de sus postulados por su prestigio intelec-
tual y por su cercaniacutea a influyentes poliacuteticos de entoncesndash triunfoacute sobre
Hamilton
el ldquoordenrdquo y toda clase de mal para satisfacer su ambicioacuten de poder tendraacuten una conciencia
limpia y sentiraacuten que cumplen su deber como jefes poliacuteticosrdquo (Cfr MARITAIN Jacques ldquoEl
fin del maquiavelismordquo en ldquoPrincipios de una poliacutetica humanistardquo Editorial Excelsa Buenos Aires
1946 pp 110-111)
77 Eloy Garciacutea se refiere a la trayectoria poliacutetica de Hamilton con la expresioacuten ldquocroacutenica
de un fracasordquo (Cfr HAMILTON William Gerard Op Cit pp 77 y ss)
64 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Tal triunfo tiene mucha relevancia para la disciplina parlamentaria
Selloacute la derrota del maquiavelismo dentro del liberalismo parlamentario
y por supuesto dentro de la visioacuten de la disciplina parlamentaria que el
liberalismo sostiene Permitioacute que los principios teoacutericos de la disciplina
parlamentaria se mantuvieran como puntos de referencia como guiacuteas de
contraste que permiten distinguir las praacutecticas parlamentarias torcidas
irracionales e inmorales de aquellas otras que no lo son Y por otra par-
te sin duda lo maacutes importante desde el punto de vista praacutectico se custo-
dioacute ndashcomo veremos en el proacuteximo capiacutetulondash la substancia que engen-
drariacutea en el terreno del Derecho Positivo la concepcioacuten de la disciplina
parlamentaria como sistema juriacutedico sancionador tan importante para la
historia del parlamentarismo y del gobierno representativo
24 Valoracioacuten criacutetica
Por uacuteltimo creemos oportuno realizar algunas valoraciones sobre
el papel e importancia de la concepcioacuten liberal de la disciplina parlamen-
taria Una valoracioacuten de este tipo corre el riesgo de descontextualizar
histoacutericamente los fenoacutemenos juzgados Maacutes auacuten corre el riesgo de juz-
gar los acontecimientos preteacuteritos seguacuten los elementos de juicio que po-
nen a nuestra disposicioacuten las culturas juriacutedica y poliacutetica de hoy a las cua-
les sin duda pertenecemos
Sin embargo pensamos que la necesidad de integrar los distintos
conceptos de la disciplina parlamentaria distinguiendo para ello lo que
sea distinguible estableciendo los verdaderos hilos de conexioacuten entre las
distintas concepciones de la misma y no atribuyendo conexioacuten entre ellas
cuando no existe nos da licencia suficiente para las afirmaciones que de
seguida formularemos
En primer lugar la concepcioacuten benthamniana de la disciplina par-
lamentaria fue en extremo uacutetil en los siglos XVIII y XIX porque sirvioacute
de referente principial a los reglamentos de los parlamentos del mundo78
78 Sobre la influencia histoacuterica del pensamiento de Bentham en los reglamentos de los
parlamentos europeos consuacuteltese la primera parte del segundo tomo del exhaustivo trabajo de
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 65
siendo eacutesta una influencia que comenzoacute entonces y que se mantiene to-
daviacutea en nuestra eacutepoca como realidades digeridas juriacutedicamente e inte-
gradas en los textos normativos de las Caacutemaras
Dicha utilidad sin embargo no hubiera sido tanta si no se hubiera
suscitado la positivacioacuten de los principios de la disciplina parlamentaria
Es decir el valor de los principios de la disciplina parlamentaria liberal se
vio altamente potenciado por el hecho de su recepcioacuten como Derecho
Positivo en los ordenamientos juriacutedicos del mundo lo cual les otorgoacute
una eficacia praacutectica que de haberla presenciado hubiera causado satis-
faccioacuten a Bentham a sus seguidores y al resto de los pensadores del par-
lamentarismo liberal
La potenciacioacuten de los principios de la disciplina parlamentaria ndash
una vez que fueron positivizadosndash cobra una importancia mayor si se
toma en consideracioacuten la amplitud del objeto perseguido por nuestra
ciencia La disciplina parlamentaria abarca todos los aspectos de la vida
del Parlamento Viendo con los anteojos de Bentham en el Parlamento
ldquotodordquo es disciplina parlamentaria Y ello supone tambieacuten alguacuten riesgo
El enorme campo de aplicaciones uacutetiles de la disciplina parlamen-
taria hace que eacutesta pueda diluirse abstractamente si los encargados de
gobernar las Caacutemaras no cuentan con los instrumentos juriacutedicos adecua-
dos para racionalizar y economizar el gobierno principial de los Parla-
mentos Dicho de otro modo la complejidad de los parlamentos actuales
hace necesarios instrumentos juriacutedicos que favorezcan la raacutepida solucioacuten
de las vicisitudes acaecidas en su seno y esa exigencia no puede ser satis-
fecha con meros principios teoacutericos Pero esto obviamente no se le
puede reprochar a Bentham Lo que siacute podemos en cambio es pedir a
nuestros contemporaacuteneos que sepan leer entre liacuteneas los principios de la
disciplina parlamentaria liberal acogiendo lo valioso que hay en ellos
pero sin forzar su aplicacioacuten a circunstancias de la actualidad que son
diferentes ndashy por muchondash de las circunstancias en las cuales escribieron
los pensadores del liberalismo parlamentario
Reynaert Histoire de la discipline parlementaire (Cfr REYNAERT Auguste ldquoHistoire de la discipline
parlementairerdquo A Durand et Pedone-Lauriel Eacutediteurs Pariacutes 1884 Tomo II pp 1 y ss)
66 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Y en segundo lugar relacionado con lo anterior queremos sentildealar
lo que quizaacute pueda ser el punto maacutes controvertido en la disciplina parla-
mentaria liberal sobre todo si se la mira desde la perspectiva del parla-
mentarismo actual Nos referimos al talante individual de la idea liberal
claacutesica de representacioacuten poliacutetica
Es cierto que la representacioacuten poliacutetica tal como la concibieron
los liberales de los siglos XVIII y XIX dificulta ndashaunque por supuesto
no imposibilitandash la articulacioacuten colectiva para la buacutesqueda del bien
comuacuten79 Ello cobra especial importancia si se advierte que su principal
consecuencia es la condenacioacuten de los partidos poliacuteticos entendidos
eacutestos en sentido amplio (facciones comiteacutes grupos clubes) a un lugar
poco privilegiado en el desarrollo de la vida puacuteblica Asiacute por ejemplo
autores de la talla de Friedrich sostuvieron que los fallos principales del
liberalismo parlamentario ldquose derivan no tanto del propoacutesito eacutetico gene-
ral que apoya cuanto del desprecio de ciertos factores de la situacioacuten
realrdquo80 de la cual forman parte precisamente los partidos poliacuteticos y su
ordenacioacuten al bien comuacuten
Sin embargo pensamos que a los pensadores liberales de los siglos
XVIII y XIX no se los puede criticar por excluir de su sistema de pen-
samiento a los partidos poliacuteticos En primer lugar porque la existencia de
estas entidades no formaba parte de la cultura poliacutetica de entonces No
fue sino hasta 1850 cuando como demostroacute Duverger81 comenzaron a
florecer tanto en Europa como en los Estados Unidos de Ameacuterica las
instituciones poliacuteticas partidistas que conocemos en la actualidad Y en
79 Tomamos la idea de VOumlEGELIN Eric ldquoNew Science of Politicsrdquo 8va reimpresioacuten a la
1era edicioacuten de 1952 The University of Chicago Press Chicago y Londres 1971 pp 27 y ss
para quien el sentido esencial de la representacioacuten poliacutetica es la articulacioacuten social para la ac-
cioacuten colectiva o comuacuten
80 Cfr FRIEDRICH Carl ldquoGobierno constitucional y democraciardquo Institutos de Estudios
Poliacuteticos Madrid 1975 tomo II p 133
81 Cfr DUVERGER Maurice ldquoLos partidos poliacuteticosrdquo Fondo de Cultura Econoacutemica
Meacutexico 1972 pp 15-16 y DUVERGER Maurice ldquoParty Politics and Pressure Groupsrdquo Nelsonacutes
University Paperbacks Londres 1972 pp 39 y ss
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 67
segundo lugar porque uno de los mayores exponentes del liberalismo
Edmund Burke82 no negoacute del todo la necesidad de los partidos poliacuteticos
sino que por el contrario vislumbroacute la esencial relacioacuten que existe entre
parlamentarismo y partidos la cual seriacutea maacutes que corroborada por la
praacutectica parlamentaria del siglo XX
3 La disciplina parlamentaria como disciplina de grupo
31 El problema
La segunda forma de aproximarse a la disciplina parlamentaria es
considerarla como disciplina de grupo sobre diputados y senadores La
doctrina espantildeola es unaacutenime en reconocer que el reacutegimen de origen
partidista al cual se someten los militantes (e incluso no militantes) que
ostentan la condicioacuten de parlamentarios puede ser denominado geneacuteri-
camente disciplina parlamentaria
Por mencionar soacutelo algunos autores Peacuterez-Serrano Jauacuteregui habla
de ldquodisciplina de los parlamentariosrdquo83 Pascual Medrano refiere la disci-
plina parlamentaria entendida como reacutegimen interno de los partidos poliacute-
ticos para ldquomantener la unidad ideoloacutegica y de accioacutenrdquo de los miembros
del Parlamento84 Torres Muro reconoce como disciplina parlamentaria
la ldquodisciplina de grupo que existe entre eacutestos [los parlamentarios] y los
grupos parlamentarios a los que pertenecenrdquo85 Garciacutea-Pelayo86 Rubio
82 Al respecto Cfr SABINE George ldquoHistoria de la teoriacutea poliacuteticardquo Fondo de Cultura
Econoacutemica Meacutexico 1994 p 464
83 Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinahelliprdquo Op Cit p 444
84 Cfr PASCUAL MEDRANO Op Cit p 324
85 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria Una introduccioacutenrdquo en ldquoDere-
cho Parlamentario Sancionadorrdquo Instituciones de Derecho Parlamentario V Ediciones del Parla-
mento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 p 21
86 Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel ldquoEl Estado de partidosrdquo Obras Completas volumen
II Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1991 p 2013
68 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Llorente87 y Saiz Arnaiz88 escriben sobre la ldquodisciplina de grupordquo Garciacutea
Guerrero habla de la ldquodisciplina parlamentariardquo custodiada por los Co-
miteacutes disciplinarios u oacuterganos anaacutelogos de los grupos parlamentarios89
Morales Arroyo se refiere a la disciplina partidista de los parlamentarios
como una ldquodisciplina dentro de las minoriacuteasrdquo cuyo contenido especiacutefico
es la ldquodisciplina de votordquo90 Garciacutea-Atance y Garciacutea de Mora y Torres del
Moral aluden a la ldquodisciplina interna de los grupos parlamentariosrdquo91
Garciacutea Rebollo sostiene que para hacer viable el sistema democraacutetico se
requiere ldquodentro del propio partido como en el grupo parlamentario de
unas reglas de disciplinardquo aunque es necesario que eacutestas no obstaculicen
la interdiccioacuten del mandato imperativo92 Bautista Plaza menciona la ldquoau-
todisciplina grupalrdquo93 como elemento de eficacia poliacutetica de los partidos
poliacuteticos en el seno de las Caacutemaras parlamentarias Caamantildeo Domiacutenguez
sugiere la idea de ldquodisciplina internardquo de los partidos y de los grupos par-
87 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa forma del poderrdquo Centro de Estudios Cons-
titucionales Madrid 1997 p 169
88 Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos grupos parlamentariosrdquo Ediciones del Congreso de
los Diputados Madrid 1989 pp 211 y ss
89 Cfr GARCIacuteA GUERRERO Joseacute Luis ldquoDemocracia representativa de partidos y grupos par-
lamentariosrdquo Ediciones del Congreso de los Diputados Madrid 1996 pp 342 y ss
90 Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos grupos parlamentarios en las Cortes Genera-
lesrdquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1990 p 85 y ss
91 Cfr GARCIacuteA-ATANCE Y GARCIacuteA DE MORA Mariacutea Victoria y TORRES DEL
MORAL Antonio ldquoSistema electoral partidos poliacuteticos y Parlamentordquo Editorial Colex Madrid 2003
pp 242 y ss
92 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidos poliacuteticos y democraciardquo Dykinson SL
Madrid 2007 pp 173 y ss
93 Cfr BAUTISTA PLAZA David ldquoLa funcioacuten constitucional de los partidos poliacuteticosrdquo Mares
Editorial Granada 2006 pp 158 y ss
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 69
lamentarios94 Y por uacuteltimo Ortega Santiago habla de ldquosubordinacioacuten de
los parlamentarios a sus formaciones poliacuteticasrdquo95
Nosotros preferimos utilizar el sintagma disciplina de grupo por con-
siderarlo el maacutes verosiacutemil con el modo de ser particular de este reacutegimen
disciplinario Como veremos maacutes adelante no se trata de un reacutegimen
nacido en la institucioacuten parlamentaria que ha de ser custodiado por los
oacuterganos de gobierno de la misma y que esteacute en principio al margen de la
dinaacutemica de partidos (vg la disciplina parlamentaria como sistema san-
cionador) Es por el contrario un reacutegimen disciplinario que en su esen-
cia es partidista Tiene la peculiaridad de ser materialmente originado en
el exterior de las Caacutemaras en sede de los partidos pero con plenos efec-
tos en el interior de las mismas concretamente en la conducta intracama-
ras de diputados senadores y parlamentarios autonoacutemicos
El intereacutes de la doctrina por este tema no es un hecho casual La
disciplina de grupo es un toacutepico que tanto en la teoriacutea como en la praacutecti-
ca resulta no soacutelo interesante sino sobre todo fundamental En nuestra
opinioacuten es uno de los pilares maacutes soacutelidos de todos los que sostienen el
Estado de partidos y reacutegimen parlamentario espantildeoles96 Asumimos con
94 Cfr CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ Francisco ldquoEl mandato parlamentariordquo Congreso de
los Diputados Madrid 1991 p 49
95 Cfr ORTEGA SANTIAGO Carlos ldquoEl mandato representativo de los diputados y senado-
resrdquo Congreso de los Diputados Madrid 2005 p 54
96 Giovanni Sartori llama partitocracia a la democracia real que como en el caso espantildeol
existe en los Estados de partidos Lejos de hacerlo con intenciones peyorativas o pretensiones
criacuteticas veladas ndashtan frecuentes en sus modos tenuemente iroacutenicosndash lo hace con un propoacutesito
realista de reconocer (y hacer reconocer) la importancia y necesidad de los partidos poliacuteticos en
las democracias occidentales pues ldquocon independencia de cuaacuten deficientes sean la actuacioacuten
de los partidos las democracias auacuten no pueden actuar sin ellosrdquo (Cfr SARTORI Giovanni
ldquoPartidos y sistemas de partidosrdquo Alianza Editorial Madrid 2003 p 11)
Para Sartori uno de los elementos ndashinocuo diraacute expresamente- que dotan de especificidad
a la partitocracia y a partir de los cuales se la puede definir es precisamente la disciplina de
grupo la partitocracia es siempre ldquopartitocracia disciplinaria es decir el poder de imponer al propio
grupo parlamentario una disciplina de partido y maacutes exactamente un comportamiento de voto
70 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Manzella que ldquosi se lee atentamente la Constitucioacuten espantildeola y si se in-
terpreta el sentido de las fuerzas materiales que se van consolidando des-
pueacutes del cambio [a un reacutegimen democraacutetico] la verdadera reserva de flexi-
bilidad de un sistema que tiene como eje el difiacutecil equilibrio entre un
reacutegimen de primer ministro y un reacutegimen desmenuzado en autonomiacuteas
no puede encontrarse maacutes que en las Cortes con todos sus poderesrdquo97
Las palabras de Manzella escritas cuando apenas habiacutea praacutectica
parlamentaria compendian en nuestro criterio de una manera clara y
completa buena parte de lo que seriacutea la posterior situacioacuten poliacutetico-
constitucional espantildeola en la cual se ha establecido un sistema democraacute-
tico sentildealado por la profunda necesidad de un Poder Ejecutivo fuerte ndash
exigencia comuacuten en todas las democracias occidentalesndash y por la poten-
cial conmocioacuten interior de un modelo territorial que se tensiona en un
proceso de desbarajuste que es tan complejo como real
Ante tal panorama aparecen en escena los partidos poliacuteticos Sus
estructuras fuertemente disciplinadas mantienen por una parte el flote
del Gobierno dotaacutendolo de legitimidad eficacia y estabilidad y por otra
hacen que las Cortes Generales ejerzan ndashcomo ha reconocido el Tribunal
que no es decidido por el propio grupo parlamentario sino por la direccioacuten del partidordquo (Cfr
SARTORI Giovanni ldquoElementoshelliprdquo Op Cit pp 207-208)
97 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas Cortes en el sistema constitucional espantildeolrdquo en PEDRIE-
RI Alberto y GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo ldquoLa Constitucioacuten espantildeola de 1978 Un estudio
sistemaacuteticordquo segunda edicioacuten Civitas Madrid 1981 p 522
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 71
Constitucional98ndash una funcioacuten de integracioacuten en la unidad de la represen-
tacioacuten99 y a la unidad del modelo territorial espantildeol100
Pieacutensese ahora por un momento y soacutelo a efectos de llevar adelan-
te una constatacioacuten teoacuterica que esos partidos no estuviesen orgaacutenica e
institucionalmente integrados en torno a la disciplina partidista y de gru-
po iquestpodriacutean mantenerse bajo ese supuesto de sistema de partidos deacutebi-
les ndashno disciplinadondash la legitimidad eficacia y estabilidad del gobierno y
podriacutea subsistir la unidad del Estado autonoacutemico espantildeol Quizaacutes siacute Eso
no podemos negarlo En el amplio espectro de las soluciones constitu-
cionales praacutecticas que no son ni mucho menos necesarias es perfecta-
mente posible una solucioacuten distinta a la del sistema de partidos discipli-
nados101 Pero tampoco puede negarse que hasta ahora no se han encon-
98 ldquo(hellip) los Diputados en cuanto integrantes de las Cortes Generales representan el
conjunto del pueblo espantildeol de acuerdo con el art 66 de la Constitucioacuten sin perjuicio del
pluralismo poliacutetico que como valor superior del Ordenamiento reconoce el art 1 de la propia
Constitucioacuten y de que la voluntad popular resulta de la concurrencia de los distintos partidos
tal como lo establece el art 6 de la Constitucioacuten Otra cosa seriacutea abrir el camino a la disolucioacuten
de la unidad de la representacioacuten y con ello de la unidad del Estadordquo (Cfr STC 1011983 de 18
de noviembre FJ 3)
99 Cfr JIMEacuteNEZ CAMPO Javier ldquoEl reacutegimen juriacutedico-constitucional de los partidosrdquo Revista
de Derecho Poliacutetico Ndeg 26 Madrid 1988 p 16 para quien ldquoseriacutea sencillamente inconcebible
en un sistema parlamentario que no viera en los partidos ndashen los gruposndash la voluntad unitiva
que hace posible sin quiebra de la representacioacuten misma [el ejercicio] de la potestad de legis-
larrdquo
100 Coincide con esta opinioacuten FLORES GIMEacuteNEZ Fernando ldquoLa democracia interna de
los partidos poliacuteticosrdquo Congreso de los Diputados Madrid 1999 p 256 quien ha sostenido que
ldquola conflictividad constante en el exterior [de los partidos] que suponen los procesos electorales ndash
acentuada en el Estado autonoacutemicondash obliga al partido a mantener la disciplina de sus miem-
bros en el interiorrdquo
101 Como ejemplo que valida esta afirmacioacuten puede tomarse el sistema de los grupos
parlamentarios en los Estados Unidos de Ameacuterica En ese paiacutes las relaciones partido-grupo
parlamentario estaacuten bien definidas son niacutetidas en el sentido de que los cuatro grupos parla-
mentarios existentes (dos en el Senado y dos en la Caacutemara de Representantes) representan en
el seno del Congreso a los partidos que conforman el bipartidismo sobre el cual reposa el sis-
tema democraacutetico el demoacutecrata y el republicano Sin embargo tales relaciones no tienen por
72 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
trado los mecanismos que lo hagan posible Y tampoco puede negarse
que el resello de la historia con la riqueza de las vivencias humanas que
ella contiene hizo que las voluntades humanas concretas se decantaran
hacia la solucioacuten de los partidos disciplinados
Podraacute objetarse en este sentido que no ha habido voluntad de
buscar otra foacutermula y que el protagonista de la historia es el hombre
quien libre y responsablemente puede hacer que los acontecimientos si-
gan rumbos distintos Ambas objeciones son vaacutelidas y tienen valor cons-
tructivo Pero habriacutea que contestar que el reacutegimen de libertades existen-
tes es con sus imperfecciones mejor y por mucho de lo que ha existido
en el pasado Lo que la democracia espantildeola de partidos disciplinados
tiene de imperfecta es puede decirse lo que tiene auacuten de joven y lo que
tiene de condicionada por la (muchas veces dolorosa) historia
De este modo como el paso de la historia y los acomodos que el
tiempo trae consigo no se pueden ndashpor mucho que se intentendash forzar
defendemos que la respuesta a la pregunta formulada es radicalmente
negativa no es posible pensamos una democracia espantildeola con Go-
bierno estable y con unidad en su configuracioacuten autonoacutemico-territorial
sin la existencia de partidos altamente disciplinados que la hagan reali-
dad102
contenido especiacutefico la disciplina partidista in genere pues a los congresistas se les reconoce una
autonomiacutea definida radicalmente por los planteamientos de Edmund Burke Mucho menos se
puede decir que la disciplina de voto sea el pivote del bipartidismo estadounidense Al respecto
resulta de provecho como siacutentesis introductoria PATERSON Samuel C ldquoLos grupos parlamen-
tarios en el Congreso de los Estados Unidosrdquo Cuadernos Constitucionales de la Caacutetedra Fadrique
Furioacute Ceriol Ndeg 14-15 1996 pp 5 y ss Tambieacuten puede consultarse KEITH Krehbiel ldquoParty
discipline and measures of partisanshiprdquo American Journal of Political Science Vol 44 Ndeg 2 2000
pp 212 y ss
102 En este punto cabe traer a colacioacuten una larga cita de Blanco Valdeacutes que muestra el
encuadre de la disciplina de partidos y la ordenacioacuten de eacutesta a la estabilidad poliacutetica de las de-
mocracias parlamentarias en el contexto de la tradicioacuten parlamentaria de la Europa de la se-
gunda post-guerra ldquo(hellip) las democracias europeas que son democracias de partidos son tam-
bieacuten de modo inescindible democracias parlamentarias en las que la consolidacioacuten del parla-
mentarismo resultoacute histoacutericamente posible soacutelo tras el asentamiento (y en gran medida como
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 73
Sin embargo a pesar de su importancia o quizaacutes por esa misma
importancia constatamos que la disciplina de grupo es uno de los temas
maacutes cuestionados del Derecho Constitucional espantildeol Es frecuente en-
contrar que la mayoriacutea de las veces las criacuteticas a diversos aspectos del
sistema constitucional contienen en su nuacutecleo uacuteltimo una criacutetica a los
partidos poliacuteticos y a la disciplina de grupo103 Se tiende a pensar que las
reformas institucionales y constitucionales que reclama la democracia
espantildeola (reforma del reacutegimen electoral reforma del Senado por men-
cionar soacutelo dos temas vinculados directamente con el Derecho Parla-
mentario) no alcanzan a materializarse porque para ello es necesaria la
anuencia de los partidos que no se obtiene porque otorgarla equivaldriacutea
a una peacuterdida de influencia real a la imposibilidad de controlar feacuterrea-
mente todas o casi todas las posiciones de poder del Estado
Asiacute ante los ojos de los observadores de la democracia espantildeola
se presenta una suerte de esquizofrenia entre la letra de la Constitucioacuten y la
configuracioacuten poliacutetica real de Espantildea Una suerte de abismo insalvable
consecuencia del asentamiento) de sistemas estables de partidos Fue de hecho el denominado
Estado de partidos el que pese a sus muchos vicios degeneraciones y problemas vino a hacer
factible el funcionamiento efectivo del parlamentarismo pues va a ser la disciplina derivada de
la disciplina de partido la que permitiraacute la progresiva reduccioacuten de las situaciones de crisis casi
endeacutemica de unos regiacutemenes parlamentarios (los de finales del siglo XIX y comienzos del siglo
XX) cuya inestabilidad resultaba directamente proporcional a la debilidad de los sistemas de
partidos sobre los que se descansabanrdquo (Cfr BLANCO VALDEacuteS Roberto ldquoTransfuguismo y
democracia en la comunidad de Madridrdquo Claves de la Razoacuten Praacutectica Ndeg 135 Septiembre de 2003
p 49)
103 Parte de la doctrina sentildeala sin embargo que aunque la praacutectica de la disciplina de
grupo es mal vista entre algunos juristas y en general frente a la opinioacuten puacuteblica existe una
cierta contradiccioacuten en el sentido de que el transfuguismo que generalmente opera como la
negacioacuten de la disciplina de partido en sede parlamentaria tampoco pareciera ser una praacutectica
con prestigio social pues la ciudadaniacutea percibe a esta uacuteltima como una realidad juriacutedica que no
puede ser imposibilitada legiacutetimamente por medios vaacutelidos en Derecho pero inmoral pues
supone un fraude al electorado y al partido que sirvioacute de plataforma para la eleccioacuten del parla-
mentario en cuestioacuten (Cfr CATALAYAUD CHOVER David ldquoUnas consideraciones sobre los
traacutensfugas en los parlamentos autonoacutemicos (o la sensacioacuten de ser incomprendidos)rdquo Corts Anuario de De-
recho Parlamentario Ndeg 9 Valencia 2000 p 238)
74 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
una ldquorelativa autonomiacuteardquo104 entre la figuracioacuten que la Constitucioacuten con-
cede a los partidos poliacuteticos y el modo como eacutestos actuacutean en la praacutectica
Pareciera que aunque el Texto Fundamental prohiacutebe el mandato impera-
tivo ldquola normativa interna de los partidos por el contrario lo establece
como elemento esencial de la operatividad en la relacioacuten partido poliacutetico-
grupo parlamentariordquo105
Tal esquizofrenia es fuente de un paulatino pero continuado proce-
so de peacuterdida de confianza en los partidos poliacuteticos que se concreta en
una percepcioacuten bastante generalizada los partidos poliacuteticos lejos de ser
pilares de la democracia espantildeola la desdibujan porque imprimen una
fisonomiacutea a la ldquoestructura real del Estado no siempre concordante con
su estructura formal y con las reliquias ideoloacutegicas que le son subyacen-
tesrdquo106
Esta peacuterdida de confianza en los partidos poliacuteticos afecta de ma-
nera refleja la fe de la ciudadaniacutea en casi la totalidad de los oacuterganos que
configuran la estructura del Estado y que ejercen el poder puacuteblico En el
contexto de un Estado de partidos tan consolidado como el espantildeol no
puede evitarse que el desprestigio de los partidos poliacuteticos afecte al Par-
lamento al Gobierno al Tribunal Constitucional al Tribunal Supremo
al Defensor del Pueblo y en general a todos los oacuterganos e instituciones
que por mandato constitucional son elegidos parcial o totalmente por
las Cortes Generales Y esto se debe a que en las percepciones del anti-
partidismo militante las Cortes Generales son tenidas como el principal
reducto de los partidos en la estructura del Estado que sirve ndasha su vezndash
de piedra angular para la conquista de maacutes espacios estatales
Toda esta aacutelgida problemaacutetica constitucional que tiene un impor-
tante componente de percepcioacuten de la opinioacuten puacuteblica no obsta sin
embargo para que se pueda afirmar la legitimidad constitucional de los
partidos poliacuteticos y de los sistemas disciplinarios que en ellos se imple-
104 Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel Op Cit p 2010
105 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 196
106 Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel Op Cit p 1975
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 75
mentan Si asumieacutesemos como uacutenico criterio de legitimidad la aclamacioacuten
Schmittiana entonces los partidos poliacuteticos adoleceriacutean por completo de
mal de ilegitimidad pues tienden a sufrir procesos de desprestigio ante la
opinioacuten puacuteblica Pero la legitimidad de los partidos poliacuteticos y de su dis-
ciplina es una legitimidad juriacutedica constitucional sobre la cual se edifica
la democracia y que actuacutea precisamente como liacutemite a los efectos exa-
cerbados del principio democraacutetico entre ellos ndashpor supuestondash la creen-
cia de que la legitimacioacuten por aclamacioacuten basta por siacute misma para justificar
hechos y realidades juriacutedicas y poliacuteticas
Sobre esta problemaacutetica volveremos Por ahora basta sentildealar co-
mo valoracioacuten introductoria de fondo que a pesar de los excesos que
puedan presentarse en la actuacioacuten de los partidos poliacuteticos ndashlos cuales
deben ser eventualmente corregidosndash su marco constitucional es un
marco reforzado no comparable al estatuto juriacutedico de ninguacuten otro tipo
de entidades que no pertenezcan a la estructura del Estado Y como in-
tentaremos demostrar maacutes adelante ese marco constitucional acepta y
maacutes auacuten requiere que los partidos sean fuertes y bien disciplinados
32 La disciplina de grupo en la doctrina espantildeola
Hay en la doctrina espantildeola varios intentos de conceptualizacioacuten
de la disciplina de grupo Peacuterez-Serrano Jaacuteuregui la define como ldquola es-
peciacutefica disciplina de diputados o Senadores frente a o con respecto a
personas o instituciones distintas del presidente de la Caacutemara que se
corresponde con un deber de obediencia que nace de su previa perte-
nencia a un nuacutecleo ideologizado (partido poliacutetico grupo parlamentario o
en su caso asociacioacuten o coalicioacuten tanto electorales como postelectora-
les) y que le obliga so pena de incurrir en un amplio y variado elenco de
sanciones a adoptar ciertas actividades normalmente en sede parlamen-
taria e incluso fuera de ellardquo107
Garciacutea Guerrero argumenta sobre la ldquodisciplina de grupordquo como
ldquolas directrices que dimanan de los oacuterganos de gobierno del grupo y que
107 Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinardquo Op Cit p 444
76 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
condicionan las facultades que el ordenamiento atribuye individualmente
a los diputados y senadores y un funcionamiento interno democraacutetico
del grupo para que todos sus miembros participen en la formacioacuten de la
voluntad de eacutesterdquo108
Garciacutea-Atance y Garciacutea de Mora y Torres del Moral definen este
fenoacutemeno juriacutedico-poliacutetico como ldquouna disciplina comuacuten para todos los
miembros del mismo grupo [parlamentario] regulada en su propio re-
glamento (en cuya redaccioacuten el grupo es autoacutenomo) y que vincula a sus
miembros al objeto de conseguir los oacuteptimos resultados de los fines
poliacuteticos proyectados a traveacutes de un comportamiento uniforme del gru-
pordquo109
Para Flores Gimeacutenez la disciplina de partido es ldquoel conjunto de
medios de que puede disponer [el partido] para garantizar sus derechos
frente a los afiliadosrdquo110 lo cual es anaacutelogamente extensible a la disciplina
interna de los grupos que es en uacuteltimo teacutermino reflejo de la disciplina
partidista o una manifestacioacuten suya
Y finalmente Pascual Medrano habla de ldquoel conjunto de medidas
o sanciones que los grupos parlamentarios o sus correspondientes parti-
dos poliacuteticos preveacuten y aplican con el fin uacuteltimo de mantener la unidad
ideoloacutegica y de accioacuten de sus parlamentariosrdquo111
33 Una propuesta de concepto
Por disciplina de grupo entendemos (i) el conjunto de condicio-
nantes juriacutedicos que son (ii) instrumentalizados por los oacuterganos directi-
vos de los partidos poliacuteticos y de los grupos parlamentarios que les son
108 Cfr GARCIacuteA GUERRERO Joseacute Luis Op Cit p 412
109 Cfr GARCIacuteA-ATANCE Y GARCIacuteA DE MORA Mariacutea Victoria y TORRES DEL
MORAL Antonio Op Cit p 240
110 Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 256
111 Cfr PASCUAL MEDRANO Amelia Op Cit p 323
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 77
afines (iii) para dirigir la conducta y quehacer de los militantes y no mili-
tantes que ostentan la investidura parlamentaria (iv) seguacuten alguacuten conteni-
do programaacutetico-partidista
Como se advierte la definicioacuten propuesta es compleja La explica-
remos en todas sus partes Pero antes de hacerlo se impone la necesidad
de realizar dos comentarios explicativos
El primero que la disciplina de grupo es fundamentalmente una
realidad praacutectica Cualquier anaacutelisis juriacutedico en que se la trate debe adop-
tar como criterio metodoloacutegico el hecho de que la vida parlamentaria y
en particular este aspecto suyo rebasa el terreno de lo normativo-
dogmaacutetico112 La constante de acudir a la costumbre parlamentaria para
dar explicacioacuten a lo ocurrido en el Parlamento el recibir conocimientos
propios de otras ramas del saber (Poliacutetica Historia Sociologiacutea etc) y el
obtener datos empiacutericos de la cotidianidad parlamentaria son en este
caso una verdadera necesidad para engrosar el juicio del jurista que
examina la disciplina presente en los grupos
El segundo comentario que se entremezcla con el primero se re-
fiere a que la disciplina de grupo es una trabazoacuten113 ndashprobablemente la
112 Con respecto a la idea de la disciplina de grupo como realidad eminentemente praacutecti-
ca que ha nacido en los hechos antes que en los instrumentos juriacutedicos puede consultarse un
estudio de Manuel Ramiacuterez publicado en 1979 Dice Ramiacuterez ldquoNacidos en la praacutectica parla-
mentaria reconocidos tardiacuteamente y con resistencia por Constituciones o Reglamentos los
grupos han dado vida a su mundo de funciones dentro del Parlamento y han ido creando sus
propias pautas de actuacioacuten que desde luego van mucho maacutes allaacute de lo legislado sobre ellos El
anaacutelisis de la praacutectica parlamentaria se impone para intentar sintetizar cuaacuteles sean esas funcio-
nes El de los textos juriacutedicos para delimitar el alcance de las mismas (hellip) Y de todo ello en
su conjunto para formular sugerencias en torno a su naturalezardquo (RAMIacuteREZ Manuel ldquoTeoriacutea
y praacutectica del grupo parlamentariordquo Revista de Estudios Poliacuteticos Ndeg 11 1979 p 5)
113 Para Garciacutea-Pelayo ldquolos grupos son la expresioacuten o los exponentes parlamentarios de
los partidos (hellip) Consecuencia de ello es que ndashcon independencia de su naturaleza juriacutedicandash
los grupos parlamentarios sean a la vez componentes orgaacutenicos del Parlamento y subunidades
de la organizacioacuten de los partidos dicho de otro modo constituyen una penetracioacuten de la
organizacioacuten del partido en la estructura del Parlamentordquo (Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel
Op Cit p 2013)
78 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
maacutes complejandash entre el Parlamento y los partidos poliacuteticos hasta tal pun-
to que como ha sentildealado Santaolalla Loacutepez cada grupo parlamentario
aunque sea una realidad con autonomiacutea entitativa ldquoconstituye normal-
mente la proyeccioacuten de un partido en el seno de un Parlamentordquo114
Dicha trabazoacuten puede entenderse desde un punto de vista orgaacuteni-
co es decir considerando al Parlamento y a los partidos poliacuteticos como
entes dotados de institucionalidad y organicidad y desde un punto de
vista funcional o material es decir desde la perspectiva de la funcioacuten
constitucional que tanto a Parlamento como a partidos poliacuteticos les co-
rresponde desempentildear en la democracia espantildeola la representacioacuten del
pueblo (artiacuteculo 661 CE) en el caso de las Cortes Generales y el concu-
rrir a la formacioacuten y manifestacioacuten de la voluntad popular siendo instru-
mentos fundamentales para la participacioacuten poliacutetica (artiacuteculo 6 CE) en el
caso de los partidos
La siacutentesis de ambas ideas (la disciplina de grupo como realidad
praacutectica y como trabazoacuten entre Parlamento y partidos poliacuteticos) nos situacutea
ante una realidad auacuten mayor que aunque parece de perogrullo queremos
recordar porque es el aacutembito en que quieren moverse nuestras conside-
raciones la disciplina de grupo es un fenoacutemeno poliacutetico que en su ver-
tiente peculiar espantildeola en la cual los grupos parlamentarios ldquoalcanzan
una importancia quizaacute no igualada en ninguacuten otro Parlamento democraacute-
tico del mundordquo115 responde al hecho de que el constituyente se ha pre-
ocupado por llevar hasta sus uacuteltimas consecuencias la ldquoloacutegica de la orga-
nizacioacuten por gruposrdquo116 y en uacuteltimo teacutermino a que el Derecho Parla-
mentario siempre es parte de la realidad poliacutetica y constitucional del or-
den democraacutetico en el cual estaacute inserto
114 Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoPartido poliacutetico grupo parlamentario y dipu-
tadordquo en ldquoDerecho de Partidosrdquo Coordinador Joseacute Juan Gonzaacutelez Encinar ESPASA CALPE
Madrid 1992 p 96
115 Cfr JIMEacuteNEZ CAMPO Javier ldquoEl reacutegimenhelliprdquo Op Cit p 19
116 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas Corteshelliprdquo Op Cit p486
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 79
Con lo anterior sirviendo de teloacuten de fondo pasamos a analizar las
partes de nuestro concepto juriacutedico de disciplina de grupo
34 Los condicionantes juriacutedicos de la disciplina de grupo
Por condicionantes juriacutedicos de la disciplina de grupo entendemos
las normas y principios del ordenamiento que por un lado facultan a los
oacuterganos directivos de los partidos y de los grupos a dictar reglas discipli-
narias y a exigir conductas conforme a dichas reglas y por otro obligan a
los parlamentarios en los que se verifican algunos requisitos subjetivos117
a someterse a las normas y mandatos emanados de esos oacuterganos directi-
vos
Hablar de dichos condicionantes juriacutedicos es hablar de la legitimi-
dad de la disciplina de grupo A primera vista pareciera que los condicio-
nantes juriacutedicos son los maacutes concretos y por lo tanto los maacutes faacutecilmente
apreciables Sin embargo no los hallamos de manera expliacutecita en la
Constitucioacuten ni tampoco en ninguno de los diecinueve reglamentos par-
lamentarios vigentes en las Caacutemaras espantildeolas Sorprende que no haya
en estos instrumentos juriacutedicos ninguna mencioacuten expresa a la disciplina
intragrupos ni a ninguna otra forma linguumliacutestica que la pueda significar
Puede constatarse una auteacutentica laguna en la materia como adecuada-
mente ha puesto de relieve Morales Arroyo118
117 Tales como por ejemplo vinculacioacuten ideoloacutegica militancia partidista acceso al esca-
ntildeo parlamentario a traveacutes de lista del partido adscripcioacuten formal al respectivo grupo parlamen-
tario etc Los anteriores requisitos son expresioacuten ndashy a la vez presupuestondash del punto de emer-
gencia de la disciplina de grupo la libertad del militante-parlamentario de someterse voluntaria
y responsablemente al orden de la disciplina partidista Sobre esto volveremos maacutes adelante al
tratar sobre la incidencia de la disciplina de grupo sobre el trabajo y quehacer de los parlamen-
tarios
118 ldquoPero los teacuterminos en los que se produce tal laguna ndashdice este autorndash uacutenicamente se
identifican tras un exhaustivo examen de las escasas normas que la Constitucioacuten y la legislacioacuten
ordinaria dedican a los partidos principalmente a las funciones que son llamados a desempe-
ntildearrdquo (Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 256)
80 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
La anterior constatacioacuten plantea algunas interrogantes de no poca
monta sobre la legitimidad juriacutedica de la disciplina grupal que opera en el
seno de las Caacutemaras legislativas El problema tal como se presenta es
que el ordenamiento juriacutedico parece callar sobre el tema de la disciplina
de grupo y eacutesta sin embargo existe como un fundamento real del siste-
ma parlamentario119 que tiene eficacia real e imprime una impronta con-
creta a la democracia espantildeola120
Tales interrogantes se acrecientan cuando al observar la cotidiani-
dad de los cuerpos legislativos espantildeoles y los reglamentos de las Caacutema-
ras se advierte que existe por lo menos en apariencia un choque casi
constante de eacutestos con ldquola prohibicioacuten del mandato imperativo (artiacuteculo
672 CE) y con el caraacutecter personal e indelegable del voto (artiacuteculo 793
CE)rdquo121 principios eacutestos ndashse piensandash con los cuales el constituyente al
estilo de la maacutes pura ortodoxia liberal apuesta por la libertad total del
parlamentario y condena por inconstitucional toda praacutectica de disciplina
de grupo que imponga a los parlamentarios la obligacioacuten de someterse a
mandatos que excedan los de su propia consciencia122
119 Cfr SAacuteNCHEZ DE DIOS Manuel ldquoLa disciplina de partido en los grupos parlamentarios
del Congreso de los Diputadosrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 39 1996 p 184 quien sostie-
ne que ldquo(hellip) la disciplina de partido es un fundamento oculto no expliacutecito formalmente del
gobierno de partidos en el reacutegimen parlamentariordquo
120 La disciplina de grupo opera de manera real tanto en la Constitucioacuten como en la
praxis del ejercicio poliacutetico convirtieacutendose en el pivote de la ldquocapacidad del moderno Estado
constitucional [que] se basa en la existencia de los partidos Tal capacidad funcional supone a
su vez esencial y primordialmente que sus exponentes parlamentarios las fracciones o grupos
se muestren y actuacuteen como esferas de accioacuten poliacutetica unitaria pues de otro modo ni el Go-
bierno ni la oposicioacuten podriacutean cumplir sus funciones Ello soacutelo puede conseguirse mediante
una fuerte organizacioacuten y disciplina asegurada por las correspondientes sancionesrdquo (Cfr
GARCIacuteA-PELAYO Manuel Op Cit p 2013)
121 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p172
122 Una severa criacutetica en este sentido que no compartimos es la que sostuvo Pablo Lu-
cas Verduacute en un encuentro iacutetalo-espantildeol de Derecho Constitucional celebrado en octrubre de
1983 la cual fue recogida en una croacutenica por Garciacutea Roca y Murillo de la Cueva Asiacute para
Lucas Verduacute la situacioacuten de la disciplina de grupo y de la afectacioacuten del mandato imperativo
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 81
Sin embargo no es verdad que el ordenamiento juriacutedico guarde si-
lencio con respecto a la disciplina de grupo La ausencia de normas ex-
presas no significa en modo alguno que el ordenamiento juriacutedico calle123
Y mucho menos que el silencio sea mantenido por la porcioacuten constitu-
cional del ordenamiento juriacutedico tan rica en contenidos y tan tendente a
disponer de manera sutil ndashpero real y con vocacioacuten de mandato eficazndash
los fundamentos principiales de lo juriacutedico especialmente los de la juri-
dicidad del Parlamento124
Lejos de pensar que la disciplina grupal a la cual se someten dipu-
tados y senadores no pasa de ser una mera solucioacuten praacutectica uacutetil para el
sostenimiento de la democracia parlamentaria cuyas bondades de utili-
dad y practicidad relevan a sus cultores de argumentar la legitimidad juriacute-
dica de su existencia o por el contrario que es una parcela de oscuridad
en el panorama constitucional en la cual persiste la penumbra por la falta
de voluntad poliacutetica de los legisladores es decir de los partidos poliacuteticos
y por la continua ldquoprudenciardquo del Tribunal Constitucional debe enten-
derse que la disciplina de grupo es una de esas praacutecticas legiacutetimas que
entre tantas otras posibles son permitidas por el ordenamiento juriacutedico
(incluyendo en eacutel por supuesto la Constitucioacuten) si a eacuteste se lo interpreta
sistemaacuteticamente ndashen su conjuntondash con el aacutenimo de integrar no soacutelo
ocasionan un ldquoaverroiacutesmo constitucionalrdquo en el sentido de que conlleva a una ldquodesformaliza-
cioacuten de la Constitucioacuten pues tiende a producirse un alejamiento entre norma y realidad consti-
tucionalrdquo Cfr GARCIacuteA ROCA Javier y MURILLO DE LA CUEVA Pablo Lucas ldquoDemocra-
cia interna y control de los partidos poliacuteticosrdquo Revista de Estudios Poliacuteticos Ndeg 42 1984 p 240
123 Las aparentes lagunas en materia de disciplina de grupo coinciden o mejor dicho
son reflejo y consecuencia de la escasa juridificacioacuten positiva ndashque no materialndash de las relacio-
nes entre partidos poliacuteticos y grupos parlamentarios Asiacute ldquoEl Derecho de modo aparente no se
preocupa de juridificar los contactos que razonablemente por viacutea de hecho se deben establecer
entre ambosrdquo (Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 256)
124 Sobre el ldquosilencio constitucionalrdquo como fuente del Derecho Parlamentario Cfr LA-
VILLA RUBIRA Juan Joseacute ldquoLas fuentes supralegales del Derecho Parlamentariordquo en ldquoInstituciones de
Derecho Parlamentario I Las fuentes del Derecho Parlamentariordquo Obra colectiva Ediciones del Go-
bierno Vasco Vitoria-Gasteiz 1996 pp 62 y ss
82 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
normas sino tambieacuten principios e incluso tradiciones constitucionales
juriacutedicas y poliacuteticas125
Yendo un poco maacutes en este punto conviene preguntarse si la dis-
ciplina en los grupos es producto de una corruptela en el sistema poliacuteti-
co-constitucional de Espantildea o por el contrario si es la implementacioacuten
del sistema poliacutetico ideado por el constituyente plasmado en el texto de
la Constitucioacuten O puesto de otra manera los efectos del Estado de par-
tidos que se reputan como negativos a los cuales se les imputa como
causa la disciplina de grupo iquestencuentran respaldo en el arsenal constitu-
cional de la democracia espantildeola o por el contrario se puede pensar
que son consecuencia de los ajustes necesarios pero para-
constitucionales que han tenido lugar en Espantildea para asegurar pragmaacuteti-
camente y a como deacute lugar la vigencia de por lo menos un reflejo de la
Constitucioacuten
Frente a esta pregunta puede asaltar la tentacioacuten de pensar que el
peso de la realidad de la disciplina existente en los grupos ndashtan contraria
a la interdiccioacuten del mandato imperativo y que por lo tanto hiere de
muerte todo el sistema de representacioacuten poliacuteticandash es abrumador y que
por tanto visto que la praacutectica del control partidista sobre el parlamenta-
rio individual no es conforme con la Constitucioacuten habriacutea que sincerar la
situacioacuten induciendo una mutacioacuten constitucional que acabe con la
ldquohipocresiacuteardquo existente en torno a la prohibicioacuten del mandato imperativo
(artiacuteculo 672 CE)
125 Resulta interesante traer a colacioacuten en este punto la tesis de MORODO Rauacutel y
MURILLO DE LA CUEVA Pablo Lucas ldquoArtiacuteculo 6deg Los partidos poliacuteticosrdquo en ALZAGA
VILLAAMIL Oscar ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo I Cortes Generales
Editoriales de Derecho Reunidas Madrid 1996 pp 313 y ss para quienes la interpretacioacuten de
las realidades juriacutedicas derivadas de la posicioacuten constitucional de los partidos en el sentido de
considerarlas como una brecha como una disociacioacuten entre el texto de la Constitucioacuten y la
vida de los instituciones partidistas maacutes que ayudar a comprender los fenoacutemenos juriacutedico-
poliacuteticos en juego lo que hace es crear una tendencia a desnaturalizar el artiacuteculo 6 de la Consti-
tucioacuten y el sistema de representacioacuten poliacutetica del cual dicha norma forma parte
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 83
Pero consentir una tentacioacuten de esa naturaleza resultariacutea muy peli-
groso para la vida constitucional espantildeola Equivaldriacutea a desestimar el
valor real de la Constitucioacuten pensando que eacutesta puede ceder en sus prin-
cipios y normas frente a cualquier praacutectica poliacutetica concreta de un tiem-
po concreto y que con independencia de su contenido la uacutenica cualidad
que la caracteriza sea la ldquohabitualidadrdquo Por eso para salir al paso de tal
tentacioacuten resultan maacutes que certeras unas palabras de Rubio Llorente
quien considera que en caso de que la praacutectica de la disciplina de grupo
sea inconstitucional la solucioacuten no es modificar el texto de la Constitu-
cioacuten sino por el contrario darle cumplimiento
Desgraciadamente este problema [el de la supuesta vulneracioacuten del artiacuteculo 672 CE que prohiacutebe el mandato imperativo] no puede ser resuelto por el simple procedimiento de modificar la teoriacutea para hacerla concorde con la realidad No se trata de una teoriacutea explicativa sino normativa que no persigue la explica-cioacuten de la realidad sino su creacioacuten y de la que en consecuen-cia no cabe prescindir sin poner en cuestioacuten la legitimidad de
esa misma realidad126
En lo que respecta a nosotros no vemos violacioacuten de la Constitu-
cioacuten en la praacutectica de la disciplina de grupo Entendemos que si acaso
ocurren violaciones al ordenamiento juriacutedico y a los derechos fundamen-
tales de los parlamentarios eacutestos no se suscitan en virtud de la normativa
existente al respecto sino de una praacutectica mal ejercida de dicha normati-
va Apoyamos la idea de Fernando Santaolalla127 cuando sostiene que el
Derecho puede brindar unas reglas de juego y unas condiciones miacutenimas
para la democracia en general y en particular para la interna de partidos
y grupos Pero no puede impedir todas las corruptelas ni garantizar aqueacute-
lla sin maacutes Por eso no compartimos las tesis sobre la inconstitucionali-
dad de la disciplina de grupo Consideramos que eacuteste es enteramente
constitucional legiacutetimo pudieacutendose presentar sin embargo situaciones
126 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa formahelliprdquo Op Cit 1997 p 167
127 Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoPartidohelliprdquo Op Cit p 104
84 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
concretas que son inconstitucionales e ilegiacutetimas porque estaacuten al margen
del propio marco normativo de la Constitucioacuten
iquestCuaacutel es entonces el aacutenimo con el que se ha de interpretar la
Constitucioacuten para descubrir que la disciplina de grupo no lesiona la de-
mocracia sino que la realiza El aacutenimo como hemos dicho antes de la
apertura Y ello supone ndashen algunas ocasionesndash la necesidad de volver
los ojos a la historia para comprender el sentido y razoacuten de la existencia
actual de las instituciones seguacuten las experiencias pasadas Pero tambieacuten
puede suponer que en otras se despegue el rostro del pasado para no
juzgar erroacuteneamente el porqueacute de las cosas de hoy aplicando categoriacuteas
que responden a situaciones y soluciones preteacuteritas
En este sentido interpretar la articulacioacuten normativa de la repre-
sentacioacuten poliacutetica en la Constitucioacuten espantildeola requiere asumir la segunda
de las posiciones la de despegar el rostro de la historia Las categoriacuteas
liberales de la representacioacuten poliacutetica no tuvieron un lugar para los parti-
dos y por ello no alcanzan por siacute mismas a mostrar la verdadera ratio de
las normas que al respecto contiene la muy bien elaborada Constitucioacuten
de 1978
Si se examina la representacioacuten poliacutetica en la vigente Constitucioacuten
espantildeola desde el prisma de los principios liberales maacutes ortodoxos se
concluiraacute casi inexorablemente que la praacutectica de la disciplina de grupo
y la primaciacutea del grupo sobre el parlamentario individual son inconstitu-
cionales Pero por el contrario si se matizan los principios liberales de la
representacioacuten poliacutetica al examinar las normas de la Constitucioacuten
tomaacutendolos a beneficio de inventario entonces se advertiraacute con cierta
satisfaccioacuten que las praacutecticas de la disciplina de grupo y de la primaciacutea de
eacuteste sobre el parlamentario singular son soluciones que no soacutelo respon-
den ciertamente a la fisonomiacutea de la sociedad democraacutetica actual sino
que ndashpara tranquilidad de todosndash superan cualquier test de constituciona-
lidad128
128 Nos acercamos a Presno Linera para quien a propoacutesito de la situacioacuten de los parti-
dos poliacuteticos en Espantildea sentildeala que ldquolo reprochable desde una perspectiva liberal no lo es sin
maacutes desde una oacuteptica democraacutetica y (hellip) en determinados supuestos la alteracioacuten en el fun-
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 85
Asiacute nos situamos ante un problema de interpretacioacuten juriacutedica cu-
ya parte maacutes gruesa es fundamentalmente un problema de interpreta-
cioacuten constitucional El reto es develar coacutemo y en base a cuaacuteles funda-
mentos se sustenta la legitimidad juriacutedica de la disciplina grupal a partir
de reflexiones que no se agoten en la descripcioacuten y lamento del ldquodesajus-
te entre las construcciones constitucionales claacutesicas y la realidad implaca-
ble de los hechos poliacuteticosrdquo129
341 La Constitucioacuten
Lo primero que debe sentildealarse en funcioacuten de justificar la legitimi-
dad juriacutedica de la disciplina de grupo es que eacutesta uacuteltima es a la vez una
consecuencia y un presupuesto del Estado de partidos
Consecuencia tanto en sentido juriacutedico-formal como en sentido
juriacutedico-material pues dentro del sistema de fuentes del ordenamiento el
punto de emergencia constitucional de las regulaciones reglamentarias
sobre los grupos parlamentarios y necesariamente sobre la disciplina
que existe en ellos es sin lugar a dudas el artiacuteculo 6 CE al cual podriacutea-
mos dar el nombre de claacuteusula del Estado de partidos130 y que debe concate-
narse ndashnecesariamentendash con los artiacuteculos 661 781 y 991 del texto de la
Constitucioacuten
cionamiento praacutectico (hellip) de [las] instituciones puede encontrar acomodo juriacutedico a traveacutes de
una reinterpretacioacuten de las mismas desde el principio constitucional del Estado democraacutetico de
Derechordquo (Cfr PRESNO LINERA Miguel Aacute ldquoLos partidos y las distorsiones juriacutedicas de la democra-
ciardquo Ariel Derecho Barcelona 2000 pp 19-20)
129 Cfr JIMEacuteNEZ CAMPO Javier ldquoEl reacutegimenhelliprdquo Op Cit p 13
130 La disciplina de grupo es encuadrable dentro del contenido del artiacuteculo 6 CE La
Constitucioacuten encomienda a los partidos una funcioacuten en virtud de la cual ldquoconcurren y man i-
fiestan la voluntad popularrdquo (6 CE) y el ldquodesarrollo de esta competencia exige en cada organi-
zacioacuten partidista un proceso presidido por dos principios en sus correspondientes fases la
democracia interna como elemento que permite la elaboracioacuten de una voluntad auteacutenticamente
popular y una vez cerrada eacutesta la sujecioacuten de todos los militantes a la disciplina de partidordquo
(Cfr GARCIacuteA GUERRERO Joseacute Luis Op Cit p 441)
86 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Y presupuesto en sentido medial la disciplina de grupo irrumpe
como conditio sine qua non para el cumplimiento de las funciones constitu-
cionales de los partidos poliacuteticos y para la formacioacuten del Gobierno dos
cuestiones que como se ve estaacuten radicalmente intrincadas con la repre-
sentacioacuten poliacutetica en el contexto del sistema parlamentario Veamos en-
tonces coacutemo el reacutegimen disciplinario intragrupos es una consecuencia y un
presupuesto de la vigencia del Estado de partidos en el texto de la Consti-
tucioacuten
A El artiacuteculo 6 CE la claacuteusula del Estado de partidos
El artiacuteculo 6 CE supone por primera vez en la historia juriacutedica de
Espantildea la constitucionalizacioacuten de los partidos poliacuteticos131 A traveacutes de
esta norma la Constitucioacuten establece que en el proceso de formacioacuten de
la voluntad popular los partidos poliacuteticos ejerzan una funcioacuten de ldquomedia-
cioacuten organizativardquo132 Esta funcioacuten que la claacuteusula del Estado de partidos
concede a las instituciones partidistas debe ser puesta en relacioacuten con el
artiacuteculo 12 CE (ldquoLa soberaniacutea nacional reside en el pueblo espantildeol del que ema-
nan los poderes del Estadordquo) De este modo la antedicha ldquomediacioacuten organi-
zativardquo de raiacutez milliana se incardina en el proceso de concrecioacuten opera-
tiva del poder del pueblo los partidos hacen posible que la soberaniacutea
popular se convierta en poder puacuteblico eficaz es decir en poder organi-
zado poliacutetica y juriacutedicamente para que el pueblo se gobierne a siacute mismo a
traveacutes de los procesos de representacioacuten lo cual ademaacutes es a la sazoacuten
131 Por todos Cfr MARTIacuteNEZ CUEVAS Mariacutea Dolores ldquoReacutegimen juriacutedico de los partidos
poliacuteticosrdquo Marcial Pons y Universidad de Granada Madrid y Barcelona 2006 pp 17 y ss en
donde se analiza minuciosamente el lugar histoacuterico de los partidos poliacuteticos en las constitucio-
nes espantildeolas anteriores a la de 1978
132 Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel Op Cit p 1985 Para DE ESTEBAN Jorge ldquoEl
fenoacutemeno espantildeol del transfuguismo poliacutetico y la jurisprudencia constitucionalrdquo Revista de Estudios Poliacuteti-
cos Ndeg 70 1990 p 19 el artiacuteculo 6 de la Constitucioacuten viene a establecer de manera radical que
sin los partidos poliacuteticos no se puede participar en las decisiones del Estado lo cual soacutelo puede
ocurrir en virtud de la funcioacuten de representacioacuten poliacutetica que el Texto Fundamental le atribuye
a estas instituciones en su artiacuteculo 661 CE
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 87
un derecho fundamental (artiacuteculo 231 CE) Se trata de la forma concreta
en la cual los partidos repercuten en la organizacioacuten y en el funciona-
miento del Estado y es lo que les imprime a eacutestos su trascendencia juriacute-
dico-constitucional
Ahora bien iquestcoacutemo se suscita en la praacutectica la ldquomediacioacuten organi-
zativardquo de los partidos poliacuteticos iquestCuaacutel ha sido la solucioacuten constitucional
por la cual optoacute el constituyente espantildeol La respuesta es clara y al res-
pecto no existen dudas los grupos parlamentarios133 Eacutestos son zonas de
entrecruzamiento entre el Parlamento y los partidos poliacuteticos Aacutembitos
de friccioacuten entre la naturaleza puacuteblica de la institucioacuten parlamentaria y la
naturaleza ndashen principiondash privada de los partidos poliacuteticos
Los grupos parlamentarios sirven entre muchas otras cosas como
cauce para posibilitar la disciplina de partidos dentro del Parlamento
estrechamente vinculada al pluralismo ideoloacutegico que es demandado por
las sociedades democraacuteticas contemporaacuteneas lo cual es incluso recono-
cido y bien aceptado por la opinioacuten puacuteblica134 Eacutestos son en el sentido
maacutes positivo de la expresioacuten elementos racionalizadores de la actividad par-
lamentaria135 Les corresponde llevar adelante todo el quehacer parla-
mentario136 Por eso no es de extrantildear que a los grupos se deba que los
133 Para mayor hondura sobre este particular Cfr SAacuteNCHEZ NAVARRO Aacutengel ldquoRe-
presentacioacuten nacional y grupos parlamentario en el Congreso de los Diputadosrdquo Cuadernos del Pensamien-
to Poliacutetico FAES Ndeg 12 Madrid 2006 p 96
134 Cfr CARRO MARTIacuteNEZ Antonio ldquoLos grupos parlamentariosrdquo Revista de las Cortes
Generales Ndeg 17 Madrid 1989 p 7
135 Para Morales Arroyo el hecho de que los grupos parlamentarios racionalicen la vida
parlamentaria acarrea para estas entidades un cierto prestigio frente a la opinioacuten puacuteblica De alliacute
que todo partido poliacutetico aspire a estar representado en el Parlamento bajo el ldquostatus de grupo
parlamentariordquo careciendo de prestigio por el contrario pertenecer o conformar el grupo mixto
por no cumplir con los requerimientos reglamentarios para la conformacioacuten de un grupo pro-
pio (Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLa realidad y la ficcioacuten en las normas sobre la constitu-
cioacuten de los grupos parlamentariosrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 10 Extraordina-
rio Valencia 2001 p 205)
136 Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinahelliprdquo Op Cit p 447
88 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
partidos poliacuteticos tutelen la actuacioacuten de sus militantes-parlamentarios
con una tutela parlamentarizada que tanto por sus formas como por las
normas juriacutedicas en que se apoya pertenece al aacutembito del Derecho Par-
lamentario y no al mero espectro del Derecho de sociedades
Por otra parte el complemento o mejor dicho el presupuesto indivi-
dual de la solucioacuten praacutectica de la ldquomediacioacuten organizativardquo de los partidos
se halla en la obligacioacuten reglamentaria presente en los diecinueve regla-
mentos parlamentarios espantildeoles en virtud de la cual los diputados y
senadores deben pertenecer a alguacuten grupo lo cual ha llevado a parte de
la doctrina a sostener que juriacutedico-parlamentariamente hablando el di-
putado o senador que no esteacute adscrito a un grupo ldquoapenas existerdquo137
Anaacutelogamente a lo que ocurre con los grupos ndashque son una zona
de entrecruzamiento entre el Parlamento y los partidos poliacuteticosndash en el
parlamentario individual se verifica tambieacuten un entrecruzamiento entre
la condicioacuten de miembro del Parlamento y la condicioacuten de militante de
un partido poliacutetico siendo eacutesta por tanto y como ya dijimos la dimen-
sioacuten ldquoindividualrdquo de la solucioacuten que da el ordenamiento juriacutedico a la ne-
cesidad de la ldquomediacioacuten organizativardquo de los partidos poliacuteticos
B El artiacuteculo 661 CE la conjuncioacuten normativa del principio de representacioacuten y del principio democraacutetico
Quizaacutes sea el artiacuteculo 661 CE una de las normas constitucionales
maacutes prentildeadas de contenido juriacutedico y poliacutetico y por lo tanto fundamen-
tales del sistema democraacutetico espantildeol En eacuteste se evidencia un ejemplo
claro de lo que Konrad Hesse ha llamado ldquonormacioacuten de la arquitectura
del Estadordquo138 En las pocas palabras que conforman este artiacuteculo del
texto constitucional se conjuga normativamente todo el arsenal teoacuterico y
principial del liberalismo que se halla en la idea del gobierno representa-
137 Cfr SAacuteNCHEZ NAVARRO Aacutengel ldquoRepresentacioacutenhelliprdquo Op Cit p 99
138 Cfr HESSE Konrad ldquoConstitucioacuten y Derecho Constitucionalrdquo en BENDA MAIHOF-
FER VOGEL HESSE HEYDE ldquoManual de Derecho Constitucionalrdquo Marcial Pons segunda
edicioacuten Madrid 2001 p5
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 89
tivo y en general de la representacioacuten poliacutetica con toda la sustancia con
la cual la teoriacutea de la democracia legitima a la institucioacuten parlamentaria
como complejo orgaacutenico en el cual se realiza el principio democraacutetico de
identidad
La conjuncioacuten entre gobierno representativo liberal y principio de-mocraacutetico que hay en el 661 CE se veraacute con mayor claridad si hacemos una diseccioacuten de la norma en cuestioacuten ldquoLas Cortes Generales representan [incorporacioacuten del principio de representacioacuten proveniente del liberalismo parlamentario] al pueblo espantildeol [incorporacioacuten del principio democraacutetico de identidad cuya formulacioacuten debemos a Carl Schmitt]139
La diseccioacuten hecha anteriormente muestra que en el artiacuteculo 661 CE opera una yuxtaposicioacuten una coexistencia entre parlamentarismo y democracia No se trata de una confusioacuten normativa entre parlamenta-rismo y democracia de eacutesas que con tanta energiacutea aunque por razones distintas combatieron tanto Schmitt140 como Kelsen141 Se trata insisti-mos de la coexistencia del ldquocruzamientordquo142 de ambos principios es decir del ldquoprincipio de representacioacuten enlazado ya con el principio de-mocraacuteticordquo143
iquestCoacutemo debe entenderse entonces que en el artiacuteculo 661 CE co-existan el principio de representacioacuten y el principio democraacutetico Debe entenderse ndashcon Kelsenndash que el artiacuteculo 661 CE tal como existe en el ordenamiento juriacutedico espantildeol y tal como lo compuso el constituyente nos recuerda de un modo praacutectico ldquoque el parlamentarismo [es decir la
139 Cfr SCHMITT Carl ldquoTeoriacuteahelliprdquo Op Cit pp 230 y ss
140 Cfr SCHMITT Carl ldquoSobre el parlamentarismordquo Op Cit pp 25 y ss
141 Cfr KELSEN Hans ldquoEl problemahelliprdquo Op Cit pp 86 y ss
142 Cfr LINDE PANIAGUA Enrique ldquoArtiacuteculo 66deg Las Cortes Generalesrdquo en ALZAGA
VILLAAMIL Oscar ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VI Cortes Genera-
les Editoriales de Derecho Reunidas Madrid 1998 p 104
143 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoEl Parlamento y la representacioacuten poliacuteticardquo en ldquoI
Jornadas de Derecho Parlamentariordquo Ediciones del Congreso de los Diputados tomo I Madrid
1984 p 147
90 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
concrecioacuten del gobierno representativo a traveacutes del Parlamento] es la uacutenica forma real bajo la que puede realizarse la idea de democracia en la realidad social de nuestros diacuteasrdquo144
La lectura del artiacuteculo 661 CE nos lleva a la conclusioacuten entonces de que ldquoel pueblo espantildeolrdquo que por el principio de identidad democraacuteti-ca es el sujeto titular de todo el poder en la unidad poliacutetica se gobierna a siacute mismo en y a traveacutes de las Cortes Generales concretaacutendose en la Constitucioacuten espantildeola una parte sustancial del gobierno representativo liberal (el del gobierno a traveacutes del Parlamento) tal como lo concibioacute John Stuart Mill
Ahora bien si las Cortes Generales representan al pueblo habriacutea que escudrintildear en el seno de las mismas para identificar cuaacuteles son las entidades existentes en ellas que en realidad representan al pueblo espa-ntildeol y permiten que eacuteste se gobierne a siacute mismo La respuesta es sencilla en virtud de la claacuteusula del Estado de partidos (artiacuteculo 6 CE) las Cortes Ge-nerales son un Parlamento de grupos o un Parlamento de partidos y ello nos lleva a decir que ndashquebrando el esquema liberal tradicional de la re-presentacioacuten poliacuteticandash se tiende a que los partidos poliacuteticos sean las enti-dades que en el seno de las Cortes Generales representan al pueblo es-pantildeol
En este sentido nos acercamos a Rubio Llorente quien a propoacutesi-to de este controvertido y nuclear tema del constitucionalismo espantildeol y con la franca agudeza que caracteriza su juicio se pregunta
iquestQueacute inconveniente hay en entender que un Parlamento cuyos actores no son ya los parlamentarios individuales sino los gru-pos poliacuteticos sigue siendo un Parlamento representativo por-que los grupos en cuanto tales actuacutean efectivamente como re-presentantes libres es decir como representantes a secas
A lo cual responde con llaneza pero sin titubear ldquoNo se me alcan-za en este momento queacute objecioacuten teoacuterica seria puede oponerse a ellordquo145
144 Cfr KELSEN Hans ldquoEl problemahelliprdquo Op Cit p 86
145 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoEl Parlamentohelliprdquo Op Cit p 163
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 91
Aquiacute aparece la relacioacuten del artiacuteculo 661 CE con la legitimacioacuten juriacutedica de la disciplina de grupo Como hemos dicho antes las Cortes Generales son el complejo orgaacutenico que ejerce la representacioacuten del pueblo espantildeol al cual representan ademaacutes en virtud del principio de-mocraacutetico es decir las Cortes representan al pueblo espantildeol porque han sido elegidas democraacuteticamente por eacuteste
Las Cortes Generales que son un ldquoParlamento de gruposrdquo en el que actuacutean los grupos parlamentarios como expresioacuten de los partidos poliacuteticos para la ldquoformacioacuten y manifestacioacuten de la voluntad popularrdquo (artiacuteculo 6 CE) tambieacuten son y deben ser objeto de la ldquofuncioacuten de inte-gracioacutenrdquo146 que ndashseguacuten Smendndash la Constitucioacuten cumple en toda la uni-dad poliacutetica
La Constitucioacuten integra todo cuanto hay en la unidad poliacutetica
(instituciones del Estado normas ciudadanos y demaacutes entramado del
cuerpo social) y tambieacuten cohesiona el interior de las partes de la unidad
poliacutetica Asiacute las Cortes tambieacuten han de ser integradas para su eficacia
Han de alcanzar unidad interna para su operatividad por las normas y
espiacuteritu constitucionales siendo que el modo concreto a traveacutes del cual la
Constitucioacuten ordena a las Cortes Generales en su interior es ademaacutes de
la autonomiacutea parlamentaria la disciplina de grupo integrando y dando
unidad a las partes es decir a los grupos parlamentarios se da unidad al
todo es decir a las Cortes Generales
C El artiacuteculo 781 CE un dato nominal aportado por el constitu-yente
El artiacuteculo 781 CE aporta un dato nominal proveniente del cons-
tituyente y por lo tanto nada despreciable la mencioacuten expresa del sin-
tagma ldquogrupos parlamentariosrdquo Leer esa norma lleva a corroborar con
Mohrhoff que la Constitucioacuten crea al oacutergano intracaacutemaras y el Derecho
146 Cfr SMEND Rudolf ldquoConstitucioacuten y Derecho Constitucionalrdquo Centro de Estudios
Constitucionales Madrid 1985 pp 165 y ss
92 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Parlamentario a traveacutes de los reglamentos de las Caacutemaras lo regula en su
organizacioacuten y funcionamiento147
En este sentido con la referencia a los ldquogrupos parlamentariosrdquo el
artiacuteculo 781 CE abre el camino para la implementacioacuten de la claacuteusula del
Estado de partidos (artiacuteculo 6 CE) lo cual debe hacerse de acuerdo a la idea
de ldquoproporcionalidadrdquo148 y se halla en perfecta sintoniacutea con las exigencias
de pluralismo poliacutetico que derivan del artiacuteculo 11 CE149 Los partidos
poliacuteticos son ndashpor querer del constituyentendash el cauce para la conforma-
cioacuten de la voluntad popular y ese querer se concreta a traveacutes de la pre-
sencia que esos mismos partidos tienen en el seno de las Caacutemaras legisla-
tivas bajo la forma de ldquogrupos parlamentariosrdquo todo lo cual dio lugar a
que con su realismo meridiano y en nuestro criterio absolutamente
conforme con la letra y espiacuteritu de la Constitucioacuten Garciacutea-Pelayo se refi-
riera a las Cortes Generales como una ldquoCaacutemara de partidosrdquo150
Hoy nadie duda de la vigencia de aquella frase de Smend seguacuten la cual los grupos parlamentarios se han convertido en ldquoduentildeos y sentildeores de la organizacioacuten del Parlamentordquo151 Pero tal sentildeoriacuteo no significa ndashcomo erroacuteneamente se ha intentado poner de relievendash una ldquotiraniacutea de su papelrdquo152 constitucional A un Estado de partidos como el Estado con-temporaacuteneo le corresponde un ldquoparlamento grupalrdquo Y ello no significa
147 Cfr MOHRHOFF Federico ldquoTratatto di Diritto e Procedura Parlamentarerdquo Dott
Giovanni Bardi Editore Roma 1948 p 3
148 Cfr LAVILLA RUBIRA Juan Joseacute ldquoArtiacuteculo 78deg La Diputacioacuten Permanenterdquo en AL-
ZAGA VILLAAMIL Oscar ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VI Cortes
Generales Editoriales de Derecho Reunidas Madrid 1998 p 711
149 Para la relacioacuten entre pluralismo poliacutetico y partidos en el marco de la Constitucioacuten
Cfr LARIOS PATERNA Jesuacutes Mariacutea ldquoEl grupo mixto y el transfuguismo poliacuteticordquo Revista Espa-
ntildeola de Derecho Constitucional Antildeo 16 Nuacutemero 46 Enero-Abril 1996 p 240
150 Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel Op Cit p 2014
151 Cfr SMEND Rudolf Op Cit p 30
152 Cfr ALONSO DE ANTONIO Joseacute Antonio y ALONSO DE ANTONIO Aacutengel
Luis ldquoIntroduccioacuten al Derecho Parlamentariordquo Dykinson Madrid 2002 p 99
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 93
intriacutensecamente una transformacioacuten del sistema parlamentario o una afectacioacuten de sus fundamentos Todo lo contrario Si se entiende que los fundamentos del parlamentarismo espantildeol tienen como causa directa la Constitucioacuten de 1978 que responde a los tiempos que corren y no a los postulados liberales abstractos de la sociedad decimonoacutenica no hay ninguacuten problema en aceptar el papel central de los partidos (y con ellos el de sus grupos) en el Parlamento Para bien o para mal acaboacute ldquoel par-lamentarismo individualista en el que cada diputado se encontraba en la Caacutemara a solas con su conciencia (hellip) con la fuerza de sus argumen-tosrdquo153
En esta misma liacutenea Rubio Llorente considera que el protagonis-
mo del grupo parlamentario (y no del parlamentario individual) no es en
absoluto motivo de alarma constitucional La individualidad del parla-
mentario y su libertad frente a ataduras de cualesquier naturaleza fue
piensa este autor una utopiacutea liberal que no se corresponde con la reali-
dad normativa de las constituciones de los Estados de hoy incluido por
supuesto el espantildeol154 Si levantamos la mirada sobre el parlamentarismo
contemporaacuteneo no cabe duda de que en casi todos los casos ldquola volun-
tad del grupo prevalece sobre la del parlamentario individualrdquo155 Y ello
insistimos no debe ser motivo de alarma constitucional
Ahora bien parece haber una desproporcioacuten entre la influencia
real de los grupos parlamentarios y la presencia nominal casi referencial
con la que estas entidades aparecen en el texto de la Constitucioacuten Sin
153 Cfr el proacutelogo de Antonio Torres del Moral a la obra REBOLLO DELGADO Lu-
crecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 16
154 ldquoEn los Estados democraacuteticos contemporaacuteneos y no soacutelo en las Cortes Generales
los auteacutenticos protagonistas no son los parlamentarios sino los partidos (hellip) La imagen de un
Parlamento integrado por personalidades absolutamente independientes que siguen soacutelo su
propio criterio formado o modificado en el debate con los demaacutes es una construccioacuten ideoloacute-
gica que probablemente nunca se ha correspondido con la realidad y ha servido sobre todo a
los enemigos del parlamentarismo para criticarlo oponieacutendose a un ideal que nunca existioacuterdquo
(Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa formahelliprdquo Op Cit 1997 p 167)
155 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa formahelliprdquo Op Cit 1997 p 168
94 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
embargo ldquoaunque se hable de los grupos parlamentarios soacutelo en dos
normas [en los artiacuteculos 781 y 991 de la Constitucioacuten] (hellip) el valor de
las mismas resulta decisivo para explicar e incluso para justificar ciertos
ldquomaximalismos grupocraacuteticosrdquo156 que han estado presentes en el Estado
constitucional espantildeol desde la etapa de redaccioacuten de la Constitucioacuten en
1978157
En este punto surge la necesidad de una referencia obligada a la
disciplina intragrupos El maximalismo grupocraacutetico que como se ha visto
es justificado por la Constitucioacuten exige ndashpor fuerzandash un orden interior
que sostenga la unidad y la eficacia en la actuacioacuten de los grupos Por eso
deciacuteamos antes que aunque la disciplina grupal no sea evidente en el Tex-
to Fundamental eacutesta no encuentra en la Constitucioacuten escrita nada que se
oponga a ella158
D El artiacuteculo 991 CE disciplina de grupo y estabilidad del Go-bierno
El artiacuteculo 991 CE hace mencioacuten a los ldquogrupos con representa-
cioacuten parlamentariardquo como las entidades proponentes de los candidatos a
la Presidencia del Gobierno Se ha sostenido que dicha mencioacuten tal co-
156 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas Cortes en el sistema constitucional espantildeolrdquo en PE-
DRIERI Alberto y GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo ldquoLa Constitucioacuten espantildeola de 1978 Un
estudio sistemaacuteticordquo segunda edicioacuten Civitas Madrid 1981 p 484
157 Para BALAGUER CALLEJOacuteN Mariacutea Luisa ldquoLa relacioacuten entre los grupos y los partidos
poliacuteticos en el ordenamiento juriacutedico-constitucional espantildeolrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario
Ndeg 10 Extraordinario Valencia 2001 pp 39 y ss la importancia que la Constitucioacuten da a los
grupos parlamentarios los cuales son fundamentalmente el cauce institucional para la expre-
sioacuten de los idearios de los partidos poliacuteticos se debe a la fuerte carga ideoloacutegica que caracterizoacute
los antildeos de la transicioacuten espantildeola y especialmente el proceso constituyente que arrojoacute como
producto la Constitucioacuten de 1978
158 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas Corteshelliprdquo Op Cit p 485
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 95
mo estaacute formulada se refiere a los grupos parlamentarios159 Nosotros
pensamos que en efecto esa interpretacioacuten del artiacuteculo 991 CE es la
correcta y compartimos que la antedicha mencioacuten obedece a la recepcioacuten
en el ordenamiento constitucional espantildeol de la idea de los grupos par-
lamentarios como elementos para la consolidacioacuten del parlamentarismo
racionalizado160 Sin embargo parte de la doctrina ha sentildealado que en un
sistema parlamentario como el espantildeol debe entenderse que los ldquogrupos
con representacioacuten parlamentariardquo significan una realidad de mayor enti-
dad que los grupos parlamentarios como por ejemplo alguna coalicioacuten
poliacutetica161
Ahora bien la forma en que estaacute redactado el artiacuteculo 991 CE y la
materia a la cual se refiere permiten concluir que la disciplina de grupo
encuentra parte de su legitimacioacuten constitucional en esta norma El
reacutegimen de Primer Ministro ldquonecesita el consenso parlamentario sobre su
programa poliacutetico en una medida mayor de la previsiblerdquo162 Y ese con-
senso no es posible en el terreno de la realidad praacutectica sin la actuacioacuten
poliacutetica de grupos parlamentarios o de coaliciones poliacuteticas bien discipli-
nados que puedan actuar como una mayoriacutea constitucional durante una
determinada Legislatura163
159 Cfr BAR CENDOacuteN Antonio ldquoArtiacuteculo 99deg Nombramiento del Presidente del Gobiernordquo
en ALZAGA VILLAAMIL Oscar ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VIII
Cortes Generales Editoriales de Derecho Reunidas Madrid 1998 p 264
160 En este sentido nos acercamos VINTROacute CASTELLS Joan ldquoLa investidura parlamen-
taria del Gobierno perspectiva comparada y Constitucioacuten espantildeolardquo Congreso de los Diputados Ma-
drid 2007 p 59
161 Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit pp 190 y ss
162 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas Corteshelliprdquo Op Cit p 519
163 Un comentario sobre la fisonomiacutea juriacutedico-poliacutetica de los grupos parlamentarios en
el Derecho Comparado concretamente en Italia y la relacioacuten de dicha fisonomiacutea con la nece-
sidad de regir las Caacutemaras legislativas de acuerdo al principio democraacutetico o mayoritario puede
encontrarse en BEDINI Luisa ldquoEl problema del grupo mixto en la Camera Dei Deputati de la XIII
Legislaturardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 50 Madrid 2000 p 202
96 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
En el artiacuteculo 99 de la Constitucioacuten se regula el procedimiento pa-
ra la conformacioacuten del Gobierno Y como se presupone en toda loacutegica
constitucional164 la aspiracioacuten del orden poliacutetico y de todo el sistema
democraacutetico (maacutes si es parlamentario) es la de un ldquoGobierno establerdquo165
aacutegil en su accioacuten gubernamental porque estaacute respaldado por la accioacuten
legislativa de la mayoriacutea que lo soporta166
Si a lo anterior se suma la condicioacuten sine qua non de apoyo que de-
be tener el candidato a Presidente del Gobierno por parte de la mayoriacutea
parlamentaria para que se establezca la relacioacuten fiduciaria como elemento
legitimador del oacutergano principal del Poder Ejecutivo se entiende sobra-
damente la necesidad no soacutelo de la existencia de los grupos parlamenta-
rios deseados por la Constitucioacuten sino tambieacuten y como manifestacioacuten
esencial del sistema parlamentario que esos grupos parlamentarios sean y
esteacuten altamente disciplinados para sostener con la mayor estabilidad po-
sible al Gobierno
La disciplina de grupo es entonces la base ndashcasi en sentido mate-
rialndash del Gobierno y consecuentemente de toda la accioacuten poliacutetica del
mismo Por ello nos unimos enteramente a Colliard cuando afirma que la
disciplina de grupo sobre diputados y senadores es ldquouno de los elemen-
164 La idea de estabilidad constitucional estaacute ampliamente desarrollada en la literatura
juriacutedica de los Estados Unidos de Ameacuterica Se trata de una concrecioacuten juriacutedica de la estabilidad
poliacutetica a la cual se ordena todo Texto Fundamental Por eso la Constitucioacuten es frecuentemen-
te entendida como ldquoa design for a permanent political orderrdquo Al respecto veacutease McCLELLAN
James ldquoLiberty Order and Justice An Introduction to the Constitutional Principles of American Govern-
mentrdquo Liberty Fund 3era Edicioacuten Indianapolis 2000 pp 2 y ss
165 Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoArtiacuteculo 99rdquo en GARRIDO FALLA
Fernando ldquoComentarios a la Constitucioacutenrdquo Editorial Civitas Madrid 1980 p 1544 Este criterio
doctrinal ha sido recogido por la jurisprudencia constitucional En la STC 161984 de 6 de
febrero FJ 6 puede leerse ldquoJunto al principio de legitimidad democraacutetica de acuerdo con el
cual todos los poderes emanan del pueblo -artiacuteculo 1 nuacutemero 2 CE- y la forma parlamentaria
de gobierno nuestra Constitucioacuten se inspira en un principio de racionalizacioacuten de esta forma
que entre otros objetivos trata de impedir las crisis gubernamentales prolongadasrdquo
166 Cfr STOKES Michael L ldquoWhen Freedoms Conflict Party Discipline and the First
Amendmentrdquo Journal of Law and Politics Vol XI 1995 p 756
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 97
tos esenciales del reacutegimen parlamentario contemporaacuteneo es indispensa-
ble para el funcionamiento de diversos mecanismos y especialmente
para que el gobierno nombrado en base a una cierta mayoriacutea no se en-
cuentre de golpe sin posibilidades de actuacioacutenrdquo167
342 Los reglamentos parlamentarios y las resoluciones suple-torias dictadas por los presidentes de las Caacutemaras
El segundo quicio juriacutedico sobre el cual descansa la disciplina in-
terna de los grupos lo constituyen las normas de los reglamentos parla-
mentarios y las resoluciones168 que con caraacutecter supletorio y previa habi-
litacioacuten de los reglamentos son dictadas generalmente por las presiden-
cias de las Caacutemaras para regular aspectos concretos del funcionamiento
de los parlamentos los cuales no son normados expresamente por los
reglamentos169
Con respecto a estas uacuteltimas es decir las resoluciones supletorias
conviene hacer dos sentildealamientos uno sobre su naturaleza juriacutedica y
otro sobre su vinculacioacuten con el principio de seguridad juriacutedica
En lo referente a la naturaleza juriacutedica de estas resoluciones Pun-
set ha hecho notar que los criterios sobre la naturaleza de estos instru-
mentos han ido mutando seguacuten muta la opinioacuten que sobre ellos tiene el
167 Cfr COLLIARD Jean-Claude ldquoLos regiacutemenes parlamentarios contemporaacuteneosrdquo Editorial
Blume Barcelona 1981 p 255
168 En los Parlamentos autonoacutemicos de Andaluciacutea Aragoacuten Castilla-La Mancha Madrid
y Valencia estaacuten vigentes ademaacutes resoluciones que han sido dictadas para regular la creacioacuten y
funcionamiento de los grupos mixtos (Cfr ldquoReglamentos de los Parlamentos de las Comunidades
Autoacutenomasrdquo Secretariacutea General del Senado Direccioacuten de Estudios y Documentacioacuten Servicio
de Publicaciones del Senado Madrid 1988 1157 pp) pero no existen resoluciones de las
presidencias para normar la disciplina de grupo
169 Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoLa posicioacuten de los Reglamentos Parlamentarios en el Derecho espa-
ntildeolrdquo en ldquoEstudios parlamentariosrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2001
p 140
98 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Tribunal Constitucional170 En un principio el Tribunal Constitucional
establecioacute que las resoluciones normativas de las presidencias ldquoproducen
materialmente los mismos efectos que los preceptos propios del regla-
mentordquo171 De ahiacute que a estas resoluciones se las consideraba normas con
ldquovalor de leyrdquo y soacutelo eran por tanto justiciables ante el Tribunal Consti-
tucional a traveacutes del control de constitucionalidad de las leyes
Sin embargo para agrado de alguacuten sector de la doctrina172 el cual
considera que tales resoluciones no pueden ser equiparadas a los regla-
mentos ni en funcioacuten del oacutergano que las produce ni en funcioacuten del pro-
cedimiento seguido para ello el Tribunal Constitucional cambioacute su con-
cepcioacuten sobre la naturaleza juriacutedica de las resoluciones normativas de las
presidencias de las Caacutemaras estableciendo que ellas no pueden ser equi-
paradas al reglamento y que por tanto en virtud del necesario respeto de
la autonomiacutea de las Caacutemaras no se las puede examinar por viacutea del con-
trol de la constitucionalidad de las leyes sino uacutenicamente a traveacutes del
amparo del artiacuteculo 42 LOTC si es que con ellas se vulneraran derechos
fundamentales de los parlamentarios173
Las ideas expuestas anteriormente resultan importantes desde un
punto de vista praacutectico Nos situacutean ante el aacutembito al cual pertenecen los
mecanismos judiciales para reaccionar en contra de las normas referidas a
la disciplina de grupo contenidas en los reglamentos de las Caacutemara y en
las resoluciones supletorias
Si existiesen ndashque no existenndash normas reglamentarias o resolucio-
nes supletorias que regulasen la disciplina intragrupos contra las prime-
ras habriacutea que reaccionar a traveacutes del recurso de inconstitucionalidad de
170 Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoLa posicioacuten de los Reglamentos Parlamentarios en el Dere-
chohelliprdquo Op Cit p 72
171 Cfr STC 1181988 de 20 de junio FJ 4
172 Por todos Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLas fuentes del Derecho Parlamentariordquo en
ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario I Las fuentes del Derecho Parlamentariordquo Obra colectiva Edi-
ciones del Gobierno Vasco Vitoria-Gasteiz 1996 p 48
173 Cfr STC 41995 de 16 de enero FJ 2
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 99
leyes del artiacuteculo 31 LOTC y ante las segundas cabriacutea defensa mediante
el amparo directo del artiacuteculo 42 LOTC
En lo relativo a la vinculacioacuten de las resoluciones supletorias con
el principio de seguridad juriacutedica sostiene Ismael Pitarch que el caraacutecter
supletorio de las resoluciones tiene una estrecha vinculacioacuten con la seguri-
dad juriacutedica pues ldquosirven para consolidar o explicitar praacutecticas parlamen-
tarias o convenciones deficientemente formuladas para precisamente en
aras de la seguridad juriacutedica garantizar una aplicacioacuten equitativa e igual
en mayoriacuteas cambiantes o contradictoriasrdquo174
Esta idea loable porque vincula el caraacutecter supletorio de las reso-
luciones presidenciales con la seguridad juriacutedica podriacutea ser uacutetil a la hora
de favorecer la implementacioacuten praacutectica del reglamento en aacutembitos de la
organizacioacuten y funcionamiento del Parlamento que no tengan que ver
con la materia sancionadora pero nunca resultariacutean aplicables en lo que
guarda relacioacuten con la disciplina de grupo Lo contrario es decir hacer
de las resoluciones presidenciales fuente de la disciplina de grupo seriacutea
inconstitucionalidad
El razonamiento que justifica nuestra posicioacuten es el siguiente si
las resoluciones de las presidencias de las Caacutemaras fuesen tenidas como
incorporadas al reglamento y por lo tanto gozaran de ldquorango de leyrdquo
entonces todas las disposiciones contenidas en ellas sobre la disciplina de
grupo seriacutean constitucionales y satisfariacutean las exigencias del artiacuteculo 251
CE referidas a la legalidad penal
Sin embargo al no tener como ya hemos sentildealado ldquovalor de leyrdquo
y no estar incorporadas al reglamento no satisfacen los extremos consti-
tucionales de legalidad penal exigidos por el 251 CE Las resoluciones a
pesar del caraacutecter general que puedan tener no tienen valor legal y en
este sentido no pueden ser fuente de eventuales sanciones en el campo
de la disciplina grupal Eso soacutelo corresponde a la ley formal y en el caso
174 Cfr PITARCH Ismael ldquoLas resoluciones normativasrdquo en ldquoInstituciones de Derecho Parla-
mentario I Las fuentes del Derecho Parlamentariordquo Obra colectiva Ediciones del Gobierno Vasco
Vitoria-Gasteiz 1996 p 120
100 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
concreto del Derecho Parlamentario a los reglamentos los cuales siacute po-
seen rango de ley y gozan de una posicioacuten privilegiada en el sistema de
fuentes del ordenamiento juriacutedico
Entrando ahora siacute a considerar los reglamentos de las Caacutemaras
como fuente de la disciplina de los parlamentarios conviene comenzar
afirmando que la normativa que configura el reacutegimen juriacutedico de los gru-
pos parlamentarios es fundamentalmente una normativa reglamentaria
No se trata de una normativa constitucional175 Eso no le corresponde
hacerlo al Texto Fundamental Los diecinueve reglamentos parlamenta-
rios vigentes en Espantildea destinan normas a regular la creacioacuten organiza-
cioacuten y funcionamiento de los grupos parlamentarios
Podemos pensar que la Constitucioacuten quiere y permite la existencia
de los grupos parlamentarios Pero eacutestos por sus peculiaridades se han
desarrollo al amparo (siempre secundum Constitutionem) de los reglamentos
de las Caacutemaras tanto de los de las Cortes Generales como de los de par-
lamentos autonoacutemicos razoacuten eacutesta por la cual podemos sostener que en
vista de la naturaleza y rango de los reglamentos de las Caacutemaras los gru-
pos parlamentarios y la disciplina que hay en ellos han sido y son realida-
des juriacutedicas de desarrollo legal
En este sentido todo aspecto referido a la disciplina de grupo ha
de ser encuadrable dentro de los reglamentos parlamentarios es decir
dentro del desarrollo infraconstitucional al cual hemos aludido en el
paacuterrafo anterior No porque la funcioacuten de los reglamentos se haya tergi-
versado o el reglamento se haya ldquoconvertido en un instrumento para
conseguir y aumentar la disciplina interna de los grupos poliacuteticos o de los
175 Morales Arroyo justifica que los grupos parlamentarios sean regulados juriacutedicamente
por las normas reglamentarias y no por la Constitucioacuten pues ldquoel descenso a esa clase de con-
ceptuacioacuten detallista no se considera una funcioacuten propia de la Constitucioacuten al configurarse
como una norma de naturaleza general es maacutes podriacutea devenir contraproducente por cuanto
hipotecariacutea excesivamente el futuro de las sucesivas Caacutemaras limitadas de forma sustancial en
sus autoacutenomas facultades de organizacioacuten Por ello los reglamentos parlamentarios suponen el
lugar idoacuteneo para la definicioacuten de los grupos parlamentarios (Cfr MORALES ARROYO Joseacute
Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 52)
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 101
partidos poliacuteticosrdquo176 sino porque siendo un sistema disciplinario cuyo
procedimiento puede eventualmente conllevar la imposicioacuten de sancio-
nes en el seno de los parlamentos debe respetar el derecho a la legalidad
penal consagrado en el artiacuteculo 251 CE
Si bien es cierto que la riqueza de la praxis de la disciplina intra-
grupos no puede ndashpor la naturaleza misma del Parlamento y por razones
de eficacia en el cumplimiento de las funciones constitucionales de los
partidos poliacuteticosndash encorsetarse riacutegidamente dentro de las normas de los
reglamentos de las Caacutemaras no es menos cierto que el Estado de Dere-
cho la seguridad juriacutedica y maacutes en concreto el estatuto juriacutedico del par-
lamentario exigen que eacutesta se ejerza seguacuten lo establecido en los regla-
mentos o que por lo menos no los contradiga lo cual no es asumir co-
mo meacutetodo de anaacutelisis el positivismo juriacutedico ni desestimar el valor de la
costumbre parlamentaria Es sencillamente reconducirnos al artiacuteculo
251 CE
Alguacuten sector de la doctrina ha sostenido que la codificacioacuten a la cual
tienden los reglamentos parlamentarios puede significar si no se inter-
pretan correctamente sus normas y si no se mitiga con otras fuentes co-
mo los usos las praacutecticas y los principios parlamentarios una ldquocierta ri-
gidez en unas asambleas que son esencialmente moacutevilesrdquo177 En ello
pensamos hay parte de verdad Sin embargo el vencimiento de la exce-
siva rigidez de los reglamentos de las Caacutemaras que es un factor decisivo
en la implementacioacuten eficaz de la disciplina de grupo no puede estar al
margen de la Constitucioacuten (artiacuteculo 25 CE)
Tal vencimiento debe anclarse en una concepcioacuten material del De-
recho Parlamentario Pero esa interpretacioacuten material del Derecho Par-
lamentario ndashque es correcta porque responde a la naturaleza poliacutetica y
176 Cfr SANTAOLALLA Fernando ldquoMandato representativo estatuto del parlamentario y par-
tidosrdquo en ldquoDemocracia representativa y parlamentarismordquo Obra Colectiva dirigido por Antonio
Loacutepez Pina Publicaciones del Senado Madrid 1994 p 183
177 Cfr MARTIacuteNEZ-ELIPE Leoacuten ldquoFuentes del Derecho y del ordenamiento juriacutedico parlamen-
tariordquo en ldquoI Jornadas de Derecho Parlamentariordquo Ediciones del Congreso de los Diputados tomo I
Madrid 1984 tomo II p 450
102 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
partidista de lo que ocurre en el Parlamentondash no constituye licencia para
que el Derecho Parlamentario se vea vaciado de la dimensioacuten formal de
su juridicidad tan necesaria para atemperar los efectos de una politicidad
distorsionada de la actividad de los parlamentos que tiende con frecuen-
cia a la exacerbacioacuten de las posiciones partidistas
Asiacute resulta sobradamente atinado recordar con Aragoacuten Reyes que
ldquouna concepcioacuten exclusivamente material del Derecho Parlamentario
consistente en entenderlo compuesto de todas aquellas normas que dis-
ciplinan la composicioacuten poderes y funcionamiento de sus caacutemaras asiacute
como el status de sus miembros (hellip) seriacutea hoy probablemente menos
inapropiada que una consideracioacuten exclusivamente formal pero no de-
jariacutea tambieacuten de ser criticable rdquo pues una consideracioacuten material del De-
recho Parlamentario ldquono impide que complementariamente hayan de
tenerse en cuenta ingredientes formalesrdquo178
Conviene elaborar con mayor hondura una argumentacioacuten juriacutedica
para dar respuesta a todas las dudas que ndasheventualmentendash puedan pre-
sentarse sobre la regulacioacuten reglamentaria de los grupos parlamentarios
pues eacutesta es tambieacuten y de cierto modo fundamento juriacutedico al ejercicio
de la disciplina intragrupos
La cuestioacuten consiste en determinar coacutemo las Caacutemaras parlamenta-
rias justifican su legitimidad y competencia para permitir en su seno in-
cluso mediante normativa reglamentaria la observancia del reacutegimen de
disciplina de grupo es decir conforme a cuaacuteles normas y principios juriacute-
dicos son competentes para normar reglamentariamente los grupos par-
lamentarios y permitir que tambieacuten en virtud de dicha normativa sea
posible la disciplina ad intra en los grupos parlamentarios
Lo que intentamos mostrar puede ser expuesto a partir de las si-
guientes preguntas desde el punto de vista del razonamiento juriacutedico
iquestson suficientes los artiacuteculos 6 661 781 y 991 de la Constitucioacuten para
justificar que las Caacutemaras destinen normas reglamentarias a la creacioacuten y
funcionamiento de los grupos parlamentarios iquestExiste alguacuten otro fun-
178 Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLas fuenteshelliprdquo Op Cit p 36
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 103
damento constitucional que expresamente (en letra positiva) o conforme
a principios o interpretaciones permita a las Caacutemaras dar vida reglamen-
taria a los grupos parlamentarios y a la disciplina que en ellos subsiste
En nuestro criterio las normas constitucionales citadas bastariacutean
por siacute mismas para justificar juriacutedicamente que las Caacutemaras creen regla-
mentariamente los grupos parlamentarios y consecuentemente normen
la disciplina que hay en su interior Sin embargo la Constitucioacuten va maacutes
allaacute y contiene normas que por lo menos formalmente y desde el punto
de vista del sistema de las fuentes del ordenamiento juriacutedico aparecen
como el fundamento primero o si se prefiere inmediato de la normativa
reglamentaria que regula a los grupos y a la disciplina que rige en el seno
de eacutestos Nos referimos al artiacuteculo 721 CE y al principio de autonomiacutea
del Parlamento que en eacutel se contiene
Formalmente los grupos y la disciplina que hay en ellos son ndashen
cuanto realidades juriacutedicas a las que se las ha desarrollado reglamentaria-
mentendash consecuencia del artiacuteculo 721 CE Toda la reglamentacioacuten de los
grupos parlamentarios se tiene como formalmente legiacutetima porque es
expresioacuten de la autonomiacutea parlamentaria concretada en este caso en
potestades reglamentarias Y esto dota de revestimiento constitucional a
la disciplina de grupo pues como ha sentildealado el mismo Tribunal Consti-
tucional ldquolos Reglamentos de las Caacutemaras se encuentran directamente
incardinados a la Constitucioacuten (arts 72 79 y 80 entre otros) siendo el
contenido propio de tales normas el de regular con sujecioacuten a la Consti-
tucioacuten su propia organizacioacuten y funcionamientordquo179
Si a lo anterior le sumamos el protagonismo que la claacuteusula del
Estado de partidos (artiacuteculo 6 CE) da a las instituciones partidistas en el
marco del sistema de la democracia representativa entonces podemos
defender aquiacute que por lo menos en el parlamentarismo espantildeol la disci-
plina de grupo es deducible de la Constitucioacuten como una condicioacuten ne-
cesaria para la autonomiacutea del Parlamento
179 Cfr STC 1011983 de 18 de noviembre FJ 2
104 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
No hay autonomiacutea parlamentaria real si no existe como pilar su-
yo una disciplina interna en los gruos que asegure la libertad del Parla-
mento Y eso es perfectamente coacutensono con un Estado de partidos co-
mo el espantildeol La autonomiacutea de la institucioacuten parlamentaria es autonom-
iacutea para la eficacia y libertad de accioacuten de los partidos poliacuteticos que en ella
trafican poliacuteticamente pues en definitiva son las instituciones partidistas
congregadas en las Cortes Generales las que cumplen las funciones de
representacioacuten del pueblo espantildeol amalgamando su voluntad
Ahora bien como hemos dicho antes ninguno de los reglamentos
de las Caacutemaras espantildeolas se refiere normativamente a la disciplina de
grupo No obstante los reglamentos de las Caacutemaras constituyen la ar-
mazoacuten juriacutedica tanto formal como material a traveacutes de la cual se concre-
ta y se hace operativa la disciplina interna de los grupos Los reglamentos
son el eslaboacuten que interrelaciona la Constitucioacuten y los reglamentos inter-
nos de los grupos siendo que en definitiva lo que pueda interpretarse
de la Constitucioacuten180 sobre la disciplina grupal se concreta ndash
normativamente e insistimos mediando los reglamentos de las Caacutema-
rasndash en los reglamentos internos de los grupos
Ante tal situacioacuten de aparente vaciacuteo reglamentario la primera de
las dudas que salta a la vista es la de la competencia de las Caacutemaras para
reglamentar esta materia En nuestro criterio las Caacutemaras siacute son compe-
tentes para reglamentar la disciplina grupo Esta materia forma parte de
la reserva181 de reglamento que debe observarse en el Derecho Parlamen-
180 Acudimos nuevamente a la tesis (de fondo) de Aragoacuten Reyes para quien el ordena-
miento parlamentario no tiene entidad propia sino que es fundamentalmente Derecho Cons-
titucional ldquoNo hay pues un ldquoordenamiento parlamentariordquo con sustantividad propia (es decir
con la suficiente dosis de autonomiacutea y de completitud) desgajado (diferenciado) de la Constitu-
cioacuten Las normas internas de las caacutemaras no suponen hoy maacutes que una parte (complementaria
y no principal secundaria y no primaria en el sentido estricto de estos teacuterminos) del conjunto
normativo regulador de la institucioacuten parlamentariardquo (Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLas
fuenteshelliprdquo Op Cit p 32)
181 La cuestioacuten planteada en este punto se observaraacute mejor si se asume con Manzella
que las materias que el legislador puede reglamentar en virtud de la autonomiacutea parlamentaria
son atribuidas por la propia Constitucioacuten quedando fuera de las posibilidades constitucionales
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 105
tario Se trata de un aacutembito material que ante la ausencia de disposicio-
nes constitucionales expresas182 y por referirse a la organizacioacuten y fun-
cionamiento de las Caacutemaras (artiacuteculo 721 CE) puede (aunque no nece-
sariamente debe) ser regulada por viacutea reglamentaria
iquestQueacute explicacioacuten existe entonces para dar respuesta a la ausencia
de normas reglamentarias sobre la disciplina intragrupos Lo primero es
que aunque en los reglamentos parlamentarios no aparece expresamente
el sintagma ldquodisciplina de grupordquo ello no obsta para que haya normas
que material y funcionalmente ordenen y dispongan tal reacutegimen juriacutedi-
co Dicho de otro modo el hecho de que dentro de los reglamentos no
exista un apartado concreto para regular la disciplina de grupo no signifi-
ca en modo alguno que no haya otras normas difuminadas a lo largo de
los reglamentos que sean aplicables en esta materia
Entre ellas las maacutes importantes son las referidas a los portavoces
de los grupos que conceden a eacutestos un conjunto de atribuciones que
podriacuteamos denominar monopolistas a traveacutes de cuyo ejercicio se ordena
casi la totalidad de las posibilidades que tienen los parlamentarios de in-
que el legislador se auto atribuya competencias materiales para reglamentarlas ldquoLacute autonomia
parlamentare si muove dunque nel quadro di attribuzioni tracciato dalla Costituzione ed egrave
escluso che possa autoattribuirsi funzioni diverse (hellip) Egrave questa una essenziale limitazionerdquo
(Cfr MANZELLA Andrea ldquoIl parlamentordquo Societagrave editrice il Mulino Terza edizione Bologna
2003 p 39)
Ramoacuten Punset por su parte refiere que ldquoel valor poliacutetico de esa reserva [reglamenta-
ria] es indudable habida cuenta de la rigidez de los reglamentos en comparacioacuten con las leyes
ordinariasrdquo (Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoLos reglamentos de las Cortes Generalesrdquo en ldquoLas Cortes Genera-
lesrdquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1983 p 88)
182 No es necesario sin embargo que la atribucioacuten constitucional de la competencia re-
servada al reglamento sea expresa La doctrina espantildeola entiende que las materias referidas al
funcionamiento de las Caacutemaras parlamentarias que no han sido reguladas por la Constitucioacuten
quedan reservadas al reglamento parlamentario para que este instrumento juriacutedico complete o
desarrolle los vaciacuteos constitucionales (Cfr MARCO MARCO Joaquiacuten J ldquoEl reglamento parla-
mentario en el sistema espantildeol de fuentes del Derechordquo Cortes Valencianas Valencia 2000 p 71 y
ALONSO DE ANTONIO Joseacute Antonio y ALONSO DE ANTONIO Aacutengel Luis ldquoDerecho
Parlamentariordquo JM Bosch Editor Barcelona 2000 p 28)
106 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
corporarse a los trabajos legislativos Pero sobre este tema volveremos
con mayor profundidad cuando demos razoacuten de la instrumentalizacioacuten
de los condicionantes juriacutedicos por parte de los oacuterganos directivos de los
partidos poliacuteticos y de los grupos parlamentarios
Lo segundo que hay que observar con respecto a la ausencia de
normas reglamentarias sobre disciplina de grupo es que esta situacioacuten no
supone un vaciacuteo juriacutedico Los reglamentos parlamentarios ceden183 co-
mo veremos de inmediato en el siguiente apartado la regulacioacuten de la
disciplina grupal a los reglamentos internos de los grupos guardando al
respecto un ldquocasi absoluto silenciordquo184 que no es negativo y que es per-
fectamente justificable y justificado en los esquemas del Estado constitu-
cional de nuestros diacuteas Las conductas castigadas por la disciplina de
grupo responden al incumplimiento de obligaciones que recaen sobre los
parlamentarios en la medida en que ellos son miembros adscritos libre-
mente a un grupo parlamentario siendo eacutesa ndashen nuestra opinioacutenndash la
razoacuten fundamental por la cual guardan silencio los reglamentos de las
Caacutemaras
Si se alberga alguacuten aacutenimo juriacutedico favorable al respeto de la auto-
nomiacutea de grupo se comprenderaacute que la Caacutemara en el momento de re-
dactar su reglamento no puede prever con certeza las peculiaridades es-
peciacuteficas y los modos de ser de los grupos que actual o potencialmente
actuacutean o actuaraacuten en el seno de los parlamentos185 Intentar prever tales
183 Como bien sentildeala Morales Arroyo en las conexiones entre partidos poliacuteticos y gru-
pos que es el contexto de la disciplina de grupo ldquolas normas juriacutedicas por excelencia las pro-
cedentes del Estado [dentro de las que caben los reglamentos de las Caacutemaras] se encargan de
disponer el marco miacutenimo permisivo o prohibitivo en el que deben desenvolverse las relacio-
nes entre esas dos entidades y al que indefectiblemente debe ajustarse la otra tipologiacutea de reglas
[como por ejemplo los reglamentos internos de los grupos parlamentarios] (Cfr MORALES
ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 255)
184 Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 178
185 Fernaacutendez-Carnicero estaacute a favor de normar la disciplina de grupo en los reglamen-
tos de las Caacutemaras Este autor piensa que ldquoel reglamento parlamentario debiera garantizar de
otra parte la autonomiacutea institucional de las Caacutemaras respecto de los partidos poliacuteticos Eacutestos se
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 107
peculiaridades seriacutea inoficioso y ademaacutes podriacutea afectar el pluralismo
poliacutetico del artiacuteculo 11 de la Constitucioacuten espantildeola
Caso distinto seriacutea si se tratara de un reacutegimen disciplinario en vir-
tud del cual los parlamentarios tendriacutean que observar obligaciones deri-
vadas de su condicioacuten de miembros del Parlamento como lo es por
ejemplo la disciplina parlamentaria entendida como sistema sancionador
la cual es el objeto de esta investigacioacuten y seraacute estudiada a fondo en los
capiacutetulos subsiguientes Entonces el reglamento no podriacutea omitirse en
sus regulaciones porque eacutestos son aspectos disciplinarios que recaen por
igual sobre todos los parlamentarios con independencia de su pertenen-
cia a alguacuten grupo y ademaacutes porque la observancia de ese orden es por
querer expreso de la Constitucioacuten competencia exclusiva de los oacuterganos
de gobierno de las Caacutemaras (artiacuteculo 723 CE) concretamente de los
presidentes de las mismas
343 Los reglamentos internos de los grupos parlamentarios
La tercera referencia normativa con base en las dos anteriores
conduce a los reglamentos internos que rigen la organizacioacuten y funcio-
namiento de los grupos parlamentarios Debe tenerse en consideracioacuten
que la parte maacutes importante de las relaciones entre los partidos y los gru-
pos parlamentarios se regula en las normas estatutarias de los partidos y
en los reglamentos internos de los grupos parlamentarios186
Eacuteste es tambieacuten un terreno juriacutedicamente difiacutecil La posibilidad
de regular el funcionamiento de los grupos parlamentarios con reglamen-
integran en aquella a traveacutes de los grupos parlamentarios no como partidos sino como articu-
lacioacuten ideoloacutegica del cuerpo electoral representado La coherencia con este principio hace
aconsejable a nuestro juicio la necesidad de homologar institucionalmente el estatuto de todos
los grupos parlamentarios para evitar que se convierta en el mero estatuto de los partidos pre-
sentes en el Parlamentordquo (Cfr FERNAacuteNDEZ-CARNICERO GONZAacuteLEZ Claro-Joseacute
ldquoReglamentos parlamentarios y ordenamiento juriacutedicordquo Revista de Derecho Poliacutetico Ndeg 9 1981 Ma-
drid p 172)
186 Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 255
108 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
tos internos esto es de concederles autonomiacutea normativa no existe tam-
poco de manera expresa en la Constitucioacuten ni en ninguno de los regla-
mentos187 de las Caacutemaras parlamentarias188 Pero nadie cuestiona que tal
autonomiacutea es uno de los fundamentos sobre los que reposa la propia
existencia de los grupos Tal omisioacuten ha sostenido parte de la doctrina
puede ser interpretada como un ldquoasumir lo obviordquo189
Asiacute Manzella opina que la organizacioacuten y funcionamiento de los
grupos incluida la disciplina interna de eacutestos ldquoes un problema que la
Constitucioacuten parece reenviar casi iacutentegramente a los reglamentos inter-
nos y a la praxis de las dos Caacutemarasrdquo190 demostrando asiacute una actitud
ldquoabsentistardquo que hace entrar en el juego juriacutedico al artiacuteculo 721 CE todo
lo cual ndashpensamosndash da suficientes argumentos para considerar con Di
Ciolo que los reglamentos internos de los grupos son auteacutenticas fuentes
del Derecho Parlamentario191 y por ende de la disciplina grupal
Pareciera que es conforme con la loacutegica del artiacuteculo 721 CE el
permitir a los grupos parlamentarios un funcionamiento autoacutenomo192 en
187 ldquo(hellip) nada debe reprocharse a los Reglamentos de las Caacutemaras por el hecho de que
rehuacuteyan la regulacioacuten de aspectos que afectan la organizacioacuten y funcionamiento de los GPs La
mayor trascendencia que se ha ido concediendo al papel de los grupos sobre todo en el parla-
mentarismo europeo de la posguerra y la casi total autonomiacutea organizativa a ellos otorgada
son expresioacuten de un mismo fenoacutemeno a saber el Estado de partidosrdquo (Cfr SAIZ ARNAIZ
Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit pp 176-177)
188 Soacutelo el reglamento del Parlamento del Paiacutes Vasco refiere en su artiacuteculo 204 que ldquoel
Grupo Mixto se regiraacute por un Reglamento interno que permita la expresioacuten de su pluralidad
del cual deberaacute dar cuenta a la Mesa en el momento de su aprobacioacuten y de sus modificacio-
nesrdquo
189 Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 308
190 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas Corteshelliprdquo Op Cit p 483
191 Cfr DI CIOLO Vittorio ldquoLe fonti del Diritto Parlamentarerdquo Giuffregrave Milano 1973 p
LXI
192 Al respecto Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 191 para
quien ldquoLa autonomiacutea de cada GP para disciplinar el propio reacutegimen de organizacioacuten y funcio-
namiento a pesar de ser un principio aceptado por la totalidad de los autores no se recoge
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 109
virtud de lo establecido en sus propios reglamentos internos No hay
ninguna razoacuten suficientemente vaacutelida para pensar que la autonomiacutea de
los grupos parlamentarios tenga que ser una autonomiacutea parcial privada
de dimensioacuten reglamentaria193
En concreto pensamos que la autonomiacutea reglamentaria de los
grupos parlamentarios puede ser avalada por varios indicios juriacutedicos
que en su conjunto despejan las dudas que puedan presentarse al res-
pecto Estos son
Aunque el tema de la naturaleza juriacutedica de los grupos parlamenta-
rios es todaviacutea controvertido pensamos que eacutestos son por lo menos
formalmente oacuterganos del Parlamento y en cuanto tales gozan de manera
refleja de la autonomiacutea parlamentaria que estaacute garantizada por el artiacuteculo
72 CE en cuanto a autonomiacutea reglamentaria presupuestaria administra-
tiva y en general al reacutegimen organizacional y competencial de sus oacuterga-
nos de gobierno
Lo anterior es avalado por ejemplo por el artiacuteculo 275 del Re-
glamento del Senado el cual dispone expresamente que ldquolos distintos
Grupos parlamentarios constituidos en el Senado gozaraacuten de total auto-
nomiacutea en cuanto a su organizacioacuten internardquo
Tanto en los reglamentos de la Cortes Generales como en los de
los parlamentos autonoacutemicos es un lugar comuacuten que se establezca como
requisito para la constitucioacuten de los grupos parlamentarios la presenta-
expresamente en la mayoriacutea de los Reglamentos parlamentarios Ello no significa que se prive a
los grupos de dicha autonomiacutea maacutes bien da la impresioacuten de que eacutesta se asume como un sobre-
entendido que no necesita por obvio ser especificadordquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos
gruposhelliprdquo Op Cit p 175)
193 ldquoDesde el momento que la Constitucioacuten reconoce la autonomiacutea normativa de las
Caacutemaras sobre toda la materia parlamentaria y no preveacute tambieacuten la autonomiacutea normativa de los
grupos se deduce que eacutesta uacuteltima encuentra su fundamento no ya en una norma especiacutefica
sino en el principio general que autoriza a todos los colegios a darse normas internas y encuen-
tra sus liacutemites no soacutelo en la Constitucioacuten (como es el caso de los reglamentos parlamentarios)
sino tambieacuten en los reglamentos de las Caacutemaras a las que sus propios miembros pertenecenrdquo
(Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 191)
110 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
cioacuten generalmente ante la mesa de un escrito en el que se determine
claramente cuaacutel de los diputados integrantes fungiraacute como Portavoz del
grupo y cuaacuteles diputados pueden suplirlo en caso de ausencia
La existencia de un Portavoz unida a las muacuteltiples y extensas fun-
ciones que eacuteste tiene en los reglamentos de las Caacutemaras hace necesario
un reglamento interno en los grupos parlamentarios que le permita a eacuteste
desarrollar con eficacia sus propias funciones reglamentarias
Ahora bien como habiacuteamos advertido antes el grupo parlamenta-
rio es la trabazoacuten entre Parlamento y partido en la cual cobra vida la disci-
plina de grupo194 Y frente a las relaciones imbricadas en esa trabazoacuten hay
un margen de autonomiacutea bastante amplio que el ordenamiento juriacutedico
otorga a los partidos y minoriacuteas parlamentarias para que adopten el mo-
delo que maacutes les convenga en los modos de relacionarse Se pueden es-
tructurar en el marco de un amplio espectro relacional ldquodesde una abso-
luta situacioacuten de independencia entre ambas entidades a otra de fuerte
dependencia con una multitud de gradaciones intermediasrdquo195
La autonomiacutea de los grupos parlamentarios implica necesariamen-
te autonomiacutea disciplinaria En los oacuterganos directivos de eacutestos se encuen-
tra un eco del artiacuteculo 723 CE El portavoz del grupo parlamentario
ejerce poderes administrativos en el seno del grupo parlamentario y por
194 La existencia misma de la trabazoacuten entre Parlamento y partido explica y hace necesa-
rio el reconocimiento de un margen de autonomiacutea del partido poliacutetico en el Parlamento la
creacioacuten de los grupos parlamentarios equivale en cierta forma incorporar los partidos poliacuteti-
cos a la institucioacuten parlamentaria Conceder autonomiacutea al grupo parlamentario es hacer discu-
rrir por un cauce formal un medio necesario para el cumplimiento de los fines constitucionales
de los partidos poliacuteticos De ahiacute que deba entenderse por tanto que la autonomiacutea del grupo
parlamentario tiene como destinatario final al partido poliacutetico y que ldquocualquier intromisioacuten abusi-
va que cercenase el derecho a la libre organizacioacuten y funcionamiento de los grupos tendriacutea
creemos nosotros unas repercusiones negativas sobre la propia dinaacutemica de la institucioacuten
parlamentaria al desconectar al menos en parte a dichos sujetos colectivos del que es su viacutencu-
lo natural es decir de las formaciones poliacuteticasrdquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gru-
poshelliprdquo Op Cit p 177)
195 Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit pp 266-267
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 111
ello se entiende que aun si no existe ninguna disposicioacuten expresa en el
reglamento que lo autorice el oacutergano directivo del grupo puede discre-
cionalmente adoptar medidas disciplinarias196
Por ello es una praacutectica comuacuten liacutecita juriacutedicamente que se esta-
blezcan en el interior de los grupos sistemas de disciplina que aseguren
por un lado la observancia de los deberes grupales que han sido libre-
mente aceptados por los miembros del Parlamento en el momento de
adscribirse a un determinado grupo
Pero toda esta situacioacuten seraacute tratada en los apartados 35 y 37 de
este capiacutetulo pues soacutelo puede explicarse en virtud de los fenoacutemenos de
la parlamentarizacioacuten orgaacutenica y de la parlamentarizacioacuten material de la discipli-
na partidista las cuales tienen lugar en los grupos parlamentarios
35 La instrumentalizacioacuten de los condicionantes juriacutedicos por parte de los oacuterganos directivos de los partidos y de los grupos parlamentarios o la parlamentarizacioacuten orgaacutenica de los parti-dos poliacuteticos
Quizaacute sea oportuno comenzar este apartado con una referencia
jurisprudencial que ndashcon independencia de su contenido que no suscri-
bimos del todondash permite enfocar el problema de fondo que envuelve la
cuestioacuten de la instrumentalizacioacuten que hacen los oacuterganos directivos de
los partidos poliacuteticos y de los grupos de los condicionantes juriacutedicos de la
disciplina de grupo Es decir enfoca correctamente el problema e impli-
caciones del uso de los medios formales y orgaacutenicos de los cuales se va-
len los partidos y los grupos para disciplinar a sus parlamentarios
Dice el Tribunal Constitucional
Resulta indudable la relativa disociacioacuten conceptual y de la per-sonalidad juriacutedica e independencia de voluntades presente en-tre ambos [partido y grupo] de forma que no tienen por queacute
196 Cfr DI CIOLO Vittorio Op Cit p LXII
112 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
coincidir sus voluntades aunque los segundos sean frecuente-mente una loacutegica emanacioacuten de los primeros197
Tomar como punto de partida el criterio del Tribunal Constitu-
cional nos situacutea nuevamente frente a la sombra de la esquizofrenia entre
teoriacutea-normativa y realidad entre Derecho y hechos que nos ha perse-
guido a lo largo de todas las consideraciones que hemos realizado sobre
la disciplina de grupo Ahora el problema parece ser que la praacutectica de
este reacutegimen disciplinario contradice que partido y grupo parlamentario
son realidades juriacutedica y poliacuteticamente distintas
Esta problemaacutetica cobra importancia porque lo que se critica a la
praacutectica poliacutetica no es uacutenicamente la confusioacuten en el terreno de los
hechos entre partidos y grupos parlamentarios Lo que realmente des-
pierta las sensibilidades lo que se arguye es que los partidos poliacuteticos
absorben traen hacia siacute controlaacutendolos a su antojo a los grupos parla-
mentarios de modo que eacutestos podriacutean ser considerados como ldquorecipien-
tes abstractos y vaciacuteos de poder para ser concretizados y llenados por los
partidos es decir como mecanismos y marcos para la conversioacuten de la
voluntad de los partidos en voluntad del Estadordquo198 lo cual en la praacutecti-
ca equivale a una evidente primaciacutea del partido sobre el grupo parlamen-
tario y de manera maacutes amplia sobre la institucioacuten parlamentaria Se tra-
ta en definitiva de lo que criacuteticamente es conocido en la literatura juriacute-
dica anglosajona como the inverse relationship between party strength and the
power of legislatures199
Asiacute las cosas y retomando en este punto los razonamientos del
Tribunal Constitucional nos preguntamos iquestes cierto que teoacutericamente
partidos poliacuteticos y grupos parlamentarios guardan entre siacute una ldquorelativardquo
disociacioacuten conceptual volitiva y entitativa La respuesta es en nuestro
197 Cfr STC 361990 de 1 de marzo FJ 1
198 Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel Op Cit p 2011
199 Cfr WILSON Graham K ldquoCongress in Comparative Perspectiverdquo en ldquoSymposium The
Most Disparaged Branch The Role of Congress In the Twenty-First Century Panel III Is Congress Capable
of Conscientious Responsible Constitutional Interpretationrdquo Boston University Law Review Vol 89
2009 p 829
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 113
criterio afirmativa siacute En lo conceptual en lo volitivo y en lo entitativo
partidos poliacuteticos y grupos parlamentarios son diferentes200 Ello es asiacute
en sus procesos de creacioacuten en el revestimiento formal de sus personali-
dades juriacutedicas y en los mecanismos a traveacutes de los cuales se expresan201
Ahora bien acudiendo a la inquietud de la doctrina iquestes verdad
que en la praacutectica los partidos poliacuteticos se funden con los grupos parla-
mentarios en lo conceptual en lo volitivo y en lo entitativo La respuesta
es en este caso negativa A pesar de lo que pueda pensarse a pesar de lo
que pueda arguumlirse partido y grupo no son tampoco en la praacutectica la
misma cosa
Somos partidarios de afirmar el control que tiene el partido poliacuteti-
co sobre su grupo parlamentario202 Eso es una realidad innegable y res-
200 Una interesante apreciacioacuten sobre la diferencia entre partidos y grupos parlamenta-
rios en cuanto a la emergencia de ambas realidades se encuentra en MORALES ARROYO
Joseacute Mariacutea ldquoLas consecuencias colaterales de la disolucioacuten de Batasunardquo Revista Espantildeola de Derecho
Constitucional Ndeg 71 Madrid Mayo-Agosto 2004 p 252 Para este autor ldquo(hellip) el grupo
surge a partir de un acto idoacuteneo de voluntad concurrente de los parlamentarios unos cargos
puacuteblicos que han sido elegidos por el cuerpo electoral al que representan y su voluntad no
puede ser sustituida por una declaracioacuten de la fuerza poliacutetica de la que proceden El partido en
cambio surge de un acuerdo de ciudadanos dirigido a crear un ente asociativo y no representa
a los electores si no que sus actos se limitan a la propuesta de unas candidaturas a los votantes
y carece en Derecho de capacidad para impeler a los elegidos a que conformen un grupo par-
lamentariordquo
201 La independencia juriacutedica del grupo parlamentario con respecto a los partidos es una
realidad indiscutible Ello se verifica empiacutericamente en la diferenciacioacuten de instrumentos juriacutedi-
cos que rigen el funcionamiento de cada una de estas entidades Los estatutos internos rigen la
vida de los partidos y el reglamento interno la de los grupos En este sentido teniendo por
cierto que como veremos maacutes adelante los estatutos de los partidos se parlamentarizan en los
reglamentos internos de los grupos y por esa razoacuten las disposiciones disciplinarias de los pari-
dos pueden incidir dentro del grupo sobre el quehacer de determinados parlamentarios debe
tenerse en consideracioacuten que el anaacutelisis de los reglamentos internos es la fuente maacutes reveladora
de la relacioacuten de un determinado grupo con el partido al cual eacuteste representa Al respecto Cfr
RAMIacuteREZ Manuel ldquoTeoriacuteahelliprdquo Op Cit pp 32 y ss
202 Ello no ocurre con los grupos mixtos existentes por prescripcioacuten reglamentaria en to-
das las Caacutemaras espantildeolas En estos hacen vida poliacutetica un cuacutemulo de partidos minoritarios o
114 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
ponde pensamos a lo que Santamariacutea Pastor ha denominado el ldquoprinci-
pio de libertad de los partidos poliacuteticosrdquo203 seguacuten el cual la creacioacuten y la
actividad de estas instituciones son libeacuterrimas en los teacuterminos estableci-
dos por el ordenamiento juriacutedico Y sostenemos que en el Estado de
partidos espantildeol los grupos son los ldquoactores parlamentarios ordina-
riosrdquo204 Pero afirmamos tambieacuten que el control del partido sobre el gru-
po obedece a razones instrumentales perfectamente encuadrables en la
Constitucioacuten
No dudamos en sostener que el partido poliacutetico instrumentaliza al
grupo parlamentario en virtud de una necesidad que lo legitima para ello
la de dar cumplimiento a sus funciones constitucionales de representa-
cioacuten del pueblo y conformacioacuten de la voluntad popular Y eso hace que
la instrumentalizacioacuten mencionada no sea en siacute misma ocasioacuten de aver-
siones De aversar seriacutea por el contrario que los partidos poliacuteticos no
pudiesen desempentildear su rol constitucional por falta de medios instru-
mentales para hacerlo
Pieacutensese en cualesquiera instituciones juriacutedicas (incluidos los
oacuterganos constitucionales) y se constataraacute que ninguna de ellas se erige
como un fin en siacute misma que todas ellas son medios para viabilizar en la
praacutectica los principios sustantivos de la democracia y del Estado consti-
tucional De igual modo los grupos parlamentarios con independencia
de la naturaleza formal que se predique de ellos son instrumentales Sir-
ven a la causa de la democracia en el marco del Estado constitucional
En este punto podriacutea sentildealarse que los partidos poliacuteticos tambieacuten
son instrumentales que son medios constitucionales no fines205 Y eso
por lo general como ha apuntado Larios Paterna ldquoparlamentarios transfugasrdquo (Cfr LARIOS
PATERNA Jesuacutes Mariacutea ldquoEl grupo mixto yhelliprdquo Op Cit p 240)
203 Cfr SANTAMARIacuteA PASTOR Juan ldquoArtiacuteculo 6rdquo en GARRIDO FALLA Fernan-
do ldquoComentarios a la Constitucioacutenrdquo Editorial Civitas Madrid 1980 p 95
204 Cfr SAacuteNCHEZ NAVARRO Aacutengel ldquoLas minoriacuteas en la estructura parlamentariardquo Cen-
tro de Estudios Constitucionales Madrid 1995 p 99
205 Sobre los partidos como realidades instrumentales que sirven de medio para la reali-
zacioacuten de la representacioacuten poliacutetica pero que nunca pueden ser considerados fines constitucio-
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 115
es correcto Los partidos poliacuteticos en cuanto son instituciones que cum-
plen funciones poliacuteticas tienen naturaleza medial son instrumentos Sin
embargo ello no obsta para que eacutestos puedan instrumentalizar a los gru-
pos parlamentarios Partidos poliacuteticos y grupos parlamentarios son me-
dios en la loacutegica del Estado constitucional de partidos Pero los grupos
parlamentarios son medios infravalentes Se ordenan a un fin de inferior
jerarquiacutea constitucional o si se prefiere los partidos poliacuteticos son medios
supravalentes con respecto a los grupos parlamentarios porque se ordenan
a un fin constitucional maacutes elevado
Mientras que la funcioacuten constitucional primordial de los partidos
poliacuteticos es ndashseguacuten interpretamos de la Constitucioacutenndash conformar la vo-
luntad del pueblo representaacutendolo en las Cortes Generales (artiacuteculo 6
CE + artiacuteculo 661 CE) la funcioacuten de los grupos parlamentarios es per-
mitir la parlamentarizacioacuten de los partidos poliacuteticos en el seno de las
Cortes Generales y de los parlamentos autonoacutemicos Afirmaacutendonos en la
dignidad del pueblo espantildeol ndashauteacutentico sujeto del sistema democraacutetico
cuya existencia en paz libertad y justicia siacute es un verdadero fin constitu-
cional con toda probabilidad el maacutes noble de todosndash se puede sentildealar
que los partidos poliacuteticos son instrumentales con respecto al pueblo y
que el grupo parlamentario es instrumental con respecto al partido
Ahora bien que exista una relacioacuten instrumental entre partido
poliacutetico y grupo parlamentario no quiere decir que haya entre ellos iden-
tidad206 ndashvolvemos al principiondash conceptual volitiva yo entitativa Am-
bas realidades pueden ser distintas y son distintas en los tres aspectos en
cuanto sujetos juriacutedicos en cuanto personalidades juriacutedicas y en cuanto
quereres juriacutedicos Y esto es algo que no se circunscribe soacutelo al Derecho
Parlamentario ni siquiera al Derecho Es por el contrario algo propio
del principio de instrumentalidad y de la relacioacuten entre fines y medios
nales en siacute mismos Cfr RODRIacuteGUEZ Aacutengel ldquoEl artiacuteculo 6 de la Constitucioacuten los partidos poliacuteti-
cosrdquo Revista de Derecho Poliacutetico Nordm 36 1992 pp52-55
206 En este sentido Cfr MOHRHOFF Federico Op Cit p 34 para quien partido y
grupo coinciden en buena parte de sus existencias institucionales pero no se identifican
116 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
En este punto puede decirse lo siguiente con respecto a los parti-
dos poliacuteticos y a los grupos parlamentarios iquestConceptualmente son dis-
tintos Siacute Y pensamos que eso nadie lo pone en duda iquestEntitativamente
son distintos Siacute aunque el grado de dudas en este caso se hace mayor
debido a la conjuncioacuten de las cualidades de militantes de partidos y de
parlamentarios que tienen los miembros de ambas instituciones y no
menos importante por la concurrencia en algunas personas de cargos
directivos del partido y de cargos directivos en el grupo
Ahora fijeacutemonos en la cuestioacuten maacutes controvertida iquestpartido poliacute-
tico y grupo parlamentario se identifican volitivamente La respuesta es ndash
pensamosndash que no lo cual no impide que ambas voluntades ndashla del par-
tido y la del grupondash puedan y deban alinearse La cuestioacuten estriba en de-
terminar y aceptar lo que es mejor para la democracia En este caso pen-
samos lo mejor es que se procure ndashsalvada la constitucionalidad y la le-
galidad asiacute como los derechos fundamentales especialmente la libertad
de conscienciandash que partido y grupo parlamentario se identifiquen voli-
tivamente tantas veces como sea posible y que tengan como objeto de su
volicioacuten las mismas opciones por el bien comuacuten de modo que se orde-
nen de una forma sincroacutenica a la realizacioacuten efectiva de la representacioacuten
del pueblo espantildeol en el sistema democraacutetico
Resulta un contrasentido aspirar a la realizacioacuten de la democracia
constitucional a traveacutes de los partidos poliacuteticos y no justificar que ello
cuaja necesariamente y en buena medida en los grupos parlamentarios
Es iloacutegico pensar que la Constitucioacuten encomienda una funcioacuten a los par-
tidos poliacuteticos y no los dota instrumentalmente de los medios que re-
quieren para llevarla a cabo Y ello es lo que en nuestro criterio justifica
que el Tribunal Constitucional se refiera a una ldquorelativa disociacioacuten con-
ceptual y de la personalidad juriacutedica e independencia de voluntadesrdquo207
207 Comentando la ya citada STC 361990 de 1 de marzo Peacuterez-Serrano Jaacuteuregui ha
sentildealado que el Tribunal Constitucional con esta decisioacuten ha hecho una notable ldquoescisioacuten
conceptual y juriacutedicardquo entre partido y grupo lo cual en el fondo juega a favor de la libertad
individual del parlamentario Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAacuteUREGUI Nicolaacutes ldquoGrupos parlamen-
tarios pronunciamientos recientes (jurisprudenciales y poliacuteticos) al respectordquo Corts Anuario de Derecho
Parlamentario Ndeg 10 Extraordinario Valencia 2001 p 236
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 117
Con el adjetivo ldquorelativardquo el Tribunal Constitucional reconoce la diferen-
cia conceptual volitiva y entitativa pero advierte con ese matiz sobre la
necesidad de la identidad de fines entre partido y grupos y ndashalgo muy
importantendash da a entender que asume como un elemento constitucio-
nalmente valioso la relacioacuten instrumental que existe entre ellos
Que entre partidos y grupos parlamentarios existen relaciones
puntos de conexioacuten es un hecho no controvertido La doctrina (como
veremos en el paacuterrafo siguiente) y la jurisprudencia (como vimos antes
en la cita con la cual abrimos este apartado) lo aceptan Y con esa acep-
tacioacuten se asume tambieacuten ndashpor lo menos taacutecitamentendash que son realidades
distintas soacutelo pueden relacionarse entre siacute dos o maacutes sujetos u objetos
distintos Si existe una ldquorelacioacutenrdquo es porque existen dos entidades distin-
tas que la mantienen El problema que se presenta para parte de la doc-
trina es determinar la naturaleza de la relacioacuten que hay entre ellos
Para algunos lo que existe entre partido y grupo parlamentario es
una relacioacuten de facto propiamente poliacutetica y no juriacutedica208 Para otros es
una relacioacuten de representacioacuten poliacutetica los grupos con independencia de
las consideraciones poliacuteticas y juriacutedicas que puedan hacerse representan
a los partidos en la Cortes Generales209 Y finalmente estaacuten los que per-
ciben una relacioacuten instrumental teacutecnico-juriacutedica que coloca al grupo en
funcioacuten de la actividad parlamentaria del partido210
208 ldquo(hellip) resulta maacutes faacutecil reconocer una ligazoacuten entre grupo parlamentario y partido que
admitir una relacioacuten juriacutedica entre ambasrdquo (Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gru-
poshelliprdquo Op Cit p 254)
209 ldquo(hellip) los grupos parlamentarios aunque juriacutedicamente sean organizaciones indepen-
dientes de los partidos poliacuteticos en la realidad y en la mayoriacutea de los casos se comportan como
el brazo del partido en las instituciones representativasrdquo (Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ
Fernando ldquoPartidohelliprdquo Op Cit p 96)
210 ldquoPretende (hellip) el partido convertir al grupo en un instrumento operativo en un de-
terminado aacutembito concreto el Parlamento (hellip) La organizacioacuten del grupo es meramente
teacutecnica y con un objetivo concreto la actividad legislativa y controladora [del partido]rdquo (Cfr
REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 196)
118 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Nosotros por nuestra parte sin intenciones sincreacuteticas ni ecleacutecti-
cas nos inclinamos a pensar que entre partido y grupo existe una rela-
cioacuten que se manifiesta en todas las dimensiones descritas anteriormente
es una relacioacuten poliacutetica pero necesariamente juridificable en sus aspectos
formales para que sea posible ndashen el plano teacutecnicondash la instrumentaliza-
cioacuten con la que los grupos representan a los partidos en el seno de las
Cortes Generales
Llegados aquiacute y partiendo de la diferencia que existe entre parti-
dos y grupos se abre paso el tema que permite explicar el hecho de que
los oacuterganos de gobierno de los partidos poliacuteticos ejerzan un reacutegimen dis-
ciplinario intragrupos nos referimos a lo que podriacuteamos llamar parla-
mentarizacioacuten211 orgaacutenica de los partidos poliacuteticos
Por parlamentarizacioacuten orgaacutenica entendemos el proceso en virtud
del cual los partidos poliacuteticos logran reflejar su propia estructura organi-
zativa y jeraacuterquica en el seno de los grupos parlamentarios con el fin de
gobernar la conducta de sus militantes-parlamentarios y de los demaacutes
parlamentarios que libremente se hubieran adherido al grupo preservan-
do asiacute una unidad de accioacuten que sea fiel a los contenidos programaacutetico-
partidistas
Al respecto hay que fijar la atencioacuten en dos realidades La primera
es la cualidad de dirigente influyente dentro del partido que tienen quie-
nes son elegidos portavoces de los grupos Se trata de figuras que por lo
general conforman el nuacutecleo de poder del partido que pertenecen a la
ldquocuacutepula del partidordquo212 Ello hace posible la implantacioacuten de un ldquosistema
de cargos cruzadosrdquo213 que por cuanto convierte al Portavoz en un
211 La parlamentarizacioacuten orgaacutenica es vale decir la prueba maacutes fehaciente de que parti-
dos poliacuteticos y grupos parlamentarios son realidades distintas Si acaso fueran la misma reali-
dad no se requeririacutea de la parlamentarizacioacuten como proceso relacional entre una entidad ex-
terna al parlamento (el partido) y una realidad interna (el grupo)
212 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa formahelliprdquo Op Cit 1997 p 207
213 Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 272
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 119
ldquoelemento de conexioacutenrdquo214 favorece una ldquoestrecha vinculacioacuten de los
grupos parlamentarios y los partidos poliacuteticosrdquo215 a la vez que asegura la
conduccioacuten poliacutetica unitaria de ambas realidades
Lo segundo guarda relacioacuten con el proceso de eleccioacuten del Porta-
voz en el seno de los grupos De manera directa o inmediata la eleccioacuten
del Portavoz se realiza seguacuten las normas que a tal efecto contemplan los
reglamentos internos de los grupos es decir seguacuten reglas de naturaleza
parlamentaria Pero de manera indirecta o mediata el Portavoz es elegido
seguacuten los principios y disposiciones que se establecen en los estatutos de
los partidos poliacuteticos Los estatutos partidistas reservan para los oacuterganos
directivos del partido las facultades de proponer216 y una vez electo rati-
ficar217 al candidato a Portavoz De este modo los partidos aseguran que
la persona que vaya a ocupar el cargo de Portavoz sea designada median-
do la voluntad favorable de los oacuterganos directivos del partido
Vista la forma en que son elegidos los Portavoces no cabe duda
de que la opinioacuten de eacuteste es materialmente la opinioacuten del partido y en
general de la subordinacioacuten de su actividad a la ldquoopinioacuten del partido
poliacuteticordquo218 de modo que se asegura que la marcha de las actividades del
grupo se orienta en la direccioacuten sentildealada por los partidos
Aquiacute cabe sentildealar que la situacioacuten descrita es absolutamente con-
forme a Derecho219 Los partidos poliacuteticos han conseguido legitimar la
214 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 196
215 Cfr GARCIacuteA-ATANCE Y GARCIacuteA DE MORA Mariacutea Victoria y TORRES DEL
MORAL Antonio Op Cit p 240
216 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 190
217 Cfr BAUTISTA PLAZA David Op Cit p 157
218 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 193
219 Al respecto Cfr MARTIacuteNEZ SOSPEDRA Manuel ldquoLa jaula de hierro la posicioacuten del
parlamentario en el grupordquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Nuacutem 1o Extraordinario
2001 p 163 y ss para quien a pesar de ser criticable que el principal factor de la existencia de
la disciplina de grupo tiene naturaleza poliacutetica no se puede negar que las reglas juriacutedicas favo-
recen el control del grupo sobre los parlamentarios e incluso cuando se ha quebrado el su-
120 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
instrumentalizacioacuten que hacen de los grupos parlamentarios hasta el
punto que dicha relacioacuten instrumental supone un control que no es me-
ramente factual sino ldquofavorecido juriacutedicamenterdquo220 por los reglamentos
de las Caacutemaras221
En este sentido son muchas y muy variadas las competencias que
los reglamentos de las Caacutemaras otorgan a los portavoces Incluso se ha
sentildealado que ldquola autoridad que los Reglamentos de ambas Caacutemaras otor-
gan a los Portavoces implica cuando menos una tendencia monocraacuteti-
cardquo222 o una ldquodictadura del portavozariadordquo223 manifestada en que en el
plano corporativo del Parlamento se refleja un ldquopredominio direccional
de la junta de portavoces de los grupos parlamentariosrdquo224 Ambas expre-
siones nos parecen desproporcionadas No vemos monocracia ni dicta-
dura en el portavozariado El hecho de que el Parlamento espantildeol se
erija sobre la base de los grupos parlamentarios hace que las funciones
del Portavoz sean esenciales y se proyecten necesariamente sobre todos
los aacutembitos de la actividad parlamentaria como bien ha sentildealado parte
de la doctrina225
puesto de la disciplina partidista el ejercicio de la actividad legislativa de una manera indepen-
diente al margen del grupo
220 Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 311
221 Cfr ARCE JANAacuteRIZ Alberto ldquoTraacutensfugas y Portavoces en el grupo mixto (Dictamen sobre
la constitucionalidad de la regulacioacuten de la Portavociacutea del grupo parlamentario mixto preparada por el grupo de
trabajo para la reforma del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias)rdquo Revista de las
Cortes Generales Nuacutem 40 1997 p 169 en donde se concluye que la primaciacutea del portavoz en
el grupo mixto incluso cuando eacuteste estaacute conformado de parlamentarios traacutensfugas que han
decidido zafarse de las ataduras de la disciplina de partido es perfectamente reglamentaria y
constitucional
222 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa formahelliprdquo Op Cit 1997 p 204
223 Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinahelliprdquo Op Cit p 449
224 Cfr MANZELLA Andrea ldquoLas Corteshelliprdquo Op Cit p 484
225 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 195
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 121
El protagonismo de los portavoces y de la Junta de Portavoces en
el funcionamiento de los grupos y en general de las Caacutemaras (cuyas
competencias siacute estaacuten expresadas en la letra de los reglamentos) no debe
causar ninguna extrantildeeza Por un lado los reglamentos de las Caacutemaras
establecen como uacutenica obligacioacuten a los diputados que deseen conformar
un grupo hacer saber cuaacuteles de entre todos los diputados que se agru-
paraacuten fungiraacuten como Portavoz y como su suplente lo cual deja entrever
la importante funcioacuten que reglamentariamente se reconoce a la figura del
Portavoz como cauce para la parlamentarizacioacuten orgaacutenica de los parti-
dos Y por otro lado como hemos adelantado la fortaleza institucional
del Portavoz es una condicioacuten para la eficacia de la accioacuten de los parti-
dos cuya importancia en un Estado constitucional (y de partidos) como
el espantildeol ha llevado a que ndashante posibles criacuteticas por eventuales inob-
servancias de la de democracia internandash se defienda que ldquoel problema no
es (hellip) el de mayor o menor grado de democracia interna de cada grupo
parlamentario sino el de que eacuteste actuacutee como una unidad de decisioacutenrdquo226
36 La incidencia disciplinaria sobre la conducta y quehacer de los parlamentarios
La incidencia de la disciplina de grupo sobre diputados senadores
y parlamentarios autonoacutemicos encierra una de las paradojas que maacutes
comuacutenmente se suscitan en todas las cuestiones humanas la paradoja de
la libertad En nombre de la libertad de crear partidos poliacuteticos227 (artiacutecu-
226 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa formahelliprdquo Op Cit 1997 p 204
227 Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 255 para quien el
artiacuteculo 6 CE coloca en cabeza de los ciudadanos un auteacutentico derecho de crear partidos y
desarrollar a traveacutes de ellos actividades de participacioacuten poliacutetica
Por su parte el Tribunal Constitucional tambieacuten ha reconocido que la libertad de cons-
tituir un partido poliacutetico es un auteacutentico derecho subjetivo puacuteblico ldquoLa disciplina constitucio-
nal en esta materia tomada en su sustancia se ha articulado sobre el reconocimiento de un
derecho subjetivo puacuteblico de los ciudadanos a constituir bajo la forma juriacutedica de asociaciones
partidos poliacuteticos con ello se reconoce y legitima la existencia de los partidos y se garantiza su
existencia y su subsistencia El partido en su creacioacuten en su organizacioacuten y en su funciona-
122 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
lo 6 CE) que es encuadrable dentro de la libertad de asociacioacuten como
derecho fundamental (artiacuteculo 22 CE)228 se asienta la legitimidad de la
disciplina intragrupos Pero tambieacuten en nombre de la libertad del parla-
mentario se ha construido la teoriacutea claacutesica229 de la representacioacuten poliacutetica
que es garantizada a traveacutes de la prohibicioacuten de mandato imperativo con-
sagrada en el artiacuteculo 672 CE
En este punto queremos sentildealar brevemente que nosotros esta-
mos de acuerdo en que la concepcioacuten claacutesica de la representacioacuten poliacutetica
fue elaborada sobre la base de la libertad de los parlamentarios individua-
les dejaacutendose de lado a los partidos poliacuteticos Ello representa un dato
histoacuterico indiscutido e indiscutible Pero no estamos de acuerdo con Ru-
bio Llorente en que el sistema de la representacioacuten poliacutetica en la Consti-
tucioacuten de 1978 asuma en puridad la teoriacutea (liberal) claacutesica de la represen-
tacioacuten Para que eso fuese asiacute la CE tendriacutea que obviar el rol de los parti-
miento se deja a la voluntad de los asociados fuera de cualquier control administrativo sin
perjuicio de la exigencia constitucional del cumplimiento de determinadas pautas en su estruc-
tura actuacioacuten y finesrdquo (STC 851986 de 25 de junio FJ 2)
228 Cfr STC 561995 de 6 de marzo FJ 3 ldquoLos arts 6 y 22 deben interpretarse conjun-
ta y sistemaacuteticamente sin separaciones artificiosas y en consecuencia debe reconocerse que el
principio de organizacioacuten y funcionamiento interno democraacutetico y los derechos que de eacutel deri-
van integran el contenido del derecho de asociacioacuten cuando eacuteste opera sobre la variante asocia-
tiva de los partidos poliacuteticos En definitiva puede afirmarse que el derecho de asociacioacuten refe-
rido a los partidos poliacuteticos antildeade una cuarta dimensioacuten al contenido geneacuterico del derecho de
asociacioacuten al que nos hemos referido en otras Sentencias Concretamente a la libertad de crea-
cioacuten de partidos poliacuteticos al derecho de no afiliarse a ninguno de ellos y a la libre autoorgani-
zacioacuten de los mismos se antildeaden los derechos de participacioacuten democraacutetica interna de los afi-
liados Siendo esto asiacute no cabe duda que la garantiacutea de esos derechos de participacioacuten de-
mocraacutetica al integrar el contenido del derecho constitucional de asociacioacuten del art 22 CE
puede residenciarse en el cauce procesal de la Ley 621978 de proteccioacuten jurisdiccional de los
derechos fundamentales y en el proceso de amparo constitucionalrdquo
229 ldquoNuestro Derecho Parlamentario estaacute asentado baacutesicamente en efecto sobre la con-
cepcioacuten claacutesica de la representacioacuten poliacutetica El Parlamento es concebido por tanto como un
conjunto de individuos rigurosamente libres no agrupados en fracciones o en grupos concre-
tos no sometidos a disciplina algunardquo (Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoEl Parlamen-
tohelliprdquo Op Cit p 165)
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 123
dos poliacuteticos no atribuyeacutendoles funciones constitucionales lo cual co-
mo salta a la vista no ocurre La Constitucioacuten en cambio se apoya soacuteli-
damente en la actividad de los partidos para la realizacioacuten del Estado
constitucional Asiacute lo demuestra el ya muchas veces referido artiacuteculo 6
CE
Vista en clave normativa esta paradoja de la libertad se presenta
como una colisioacuten de normas que parece arrojar ldquoun panorama desola-
dor desde la perspectiva constitucional y desde la vigencia del mandato
representativordquo230 los artiacuteculos 6 y 672 del texto constitucional chocan
frontalmente231 desgarrando asiacute la unidad del texto de la Constitucioacuten y
engendrando confusiones teoacuterico-normativas de no poco calado que
llevan a pensar que al reacutegimen de la representacioacuten poliacutetica en Espantildea se
lo puede considerar como un ldquopseudomandato imperativo de partidos no juriacutedi-
co pero siacute faacutectico y muy efectivordquo232
Asumir como cierta la contradiccioacuten intriacutenseca de los contenidos
de las normas mencionadas una ldquotensioacuten entre dos principios normati-
vos distintos entre dos diferentes modos de concebir el deber-ser de la
230 Pero ldquo(hellip) pese a esta circunstancia ndashcontinua diciendo Lucrecio Delgado Rebollondash
no se puede afirmar (hellip) que vivimos una dictadura de los partidos poliacuteticosrdquo (Cfr REBOLLO
DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 173)
231 Nosotros por nuestra parte como expondremos de seguidas pensamos que no exis-
te contradiccioacuten entre los artiacuteculos 6 y 672 de la Constitucioacuten no compartiendo por tanto la
posicioacuten de quienes sostienen que ldquoel constitucionalismo actual que tiende de manera geneacuterica
(hellip) al principio de representacioacuten nacional prohibiendo el mandato imperativo y sin embargo
admite si no de derecho siacute de hecho la vinculacioacuten de los representantes a las instrucciones de
partidos poliacuteticos y grupos parlamentarios quedando eacutestos como mera correa de transmisioacuten
del partido poliacutetico en la Caacutemara con claro desprecio de la titularidad individual del escantildeo y
en consecuencia del uso de su libre autonomiacuteardquo (Cfr GARCIacuteA-ATANCE Y GARCIacuteA DE
MORA Mariacutea Victoria y TORRES DEL MORAL Antonio Op Cit p 242)
232 Cfr TORRES DEL MORAL Antonio ldquoEl Estado espantildeol de partidosrdquo Revista del
Centro de Estudios Constitucionales Ndeg 8 1991 p 133
124 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
representacioacutenrdquo233 nos convierte en transeuacutentes de dos sendas distintas
que pueden recorrerse para buscar luces que iluminen esta situacioacuten de
oscuridad constitucional por un lado la senda de la torpeza del constitu-
yente y por otro la apertura interpretativa del operador juriacutedico o si se
prefiere del jurista
La primera de estas sendas es la maacutes faacutecilmente transitable pero
tambieacuten la que maacutes nos aleja de los principios de la teoriacutea general del
Derecho No se puede presumir la torpeza del legislador y ndashmucho me-
nosndash la del constituyente Por su parte la segunda senda muestra un ca-
mino maacutes alentador sin constituyente torpe se presume un Estado
Constitucional bien planteado en sus fundamentos aunque desentrantildear y
armonizar sus principios sea ocasioacuten de muchos esfuerzos intelectuales y
de no menos ensayos praacutecticos
iquestCuaacutel de las dos sendas debemos recorrer entonces para extraer
la loacutegica constitucional de la coexistencia normativa de los artiacuteculos 6 y
672 del Texto Fundamental Pensamos que afortunadamente la senda
de la apertura interpretativa que nos puede llevar a comprender la regu-
lacioacuten constitucional en la materia como una ldquoproyeccioacuten coherente de
una idea nueva de representacioacuten en la que los partidos encuentren efec-
tivamente el lugar que en la praacutectica ocupanrdquo234 Con independencia de
que sean posibles las torpezas del constituyente y admitiendo que las
opciones constitucionales concretas pueden ser mejoradas albergamos la
conviccioacuten de que no existe contradiccioacuten entre los artiacuteculos 6 y 672 de
la Constitucioacuten espantildeola
La base de la cual partimos para formular la anterior aseveracioacuten
es la siguiente tanto el artiacuteculo 6 como el artiacuteculo 672 son normas cons-
titucionales de ideacutentica jerarquiacutea y con la misma vocacioacuten operativa Sin
embargo dando por sentada la igual jerarquiacutea de ambas normas hay que
233 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoProacutelogordquo a CAAMANtildeO DOMIacuteNGUEZ
Francisco ldquoEl mandatohelliprdquo Op Cit p 13
234 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoProacutelogordquo Op Cit p 14
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 125
decir que ellas no impactan del mismo modo con la misma intensidad
en la configuracioacuten sisteacutemica del Estado constitucional
En el todo que es el Estado constitucional el artiacuteculo 6 CE aporta
el contenido y el programa de una suerte de subsistema constitucional el
subsistema del Estado de partidos que es la plataforma de todo ejercicio
del poder puacuteblico235 Y el artiacuteculo 672 CE forma parte del subsistema
del Estado de partidos (artiacuteculo 6 CE) No es un verso suelto en el con-
cierto del texto de la Constitucioacuten Mucho menos es una norma sobre la
cual se edifica alguacuten otro subsistema constitucional
Asiacute las cosas el artiacuteculo 6 CE dibuja el marco general de la repre-
sentacioacuten poliacutetica en Espantildea una representacioacuten partidista que se ejerce
en el seno de las Cortes Generales (artiacuteculo 661 CE) Y ese marco gene-
ral de la representacioacuten poliacutetica es enriquecido por la prohibicioacuten del
mandato imperativo236 que aporta ndashbien por reminiscencia histoacuterica237
bien por voluntad consciente del constituyentendash una especificidad la
representacioacuten la ejercen los partidos poliacuteticos a traveacutes de los grupos par-
lamentarios cuyos miembros (militantes-parlamentarios) son libres de
mandatos del electorado pero no son libres frente a los mandatos de los
235 Cfr PORRAS RAMIacuteREZ Joseacute Mariacutea ldquoComentarios acerca del estatus constitucional de los
partidos poliacuteticos y de su desarrollo en la Ley Orgaacutenica 62002rdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg
57 2002 p 8 para quien el artiacuteculo 6 CE tiene una ldquodestacada ubicacioacuten sistemaacuteticardquo en el
Texto Fundamental
236 Cfr STC 101983 de 21 de febrero en la cual el Tribunal Constitucional establece
expresamente que ldquo(hellip) en el entendimiento comuacuten y en la opcioacuten poliacutetica de nuestra Consti-
tucioacuten (art 13) la idea de representacioacuten va unida a la de mandato librerdquo (FJ 2)
237 Para SORIANO DIacuteAZ Ramoacuten Luis ldquoEl transfuguismo estafa poliacutetica a la voluntad de los
ciudadanosrdquo Derechos y libertades Revista del Instituto Bartolomeacute de las Casas Ndeg 11 Madrid
2002 p 598 la prohibicioacuten del mandato imperativo no es maacutes que un ldquoresiduo histoacutericordquo
producto de la no comprensioacuten del Estado constitucional de partidos consolidado a lo largo de
todo el siglo XX especialmente en los paiacuteses que forman parte de la tradicioacuten continental del
Derecho Constitucional
126 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
partidos238 ldquoel sometimiento del parlamentario a las directrices del parti-
do no lesiona el mandato representativo sino que lo realiza en el aacutembito
parlamentariordquo239 o dicho de otro modo la ldquoprohibicioacuten constitucional
[del mandato imperativo] no descarta la posibilidad de que el diputado o
senador decida libremente asumir el cumplimiento de las oacuterdenes de su
grupo o partidordquo240
Que la representacioacuten poliacutetica es ejercida por los partidos poliacuteti-
cos a traveacutes de los grupos parlamentarios es una cuestioacuten unaacutenimemente
aceptada por la doctrina241 y evidenciada por la vida de las Caacutemaras par-
lamentarias espantildeolas Unos ldquohipoteacuteticos representantes no unidos por
disciplina de grupo o de partido hariacutean inviable toda poliacutetica estable y
coherenterdquo242 Y sobre eso ya hemos hablado Pero que los parlamenta-
rios esteacuten libres de todo mandato del electorado pero no del mandato de
238 En contra de esta tesis Cfr GARCIacuteA ROCA Javier ldquoLos derechos de los representantes
una regla individualista de la democraciardquo en ldquoLa democracia Constitucional estudios en homenaje al profesor
Francisco Rubio Llorenterdquo Congreso de los Diputados Vol I Madrid 2002 pp 839 y ss
239 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 175
240 Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 292
241 ldquoNo cabe sostener ndashni nadie sostienendash que en los modernos sistemas democraacuteticos
que son democracias de partidos los parlamentarios generalmente elegidos en las listas de una
formacioacuten poliacutetica y encuadrados en el interior de las Asambleas dentro de los Grupos trasun-
to de aquella formacioacuten hayan de quedar desvinculados de las instrucciones partidarias en el
sentido de que no deban recibirlas pues toda la estructura y funcionamiento interno de los
Parlamentos descansa sobre la accioacuten no de los diputados individuales sino de los Grupos a
los que pertenecenrdquo (Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoProhibicioacuten de mandato imperativo y pertenencia a
partidos poliacuteticosrdquo en ldquoDerecho de Partidosrdquo Coordinador Joseacute Juan Gonzaacutelez Encinar ESPASA
CALPE Madrid 1992 pp 128-129) ldquoSi queremos un Parlamento que no sea una mera caja de
resonancia de los partidos hemos de seguir manteniendo el mandato representativo Pero
tampoco podemos pretender en nuestros diacuteas un parlamento individualizado de gran oratoria
y de prolijos discursos basados en la maacutes pura racionalidad Ello no es operativo en las demo-
cracias actuales El Parlamento para ser funcional requiere de cierta estructuracioacuten y eacutesta no
ha de ser meramente orgaacutenica ha de serlo tambieacuten poliacuteticardquo (Cfr REBOLLO DELGADO
Lucrecio ldquoPartidos helliprdquo Op Cit p 176)
242 Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoPartidohelliprdquo Op Cit p 99
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 127
los partidos siacute es en cambio una temaacutetica que amerita explicaciones a
fin de determinar el contenido y alcance de la libertad del parlamentario
en el constitucionalismo espantildeol
Lo que entendemos por libre mandato en el texto y espiacuteritu cons-
titucionales puede ser esquematizado a partir de las siguientes premisas
1) Los diputados senadores y parlamentarios autonoacutemicos estaacuten siempre
ndashsin ninguna excepcioacuten posiblendash protegidos por el artiacuteculo 672 CE que
los libera de cualesquiera mandatos provenientes del electorado de gru-
pos de presioacuten de factores de poder social (empresarios medios de co-
municacioacuten etc) 2) Sin embargo esos mismos diputados y senadores
no pueden liberarse de los mandatos del partido poliacutetico al cual pertene-
cen mientras se albergue en ellos la libre disposicioacuten de someterse a las
obligaciones de disciplina grupal que trae aparejada la condicioacuten de mili-
tantes yo de miembros de grupo Bajo este supuesto los parlamentarios
no pueden invocar el artiacuteculo 672 CE para zafarse243 de los mandatos
del partido244 o del grupo 3) Quebrado el supuesto de la libre aceptacioacuten
por parte de un parlamentario de la disciplina de alguna fila partidista
entonces se activa para eacutel la proteccioacuten del artiacuteculo 672 CE y ldquoal margen
243 Para David Bautista Plaza ldquoEl art 672 CE no veta que los grupos parlamentarios en
los que se integran los representantes puacuteblicos para dotar de relevancia juriacutedica la adscripcioacuten
poliacutetica de eacutestos puedan autodisciplinarse La dignidad de la funcioacuten representativa se anticipa
en una democracia pluralista a la previa elaboracioacuten puacuteblica y democraacutetica de una voluntad
unitaria en los grupos parlamentarios La ruptura de la disciplina grupal o la no adscripcioacuten al
partido que sea la emanacioacuten loacutegica del partido con el que se ha concurrido a las elecciones
impide que los partidos poliacuteticos puedan concurrir a manifestar la voluntad popularrdquo (Cfr
BAUTISTA PLAZA David Op Cit pp 180-181)
244 (hellip) la prohibicioacuten del artiacuteculo 672 CE ha de entenderse instituida respecto de los
electores Y debemos subrayar que uacutenicamente respecto de ellos o maacutes precisamente para
desvincular la relacioacuten electores-elegidos (hellip) Por tanto nada tiene que ver la prohibicioacuten del
mandato imperativo caracteriacutestica del estatuto de independencia de nuestros diputados y sena-
dores con la relacioacuten que liga a eacutestos y a los partidos en que se integran La interdiccioacuten de
instrucciones y de revocabilidad no se dirige a los partidos sino a los electores (Cfr PUNSET
Ramoacuten ldquoProhibicioacutenhelliprdquo Op Cit p 128)
128 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
de la forma de acceso al escantildeordquo245 eacuteste no estaacute obligado a vincularse a
los mandatos del partido poliacutetico ldquoLas decisiones del partido no vincu-
lan (hellip) juriacutedicamente al grupo e incluso (hellip) tampoco las decisiones
dentro del mismo grupo son juriacutedicamente vinculantes para los parla-
mentariosrdquo246 Cuando esto ocurre se abre la posibilidad juriacutedica para el
cambio de un grupo parlamentario a otro (no necesariamente de un par-
tido a otro) lo cual es conocido en Espantildea con el teacutermino ndashde contenido
peyorativo247 en nuestra opinioacutenndash de ldquotransfuguismordquo248
Como se ve el mandato imperativo activa una proteccioacuten constitu-cional para la libertad del parlamentario que lo preserva frente a los mandatos de cualesquier factor salvo de los del partido al cual se somete libremente No mediando la voluntad libre del parlamentario para some-terse a la disciplina de grupo emerge la posibilidad constitucional del transfuguismo249 el cual aunque censurable o criticable desde los puntos
245 Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoProhibicioacutenhelliprdquo Op Cit p 119
246 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 174
247 Acaso el criacutetico maacutes severo de la patologiacutea del transfuguismo sea MARTIacuteN-
RETORTILLO BAQUER Lorenzo ldquoDe traacutensfugas y valores democraacuteticosrdquo en ldquoMeacuteritos o Botiacuten y
otros retos juriacutedicos de la democraciardquo Aranzadi Elcano 2000 p 362 para quien ldquo(hellip) el traacutensfu-
guismo es un fenoacutemeno sencillo y a todas luces insjustificable (hellip) un caacutencer que infecciona el
sistema democraacutetico que desconcierta al electorado y del que ademaacutes todas las fuerzas poliacuteti-
cas pueden llegar a ser viacutectimasrdquo
248 De Esteban se ha referido al transfuguismo como ldquoel paso de parlamentarios y
muniacutecipes de un grupo poliacutetico a otro distinto del que formaron parte en el momento de ser
elegidosrdquo (Cfr DE ESTEBAN Jorge ldquoEl fenoacutemenohelliprdquo Op Cit p 7)
249 En contra de esta posicioacuten Cfr MONTESINOS GARCIacuteA Juan Antonio ldquoLa pro-
piedad de los escantildeos obtenidos electoralmente en listas cerradasrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamen-
tario Ndeg 8 Valencia 1999 pp 283-285 para quien el transfuguismo puede causar agravios a la
dinaacutemica poliacutetica de las Legislaturas y por lo general es mal visto ante la opinioacuten puacuteblica En
el mismo sentido Cfr DE ESTEBAN Jorge ldquoEl fenoacutemenohelliprdquo Op Cit p 7 para quien el
transfuguismo es un mal poliacutetico en cuanto altera la configuracioacuten de las fuerzas partidista
resultante de un acto concreto de expresioacuten de la voluntad popular en un determinado proceso
electoral
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 129
de vista poliacutetico y moral250 no resulta antijuriacutedico en virtud del ldquocaraacutecter formalmente personalrdquo251 del sistema de representacioacuten poliacutetica en Es-pantildea252
En este sentido es oportuno realizar dos explicaciones La primera se refiere al papel de la libertad como fuente de la legitimidad de la disci-plina de grupo La segunda guarda relacioacuten con la titularidad del escantildeo que pertenece individualmente al parlamentario y no al grupo ni mucho menos al partido
Con respecto al papel de la libertad en la legitimacioacuten de la discipli-na de grupo debe decirse que las instrucciones partidistas estaacuten fuera del alcance de la prohibicioacuten del mandato imperativo porque no se puede proteger una libertad que se estaacute ejerciendo en plenitud El sometimiento a la disciplina de grupo supone el ejercicio de una libertad que no con-tradice lo proyectado por el constituyente para la realizacioacuten praacutectica del Estado de partidos y de la democracia parlamentaria Antes bien el so-meterse voluntariamente a la disciplina intragrupos se encuadra dentro de la libertad de asociarse en partidos poliacuteticos que es en definitiva el anclaje sobre el cual puede erigirse el cumplimiento de las funciones que la Constitucioacuten ha atribuido a los partidos
250 Una severa criacutetica en contra del transfuguismo como acontecimiento de fraude al
electorado moralmente reprochable se encuentra en NAVARRO MEacuteNDEZ Joseacute Ignacio
ldquoPatologiacutea del transfuguismo poliacutetico grandes males pero iquestbuenos remedios (A propoacutesito de la regulacioacuten del
estatuto de los diputados no adscritos contenida en la reforma del Reglamento de la Asamblea de Extremadura
de 29 de marzo de 1999)rdquo Revista de las Cortes Generales Nuacutem 49 2000 pp 9 y ss
251 Cfr RODRIacuteGUEZ RAMOS Luis ldquoTransfuguismo retribuido y cohechordquo Actualidad Pe-
nal Nuacutem 22 Mayo-Junio 1994 p 439
252 Acaso el maacutes completo estudio espantildeol sobre el transfuguismo como fenoacutemeno juriacute-
dico-poliacutetico sea el de TOMAacuteS MALLEacuteN Beatriz ldquoTransfuguismo parlamentario y democracia de
partidosrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 2002 Para esta autora la
ambivalencia del transfuguismo es decir el hecho de que este fenoacutemeno no sea completamen-
te condenado juriacutedica y moralmente pero tampoco aceptado del todo desde esas perspectivas
se debe a la complejidad del sistema de la representacioacuten poliacutetica en la Constitucioacuten espantildeola
el cual combina los elementos de la teoriacutea liberal claacutesica con las contemporaacuteneas realidades
derivadas de la primaciacutea constitucional de los partidos poliacuteticos (Veacuteanse pp 81 y ss)
130 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
El Tribunal Constitucional ya ha sentildealado que el poder que ejercen los partidos poliacuteticos sobre los parlamentarios ldquose legitima soacutelo en virtud de la libre aceptacioacuten de los estatutos y en consecuencia soacutelo puede ejercerse sobre quienes en virtud de una opcioacuten personal libre forman parte del partidordquo253 Y la doctrina con Rubio Llorente a la cabeza ha sentildealado que la disciplina intragrupos en virtud de que es de los partidos poliacuteticos los cuales derivan del derecho de asociacioacuten ldquosoacutelo obliga en la medida en que es libremente aceptadardquo254
Tal libertad puede ejercitarse en dos tiempos en primer lugar se ejerce la libertad de todo ciudadano para hacerse militante de un partido lo cual coloca al miembro-militante en la posibilidad juriacutedico-poliacutetica de ser potencialmente miembro de una lista electoral candidato a parlamen-tario y de manera eventual formalmente diputado o senador En segun-do lugar una vez que se ha alcanzado el escantildeo se ejerce la libertad de continuar siendo militante de un partido poliacutetico o de su respectivo gru-po parlamentario lo cual en el sistema de partidos espantildeol asegura con bastantes probabilidades que el militante-parlamentario sea reelecto por las listas del partido en las subsiguientes elecciones
Considerar la incorporacioacuten libre y voluntaria de una persona a
un partido poliacutetico y luego la libre aceptacioacuten de las obligaciones que trae
consigo la militancia partidista incluso dentro del Parlamento nos ubica
ante una realidad que ha de ayudarnos a ponderar mejor la importancia
de la libertad en las consideraciones sobre los distintos aspectos de la
disciplina de grupo la libertad personal es con toda seguridad la clave
de boacuteveda para interpretar la Constitucioacuten en favor de la legitimidad de
la disciplina intragrupos255 A los partidos poliacuteticos les es aplicable el
principio volenti non fit iniuria seguacuten el cual si una persona ingresa a un
253 Cfr STC 101983 de 21 de febrero FJ 3
254 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoEl Parlamentohelliprdquo Op Cit p 164
255 A favor de esta tesis dice Saiz Arnaiz que ldquoCualquier anaacutelisis que del contenido con-
creto de la prohibicioacuten del mandato imperativo quiera llevarse a cabo debe partir de un presu-
puesto inexcusable el caraacutecter voluntario de la aceptacioacuten de la disciplina que define el funcio-
namiento de los GPSrdquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p237)
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 131
partido lo hace ldquoasumiendo el grado de libertad y democracia que la or-
ganizacioacuten ofrecerdquo256
Por el contrario la disciplina grupal seriacutea absolutamente ilegiacutetima
si se intentara ldquoforzar esa disciplina creando instrumentos juriacutedicos que
se la imponen al parlamentario contra su propia voluntadrdquo257 o si se
prescindiera de su concurso en el momento de configurar normativa-
mente tal reacutegimen disciplinario
No se trata de hacer una interpretacioacuten estrictamente liberal de la disciplina de grupo Todo lo contrario Como sentildealamos al explicar la concepcioacuten liberal de la disciplina parlamentaria eacutesta estaacute insalvablemen-te contrapuesta a la disciplina parlamentaria como disciplina de grupo258 Lo que queremos rescatar la razoacuten por la cual la libertad legitima la dis-ciplina de grupo es maacutes simple y maacutes radical cuando diputados y sena-dores se someten libremente a la disciplina de grupo aparece en escena la presuncioacuten de que se ha cumplido la democracia interna en el seno del partido poliacutetico la cual es una especial exigencia derivada de la funcioacuten constitucionalmente relevante de los partidos259
256 Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 85
257 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoEl Parlamentohelliprdquo Op Cit p 164
258 Al respecto Cfr SOLOZAacuteBAL ECHAVARRIacuteA Juan Joseacute ldquoSobre la constitucionaliza-
cioacuten de los partidos poliacuteticos en el Derecho Constitucional y en el ordenamiento espantildeolrdquo Revista de Estu-
dios Poliacuteticos Nuacutemero 45 Mayo-Junio 1985 p 156 para quien a pesar de presentarse pro-
blemas praacutecticos con las medidas de disciplina de grupo y a pesar de que dichos problemas
deben ser resueltos no existe un distanciamiento real entre la praacutectica constitucional de la
disciplina de partido y el mandato imperativo siendo que la sensacioacuten del quiebre entre teoriacutea y
praacutectica se debe al todaviacutea vigente peso de la ldquoideologiacutea liberalrdquo claacutesica en materia parlamenta-
ria
259 Sobre el tema de la intensidad de la exigencia de democracia interna que recae consti-
tucionalmente sobre los partidos poliacuteticos en comparacioacuten con la intensidad de la exigencia de
democracia interna de otras asociaciones de derecho privado no partidistas Cfr ELVIRA
Ascensioacuten ldquoAsociaciones y democracia internardquo en ldquoLa democracia Constitucional estudios en homenaje al
profesor Francisco Rubio Llorenterdquo Congreso de los Diputados Madrid 2002 especialmente pp
608 y ss
132 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Lo anterior resulta nuclear en nuestro tema porque hace que el so-metimiento libre del parlamentario a las directrices del partido sea rese-llado en su legitimidad260 por el hecho antildeadido de dar cumplimiento a una obligacioacuten constitucional como lo es la del funcionamiento interno democraacutetico de los partidos poliacuteticos (artiacuteculo 6 CE) Y esto no es vale advertir ingenuidad Es aferrarnos al texto de la Constitucioacuten concreta-mente su artiacuteculo 6 como uacutenico recurso a la mano de los juristas para solventar y dar respuesta a las vicisitudes de la representacioacuten poliacutetica en el Estado constitucional de partidos Una vez que un parlamentario ha decidido ejercer su libertad en el sentido de conformar un determinado grupo parlamentario tal libertad puede ser modulada por las normas reglamentarias del grupo en cuestioacuten261
La disciplina de grupo no soacutelo es libremente aceptada262 por el
parlamentario sino que es avalada por eacuteste como una realidad democraacute-
tica263 dotada de ortodoxia constitucional cuya legitimidad ldquose afirma en
260 ldquoEl funcionamiento democraacutetico interno del grupo es el fundamento legitimador de
la disciplina de grupo y la condicioacuten que permite salvar constitucionalmente la integridad del
mandato de los parlamentarios ante las competencias que progresivamente se han detraiacutedo de
los diputados y senadores en beneficio de los grupos parlamentariosrdquo (Cfr GARCIacuteA GUE-
RRERO Joseacute Luis Op Cit p 521)
261 Cfr TRUJILLO PEacuteREZ Antonio Javier y NAVAS SAacuteNCHEZ Mariacutea del Mar
ldquoNormativa sobre el transfuguismo en los reglamentos parlamentarios autonoacutemicosrdquo Corts Anuario de
Derecho Parlamentario Ndeg 14 Valencia 2003 p 128
262 Como prueba empiacuterica de la aceptacioacuten libre de la disciplina por parte de los parla-
mentarios puede tenerse en consideracioacuten que a ldquopesar de las sanciones previstas en los re-
glamentos de los GPs e incluso en los Estatutos de los partidos para los supuestos de ruptura
de la disciplina por parte de los diputados sucede en ocasiones que alguno o algunos de los
miembros de la fraccioacuten deciden apartarse del criterio mayoritario de voto del resto de sus
compantildeeros son los denominados casos de indisciplina que ademaacutes de no proliferar raramen-
te afectan a sectores significativos de un mismo grupordquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos
gruposhelliprdquo Op Cit pp 216-217)
263 No compartimos la tesis de Fernando Santaolalla para quien en la ldquoorganizacioacuten in-
terna de los grupos parlamentarios y especialmente de partidos poliacuteticos existen dos princi-
pios antagoacutenicos por un lado la necesidad de disciplina y orden y por otro la necesidad de
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 133
el hecho de que la uacuteltima referencia en las decisiones del partido descan-
sa en el acuerdo mayoritario de obligado respeto para sus promotores y
sus detractoresrdquo264 siendo que el mismo parlamentario participa265 como
pieza clave del proceso de produccioacuten democraacutetica de ese reacutegimen disci-
plinario266 porque ldquocontribuye a formar la voluntad (hellip) de sus propio
grupordquo267
Finalmente en lo tocante a la titularidad individual del escantildeo
auteacutentica y acaso uacutenica garantiacutea juriacutedica real de la libertad del parlamenta-
rio268 la doctrina ha reconocido que la prohibicioacuten de mandato imperati-
democracia interna Se trata de principios que pugnan entre siacute y de su mayor o menor influjo
puede seguirse unos partidos y grupos maacutes o menos participativos maacutes o menos disciplinados
(hellip) Los partidos poliacuteticos y los grupos parlamentarios necesitan simultanear la doble exigencia
de democracia y disciplina internas para poder actuar en la democracia parlamentaria contem-
poraacuteneardquo (Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoPartidohelliprdquo Op Cit p 100)
Admitir como vaacutelido el pensamiento de Santaolalla conduce bien a una concepcioacuten de
la democracia en clave de anarquiacutea que excluye por supuesto referentes normativos y de
autoridad o a una concepcioacuten autoritaria de todo reacutegimen disciplinario en la cual no tendriacutea
cabida ndashseguacuten su loacutegicandash el principio de participacioacuten
264 Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 277
265 No en vano sentildealaraacute Fernando Flores Gimeacutenez que todos los Estatutos partidistas
ldquotienen como elemento comuacuten de fondo el derecho a la participacioacuten de sus miembros en la
formacioacuten de la voluntad partidaria en todas sus instanciasrdquo (Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fer-
nando Op Cit p 199)
266 ldquoEl sistema democraacutetico basado en la actividad del partido poliacutetico para que sea
funcional requiere tanto del propio partido como en el grupo parlamentario de unas reglas de
disciplina Ello no obstaculiza el mandato representativo siempre que aquellas obedezcan a
una legitimacioacuten democraacutetica en este caso intrapartidariardquo (Cfr REBOLLOhelliprdquo Op Cit p
173)
267 Cfr GARCIacuteA GUERRERO Joseacute Luis Op Cit p 521
268 Al respecto Cfr LARIOS PATERNA Mariacutea Jesuacutes ldquoReacutegimen juriacutedico del cambio del gru-
po parlamentario en las Caacutemaras legislativas del Estado espantildeolrdquo Corts Anuario de Derecho Parla-
mentario Ndeg 10 Extraordinario Valencia 2001 p 101 para quien la titularidad personal del
escantildeo es el pivote de la libertad individual de los parlamentarios y por lo tanto tambieacuten es el
liacutemite juriacutedico maacutes efectivo de la disciplina de grupo
134 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
vo ndashen caso de no existir voluntad del parlamentario de sujetarse a las
directrices de los partidos poliacuteticosndash funge como liacutemite269 que refrena
constitucionalmente la disciplina de grupo270 En pura teacutecnica juriacutedica el
partido poliacutetico y el grupo parlamentario ldquono pueden cesar a sus diputa-
dos ni de manera directa ni previa expulsioacuten de los parlamentarios in-
disciplinados del partidordquo271 siendo las uacutenicas viacuteas sancionadoras posi-
bles la expulsioacuten del grupo parlamentario272 que acarrea consigo la nece-
269 ldquo(hellip) es cierto que desde el punto de vista juriacutedico el diputado no estaacute sujeto a man-
dato imperativo que no se vota por partidos sino por diputados individualmente considera-
dos que las decisiones del grupo no son juriacutedicamente vinculantes para sus miembros y que ni
el partido ni el grupo pueden despojar al representante de su mandato aunque siacute por su pues-
to excluirlo de las futuras listas electorales Tales son los liacutemites juriacutedicos a la tendencia poli-
toloacutegica a convertir al Parlamento en una Caacutemara de partidos liacutemites que garantizan juriacutedica-
mente la libertad de juicio y de voto del representante y su vinculacioacuten inmediata con el repre-
sentadordquo (Cfr GARCIacuteA-PELAYO Manuel Op Cit p 2014) ldquoLa posesioacuten del escantildeo por el
diputado individual con su consiguiente libertad de movimientos reduce ciertamente la disci-
plina de los partidos y grupos y divide en alguna medida el poder de los partidos (hellip) la titula-
ridad del escantildeo es uno de esos pesos o contrapesos con los que el Estado constitucional pro-
cura su mantenimientordquo (Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoPartidohelliprdquo Op Cit p
112) ldquoEl mandato representativo y el caraacutecter personal del voto se vinculan al concepto de
representacioacuten y son un liacutemite a la funcioacuten encomendada por la Constitucioacuten a los partidos
poliacuteticos para que concurran a la manifestacioacuten de la voluntad popularrdquo (Cfr BAUTISTA
PLAZA David Op Cit p 142)
270 En contra de esta tesis se ha pronunciado Ramoacuten Punset para quien el hecho de que
los diputados y senadores no esteacuten en la obligacioacuten juriacutedica de aceptar seguir o ejecutar las
instrucciones del partido ldquoobedece no a la existencia de la prohibicioacuten sino al hecho de que
son los diputados y no los partidos los que ostentan la titularidad del escantildeo (Cfr PUNSET
Ramoacuten ldquoProhibicioacutenhelliprdquo Op Cit pp 128-129)
271 Cfr GARCIacuteA-ATANCE Y GARCIacuteA DE MORA Mariacutea Victoria y TORRES DEL
MORAL Antonio Op Cit p 243
272 Sobre la legitimidad juriacutedico-constitucional de expulsar a un parlamentario de un de-
terminado grupo Cfr AGUILOacute LUacuteCIA Lluis ldquoLa expulsioacuten del grupo parlamentariordquo Asamblea
Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid Ndeg 4 Diciembre de 2000 p 122 para quien
la uacutenica limitacioacuten o prohibicioacuten de expulsioacuten que existe en el ordenamiento espantildeol recae
sobre los grupos mixtos pero nunca sobre los grupos que representan a los partidos poliacuteticos
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 135
saria inclusioacuten en un grupo mixto273 y la no inclusioacuten en las proacuteximas
listas electorales274 todo lo cual ndashcomo bien acota Torres del Moralndash
equivale a ldquouna revocacioacuten aplazadardquo275 Pero nunca ndashinsistimosndash a la
peacuterdida del escantildeo276 de manera inmediata porque como ha dicho el
Tribunal Constitucional ldquola permanencia en el cargo no puede depender
Asiacute los grupos tienen un derecho a expulsar miembros conforme a derecho esto es obser-
vando los extremos formales y las garantiacuteas establecidas al efecto el cual ndashpensamosndash puede
entenderse como una extensioacuten o reflejo de lo que parte de la doctrina ha sentildealado como el
derecho de los partidos a expulsar a sus miembros por causas razonables (Cfr NAVARRO
MEacuteNDEZ Joseacute Ignacio ldquoiquestPueden los partidos poliacuteticos expulsar libremente a sus afiliadosrdquo Revista
de Estudios Poliacuteticos Ndeg 107 2000 pp 269 y ss)
273 Para una visioacuten positiva de la incorporacioacuten de un parlamentario al Grupo Mixto
Cfr LARIOS PATERNA Jesuacutes Mariacutea ldquoEl grupo mixto en los Parlamentos de las Comunidades Autoacute-
nomasrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 36 Madrid 1995 pp 46 y ss para quien el grupo
mixto es una alternativa institucional de valiacutea constitucional al diputado independiente que no
desea someterse a la disciplina de un partido determinado Es este uacuteltimo sentido Cfr GARC-
IacuteA MEXIacuteA Pablo ldquoProblemas juriacutedico-parlamentarios de la creacioacuten de un grupo parlamentario mixto
(Dictamen de la Secretariacutea General de la Asamblea de Madrid sobre las repercusiones juriacutedico-parlamentarias
de la creacioacuten del grupo parlamentario mixto)rdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 46 1999 p 197
en el cual se concluye que el grupo parlamentario mixto representa una figura de mucha tras-
cendencia en el sistema de representacioacuten poliacutetica espantildeol simple y llanamente porque es el
cauce de ejercicio de la actividad poliacutetica de los parlamentarios que no deseen someterse a la
disciplina de grupos ni de partidos
274 Esto es asiacute porque en el orden constitucional espantildeol ndashpor las peculiaridades del sis-
tema electoral vigentendash la condicioacuten de miembro de un Parlamento estaacute precedida de la condi-
cioacuten de militante (obediente y disciplinado) de un partido poliacutetico Se establece una relacioacuten
causa-efecto (presente y futura) entre ambas condiciones se es parlamentario porque antes se
ha sido militante disciplinado de un partido poliacutetico (relacioacuten causa-efecto presente) y se seraacute
parlamentario en la medida en que se siga siendo militante disciplinado de un partido poliacutetico
(relacioacuten causa-efecto futura)
275 Cfr TORRES DEL MORAL Antonio ldquoEl Estadohelliprdquo Op Cit p 133
276 ldquoLa independencia del parlamentario en cuanto titular del escantildeo respecto de su
partido resulta tan evidente en nuestro ordenamiento que los Reglamentos de las Caacutemaras de
las Cortes Generales no contemplan en absoluto como supuesto de la peacuterdida de la condicioacuten
de diputado o senador la ruptura del viacutenculo partidariordquo (Cfr PUNSET Ramoacuten ldquoProhibi-
cioacutenhelliprdquo Op Cit p 130)
136 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
de la voluntad de los partidos sino de la expresada por los electores a
traveacutes del sufragio expresado en elecciones perioacutedicasrdquo277 Que los parti-
dos poliacuteticos puedan arrebatar el escantildeo a los parlamentarios individuales
supondriacutea una violacioacuten del principio de origen democraacutetico y popular
de las Cortes Generales y de los parlamentos autonoacutemicos deducible del
artiacuteculo 12 de la Constitucioacuten278
37 La parlamentarizacioacuten de los estatutos de los partidos poliacuteticos como fuente de la disciplina de grupo o la parlamentariza-cioacuten material de los partidos poliacuteticos
La disciplina de grupo es disciplina de los partidos poliacuteticos sobre
los diputados y senadores Se trata por lo tanto de una disciplina parti-
dista parlamentarizada Ya hemos visto coacutemo los oacuterganos de gobierno de
los partidos poliacuteticos son ndashbajo el revestimiento formal de la figura del
Portavoz del grupo parlamentariondash la auteacutentica causa eficiente de este
reacutegimen disciplinario ordenan disponen y encauzan todo cuanto tiene
que ver con su quehacer Y vimos tambieacuten que a este proceso se lo pue-
de denominar parlamentarizacioacuten orgaacutenica de los cargos directivos del
partido Ahora corresponde dar cuenta de la parlamentarizacioacuten de las
directrices de los oacuterganos directivos de los partidos poliacuteticos es decir
tenemos que explicar el proceso de parlamentarizacioacuten material de la
disciplina partidista la cual como intentaremos mostrar sirve de causa
material y de causa final del reacutegimen disciplinario que examinamos
Para aproximarnos al proceso de parlamentarizacioacuten material de
la disciplina partidista es necesario centrar la atencioacuten en las normas que
sirven de fundamento juriacutedico a los actos o directrices emanados de los
277 Cfr STC 51983 de 4 de febrero FJ 4
278 Cfr MONTESINOS GARCIacuteA Juan Antonio Op Cit pp 284 Sin embargo parte
de la doctrina tambieacuten ha sostenido que el fenoacutemeno del transfuguismo en siacute mismo conside-
rado tambieacuten resulta violatorio de la voluntad popular Los traacutensfugas diraacute Blanco Valdeacutes
ldquorevientan las urnasrdquo (Cfr BLANCO VALDEacuteS Roberto Op Cit p 45)
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 137
oacuterganos directivos de los partidos poliacuteticos esto es en los estatutos in-
ternos de los partidos
Los estatutos de los partidos poliacuteticos son incorporados a un pro-
ceso de ldquoosmosisrdquo279 entre el Derecho Constitucional (interesado direc-
tamente por la funcioacuten de los partidos) y el Derecho Parlamentario (inte-
resado de manera inmediata por el quehacer legislativo de los parlamen-
tarios)
La parte gruesa del proceso que intentamos explicar estriba en de-
terminar coacutemo y bajo queacute peculiaridades se parlamentarizan los estatutos
internos de los partidos poliacuteticos hasta el punto de convertirse en verda-
dera fuente ndashpor lo menos desde un punto de vista materialndash de la disci-
plina parlamentaria pues en definitiva los estatutos de los partidos poliacute-
ticos son el Derecho tras el Derecho la savia que en la disciplina de
grupal impregna los reglamentos internos de los grupos que son los
instrumentos juriacutedicos formales para la realizacioacuten praacutectica de dicho
reacutegimen disciplinario
Una idea madre para explicar esta parlamentarizacioacuten material
viene de la mano de Manzella Se puede entender con este autor que los
procesos de parlamentarizacioacuten se alzan sobre un factor de convertibili-
dad los reglamentos parlamentarios Eacutestos en cuanto factor de conver-
tibilidad permiten transformar lo que es materialmente poliacutetico en algo
teacutecnicamente juriacutedico280
Esta transformacioacuten de realidades poliacuteticas en realidades teacutecnico-
juriacutedicas no se agota uacutenicamente en el cambio de una naturaleza por otra
en este caso la naturaleza poliacutetica por la naturaleza juriacutedica Eacutese es en
nuestro criterio un modo errado de enfocar la parlamentarizacioacuten pues
279 Cfr MOHRHOFF Federico Op Cit p 34
280 ldquoNel sistema normativo che si egrave detto il regolamento parlamentare costituisce lo
strumento tecnico attraverso il quale il processo politico si fa processo giuridicordquo (Cfr
MANZELLA Andrea ldquoDiritto parlamentare e regolamenti delle camere nel quadro costituzionalerdquo en ldquoI
Jornadas de Derecho Parlamentariordquo Ediciones del Congreso de los Diputados tomo I Madrid
1984 p 23)
138 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
la parlamentaria es esencialmente una realidad poliacutetica y juriacutedica a la vez
ldquoDerecho Parlamentario y Poliacutetica no son realidades diversasrdquo281 como
correctamente ha sostenido Mohrhoff
Nos parece que la manera maacutes apropiada de enfocar la cuestioacuten
consiste en concebir la parlamentarizacioacuten como un proceso de asimila-
cioacuten parlamentaria es decir como un proceso en virtud del cual se hacen
como propias perfectamente integradas seguacuten los modos de ser parla-
mentarios las realidades poliacuteticas exteriores que en este caso coinciden
con la vida y organizacioacuten de los partidos
Aplicando el razonamiento anterior a lo que nos ocupa en este
momento debemos sentildealar que la parlamentarizacioacuten de los Estatutos
de los partidos poliacuteticos consiste en la trasformacioacuten del modo de ser
externo-partidista de los estatutos en un modo de ser interno-
parlamentario
Ya hemos rastreado los cauces orgaacutenicos los puntos formales de
conexioacuten que hacen posible que los estatutos de los partidos poliacuteticos
que son realidades extraparlamentarias operen en el seno de los parla-
mentos sobre la conducta de los parlamentarios de tal modo que eacutestos
puedan ser normas plenamente operativas en el seno de las Caacutemaras
vigentes y aplicables a unos sujetos definidos y bien identificados los
militantes de ese partido poliacutetico que ostentan la condicioacuten de parlamen-
tarios y otros parlamentarios que sin ser militantes han sido aceptados y
se han adherido al grupo parlamentario Ahora nos corresponde explicar
las razones que justifican materialmente que los oacuterganos de los partidos
bajo la forma parlamentaria de los grupos apliquen los estatutos partidis-
tas como fuente de la disciplina en el seno del grupo es decir las razones
juriacutedicas que justifican la parlamentarizacioacuten material de la disciplina par-
tidista282
281 Cfr MOHRHOFF Federico Op Cit p 4
282 En concreto seguacuten la terminologiacutea que venimos utilizando al fenoacutemeno de la apli-
cacioacuten de los Estatutos partidistas como fuentes de disciplina dentro del grupo se le puede
denominar parlamentarizacioacuten de la disciplina partidista porque se trata de una disciplina ejercida
sobre parlamentarios que no nace de la condicioacuten de parlamentario de un sujeto sino de su
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 139
La primera consideracioacuten sobre el proceso de parlamentarizacioacuten
material de la disciplina partidista nos lleva a la autonomiacutea normativa de
los partidos poliacuteticos es decir al derecho a dictar sus propios estatu-
tos283 que contengan normas organizativas y funcionales284 Se trata en
definitiva de un derecho inherente a toda forma asociativa sin el cual es
imposible la realizacioacuten de la ldquoautonomiacutea orgaacutenicardquo285 de los entes aso-
ciativos
Si a los partidos poliacuteticos se los considera entidades asociativas
con derecho a autonormarse286 hay que reconocerles tambieacuten que en
tanto estaacuten representados en las Caacutemaras por los grupos parlamentarios
tienen el derecho a reflejar en esos grupos su normativa extraparlamenta-
ria pues en definitiva la actuacioacuten del grupo aunque juriacutedica y formal-
mente independiente del partido tiene por fin ndashrespaldado por la Consti-
pertenencia a un partido poliacutetico o a una coalicioacuten poliacutetica (si se tratare de un grupo multiparti-
dista)
283 ldquoLos Estatutos son el derecho objetivo que resulta de la accioacuten por el partido de su
derecho a autoorganizacioacuten derecho que regula sus oacuterganos organizacioacuten y funcionamientordquo
(Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 95)
284 Al respecto veacutease STC 2181988 de 21 de noviembre en la cual el Tribunal Consti-
tucional declara expresamente que ldquoel derecho de asociacioacuten reconocido en el art 22 de la
Constitucioacuten comprende no soacutelo el derecho a asociarse sino tambieacuten el de establecer la propia
organizacioacuten del ente creado por el acto asociativo dentro del marco de la Constitucioacuten y de las
leyes que respetando el contenido esencial de tal derecho lo desarrollen o lo regulen (art 531)
(FJ 1)rdquo
285 Al respecto Cfr GOacuteMEZ MONTORO Aacutengel ldquoAsociacioacuten Constitucioacuten Ley Sobre el
contenido constitucional del derecho de asociacioacutenrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales
Madrid 2004 p 192
286 Suscribimos en este punto el parecer de Morales Arroyo para quien ldquoel mejor medio
de garantizar el libre ejercicio del derecho de crear partidos lo constituye el reconocimiento al
ente asociativo de la potestad de establecer sus reglas de funcionamiento y organizacioacuten a
traveacutes de una norma autoacutenomamente confeccionada y aprobada aunque en alguna ocasioacuten el
Estado se reserve la verificacioacuten de la norma interna con el objeto de comprobar si se ajusta a
las normas miacutenimas de orden puacuteblico establecidas en la Constitucioacuten y concretadas en la legis-
lacioacuten ordinariardquo (Cfr MORALES ARROYO Joseacute Mariacutea ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 255)
140 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
tucioacutenndash que sean los partidos poliacuteticos las entidades que desplieguen la
representacioacuten popular en el seno de las Caacutemaras Y es por ello que la
posibilidad constitucional de que los partidos poliacuteticos se traben orgaacutenica
y materialmente con el parlamento en el seno de los grupos incluye por
fuerza que el partido pueda aportar su fisonomiacutea incluso normativa a
esos mismos grupos287
Consentir en que los partidos poliacuteticos tienen el derecho a reflejar
en los grupos parlamentarios los principios estatutarios que se han dado
a siacute mismos para organizarse no es en modo alguno algo fuera de las
previsiones constitucionales tanto praacutecticas como teoacuterico-normativas
En el marco de un Estado constitucional es de recibo que ndashen
virtud de los principios de la buena fendash si un partido ha sido reconocido
legalmente por el oacutergano competente para ello (previsioacuten praacutectica) es
porque cumple con los extremos legales y constitucionales (previsioacuten
teoacuterico-normativa) para su traacutefico poliacutetico Confiar por ende en la parte
de la estructura del Estado que ha de verificar la licitud del proceso de
constitucioacuten de los partidos poliacuteticos y de las actividades desarrolladas
por eacutestos es con todo una necesidad del Estado de partidos
287 Al respecto Delgado Rebollo y Santaolalla comentan respectivamente
ldquoA eacutel [el partido poliacutetico] corresponde irradiar sus propuestas al total de las institu-
ciones del Estado y de la sociedad El grupo parlamentario es una institucioacuten maacutes de entre
aquellas es la expresioacuten parlamentaria del partido dado que su razoacuten de ser es la identidad
ideoloacutegica con eacutel Los grupos prolongan y son emanacioacuten de los partidos y corresponde a
eacutestos la tarea del indirizzo poliacutetico y a los grupos realizarlo en una parcela institucional concreta
el Parlamentordquo (Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit p 175)
ldquo(hellip) es incontrovertible que los partidos poliacuteticos encuadran ideoloacutegica organizativa y
programaacuteticamente a los grupos parlamentarios ya que los miembros de eacutestos han sido electos
sobre la base de unos programas aprobados por los primeros La misma presentacioacuten de can-
didatos subraya esta dependencia de los grupos A su vez los estatutos de los partidos suelen
contemplar como oacuterganos propios y por ende dependientes a los grupos respectivos en las
Asambleas parlamentariasrdquo (Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoPartidohelliprdquo Op Cit
p 97)
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 141
Si se asume ndasho mejor si se presumendash que un partido poliacutetico
cumple con las exigencias constitucionales para su existencia ha de en-
tenderse entonces que cumpliraacute primeramente con las obligaciones
constitucionales de estructuracioacuten y funcionamiento internos democraacuteti-
cos (artiacuteculo 6 CE)288 Por ello cabe preguntarse iquestqueacute impedimento
existe en reconocer a los partidos poliacuteticos el derecho de configurar289
los grupos parlamentarios seguacuten los principios de su propia organizacioacuten
interna y de su propio ideario doctrinal presentes en los estatutos parti-
distas si eacutestos han de entenderse tanto democraacuteticos como pluralistas y
por lo tanto solventes desde el punto de vista constitucional290
En nuestro criterio ninguno Y ello no significa que la autonomiacutea
parlamentaria sea relativizada291 ni que el espacio de la autonomiacutea del
288 En este sentido siacutegase con Joan Oliver Araujo que a los partidos poliacuteticos por el
ldquo(hellip) caraacutecter esencial para el funcionamiento de nuestro sistema este mismo precepto [6 CE]
les impone una obligacioacuten su estructura interna y su funcionamiento deberaacuten ser democraacuteti-
cos Pues bien deben ser los estatutos y demaacutes normas internas de los partidos poliacuteticos quie-
nes aseguren en primer lugar el cumplimiento de este imperativo constitucional (Cfr OLI-
VER ARAUJO Joan y CALAFELL FERRAacute Vicente ldquoLos Estatutos de los partidos poliacuteticos espa-
ntildeoles Partidos con representacioacuten parlamentariardquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales
Coleccioacuten Textos y documentos Madrid 2007 p 13)
289 ldquoParece loacutegico en consecuencia que dentro de dicho oacutergano [el Parlamento] los par-
tidos o maacutes en general las fuerzas poliacuteticas convertidas a traveacutes del correspondiente proceso
reglamentario en GPs no soacutelo sean los auteacutenticos protagonistas que en eacutel tiene lugar sino que
ademaacutes actuacuteen y se organicen con los mismos criterios que inspiran su existencia fuera del
Parlamento es decir en base a un impresicindible principio de autonomiacutea que encuentra sus
uacutenicos liacutemites en las disposiciones constitucionales (y en su caso en los reglamentos parlamen-
tarios)rdquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 177)
290 Coincidimos con BALAGUER CALLEJOacuteN Mariacutea Luisa Op Cit pp 45 y ss para
quien salvada la letra y espiacuteritu constitucionales los partidos poliacuteticos tienen el legiacutetimo dere-
cho a procurar la realizacioacuten de su ideario poliacutetico realizacioacuten que se hace efectiva como es
loacutegico en el seno de las Cortes Generales que es la institucioacuten disentildeada constitucionalmente al
efecto
291 En contra de esta tesis ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLas fuenteshelliprdquo Op Cit p 46
para quien ldquola disciplina de partido y la fusioacuten Gobierno-mayoriacutea parlamentaria relativizan
aquella expresioacuten de la autonomiacutea [la parlamentaria]rdquo
142 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
grupo parlamentario ceda en favor de la autonomiacutea del partido poliacutetico o
que haya sido lesionada en su esencia pues en definitiva la autonomiacutea
de los grupos parlamentarios que en virtud del artiacuteculo 721 CE se puede
predicar de ellos tiene como causa final seguacuten ya hemos sostenido ante-
s la autonomiacutea de los partidos poliacuteticos en el seno de las Caacutemaras sien-
do por ello loacutegico que por ejemplo el oacutergano directivo competente del
partido ratifique (no que imponga) lo acordado como reglamento en el
seno del grupo292
Pero auacuten se puede decir maacutes Teniendo por vaacutelido que el partido
poliacutetico puede y debe autonormarse en materia de disciplina interna a
traveacutes de sus propios estatutos y siendo esta disciplina una condicioacuten de
existencia y de eficacia en las democracias actuales293 tambieacuten debe te-
nerse por vaacutelido seguacuten las mismas exigencias de existencia y de eficacia
que los partidos poliacuteticos lleven los propios principios disciplinarios con-
sagrados en sus estatutos internos a los reglamentos de los grupos par-
lamentarios294 pues la mayor parte de los miembros de esos grupos os-
292 En contra de esta posicioacuten Saiz Arnaiz ldquoEs necesario tener presente que esta auto-
nomiacutea normativa de los grupos aun a pesar de predicarse con caraacutecter absoluto suele chocar
casi siempre con ciertas disposiciones de los estatutos de los partidos que tienden a someter la
entrada en vigor de los Reglamentos respectivos GPs a la aprobacioacuten final por parte de alguacuten
oacutergano directivo a aqueacutellosrdquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 178)
293 ldquo(hellip) parece claro que los partidos tienen una facultad de dotarse de instrumentos de
disciplina y que esa potestad de dotarse de instrumentos de disciplina y que tal potestad debe
quedar enmarcada por el respeto al principio democraacutetico el cual impide actuaciones arbitra-
rias hacia el afiliado (hellip) puede aceptarse que el origen del poder disciplinario se halla en la
propia necesidad del partido de manifestarse de forma coherente y unida para obtener el fin
comuacutenrdquo (Cfr BAUTISTA PLAZA David Op Cit pp 256-257)
294 En contra de esta tesis se pronuncia David Bautista Plaza para quien ldquoLa regulacioacuten
estatutaria de los partidos poliacuteticos llevando al extremo la vinculacioacuten sociopoliacutetica entre am-
bas figuras (partidos y grupos) conculca la claacuteusula del art 672 CE y la consiguiente distincioacuten
juriacutedica entre grupos institucionales y partidos poliacuteticos pues establece una relacioacuten de depen-
dencia de los primeros respecto a los segundos no soacutelo en lo tocante a los principios generales
programas electorales y resoluciones aprobados por la Asamblea General del partido en virtud
de los cuales el representante recibe su libre mandato sino tambieacuten en relacioacuten a las instruc-
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 143
tentan la condicioacuten de militantes y los que no se han sometido libre-
mente a la disciplina del grupo una disciplina que establecida en los re-
glamentos internos de los grupos tiene como causa inmediata los estatu-
tos partidistas que expresan generalmente con bastante claridad la obli-
gacioacuten de acatamiento por parte de los parlamentarios a las directrices
emanadas de los oacuterganos competentes de los partidos295 pudieacutendose
considerar que eacutestos estaacuten legiacutetimamente dotados de una ldquofacultad ad hoc
la de imponer su criterio y la de exigir obediencia y disciplina a (hellip) aque-
llos que por medio de sus siglas y siempre gracias a ellas son investidos
con la dignidad parlamentariardquo296
Los reglamentos de los grupos parlamentarios no son entonces
un liacutemite juriacutedico a los estatutos de los partidos poliacuteticos297 Antes bien
ldquoaunque los grupos sean organizaciones juriacutedicamente independientes de
los partidos poliacuteticos los Estatutos de eacutestos (hellip) suponen un liacutemite [ma-
terial] el maacutes importante a los reglamentos de los GPs y muestran el
control que los partidos ejercen sobre su representacioacuten parlamenta-
riardquo298
Asiacute como se acepta que los grupos parlamentarios representan a
los partidos poliacuteticos en el seno del Parlamento puede aceptarse tambieacuten
ciones directrices y acuerdos emanados de los oacuterganos directivos del partido La normativa
estatutaria por tanto instaura en su plenitud el Estado de partidos en su versioacuten maacutes radicalrdquo
(Cfr BAUTISTA PLAZA David Op Cit p 156)
295 Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 213
296 Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinahelliprdquo Op Cit p 446
297 Para Saiz Arnaiz el Estatuto partidista no soacutelo es un liacutemite al reglamento de los gru-
pos sino que es el fundamento de la autonomiacutea misma de los grupos parlamentarios pues
ldquoDesde el punto de vista del ordenamiento de los partidos (hellip) la autonomiacutea del grupo en-
cuentra su fundamento en las normas del estatuto del partido que eventualmente preveacuten la
facultad del grupo de darse un reglamento facultad que incluso cuando estaacute prevista estaacute
generalmente subordinada a una expresa aprobacioacuten del texto adoptado por los oacuterganos del
partidordquo (Cfr SAIZ ARNAIZ Alejandro ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 191)
298 Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 310
144 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
que en cierta forma los reglamentos de los grupos parlamentarios repre-
sentan a los estatutos internos de los partidos poliacuteticos en las Caacutemaras
Y si el problema teacutecnico que se detecta en la anterior afirmacioacuten
es que el reglamento de los grupos ndashpor ser norma parlamentariandash deber-
iacutea servir de liacutemite a los estatutos de los partidos para preservar la auto-
nomiacutea del Parlamento hemos de decir que al fin y al cabo los liacutemites299
juriacutedicos tanto de los estatutos partidistas como de los reglamentos de
los grupos son en primer lugar la Constitucioacuten300 y en segundo lugar
los reglamentos de las Caacutemaras301 de modo que la parlamentarizacioacuten de
los estatutos de los partidos y su conversioacuten en normas internas de los
grupos no obsta para que la Constitucioacuten y los reglamentos de las Caacutema-
ras les sirvan de muro de contencioacuten en caso de eventuales violaciones
del ordenamiento juriacutedico
Visto el panorama anterior puede adelantarse la conclusioacuten a la
que llegamos en este apartado con respecto a la parlamentarizacioacuten de la
disciplina partidista es en los estatutos de los partidos poliacuteticos parla-
mentarizados en los reglamentos de los grupos donde este reacutegimen san-
cionador encuentra su plasmacioacuten juriacutedico-normativa concreta302 Soacutelo
conociendo los estatutos de los partidos poliacuteticos ndashque obviamente no
agotan ni contienen toda la vida de los mismos303ndash podemos aproximar-
299 Veacutease en este sentido a Fernando Flores Meacutendez con quien coincidimos en que los
ldquoliacutemites del contenido material estatutario de los partidos son normativamente la Constitucioacuten
y la ley o leyes que los afectenrdquo (Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 97)
300 Sobre la licitud o ilicitud del objeto o fin de un partido poliacutetico Cfr VIRGALA FO-
RURIA Eduardo ldquoLos partidos poliacuteticos iliacutecitos tras la LO 62002rdquo Teoriacutea y Realidad Constitu-
ciona Ndeg 10-11 2002-2003 pp 203 y ss y PORRAS RAMIacuteREZ Joseacute Mariacutea Op Cit pp 14 y
ss
301 En este sentido Cfr GARCIacuteA-ESCUDERO MARQUEZ Piedad ldquoArtiacuteculo 721 ndash
Autonomiacutea funcional de las Caacutemarasrdquo en ALZAGA VILLAAMIL Oscar ldquoComentarios a la Constitu-
cioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VI Cortes Generales Editoriales de Derecho Reunidas Madrid
1998 pp 406 y ss
302 Cfr GARCIacuteA GUERRERO Joseacute Luis Op Cit p 413
303 Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 95
DIVERSIDAD DE SENTIDOS DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA UNA DELIMITACIOacuteN CONCEPTUAL NEGATIVA 145
nos a ldquocomprender las funciones que los grupos parlamentarios desem-
pentildean en el interior de las Caacutemarasrdquo304 y el sistema disciplinario que sirve
de marco a esas funciones
No se trata ndashcomo apuntariacutea Torres del Moralndash de que ldquolos esta-
tutos de los partidos poliacuteticos puedan arrojar alguna luzrdquo305 sobre la regu-
lacioacuten reglamentaria ndashintragruposndash en la materia Lo que ocurre realmen-
te mucho maacutes significativo para el Estado constitucional es que los esta-
tutos de los partidos poliacuteticos son ndashen virtud de su parlamentarizacioacutenndash
auteacutenticas fuentes del Derecho Parlamentario306 por lo menos en lo que
a materia disciplinaria intragrupos respecta307 Y esto no soacutelo en sentido
ldquoteacutecnicordquo308 formal sino sobre todo en sentido material De ahiacute la im-
portancia de conocer esta verdadera fuente del Derecho Parlamentario
que ndasha pesar de su escasa publicidad309 porque no existe ninguna exigen-
cia juriacutedica que obligue a ello310ndash ldquose revela como preciosa no soacutelo por-
que se puede conocer la organizacioacuten del partido o del grupo parlamen-
304 Cfr MARTIacuteNEZ-ELIPE Leoacuten ldquoTratado de Derecho Parlamentariordquo Editorial Aranza-
di Pamplona 1999 p 313
305 Cfr TORRES DEL MORAL Antonio ldquoLos grupos parlamentariosrdquo Revista de Dere-
cho Poliacutetico Ndeg 9 1981 Madrid p 32
306 Cfr MARTIacuteNEZ-ELIPE Leoacuten ldquoTratadohelliprdquo Op Cit p 312
307 Cfr ALONSO DE ANTONIO Joseacute Antonio y ALONSO DE ANTONIO Aacutengel
Luis ldquoIntroduccioacutenhelliprdquo Op Cit p 31
308 Cfr DI CIOLO Vittorio Op Cit p LI
309 La doctrina espantildeola se queja unaacutenimemente por la falta de publicidad de los Estatu-
tos de los partidos poliacuteticos y de los reglamentos internos de los grupos parlamentarios En
este sentido Cfr TORRES DEL MORAL Antonio ldquoLos gruposhelliprdquo Op Cit p 32 Cfr OLI-
VER ARAUJO Joan y CALAFELL FERRAacute Vicente Op Cit p 13 Cfr FLORES GIMEacute-
NEZ Fernando Op Cit p 32 Cfr REBOLLO DELGADO Lucrecio ldquoPartidoshelliprdquo Op Cit
p 173
310 Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 32
146 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
tario sino porque norma el comportamiento del diputado o del senador
en el ejercicio de su funcioacutenrdquo311
Todo el silencio normativo que hay con respecto a la disciplina de
grupo que va desde la Constitucioacuten hasta los reglamentos de las Caacutema-
ras pasando por la legislacioacuten de partidos312 (cuestioacuten que ya hemos
hecho notar en varias oportunidades) es colmado por las normas disci-
plinarias de los estatutos de los partidos una vez que eacutestas se parlamen-
tarizan en los reglamentos internos de los grupos
Y todo ello es perfectamente constitucional Ni la Constitucioacuten
ni los reglamentos de las Caacutemaras ni la legislacioacuten de partidos313 tienen
por queacute descender a regular en concreto la disciplina intragrupos Basta
que no se contrariacutee ninguna de esas normas y que se extraigan de ellas ndash
como ciertamente ocurrendash los principios del Estado de Derecho que
deben amalgamar tal disciplina para que eacutesta sea desarrollada concreta-
mente mediando una suerte de ldquoreserva estatutariardquo314 por los estatutos
partidistas siendo que eacutestos como normas para la accioacuten de los partidos
poliacuteticos tienden ndashpor vocacioacuten de su propia naturalezandash a parlamentari-
zarse para dar cauce praacutectico a la eficacia de la actividad de los partidos
en el ejercicio de la representacioacuten popular
311 Cfr DI CIOLO Vittorio Op Cit p LXI
312 ldquoLa Ley de Partidos no hace referencia a su potestad disciplinaria por lo que una vez
maacutes son los Estatutos los que pueden regularla con un buen margen de autonomiacutea (hellip) el
silencio de la normativa espantildeola muestra su respeto a la libertad de disposicioacuten de los partidos
en la materiardquo (Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fernando Op Cit p 258)
313 ldquo(hellip) una ley de partidos no puede ser tan reglamentista como para evitar que los Es-
tatutos de los mismos desarrollen su organizacioacuten y funcionamiento conforme al derecho de
asociacioacuten por otra los partidos dejan las claacuteusulas de sus Estatutos lo suficientemente amplias
como para maniobrar con soltura sobre todo en temas clavesrdquo (Cfr FLORES GIMEacuteNEZ
Fernando Op Cit p 86)
314 ldquo(hellip) los partidos tienen una especie de reserva de Estatutos coherente con su derecho
de autodeterminacioacuten reserva que el legislador debe respetar dejando a la autonomiacutea de los
miembros del partido la disposicioacuten de sus propias reglasrdquo (Cfr FLORES GIMEacuteNEZ Fer-
nando Op Cit p 97)
SEGUNDA PARTE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA COMO SISTEMA
JURIacuteDICO SANCIONADOR
CAPIacuteTULO II
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES
PARLAMENTARIAS
En este capiacutetulo corresponde esbozar las razones que explican la
necesidad de la disciplina parlamentaria como sistema juriacutedico sanciona-
dor Hacerlo supone movernos en tres aacutembitos el teleoloacutegico el filosoacutefi-
co-juriacutedico y el histoacuterico Debemos desentrantildear cuaacutel es el fin al cual se
orienta la disciplina parlamentaria cuaacuteles son los argumentos de fondo
que justifican su existencia y por uacuteltimo coacutemo ha sido su desarrollo a
traveacutes de los siglos que ya cuenta en su haber el Parlamento
Con respecto al primero de los aacutembitos de nuestro anaacutelisis el fin
de la disciplina intracaacutemaras no es otro que el orden parlamentario En
cuanto a la filosofiacutea juriacutedica que anima los fenoacutemenos punitivos intracaacute-
maras el argumento central es el que sigue las Caacutemaras poseen unos
poderes disciplinarios inherentes por cuyo ejercicio preservan sus privilegios
constitucionales Y en cuanto a lo histoacuterico se impone una realidad que
enmarca nuestros propoacutesitos el parlamentarismo ingleacutes es junto a las
tradiciones engendradas por eacuteste el cauce a traveacutes del cual han crecido
tanto la conciencia sobre la importancia del orden parlamentario como la
consolidacioacuten de las praacutecticas punitivas de las Caacutemaras
Asiacute todo cuanto se diraacute de seguida se refiere a la tradicioacuten parla-
mentaria anglosajona Acudir a los oriacutegenes de la disciplina parlamentaria
maacutes allaacute del siglo XVIII soacutelo puede hacerse en el caso del parlamenta-
rismo ingleacutes315 En eacuteste se desarrollaron tanto las ideas de fondo como
las praacutecticas que configuraron la existencia de la disciplina parlamentaria
Ello resulta importante porque aunque sorprenda el parlamentarismo
continental no es apto para dar razoacuten teoacuterica del orden parlamentario ni
315 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria Unahelliprdquo Op Cit p 23
150 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
tampoco de los razonamientos filosoacutefico-juriacutedicos que dan vida a los
sistemas de sanciones internas
Los parlamentos de tierra firme han recibido un producto venido
de la tradicioacuten anglosajona sobre el que no se han suscitado cuestiona-
mientos La disciplina parlamentaria en cuanto a sus fines teleoloacutegicos y
en cuanto a su justificacioacuten ha sido adoptada como un conjunto de
praacutecticas de incontrovertida validez La labor de los juristas continentales
sobre la disciplina parlamentaria se ha orientado en otra direccioacuten tradu-
cirla a esquemas de Derecho Positivo para encuadrarla dentro de los en-
granajes del Estado constitucional
Por eso vista la carencia de anaacutelisis que podriacuteamos llamar pre-
teacutecnicos hemos creiacutedo conveniente dar cuenta de los tres aacutembitos que se-
ntildealamos anteriormente Sin esta tarea seraacute imposible aprehender el senti-
do uacuteltimo de las soluciones teacutecnicas en materia de disciplina parlamenta-
ria en Espantildea asiacute como interpretarlas de acuerdo a su sentido primige-
nio
1 El orden parlamentario como fin de los sistemas sanciona-dores intracaacutemaras
La disciplina parlamentaria es consistancial al orden parlamentario316
Eacuteste es la primera condicioacuten funcional de las asambleas legislativas Todo
cuanto ocurre en las Caacutemaras debe transcurrir en observancia de un or-
den preestablecido Sin orden eacutestas careceriacutean de operatividad No podr-
iacutean cumplir los fines institucionales para los cuales han sido disentildeadas317
316 Cfr PASCUAL MEDRANO Amelia Op Cit p 325 para quien ldquoel orden parla-
mentario es la nota central definitoria de la disciplina parlamentariardquo
317 Cfr GARRET Elizabeth y VERMEULE Adrian ldquoInstitutional Design of a Thayerian
Congressrdquo Duke Law Journal Vol 50 2000-2001 pp 1278-1279
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 151
Se enquistariacutea en ellas el desorden que es en palabras de Posada318 la ma-
yor causa de las corruptelas que vician las asambleas representativas
Una vez creada y reunida cualquier asamblea poliacutetica sobrevienen
las exigencias de orden319 La primera de ellas es el establecimiento de
reglas procedimentales320 La segunda que se constituya una autoridad
(presidente speaker chairman) a la vez que cualesquiera otros oacuterganos que
coadyuven al mantenimiento del orden prescrito por las reglas de proce-
dimiento vicepresidentes secretarios oficiales y demaacutes oacuterganos auxilia-
res
Con respecto a lo primero la literatura claacutesica del Derecho Par-
lamentario ensentildea que las reglas de procedimiento ndashaunque instrumenta-
lesndash son bienes puacuteblicos en siacute mismas321 En el contexto del Parlamento
eso significa que su existencia importa maacutes que su contenido322 Debe
quedar a salvo claro estaacute la supremaciacutea de la Constitucioacuten para lo cual
las Caacutemaras gozan de un amplio margen de discrecionalidad323 Pero lo
fundamental es que dichas normas existan se cumplan den uniformidad
y regularidad a los procedimientos legislativos y no legislativos evitando
318 Cfr POSADA Adolfo ldquoEstudios sobre el reacutegimen parlamentario en Espantildeardquo Madrid
1891 p V
319 Cfr CUSHING Luther ldquoRules of Proceeding and Debate in Deliberative Assembliesrdquo 1914
p2
320 Cfr WILSON OM ldquoA Digest of Parliamentary Lawrdquo Kay amp Brother Philadelphia
1869 p XVII
321 Cfr HATSELL Jhon ldquoPrecedents of proceedings in the House of Commonsrdquo printed by H
Hughs for J Dodsley in Pall-Mall London 1781 pp 164
322 Cfr ROBERT Henry ldquoRobertrsquos Rules of Order Revised for Deliberative Assembliesrdquo Wild-
side Press 1915 p 14
323 Cfr MASON Paul ldquoMasonrsquos Manual Legislative Procedurerdquo West Publishing Co St
Paul Minnesota 1989 p 6 VERMEULE Adrian ldquoThe Constitutional Law of Congressional Proce-
durerdquo PUBLIC LAW AND LEGAL THEORY WORKING PAPER Ndeg 39 The Law School
University of Chicago Febrero-2003 p 1
152 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
asiacute que eacutestos queden sujetos al capricho de quienes gobiernan las Caacutema-
ras324
En lo atinente a la segunda exigencia el orden es la razoacuten de ser
de los oacuterganos de gobierno de las caacutemaras en especial del presidente A
pesar de sus multiformes funciones y potestades el primer deber del pre-
sidente es mantener el orden velar porque las reglas de procedimiento
sean observadas325 Por eso se ha dicho que el auteacutentico rol del presiden-
te es fungir como un procedural arbiter326 Orden es la palabra clave para
entender todo lo que eacuteste hace y todo para lo cual estaacute facultado327 La
experiencia muestra que despueacutes de unos parlamentarios plenamente
concientes de sus derechos y deberes328 la mejor garantiacutea del orden es un
presidente de la Caacutemara con auctoritas y centildeido a las reglas de procedi-
miento329
Ahora bien tanto las reglas de procedimiento como los oacuterganos
de gobierno de las Caacutemaras estaacuten condicionados por el caraacutecter esen-
cialmente plural de los parlamentos Las asambleas legislativas son cuer-
pos conformados por una multitud de sujetos parcializados que repre-
sentan intereses disiacutemiles Si a eso se suma el hecho de que las Caacutemaras
tienen seguacuten la graacutefica expresioacuten de Hatsell caraacutecter tumultuoso330 se en-
324 Cfr LUCE Robert ldquoLegislative Procedurerdquo The Riverside Press Cambridge Boston
and New York 1922 p 3
325 Cfr ROBERT Henry M ldquoParliamentary Lawrdquo Reimpresioacuten de la edicioacuten de 1923
por Irvington Publishers New York 1975 p 3
326 BACH Stanley ldquoThe Office of Speaker in Comparative Perspectiverdquo The Journal of Legis-
lative Studies Studies Vol 5 Londres 1999 p 221
327 Cfr CUSHING Luther ldquoRuleshelliprdquo Op Cit p 34
328 Cfr PETYT George ldquoLex Parliamentaria A Treatise of the Law and Custom of the Par-
liaments of Englandrdquo Reimpresioacuten a la Primera edicioacuten publicada en 1690 Garland Publishing
Inc New York amp London 1978 pp A3-A4
329 Cfr MCARTHY Justin ldquoParliamentary Mannersrdquo The North American Review Vol
157 No 445 Diciembre-1893 p 705
330 Cfr HATSELL Jhon Op Cit pp 159
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 153
tiende que todo recinto parlamentario sea un espacio propicio para los
enconamientos humanos
Los hombres congregados en nuacutemero elevado son capaces de
desbordar sus sentimientos maacutexime cuando lo que se discute en las
Caacutemaras es materia poliacutetica Estaacuten sujetos a emociones subordinados a
extraviacuteos psicoloacutegicos e influenciados por pasiones que exacerban las
debilidades de la naturaleza humana331 Las reglas de procedimiento dic-
tadas para asegurar el orden parlamentario representan por tanto una
lectura realista de la condicioacuten humana332 Los cuerpos deliberativos son
naturalmente propensos al caos y a la anarquiacutea Tienen naturaleza volaacute-
til333 Sin conduccioacuten y sin la disciplina que imprimen las normas juriacutedi-
cas no les es posible subsistir334
En primer lugar porque se inutilizariacutean funcionalmente Y en se-
gundo lugar acaso lo maacutes grave aunque parezca algo improbable por el
desarrollo del Estado constitucional de nuestros diacuteas335 porque en las
Caacutemaras se podriacutea escenificar una lucha poliacutetica que por estar al margen
331 Cfr LUCE Robert ldquoLegislative Procedurerdquo Op Cit p 3
332 Cfr REDLICH Josef ldquoThe procedure of the House of Commons a study of its history and
present formrdquo Londres 1908 Vol 1 p 63
333 Cfr MCARTHY Justin Op Cit p 704
334 Cfr LUCE Robert ldquoLegislative Procedurerdquo Op Cit p 21
335 Decimos que tal atmoacutesfera de violencia parece improbable en el Estado constitucio-
nal de nuestros diacuteas en parte por el caraacutecter feacuterreamente disciplinado de los partidos en la
actualidad Para bien o para mal la disciplina de grupo impacta de manera ambivalente en el
orden de las Caacutemaras Si los partidos en cuanto entidades orgaacutenicas se someten a las reglas de
procedimiento y a la autoridad del Presidente entonces el orden parlamentario estariacutea garanti-
zado Si por el contrario los partidos no se someten a las reglas de procedimiento el orden
parlamentario estariacutea severamente afectado De alliacute que Redlich sentildealara que las reglas de pro-
cedimiento y en especial la disciplina parlamentaria deben ser resistentes a los embates de la
lucha partidista Deben estar confeccionadas de tal modo que la lucha partidista no afecte los
trabajos parlamentario (Cfr REDLICH Josef Op Cit p 69)
154 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
del Derecho es propia de la calle336 todo lo cual perjudicariacutea los inter-
eses de la nacioacuten en el sentido de que eacutesta se veriacutea privada de una volun-
tad general que la representara y se concretase en legislacioacuten de cumpli-
miento obligatorio para todos los ciudadanos
Existe una estrecha relacioacuten entre orden parlamentario reglas de
procedimiento y voluntad de las Caacutemaras El juicio o voluntad de un
nuacutemero de personas congregado en un cuerpo legislativo soacutelo puede ser
obtenido a traveacutes del orden que establecen las reglas de procedimiento
Cuanto maacutes numerosa sea una asamblea maacutes apremiante es la necesidad
del cumplimiento de las normas de procedimiento es decir del orden
pues se hace maacutes difiacutecil alcanzar una voluntad unitaria que represente su
querer337 Y soacutelo el iter juriacutedico de las reglas de procedimiento conlleva a
que tal voluntad unitaria sea determinada y revelada de una manera or-
denada338
Es por lo anterior que al principio de este apartado nos referiacutea-
mos al orden parlamentario como la primera condicioacuten funcional de las asam-
bleas legislativas El objeto directo de las reglas de las asambleas deliberati-
vas es gobernar los procedimientos a traveacutes de los cuales se adoptan de-
cisiones339 pues las resoluciones de un oacutergano legislativo siempre requie-
ren la observancia del orden parlamentario O dicho de otro modo la
realizacioacuten de los propoacutesitos constitucionales de una Caacutemara que soacutelo
pueden efectuarse asegurando el querer o voluntad de eacutesta requiere del
orden parlamentario como el contexto existencial que la posibilite
Sobre este particular hay dos factores que deben ser menciona-
dos El primero es la necesidad de asegurar una amplia y adecuada delibe-
racioacuten de la cual emerja la voluntad de la Caacutemara El segundo es la forma
que habitualmente reveste tal voluntad Ambas cosas ndashcalidad de la deli-
336 Cfr JELLINEK Georg ldquoParliamentary Obstructionrdquo Political Science Quarterly Vol
19 No 4 Diciembre-1904 p 585
337 Cfr CUSHING Luther ldquoRuleshelliprdquo Op Cit p9
338 Cfr MASON Paul Op Cit p 3
339 Cfr ROBERT Henry ldquoRobertrsquoshelliprdquo Op Cit p 15
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 155
beracioacuten y concrecioacuten de la voluntad de las Caacutemarasndash guardan estrecha
relacioacuten con el orden parlamentario y son determinantes para la concre-
cioacuten de la representacioacuten poliacutetica340
En cuanto al primero de ellos ya hemos explicado en el capiacutetulo
I cuando nos referimos a la disciplina parlamentaria como ciencia o arte
de la actividad legislativa que una Caacutemara seraacute tanto maacutes sana y vigorosa
cuanto maacutes favorezca el debate entre sus miembros Uacutenicamente a traveacutes
del debate libre y racional se puede descubrir la voluntad de una asam-
blea legislativa La palabra Parlamento tal como la conocemos en la actua-
lidad tiene su origen moderno en la expresioacuten francesa parler le ment341 y
maacutes remotamente en el teacutermino latino medieval parlamentum342 Ambas
expresiones se traducen al castellano como decir lo que estaacute en la mente De
alliacute que el debate parlamentario tenga que ser regulado de tal manera que
cada miembro speaks his mind openly and fearlessly343 debieacutendose procurar
para ello la menor friccioacuten posible entre grupos o facciones344
Sobre esto volveremos maacutes adelante en el capiacutetulo III cuando
tratemos dentro de los subsistemas de la disciplina parlamentaria las
ldquollamadas a la cuestioacuten y al ordenrdquo Por ahora basta decir que el orden
parlamentario tanto en su concepcioacuten primigenia como en la actual
apunta a favorecer el ejercicio de la libertad de debate y a la profundidad
de la deliberacioacuten Todo ello a pesar de la fuerte influencia de la discipli-
na de grupo sobre la actividad de los diputados y senadores y de lo que
se ha denominado el ldquocaraacutecter ritualrdquo 345 de los discursos parlamentarios
de nuestros diacuteas
340 Cfr VERMEULE Adrian Op Cit p 1
341 Cfr PETYT George Op Cit p 1
342 Cfr LUCE Robert ldquoLegislatives Principlesrdquo Houghton Mifflin Company Boston y
Nueva York The Riverside Press Cambridge 1930 p 67
343 Cfr WITTKE Carl ldquoThe History of English Parliamentary Privilegerdquo Da Capo Press
New York 1970 reimpresioacuten de la primera edicioacuten de 1921 p 13
344 Cfr ROBERT Henry M ldquoParliamentaryhelliprdquo Op Cit p 3
345 Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoLa formahelliprdquo Op Cit 1997 p 169
156 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Con respecto a la forma que reviste la voluntad de la Caacutemara par-
lamentaria todos los actos emanados del pleno de los oacuterganos de go-
bierno o de los oacuterganos auxiliares deben ser alcanzados a traveacutes del pro-
cedimiento reglamentario establecido al efecto Sin tal requisito seriacutean
invaacutelidos Sin embargo de todos los actos de las Caacutemaras las leyes re-
quieren una consideracioacuten especial Por el rol que eacutestas juegan dentro de
la arquitectura del Estado constitucional y por su importante lugar en el
sistema de fuentes del ordenamiento juriacutedico las leyes son consideradas
el acto parlamentario por excelencia346
Entre todas las potestades de los oacuterganos legislativos la maacutes rele-
vante es la de aprobar leyes the power to pass bills347 De hecho hay quien
sostiene que la caracteriacutestica maacutes importante del parlamentarismo claacutesico
nacido en Inglaterra que ha sido exportado tanto a Ameacuterica como al
continente europeo es el procedure by bill348 Aquiacute radica la maacutexima expre-
sioacuten de la representacioacuten poliacutetica y el referente teleoloacutegico trazado por la
Constitucioacuten a las Caacutemaras349
Lo anterior estaacute relacionado con el orden parlamentario El poder
de aprobar leyes trae de la mano la potestad reglamentaria el rule-making
power350 de la tradicioacuten anglosajona que ha alcanzado su maacuteximo desarro-
llo dentro del Derecho Parlamentario continental Tales poderes regla-
mentarios representan como lo expresoacute Thomas Jefferson el derecho a
346 Asumimos aquiacute la definicioacuten de acto parlamentario propuesta por PEacuteREZ-
SERRANO JAacuteUREGUI Nicolaacutes ldquoEl acto parlamentariordquo en FIGUEROA LARAUDOGOI-
TIA Alberto y DA SILVA OCHOA Juan Carlos ldquoParlamento y Derechordquo Vitoria 1991 pp
464 para quien acto parlamentario es ldquola declaracioacuten de voluntad de juicio de conocimiento o
de deseo realizada por el Parlamento por una de sus Caacutemaras o por los oacuterganos de eacutestas en el
ejercicio de una potestad constitucional o reglamentariardquo
347 Cfr POTTS CS ldquoPowers of Legislative Bodies to Punish for Contempt (I)rdquo University of
Pennsylvania Law Review Vol 74 1925-1926 p698
348 Cfr REDLICH Josef Op Cit p 5
349 Cfr REDLICH Josef Op Cit p 19
350 Cfr BACH Stanley ldquoThe Nature of Congressional Rulesrdquo Journal of Law amp Politics Ndeg
725 1988-1989 p 732
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 157
establecer el propio orden351 que las constituciones usualmente conce-
den a las Caacutemaras a traveacutes de un fenoacutemeno denominado rules of proceedings
clause352 El objeto de dicho orden no es otro que alinear la actividad de
las Caacutemaras con las funciones que la Constitucioacuten les atribuye lo cual
alcanza su cenit institucional precisamente en la produccioacuten legislativa
Llegados a este punto debemos volver al planteamiento inicial de
este apartado la disciplina parlamentaria es consustancial al orden parlamentario
Es el mecanismo del cual disponen las Caacutemaras para hacer cumplir in-
cluso mediante el uso de la fuerza las exigencias de orden que han sido
establecidas en las reglas de procedimiento y que tienen por norte la ob-
tencioacuten de una voluntad juriacutedica vaacutelida imputable a la Caacutemara como
cuerpo plural y legislativo que satisfaga los mandatos de la Constitucioacuten
Asiacute como las Caacutemaras tienen atribuidas constitucionalmente unas
potestades de actuacioacuten para cuyo cumplimiento cuentan con el poder
de dictar normas reglamentarias tambieacuten deben contar con el poder de
sancionar a los miembros y no miembros que obstaculicen los asuntos
parlamentarios e infrinjan los reglamentos internos
Se trata de un poder concedido o reconocido a la mayoriacutea de los
parlamentos de los regiacutemenes occidentales desde hace siglos De no ser
reconocido los parlamentos seriacutean en expresioacuten del ex Presidente de los
Estados Unidos Teodoro Roosevelt ldquomeras sociedades de debaterdquo353
Por eso como afirmoacute Joseph Story ldquoel poder de crear normas [de las
Caacutemaras] seriacutea nugatorio a menos que estuviera aparejado con el poder
351 Cfr JEFFERSON Thomas ldquoManual of Parliamentary Practicerdquo 1873 Clarck amp May-
nard Publishers New York 1873 p V del prefacio
352 Cfr VERMEULE Adrian Op Cit p 4 En el caso espantildeol tal claacuteusula se halla en el
artiacuteculo 721 CE que dispone que las Caacutemaras establecen sus propios reglamentos aprueban
autoacutenomamente sus presupuestos y regulan el estatuto de se personal
353 Cfr PIOUS Richard ldquoCongressional Powerrdquo en ldquoProceedings of the Academy of Political
Sciencerdquo Vol 34 No 2 ldquoThe Power to Govern Assessing Reform in the United Statesrdquo 1981 p 51
158 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
de castigar comportamientos desordenados o desobediencias a dichas
normasrdquo354
Negar poderes disciplinarios a los parlamentos equivale a negarles
a estos cuerpos el instrumental coercitivo que en uacuteltima instancia les
permite asegurar su marcha interior y consecuencialmente ocupar el
lugar central que les corresponde dentro de la arquitectura estatal Sin
tales poderes los parlamentos estariacutean en una suerte de capitis diminutio
constitucional No se podriacutean tratar los asuntos nacionales con decencia
y orden355 Mucho menos se podriacutean sostener los sistemas democraacuteticos
a los cuales sirven de columna ni ninguno de sus multiformes retos ac-
tuales356
Los disciplinarios son poderes que como veremos en el subapar-
tado siguiente guardan estrecha relacioacuten con la existencia honorable de
las Caacutemaras357 y a la postre con la vigencia del orden constitucional Alliacute
estriban tanto su necesidad como su valor En las democracias parlamen-
tarias de nuestros diacuteas el crecimiento del orden en los parlamentos es
reflejo del crecimiento de la Constitucioacuten y viceversa358
Por eso aunque su vigencia estaacute limitada al interior de las Caacutema-
ras las potestades disciplinarias de los parlamentos juegan un rol funda-
mental en el todo que es el orden constitucional359 Sostienen el funcio-
354 Cfr STORY Joseph ldquoCommentaries on the Constitution of the United Statesrdquo 1833
epiacutegrafe Ndeg 835 p 298
355 Cfr STORY Joseph Op Cit p 298
356 Cfr ZIEGLER Katja BARANGER Denis BRADLEY Anthony W ldquoConstitutio-
nalism and the Role of Parliamentsrdquo Oxford and Portland Oregon 2007 p 2
357 Cfr CUSHING Luther Stearns ldquoLey Parlamentaria Americana elementos de la ley y praacutecti-
ca de las asambleas legislativas en los Estados Unidos de Ameacutericardquo traduccioacuten de Nicolaacutes Antonio
Calvo Buenos Aires 1886-1887 p 278
358 Cfr REDLICH Josef Op Cit p XXVI
359 Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocracyrsquos Privileged Few Legislative Privileged and Democratic
Norms in the British and American Constitutionsrdquo Yale University Press New Haven amp London
2007 p 207
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 159
namiento apropiado del gobierno representativo360 Condicionan el des-
empentildeo de los oacuterganos legislativos tanto en sus relaciones con los demaacutes
poderes del Estado como en la incidencia de eacutestos ndasha traveacutes de las leyesndash
sobre la conducta de los ciudadanos
De este modo la disciplina parlamentaria no debe al igual que
ninguna de las demaacutes reglas de procedimiento ser considerada ni mucho
menos como una posibilidad de atrincheramiento361 de los oacuterganos le-
gislativos sino como un factor clave en el desarrollo de las relaciones
interinstitucionales dentro del Estado y de este uacuteltimo con los ciudada-
nos
2 Justificacioacuten de los poderes disciplinarios de las Caacutemaras parlamentarias
En el aparatado anterior se expuso la necesidad de mantener el
orden parlamentario Ello equivale en cierta forma a hablar de la nece-
sidad de los poderes disciplinarios de los parlamentos Ahora correspon-
de explorar los fundamentos que justifican la existencia de tales poderes
Antes de hacerlo sin embargo debe realizarse una advertencia
Hoy en diacutea los poderes disciplinarios son incuestionablemente reconoci-
dos a las asambleas poliacuteticas Pero eso no ha sido fruto de especulaciones
dogmaacuteticas A ello se ha llegado de manera empiacuterica como fruto de una
sabiduriacutea praacutectica que durante mucho tiempo no fue influenciable por
especulaciones juriacutedicas ni de ciencia poliacutetica362 Es la experiencia de los
360 Cfr KRUGMAN RAY Laura ldquoDiscipline Through Delegation Solving the House Clean-
ingrdquo University of Pittsburgh Law Review Vol 55 1994 p 439
361 La idea es tomada de POSNER Eric A y VERMEULE Adrian ldquoLegislative En-
trenchment A Reappraisalrdquo The Yale Law Journal Vol 111 2002 p 1674 quienes critican que
cualesquiera de los privilegios de las Caacutemaras sean utilizados para aislar al Congreso de los
demaacutes poderes puacuteblicos del Estado
362 Cfr REDLICH Josef Op Cit p XXX Quizaacute la prueba maacutes interesante de lo ante-
rior estaacute en el Manual of Parliamentary Practice de Jefferson Eacuteste sigue siendo la fuente funda-
mental de la praacutectica legislativa decorosa del Senado de los Estados Unidos de Ameacuterica (Cfr
160 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
siglos la praacutectica misma la que ha hecho posible el nacimiento creci-
miento y consolidacioacuten de los poderes disciplinarios del Parlamento
Existe un arsenal de usos precedentes y costumbres que han cua-
jado a traveacutes de cientos de antildeos y que se han convertido en los princi-
pios que orientan la accioacuten punitiva de las Caacutemaras Pero no fue sino
hasta el siglo XIX cuando con la publicacioacuten del Treatise on the Law Privi-
leges Proceedings and Usage of Parliament363 de Sir Erskine May esos princi-
pios comenzaron a ser tratados bajo categoriacuteas dogmaacuteticas daacutendose lu-
gar a elaboraciones teoacutericas sobre los poderes disciplinarios de las Caacutema-
ras legislativas
Asiacute las ideas que seraacuten desarrolladas a continuacioacuten son funda-
mentalmente argumentos de sentido comuacuten El Derecho Parlamentario
es loacutegico y sencillo364 Y los poderes disciplinarios tambieacuten lo son Los
principios que informan tanto su ejercicio praacutectico como su fundamen-
tacioacuten teoacuterica no pueden ser considerados reglas riacutegidas ni detalladas
Mucho menos realidades meramente teacutecnicas
Esta uacuteltima apreciacioacuten resulta importante para quienes nos mo-
vemos en el Derecho Parlamentario continental Para un jurista no per-
teneciente a la tradicioacuten del common law el ejercicio de los poderes disci-
plinarios de las Caacutemaras de acuerdo a los paradigmas anglosajones puede
MULVIHILL Mary Op Cit p 1-2) Tal libro surgioacute como deciacuteamos antes de la praacutectica
parlamentaria misma no de ejercicios teoacutericos Fue escrito en 1797 cuando a Jefferson le co-
rrespondioacute ser Vicepresidente de la Unioacuten y en tal caraacutecter Presidente del Senado (1797-
1801)
363 Nosotros hemos utilizado la decimosexta edicioacuten cuyos datos completos son los si-
guientes MAY Erskine ldquoThe Law Privileges Proceedings and Usage of Parliamentrdquo Decimosexta
Edicioacuten Butterworth amp Co Londres 1957 Sin embargo la primera edicioacuten vio la luz 1844 en
Londres bajo el tiacutetulo A Treatise upon the Law Privileges Proceedings and Usage of Parliament Desde
entonces este libro puede ser considerado como la maacutes autorizada referencia sobre la teoriacutea
general del Derecho Parlamentario
364 Cfr MASON Paul Op Cit p XI
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 161
resultar una realidad no encuadrable juriacutedicamente365 acaso una teacutecnica
violatoria de los principios penales elementales que seguacuten nuestros es-
quemas de derecho positivo rigen la relacioacuten entre los ciudadanos y los
oacuterganos estatales que ostentan poderes punitivos366
Lo anterior supone un problema de entidad real Representa una
vicisitud dentro del Derecho Parlamentario continental De hecho el de
la articulacioacuten teacutecnica de los poderes punitivos de las Caacutemaras con el
texto de la Constitucioacuten puede ser considerado como el problema central
de la disciplina parlamentaria en los paiacuteses de tradicioacuten no anglosajona
De ello nos ocuparemos maacutes adelante en el proacuteximo capiacutetulo cuando
abordemos el concepto de disciplina parlamentaria con especial eacutenfasis en la potes-
tad sancionadora que la fundamenta Alliacute trataremos los rasgos definitorios de
su fisonomiacutea Daremos cuenta de las caracteriacutesticas que la asemejan o
diferencian tanto del Derecho Administrativo sancionador como del De-
recho Penal Seraacute un anaacutelisis estrictamente teacutecnico que tendraacute como fin
mostrar la sujecioacuten de los poderes punitivos de las Caacutemaras a los princi-
pios constitucionales de la legalidad penal que rigen en un Estado de De-
recho de corte continental
Por ahora trataremos la justificacioacuten principial que se ha dado a los
poderes disciplinarios de las Caacutemaras en la tradicioacuten anglosajona lo cual
resulta de intereacutes porque en dicha justificacioacuten se halla el germen de la
configuracioacuten continental de la disciplina parlamentaria Sin ella no podr-
iacuteamos comprender la razoacuten de ser de las soluciones parlamentario-
disciplinarias en nuestras Caacutemaras
Para hacerlo conviene comenzar con una cita de Thomas Jeffer-
son que sintetiza todos los argumentos con los cuales se justifica el poder
disciplinario de las Caacutemaras y sirve de marco de referencia para tratar
cada uno de esos argumentos individualmente
365 Cfr MCGRATH Peter ldquoLa defensa de los valores morales parlamentarios en los parlamentos
del Reino Unido y de Escociardquo ldquoDerecho Parlamentario Sancionadorrdquo Instituciones de Derecho Parla-
mentario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 p 181
366 Cfr GOLDFARB Ronald ldquoThe History of the Contempt Powerrdquo Washington University
Law Quarterly Vol 1961 Ndeg 1 Febrero-1961 p 2
162 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Debatiendo la legalidad de este orden [la disciplina parlamenta-ria] se ha insistido para apoyarlo que cada hombre por la ley de la naturaleza y cada cuerpo de hombres posee el derecho a la legiacutetima defensa que todos los funcionarios puacuteblicos estaacuten esencialmente investidos con el poder de autopreservacioacuten que todos los funcionarios puacuteblicos estaacuten esencialmente inves-tidos del inherente derecho de realizar todos los actos necesa-rios para mantenerse a siacute mismos en condiciones de ejecutar los encargos que se les han confiado [la Constitucioacuten] que en cualquier momento que los poderes [legislativos] son dados los medios para ejecutarlos son dados por necesidad impliacutecita que asiacute como nosotros vemos al Parlamento britaacutenico ejercitar el derecho de castigar ldquocontemptsrdquo367 todas las Legislaturas de los Estados ejercen el mismo poder y cada Corte hace lo mis-mo que si nosotros no lo tenemos [el poder de castigar] esta-mos a merced de cualquier intruso que pueda entrar por nues-tras puertas o galeriacuteas y por medio de ruido y tumultos hacer el procedimiento de los asuntos [legislativos] impracticable que si nuestra tranquilidad estaacute perpetuamente perturbada por la di-famacioacuten de la prensa no seraacute posible ejercer nuestras funcio-nes con el requerido sosiego y deliberacioacuten y que nosotros ne-cesitamos tener por tanto el derecho de castigar a esos per-turbadores de nuestra paz y procedimientos 368
367 Es difiacutecil traducir la palabra ldquocontemptrdquo Acaso conceptualmente se la puede traducir
como menosprecio a la autoridad o desacato a la autoridad en este caso a la autoridad del Parlamento
o de sus oacuterganos de gobierno Eacuteste es un concepto clave sobre el cual volveremos maacutes adelan-
te Bajo esa foacutermula (contempt) o bajo la expresioacuten breach of privilege (violacioacuten de privilegio) se
refieren en la tradicioacuten parlamentaria anglosajona las conductas de los miembros de las Caacutema-
ras o de terceros ajenos al Parlamento que son punibles a traveacutes del ejercicio de los poderes
disciplinarios
368 Cfr JEFFERSON Thomas Op Cit pp 55-56 El texto original en ingleacutes es el si-
guiente ldquoIn debating the legality of this order it was insisted in support of it that every man by the law of
nature and every body of men possesses the right of self-defence that all public functionaries are essentially
invested with the powers of self-preservation that they have an inherent right to do all acts necessary to keep
themselves in a condition to discharge the trusts confided to them that whenever authorities are given the means
of carrying them into execution are given by necessary implication that thus we see the British Parliament
exercise the right of punishing contempts all the State Legislatures exercise the same power and every court does
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 163
Como se lee los argumentos para justificar los poderes disciplina-
rios son baacutesicamente tres (i) el caraacutecter inherente de los mismos (ii) su
funcioacuten de autopreservacioacuten y finalmente (iii) la relacioacuten de tales pode-
res con los privilegios de los cuales estaacuten constitucionalmente provistas
las Caacutemaras legislativas Son tres grupos de argumentos relacionados que
en nada se encuentran contrapuestos el uno de los otros Todo lo contra-
rio se complementan se implican y en su conjunto configuran los sis-
temas sancionadores de la institucioacuten parlamentaria
21 El caraacutecter inherente de los poderes disciplinarios
La literatura juriacutedica anglosajona de Derecho Parlamentario se
congrega unaacutenimemente en torno a la teoriacutea de los poderes disciplinarios
inherentes Incluso la maacutes humilde asamblea de hombres ndashdice Storyndash estaacute
en posesioacuten de estos poderes por lo que resulta absurdo privar a los re-
presentantes de la nacioacuten de los mismos369 Se entiende que la capacidad
de castigar pertenece a la idea misma de Legislatura370 Es un poder de
naturaleza auxiliar371 basado en el sentido comuacuten372 que se subordina a
los poderes legislativos asignados por la Constitucioacuten Alliacute en donde hay
una potestad legislativa se halla tambieacuten un poder disciplinario impliacuteci-
the same that if we have it not we sit at the mercy of every intruder who may enter our doors or gallery and by
noise and tumult render proceeding in business impracticable that if our tranquillity is to be perpetually dis-
turbed by newspaper defamation it will not be possible to exercise our functions with the requisite coolness and
deliberation and that we must therefore have a power to punish these disturbers of our peace and proceedingsrdquo
369 Cfr STORY Joseph Op Cit p 298
370 Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocracyrsquoshelliprdquo Op Cit p 212
371 Cfr POTTS CS ldquoPowers of Legislative Bodies to Punish for Contempt (I)rdquo Op Cit
p699
372 Cfr HINDS Asher C ldquoHinds Precedentsof the House of Representatives of the United
Statesrdquo Washington Government Printing Office 1907 Vol 2 epiacutegrafe Ndeg 1264 p 817
164 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
to373 Por eso se considera que su juridicidad es connatural y no requiere
mayor argumentacioacuten374
Tal caraacutecter inherente hace que la existencia de los poderes disci-
plinarios no dependa de su reconocimiento constitucional La idea de
fondo es que aunque tienen que encuadrarse en el ordenamiento consti-
tucional y forman parte de eacuteste los poderes disciplinarios no deben su
entidad a la Constitucioacuten Incorporarlos al Texto Fundamental se consi-
dera en cierto modo algo redundante375 Pueden existir ndashy de hecho
existenndash en medio de silencios constitucionales
En Inglaterra por ejemplo no hay ninguna concesioacuten constitu-
cional ni legal al respecto376 Y sin embargo el Parlamento los ejerce ple-
namente desde aproximadamente el siglo XVI En los Estados Unidos
por el contrario son expresamente reconocidos por la Constitucioacuten377
Ambas Caacutemaras del Congreso se apoyan en ellos para proteger su digni-
dad e integridad378
Todo Parlamento es como hemos sentildealado antes un cuacutemulo de
individuos un cuerpo de personas agregadas De acuerdo a esa condi-
cioacuten sus miembros tienen derechos y deberes que han de ser respetados
en todo momento Pero como ocurre en toda comunidad humana los
derechos individuales pueden ser limitados si el bien del todo asiacute lo re-
373 Cfr POTTS CS ldquoPowers of Legislative Bodies to Punish for Contempt (I)rdquo Op Cit
p691
374 Cfr GOLDFARB Ronald Op Cit p 2
375 Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocracyrsquoshelliprdquo Op Cit p 212
376 Cfr POTTS CS ldquoPowers of Legislative Bodies to Punish for Contempt (II)rdquo University of
Pennsylvania Law Review Vol 74 1925-1926 p782
377 Cfr Constitucioacuten de los Estados Unidos de Ameacuterica artiacuteculo 1 Seccioacuten 5 claacuteusula
2da ldquoCada Caacutemara podraacute determinar las reglas se sus procedimientos castigar a sus miembros
por comportamientos desordenados y con la concurrencia de dos tercios expulsar alguacuten
miembrordquo
378 Cfr MASKELL Jack ldquoCongressional Misconductrdquo Nova Science Publishers New
York 2009 p 3
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 165
quiere El ejercicio de los derechos de los parlamentarios no debe opo-
nerse a los intereses del todo que son las Caacutemaras379 La libertad de ex-
presioacuten y de debate por ejemplo son derechos de los parlamentarios
Pero todo aqueacutel que habla en una Caacutemara estaacute sujeto a la autoridad y
censura de dicha Caacutemara de modo que si eacutesta encuentra ofensas u
obstaacuteculos a sus deliberaciones debe castigarlas380 Y para hacerlo existen
las normas disciplinarias cuyo objeto es constrentildeir el comportamiento
desordenado de los miembros381
Pero la autoridad disciplinaria no se limita a los miembros del
Parlamento Se extiende a todo aquel que interrumpa la marcha de los
asuntos legislativos Eso quiere decir que los oacuterganos de gobierno de las
Caacutemaras tienen el poder de sancionar a terceros que se relacionen con
ellas Lo anterior no obsta sin embargo para que se siga afirmando el
caraacutecter inherente de los poderes disciplinarios Inherencia no significa
potestad sobre miembros o dependientes Quiere decir capacidad de cas-
tigo sobre todo aqueacutel que afecte la autoridad y reputacioacuten del Parlamen-
to382 Por eso los poderes disciplinarios sobre terceros ajenos al Parla-
mento tambieacuten son inherentes connaturales383
Las potestades disciplinarias sobre miembros y no miembros son
en la praacutectica claacutesica del parlamentarismo anglosajoacuten ilimitadas Suponen
una absoluta discrecionalidad disciplinaria384 cuyo signo maacutes caracteriacutesti-
co es la sumariedad385 No existe una lista precisa de normas o descripcio-
379 Cfr ROBERT Henry ldquoRobertrsquoshelliprdquo Op Cit pp 13-14
380 Cfr PETYT George Op Cit p 87
381 Cfr BACH Stanley ldquoThe Naturehelliprdquo Op Cit p 725
382 Cfr WITTKE Carl Op Cit p 49
383 Cfr CHAFETZ Josh ldquoExecutive Branch Contempt of Congressrdquo The University of Chi-
cago Law Review Ndeg 76 2009 p 1143
384 Cfr BOWMAN Dorian y BOWMAN Judith Farris ldquoArticle I Section 5 Congressacutes
Power to Expel-An Exercise of Self-restraintrdquo Syracuse Law Review Vol 29 1978 p 1107
385 Cfr HINDS Asher C Op Cit p 817
166 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
nes de las conductas punibles ni de sus correspondientes sanciones386
Tanto lo que pueda ser considerado como un comportamiento desorde-
nado como el modo en que se estime que eacuteste deber ser castigado son
elementos que no estaacuten establecidos por ninguna autoridad ni por
ninguacuten instrumento legal387 Dependen como veremos maacutes adelante al
tratar la relacioacuten entre las potestades disciplinarias y los privilegios par-
lamentarios de una interpretacioacuten constitucional hecha por las Caacutemaras
en cada caso concreto la cual vale decir puede ser muy amplia388
Asiacute la autoridad del Parlamento sobre las materias y personas
sometidas a su jurisdiccioacuten es enteramente ilimitada y discrecional389 Se
trata de poderes punitivos dotados de desenfrenada discrecionalidad390 En la
concepcioacuten originaria de la disciplina parlamentaria no hay ninguacuten cons-
trentildeimiento sustantivo ndashmaterialndash al ejercicio de los poderes punitivos de
las Caacutemaras391 Los que existen son de naturaleza procedimental ndash
formalndash como por ejemplo la necesidad de alcanzar dos tercios de los
votos de la Caacutemara o el respeto del derecho de previa audiencia del in-
fractor
Tradicionalmente se ha podido sancionar a miembros por las maacutes
variadas razones392 (i) violaciones del derecho comuacuten incluyendo deli-
tos (ii) violacioacuten de las reglas de procedimiento o (iii) por cualquier
conducta que la Caacutemara encuentre que refleja descreacutedito sobre la institu-
cioacuten de modo que se puede castigar a un miembro sin que se haya pro-
386 Cfr MASKELL Jack ldquoExpulsion Censure Reprimand and Fine Legislative Discipline in
the House of Representativesrdquo Report for Congress Congressional Research Service Enero-2005
p 2
387 Cfr STORY Joseph Op Cit p 299
388 Cfr BOWMAN Dorian y BOWMAN Judith Farris Op Cit p 1098
389 Cfr MAY Erskine Op Cit p 28
390 Cfr MASKELL Jack ldquoCongressionalhelliprdquo Op Cit p VII
391 Cfr MASKELL Jack ldquoCongressionalhelliprdquo Op Cit p VII
392 Cfr MASKELL Jack ldquoExpulsionhelliprdquo Op Cit p I
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 167
ducido ninguna violacioacuten de regla o norma Basta con que la Caacutemara
estime que existe el riesgo del descreacutedito de siacute misma
Igualmente en liacuteneas generales se ha podido sancionar a no
miembros por393 (i) alguna interferencia inadmisible sobre un miembro
o la Caacutemara o ataques a eacutestos (ii) negacioacuten a cooperar394 con la Caacutemara
y finalmente (iii) intentos de soborno a un miembro o demaacutes funciona-
rios de la Caacutemara
Con respecto a los modos de castigar eacutestos son muy variados El
espectro comprende desde multas hasta el procesamiento penal395 pa-
sando por la reprensioacuten o la amonestacioacuten verbal396 Cuando se trata de
violaciones del orden parlamentario por parte de miembros se suman
como medios de castigo la suspensioacuten total o parcial de los derechos y la
expulsioacuten que es la maacutes severa de las sanciones
La diferencia fundamental entre el castigo a miembros y no
miembros estaacute en el alcance de los actos punibles en el parlamentarismo
anglosajoacuten claacutesico a los miembros se los puede castigar por conductas
privadas en virtud de razones eacuteticas mientras que a los no miembros
393 Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocracyrsquoshelliprdquo Op Cit p 212
394 Rehusar cumplir los requerimientos de cooperacioacuten de una Caacutemara parlamentaria
constituye un especial tipo de ofensa o de desorden que tradicionalmente ha sido conocido
como contructive contempt Cuando ocurre los oacuterganos parlamentarios deben activar sus meca-
nismos sancionadores pues se considera que la resistencia a la cooperacioacuten vulnera de manera
flagrante el funcionamiento constitucional de las Caacutemaras Los poderes disciplinarios por cons-
tructive contempt nacieron en Inglaterra en donde los tribunales podiacutean castigar a testigos o terce-
ros que se negasen a cooperar con los procedimientos judiciales Luego esta clase de poderes
fue emulada por las Caacutemaras consideraacutendolas un elemento esencial para el buen funciona-
miento de los procedimientos parlamentarios Para una mayor profundizacioacuten de estas ideas
Cfr LASKI Harold J ldquoProcedure for Constructive Contempt in Englandrdquo Harvard Law Review
Vol 41 No 8 Junio-1928 pp 1031-1043
395 Esto en el caso concreto del Parlamento ingleacutes el cual ejerce una jurisdiccioacuten penal
para sancionar a sus miembros
396 Cfr MAY Erskine Op Cit p 104
168 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
soacutelo se les puede sancionar por conductas de relevancia puacuteblica es decir
aquellas que dantildean directamente a la institucioacuten parlamentaria397
Como se observa los poderes disciplinarios son suficientemente
amplios como para pensar que su ejercicio deriva inexorablemente en
arbitrariedad Sin embargo no puede decirse que las potestades discipli-
narias de las Caacutemaras representen una licencia para la arbitrariedad
El poder inherente de castigar a miembros y no miembros que
tienen las Caacutemaras opera en el contexto de una suerte de cultura institu-
cional una especie de dique eacutetico que acota su ejercicio Nos referimos a
la conciencia de self-restrain que reina en las Caacutemaras parlamentarias de
corte anglosajoacuten398 Eacutesta es el maacutes poderoso elemento que preside el
ejercicio de los poderes punitivos y refrena los eventuales excesos que
puedan conducir a arbitrariedades
La mayoriacutea de los autores coinciden en que en virtud del self-
restrain las Caacutemaras usualmente castigan a sus miembros comedidamen-
te399 Tambieacuten coinciden en que los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras
estilan apelar a los recursos disciplinarios como medidas extremas luego
de haber intentado disuadir a los infractores del orden parlamentario a
traveacutes de mecanismos como la solicitud de excusas yo de aclaratorias
etc400
En lo que respecta a la maacutes grave de las sanciones esto es a la
expulsioacuten son maacutes bien pocos los parlamentarios que resultan expulsa-
dos El poder de expulsar es raramente utilizado401 Ademaacutes aunque las
Caacutemaras como ya hemos sentildealado pueden expulsar a miembros por
hechos acaecidos o cometidos fuera de ellas la mayoriacutea de las expulsio-
397 Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocracyrsquoshelliprdquo Op Cit p 212
398 Cfr GOLDFARB Ronald Op Cit p 25
399 Cfr MASKELL Jack ldquoCongressionalhelliprdquo Op Cit p VII
400 Cfr MAY Erskine Op Cit p 465
401 Cfr BOWMAN Dorian y BOWMAN Judith Farris Op Cit p 1071
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 169
nes suelen guardar relacioacuten con el cumplimiento de sus deberes oficia-
les402
Y con respecto a otro tipo de sanciones maacutes leves como por
ejemplo las causadas por las llamadas a la cuestioacuten y al orden eacutestas se
han utilizado con bastante sentido comuacuten Se las ha empleado para ase-
gurar la deliberacioacuten efectiva en el debate pero sin imprimirle a eacuteste un
caraacutecter excesivamente riguroso lo cual siempre trae consigo el riesgo de
potenciar los problemas de orden porque crea un exceso de rigidez en un
aacutembito que es naturalmente flexible las Caacutemaras403
22 Derecho a la autopreservacioacuten de las Caacutemaras y poderes disci-plinarios
Las potestades punitivas son un instrumental disentildeado no tanto
para castigar a los parlamentarios como para proteger la integridad insti-
tucional del Parlamento404 Los cuerpos legislativos tienen como se vio
antes con Jefferson el poder de protegerse a siacute mismos405 el derecho de
preservar su existencia406 Cuando una caacutemara castiga a un miembro o a
un tercero no lo hace con el objeto de cumplir el ordenamiento penal
sino porque aspira a asegurar la buena marcha de sus procedimientos407
En el caso concreto de la expulsioacuten de miembros por ejemplo se persi-
gue que eacutestos cesen en el ejercicio de las funciones legislativas dentro de
las Caacutemaras pues se los considera indignos de la condicioacuten de parlamen-
402 Cfr BOWMAN Dorian y BOWMAN Judith Farris Op Cit p 1100
403 Cfr BACH Stanley ldquoThe Naturehelliprdquo Op Cit p 736
404 Cfr MASKELL Jack ldquoExpulsionhelliprdquo Op Cit p I
405 Cfr STORY Joseph Op Cit p 307
406 Cfr CUSHING Luther Stearns ldquoLeyhelliprdquo Op Cit p 241
407 Cfr POTTS CS ldquoPowers of Legislative Bodies to Punish for Contempt (II)rdquo Op Cit
p784
170 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
tario408 La expulsioacuten no tiene otro objeto que preservar la pureza de los
elementos que componen el Parlamento409
Asiacute el caraacutecter inherente de los poderes disciplinarios ha sido tra-
dicionalmente justificado como una necesidad existencial410 Ello supone
que las Caacutemaras cuenten con medios suficientes para su autopreserva-
cioacuten institucional (ground necessity of self-protection)411 y para su autopreserva-
cioacuten funcional (legislative necessity of self-protection)412 Y tales medios se iden-
tifican baacutesicamente con los poderes disciplinarios ejercidos por los
oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras La autopreservacioacuten institucional
guarda relacioacuten con la honorabilidad de los parlamentos con su imagen
con su prestigio La autopreservacioacuten funcional por su parte tiene que
ver con el cumplimiento de las funciones parlamentarias especialmente
la legislativa
Ambas cosas ndashlo institucional y lo funcionalndash estaacuten intriacutenseca-
mente relacionadas Cuando una Caacutemara mantiene su honorabilidad
cuando triunfan en ella los modos del decoro413 se coloca en posicioacuten de
dar mejor cumplimiento a sus funciones constitucionales Es maacutes eficaz
en cuanto cuerpo legislativo De igual modo cuando una Caacutemara fun-
ciona interiormente de acuerdo a estaacutendares que le permiten cumplir sus
roles funcionales se vigoriza en lo institucional Su honorabilidad y res-
petabilidad se acrecientan frente a la opinioacuten puacuteblica y frente a los demaacutes
poderes del Estado
408 Cfr MAY Erskine Op Cit p 105
409 Cfr HINDS Asher C Op Cit p 818
410 Cfr CUSHING Luther Stearns ldquoLey helliprdquo Op Cit p 242
411 Cfr POTTS CS ldquoPowers of Legislative Bodies to Punish for Contempt (II)rdquo Op Cit
p780
412 Cfr GOLDFARB Ronald Op Cit p 20
413 Cfr MULVIHILL Mary ldquoDecorum in House Debaterdquo Report for Congress Congres-
sional Research Service Octubre-1999 p 1
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 171
Poseer facultades disciplinarias inherentes conlleva ademaacutes que
tanto la autopreservacioacuten institucional como la autopreservacioacuten funcio-
nal ocurran ante tres grupos de sujetos (i) frente a los miembros de las
Caacutemaras de modo que el intereacutes del cuerpo legislativo tenga primaciacutea
sobre los intereses parciales de los parlamentarios individuales o de las
fracciones (ii) frente a los ciudadanos los cuales deben respetar la auto-
ridad de las Caacutemaras en todo momento y someterse a sus mandatos de
cooperacioacuten cuando eacutesta sea requerida y en uacuteltimo lugar pero no menos
importante (iii) frente a los demaacutes poderes del Estado cuyo objeto no es
otro que procurar que todo cuanto se realice en las Caacutemaras ocurra en el
marco de la autonomiacutea parlamentaria
Que una Caacutemara se preserve frente a los desoacuterdenes o intereses
solapados de sus miembros es absolutamente necesario a efectos de que
se adopten las decisiones de acuerdo a la voluntad de la mayoriacutea Que se
preserve frente a los ciudadanos significa que se mantenga cara a la opi-
nioacuten puacuteblica la legitimidad necesaria para sostener la democracia parla-
mentaria Y que se preserve frente a los demaacutes poderes del Estado com-
porta la interdiccioacuten del riesgo de intromisiones ilegiacutetimas en la esfera de
autoridad del Parlamento
De este modo a la vista de lo anterior puede concluirse que
cuando los poderes disciplinarios preservan lo institucional y lo funcional
en una Caacutemara legislativa se convierten en elementos que salvaguardan
la supremaciacutea de la institucioacuten parlamentaria dentro del ordenamiento
constitucional su centralidad
23 Poderes disciplinarios y privilegios parlamentarios
Por privilegios parlamentarios se entiende la suma de los peculia-
res derechos de los cuales disfrutan las Caacutemaras y sus miembros414 Se
trata de realidades juriacutedicas plenamente eficaces en el seno del Parlamen-
to pero que no son creadas por la voluntad de las Caacutemaras pues proce-
414 Cfr MAY Erskine Op Cit p 42
172 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
den directamente del ordenamiento constitucional415 Entre ellos los
principales son freedom of speech (inviolabilidad) freedom from arrest or molesta-
tion (inmunidad) y punishment by contempt (disciplina parlamentaria) A
eacutestos se los considera los elementos maacutes definitorios del estatus poliacutetico
y juriacutedico de los miembros del Parlamento416 Su finalidad no es otra que
facilitar el cumplimiento de los deberes legislativos de los miembros y de
las funciones constitucionales de las Caacutemaras417 Por eso aunque los pri-
vilegios puedan ejercerse de manera individual se los considera atribui-
dos a la Caacutemara en cuanto cuerpo corporativo y colegiado no a los
miembros singulares418
Cada uno de estos privilegios tiene naturaleza auxiliar Son me-
dios no fines en siacute mismos Pero el tercero el punishment by contempt tiene
un especial caraacutecter instrumental Es como se reconoce en la literatura
parlamentaria anglosajona the keystone of parliamentary privilege419 Su razoacuten
de ser es salvaguardar a los dos primeros (freedom of speech y freedom from
arrest or molestation) Por ellos existe A ellos se subordina
Asiacute en la tradicioacuten anglosajona la disciplina parlamentaria tiene
rango de privilegio constitucional No es soacutelo una posibilidad juriacutedica
desarrollada en segundo grado por las Caacutemaras en virtud del ejercicio de
la autonomiacutea reglamentaria como ocurre en la mayoriacutea de los paiacuteses de
la tradicioacuten continental Se trata de que el Parlamento goza del privilegio
de defenderse a siacute mismo y por siacute mismo sin la intervencioacuten u accioacuten de
415 Cfr WADE ECS y PHILLIPS G Godfrey ldquoConstitutional Law an Outline of the
Law and Practice of the Constitution Including Central and Local Government and the Constitutional Rela-
tions of the British Commonwealthrdquo 6ta Edicioacuten Longmans Green amp Co Londres 1962 p 149
416 Cfr FIELD John ldquoThe Story of Parliament in the Palace of Westminsterrdquo Politicoacutes
James amp James Publishers Londres 2002 p 75
417 Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocracyrsquoshelliprdquo Op Cit p 3
418 Al respecto veacutease en especial BRADSHAW Kenneth y PRING David ldquoParliament
amp Congressrdquo Constable London 1972 pp 93 y ss
419 Cfr BLACKBURN Robert y KENNON Andrew ldquoParliament functions practice and
procesuresrdquo Sweet amp Maxwell Londres 2003 p 134
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 173
otros poderes del Estado Cuenta con el punishment by contempt como un
arma defensiva420 como el medio necesario para reaccionar aacutegilmente
ante la violacioacuten de sus propios privilegios421
Ninguacuten Parlamento puede ver afectado el ejercicio de sus privile-
gios Eacutestos son de orden puacuteblico Tienen caraacutecter indisponible Una
Caacutemara no podriacutea por ejemplo renunciar a ellos Eso equivaldriacutea a re-
nunciar a su soberaniacutea y a sus funciones constitucionales422 Mucho me-
nos pueden verse afectados por los miembros del Parlamento por los
ciudadanos o por representantes de los demaacutes poderes puacuteblicos Si eso
ocurriese si los privilegios fueren dantildeados o perturbados el Parlamento
tiene el derecho-deber de activar sus potestades disciplinarias para pre-
servar su integridad institucional lo cual resulta un imperativo de orden
constitucional
Cuando los privilegios de las Caacutemaras o de sus miembros son vio-
lados se constituye una ofensa denominada ldquoviolacioacuten de privilegiordquo (bre-
ach of privilege) o ldquodesacatordquo (contempt)423 la cual debe ser penada uacutenica y
exclusivamente bajo la ley del Parlamento (lex parliamenti)
En este sentido el breach of privilege o contempt puede ser definido
como aquel subconjunto de desacatos en el cual un privilegio especiacutefico
de las Caacutemaras es atacado o infringido424 O de otro modo tambieacuten se lo
ha conceptualizado como un acto de irrespeto o desobediencia a un
420 Cfr SHULL Charles ldquoLegislative Contempt An Auxiliary Power of Congressrdquo Temple
Law Quarterly Vol 8 1933-1934 p 198
421 Cfr ROSENBERG Morton y TATELMAN Todd B ldquoCongressrsquos Contempt Power
Law History Practice and Procedurerdquo Report for Congress Congressional Research Service Ab-
ril-2008 p 1
422 Cfr WADE William y FORSYTH Christopher ldquoAdministrative Lawrdquo Seacuteptima Edi-
cioacuten Clarendon Press Oxford 1994 p 30
423 Ambas terminologiacuteas son equivalentes Significan la misma realidad Quizaacute lo uacutenico
que variacutea es su uso En Inglaterra son utilizadas ambos teacuterminos En los Estados Unidos se
emplea preeminentemente la palabra contempt
424 Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocracyrsquoshelliprdquo Op Cit p 193
174 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
cuerpo oficialmente revestido por la Constitucioacuten con poderes legislati-
vos425 o como una interferencia contumaz con el orden de los procedi-
mientos de una Caacutemara parlamentaria426
Como resulta obvio la violacioacuten de privilegios es una ofensa
puacuteblica Afecta tanto al orden constitucional como a toda la poblacioacuten
Pero es una especial forma de ofensa puacuteblica Es un atentado en contra
de la dignidad de las Caacutemaras un desafiacuteo a su autoridad427 Tiene como
deciacuteamos antes relevancia puacuteblica para las Caacutemaras Por eso cuando
ocurre un breach of privilege o contempt los oacuterganos parlamentarios revesti-
dos de poderes disciplinarios tienen un directo y vital intereacutes en virtud
del cual castigar Se da lugar a un derecho de defensa con caraacutecter exclu-
sivo y excluyente soacutelo el Parlamento y uacutenicamente el Parlamento debe
castigar estas ofensas428 Ninguacuten miembro del Parlamento ni ninguna
persona que atente en contra de eacuteste puede ser castigado por ninguna
autoridad distinta a la Caacutemara a la cual pertenece o a la cual ofende429
En cuanto a los liacutemites para castigar por breach of privilege o con-
tempt eacutestos tienen caraacutecter difuso o expandido Los privilegios parlamen-
tarios son amplios e indeterminados Seguacuten la clariacutesima expresioacuten de
Blackstone el primer privilegio del Parlamento es que sus privilegios
esteacuten completamente indeterminados frente a todos menos frente al
Parlamento mismo430
425 Cfr BACON Donald C DAVIDSON Roger H y KELLER MORTON ldquoThe En-
cyclopedia of the United States Congressrdquo Simon amp Schuster tomo II 1995 569
426 Cfr GOLDFARB Ronald Op Cit p 1
427 Tomamos la idea anaacutelogamente de los poderes disciplinarios de los tribunales de
justicia Al respecto Cfr LARREMORE Wilbur ldquoConstitutional Regulation of Contempt of Courtrdquo
Harvard Law Review Vol 13 Ndeg 8 1900 p 622
428 Cfr MAY Erskine Op Cit p 44
429 Cfr CUSHING Luther Stearns ldquoLeyhelliprdquo Op Cit p 240
430 Cfr BLACKSTONE William ldquoThe Commentaries on the Laws of Englandrdquo Londres J
Murray 1876 Vol 1 p 131-132
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 175
El contenido de los privilegios asiacute como lo que pueda ser una
violacioacuten de eacutestos dependeraacute de las necesidades que cara al cumplimien-
to de sus fines constitucionales tengan las Caacutemaras o sus miembros Es
algo que el Parlamento decide en cada caso concreto Soacutelo a eacuteste corres-
ponde ldquola determinacioacuten y conocimiento de sus privilegiosrdquo431 Es algo
para lo cual estaacute institucionalmente capacitado puede hacerlo con objeti-
vidad432 y sin tender a excesos que podriacutean ser denominados abuso de pri-
vilegio
Para ello opera una presuncioacuten el propio Parlamento conoce bien
lo que requiere para ajustar su actividad a los fines que la Constitucioacuten le
establece De alliacute que sus interpretaciones constitucionales sobre materias
disciplinarias relacionadas con la proteccioacuten de sus privilegios se tienen
por lo general como correctas como ortodoxas desde el punto de vista
constitucional433
De hecho tanta importancia reviste esta interpretacioacuten que el rea-
lizarla se considera uno de los roles fundamentales de los parlamentos434
De ella resulta la alineacioacuten de las Caacutemaras con la Constitucioacuten Cuando
las Caacutemaras califican el breach of privilege o contempt y dan contenido a los
privilegios para sancionarlos en un determinado sentido o en otro estaacuten
431 Cfr BLACKSTONE William ldquoThe Commentariesrdquo Op Cit p 132
432 Cfr FISHER Louis ldquoConstitutional Interpretation by Members of Congressrdquo North Caroli-
na Law Review Vol 63 1984-1985 p 727 En el sentido contrario Cfr MIKVA Abner J
ldquoHow well Does the Congress Support and Defend the Constitutionrdquo North Carolina Law Review Vol
61 1982-1983 p 587 y ss
433 Cfr TUSHNET Mark ldquoEvaluating Congressional Constitutional Interpretation Some Crite-
ria and Two Informal Case Studiesrdquo Duke Law Journal Vol 50 2001 p 1395
434 Tales interpretaciones estaacuten dominadas por las ideas de los juristas ingleses Blacksto-
ne y Millian El primero cree que todo aquello que atente en contra del prestigio las Caacutemaras
debe ser castigado severamente El segundo cree que hay algunos retos a las Caacutemaras que son
aceptables y sanos para el progreso del orden constitucional Para conocer mejor los plantea-
mientos en juego Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocracyrsquoshelliprdquo Op Cit pp 193-202
176 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
haciendo un juicio sobre el modo en que su actividad debe adherirse a la
letra de la Constitucioacuten435
Sin embargo debe sentildealarse que una adecuada interpretacioacuten de
los privilegios parlamentarios no conlleva entenderlos como licencias
para que las Caacutemaras yo los parlamentarios se atrincheren y se sustrai-
gan de sus funciones constitucionales Mucho menos para pensar que los
privilegios y en especial el punishment by contempt pueden ser utilizados
para lesionar los derechos de los ciudadanos o entorpecer el funciona-
miento de otros oacuterganos constitucionales Deben emplearse con mesura
de acuerdo al criterio del self-restrain que ya hemos mencionado antes436
3 Desarrollo histoacuterico de la disciplina parlamentaria
31 La disciplina parlamentaria como categoriacutea histoacuterica
La disciplina parlamentaria es una categoriacutea histoacuterica El punto de
partida para comprenderla es la antiguumledad de sus formas y de sus re-
glas437 Nace en Inglaterra como casi todo lo referido a la vida y activi-
dad del Parlamento La primera expulsioacuten bien documentada de un
miembro del Parlamento britaacutenico fue la de Arthur Hall en 1581 por sus
435 Cfr KUMAR KATYAL Neal ldquoLegislative Constitutional Interpretationrdquo Duke Law
Journal Vol 50 2001 p 1335
436 Debe tenerse en cuenta que los privilegios parlamentarios son como cualquier otro
instrumento juriacutedico ambivalentes Se los puede usar correcta o incorrectamente Asiacute ha sido a
lo largo de la historia Han servido de coartada para la opresioacuten pero tambieacuten para el desarro-
llo de la democracia representativa (Cfr WITTKE Carl Op Cit p 206) Por eso aunque
traigan consigo el riesgo del abuso no se los puede eliminar (Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocra-
cyrsquoshelliprdquo Op Cit p 208) Las Caacutemaras los seguiraacuten necesitando mientras en ellas esteacuten deposi-
tadas funciones parlamentarias (Cfr WITTKE Carl Op Cit p 15)
437 Cfr REDLICH Josef Op Cit p 3
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 177
comentarios indecorosos sobre el speaker y otros miembros de la Caacutema-
ra438
Ello no significa sin embargo que antes de esa fecha no se ejer-
cieran poderes disciplinarios Los diarios de debate maacutes antiguos del Par-
lamento ingleacutes datan de mediados del siglo XVI En ellos ya se observa
que las Caacutemaras estaban equipadas con una serie de formalidades y reglas
para preservar su orden interior especialmente en lo referido al debate y
a su relacioacuten con terceros ajenos al Parlamento439 Antes de eso en lo
que se ha dado en llamar la prehistoria del Parlamento440 (siglos XIII al
XVI) es difiacutecil rastrear los poderes disciplinarios de las asambleas poliacuteti-
cas La imposibilidad de sistematizar las caracteriacutesticas y funciones del
Parlamento durante los antildeos referidos aunado al caraacutecter ldquoanecdoacuteti-
cordquo441 del desarrollo temprano de esta institucioacuten impide el reconoci-
miento de las formas propias de la disciplina parlamentaria
El crecimiento de la disciplina parlamentaria ha sido entonces el
crecimiento del Parlamento como institucioacuten Sus altos y sus bajos son
los altos y los bajos del Parlamento Cuando maacutes se exige de ella maacutes
exigido estaacute el Parlamento en cuanto institucioacuten De igual modo los al-
tos y los bajos de la disciplina parlamentaria son los altos y los bajos del
orden poliacutetico de la nacioacuten en la cual eacutesta estaacute enmarcada El orden par-
lamentario es en este sentido reflejo de la paz o del desorden que impe-
ran en la nacioacuten en la cual cobra existencia una Caacutemara determinada
Una agitada actividad disciplinaria intracaacutemara suele hacer patente
descomposiciones sociales o rompimientos con los antiguos oacuterdenes
438 Cfr MAITLAND FW ldquoThe Constitutional History of Englandrdquo Cambridge University
Press 1908 p 244
439 Cfr REDLICH Josef Op Cit p XXX
440 Cfr HOLT JC ldquoThe Prehistory of Parliamentrdquo en DAVIES RG y DENTON JH
Editores ldquoThe English Parliament in the Middle Agesrdquo University of Pennsylvania Press Philadel-
phia 1981 pp 1-28
441 Al respecto veacutease el Prefacio de la Obra JENNINGS George Henry ldquoAn Anecdotal
History of the British Parliament from the Earliest Periods to the Present Timerdquo Londres 1880 pp V-X
178 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
poliacuteticos442 Asiacute lo demuestra la historia Llama la atencioacuten que los periacuteo-
dos de mayor actividad disciplinaria en los cuales se han suscitado maacutes
expulsiones y violencia interna son la guerra civil inglesa443 los estadios
tardiacuteos de la revolucioacuten francesa444 y la guerra civil estadounidense445
32 The High Court of Parliament Lex parliamenti Lex terrae
Llegados a este punto conviene sentildealar lo siguiente Como vimos
en el apartado anterior la disciplina parlamentaria ha sido histoacutericamente
considerada como uno de los privilegio de las Caacutemaras (punishment by
contempt) Tal hecho ha marcado todo su desarrollo histoacuterico posterior
En primer lugar porque tal desarrollo estuvo signado por la lucha del
Parlamento con los demaacutes poderes del Estado Y en segundo lugar por
la fisonomiacutea que adquirieron tales poderes
Con respecto a lo primero el nacimiento de la disciplina parla-
mentaria tuvo como teloacuten de fondo las disputas que por la supremaciacutea
poliacutetica dentro del Reino sostuvieron Parlamento y Corona en la prime-
ra mitad del siglo XVII britaacutenico446 En ese contexto supremaciacutea queriacutea
decir ejercicio de la soberaniacutea Significaba ostentar el poder de ldquohacer
cualquier cosa que no fuera naturalmente imposiblerdquo447 a lo cual se su-
bordinaban los privilegios parlamentarios especialmente el punishment by
442 Cfr MCARTHY Justin Op Cit p 705
443 Cfr BOWMAN Dorian y BOWMAN Judith Farris Op Cit p 1075
444 Cfr LUCE Robert ldquoLegislative Procedurerdquo Op Cit p 1
445 Cfr MASKELL Jack ldquoCongressionalhelliprdquo Op Cit p VII
446 Cfr MAITLAND FW Op Cit p 246 y REDLICH Josef Op Cit p 48
447 Cfr BLACKSTONE William ldquoThe Commentariesrdquo Op Cit p 129
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 179
contempt448 Con su ejercicio se sorteaba la opresioacuten de la Corona y se en-
tendiacutea asegurada la dignidad e independencia de las Caacutemaras449
En cuanto a lo segundo ha de sentildealarse que los poderes discipli-
narios concedidos por la Constitucioacuten para garantizar el ejercicio de los
privilegios parlamentarios teniacutean ndashcomo siguen teniendo hoy diacuteandash caraacutec-
ter de jurisdiccioacuten penal450 En su origen estaacute la concepcioacuten medieval del
Parlamento como un oacutergano jurisdiccional the High Court of Parliament the
highest court in the realm cuyos magistrados eran los propios parlamenta-
rios451 El Parlamento era a un tiempo oacutergano legislativo y oacutergano juris-
diccional452 Teniacutea una ldquosacrosanta jurisdiccioacutenrdquo453 la cual lo definiacutea en
sus funciones de una manera mucho maacutes esencial que los propios pode-
res legislativos454
448 Cfr POTTS CS ldquoPowers of Legislative Bodies to Punish for Contempt (I)rdquo Op Cit
p691
449 Cfr BLACKSTONE William ldquoThe Commentariesrdquo Op Cit p 132
450 Por todos Cfr GRIFFITH John Aneurin Grey ldquoParliament functions practice and pro-
ceduresrdquo Londres 1989 pp 90 y ss
451 Cfr WITTKE Carl Op Cit p 188
452 En este punto conviene destacar que los poderes jurisdiccionales y en concreto pe-
nales del Parlamento nada tienen que ver con la teoriacutea democraacutetica ni con el principio liberal-
ilustrado de la divisioacuten de poderes El Parlamento adquirioacute poderes jurisdiccionales por su
configuracioacuten histoacuterica concreta por las luchas entre esta institucioacuten y la Corona pero no por
influencia del ldquoideal democraacuteticordquo Ello fue puesto de relieve por G Lowes Dickinsson a fina-
les del siglo XIX Los poderes disciplinarios refuerzan la idea de la divisioacuten de poderes pero
no son consecuencia de la democratizacioacuten del Parlamento operada especialmente en el siglo
XVIII con el triunfo de las grandes revoluciones liberales Al respecto Cfr LOWES DICKIN-
SON G ldquoThe Development of Parliament during the Nineteenth Centuryrdquo Londres 1895 pp 40 y ss
453 Cfr WADE William and FORSYTH Christopher Op Cit p32
454 Cfr MCILWAIN Charles H ldquoThe High Court of Parliament and its Supremacyrdquo Yale
University Press New Heaven 1910 p 110
180 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Una vez ganada la independencia del Parlamento frente a la Co-
rona455 y una vez asegurados los poderes disciplinarios de naturaleza
jurisdiccional se creoacute un muro alrededor del Parlamento Dentro de ese
muro del Parlamento within its own walls la regla de justicia la vara de lo
juriacutedico no era otra que el soberano e indiscutido querer de las Caacutemaras
asegurado siempre ndashactual o potencialmentendash por el punishment by con-
tempt
En este sentido la existencia de tal muro conduce a una distin-
cioacuten que resulta fundamental para comprender la historia de la disciplina
parlamentaria Nos referimos a la diferenciacioacuten entre Lex parliamenti y
Lex terrae456 La primera era el Derecho que regulaba los asuntos internos
del Parlamento composicioacuten organizacioacuten privilegios etc La segunda
el Derecho comuacuten de caraacutecter obligatorio para todos los suacutebditos del
reino
Al Parlamento le correspondiacutea ser el juez supremo de la Lex parlia-
menti de su propio Derecho A los tribunales comunes por su parte les
competiacutea juzgar la Lex terrae De este modo ni las leyes ni ninguno de los
actos internos del Parlamento (internal proceedings) eran revisables judi-
cialmente lo cual quedoacute perfectamente perfilado en teacuterminos juriacutedico-
poliacuteticos en el conociacutedisimo texto del English Bill of Rights de 1689 ldquothe
Freedom of Speech and Debates or Proceedings in Parliament ought not to be impea-
ched or questioned in any Court or Place out of Parliamentrdquo457
455 Fue la guerra civil inglesa que se prolongoacute desde 1641 hasta 165l el acontecimiento
que marcoacute el triunfo de los privilegios del Parlamento sobre las prerrogativas de la Corona y
con eacutel la consolidacioacuten de los poderes disciplinarios de las Caacutemaras En este sentido Cfr
CHAFETZ Josh ldquoExecutivehelliprdquo Op Cit p 1101
456 Cfr CHAFETZ Josh ldquoDemocracyrsquoshelliprdquo Op Cit p 27
457 Se trataba exactamente como seraacute explicado en el Capiacutetulo IV de la misma idea que
ha alimentado la tesis de los interna corporis acta en los paiacuteses con sistemas parlamentarios de
corte continental desde que en 1863 Rudolf von Gneist conceptualizara por primera vez los
contornos y matices de esta categoriacutea juriacutedica
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 181
Asiacute el Parlamento se erigioacute tempranamente como una institucioacuten
no justiciable y como diriacutea McIIwain omnipotente458 Sus leyes podiacutean ser
injustas y contrariar los sanos principios del gobierno representativo
Pero como el Parlamento no era una institucioacuten susceptible de ninguacuten
tipo de control poliacutetico ni juriacutedico tales yerros soacutelo podiacutean ser corregi-
dos por siacute mismo al amparo del right to control internal proceedings459
Finalmente conviene remarcar una idea que atantildee directamente al
modo en que se configuroacute histoacutericamente la disciplina parlamentaria La
distincioacuten entre Lex parliamenti y Lex terrae aunada a los poderes jurisdic-
cionales de las Caacutemaras hace que eacutestas alberguen un elemento peculiar
dentro de la loacutegica de los pesos y contrapesos de la divisioacuten de poderes que
informoacute decisivamente en el desarrollo de todo el parlamentarismo libe-
ral
Nos referimos a lo siguiente los miembros de las caacutemaras son los
uacutenicos sujetos pertenecientes a la estructura del Estado que son sancio-
nados por sus propios colegas no por otros oacuterganos constitucionales460
Ello es especialmente importante porque sobre este particular se ha
construido buena parte de la realidad de la autonomiacutea parlamentaria y
porque soacutelo en virtud de su comprensioacuten se puede explicar histoacuterica-
mente que las relaciones que se traban entre los oacuterganos jurisdiccionales
y las Caacutemaras parlamentarias a propoacutesito de los actos disciplinarios de
estas uacuteltimas puedan presentarse ndashcomo veremos en el capiacutetulo IV al
tratar la justiciabilidad de los actos disciplinariosndash como verdaderas
ldquotormentas de la separacioacuten de poderesrdquo461
458 Cfr MCILWAIN Charles H Op Cit p 329
459 Cfr MAY Erskine Op Cit p 28
460 Cfr KRUGMAN RAY Laura Op Cit p 390
461 Cfr CHAFETZ Josh ldquoExecutivehelliprdquo Op Cit p 1084
182 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
33 El obstruccionismo
Un tema que merece especial atencioacuten dentro de la historia de la
disciplina parlamentaria es el obstruccionismo No es faacutecil determinar
con exactitud el momento de su nacimiento La obstruccioacuten parlamenta-
ria es tan antigua como las asambleas poliacuteticas mismas462 Jennings relata
que ya en el antildeo 1771 Edmund Burke era tenido puacuteblicamente como un
avezado parlamentario obstructor463 Pero la conciencia del obstruccio-
nismo como problema no surgiraacute sino hasta el siglo XIX concretamente
en 1887 con los embates sistemaacuteticos del obstruccionismo nacionalista
irlandeacutes (the irish brigade) en contra del normal funcionamiento del Parla-
mento britaacutenico despueacutes de los cuales se popularizaron las praacutecticas obs-
tructivas464
Sin embargo hay que advertir que a pesar de su nacimiento histoacute-
rico concreto el obstruccionismo tiene caraacutecter universal465 Puede afec-
tar a cualquier Caacutemara parlamentaria de cualquier eacutepoca Es un fenoacuteme-
no atemporal ldquoNo ha sido exclusivo ndashdice Peacuterez Serranondash de un partido
determinado ni de una Caacutemara ni de un paiacutes ni siquiera de un continen-
terdquo466
Tal caraacutecter universal hace del obstruccionismo una de las pro-
blemaacuteticas recurrentes de la disciplina parlamentaria Eacutesta lidia perma-
nentemente con el peligro de la obstruccioacuten Por eso existe y por eso su
462 Cfr WAWRO Gregory J y SCHICKLER Eric ldquoFilibuster Obstruction and Lawmaking
in the US Senaterdquo Princeton University Press 2006 p 13
463 Cfr JENNINGS Ivor ldquoParliamentrdquo Cambridge University Press 1939 p 135
464 Cfr TOSI Silvano y MANNINO Armando ldquoDiritto parlamentarerdquo novena edicioacuten
Giuffre Editore Milaacuten 1999 p 254 JELLINEK Georg Op Cit p 580 REDLICH Josef
Op Cit p 133 MANZELLA Andrea ldquoIl parlamentordquo Op Cit p 266
465 Cfr JELLINEK Georg Op Cit p 579
466 Cfr PEacuteREZ SERRANO Nicolaacutes ldquoTratado de Derecho Poliacuteticordquo Editorial Civitas Se-
gunda Edicioacuten Madrid 1984 p 795
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 183
necesidad constitucional es siempre actual467 Pero dentro de todos los
desoacuterdenes parlamentarios esto es entre todos los artificios que vician el
quehacer de las Caacutemaras el obstruccionismo ocupa un lugar de primaciacutea
En teacuterminos generales el obstruccionismo puede ser definido
como la disposicioacuten de la minoriacutea o de algunos pocos parlamentarios de
resistir la voluntad de la Caacutemara a traveacutes de medios distintos a la con-
frontacioacuten de argumentos468 o como el uso inadecuado de las reglas de
procedimiento con el objeto de obstaculizar impedir o retardar la adop-
cioacuten de decisiones en las Caacutemaras469
El problema central que trae consigo el obstruccionismo es la
conculcacioacuten de la voluntad del Parlamento en el sentido de que es difiacute-
cil alcanzarla o puede verse distorsionada Por eso debe decirse que el
obstruccionismo es una patologiacutea alojada en la dialeacutectica mayoriacuteas-
minoriacuteas470 Consiste en que las minoriacuteas al amparo de las reglas de pro-
cedimiento dilatan tanto la normal marcha de los negocios parlamenta-
rios como la adopcioacuten de determinadas medidas o acuerdos por parte de
las mayoriacuteas asiacute como la tarea deliberativa de las Caacutemaras471
467 Cfr BOWMAN Dorian y BOWMAN Judith Farris Op Cit p 1071
468 Cfr RUTHERFORD Geddes W ldquoSome Aspects of Parliamentary Obstructionrdquo The Se-
wanee Review Vol 22 No 2 Abril-1914 p 166
469 Cfr RIDAURA MARTIacuteNEZ Mariacutea Josefa ldquoEl obstruccionismo parlamentario en las Cor-
tes Generalesrdquo Cuadernos Constitucionales de la Caacutetedra Fadrique Furioacute Ceriol Ndeg 910 1995
p 245
470 Al respecto veacutease el provechoso apartado sobre el obstruccionismo en MARTINES
T SILVESTRI G DE CARO C LIPPOLIS V MORETTI R ldquoDiritto Parlamentarerdquo
Giufregrave Editore Milaacuten 2005 pp 154 y ss
471 Cfr RIDAURA MARTIacuteNEZ Mariacutea Josefa ldquoEl control del obstruccionismo parlamentario
los oriacutegenes histoacutericos de la guillotina parlamentaria y su establecimiento en Espantildeardquo Cuadernos constitu-
cionales de la Caacutetedra Fadrique Furioacute Ceriol Ndeg 3031 2000 p 169 PEacuteREZ-SERANO
JAacuteUREGUI Nicolaacutes ldquoLa obstruccioacuten parlamentariardquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucio-
nal Antildeo 3 Nuacutem 3 Mayo-Agosto-1983 p 51
184 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Lo anterior permite hacerse una idea de la gravedad que reviste el
obstruccionismo para la vida de los parlamentos Ya hemos visto que la
voluntad de una asamblea poliacutetica representa el elemento teleoloacutegico del
orden parlamentario y por lo tanto de toda disciplina intracaacutemara Por
eso cualquier elemento que haga peligrar la obtencioacuten de dicha voluntad
debe ser analizado desde la perspectiva de la disciplina parlamentaria
Para hacerlo trataremos primero (i) la licitud del obstruccionismo
como praacutectica poliacutetica luego referiremos (ii) los medios empleados para
obstruir la actividad de las Caacutemaras y en tercer lugar examinaremos (iii)
las dificultades que traen consigo los intentos de controlar el obstruccio-
nismo asiacute como algunas consideraciones en torno al obstruccionismo en
nuestros diacuteas
331 La licitud del obstruccionismo
El obstruccionismo no es un fenoacutemeno encuadrable dentro del
ejercicio de la libertad poliacutetica472 Es por el contrario un auteacutentico abuso
de derecho intracaacutemaras473 Los miembros de las minoriacuteas no tienen el
derecho de obstruir la marcha de las Caacutemaras No existe tal cosa como
un derecho de las minoriacuteas cuyo contenido sea desplazar el derecho que
tienen las mayoriacuteas de tomar decisiones El principio fundamental que
rige los procedimientos parlamentarios y sobre el cual estaacute asentado el
gobierno representativo es que las mayoriacuteas tienen el derecho de adoptar
decisiones y las minoriacuteas tienen el derecho de criticar tales decisiones474
Lo que apunte en otra direccioacuten es a un tiempo un abuso democraacutetico y
un retroceso en el itinerario de racionalizacioacuten de la actividad parlamen-
taria
472 Cfr JELLINEK Georg Op Cit p 587
473 Cfr MAZZONI HONORATI Mariacutea Luisa ldquoDiritto Parlamentarerdquo G Giappichelli
Editore Torino 2001 p 91
474 Cfr JENNINGS Ivor Op Cit p 50
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 185
Cuando se incumple este principio y se vence la voluntad real de
las Caacutemaras de una manera fraudulenta se aniquila la representacioacuten
poliacutetica El obstruccionismo es en este sentido una negacioacuten del gobier-
no representativo por parte de los mismiacutesimos representantes del pue-
blo475 Ahiacute estriba la radicalidad de su importancia para el orden consti-
tucional y de ahiacute emana su caraacutecter problemaacutetico para la disciplina par-
lamentaria Es una realidad con relevancia constitucional sobre la cual
como es loacutegico las constituciones no preveacuten mecanismos concretos para
enfrentarla La solucioacuten es por reenviacuteo competencial algo que corres-
ponde implementar a cada Caacutemara a traveacutes del ejercicio de sus poderes
reglamentarios y punitivos
A pesar de lo anterior los autores no se refieren a todo tipo de
obstruccionismo como una praacutectica torcida Es verdad que en la mayoriacutea
de los casos supone un arma de las minoriacuteas para intentar derrotar la
voluntad del Parlamento476 Pero en muchos casos es ejercido como un
mecanismo de defensa a traveacutes del cual las minoriacuteas (i) hacen valer sus
derechos (ii) fuerzan reformas de intereacutes para la colectividad (iii) gene-
ran consensos que favorecen una mejor gobernabilidad y por uacuteltimo (iv)
ante la imposibilidad de arribar a acuerdos parlamentarios abren las
puertas a mecanismos de democracia participativa en virtud de los cuales
todo el electorado toma parte activa en los procesos de adopcioacuten de de-
cisiones
En este sentido el principal problema praacutectico que enfrentan los
oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras en nuestros diacuteas con respecto al
obstruccionismo es identificar cuaacutendo el ejercicio de teacutecnicas obstructi-
vas persigue un fin legiacutetimo o responde a derechos de las minoriacuteas como
los que hemos esbozado en el paacuterrafo anterior o cuaacutendo se trata de una
mera maniobra malintencionada que conspira no soacutelo en contra de la
voluntad de la mayoriacutea sino en contra de la institucioacuten parlamentaria477
475 Cfr REDLICH Josef Op Cit p XXIV
476 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoEl obstruccionismo un arma de las minoriacuteasrdquo Revista de
la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense Ndeg 83 1995 p 365
477 Cfr JELLINEK Georg Op Cit p 580
186 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Tal problemaacutetica lleva al siguiente razonamiento identificar el uso
legiacutetimo tolerable del obstruccionismo dependeraacute de la cultura institu-
cional de cada Caacutemara concreta No hay recetas universales para ello
Son los precedentes y los usos de los parlamentos los elementos que
permiten calificar un acto obstructivo como poliacuteticamente legiacutetimo y por
lo tanto tolerable o por el contrario tacharlo de poliacuteticamente ilegiacutetimo
y en consecuencia castigarlo disciplinariamente
iquestY cuaacutel es la razoacuten de fondo que estaacute en la base de dicha cultura
institucional Pensamos que una realidad intriacutenseca a la democracia cons-
titucional que toda mayoriacutea es potencialmente una minoriacutea y viceversa
De modo que cuando los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras respalda-
dos siempre por alguna mayoriacutea toleran alguna praacutectica obstruccionista
de la minoriacutea lo hacen sobre el entendido de que en el futuro esa misma
mayoriacutea podriacutea verse en la situacioacuten de ser minoriacutea y entonces proce-
deriacutea a aferrarse a los mecanismos de obstruccioacuten para forzar la realiza-
cioacuten de sus fines poliacuteticos rectos
332 Los medios del obstruccionismo
Acaso lo que maacutes inquieta a los estudiosos del Derecho Parla-
mentario es que los medios empleados para el obstruccionismo son las
reglas internas de procedimiento El obstruccionismo tiene en este sen-
tido un cierto caraacutecter juriacutedico Con frecuencia eacuteste se realiza al amparo
de los reglamentos y del ejercicio individual por parte de los parlamenta-
rios de los privilegios de las Caacutemaras478 De ahiacute que las conductas obs-
tructivas esteacuten siempre abrigadas por una sombra de aparente legitimidad
y juridicidad
Sin embargo en sentido estricto no puede considerarse juriacutedico lo
que en realidad es un abuso del Derecho Parlamentario Incluso cuando
se estima que el ejercicio de teacutecnicas obstructivas es poliacuteticamente legiacuteti-
mo ha de reconocerse que desde el punto de vista juriacutedico eacutestas siguen
478 Cfr KORGE Gregory ldquoFilibusteringrdquo The University of Chicago Press Chicago y
Londres 2010 p 16
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 187
suponiendo una interpretacioacuten habilidosa de las reglas de procedimien-
to479 Son conductas poliacuteticas cuyo encuadre dentro de los liacutemites de las
normas reglamentarias es meramente formal480 No responden a una vi-
vencia sincera de la justicia parlamentaria ni del espiacuteritu de caballerosidad
que debe animar las Legislaturas481
Materialmente las obstrucciones incluyen objeciones friacutevolas
constantes repeticiones del mismo argumento y la obvia intencioacuten de dar
vueltas indebidamente al debate por la introduccioacuten de temas secunda-
rios De alliacute el caraacutecter evidente de las taacutecticas obstructivas Todos los
componentes del Parlamento asiacute como la opinioacuten puacuteblica pueden reco-
nocer con facilidad cuaacutendo se estaacute en presencia de un parlamentario obs-
tructor
A pesar de todo lo anterior no puede darse cuenta exhaustiva de
los medios empleados para el obstruccionismo En teacuterminos generales la
base operativa del obstruccionismo son como hemos dicho las reglas de
procedimiento Eacutese es su campo natural de actuacioacuten Pero las manifes-
taciones obstructivas concretas son muy variadas Pareciera que a los
parlamentarios les acompantildea la capacidad de encontrar la manera de obs-
truir en todas o casi todas las fases de los procedimientos intracaacutemaras
De hecho una constante histoacuterica observable en materia de obstruccio-
nismo es que cuantas maacutes restricciones se establecen con el objeto de
evitar el obstruccionismo maacutes se incrementa el ingenio de los parlamen-
tarios en la buacutesqueda de teacutecnicas que permitan evadir las reglas de pro-
cedimiento482 Por eso como sostiene Manzella eacuteste es un fenoacutemeno
cangiante elusivo e sfuggente483
479 Cfr PEacuteREZ-SERANO JAacuteUREGUI Nicolaacutes ldquoLa obstruccioacutenhelliprdquo Op Cit p 56
480 Cfr SERRA CRISTOacuteBAL Rosario ldquoPequentildeas minoriacuteas y control parlamentariordquo Corts
Anuario de Derecho Parlamentario Nuacutem 21 2009 p 106
481 Cfr LUCE Robert ldquoLegislative Procedurerdquo Op Cit p 5
482 Cfr LUCE Robert ldquoLegislative Procedurerdquo Op Cit p 11
483 Cfr MANZELLA Andrea ldquoIl parlamentordquo Op Cit p 264
188 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Por eso hablaacutebamos antes del caraacutecter universal del obstruccio-
nismo Basta que en una Caacutemara existan reglas de procedimiento para
que esteacute presente en su seno la asechanza de torcerlas con fines obstruc-
tivos lo cual no deja de llamar la atencioacuten porque significa que los meca-
nismos establecidos para el mantenimiento del orden parlamentario al-
bergan el germen de sus propias amenazas El obstruccionismo es de
alguacuten modo consecuencia de la existencia de las reglas de procedimien-
to De ahiacute que los parlamentarios siempre contaraacuten con un arsenal de
recursos ldquojuriacutedicosrdquo para obstruir la actividad de las Caacutemaras Basta para
ello echar a andar el ingenio y disponerse a intentar frustrar los deseos de
las mayoriacuteas
333 La lucha contra el obstruccionismo
La lucha contra el obstruccionismo ha sido un tema muy impor-
tante en la historia del Derecho Parlamentario En la derrota del obstruc-
cionismo se ha colocado el futuro de la institucioacuten parlamentaria y de las
democracias representativas484 No soacutelo porque con esta batalla se ha
hecho patente la necesidad de reformar los procedimientos parlamenta-
rios con el objeto de hacerlos maacutes aacutegiles y de blindarlos frente a las ma-
lintencionadas teacutecnicas dilatorias sino porque en la lucha contra el obs-
truccionismo se emplea toda la prudencia poliacutetica necesaria para alcanzar
una paz eficaz en los Parlamentos esto es una situacioacuten de orden en la
cual las Caacutemaras puedan arrojar actos que representen su legiacutetima volun-
tad
La historia ha demostrado que la lucha en contra del obstruccio-
nismo envuelve uno de los problemas maacutes importantes de la disciplina
parlamentaria a saber coacutemo hacer para alcanzar el equilibrio entre la
vivacidad del debate en las Caacutemaras o la agilidad de los procedimientos
sin dar lugar a desordenes que desequilibren la institucioacuten parlamentaria
En este sentido la experiencia sugiere que hay que considerar varios
elementos
484 Cfr JELLINEK Georg Op Cit p 579
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 189
- Solventar los problemas del obstruccionismo asiacute
como los problemas disciplinarios en general no es algo
que se agote en una mera reforma de las reglas procedimen-
tales No toda modificacioacuten a las reglas garantiza la instau-
racioacuten efectiva del orden parlamentario Como sentildealamos al
principio de este capiacutetulo al referirnos a la necesidad de las
reglas de procedimiento lo maacutes importante de eacutestas es que
se cumplan no que se las cambie La experiencia demuestra
que un exceso de rigidez en la aplicacioacuten de las normas pro-
cedimentales e incluso en las sanciones puede traer maacutes
problemas disciplinarios de los que pretenden solventarse
- Como consecuencia de lo anterior el vencimiento
del obstruccionismo ha dependido mucho maacutes de la cultura
poliacutetica de las Caacutemaras que de la rigidez de los reglamentos
o de la severidad de las sanciones disciplinarias Y en eso los
oacuterganos de gobierno interno los grupos y cada parlamenta-
rio concreto juegan un rol fundamental Son los principales
garantes del orden A pesar de que el obstruccionismo es
siempre un peligro latente puede decirse que hoy en diacutea
estaacute bastante controlado No representa un peligro cierto
para la vida de las Caacutemaras485 Soacutelo las formas obstructivas
derivadas del filibusterismo siguen con plena vigencia en los
Estados Unidos y eso como veremos en el apartado si-
guiente porque se considera que estas teacutecnicas dilatorias
pueden repercutir en la salud poliacutetica y constitucional de
aquel paiacutes
- Parece que despueacutes de varios siglos el obstruccio-
nismo haya perdido el poco prestigio que alguna vez pudo
tener La conciencia parlamentaria de nuestros diacuteas hace que
el obstruccionismo sea mal visto incluso en aquellos casos
en los cuales se lo tolera por tenerlo como legiacutetimo La ne-
cesidad de alcanzar leyes de una manera expedita es una
485 Cfr RIDAURA MARTIacuteNEZ Mariacutea Josefa ldquoEl obstruccionismohelliprdquo Op Cit p 263
190 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
poderosa razoacuten en virtud de la cual la opinioacuten puacuteblica tien-
de a desaprobar el obstruccionismo e incluso a castigarlo
en las elecciones subsiguientes Da la impresioacuten de que han
pasado los diacuteas en los cuales una nacioacuten completa tendiacutea a
estar pendiente de un hombre o de un grupo de hombres en
el Parlamento486
- El vencimiento del obstruccionismo estaacute asociado
especialmente hoy en diacutea al desempentildeo de los partidos
poliacuteticos en las Caacutemaras Tal como estaacuten configurados los
procedimientos parlamentarios en estos tiempos parece
imposible que un parlamentario individual pueda desplegar
maniobras obstructivas por siacute solo Si eacutestas ocurren es debi-
do a que los grupos las impulsan o por lo menos las con-
sienten soterradamente Por eso la lucha en contra del obs-
truccionismo es en su base una lucha por la lealtad de los
partidos poliacuteticos hacia el sistema democraacutetico parlamenta-
rio487
- Y finalmente una de las razones que pensamos
explica el abandono del obstruccionismo es la cada vez maacutes
marcada tendencia dentro de las democracias constituciona-
les a hacer posible la revisioacuten judicial de todos los actos par-
lamentarios incluidos los interna corporis acta cuando se es-
time que no se han observado las reglas de procedimiento o
se han conculcado los derechos fundamentales o facultades
de los parlamentarios
Como veremos en el capiacutetulo IV se ha descorrido el
velo de los interna corporis488 lo cual ha significado el de-
486 Cfr RUTHERFORD Geddes W Op Cit p 177
487 Cfr CANO BUESO Juan ldquoFuncionalidad y obstruccionismo Apuntes sobre el Derecho Par-
lamentario de Andaluciacuteardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 13 1988 p 192
488 Cfr BIGLINO CAMPOS Paloma ldquoLas facultades de los parlamentarios iquestson derechos fun-
damentalesrdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 30 Madrid 1993 p 60
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 191
rrumbamiento del muro juriacutedico que recubriacutea al Parlamento
y lo convertiacutea en una fortaleza inexpugnable frente al con-
trol jurisdiccional Hoy los parlamentarios no obstruyen los
procedimientos de las Caacutemaras los impugnan judicialmente
34 El filibusterismo
341 Concepto y origen
El filibustering es una versioacuten refinada del obstruccionismo Nacioacute
se desarrolloacute y mantiene su existencia en el Senado de los Estados Uni-
dos Con la expresioacuten filibustering proveniente de la palabra castellana
filibustero se evoca el vandalismo de los piratas que azotaban las colonias
espantildeolas en las indias occidentales489 Es una imagen perfectamente
adecuada para significar el arte de la obstruccioacuten legislativa en los Esta-
dos Unidos490 Los senadores que emplean esta teacutecnica asumen un cierto
rol de piratas parlamentarios No tanto para cambiar el parecer de sus
colegas como para retrasar el procedimiento en la toma de alguna deci-
sioacuten de intereacutes general491
Simplemente planteado el filibusterismo consiste en que una mi-
noriacutea de senadores ndasha traveacutes de extensos discursos parlamentariosndash blo-
quea una accioacuten favorecida por la mayoriacutea del Senado por la mayoriacutea de
la Caacutemara de Representantes y por el Presidente de la Unioacuten Se trata de
489 Cfr HATCH Orrin G ldquoJudicial Nomination Filibuster Cause and Curerdquo Utah Law Re-
view Ndeg 3 2005 803-804
490 Cfr BURDETTE Franklin L ldquoFilibustering in the Senaterdquo Princeton University Press
1940 p 3
491 Cfr BACH Stanley ldquoFilibusters and Cloture in the Senaterdquo Report for Congress Con-
gressional Research Service Enero-2001 p 4
192 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
un especial poder de veto de las minoriacuteas senatoriales sobre las demaacutes insti-
tuciones republicanas492
Tal poder que algunos consideran el principal derecho de los se-
nadores493 reposa sobre una concepcioacuten de fondo que informa la exis-
tencia del Congreso norteamericano al Senado en cuanto Caacutemara alta le
corresponde ponderar sosegadamente los asuntos legislativos provenien-
tes de la Caacutemara baja Tiene el deber institucional de refrenar los excesos
o arrebatos de la Caacutemara de Representantes494 Por eso se ha considera-
do histoacutericamente que los discursos de los senadores no deben ser limi-
tados en cuanto al tiempo Asiacute fue desde la Convencioacuten Constitucional
(1789) hasta 1806 antildeo en el cual el Vicepresidente de la Unioacuten y Presi-
dente del Senado Aaron Burr re-codificoacute las reglas de orden de la
Caacutemara alta (Standing Rules)495 Desde entonces el derecho de palabra de
los senadores dejoacute de ser una mera praacutectica parlamentaria y se convirtioacute
en una regla de procedimiento de obligatorio cumplimiento tanto para
los oacuterganos de gobierno del Senado como para los senadores mismos496
492 Cfr FISK Catherine y CHEMERINSKY Erwin ldquoThe Filibusterrdquo Stanford Law Re-
view Vol 49 Enero-1997 p 184
493 Cfr SMITH Steven S ldquoCall to Order Floor Politics in the House and Senaterdquo the Brook-
ings Institution Washington DC 1989 p 94
494 Cfr BINDER Sarah y SMITH Steven S ldquoPolitics or Principle Filibustering in the United
States Senaterdquo Brookling Institution Press Washington DC 1997 pp 4-5
495 Cfr GOLD Martin B y GUPTA Dimple ldquoThe Constitutional Option to Change Senate
Rules and Procedures a Majoritarian Means to Overcome the Filibusterrdquo Harvard Journal of Law amp
Public Policy Vol 28 2004 p 215
496 Hay que tener en consideracioacuten que el derecho a debate ilimitado estuvo presente en
el origen mismo del Senado cuando eacuteste era apenas una Caacutemara parlamentaria que no pasaba
de veinte miembros que representaban a los pocos Estados de la incipiente Unioacuten Sin embar-
go el derecho al debate libre sin coacciones de tiempo ha subsistido al incremento del nuacuteme-
ro de senadores lo cual refleja que eacuteste no fue un elemento de disentildeo institucional coyuntural
sino una pieza consustancial a las funciones que los padres fundadores quisieron confiar al
Senado (Cfr HAYNES George H ldquoThe Senate of the United States Its History and Practicerdquo
Houghton Mifflin Company the Riverside Press Cambridge Boston 1938 tomo I p 340)
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 193
Debido al reconocimiento del derecho al debate indefinido que
en la literatura norteamericana es conocido como el right to speak on the
floor la posibilidad de obstruir en el Senado estadounidense depende de
las capacidades histrioacutenicas y fiacutesicas de los senadores497 Asiacute ha quedado
en evidencia a lo largo de la historia de esta institucioacuten
El primer episodio de filibusterismo con alto impacto ante la opi-
nioacuten puacuteblica ocurrioacute en 1830 cuando un grupo de senadores imposibi-
litoacute que el Presidente Andrew Jackson realizara cambios en las poliacuteticas
de los depoacutesitos federales en el entonces Bank of the United States498
Tambieacuten son famosas las peripecias dilatorias del senador Robert M La
Follete quien en 1908 mantuvo la Caacutemara en vilo por dieciocho horas
sin interrupcioacuten para sabotear una reforma monetaria y del senador
Allen J Ellender quien durante el invierno 1937-1938 ejercioacute el right to
speak on the floor por seis semanas consecutivas para objetar medidas ldquoan-
tilinchamientosrdquo que en el contexto de las luchas raciales se pretendiacutean
imponer a los Estados del sur de la Unioacuten499
Sin embargo la configuracioacuten histoacuterica del filibusterismo no que-
dariacutea definitivamente trabada sino hasta 1917 con la adopcioacuten de la Re-
gla 22 del Senado tambieacuten conocida como cloture rule500 Desde entonces
comenzoacute un proceso juriacutedico que alguacuten autor ha denominado ldquoel creci-
miento de las limitaciones de tiempo [en el uso de la palabra]rdquo501 El clotu-
re (cierre) fue la solucioacuten reglamentaria a los abusos derivados del uso del
filibusterismo Luego de ciento once antildeos de las reformas reglamentarias
497 Cfr DAVIDSON Roger H y OLESZEK Walter J ldquoCongress and its Membersrdquo Divi-
sion of Congressional Quarterly Inc cuarta edicioacuten Washington DC 1994 p 346
498 Cfr GOLD Martin B y GUPTA Dimple Op Cit p 216
499 Cfr BURDETTE Franklin L Op Cit p 5
500 Cfr BINDER Sarah y SMITH Steven S Op Cit pp 78-79
501 Cfr OPPEHHEIMER Bruce I ldquoChanging Time Constraints on Congress Historical Pers-
pectives on the Use of Cloturerdquo en DODD Lawrence C y OPPEHHEIMER Bruce I ldquoCongress
Reconsideredrdquo tercera edicioacuten Division of Congressional Quarterly Inc Washington DC 1985
p 396
194 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
adelantadas por el Vicepresidente Aaron Burr se acordoacute en el Senado
establecer la posibilidad estatutaria de limitar el ejercicio del filibusteris-
mo es decir de detener el ejercicio del derecho a debate sin liacutemite de
tiempo
Tal cambio no fue faacutecil de alcanzar Durante maacutes de un siglo ni
mayoriacuteas ni minoriacuteas quisieron apoyar medidas tendentes a limitar el arti-
lugio del filibusterismo Por eso la creacioacuten del cloture ha sido seguacuten las
palabras de Luce la maacutes amarga dramaacutetica e importante reforma de las
reglas de procedimiento del Senado de los Estados Unidos502
La Regla 22 permite a un grupo de dieciseacuteis senadores que invoca
el derecho a cloture iniciar un procedimiento especial en virtud del cual se
somete a la votacioacuten de la caacutemara una mocioacuten de poner fin al debate en
el cual se estaacute ejerciendo el derecho de debate ilimitado503 Para aprobar
la mocioacuten se requiere el voto de sesenta senadores es decir tres quintas
partes del Senado y no como fue defendido por todos los speakers del
Senado hasta 1917 de la votacioacuten unaacutenime de todos los senadores504 Si
tales votos se alcanzan (las tres quintas partes) entonces el debate tiene
un teacutermino de treinta horas al final de las cuales los asuntos debatidos
deberaacuten ser sometidos a votacioacuten obligatoriamente y con independencia
de si se ha agotado o no la materia debatida
Sin embargo la Regla 22 no ha supuesto ni mucho menos el fin
del filibusterismo Representa soacutelo una posibilidad de sortearlo institu-
cionalmente en un momento concreto si acaso se cuenta con la mayoriacutea
calificada para hacerlo Pero ello es bastante difiacutecil porque debido a las
caracteriacutesticas del bipartidismo estadounidense ninguacuten partido suele po-
seer el sesenta por ciento de los escantildeos en la Caacutemara alta Por eso lo que
ha ocurrido desde 1917 es que el Senado con la Regla 22 ha hecho de-
502 Cfr LUCE Robert ldquoLegislative Procedurerdquo Op Cit p 289
503 Cfr BACH Stanley ldquoFilibustershelliprdquo Op Cit p 9
504 Antes del establecimiento de la Regla XX el filibusterismo soacutelo podiacutea ser limitado
por la votacioacuten unaacutenime de todos los senadores Cfr BACON Donald C DAVIDSON
Roger H y KELLER MORTON Op Cit 834
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 195
pender el ejercicio del filibusterismo del consenso poliacutetico505 lo cual re-
fleja niacutetidamente una de las mayores caracteriacutesticas presente en las insti-
tuciones del sistema poliacutetico de los Estados Unidos de Ameacuterica el super-
majoritarian constitutionalism506
342 La constitucionalidad del filibusterismo
El filibusterismo no deriva expresamente de ninguna previsioacuten
constitucional Dimana como hemos sentildealado antes de la autoridad que
tiene el Senado para establecer las reglas de sus propios procedimien-
tos507 (Standing Rules) y de regular los derechos y deberes de sus miem-
bros
Sin embargo llama la atencioacuten que tampoco existe ninguna dis-
posicioacuten reglamentaria que establezca expresamente el derecho de los
senadores a hablar ilimitadamente Por eso a primera vista todo anaacutelisis
juriacutedico que se haga sobre las fuentes del filibusterismo podriacutea inducir a
concluir que eacuteste no tiene base reglamentaria sobre la cual apoyar su exis-
tencia
Pero en realidad el filibusterismo siacute tiene base juriacutedica Encuentra
apoyo constitucional reglamentario y consuetudinario Surge (i) de la
ausencia de disposiciones que limiten el uso de la palabra508 (ii) del reco-
nocimiento constitucional de libertad de expresioacuten de los congresistas509
y no menos importante (iii) de la honda conciencia anglosajona del de-
bate como el elemento que vivifica la actividad de los parlamentos
505 Cfr FROMAN Lewis A ldquoThe Congressional Process Strategies Rules and Proceduresrdquo
Little Brown and Company Boston 1967 p 118
506 Cfr McGINNIS John O y RAPPAPORT Michael B ldquoOur Supermajoritarian Consti-
tutionrdquo Texas Law Review Vol 80 Ndeg 4 Marzo-2002 pp 710
507 Cfr GERHARDT Michael J ldquoThe Constitutionality of the Filibusterrdquo Constitutional
Commentary Vol 21 2004 p 447
508 Cfr BACH Stanley ldquoFilibustershelliprdquo Op Cit p 1
509 Cfr FISK Catherine y CHEMERINSKY Erwin Op Cit p 238
196 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Asiacute lo que ocurre es que se hace una interpretacioacuten en contrario
de la Regla XIX del Senado la cual se ha mantenido praacutecticamente intac-
ta desde 1806 (eacutepoca de la reforma del Vicepresidente Burr) hasta nues-
tros diacuteas y regula el derecho de palabra de los senadores
When a Senator desires to speak he shall rise and address the Presiding Officer and shall not proceed until he is recognized and the Presiding Of-ficer shall recognize the Senator who shall first address him No Senator shall interrupt another Senator in debate without his consent and to ob-tain such consent he shall first address the Presiding Officer and no Sena-tor shall speak more than twice upon any one question in debate on the same legislative day without leave of the Senate which shall be determined without debate
Como se observa en la norma transcrita no existe ninguna limita-
cioacuten al tiempo de ejercicio de la palabra por parte de los senadores Asiacute
ha sido desde el antildeo 1806 Lo uacutenico prohibido es el ejercicio de la pala-
bra en maacutes de dos ocasiones pero nada se dice sobre los liacutemites tempo-
rales de esos dos turnos Las otras formalidades establecidas guardan
relacioacuten en cambio con el modo en que es otorgado el derecho de pala-
bra y con el orden de prioridad en que debe ser concedido por el speaker
a los senadores
343 El filibusterismo como cultura poliacutetica
El filibusterismo es parte esencial de la cultura poliacutetica del Sena-
do510 Acaso sea su maacutes definitoria caracteriacutestica como cuerpo legislati-
vo511 Ninguna otra Caacutemara del mundo concede a sus miembros el dere-
cho expreso a obstaculizar los procedimientos legislativos512 El Senado
de los Estados Unidos siacute Ademaacutes lo dota de un caraacutecter espectacular513
510 Cfr GERHARDT Michael J ldquoThe Constitutionalityrdquo Op Cit p 482
511 Cfr BACH Stanley ldquoFilibustershelliprdquo Op Cit p 1
512 Cfr DAVIDSON Roger H y OLESZEK Walter J Op Cit p 346
513 Es bien conocido en los Estados Unidos por ejemplo que los diacuteas en los cuales las
galeriacuteas puacuteblicas del Senado son maacutes concurridas son aquellos en los cuales estaacute anunciado que
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 197
El filibusterismo representa la maacutexima expresioacuten de ese aspecto teatral
que seguacuten Posada reviste todos los oacuterganos parlamentarios514 El hecho
de que el Senado sea considerado el principal foro de la nacioacuten explica
que el paiacutes entero vuelque su atencioacuten sobre el filibustero que lucha en
contra de las mayoriacuteas senatoriales y que toda la prensa se mantenga
expectante ante los resultados de semejantes batallas515 Por eso no es
casual que el filibusterismo persista hasta nuestros diacuteas ni que el cloture
sea un antiacutedoto relativamente inofensivo en su contra516
Pero a pesar de ser una cultura poliacutetica consolidada el filibuste-
rismo sigue implicando problemas constitucionales de fondo los cuales
coinciden en su esencia con los problemas que trae consigo el obstruc-
cionismo la armonizacioacuten entre el ejercicio de los derechos de las ma-
yoriacuteas y la proteccioacuten a los derechos de las minoriacuteas517 Como es obvio
tales problemas se hacen maacutes graves si estaacuten asentados sobre bases insti-
tucionales como es el caso del filibusterismo y no si meramente se sus-
citan por una manipulacioacuten de las reglas de procedimiento como ocurre
con el obstruccionismo comuacuten
Muchos expertos consideran al filibusterismo como un derecho
de defensa de las minoriacuteas518 Asiacute ha cristalizado histoacutericamente Sin em-
en la sesioacuten correspondiente alguacuten senador emplearaacute la praacutectica del filibusterismo (Cfr GA-
LLOWAY George B ldquoThe Legislative Process in Congressrdquo Thomas Y Crowell Company Nueva
York 1953 p 560)
514 Cfr POSADA Adolfo Op Cit p X
515 Cfr ROGERS Lindsay ldquoThe American Senaterdquo Johnson Reprint Corporation reim-
presioacuten a la edicioacuten original de 1926 Nueva York y Londres 1968 p 241
516 Cfr HAYNES George H Op Cit p 405
517 En criterio de algunos dicha armonizacioacuten no es una exigencia real Ocurre en la
praacutectica que el filibusterismo ha inclinado la balanza a favor de las minoriacuteas Y esto hasta tal
modo que puede decirse que el Senado se ha convertido histoacutericamente bajo el influjo del
filibusterismo en una supermajority institution (Cfr WIRLS Daniel y WIRLS Stephen ldquoThe
Invention of the United States Senaterdquo The Johns Hopkins University Press Baltimore y Londres
2004 p 215)
518 Por todos Cfr FISK Catherine y CHEMERINSKY Erwin Op Cit p 185
198 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
bargo tambieacuten hay quienes ven en eacuteste una astucia parlamentaria fuera
de control519 un instrumental destinado a entorpecer la vigencia del
principio democraacutetico seguacuten el cual las decisiones se deben adoptar de
acuerdo a la voluntad y derechos de las mayoriacuteas520
Llama la atencioacuten sin embargo que incluso los autores que sos-
tienen la tesis del filibusterismo como una proteccioacuten a las minoriacuteas re-
conozcan que las praacutecticas filibusteras de nuestros diacuteas se alejan de las
praacutecticas primigenias nacidas en el siglo XVIII durante la era fundacio-
nal de los Estados Unidos El filibusterismo de hoy se ha trivializado521 y
con eacutel la cultura poliacutetica que eacuteste representa El moderno filibusterismo
tiene poco que ver con el derecho al debate y con una mayor y mejor
deliberacioacuten de los asuntos que conciernen al intereacutes de la ciudadaniacutea Es
un liberum veto522 con cierta tendencia al abuso523 el cual es equiparable al
veto presidencial pero con la diferencia sustantiva ndashafirma Korge524ndash de
no estar previsto en el texto de la Constitucioacuten
Por todo lo anterior el del filibusterismo sigue siendo un debate
abierto en los Estados Unidos525 Pero aunque mucho se lo critica
519 Cfr OPPEHHEIMER Bruce IOp Cit p 407
520 Cfr MARCY Carl ldquoThe Filibusterrdquo estudio introductorio a ROGERS Lindsay Op
Cit p X
521 Cfr BINDER Sarah y SMITH Steven S Op Cit pp 83 y ss
522 Cfr WAWRO Gregory J y SCHICKLER Eric Op Cit p 276
523 Cfr FISK Catherine y CHEMERINSKY Erwin Op Cit p 184
524 Cfr KORGE Gregory Op Cit p 3
525 Recientemente se produjo un aacutelgido debate entre dos importantes acadeacutemicos esta-
dounidenses dedicados al Derecho Parlamentario CHAFETZ Josh y GERHARDT Michael
J ldquoDebate Is the Filibuster Constitutionalrdquo University of Pennsylvania Law Review PENNum-
bra Vol 158 2010 pp 245 y ss El primero de estos autores se opone feacuterreamente a la praacutecti-
ca del filibusterismo por considerar que eacutesta convierte a la democracia en un sistema de super-
mayoriacuteas propenso a la continua obstruccioacuten de las grandes decisiones nacionales Gerhardt
por su parte alude a la tradicioacuten constitucional y parlamentaria estadounidense en la cual el
consenso en los grandes asuntos nacionales ha prevalecido siempre como un freno al mero
FUNDAMENTOS HISTOacuteRICO-FUNCIONALES DE LAS SANCIONES PARLAMENTARIAS 199
acadeacutemicamente no pareciera existir la voluntad poliacutetica de eliminarlo lo
cual es explicable pensamos por dos razones
En primer lugar no soacutelo por estar profundamente arraigado en
los modos y tradiciones parlamentarias del Senado sino porque en la
praacutectica sirve como un poderoso elemento para concretar la loacutegica de los
checks and balances526 tan consustanciada con el constitucionalismo nor-
teamericano527 y con la procura de la libertad poliacutetica528 A pesar de
haberse trivializado el filibusterismo sigue reportando beneficios para la
salud del principio constitucional de la separacioacuten de poderes529
Y en segundo lugar porque el filibusterismo con lo que supone
de riesgo de abusos por parte de las minoriacuteas se halla en una especial
relacioacuten con la disciplina parlamentaria distinta a la del obstruccionismo
La disciplina parlamentaria se ve mucho maacutes exigida y violentada por el
obstruccionismo que por el filibusterismo De hecho eacuteste no es conside-
rado un problema disciplinario severo en los Estados Unidos Por un
lado existe el cloture para ponerle coto y por otro cuando los senadores
estaacuten monopolizando el debate sin liacutemite de tiempo el Presidente puede
poder circunstancial de una mayoriacutea de turno Los argumentos del debate lucen sencillos nada
distinto de lo que tradicionalmente de ha dicho con respecto a los problemas praacutecticos engen-
drados por el filibusterismo Sin embargo la lectura de este debate resulta de provecho por el
modo en que se sistematizan las ideas y porque queda en evidencia que seguacuten lo que se vis-
lumbra el filibusterismo seguiraacute imperando como una praacutectica poliacutetica moral y juriacutedicamente
aceptada en los Estados Unidos de Ameacuterica durante las proacuteximas deacutecadas
526 Cfr ROGERS Lindsay Op Cit p VIII del Prefacio para quien esa institucioacuten que
algunos tildan de antidemocraacutetica (el Senado) es indispensable para los pesos y contrapesos
entre los poderes del Estado en el sistema norteamericano Y la uacutenica manera de que siga cum-
pliendo ese rol es que se le asegure una completa libertad de debate
527 Cfr KURLAND Philip B ldquoThe Rise and Fall of the Doctrine of Separation of Powersrdquo
Michigan Law Review Vol 85 No 3 Diciembre-1986 p593
528 Cfr SHARP Malcolm P ldquoThe Classical American Doctrine of the Separation of Powersrdquo
The University of Chicago Law Review Vol 2 No 3 Abril-1935 p 396
529 Cfr CALMES Jacqueline ldquoTrivialized Filibuster Is Still a Potent Toolrdquo Congressional
Quarterly Weekly Report Septiembre (5) 1987 p 2115
200 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
ejercer potestades disciplinarias sobre ellos llamaacutendolos a la cuestioacuten y
requirieacutendoles una mayor rapidez en la exposicioacuten de los argumentos530
reprimiendo el uso de las palabras y expresiones que no sean acordes con
la dignidad del lenguaje parlamentario531 y exigiendo que el senador se
mantenga de pie mientras hace uso de su derecho al debate ilimitado532
530 Cfr BACH Stanley ldquoFilibustershelliprdquo Op Cit p 6
531 Cfr HAYNES George H Op Cit p 387
532 Cfr RIDDICK Floyd M ldquoThe United States Congress Organization and Procedurerdquo Na-
tional Capitol Publishers Inc Washington DC 1949 p 369
TERCERA PARTE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA EN EL
ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL ESPANtildeOL
CAPIacuteTULO III
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA
1 El concepto de disciplina parlamentaria
11 El estatus de la cuestioacuten
Como se ha constatado en el capiacutetulo II la existencia de sistemas
sancionadores intracaacutemaras responde a la necesidad de preservar la vida
funcional de los parlamentos En nuestros diacuteas ninguna Caacutemara de-
mocraacutetica carece del instrumental juriacutedico requerido para la salvaguarda
de su orden interior533 Los fenoacutemenos sancionadores tienen rango de
caracteriacutestica fundamental en todos los parlamentos Responden ndash
pensamosndash a la especialiacutesima necesidad de juridificar las relaciones poliacuteti-
cas suscitadas en el seno de los oacuterganos constitucionales534 Existen cla-
ro estaacute diferentes matices en la configuracioacuten concreta de la disciplina
parlamentaria535 Las soluciones a los problemas de indisciplina no tienen
533 Cfr BUumlCKER Joseph ldquoDas parlamentarische Ordnungsrechtrdquo en SCHNEIDER Hans-
Peter y ZEH Wolfgang ldquoParlamentsrecht und Parlamentspraxisrdquo Berliacuten y New Cork 1989 p 961
534 Tomamos la idea a manera de analogiacutea de GOacuteMEZ MONTORO Aacutengel ldquoEl con-
flicto entre oacuterganos constitucionalesrdquo Centro de Estudios Constitucionales Madrid 1992 p 310
para quien la solucioacuten jurisdiccional de los conflictos constitucionales obedece a la necesidad
de juridificar las relaciones entre los oacuterganos constitucionales las cuales como es evidente
tienen un contenido esencialmente poliacutetico
535 Para una visioacuten de las caracteriacutesticas especiacuteficas de los sistemas de disciplina parla-
mentaria de algunos paiacuteses del entorno europeo Cfr MUNtildeOZ ARNAU Juan Andreacutes ldquoLa
disciplina parlamentaria en algunos paiacuteses europeos y en el Parlamento europeordquo Anuarios Juriacutedicos de La
Rioja Logrontildeo Ndeg 4 1998 p 371 MCGRATH Peter Op Cit HONTEBEYRE Pierre
ldquoLas competencias del Parlamento franceacutes en materia de sancionesrdquo Instituciones de Derecho Parlamen-
tario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 BUONOMO Giampiero
ldquoSanciones disciplinarias y policiacutea interna en el ordenamiento parlamentario italianordquo Instituciones de
204 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
caraacutecter uniacutevoco Pero ello no obsta para que en virtud de la naturaleza
esencialmente ordenadora del Derecho Parlamentario536 haya una cierta
homogeneidad de principios en esas soluciones
Contrasta con lo anterior sin embargo el hecho de que han sido
pocas las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional en la materia
asiacute como la ausencia de votos particulares en las mismas537 La doctrina
por su parte tampoco se ha ocupado de la disciplina parlamentaria en
medida suficiente No es que las Caacutemaras espantildeolas esteacuten exentas de
incidentes disciplinarios En eacutestas la indisciplina no es lo habitual pero
sucede538 Es inevitable que como en cualesquiera otras Caacutemaras de-
mocraacuteticas y vivas la confrontacioacuten poliacutetica se tope con el reacutegimen de
disciplina parlamentaria y con el legiacutetimo poder sancionador de los oacuterga-
nos de gobierno interno Un cierto nivel de conflictividad es consustan-
cial a la dinaacutemica funcional de los parlamentos No hay verdadero Dere-
cho Parlamentario en donde no pugnan libremente aunque de manera
racional fuerzas poliacuteticas adversas539 Pero ocurre que en Espantildea se ha
dado una importancia relativa a la disciplina parlamentaria Eacutesta a pesar
Derecho Parlamentario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 y
GOumlRLITZ Niklas ldquoDerecho Parlamentario Sancionador en el Parlamento alemaacutenrdquo Instituciones de
Derecho Parlamentario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005
536 Cfr ENFERT Carole ldquoLe regraveglement du Seacutenat sous la cinquiegraveme Reacutepubliquerdquo Editorial
Econoacutemica Pariacutes 1999 p 45
537 Las sentencias existentes al respecto son STC 1361989 de 19 de julio STC
1691995 de 20 de noviembre STC 3012005 de 21 de noviembre STC 1292006 de 24 de
abril
538 Sobre este particular Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria ante el
Tribunal Constitucionalrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 28 Madrid 1990 p
208 NAVARRO MEacuteNDEZ Joseacute Ignacio ldquoSobre las garantiacuteas juriacutedicas miacutenimas en los procedimien-
tos disciplinarios parlamentarios principio de legalidad y iquestderecho a la defensardquo Repertorio Aranzadi del
Tribunal Constitucional Nuacutem 2 2006 p 1995 PULIDO QUECEDO Manuel ldquoSanciones de
plano en el recinto parlamentario y excesos presidenciales El caso Iturgaizrdquo Repertorio Aranzadi del
Tribunal Constitucional Nuacutem 19 2005 p 33
539 Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoDerecho Parlamentario espantildeolrdquo Editora
Nacional Madrid 1984 p 28
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 205
de ser una abigarrada materia que implica problemas praacutecticos y teoacuteri-
cos no genera mayores preocupaciones en este paiacutes540
En siacute mismo ello no representa motivo de alarma Tampoco es
siacutentoma de patologiacuteas parlamentarias Todo lo contrario La escasez ju-
risprudencial y doctrinal referida es reflejo de los altos estaacutendares de ra-
cionalizacioacuten de las Cortes Generales y de los parlamentos autonoacutemicos
Las construcciones doctrinales y jurisprudenciales cuajadas positivamen-
te en los reglamentos de las Caacutemaras han cumplido sus fines disciplina-
rios de un modo altamente eficaz541 De alliacute que en la actualidad la mayor
parte de la vida de las Caacutemaras espantildeolas trascurra a traveacutes de las normas
de la cortesiacutea y la disciplina parlamentaria sea acatada paciacuteficamente No
es osado decir que la vigencia efectiva de los sistemas sancionadores in-
tracaacutemaras ha contribuido decisivamente a que como ha sostenido parte
cualificada de la doctrina542 la tan invocada crisis institucional y funcio-
nal de los parlamentos no tenga entidad real en la Espantildea constitucional
El estatus de la cuestioacuten de la disciplina parlamentaria en Espantildea
es entonces la normalidad543 Los sistemas sancionadores de las Cortes
540 Cfr SANTAOLALLA Fernando ldquoPrincipio de legalidad y disciplina parlamentariardquo Re-
vista Espantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 47 Madrid 1996 p 293 PEacuteREZ-SERRANO
JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinahelliprdquo Op Cit p 442
541 Con respecto a la siacutentesis entre doctrina y reglamento en materia disciplinaria Cfr
FERNAacuteNDEZ RODRIacuteGUEZ Joseacute Julio ldquoEl orden en las sesiones y en el recinto parlamentariordquo
Instituciones de Derecho Parlamentario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz
2005 p 144
542 Al respecto Cfr RUBIO LLORENTE Francisco ldquoEl futuro de la institucioacuten parlamen-
tariardquo en GARRORENA MORALES Aacutengel (Editor) ldquoEl Parlamento y sus transformaciones actua-
lesrdquo Tecnos Madrid 1990 p 384 y RECODER DE CASSO Emilio ldquoLas Cortes Generalesrdquo en
ldquoLa Constitucioacuten espantildeola de 1978 20 antildeos de democraciardquo Congreso de los Diputados Centro de
Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Madrid 1998 p 356
543 Para algunas alusiones a la idea de ldquonormalidad parlamentariardquo Cfr GARCIacuteA-
ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad ldquoLos actos de la Administracioacuten parlamentariardquo Cuadernos de
Derecho Puacuteblico Instituto Nacional de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 4 Madrid 1998 p 66
SORIANO HERNAacuteNDEZ Enrique ldquoLa infraccioacuten de los deberes por los parlamentariosrdquo Institu-
206 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Generales y de los parlamentos autonoacutemicos han coadyuvado y siguen
coadyuvando a la normalidad de la actividad parlamentaria
Por normalidad entendemos la situacioacuten institucional en la cual las
Caacutemaras pueden cumplir sus cometidos constitucionales de acuerdo a
paraacutemetros de eficiencia razonable tanto en lo que respecta a la decencia en
la confrontacioacuten poliacutetica entre los partidos como en lo referido al cum-
plimiento de las agendas legislativas Se trata de un cuacutemulo de condicio-
nes que no son creadas directamente por la disciplina parlamentaria pero
son garantizadas por eacutesta
En concreto lo anterior significa que en el contexto del Estado
constitucional actual las Cortes Generales y los parlamentos autonoacutemicos
cumplen sus fines institucionales (i) sancionando el incumplimiento de
los deberes de los parlamentarios (ii) limitando los desoacuterdenes y pertur-
baciones ocasionados por parlamentarios y no parlamentarios en las se-
siones del pleno y de las comisiones y por uacuteltimo (iii) preservando su
funcionamiento frente a los ataques en contra del recinto parlamentario
Pero analizar el valor de la normalidad institucional vigente en el
seno de las Caacutemaras mueve a dar un paso maacutes Toda reflexioacuten sobre la
actualidad de los parlamentos espantildeoles estariacutea incompleta si ndashcomo se-
ntildeala un sector de la doctrina544ndash no se toma en cuenta el punto de partida
del desarrollo institucional de eacutestos y si no hace alusioacuten al camino histoacute-
rico que se ha recorrido desde 1978 Por eso a la disciplina parlamentaria
debe consideraacutersela en el marco del desarrollo del Estado constitucional
espantildeol despueacutes de la transicioacuten democraacutetica Uacutenicamente considerando
el contexto en el cual se ha alcanzado la normalidad de la actividad par-
lamentaria es posible ponderar dicha normalidad en su justa dimensioacuten
esto es no hacer de ella el fin uacuteltimo del desarrollo institucional de las
Cortes y de los parlamentos autonoacutemicos pero tampoco subestimar el
ciones de Derecho Parlamentario V Ediciones del Parlamento Vasco Vitoria-Gasteiz 2005 p
106 PEacuteREZ-SERRANO JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinahelliprdquo Op Cit p 441 y TORRES
MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria antehelliprdquo Op Cit p 207
544 Cfr RAMIacuteREZ Manuel ldquoProblemaacutetica actual del Parlamentordquo Revista de Estudios Poliacute-
ticos Ndeg 87 1995 p 59
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 207
valor real de lo que eacutesta ha significado para la democracia espantildeola Du-
rante los antildeos de la experiencia constitucional ha quedado claro como
dice Aragoacuten Reyes que la suerte de la democracia sigue siendo la suerte
de la institucioacuten parlamentaria545
Es mucho lo que se ha avanzado en la consolidacioacuten de una cul-
tura de trabajo parlamentario eficiente despueacutes de la entrada en vigencia
de la Constitucioacuten de 1978 Pero la normalidad parlamentaria alcanzada a
lo largo de maacutes de tres deacutecadas de democracia es con todo una realidad
perfectible Todaviacutea conviene alcanzar mayores niveles de racionaliza-
cioacuten en las Caacutemaras La agilizacioacuten del quehacer parlamentario es una
necesidad de permanente vigencia en el Estado constitucional
Lograrlo supone un mejor conocimiento de la praacutectica cotidiana
de las Caacutemaras546 y ndashno menos importantendash el estudio pormenorizado de
dicha praacutectica Hay que dotar de profundidad dogmaacutetica a la disciplina
parlamentaria para mejorarla en el terreno de los hechos Sus defectos
tienen que ser tamizados a traveacutes de la teoriacutea general del Derecho Parla-
mentario Para ello es necesario que la doctrina preste mayor atencioacuten a
los fenoacutemenos parlamentario-sancionadores No basta con conocer
coacutemo es de facto la realidad sancionadora de las Caacutemaras Hay que resaltar
ndashcomo afirmara Saacutenchez Agesta para referirse de manera geneacuterica a los
procedimientos parlamentariosndash el deber ser de dicha realidad547 De lo
contrario no es posible idear renovados cauces a traveacutes de los cuales se
haga de los parlamentos espantildeoles cuerpos legislativos mejor estructura-
545 Cfr ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoParlamento y sociedadrdquo Anuario Juriacutedico de La Rio-
ja Logrontildeo Ndeg 3 1997 p 201
546 Cfr SARMIENTO MEacuteNDEZ Xoseacute A ldquoLas sanciones por incumplimiento de los deberes
de los parlamentariosrdquo Corts Anuario de Derecho Parlamentario Ndeg 9 Valencia 2000 p 317
547 Cfr SAacuteNCHEZ AGESTA Luis ldquoEstabilidad de un reacutegimen democraacutetico parlamentariordquo
Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense Ndeg 72 Madrid 1987 p
471
208 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
dos y racionalizados548 y no meramente en situacioacuten de normalidad fun-
cional
12 El concepto de disciplina parlamentaria en la doctrina espantildeo-la
Partiendo de lo expuesto hasta ahora afirmamos que existe una
relacioacuten inversamente proporcional entre la importancia praacutectica de la
disciplina parlamentaria y el intereacutes que la doctrina ha prestado a eacutesta
No hay ninguacuten estudio monograacutefico en el cual se trate esta materia Sin
embargo encontramos algunos conceptos que son dignos de atencioacuten y
que trabajaremos a lo largo de este capiacutetulo
Asiacute para Peacuterez-Serrano Jaacuteuregui la disciplina parlamentaria es ldquoel
conjunto de actitudes y medidas tendentes a preservar y conseguir un
determinado orden parlamentariordquo549
Torres Muro por su parte la define como ldquoel conjunto de nor-
mas previstas principalmente en los Reglamentos de las Caacutemaras expre-
sioacuten de su autonomiacutea que regulan el correcto funcionamiento de una
Asamblea Legislativa con previsioacuten de una serie de sanciones para los
casos en que los diversos actores de la vida parlamentaria alteren de ma-
nera significativa la vida misma impidiendo que pueda ejercitar sin trabas
las funciones que tenga encomendadas en un sistema poliacuteticordquo550
Pascual Medrano se refiere a la disciplina parlamentaria como
ldquotodas aquellas medidas coercitivas o sanciones que cabe adoptar a fin de
lograr un adecuado cumplimiento de las normas ordenadoras de la acti-
vidad de la Caacutemarardquo551
548 Sobre la necesidad de renovar los cauces que racionalizan la actividad de las Caacutemaras
parlamentarias espantildeolas Cfr GARCIacuteA MORILLO Joaquiacuten ldquoMitos y realidades del parlamenta-
rismordquo Revista del Centro de Estudios Constitucionales Nuacutemero 9 1991 pp 115 y ss
549 Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAUacuteREGUI Nicolaacutes ldquoLa disciplinahelliprdquo Op Cit p 439
550 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria Unahelliprdquo Op Cit p 31
551 Cfr PASCUAL MEDRANO Amelia Op Cit p 326
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 209
Y finalmente Fernaacutendez Rodriacuteguez habla del mecanismo que
ldquoengloba las medidas coercitivas que persiguen el cumplimiento de las
normas reguladoras del correcto funcionamiento de las caacutemarasrdquo552
13 Los efectos de la disciplina parlamentaria sobre la actividad de las Caacutemaras
La teoriacutea constitucional contemporaacutenea los propios textos fun-
damentales y los reglamentos de las Caacutemaras hacen descansar sobre la
ldquomagna cuestioacuten de la disciplina parlamentariardquo553 buena parte de las
esperanzas de una mayor racionalizacioacuten del funcionamiento de los par-
lamentos Ello es asiacute porque la disciplina parlamentaria irradia tres efec-
tos de peculiar importancia sobre la actividad de las Caacutemaras (i) auto-
nomiacutea (ii) unidad y (iii) eficacia
Si quisieacuteramos hacer una relacioacuten sinteacutetica de estos tres efectos
habriacutea que vincularlos a traveacutes de un denominador comuacuten la libertad
institucional del Parlamento La disciplina parlamentaria en cuanto se
ordena a la autonomiacutea de las Caacutemaras y forma parte de eacutesta asegura la liber-
tad funcional del Parlamento ad extra es decir frente a los intentos de
subordinar el ejercicio de la representacioacuten popular a otros poderes
puacuteblicos En cuanto se ordena a la unidad de la actividad de las Caacutemaras
asegura la libertad del Parlamento ad intra sirvieacutendole de instrumento
para mantener cara a la conformacioacuten de la voluntad general el equili-
brio entre los derechos de las mayoriacuteas y los derechos de las minoriacuteas Y
finalmente si se considera que la disciplina parlamentaria es un factor de
eficacia de la actividad parlamentaria es porque ella libera al Parlamento
haciendo que las formas juriacutedicas y los procedimientos tan necesarios
para la racionalizacioacuten de los trabajos no sean manipulados ni instru-
mentalizados torcidamente en perjuicio del rol constitucional de la insti-
tucioacuten parlamentaria y a la postre de los asuntos de intereacutes general para
los ciudadanos
552 Cfr FERNAacuteNDEZ RODRIacuteGUEZ Joseacute Julio Op Cit p 147
553 Cfr PEacuteREZ SERRANO Nicolaacutes ldquoTratadohelliprdquo Op Cit p 774
210 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
131 Autonomiacutea
El caraacutecter autoacutenomo de los parlamentos es una cuestioacuten transida
de historicidad La lucha por la libertad poliacutetica en el ejercicio de la re-
presentacioacuten popular por la autonomiacutea de un Parlamento soberano cu-
yos derechos que eran los de la nacioacuten debiacutean hacerse valer frente a las
Coronas que encarnaban las monarquiacuteas del antiguo reacutegimen es cosa del
pasado554
Ello no obsta sin embargo para que siga vigente la exigencia de
un Parlamento autoacutenomo en el cual se concreten el ejercicio de la sobe-
raniacutea y de la representacioacuten populares sin ninguacuten tipo de ataduras Lo
que antes fue una lucha por la autonomiacutea del Parlamento frente al poder
de las Coronas es hoy una lucha frente a los demaacutes poderes del Estado
en concreto frente a un poder ejecutivo expansivo y envolvente de la
institucioacuten parlamentaria que tiende a convertir a las Caacutemaras maacutes que
en oacuterganos de impulsioacuten en oacuterganos meramente controladores555
Si se considera que el arte de legislar consiste en poner los cimien-
tos juriacutedicos sobre los cuales se debe edificar una convivencia humana
justa y paciacutefica se comprenderaacute que se trata de una funcioacuten prentildeada de
contenido moral la cual por su propia fisonomiacutea soacutelo puede ser realiza-
da si se asegura el marco de libertad requerido para ello Y dentro de ese
marco la disciplina parlamentaria ejerce un rol instrumental de altiacutesima
importancia Con ella los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras pueden
asegurar desde la oacuteptica parlamentaria es decir seguacuten sus propios re-
querimientos y seguacuten su propia naturaleza el orden interior sin la inter-
vencioacuten de otros poderes del Estado Se asume que en el Parlamento se
554 Por todos Cfr KELSEN Hans ldquoEl problemahelliprdquo Op Cit pp 86 y ss
555 Cfr GARCIacuteA-ESCUDERO MARQUEZ Piedad ldquoArtiacuteculohelliprdquo Op Cit p 393
PENDAacuteS GARCIacuteA Benigno ldquoOtras fuentes Esbozo para una construccioacuten principalista del Derecho
Parlamentariordquo en ldquoInstituciones de Derecho Parlamentario I Las fuentes del Derecho Parlamentariordquo
Obra colectiva Ediciones del Gobierno Vasco Vitoria-Gasteiz 1996 p 222 FERNAacuteNDEZ-
MIRANDA CAMPOAMOR Alfonso ldquoProacutelogordquo a TORRES MURO Ignacio ldquoLos oacuterganos de
gobierno de las caacutemarasrdquo publicaciones del Congreso de los Diputados Madrid 1987 p 11
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 211
conoce bien lo que es necesario para la libertad del Parlamento y se
apunta a que todo lo que en eacutel ocurra se deba a su ldquoexclusiva volun-
tadrdquo556
Por ello como bien han recordado Diacuteez-Picazo557 y Recoder de
Casso558 todas las potestades previstas en el artiacuteculo 72 de la Constitu-
cioacuten (incluidas por supuesto las del 723 que atantildeen a los poderes admi-
nistrativos y a las facultades de policiacutea que recaen en los presidentes de
las asambleas legislativas y configuran los sistemas sancionadores in-
tracaacutemaras) deben ser interpretadas en clave de privilegio constitucional
de garantiacutea de independencia para la institucioacuten parlamentaria
132 Unidad
La nota de unidad de la actividad parlamentaria cuyo fin es la sus-
citacioacuten de una voluntad general genuina y legiacutetima se impone como una
exigencia especialmente apremiante en el Estado de partidos La Consti-
tucioacuten quiere y permite la preeminencia de los partidos en el sistema de
representacioacuten poliacutetica Pero esa preeminencia legiacutetima que asegura un
alto grado de autonomiacutea a los partidos en su traacutefico parlamentario y que
ndashen nuestro criteriondash es sana porque se ordena al pluralismo dentro del
Estado constitucional no puede concebirse en modo alguno como li-
cencia para la exacerbacioacuten de las rivalidades poliacuteticas
Todo enconamiento entre partidos toda manipulacioacuten que se
haga de los instrumentos juriacutedicos de cualquier naturaleza para por un
lado evitar mediante el obstruccionismo el ejercicio de los derechos de
las mayoriacuteas y por otro lado afectar ndashen virtud de lo que Madison de-
556 Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoDerechohelliprdquo Op Cit p 41
557 Cfr DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoLa autonomiacutea administrativa de las Caacutemaras parlamen-
tariasrdquo Cuadernos de los Studia Albornotiana Ndeg 2 Cometa SA Zaragoza 1985 p 34
558 Cfr RECODER DE CASSO Emilio ldquoArtiacuteculo 723rdquo en GARRIDO FALLA Fer-
nando ldquoComentarios a la Constitucioacutenrdquo Editorial Civitas Madrid 1980 p 774
212 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
nominoacute ldquoespiacuteritu de partidordquo559ndash a los derechos de las minoriacuteas estaacute fue-
ra de las previsiones constitucionales del Estado de partidos Son distor-
siones que no pueden considerarse integrantes del contenido de las fun-
ciones constitucionales de las instituciones partidistas Mucho menos de
los derechos que en virtud del artiacuteculo 6 de la Constitucioacuten se puedan
atribuir a estas uacuteltimas No pueden considerarse parte constitutiva del
fundamento de la autonomiacutea parlamentaria en el Estado de nuestro
tiempo560
En este sentido la disciplina parlamentaria asegura si se la ins-
trumentaliza adecuadamente que el Parlamento siendo una entidad cor-
porativa un cuerpo colegiado actuacutee unitariamente en la procura de una
voluntad general que ha de ser tambieacuten y necesariamente unitaria O
dicho de otro modo con la disciplina parlamentaria se talan las preten-
siones ilegiacutetimas tanto de las minoriacuteas como de las mayoriacuteas para hacer
prevalecer las pretensiones legiacutetimas de mayoriacuteas y minoriacuteas y una vez
depuradas integrarlas como elementos de valiacutea en la configuracioacuten de
una voluntad juriacutedica y poliacuteticamente imputable a las Caacutemaras
133 Eficacia
Es claro que la disciplina parlamentaria actuacutea como un sistema
orientado a la racionalizacioacuten de la actividad del Parlamento la cual co-
mo afirmoacute Guetzevitch561 debe impregnar todos los procedimientos
parlamentarios
En el marco de las democracias constitucionales de hoy no basta
con que se asegure la autonomiacutea de las Caacutemaras para que sea posible
559 Cfr HAMILTON MADISON JAY ldquoEl Federalistardquo Fondo de Cultura Econoacutemica
Primera Edicioacuten Sexta Reimpresioacuten Meacutexico 1998 p 36
560 Cfr GARCIacuteA-ESCUDERO MARQUEZ Piedad ldquoArtiacuteculohelliprdquo Op Cit p 393
561 Cfr MIRKINE-GUETZEVITCH BORIS ldquoModernas tendencias del Derecho Constitu-
cionalrdquo traduccioacuten del franceacutes por Sabino Aacutelvarez-Gendin 1era Edicioacuten Editorial Reus Ma-
drid 1934 pp 17-18
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 213
alcanzar una voluntad general auteacutentica que responda a las necesidades
poliacuteticas sociales y econoacutemicas de los paiacuteses Esa voluntad ha de ser
tambieacuten y sobre todo oportuna Es decir ha de alcanzarse con la pronti-
tud que demanda la arrolladora movilidad con que acaecen los aconteci-
mientos en nuestros diacuteas lo cual trae aparejada la necesidad de un siste-
ma disciplinario que a un mismo tiempo sea ldquosevero y eficazrdquo562
De nada serviriacutea hoy un Parlamento que teacutecnicamente correcto
en sus formulaciones legislativas y con tino en la identificacioacuten de los
problemas de fondo del orden poliacutetico no logre zafarse de la lentitud en
la tramitacioacuten de las cuestiones del obstruccionismo y de la ambigua
indecisioacuten sistemaacutetica que tanto dantildeo hace a la imagen de la institucioacuten
parlamentaria
Asiacute la disciplina parlamentaria funge como uno de los pilares de
la economiacutea procedimental de las asambleas legislativas que se hace maacutes
necesaria cuanto maacutes diversificada estaacute la funcioacuten parlamentaria Por eso
vale decir que los sistemas de disciplina intracaacutemaras se ordenan a la ra-
cionalizacioacuten y economiacutea de los procedimientos a traveacutes de los cuales los
parlamentos ejercen sus potestades legislativas presupuestarias y de con-
trol
14 Una propuesta de concepto
Por disciplina parlamentaria entendemos el (i) sistema punitivo (ii)
configurado en torno a la compleja potestad sancionadora de las Caacutema-
ras que (iii) tiene por fuente a la propia Constitucioacuten y a otros elementos
normativos del ordenamiento juriacutedico y (iv) preveacute reglamentariamente
los subsistemas disuasorios y represivos de los cuales emanan las medi-
das orientadas a mantener el orden y la funcionalidad de los parlamenta-
rios
El concepto propuesto es complejo Conjuga variados y multi-
formes elementos En el presente capiacutetulo se analizaraacuten todas sus partes
562 Cfr PEacuteREZ SERRANO Nicolaacutes ldquoTratadohelliprdquo Op Cit p 775
214 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Antes de hacerlo sin embargo consideramos necesario realizar dos acla-
raciones
La primera es que no resulta faacutecil sintetizar en una foacutermula unita-
ria todos los aspectos que engloban los sistemas sancionadores de disci-
plina parlamentaria Todo intento de conceptualizacioacuten de estos sistemas
juriacutedicos ha de integrar ndashnecesariamentendash implicaciones normativas
orgaacutenicas subjetivas materiales teleoloacutegicas y finalmente como dato
contextual un recordatorio que es el Parlamento con su naturaleza juriacute-
dico-poliacutetica sui generis el escenario en el cual tienen vigencia las manifes-
taciones punitivas de la disciplina parlamentaria
La segunda aclaratoria es que a pesar de lo anterior puede causar
extrantildeeza que en el intento de elaborar un concepto de disciplina parla-
mentaria se dejen fuera algunos aspectos cruciales en su praacutectica como lo
son por ejemplo la relacioacuten de eacutesta con el mandato y estatuto de los
parlamentarios y la defensa de la situacioacuten subjetiva de los mismos
Ante esto debemos decir preventivamente que reconocemos la
importancia de estas dos facetas praacutecticas y de su necesaria vinculacioacuten
con los fenoacutemenos sancionadores de las asambleas legislativas Pero pen-
samos que dicha vinculacioacuten no es constitutiva del concepto de discipli-
na parlamentaria sino que emerge ante eacutel sobrevenidamente En este
capiacutetulo nos centraremos en los elementos del concepto y no en las rela-
ciones que a partir de eacutel se suscitan a posteriori en la praacutectica La rela-
cioacuten de la disciplina parlamentaria con la posicioacuten constitucional de los
diputados y senadores y la defensa juriacutedica de tal posicioacuten (recurso de
reconsideracioacuten y recurso de amparo) seraacuten estudiadas en el capiacutetulo IV
de esta investigacioacuten
2 La disciplina parlamentaria y el ius puniendi del Estado
21 El problema
Para desentrantildear la especificidad de la disciplina parlamentaria
como sistema sancionador tenemos que explicar queacute la diferencia de los
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 215
demaacutes sistemas punitivos del Estado El punto de partida en esta tarea
es por supuesto una elemental constatacioacuten orgaacutenica La disciplina par-
lamentaria opera en el Parlamento y desde el Parlamento Ello arroja un
dato primario que en siacute mismo imprime caraacutecter incuestionable a nues-
tro objeto de estudio Pero se trata de un caraacutecter meramente formal que
aunque valioso en teacuterminos de anaacutelisis es insuficiente para dar cuenta de
la naturaleza esencial que intentamos develar Por eso a nuestros efectos
es necesario examinar la cuestioacuten desde una perspectiva material
Hacerlo supone reconocer la existencia de una potestad sanciona-
dora parlamentaria alojada en las Caacutemaras Noacutetese que se trata de una
potestad sancionadora que al mismo tiempo tiene naturaleza parlamentaria
Por ser sancionadora estaacute en cierto sentido incorporada al ius puniendi
geneacuterico del Estado Y por ser de naturaleza parlamentaria tiene caraacutecter
complejo Como explicaremos con mayor hondura maacutes adelante en el
apartado 3 de este capiacutetulo la dinaacutemica funcional de las Caacutemaras condu-
ce a que la disciplina parlamentaria congregue unitariamente ndashaunque de
una manera diferenciablendash poderes administrativos y funciones de polic-
iacutea seguacuten lo que puede leerse en el artiacuteculo 723 CE
Pero examinar materialmente el modo de ser especiacutefico de tales
poderes administrativos y funciones de policiacutea agrupados bajo el roacutetulo
ldquodisciplina parlamentariardquo fuerza a salir del aacutembito del Derecho Parla-
mentario Sus categoriacuteas son insuficientes para explicar los fenoacutemenos
punitivos que venimos refiriendo Mucho menos es apto para esta em-
presa el asiacute llamado Derecho Parlamentario sancionador precariamente
desarrollado tanto en Espantildea como en el Derecho Comparado
El camino es entonces acudir tanto a las expresiones del Dere-
cho punitivo del Estado (Derecho Penal y Derecho Administrativo san-
cionador) como al Derecho disciplinario entendiendo por este uacuteltimo un
Derecho Administrativo sancionador sui generis que opera uacutenica y exclu-
sivamente en el aacutembito de lo que la doctrina denomina relaciones de su-
jecioacuten especial
Llegados a ese punto debe avanzarse a un segundo estadio de anaacute-
lisis No basta con conocer cuaacuteles son las manifestaciones del ius puniendi
estatal Hay que descubrir coacutemo se encuadran eacutestas en los esquemas del
216 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Estado de Derecho O dicho de otro modo debemos determinar de queacute
manera concreta el principio de legalidad sancionadora racionaliza el
ejercicio de los poderes punitivos del Estado
Hecho lo anterior conocidas las particularidades de cada potestad
punitiva del Estado y el modo en que eacutestas son moduladas por el princi-
pio de la legalidad estaremos en condiciones de dibujar en el apartado 3
de este capiacutetulo la especificidad de las potestades sancionadoras de las
Caacutemaras y consecuentemente de los sistemas represivos de disciplina
parlamentaria Tambieacuten podremos calibrar el impacto que tiene en eacutestos
el principio de legalidad sancionadora consagrado en el artiacuteculo 251 de la
Constitucioacuten
Comenzaremos entonces revisando el caraacutecter unitario de los
poderes punitivos del Estado En segundo lugar nos moveremos hacia el
Derecho disciplinario enmarcado en las relaciones de sujecioacuten especial
Y finalmente trataremos la incidencia del principio de legalidad (artiacuteculo
251 CE) en las potestades concretas del ius puniendi estatal (Derecho Pe-
nal y Derecho Administrativo sancionador) asiacute como sobre el Derecho
disciplinario Todo lo cual tiene por norte ndashinsistimosndash el conocimiento
de la especificidad de las potestades sancionadoras de las Caacutemaras asiacute
como la relacioacuten de eacutestas con el artiacuteculo 251 CE
22 La unidad de los poderes punitivos del Estado
Las potestades punitivas del Estado tienen caraacutecter uniacutevoco563
Seguacuten la doctrina dominante al respecto la cual parece gozar de caraacutecter
incontrovertido todos los poderes represivos de los oacuterganos que ejercen
el poder puacuteblico se incardinan dentro de un mismo fenoacutemeno juriacutedico el
ius puniendi estatal Eacuteste es el ldquotronco comuacutenrdquo564 de donde dimanan la viacutea
563 Cfr CEREZO MIR Joseacute ldquoCurso de Derecho Penal espantildeol Parte Generalrdquo Tecnos
3era edicioacuten actualizada y considerablemente ampliada Madrid 1998 tomo I p 41
564 Cfr REBOLLO PUIG Manuel IZQUIERDO CARRASCO Manuel ALARCOacuteN
SOTOMAYOR Luciacutea y BUENO ARMIJO Antonio ldquoPanorama del Derecho Administrativo
Sancionador en Espantildeardquo Revista Estudios Socio-Juriacutedicos Vol 7 Ndeg 1 2005 p 24
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 217
penal la viacutea administrativa sancionadora y cualesquiera otras viacuteas a traveacutes
de las cuales el Estado sanciona legiacutetimamente a los ciudadanos con la
imposicioacuten de contenidos aflictivos justificados en la proteccioacuten o bene-
ficio que la intervencioacuten represiva reporta para la sociedad565
La primera consecuencia teoacuterica de este planteamiento es la ldquoten-
dencia a equipararrdquo566 el Derecho Penal y el Derecho Administrativo
sancionador como dos ramas del ius puniendi uacutenico y superior del Estado
que han de regirse por criterios sustancialmente homogeacuteneos La segun-
da derivada de la primera es la igualacioacuten de los iliacutecitos penales y los
iliacutecitos administrativos567 lo cual como expresa Huerga Lora supone la
concepcioacuten previa de las penas y las sanciones administrativas como rea-
lidades con ldquoidentidad ontoloacutegicardquo568
Lo anterior conlleva a no pocas vicisitudes El problema praacutectico
maacutes importante que trae consigo el caraacutecter uniacutevoco del poder punitivo
estatal es el de la delimitacioacuten de las penas y de las sanciones administra-
tivas tanto por razoacuten de su naturaleza como en cuanto a sus respectivos
565 Cfr SANTAMARIacuteA PASTOR Juan Alfonso ldquoPrincipios de Derecho Administrativordquo
Editorial Centro de Estudios Ramoacuten Areces SA Coleccioacuten Ceura 2000 tomo II pp 373
NIETO Alejandro ldquoDerecho Administrativo Sancionadorrdquo reimpresioacuten de la 4ta Edicioacuten Tecnos
Madrid 2006 p 26 BETEGOacuteN Jeroacutenimo ldquoSancioacuten y coaccioacutenrdquo LAPORTA SAN MIGUEL
Francisco y GARZOacuteN VALDEacuteS Ernesto (Coordinadores) ldquoEl Derecho y la Justiciardquo 1996
Vol 2 p 355 GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo y FERNAacuteNDEZ Tomaacutes Ramoacuten ldquoCurso
de Derecho Administrativordquo Thomson-Civitas novena edicioacuten Madrid 2006 tomo II p 167
REBOLLO PUIG Manuel ldquoEl contenido de las sancionesrdquo Justicia administrativa Revista de
Derecho Administrativo Nordm Extra 1 (ejemplar dedicado a Infracciones sanciones y procedi-
miento administrativo sancionador) 2001 p 155 MIR PUIG Santiago ldquoDerecho Penal Parte
Generalrdquo Editorial Reppertor 6ta edicioacuten Barcelona 2002 pp 121-122
566 Cfr CANO CAMPOS Tomaacutes ldquoLa analogiacutea en el Derecho Administrativo sancionadorrdquo
Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 113 Madrid 2002 pp 51 y ss
567 Cfr RUIZ ROBLEDO Agustiacuten ldquoEl rango de las normas sancionadorasrdquo en BALA-
GUER CASTELLOacuteN Francisco (Coordinador) ldquoEstudios en homenaje a Peter Haumlberlerdquo Tecnos
Madrid 2004 p 612
568 Cfr HUERGA LORA Alejandro ldquoLas sanciones administrativasrdquo 1era Edicioacuten IUS-
TEL Madrid 2007 p 30
218 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
aacutembitos de aplicacioacuten569 Aunque se asuma que el marco constitucional y
las justificaciones de fondo son los mismos la ldquoarmonizacioacutenrdquo de los
sistemas punitivos es posible y deseable para coordinar la accioacuten de los
instrumentos represivos del Estado570
La aspiracioacuten ha de ser entonces encontrar la ldquoidentidad esen-
cialrdquo571 de las distintas potestades en las cuales se refleja el ius puniendi del
Estado572 Se trata de distinguir para unir los fenoacutemenos represivos es-
tatales mediante el encuadre de eacutestos en la Constitucioacuten Ello debe insis-
tirse reviste mucho intereacutes en lo teoacuterico y en lo praacutectico como teoacutericas y
praacutecticas son las razones que en el concierto de los poderes punitivos
569 Al respecto veacuteanse los extraordinario trabajos de UacuteBEDA TARAJANO Francisco
E ldquoSanciones disciplinarias de Derecho Puacuteblico las relaciones entre iliacutecitos administrativos y penales en el
marco constitucionalrdquo Ministerio de Justicia Boletiacuten Nuacutemero 2033 Madrid-Espantildea 2007 pp 986
y ss y GARCIacuteA DE ENTERRIA Eduardo ldquoEl problema juriacutedico de las sanciones administrativasrdquo
Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 10 Madrid 1976 pp 399 y ss
570 Cfr TIEDESMANN Klaus ldquoConstitucioacuten y Derecho Penalrdquo Revista Espantildeola de De-
recho Constitucional Antildeo 11 Nuacutemero 33 Septiembre-Diciembre 1991 p 153 HUERGA
LORA Alejandro Op Cit p 15 QUINTERO OLIVARES Gonzalo ldquoParte General del Dere-
cho Penalrdquo Thomson-Aranzadi Madrid 2002 p 60 Cfr BACIGALUPO SAGGESE Silvina
ldquoLa necesidad de armonizacioacuten del Derecho sancionador penal y administrativo principio de legalidad y remi-
sioacuten normativa en leyes penales en blancordquo en BAJO FERNAacuteNDEZ Miguel BACIGALUPO
SAGGESE Silvina y GOacuteMEZ-JARA DIEZ Carlos ldquoPoliacutetica fiscal y delitos contra la Hacienda
Puacuteblica mesas redondas de Derecho y Economiacuteardquo Madrid 2007 pp 345-348 NIETO Alejandro
ldquoDerechohelliprdquo Op Cit p 26
571 Cfr QUINTERO OLIVARES Gonzalo ldquoLa autotutela los liacutemites al poder sancionador
de la Administracioacuten Puacuteblica y los principios inspiradores del Derecho Penalrdquo Revista de Administracioacuten
Puacuteblica Nuacutemero 126 1991 p 259
572 Una interesante opinioacuten al respecto es la del profesor Gonzaacutelez Peacuterez para quieacuten la
diferenciacioacuten de las potestades punitivas del Estado en funcioacuten de la identidad esencial de las
mismas es un auteacutentico principio de Derecho Puacuteblico Cfr GONZAacuteLEZ PEacuteREZ Jesuacutes
ldquoIndependencia de la potestad sancionadora de la jurisdiccioacuten penalrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica
Nuacutemero 47 1965 128
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 219
estatales conducen a diferenciar lo penal lo administrativo sancionador
y cualesquiera otras potestades represivas573
Diferenciar las distintas manifestaciones del ius puniendi equivale
asiacute a encontrar la especificidad de cada potestad punitiva del Estado
Para ello suelen tomarse en consideracioacuten tres criterios yo premisas
generales (i) el ius puniendi estatal trasciende la divisioacuten de poderes (ii) la
privacioacuten de la libertad de los ciudadanos estaacute constitucionalmente reser-
vada a oacuterganos jurisdiccionales integrados en el poder judicial y por
uacuteltimo (iii) el dato maacutes revelador del tipo de potestad punitiva ejercida es
la naturaleza juriacutedica del oacutergano sancionador Del examen a la luz de es-
tos criterios depende el conocimiento de la identidad esencial de una
determinada potestad punitiva estatal
Con respecto a lo primero debe decirse que existe una ldquofragmen-
tacioacuten subjetivardquo 574 del ius puniendi del Estado Ello no afecta en modo
alguno la vigencia constitucional del principio de divisioacuten de poderes
Quedoacute atraacutes la concepcioacuten ilustrada que en el entendido de una divisioacuten
de poderes riacutegida atribuiacutea a los jueces el monopolio de los poderes puni-
tivos del Estado575 Tambieacuten fue superada una reminiscencia de esta
uacuteltima tesis seguacuten la cual los poderes punitivos de los oacuterganos no juris-
diccionales tienen caraacutecter excepcional y han sido histoacutericamente des-
573 En favor de esta idea pero casi como poniendo en duda el caraacutecter uniacutevoco del ius
puniendi estatal Cfr ESTEVE PARDO Joseacute ldquoSanciones administrativa y potestad reglamentariardquo
Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 49 Madrid 1986 pp 99 y ss para quien
las pretensiones unitarias ndashque por lo general tienen talante teoacutericondash no pueden mantener su
integridad frente a lo concreto de cada uno de los supuestos reales que conforman la muy
amplia casuiacutestica de la materia punitiva
574 Cfr HUERGA LORA Alejandro Op Cit p 129
575 Cfr MESTRE DELGADO Juan Francisco ldquoPotestad reglamentaria y principio de legali-
dad las limitaciones constitucionales en materia sancionadora Comentario a la STC Casino de Mallorca
4287 de 7 de abril de 1987rdquo Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 57 Madrid
1988 p 155
220 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
arrollados como consecuencia de la crisis del sistema judicial penal576 En
el Estado de Derecho de nuestros diacuteas la Constitucioacuten no otorga el mo-
nopolio punitivo a los tribunales577 Eacuteste pertenece al Estado como un
todo y no a sus oacuterganos concretos578 los cuales ejercen cada potestad
represiva de manera parcial y siempre participando en el poder punitivo
general de aqueacutel Y como prueba de lo anterior basta mencionar la cons-
titucionalizacioacuten expresa de la potestad sancionadora de la Administra-
cioacuten en el artiacuteculo 251 CE con la cual el constituyente configuroacute una
nueva y maacutes amplia concepcioacuten poliacutetica y juriacutedica del poder punitivo del
Estado579
En cuanto a lo segundo a que la privacioacuten de la libertad de los
ciudadanos estaacute constitucionalmente reservada a oacuterganos jurisdicciona-
les el artiacuteculo 253 CE es claro al respecto La Administracioacuten civil no
puede imponer sanciones que directa o subsidiariamente impliquen pri-
vacioacuten de libertad Se trata de una directriz constitucional indubitable e
irreductible en virtud de la cual todos los oacuterganos del Estado distintos a
los tribunales y a la Administracioacuten castrense que actual o potencialmen-
te ejercen potestades punitivas quedan excluidos de la posibilidad de
privar de libertad a los ciudadanos Alliacute estriba la maacutes importante dife-
renciacioacuten praacutectica entre el aacutembito penal y el resto de los aacutembitos puniti-
576 Para una visioacuten extendida de este criterio Cfr PARADA VAacuteZQUEZ Joseacute Ramoacuten
ldquoEl poder sancionador de la Administracioacuten y la crisis del sistema judicial penalrdquo Revista de Administra-
cioacuten Puacuteblica nuacutem 67 1972 pp 41 y ss
577 Cfr PRIETO SANCHIacuteS Luis ldquoLa jurisprudencia constitucional y el problema de las sancio-
nes administrativas en el Estado de Derechordquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Nuacutemero
4 Enero-Abril 1982 p 105
578 Cfr TIEDESMANN Klaus Op Cit p 152
579 Cfr COBO DEL ROSAL Manuel y BOIX REIG Javier ldquoGarantiacuteas constitucionales
del Derecho Sancionadorrdquo en ldquoComentarios a la legislacioacuten penalrdquo Revista de Derecho Puacuteblico Edito-
rial Revista de Derecho Privado Editoriales de Derecho Reunidas 1982 p 192 CANO MA-
TA Antonio ldquoPotestad normativa sancionadora de las Comunidades Autoacutenomasrdquo Revista de Adminis-
tracioacuten Puacuteblica Nuacutemero 119 1989 p 199
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 221
vos estatales580 Es un criterio que permite acotar con bastante precisioacuten
queacute es un iliacutecito penal queacute es un iliacutecito administrativo y queacute es un iliacutecito
punible de cualesquier otra naturaleza juriacutedica581
Finalmente hemos de decir que considerando que el ordenamien-
to juriacutedico puede reaccionar de diferentes maneras frente a una misma
conducta humana el criterio maacutes decisivo para distinguir una pena una
sancioacuten o cualesquier otra manifestacioacuten represiva del Estado es apre-
hender el dato formal de la naturaleza juriacutedica del oacutergano punitivo582
Los tribunales imponen penas para castigar iliacutecitos penales y los demaacutes
oacuterganos del poder puacuteblico con capacidad punitiva imponen sanciones
para castigar cualesquier otra clase de iliacutecitos no penales lo cual supone
la fijacioacuten a priori por parte del legislador de la intensidad de las conduc-
tas represivas583
23 Las relaciones de sujecioacuten especial y el ius puniendi del Esta-do
Un fenoacutemeno punitivo que merece nuestra atencioacuten es el Dere-
cho disciplinario En virtud de eacuteste se aplican sanciones administrativas
en las asiacute denominadas relaciones de sujecioacuten especial entendidas como
la ldquoduradera y efectiva insercioacuten del administrado en la esfera organizativa de la Ad-
ministracioacuten a resultas de la cual queda sometido a un reacutegimen juriacutedico peculiar que
se traduce en un especial tratamiento de la libertad y de los derechos fundamentales
580 Cfr SANTAMARIacuteA PASTOR Juan Alfonso ldquoPrincipioshelliprdquo Op Cit pp 373
581 Cfr TORIO LOacutePEZ Aacutengel ldquoInjusto penal e injusto administrativo (presupuestos para la re-
forma del sistema de aranceles)rdquo en ldquoEstudios sobre la Constitucioacuten espantildeola Homenaje al profesor Eduardo
Garciacutea de Enterriacuteardquo Civitas Madrid 1991 p 2529
582 Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIA Eduardo ldquoEl problemahelliprdquo Op Cit pp 399 y ss
FERNAacuteNDEZ CARBALLO-CALERO Ricardo ldquoAlcohol y conduccioacuten habitando la difusa frontera
entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionadorrdquo Ministerio de Justicia Boletiacuten Nuacuteme-
ro 2035 Madrid-Espantildea 2007 p 1570
583 Cfr CID MOLINE Joseacute ldquoGarantiacuteas y sancionesrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica
Nuacutemero 140 1996 p 132
222 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
asiacute como de sus instituciones de garantiacutea de forma adecuada a los fines tiacutepicos de cada
relacioacutenrdquo584
Las relaciones de sujecioacuten especial son una clase singular de rela-
ciones administrativas Su conceptualizacioacuten fue desarrollada por Otto
Mayer en la Alemania de la segunda mitad del siglo XIX durante la mo-
narquiacutea constitucional de aquel paiacutes El nuacutecleo conceptual de esta cate-
goriacutea juriacutedica es la niacutetida diferenciacioacuten entre las relaciones Estado-
ciudadano y las relaciones del Estado con sus funcionarios yo servido-
res585
Con base en tal diferenciacioacuten se habla de relaciones de sujecioacuten es-
pecial en contraposicioacuten a las relaciones de sujecioacuten general En los ciudada-
nos recae un ldquodeber general de sujecioacuten a la Constitucioacutenrdquo586 y a traveacutes
de eacutesta a los oacuterganos que ejercen el poder puacuteblico (artiacuteculo 91 CE) Pe-
ro tambieacuten puede recaer sobre ellos el constrentildeimiento a cumplir algunos
deberes inherentes a la condicioacuten de sujetos integrados en una determi-
nada estructura organizativa de Derecho Puacuteblico587 Tal es precisamente
584 Cfr LOacutePEZ BENIacuteTEZ Mariano ldquoNaturaleza y presupuestos constitucionales de las rela-
ciones especiales de sujecioacutenrdquo Civitas Madrid 1994 pp 161-162
585 Cfr GARCIacuteA MACHO Ricardo ldquoSanciones administrativas y relaciones de especial suje-
cioacutenrdquo Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 72 Madrid 1991 pp 515 y ss LA-
SAGABASTER HERRARTE ldquoLas relaciones de sujecioacuten especialrdquo Civitas Madrid 1994 pp 45-
65 REVIRIEGO PICOacuteN Fernando ldquoRelaciones de sujecioacuten especial y derechos fundamentales Algunos
apuntes sobre el derecho a la intimidad de los centros penitenciariosrdquo Derechos y libertades Revista del
Instituto Bartolomeacute de las Casas Ndeg 13 Madrid 2004 p 87 PRIETO AacuteLVAREZ Tomaacutes
ldquoLa encrucijada actual de las relaciones especiales de sujecioacutenrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica
Nuacutemero 178 2009 p 217 HUERTA TOCILDO Susana ldquoPrincipio de legalidad y normas sancio-
nadorasrdquo en ldquoActas de las V Jornadas de la Asociacioacuten de Letrados del Tribunal Constitucional El princi-
pio de legalidadrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Coleccioacuten Cuadernos y Deba-
tes Ndeg 103 Madrid 2000 p 26
586 Cfr VARELA DIacuteAZ Santiago ldquoLa idea de deber constitucionalrdquo Antildeo 2 Nuacutemero 4
Enero-Abril 1982 p 70
587 Similares principios de las relaciones especiales de sujecioacuten son empleados mutatis
mutandi en las asociaciones y otras entidades de Derecho Privado si bien en estos aacutembitos los
dos argumento principales para legitimar las sanciones disciplinarias son el derecho institucio-
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 223
el caso de las relaciones especiales de sujecioacuten en las cuales el ciudadano-
funcionario se subordina doblemente al Estado pues se acentuacutea la de-
pendencia de aqueacutel respecto a eacuteste en obsequio de la buena marcha de
las cosas administrativas588
A diferencia de lo que ocurre con otras manifestaciones sanciona-
doras en las relaciones de sujecioacuten especial el ius puniendi no es el geneacuteri-
co del Estado porque las infracciones disciplinarias no atentan en contra
de bienes juriacutedicos exteriores sino en contra de los deberes propios del
servicio funcionarial y de la potestad de autoorganizacioacuten del propio
oacutergano589
Las sanciones disciplinarias se justifican entonces en la tutela del
funcionamiento interno de una determinada estructura organizativa y en
la necesidad de procurar una cierta libertad de actuacioacuten y movimiento
de la Administracioacuten nunca en la tutela del intereacutes general porque lo que
nal de naturaleza existencial que tienen estas entidades a castigar por medio de sus oacuterganos de
gobierno asiacute como la affectio societatis de los sujetos que se someten libremente a las reglas de
tales asociaciones o entidades Al respecto Cfr BILBAO UBILLOS Juan Mariacutea ldquoLas garantiacuteas
de los artiacuteculos 25 y 25 de la Constitucioacuten en los procedimientos disciplinarios privados un anaacutelisis de su
posible aplicacioacuten a las sanciones impuestas por los oacuterganos de gobierno de las asociacionesrdquo Revista Derecho
Privado y Constitucioacuten Antildeo 4 Nuacutemero 9 1996 pp 54 y ss y HUERGA LORA Alejandro
Op Cit p 180
588 Cfr GALLEGO ANABITARTE Alfredo ldquoLas relaciones especiales de sujecioacuten y el princi-
pio de legalidad de la Administracioacutenrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 34 1961 p 14
SUAY HERNAacuteNDEZ Celia ldquoRefutacioacuten del ius puniendirdquo en ARROYO ZAPATERO L y
BERDUGO GOacuteMEZ DE LA TORRE I (Coordinadores) ldquoHomenaje al Dr Marino Barbero
Santos in memoriamrdquo Universidad de Salamanca y Universidad de Castilla-La Mancha 2001 p
716 GARCIacuteA MACHO Ricardo ldquoEn torno a las garantiacuteas de los derechos fundamentales en el aacutembito
de las relaciones de especial sujecioacutenrdquo Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 64 Ma-
drid 1989 pp 521 y ss LOacutePEZ BENIacuteTEZ Mariano Op Cit p 158
589 Cfr PUNSET BLANCO Ramoacuten ldquoLas garantiacuteas material y formal del derecho fundamental
a la legalidad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucionalrdquo Anuario de Derecho Constitucional y
Parlamentario Ndeg 4 Murcia 1992 p 111 NIETO Alejandro ldquoProblemas capitales del Derecho
Disciplinariordquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 63 1970 p 72 RUIZ ROBLEDO
Agustiacuten ldquoEl rangordquo Op Cit p 617
224 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
estaacute en juego no es la reinsercioacuten del reo como es el caso del Derecho
Penal sino ndashpragmaacuteticamentendash la defensa del orden interno590 Por eso
se las denomina sanciones de autoproteccioacuten y son dictadas al amparo de
potestades punitivas naturales domeacutesticas o endoacutegenas591
Por uacuteltimo una importante caracteriacutestica de las sanciones disci-
plinarias que conviene destacar a efectos del anaacutelisis de la disciplina in-
tracaacutemaras es la posibilidad de castigar de acuerdo a ldquocriterios axioloacutegi-
cosrdquo592 esto es con base en la conducta desplegada por personas de las
cuales se espera el cumplimiento de determinados deberes o conductas
En esto hay una diferencia importante con las infracciones administrati-
vas de caraacutecter general cometidas por ciudadanos no sometidos a rela-
cioacuten de sujecioacuten especial Eacutestas son irrelevantes desde el punto de vista
eacutetico593 Pero en el Derecho disciplinario no ocurre lo mismo porque se
presume que la base del ejercicio de las actividades puacuteblicas es la honorabi-
590 Cfr COTINO HUESO Lorena ldquoRelaciones de especial sujecioacuten su diversa evolucioacuten en
Alemania y Espantildeardquo Revista del Poder Judicial Ndeg 55 1999 p 293 GARCIacuteA MACHO Ricar-
do ldquoLas relaciones de especial sujecioacuten en la Constitucioacuten espantildeolardquo Tecnos Madrid 1992 p 86
GARCIacuteA DE ENTERRIA Eduardo ldquoEl problemahelliprdquo Op Cit pp 399 y ss MESTRE
DELGADO Juan Francisco ldquoLa configuracioacuten constitucional de la potestad sancionadora de la Admi-
nistracioacuten Puacuteblicardquo en ldquoEstudios sobre la Constitucioacuten espantildeola Homenaje al profesor Eduardo Garciacutea de
Enterriacuteardquo Civitas Madrid 1991 p 2496
591 Cfr MESTRE DELGADO Juan Francisco ldquoPotestadrdquo Op Cit Revista espantildeola
de Derecho Administrativo Nuacutem 57 Madrid 1988 pp 79 y ss GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA
Eduardo y FERNAacuteNDEZ Tomaacutes Ramoacuten ldquoCurso de Derecho Administrativordquo Thomson-Civitas
novena edicioacuten Madrid 2006 tomo II p 170 CASTILLO BLANCO Federico A e ILDE-
FONSO HUERTAS Rosa Mariacutea ldquoLa renovacioacuten dogmaacutetica del Derecho Disciplinario a propoacutesito de
las infracciones y sanciones en el personal estatutario de la seguridad socialrdquo Revista de Administracioacuten
Puacuteblica Nuacutemero 158 2002 p 49
592 Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo y FERNAacuteNDEZ Tomaacutes Ramoacuten ldquoCurso
de Derecho Administrativordquo Thomson-Civitas novena edicioacuten Madrid 2006 tomo II p 170
593 Cfr PRIETO SANCHIacuteS Luis ldquoLa jurisprudenciardquo Op Cit p 100
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 225
lidad la cual recibe contenido precisamente de los valores internos cuya
proteccioacuten es procurada a traveacutes de las sanciones disciplinarias594
24 El principio de legalidad y el ius puniendi del Estado
El principio de legalidad es como ha dicho Fernaacutendez Farreres
una de las piezas maestras del Estado de Derecho y un avance teacutecnico
innegable595 Ha sido recogido formalmente en todas las constituciones
espantildeolas desde la Gloriosa en 1869596 Por eso pertenece a una tradicioacuten
ya secular en el ordenamiento juriacutedico espantildeol
Actualmente estaacute consagrado en dos realidades normativas distin-
tas los artiacuteculos 93 y 251 de la Constitucioacuten a traveacutes de las cuales el
constituyente relacionoacute la exigencia de legalidad en la actuacioacuten del poder
puacuteblico con el Estado de Derecho en cuanto teacutecnica juriacutedica dirigida a
garantizar ldquola ordenacioacuten de la vida colectiva seguacuten el imperio no de los
hombres sino de las leyesrdquo597
En el artiacuteculo 93 CE el principio de legalidad aparece como un
valor objetivo del ordenamiento juriacutedico que limita la incidencia de los
poderes puacuteblicos sobre los derechos fundamentales de los ciudadanos
594 Cfr MARTIacuteN-RETORTILLO BAQUER Lorenzo ldquoHonorabilidad y buena conducta
como requisitos para el ejercicio de profesiones y actividadesrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg
130 1993 p 24 CASTILLO BLANCO Federico A e ILDEFONSO HUERTAS Rosa
Mariacutea Op Cit p 13
595 Cfr FERNAacuteNDEZ FARRERES Germaacuten ldquoPrincipio de legalidad y normativa sobre me-
didas de seguridad y vigilancia en bancos cajas de ahorro y otras entidadesrdquo Revista de Administracioacuten
Puacuteblica Nuacutemero 100-102 1983 p 2545
596 Cfr RUIZ ROBLEDO Agustiacuten ldquoEl principio de legalidad penal en la historia constitucio-
nal espantildeolardquo Revista de Derecho Poliacutetico Nuacutemero 42 1997 pp 161-162 HUERTA TOCIL-
DO Susana ldquoEl derecho fundamental a la legalidad penalrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitu-
cional antildeo 13 Nuacutemero 39 Septiembre-Diciembre 1993 p 82
597 Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo ldquoPrincipio de legalidad Estado material de De-
recho y facultades interpretativas y constructivas de la jurisprudencia en la Constitucioacutenrdquo Revista Espantildeola
de Derecho Constitucional Antildeo 4 Nuacutemero 10 Enero-Abril 1984 p 12
226 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
especialmente en lo referido a la libertad individual598 Y en el artiacuteculo
251 CE el principio de legalidad se muestra elevado a la categoriacutea de
derecho fundamental de los ciudadanos perfectamente tutelable por viacutea
de amparo y convertido por tanto maacutes en una garantiacutea de las personas
que en un principio inspirador de la actividad punitiva del Estado599
Con respecto a la fundamentacioacuten del principio de legalidad eacutesta
tiene una triple dimensioacuten En primer lugar se fundamenta en el Estado
de Derecho cuya esencia es la procura ndashpor medio de lo juriacutedicondash del
mayor despliegue posible de libertad de los ciudadanos600 En segundo
lugar se fundamenta en el Estado social recogido en el artiacuteculo 11 CE
En virtud de eacuteste se legitima que el Estado proteja bienes sociales a
traveacutes del ejercicio del ius puniendi601 Y por uacuteltimo el principio de legali-
dad tiene una fundamentacioacuten en el Estado democraacutetico de profunda
raigambre liberal602 Soacutelo el oacutergano que ejerce la representacioacuten popular
es decir las Cortes Generales puede establecer ndashmediante leyesndash cuaacuteles
son las conductas humanas punibles asiacute como las medidas represivas
598 Cfr DIacuteEZ-PICAZO PONCE DE LEOacuteN Luis Mariacutea ldquoEl principio de legalidad penal
en la Constitucioacuten espantildeolardquo Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional Nuacutem 1 2001 p
1934
599 Cfr TOCILDO Susana ldquoEl derechordquo Op Cit p 86 LAMARCA PEacuteREZ Carmen
ldquoLegalidad penal y reserva de ley en la Constitucioacuten espantildeolardquo Revista Espantildeola de Derecho Constitu-
cional Antildeo 7 Nuacutemero 20 Mayo-Agosto 1987 p 110
600 Cfr SCHMIDT-ASSMANN Eberhard ldquoLa teoriacutea general del Derecho Administrativo co-
mo sistema Objeto y fundamento de la construccioacuten sistemaacuteticardquo proacutelogo de Antonio Loacutepez Pina Insti-
tuto Nacional de Administracioacuten Puacuteblica y Marcial Pons Madrid-Barcelona 2003 p 52
ARROYO ZAPATERO Luis ldquoPrincipio de legalidad y reserva de ley en materia penalrdquo Revista Es-
pantildeola de Derecho Constitucional Ndeg 8 Mayo-Agosto 1983 p 18
601 En este sentido Cfr MIR PUIG Santiago Op Cit p 109 y Cfr QUINTERO
OLIVARES Gonzalo ldquoParterdquo Op Cit p 65
602 Cfr LOacutePEZ AGUILAR Juan Fernando ldquoLa reserva constitucional de ley en materia penal
(ley reserva de ley y legalidad penal desde la perspectiva del constitucionalismo espantildeol)rdquo Revista Espantildeola
de Derecho Constitucional Antildeo 11 Nuacutemero 33 Septiembre-Diciembre 1991 p 106 Tam-
bieacuten en el mismo sentido Cfr HUERTA TOCILDO Susana ldquoPrincipiordquo Op Cit p 18
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 227
que corresponden a tales acciones De alliacute que en este uacuteltimo sentido el
principio de legalidad sea seguacuten la graacutefica expresioacuten de Garciacutea de Enterr-
iacutea ldquohijo del principio democraacuteticordquo603
El Estado de Derecho se impone a siacute mismo entonces como una
radical exigencia de caraacutecter absoluto al ius puniendi Modula toda la acti-
vidad punitiva del Estado Ello cobra mayor importancia porque como
ya hemos sentildealado eacuteste principio tiene categoriacutea de derecho fundamen-
tal Ocurre que el artiacuteculo 251 CE crea una ldquohomogeneizacioacutenrdquo del
principio de legalidad en todos los aacutembitos del ius puniendi Homogeniza-
cioacuten ndashdebemos precisarndash en el sentido de que a todos ellos se aplica no
en el sentido de que a todos afecta con la misma intensidad ni seguacuten los
mismos ldquomaticesrdquo604
Tal homogenizacioacuten matizada da lugar a la maacutes importante de todas
las vicisitudes que ocasiona el principio de legalidad el problema juriacutedico
de la articulacioacuten teacutecnica entre el artiacuteculo 251 CE y cada una de las po-
testades punitivas concretas del Estado605 Se trata de un problema fun-
damentalmente interpretativo que plantea el reto de descubrir queacute se
entiende por reserva de ley en el ordenamiento juriacutedico espantildeol y bajo
cuaacuteles gradaciones de intensidad opera Es una cuestioacuten que debido a
sus multiformes implicaciones praacutecticas siempre requiere prioritaria
atencioacuten A eacutel dedicaremos el siguiente apartado
603 Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIA Eduardo ldquoLa democracia y el lugar de la leyrdquo Revista
espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 92 Madrid 1996 pp 609 y ss
604 Cfr COBO DEL ROSAL Manuel y BOIX REIG Javier Op Cit p 195 SUAY
RINCOacuteN Joseacute ldquoLa discutible vigencia de los principios de imparcialidad y de contradiccioacuten en el procedi-
miento administrativo sancionadorrdquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 123 1990 p 163
605 Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo y FERNAacuteNDEZ Tomaacutes Ramoacuten ldquoCurso
de Derecho Administrativordquo Thomson-Civitas novena edicioacuten Madrid 2006 tomo II p 167
RUBIO LLORENTE Francisco ldquoRango de ley fuerza de ley valor de leyrdquo Revista de Administra-
cioacuten Puacuteblica Nuacutemeros 100-102 1983 p 417 FERRERES COMELLA Viacutector y MIERES
MIERES Luis Javier ldquoAlgunas consideraciones a propoacutesito del principio de legalidad penal (A propoacutesito de
las Sentencias 1111993 y 1501997 del Tribunal Constitucional)rdquo Revista Espantildeola de Derecho
Constitucional Ndeg 55 Enero-Abril 1999 p 287
228 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
25 El encuadre del principio de la legalidad sancionadora en las diversas potestades punitivas estatales
El principio de la legalidad sancionadora es la concrecioacuten del Es-
tado de Derecho en materia punitiva Sin embargo las interpretaciones
sobre el alcance de su recepcioacuten constitucional distan mucho de ser una
cuestioacuten zanjada Este problema juriacutedico ha ocasionado y sigue ocasio-
nando largas poleacutemicas que parecen de nunca acabar606 Ello en siacute mis-
mo no es algo fuera de la loacutegica del Estado constitucional La vigencia
del Estado de Derecho demanda una constante y creciente preocupacioacuten
por el papel del ius puniendi La materia represiva debe ser permanente-
mente puesta en cuestioacuten Refleja buena parte de la concepcioacuten de digni-
dad humana que da contenido al ejercicio del poder puacuteblico607 Fuera de
la loacutegica del Estado constitucional estariacutea por el contrario ver en el artiacute-
culo 251 CE un ldquoelemento incoacutemodordquo608 en las naturales tensiones que
se producen entre el despliegue de los poderes punitivos del Estado y los
derechos de los ciudadanos
Veamos pues a manera de resumen coacutemo se articula el artiacuteculo
251 CE con las manifestaciones claacutesicas de las potestades punitivas del
Estado (i) las penales y (ii) las administrativas sancionadoras a lo cual
agregaremos (iii) la articulacioacuten de ese mismo artiacuteculo del Texto Funda-
mental con las potestades disciplinarias presentes en las relaciones de
606 Cfr PUNSET BLANCO Ramoacuten ldquoLas garantiacuteashelliprdquo Op Cit p 102 FERNAacuteN-
DEZ FARRERES Germaacuten ldquoPrincipiordquo Op Cit p 2547 CANO CAMPOS Tomaacutes ldquoDerecho
Administrativo Sancionador Recensioacuten a Alejandro Nieto 2da Edicioacuten Editorial Tecnos Madrid 1994rdquo
Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Nuacutemero 43 1995 p 340
607 Cfr DIacuteEZ-PICAZO GIMEacuteNEZ Luis Mariacutea ldquoDerecho Comunitario y medidas sanciona-
dorasrdquo Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 78 Madrid 1993 pp 251 y ss
BERMEJO VERA Joseacute ldquoPotestad reglamentaria y sancionadora de la Administracioacuten Toacutepicos y Juris-
prudencia Sentencia de la Sala 4ordf del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1975rdquo Revista espantildeola de
Derecho Administrativo Nuacutem 10 Madrid 1975 pp 501 y ss FERNAacuteNDEZ MONTAL-
VO Rafael ldquoGarantiacuteas constitucionales del proceso penalrdquo Revista del Centro de Estudios Constitu-
cionales Nuacutemero 6 1990 p 60
608 Cfr ESTEVE PARDO Joseacute Op Cit pp 99 y ss
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 229
sujecioacuten especial Todo bajo el entendido de que la conjuncioacuten del ejerci-
cio de cada una de estas potestades represivas con los principios de la
legalidad sancionadora responde a la aspiracioacuten de alcanzar las garantiacuteas
juriacutedicas que aseguren la vigencia de los derechos fundamentales y la jus-
ticia material en los procesos y procedimientos609
251 El artiacuteculo 251 CE y la potestad penal
Dentro de la escala de los matices de aplicacioacuten del principio de
legalidad la Constitucioacuten hace pender sobre las potestades penales las
tonalidades de mayor intensidad Eacutestas son las maacutes lesivas para la libertad
individual de los ciudadanos No en vano se ha dicho que el Derecho
Penal posee las formas maacutes contundentes de utilizacioacuten de la violencia
legiacutetima por parte del Estado610 Por eso sobre su ejercicio recaen mayo-
res exigencias derivadas del principio de la legalidad En el Estado de
Derecho existe una relacioacuten directamente proporcional entre el grado de
invasioacuten de los poderes punitivos sobre la libertad de los ciudadanos y la
garantiacutea constitucional de esta uacuteltima
Dogmaacuteticamente el principio de legalidad concentra cuatro ga-
rantiacuteas611 (i) criminal (ii) penal (iii) jurisdiccional y (iv) de ejecucioacuten La
garantiacutea criminal asegura que el delito o falta se halle presente en una ley
La penal exige que la ley prevea no soacutelo la conducta punible sino tam-
bieacuten la pena que debe ser impuesta La jurisdiccional por su parte de-
manda que las penas sean administradas por un oacutergano jurisdiccional Y
609 Cfr LOZANO Blanca ldquoPanoraacutemica general de la potestad sancionadora de la Administracioacuten
en Europa despenalizacioacuten y garantiacuteardquo Revista de Administracioacuten Puacuteblica Ndeg 121 1990 p 412
610 Sobre este particular veacuteanse los agudos comentarios de VIVES ANTOacuteN Tomaacutes S
ldquoLey y derechos fundamentales (Acerca del principio de legalidad penal en materia penal)rdquo en MORENO
CATENA Viacutector Manuel (Coordinador) ldquoConstitucioacuten y Derecho Puacuteblico Estudios en homenaje a
Santiago Varelardquo Tirant lo Blanch 1995 p 508
611 Acudimos a la clasificacioacuten propuesta por CEREZO MIR Joseacute Op Cit pp 166-
167 Cfr QUINTERO OLIVARES Gonzalo ldquoParterdquo Op Cit p 66 Cfr MIR PUIG San-
tiago Op Cit p 114
230 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
en virtud de la garantiacutea de ejecucioacuten la pena tambieacuten debe ser impuesta
por un oacutergano judicial
En Espantildea la doctrina acepta paciacuteficamente que el artiacuteculo 251
CE identificado con el principio de legalidad posee mayor riqueza
dogmaacutetica que contenido praacutectico-normativo612 Esa norma alberga una
formulacioacuten relativamente pobre del principio de legalidad La Constitu-
cioacuten soacutelo recoge en ella las garantiacuteas penal y criminal613 Ello ha llevado a
que la parquedad con que estaacute formulado el artiacuteculo 251 CE sea com-
pensada con un esfuerzo interpretativo de los oacuterganos jurisdiccionales
especialmente el Tribunal Constitucional Se ha obtenido de este precep-
to mucho maacutes de lo que su literalidad expresa en obsequio de la comple-
ta vigencia del principio de legalidad La jurisprudencia del Tribunal
Constitucional ha demostrado que las limitaciones del artiacuteculo 251 CE
son siempre ldquovenciblesrdquo614 De este modo a pesar de los normales pro-
blemas praacutectico-interpretativos envueltos en la aplicacioacuten del principio
de legalidad el Derecho Penal espantildeol es vigoroso en cuando garantiacuteas
juriacutedicas y respeto de los derechos fundamentales de los ciudadanos
252 El artiacuteculo 251 CE y la potestad administrativa sanciona-dora
Hoy nadie duda que el constituyente haya constitucionalizado la
potestad administrativa sancionadora en el artiacuteculo 251 del Texto Fun-
damental Pero hacieacutendolo la sometioacute tambieacuten a una especial ldquoeconomiacutea
612 Por todos Cfr COBO DEL ROSAL Manuel y BOIX REIG Javier Op Cit p 192
ARROYO ZAPATERO Luis Op Cit p 10
613 Asiacute quedoacute establecido en la STC 81981 de 30 de marzo FJ 2 en la cual se lee que
ldquoel principio de legalidad penal contenido en el art 251 exige que la tipificacioacuten del delito y la
fijacioacuten de la pena se hagan por norma legal y por consiguiente que la eventual extincioacuten o
modificacioacuten del tipo o la alteracioacuten de la pena hayan de realizarse asimismo por norma de
igual rangordquo
614 Cfr LAMARCA PEacuteREZ Carmen Op Cit p 107
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 231
constitucionalrdquo615 que es la fuente de su racionalizacioacuten La ha limitado
substancialmente al hacer depender su ejercicio de los principios de liber-
tad y Estado de Derecho consagrados en la Constitucioacuten616
Esa limitacioacuten no es sin embargo tan precisa ni exigente como lo
es en el aacutembito del Derecho Penal De hecho en la praacutectica existe una
cierta flexibilidad del principio de legalidad en el Derecho Administrativo
sancionador Por eso el segundo matiz en la escala de intensidad de la
aplicacioacuten del artiacuteculo 251 de la Constitucioacuten espantildeola a los poderes
punitivos del Estado corresponde al aacutembito de las potestades sanciona-
doras de la Administracioacuten
Los argumentos para la flexibilizacioacuten de la aplicacioacuten del princi-
pio de legalidad a la actividad sancionadora de las administraciones
puacuteblicas son baacutesicamente los siguientes (i) la necesidad de una Adminis-
tracioacuten efectivamente cumplidora de sus competencias pues se entiende
que las sanciones administrativas son auxiliares de la intervencioacuten admi-
nistrativa617 (ii) la imposibilidad de que en las leyes se prevean agotado-
ramente todos los elementos de las acciones que han de ser punidas y de
sus respectivas sanciones lo cual trae consigo la necesidad de una con-
615 Cfr MESTRE DELGADO Juan Francisco ldquoLa configuracioacuten constitucional de la potes-
tad sancionadora de la Administracioacuten Puacuteblicardquo en ldquoEstudios sobre la Constitucioacuten espantildeola Homenaje al
profesor Eduardo Garciacutea de Enterriacuteardquo Civitas Madrid 1991 p 2496 En contra de esta idea Cfr
SUAY RINCOacuteN Joseacute ldquoEl Derecho Administrativo Sancionador perspectivas de reformardquo Revista de
Administracioacuten Puacuteblica Nuacutemero 109 1986 pp 187-188 para quien en general tiende a pen-
sarse que la problemaacutetica que encierra la falta de garantiacuteas en la aplicacioacuten de sanciones admi-
nistrativas es de poca entidad pues no afectan suficientemente al ciudadano lo cual es agrava-
do por la ligereza con que se introducen potestades sancionadoras en los maacutes variados instru-
mentos legales
616 Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIA Eduardo ldquoLa incidencia de la Constitucioacuten sobre la potes-
tad sancionatoria de la Administracioacuten Dos importantes sentencias del Tribunal Constitucionalrdquo Revista
espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 29 Madrid 1981 pp 359 y ss SANTAMARIacuteA
PASTOR Juan Alfonso ldquoPrincipioshelliprdquo Op Cit pp 374 QUINTERO OLIVARES Gonzalo
ldquoParterdquo Op Cit p 72
617 Cfr HUERGA LORA Alejandro Op Cit p 139
232 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
crecioacuten de eacutestos en sede domeacutestica de la Administracioacuten618 y como con-
secuencia de los dos argumentos anteriores (iii) el realismo al cual con-
lleva el hecho de que la aplicacioacuten cabal en plenitud de intensidad del
arsenal del principio de legalidad al Derecho Administrativo sancionador
causariacutea la ldquoesclerosisrdquo619 de toda la actividad administrativa
Acaso el principal problema praacutectico que debamos referir en el
cual reside el nuacutecleo de la flexibilizacioacuten antes mencionada es el de la
determinacioacuten del alcance de la reserva de ley en materia administrativa
sancionadora asiacute como cuaacutel es la interpretacioacuten que debe hacerse a la
expresioacuten ldquolegislacioacuten vigenterdquo contenida en el artiacuteculo 251 CE Al res-
pecto la mayor parte de la doctrina620 asume que la expresioacuten ldquolegisla-
cioacuten vigenterdquo no hace referencia a la necesaria sumisioacuten a una ley formal
sino a otros instrumentos juriacutedicos tales como por ejemplo los regla-
mentos siempre que no se trate de reglamentos autoacutenomos sino ejecuti-
vos621
618 Por todos Cfr VALENCIA MARTIacuteN Germaacuten ldquoDerecho Administrativo Sancionador y
principio de legalidadrdquo en ldquoActas de las V Jornadas de la Asociacioacuten de Letrados del Tribunal Constitucio-
nal El principio de legalidadrdquo Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales Coleccioacuten Cua-
dernos y Debates Ndeg 103 Madrid 2000 p 115
619 Cfr QUINTERO OLIVARES Gonzalo ldquoLa autotutelardquo Op Cit p 254
620 Por todos Cfr HUERTA TOCILDO Susana ldquoPrincipiordquo Op Cit p 19 Una va-
riante de esta posicioacuten se encuentra en LAMARCA PEacuteREZ Carmen Op Cit p 118 para
quien en materia administrativa sancionadora el reglamento ejecutivo es apto para cumplir con
la cobertura legal requerida por el artiacuteculo 251 CE pero tal cobertura ha de ser considerada
residual y como una uacuteltima opcioacuten
621 Noacutetese que estamos en presencia de la reversioacuten de la antigua tesis de la ldquodesvalori-
zacioacuten del reglamento en materia sancionadorardquo que fue el criterio dominante en este particu-
lar hasta la entrada en vigencia de la Constitucioacuten de 1978 (Cfr GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA
Eduardo ldquoPrincipio de legalidad Estado material de Derecho y facultades interpretativas y constructivas de la
jurisprudencia en la Constitucioacutenrdquo Revista Espantildeola de Derecho Constitucional Antildeo 4 Nuacutemero
10 Enero-Abril 1984 p 12) Y como bien afirma RUIZ ROBLEDO ello supone la supera-
cioacuten de la otrora concepcioacuten meramente formal de la reserva de ley (Cfr RUIZ ROBLEDO
Agustiacuten ldquoEl rangordquo Op Cit p 606)
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 233
El hecho de que los artiacuteculos 251 CE y 93 CE no precisen el
rango que debe poseer la norma que sirva de fundamento al ejercicio del
poder punitivo de la Administracioacuten ha llevado a un generalizado y paciacute-
fico ldquoensanchamiento del principio de legalidadrdquo622 el cual (i) ha sido
aceptado tanto por la jurisprudencia como por la doctrina (ii) ha poten-
ciado la versatilidad de la actividad administrativa y lo maacutes importante
desde el punto de vista material y de la vigencia del Estado constitucio-
nal (iii) no ha supuesto la vulneracioacuten de los derechos fundamentales de
los administrados pues se ha hecho conforme con las exigencias proce-
dimentales de la dignidad humana que derivan del artiacuteculo 11 de la
Constitucioacuten espantildeola
253 El artiacuteculo 251 CE y la potestad disciplinaria
Aunque no forman parte del ius puniendi general del Estado las
potestades disciplinarias han de considerarse siempre como ordenadas al
Estado de Derecho garantizado por la Constitucioacuten623 De hecho la pe-
netracioacuten del principio de legalidad en las relaciones especiales de suje-
cioacuten es el problema juriacutedico maacutes importante que eacutestas plantean El Dere-
cho disciplinario debe ser modulado por el principio de legalidad Ello
tiene categoriacutea de exigencia absoluta en un verdadero Estado de Dere-
cho La dificultad real es seguacuten ha dicho la doctrina extranjera maacutes auto-
rizada coacutemo determinar la ldquointensidad de la juridificacioacutenrdquo624 del princi-
pio de legalidad en las relaciones de sujecioacuten especial es decir cuaacuten ma-
tizable es el principio de legalidad en este aacutembito punitivo y establecer si
acaso es maacutes matizable que en los aacutembitos del derecho administrativo
sancionador general
En este sentido el Tribunal Constitucional establecioacute en su sen-
tencia 421987 de 7 de abril que en el seno de las relaciones de sujecioacuten
622 Cfr NIETO Alejandro ldquoDerechohelliprdquo Op Cit p 205
623 Cfr SIBURG FW ldquoLa jurisdiccioacuten disciplinaria en la Repuacuteblica Federal Alemanardquo Revis-
ta de Administracioacuten Puacuteblica Nuacutemero 46 1965 p 387
624 Cfr SCHMIDT-ASSMANN Eberhard ldquoLa teoriacuteardquo Op Cit p 66
234 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
especial ldquola propia reserva de ley pierde parte de su fundamentacioacuten ma-
terial en cuanto expresivas de una capacidad administrativa de autoorde-
nacioacuten que las distingue del ius puniendi geneacuterico del Estadordquo (FJ 2)625 Tal
criterio fue complementado por lo dispuesto en la STC 611990 en la
cual se lee que nada obsta para que siempre sea ldquoexigible en el campo
sancionatorio administrativo (no hay duda en el penal) el cumplimiento
de los requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad como
garantiacutea de la seguridad juriacutedica del ciudadano Otra cosa es que esos
requisitos permitan una adaptacioacuten ndashnunca supresioacutenndash a los casos e
hipoacutetesis de relaciones Administracioacuten-administrado y en concordancia
con la intensidad de la sujecioacutenrdquo (FJ 8)
Queda claro entonces que en las relaciones de sujecioacuten especial
operan los matices de menor intensidad de aplicacioacuten del principio de
legalidad Pero ello no debe ser confundido en modo alguno con arbitra-
riedad o con falta de cobertura juriacutedica de norma sancionadora626 Por
eso la doctrina ha sostenido que el verdadero criterio que permite legiti-
mar el despliegue sancionador de la administracioacuten y modular el grado de
garantiacuteas juriacutedicas observadas en beneficio de los administrados es si se
estaacute o no ante una relacioacuten de sujecioacuten especial627
625 Pueden verse tambieacuten las sentencias del Tribunal Constitucional STC 1201990 y
2341991 en las cuales se reitera este criterio
626 Al respecto veacutease el interesante artiacuteculo Cfr ALEGRE AacuteVILA Juan Manuel ldquoRela-
ciones especiales de sujecioacuten legalidad sancionadora y servicios puacuteblicosrdquo Repertorio Aranzadi del Tribunal
Constitucional Nuacutem 17 2002 p 1787
627 Por todos PRIETO AacuteLVAREZ Tomaacutes Op Cit p 245 VALENCIA MARTIacuteN
Germaacuten Op Cit p 137
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 235
3 La potestad sancionadora de las Caacutemaras parlamentarias
31 La previsioacuten constitucional de la potestad sancionadora de las Caacutemaras
Toda actividad estatal emerge de una potestad y de un ordena-
miento628 Asiacute estaacute configurada la economiacutea de actuacioacuten del poder
puacuteblico en el Estado constitucional Si deseamos encontrar la especifici-
dad de los fenoacutemenos sancionadores intracaacutemaras hemos de escudrintildear
entonces cuaacuteles son la potestad y el ordenamiento que subyacen a la
disciplina parlamentaria
Con respecto a lo primero la disciplina parlamentaria cobra vida
en virtud del ejercicio de una potestad sancionadora que reside en las
Caacutemaras legislativas Se trata de los poderes inherentes de autopreservacioacuten
que fueron explicados en el capiacutetulo II Reconocerlos es el punto de par-
tida necesario en toda teorizacioacuten sobre los sistemas sancionadores par-
lamentarios Ello evita por un lado la tentacioacuten de incurrir en mimetis-
mos acriacuteticos que conducen a adoptar ciegamente en nuestro campo los
principios del Derecho Penal y del Derecho Administrativo sancionador
y por otro acaso lo maacutes importante previene contra el error de pensar
que la disciplina parlamentaria no estaacute afectada por la arquitectura consti-
tucional general del Estado
En lo concerniente a la segunda de las cuestiones debe decirse
que la disciplina parlamentaria es ante todo una realidad constitucional
Forma parte del ordenamiento constitucional del Estado Su talante par-
lamentario deriva derechamente de la propia Constitucioacuten629 La potestad
628 Cfr NIETO Alejandro ldquoDerechohelliprdquo Op Cit p 25
629 Esto reviste cierto intereacutes tanto praacutectico como conceptual porque a diferencia de lo
que ocurre en la tradicioacuten parlamentaria anglosajona en la cual como vimos en el Capiacutetulo II
no es necesario que exista un reconocimiento constitucional expreso de las potestades puniti-
vas de las Caacutemaras en Espantildea por el contrario la disciplina parlamentaria siacute se reconduce
entera y expresamente al texto constitucional lo cual ocurre como veremos mejor al estudiar
sus fuentes a traveacutes del artiacuteculo 72 CE claacuteusula para la autonomiacutea de los parlamentos
236 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
sancionadora de las Caacutemaras encuentra en el Texto Fundamental su
fuente primaria de valores630 El Derecho Parlamentario no es un orde-
namiento juriacutedico autoacutenomo sino un conjunto normativo incardinado
en la Constitucioacuten y complementario de eacutesta631 Por eso a la disciplina
parlamentaria no se la puede considerar un ordenamiento juriacutedico autoacute-
nomo ni un ordenamiento juriacutedico incorporado a otro en el sentido que
Santi Romano atribuiacutea a la expresioacuten a saber ldquoEl ordenamiento de una
institucioacuten comprendida en otra mayor frente al ordenamiento de esta
uacuteltima asiacute por ejemplo el derecho de un oacutergano estatal en relacioacuten con
el derecho del Estado considerado globalmenterdquo632 No sieacutendolo el De-
recho Parlamentario tampoco pueden serlo los sistemas de disciplina
intracaacutemaras que son soacutelo una de sus tantas expresiones juriacutedico-
institucionales
32 Los elementos de la potestad sancionadora de las Caacutemaras
Como ocurre con toda potestad sancionadora la de las Caacutemaras
puede y debe ser analizada a la luz de los elementos que la conforman
Ello permite aprehender las relaciones que existen entre tales elementos
asiacute como la fisonomiacutea que ndashjuntosndash imprimen al todo del cual forman
parte Esto cobra especial importancia si se tiene en consideracioacuten que
en los actos parlamentarios disciplinarios emanados del ejercicio de las
potestades sancionadoras de las Caacutemaras se manifiestan enteramente
cada uno de dichos elementos (i) lo normativo (ii) lo orgaacutenico (iii) lo
subjetivo (iv) lo material y (v) lo teleoloacutegico
630 Cfr MOHRHOFF Federico Op Cit p 15
631 A favor de esta tesis ARAGOacuteN REYES Manuel ldquoLas fuenteshelliprdquo Op Cit p 32 En
contra de esta opinioacuten Cfr DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoLa autonomiacuteahelliprdquo Op Cit p 81 para
quien bajo clara influencia de Santi Romano los ordenamientos internos de las Caacutemaras cons-
tituyen subordenamientos diferenciados u ordenamientos de segundo grado comprendidos
dentro del ordenamiento general del Estado en el que encuentran causa y fundamento
632 Cfr ROMANO Santi ldquoEl ordenamiento juriacutedicordquo Institutos de Estudios Poliacuteticos Ma-
drid 1963 p 331
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 237
321 Elemento normativo
El elemento normativo lo constituyen las fuentes de la disciplina
parlamentaria por cuyo tiacutetulo se ejercen legiacutetimamente los poderes san-
cionadores de los cuerpos legislativos Noacutetese que nos referimos a ele-
mento normativo y no simplemente elemento reglamentario yo juriacutedi-
co-positivo Queremos significar todas las realidades juriacutedicas que aun
no estando positivadas tienen fuerza normativa en los sistemas sancio-
nadores intracaacutemaras Entre ellos se cuentan (i) los principios generales
del Derecho (ii) la costumbre parlamentaria y por supuesto (iii) la juris-
prudencia constitucional Eacutestos aunados a la Constitucioacuten633 y a los re-
glamentos internos de las asambleas legislativas espantildeolas634 conforman
el completo espectro normativo de las potestades sancionadoras de las
Caacutemaras
322 Elemento orgaacutenico
El elemento orgaacutenico es aportado por las Caacutemaras en cuanto tales
asiacute como por los oacuterganos de gobierno de eacutestas635 el pleno en cuanto
oacutergano supremo la presidencia en cuanto oacutergano unipersonal y final-
mente la mesa en cuanto oacutergano rector Ello amerita una explicacioacuten
633 Debemos destacar que despueacutes del artiacuteculo 72 CE al cual ya nos hemos referido y
del cual nos ocuparemos con mayor profundidad maacutes adelante acaso las normas constitucio-
nales de mayor incidencia normativa en los sistemas de disciplina parlamentaria son como
veremos los artiacuteculos 93 CE y sobre todo el artiacuteculo 252 CE
634 Conviene adelantar en este punto aunque volveremos sobre ello cuando tratemos las
fuentes de la disciplina parlamentaria que todos los reglamentos de las Caacutemaras parlamentarias
espantildeolas contienen sin excepcioacuten apartados titulados ldquoDe la disciplina parlamentariardquo o con
palabras equivalentes los cuales incluyen las normas que rigen el orden disciplinario interior y
deben ser interpretadas de acuerdo a las directrices de la Constitucioacuten en la materia
635 Asumimos aquiacute el concepto desarrollado por Cfr PEacuteREZ-SERRANO JAacuteUREGUI
Nicolaacutes ldquoHacia una teoriacutea de los actos parlamentariosrdquo Revista de Derecho Poliacutetico Nuacutemero 9
1981 p 77 para quien oacutergano parlamentario es ldquoaquel que es capaz de imputar su actividad a
la Caacutemara atribuyeacutendole los efectos juriacutedicos de aquellardquo
238 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
En teacuterminos generales la titularidad de las potestades sancionado-
ras parlamentarias recae sobre las Caacutemaras propiamente dichas Eacutestas
son los sujetos de Derecho Puacuteblico que reciben la titularidad de los po-
deres sancionadores de parte del ordenamiento juriacutedico Por eso las san-
ciones de maacutexima gravedad que ameritan la suspensioacuten del estatus de
parlamentario son reservadas a los plenos de las Caacutemaras Pero en los
asuntos de traacutefico parlamentario ordinario el ejercicio de tales potestades
recae sobre los oacuterganos de gobierno
Primero sobre los presidentes quienes en virtud de lo establecido
en el artiacuteculo 723 CE adquieren un especial ldquorelieve constitucionalrdquo636 y
son los ldquoprincipales moduladoresrdquo637 de los poderes administrativos y de
las facultades de policiacutea en el interior de las sedes de las asambleas legis-
lativas638 Como se ha hecho notar en la doctrina extranjera las constitu-
ciones modernas hacen de los presidentes ldquooacuterganos indefectiblesrdquo639 en
el mantenimiento del orden parlamentario tanto en las sesiones como en
el recinto y demaacutes dependencias de los parlamentos Y en segundo lugar
las mesas las cuales debido a una cierta fragmentacioacuten640 de las potestades
636 Cfr COLARULLO Enzo ldquoI presidenti della Camera e del Senatordquo en AAVV ldquoLa
riforma della Costituzione nel progetto della bicameralerdquo CEDAM Milaacuten 1998 p 139
637 Cfr GOumlRLITZ Niklas Op Cit p 275
638 Una interesante opinioacuten sobre este particular acaso fundada en la idea anglosajona
de los privilegios parlamentarios como realidades juriacutedicas ancilares de las funciones constitu-
cionales de los parlamentos se encuentra en JEROacuteNIMO SAacuteNCHEZ-BEATO Estefaniacutea
ldquoLa presidencia del Parlamento andaluzrdquo Administracioacuten de Andaluciacutea Revista Andaluza de Ad-
ministracioacuten Puacuteblica Nuacutemero Extraordinario 1 2003 Universidad de Sevilla e Instituto Anda-
luz de Administracioacuten Puacuteblica p 105 para quien los poderes administrativos y las funciones
de policiacutea son auxiliares yo accesorias a la funcioacuten de impulso y direccioacuten de los trabajos
parlamentarios que ejercen los presidentes
639 Cfr PINELLI Cesare ldquoLos presidentes de las asambleas parlamentarias en Italiardquo Anuario
de Derecho Constitucional y Parlamentario Ndeg 12-13 Murcia 2000 p 70
640 En este particular merece la pena comentar que existe una gradacioacuten de sanciones
que repercute en la atribucioacuten de competencias sancionadoras a los distintos oacuterganos de go-
bierno de las Caacutemaras Ello seraacute tratado cuando examinemos en este mismo Capiacutetulo las
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 239
sancionadoras de las Caacutemaras ejercen facultades disciplinarias cuando la
gravedad del incidente antirreglamentario lo requiere A pesar del impor-
tante rol punitivo que el artiacuteculo 723 CE atribuye a los presidentes eacutestos
no poseen el monopolio del ejercicio de las potestades sancionadoras de
las Caacutemaras641
Finalmente debe acotarse que quedan formalmente fuera del
elemento orgaacutenico de la potestad sancionadora de las Caacutemaras las juntas
de portavoces Eacutestas no ejercen facultades represivas en ninguacuten Parla-
mento espantildeol Su funcioacuten no es de direccioacuten administrativa sino de
direccioacuten poliacutetica de las Caacutemaras642
323 Elemento subjetivo
El elemento subjetivo se refiere a los destinatarios de la disciplina
parlamentaria Entran dentro de esta categoriacutea los diputados y senadores
los funcionarios de la Administracioacuten parlamentaria y los terceros que
interaccionan ocasionalmente con las Caacutemaras observadores de las se-
siones representantes de los medios de comunicacioacuten y por uacuteltimo
aunque no menos importante miembros del Gobierno y demaacutes altos
funcionarios del Estado Todos estos sujetos estaacuten obligados a respetar
el orden parlamentario y todos son potencialmente sujetos sancionables
distintas medidas sancionadoras y disuasivas que conforman la disciplina parlamentaria Por
ahora basta sentildealar que las sanciones maacutes graves corresponden al pleno el cual posee todos los
poderes de la caacutemara La privacioacuten de algunos derechos de los parlamentarios corresponde a la
mesa y las llamadas a la cuestioacuten y al orden son competencias del presidente durante el desa-
rrollo de las sesiones del pleno o de las comisiones
641 Al respecto Cfr SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoDerechohelliprdquo Op Cit p165
SOLEacute TURA Jordi y APARICIO PEacuteREZ Miguel Aacutengel ldquoLas Cortes Generales en el sistema
constitucionalrdquo Tecnos Madrid 1984 p 121 TORRES MURO Ignacio ldquoLos oacuterganoshelliprdquo Op
Cit pp 124-125 y PASCUAL MEDRANO Amelia Op Cit p 334
642 Por todos los autores que sostienen consensualmente este criterio Cfr CANO
BUESO Juan ldquoFunciones y potestades de la Mesa y de la Junta de Portavoces en el Derecho Parlamentario
de las Comunidades Autoacutenomasrdquo en FIGUEROA LARAUDOGOITIA Alberto y DA SILVA
OCHOA Juan Carlos ldquoParlamento y Derechordquo Vitoria 1991 p 262
240 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
por el desorden causado tanto en las sesiones como en el recinto parla-
mentario Pero sobre los parlamentarios ademaacutes de estas obligaciones de
caraacutecter geneacuterico recaen tambieacuten obligaciones vinculadas a su condicioacuten
de miembro de una Caacutemara que representa poliacuteticamente al electorado y
ejerce funciones constitucionales Se trata de los deberes propios del es-
tatus parlamentario cuyo incumplimiento como veremos en este mismo
capiacutetulo es una de las vertientes subsisteacutemicas de la disciplina parlamen-
taria
324 Elemento material
El elemento material lo representan los actos conductas o hechos
que los reglamentos de las Caacutemaras tipifican como antijuriacutedicos y viola-
torios del orden parlamentario Sobre eacutestos se construye la tipificacioacuten
normativa previa que exige la Constitucioacuten para la legitimidad de los ac-
tos sancionadores
Tal elemento material posee una estructura interior que es comuacuten
a todas las potestades punitivas Estaacute conformado por un aspecto nor-
mativo-reglamentario en el cual se describen las conductas antijuriacutedicas
y por un aspecto apreciativo o discrecional en virtud del cual el oacutergano
punitivo realiza la interpretacioacuten que lleva a subsumir una determinada
conducta en un tipo antijuriacutedico
La peculiaridad en nuestro caso es que dicha estructura interior
aparece de una manera atiacutepica en las potestades sancionadoras de las
Caacutemaras El aspecto apreciativo juega un rol protagoacutenico de mucha maacutes
importancia al que se observa en otras potestades punitivas Ello se tra-
duce como es de esperar en el hecho de que en el aacutembito de los siste-
mas de disciplina parlamentaria son tolerados altos niveles de discrecio-
nalidad en el ejercicio de las potestades sancionadoras de las Caacutemaras sin
que ello implique necesariamente violaciones a las maacutes elementales ga-
rantiacuteas juriacutedicas o a los derechos fundamentales de los parlamentarios y
demaacutes sujetos sancionables
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 241
325 Elemento teleoloacutegico
Y por uacuteltimo el elemento teleoloacutegico coincide con la necesidad fina-
lista de hacer imperar en todo momento y para toda actuacioacuten el orden
parlamentario Eacuteste es la nota central definitoria de la disciplina parla-
mentaria643 La razoacuten de ser de todas las normas y sanciones es la preser-
vacioacuten del orden y del buen funcionamiento de las Caacutemaras644 Por eso
los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras en especial los presidentes son
ldquodefensores del orden parlamentariordquo seguacuten atinadamente lo ha hecho
notar Fernaacutendez Rodriacuteguez645
33 Los bienes juriacutedicos protegidos por la potestad sancionadora de las Caacutemaras
Por bien juriacutedico entendemos todo aquello que es apto para satis-
facer una necesidad humana646 en cuya virtud se puede reclamar yo
brindar proteccioacuten juriacutedico-punitiva por parte del Estado647 Alliacute en don-
de existe una potestad punitiva existe tambieacuten de manera previa un bien
juriacutedico cuya valiacutea social es reconocida por el ordenamiento juriacutedico has-
ta el punto de protegerla incluso represivamente a traveacutes de limitaciones
a los derechos fundamentales de los sujetos que atenten en su contra
Las potestades sancionadoras de las Caacutemaras suponen tambieacuten la
existencia de bienes juriacutedicos valiosos para la vida funcional de las insti-
tuciones legislativas y que por lo tanto han de ser tutelados actual o
preventivamente por la disciplina parlamentaria De lo contrario esta
643 Cfr PASCUAL MEDRANO Amelia Op Cit p 335
644 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria Unahelliprdquo Op Cit p 31
645 Cfr FERNAacuteNDEZ RODRIacuteGUEZ Joseacute Julio Op Cit p 147
646 Cfr ROCCO Arturo ldquoLacuteoggetto del reato e Della tutela iuridico penalerdquo Opere Vol 1 en
COBO DEL ROSAL Manuel y QUINTANAR DIacuteEZ Manuel ldquoInstituciones de Derecho Penal
espantildeol Parte Generalrdquo CESEJ-Ediciones Madrid 2004 p 51
647 Cfr MIR PUIG Santiago Op Cit pp 124
242 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
uacuteltima no podriacutea estar justificada constitucionalmente en los esquemas
del Estado de Derecho
Dentro de tales bienes podemos distinguir entre bienes juriacutedicos
infravalentes y bienes juriacutedicos supravalentes Todos son tutelados por la
actividad sancionadora de las Caacutemaras aunque claro estaacute en distintos
momentos de reaccioacuten y con variantes en las intensidades represivas
331 Bienes juriacutedicos infravalentes
Los bienes juriacutedicos infravalentes son aquellos que representan el
objeto directo de cada medida concreta a traveacutes de la cual se ejercen las
potestades sancionadoras parlamentarias Coinciden con el fin inmediato
perseguido por cada una las tres manifestaciones de la disciplina parla-
mentaria a saber (i) las sanciones por el incumplimiento de los deberes
de los parlamentarios (ii) las llamadas a la cuestioacuten y al orden y por
uacuteltimo (iii) las sanciones para asegurar el debido respeto al recinto par-
lamentario
En el caso de las sanciones por el incumplimiento de los deberes
de los diputados y senadores se tutela el ejercicio mismo del cargo par-
lamentario asiacute como la representacioacuten poliacutetica efectiva Con las llamadas
a la cuestioacuten y al orden se tutela la libre deliberacioacuten parlamentaria en las
sesiones del pleno y de las comisiones Y a traveacutes de las sanciones para
salvaguardar el recinto parlamentario se tutela el demanio puacuteblico en
cuanto vinculado al ejercicio constitucional de las funciones representati-
vas y a la dignidad y buena imagen de las Caacutemaras
Conviene sentildealar que los bienes juriacutedicos infravalentes poseen sus-
tantividad propia Representan condiciones necesarias ndashaunque no sufi-
cientesndash para una normal actividad parlamentaria Sin embargo acaso su
caracteriacutestica maacutes importante es que adquieren mayor valiacutea para la vida
parlamentaria en la medida en que como veremos a continuacioacuten se
ordenan a los bienes juriacutedicos supravalentes que tambieacuten son protegidos
por la disciplina parlamentaria y muy importante en cuanto participan
de estos uacuteltimos
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 243
332 Bienes juriacutedicos supravalentes
Con la expresioacuten bienes juriacutedicos supravalentes nos referimos a
aquellos a los cuales se ordenan todas las medidas sancionadoras y per-
suasivas que conforman la disciplina parlamentaria Poseen naturaleza
supravalente porque se identifican maacutes radicalmente con los fines perse-
guidos por el Parlamento y consecuentemente a ellos se ordenan los
bienes juriacutedicos infravalentes
Los tres bienes juriacutedicos supravalentes son (i) el orden parlamenta-
rio (ii) el correcto funcionamiento de las Caacutemaras y (iii) la honorabilidad
y buena imagen de la institucioacuten parlamentaria frente a la opinioacuten puacuteblica
y a los demaacutes poderes del Estado A eacutestos merece la pena insistir se
orientan cada una de las manifestaciones punitivas y disuasorias ejercidas
al amparo de las potestades sancionadoras de las Caacutemaras
En el caso del orden parlamentario la cuestioacuten estriba en deter-
minar queacute se entiende por eacuteste Al respecto hay una concepcioacuten amplia y
otra restringida Para parte de la doctrina648 con la cual coincidimos el
orden parlamentario es un concepto comprensivo de todo el sistema de
la disciplina parlamentaria el elemento teleoloacutegico de eacutesta lo cual lo
convierte en el maacutes importante de los bienes juriacutedicos protegidos por los
fenoacutemenos sancionadores intracaacutemaras Se trata de una concepcioacuten que
excede lo meramente sancionador y apunta a englobar todos los fenoacute-
menos institucionales de las Caacutemaras Por eso el orden parlamentario
aparece por decirlo de alguacuten modo como una suerte de primus inter pares
de los bienes juriacutedicos supravalentes y en general de todos aquellos que
son protegidos por los sistemas sancionadores de disciplina parlamenta-
ria Otra parte de la doctrina649 sin embargo conceptualiza el orden par-
lamentario como una realidad restringida que se circunscribe a las san-
ciones para el mantenimiento del decoro y la cortesiacutea en los debates y a
las sanciones para la salvaguarda del recinto parlamentario Seguacuten este
punto de vista ndashen nuestra opinioacuten reduccionistandash las sanciones por el
648 Cfr PEacuteREZ SERRANO Nicolaacutes ldquoTratadohelliprdquo Op Cit p 774
649 Cfr PASCUAL MEDRANO Amelia Op Cit p 325
244 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
incumplimiento de los deberes de los parlamentarios no procuran el or-
den parlamentario general sino simplemente el cumplimiento de tales
deberes lo cual de aceptarse impediriacutea catalogar el orden parlamentario
como un bien juriacutedico supravalente
Con relacioacuten al buen funcionamiento de las Caacutemaras Torres Mu-
ro ha sentildealado que eacuteste es sin lugar a dudas el bien juriacutedico que por
antonomasia protege la disciplina parlamentaria650 En este planteamien-
to se recoge la visioacuten claacutesica de la disciplina parlamentaria que hemos
explicado en el capiacutetulo I Seguacuten esta perspectiva disciplinar los asuntos
parlamentarios equivale a ordenarlos racionalmente Se trata de una ra-
cionalizacioacuten que por su valiacutea para el Estado constitucional emerge co-
mo un auteacutentico bien juriacutedico protegido con naturaleza supravalente y
constituye una de las mayores exigencias praacutecticas que el Derecho Cons-
titucional impone sobre los actores parlamentarios
Finalmente en cuanto a la honorabilidad y buena imagen de la
institucioacuten parlamentaria hay que decir que un Parlamento que no casti-
gue su desorden intestino se coloca a siacute mismo en una situacioacuten de ldquode-
valuacioacuten frente a la opinioacuten puacuteblicardquo651 La representacioacuten parlamentaria
es necesariamente una representacioacuten publicitada652 y el mandato par-
lamentario cobra importancia a traveacutes de la publicidad porque los ciuda-
danos ven proyectadas sus opiniones y opciones poliacuteticas en las personas
y actividades de los representantes653 De alliacute que sancionar (i) el incum-
plimiento de los deberes de los diputados y senadores (ii) el sabotaje a
los debates y deliberaciones y (iii) los agravios al recinto parlamentario
coadyuve decisivamente a los procesos que De Vega ha denominado de
650 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria Unahelliprdquo Op Cit p 31
651 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLa disciplina parlamentaria Unahelliprdquo Op Cit 2005 p
21
652 Cfr ITURBE MACH Andoni ldquoAlgunas notas sobre el acceso a la documentacioacuten parlamen-
tariardquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 43 Madrid 1998 p 410
653 Cfr ABELLAacuteN Aacutengel Manuel ldquoEl Parlamento como oacutergano de expresioacuten de la opinioacuten
puacuteblica la publicidad parlamentaria frente al secretordquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 18 Madrid
1989 p 195
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 245
ldquopermanente legitimacioacuten de las asambleas legislativasrdquo654 Cuando las
Caacutemaras protegen mediante medidas punitivas lo que enturbia su fun-
cionamiento constitucional estaacuten creando una concordancia entre Poliacuteti-
ca y Derecho que es altamente demandada por las sociedades democraacuteti-
cas de nuestros diacuteas655 Y en la necesidad de alcanzar dicha concordancia
estriba precisamente buena parte de la finalidad existencial de las potes-
tades sancionadoras ejercidas en el seno de las Caacutemaras parlamentarias
34 La potestad sancionadora como expresioacuten de la autonomiacutea punitiva de los parlamentos
Como fue sentildealado ut supra los sistemas disciplinarios intracaacutema-
ras deben ser analizados en clave de autonomiacutea parlamentaria Se orde-
nan al desarrollo funcional autoacutenomo de las Caacutemaras legislativas Asiacute ha
sido desde los oriacutegenes medievales de la institucioacuten parlamentaria seguacuten
lo que pudo constatarse en el capiacutetulo II y asiacute es en la actualidad de las
asambleas poliacuteticas contemporaacuteneas Las realidades punitivas son esen-
ciales al concepto mismo de autonomiacutea parlamentaria
Lo anterior fue reconocido por el constituyente espantildeol de 1978
En el Texto Fundamental la autonomiacutea punitiva de las Caacutemaras aparece
ndashno podiacutea ser de otra manerandash como una manifestacioacuten del principio
general de autonomiacutea parlamentaria O dicho de otro modo acaso maacutes
preciso y completo en la Constitucioacuten existe una peculiar gradacioacuten de
fenoacutemenos de autonomiacutea que va de lo general a lo particular y resulta
nuclear para el cabal entendimiento de los sistemas sancionadores de los
cuerpos legislativos La autonomiacutea parlamentaria contiene a la autonomiacutea
punitiva y esta uacuteltima como expresioacuten especiacutefica suya contiene a la po-
654 Cfr DE VEGA Pedro ldquoParlamento y opinioacuten puacuteblicardquo en RAMIacuteREZ Manuel ldquoEl Par-
lamento a debaterdquo Editorial Trotta Fundacioacuten del Centro de Estudios Poliacuteticos y Constituciona-
les LUCAS MALLADA 1997 p 181
655 Cfr TUDELA ARANDA Joseacute ldquoLa funcioacuten parlamentaria de informacioacuten poliacuteticardquo en
ldquoParlamento y comunicacioacuten Nuevos retos IX Jornadas de la Asociacioacuten Espantildeola de Letrados de Parlamen-
tosrdquo Tecnos Pamplona 2005 p 54
246 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
testad sancionadora de las Caacutemaras Se trata de relaciones continente-
contenido que se eslabonan reciacuteprocamente en obsequio de la indepen-
dencia institucional del Parlamento
Esta gradacioacuten se aprecia con mayor claridad si se examina cuida-
dosamente la estructura interior del artiacuteculo 72 CE Para lograrlo es uacutetil
hacer una lectura topograacutefica de esta norma En primer lugar se dispone en
el artiacuteculo 721 CE que las Caacutemaras (i) establecen sus propios reglamen-
tos (ii) aprueban autoacutenomamente sus presupuestos y (iii) regulan el esta-
tuto de su personal Con ello el constituyente previoacute la autonomiacutea parla-
mentaria en tres de sus manifestaciones claacutesicas lo reglamentario lo pre-
supuestario y lo funcionarial o de personal Despueacutes en segundo lugar el
artiacuteculo 722 CE da entidad a los oacuterganos de gobierno de las Caacutemaras es
decir a los presidentes y a las mesas cuyo mecanismo de eleccioacuten y
reacutegimen competencial queda en su mayor parte confiado a la voluntad
reglamentaria de las propias Caacutemaras Se trata de la llamada autonomiacutea
de gobierno interno de las asambleas poliacuteticas Y en tercer lugar conse-
cuencia loacutegica e inevitable de todo lo dicho hasta ahora el artiacuteculo 723
CE consagra la autonomiacutea punitiva de las Caacutemaras Les otorga una po-
testad sancionadora cuyo ejercicio es atribuido a los presidentes de las
mismas
Asiacute queda claro que la Constitucioacuten crea los elementos materiales
de la autonomiacutea parlamentaria (artiacuteculo 721 y 723 CE) crea los oacuterganos
competentes para ejercerlos (artiacuteculo 722 CE) y finalmente vincula uno
de esos elementos materiales en concreto la autonomiacutea punitiva con
uno de los dos oacuterganos para la autonomiacutea de gobierno interno el presi-
dente
Esta vinculacioacuten reviste mucha importancia a los efectos de nues-
tras indagaciones Como ha hecho notar Torres Muro hace que los pre-
sidentes se encuentren en el centro del ejercicio de la funcioacuten punitiva656
Es eacuteste un dato que nos da la clave de boacuteveda para entender el quicio
constitucional de la potestad sancionadora de las Caacutemaras Esta uacuteltima es
una concrecioacuten de la autonomiacutea punitiva de los parlamentos una facul-
656 Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLos oacuterganoshelliprdquo Op Cit p 111
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 247
tad de actuacioacuten de las Caacutemaras en materia represiva que la Constitucioacuten
confiere expresamente a las mismas ndashconviene repetirndash en oacutergano de sus
presidentes Ello se hace maacutes que patente en la letra del artiacuteculo 723 CE
Alliacute se establece que los presidentes ejercen en nombre de las Caacutemaras
todos los poderes administrativos y las facultades de policiacutea en el interior
de sus respectivas sedes Por eso a dicha norma puede denominaacutersele la
claacuteusula de la autonomiacutea punitiva de los parlamentos y es la fuente constitucio-
nal primaria e indiscutible de donde mana toda potestad sancionadora
intracaacutemaras
35 La potestad sancionadora y la distincioacuten entre autonomiacutea par-lamentaria y autonomiacutea administrativa de los parlamentos
Habiendo visto que la potestad sancionadora de las Caacutemaras es
expresioacuten de la autonomiacutea punitiva de los parlamentos procede ahora
distinguir siquiera brevemente dos realidades juriacutedicas que aunque
intriacutensecamente conexas son diferentes y maacutes auacuten necesariamente dife-
renciables Nos referimos por un lado a la autonomiacutea parlamentaria y
por otro a la autonomiacutea administrativa de las Caacutemaras Vaya por delante
que no pretendemos dogmatizar sobre este particular Al respecto hay
abundante y provechosa doctrina657 Soacutelo lo referiremos tangencialmente
en la medida en que ello es de utilidad para interpretar adecuadamente ndasha
modo de decantacioacutenndash los factores que estaacuten presentes en el artiacuteculo
723 CE
La diferenciacioacuten enunciada es importante porque como explica-
remos maacutes adelante en el artiacuteculo 723 CE hay un desdoblamiento de la
potestad sancionadora de las Caacutemaras (ldquopoderes administrativosrdquo y ldquofa-
cultades de policiacuteardquo) que se fundamenta precisamente en una clara dis-
657 Cfr DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoLa autonomiacuteahelliprdquo Op Cit sobre el cual hemos
hecho reiteradas referencias SANTAMARIacuteA PASTOR Juan Alfonso ldquoLa teoriacutea del oacutergano en el
Derecho Administrativordquo Revista espantildeola de Derecho Administrativo Nuacutem 40-41 Madrid
1984 pp 43 y ss GARRIDO FALLA Fernando ldquoLa Administracioacuten parlamentariardquo en ldquoI Jorna-
das de Derecho Parlamentariordquo Ediciones del Congreso de los Diputados tomo I Madrid 1984
pp 89 y ss GARCIacuteA-ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad ldquoArtiacuteculohelliprdquo Op Cit pp 392 y ss
248 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
tincioacuten entre autonomiacutea parlamentaria y autonomiacutea administrativa de las
Caacutemaras
Para distinguir mejor ambos conceptos nos interesa acudir nue-
vamente a las categoriacuteas ldquocontinenterdquo y ldquocontenidordquo La autonomiacutea par-
lamentaria es el continente de la autonomiacutea administrativa de las Caacutema-
ras pues la excede por mucho y se sirve de ella como sustrato material
para la organizacioacuten y funcionamiento autoacutenomos de los cuerpos legisla-
tivos Cierto es que la autonomiacutea administrativa es un elemento sine qua
non de la autonomiacutea parlamentaria De hecho como se ha sentildealado en la
doctrina658 sus elementos son los mismos que conforman la autonomiacutea
parlamentaria El constituyente al trazar las liacuteneas de la autonomiacutea par-
lamentaria trazoacute tambieacuten las bases de la autonomiacutea administrativa in-
tracaacutemaras Pero nada de esto debe conducir a la identificacioacuten concep-
tual yo praacutectica de las dos realidades in comento
Dejando claro lo anterior debemos esgrimir una premisa capital
para el anaacutelisis de la potestad sancionadora de las Caacutemaras que haremos
en el siguiente apartado todo fenoacutemeno parlamentario-administrativo
pertenece por fuerza al aacutembito de la autonomiacutea parlamentaria Tiene la
impronta de eacutesta uacuteltima Pero al contrario no ocurre lo mismo No hay
por decirlo en teacuterminos de loacutegica filosoacutefica convertibilidad de las premisas
No todo fenoacutemeno de la autonomiacutea parlamentaria puede ser considera-
do como de naturaleza parlamentario-administrativa Se suscita aquiacute lo
caracteriacutestico de las relaciones continente-contenido todo-parte que rige
la interaccioacuten de la autonomiacutea administrativa de las Caacutemaras y la auto-
nomiacutea parlamentaria
De igual modo situaacutendonos en el aacutembito maacutes concreto de lo pu-
nitivo que es en el que nos interesa movernos debe establecerse una
premisa anaacuteloga a la anterior toda manifestacioacuten administrativo-
sancionadora que se suscita en las Caacutemaras es necesariamente parte de la
autonomiacutea punitiva de las mismas (artiacuteculo 723 CE) Pero no puede
predicarse lo contrario Aquiacute tampoco hay convertibilidad de premisas
658 Cfr GOacuteMEZ RIVAS Joseacute Vicente ldquoLa Administracioacuten parlamentaria espantildeola Creacioacuten
y consolidacioacutenrdquo Ediciones del Congreso de los Diputados Madrid 2002 pp 43 y ss
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 249
No toda expresioacuten punitiva de las Caacutemaras tiene necesariamente natura-
leza administrativo-sancionadora Buena parte del rango abarcado por la
autonomiacutea punitiva de los parlamentos trasciende lo materialmente ad-
ministrativo
36 El desdoblamiento de la potestad sancionadora de las Caacutema-ras poderes administrativos y facultades de policiacutea
Teniendo en cuenta entonces que (i) la potestad sancionadora de
las Caacutemaras se incardina en la autonomiacutea punitiva de las mismas y que
(ii) la autonomiacutea parlamentaria es un concepto maacutes amplio que el de au-
tonomiacutea administrativa debemos avanzar en el anaacutelisis pormenorizado
del artiacuteculo 723 CE en cuanto claacuteusula de la autonomiacutea punitiva a traveacutes de
la cual la Constitucioacuten atribuye a las Caacutemaras una uacutenica potestad sancio-
nadora desdoblada en dos naturalezas juriacutedico-represivas (i) la adminis-
trativa que como indicaremos posteriormente deberiacutea ser maacutes propia-
mente llamada disciplinaria y (ii) la de policiacutea
En efecto dicha norma establece que ldquoLos Presidentes de las
Caacutemaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos
y facultades de policiacutea en el interior de sus respectivas sedesrdquo
Tal desdoblamiento expresioacuten inequiacutevoca de la autonomiacutea fun-
cional de los parlamentos659 no es obra del azar Tampoco es una menu-
dencia constitucional Por el contrario es el causante de que bajo la
geneacuterica expresioacuten disciplina parlamentaria los reglamentos de las Caacutemaras
concentren para eacutestas la posibilidad ldquoexclusiva y excluyenterdquo660 de aplicar
un abanico de diferentes medidas sancionadoras que (i) responden a dis-
tintas necesidades funcionales y (ii) protegen diversos bienes juriacutedicos
659 Cfr GARCIacuteA-ESCUDERO MAacuteRQUEZ Piedad ldquoLos actoshelliprdquo Op Cit p 66
660 En este sentido Cfr CID VILLAGRASA Blanca ldquoLa Administracioacuten parlamentariardquo
Asamblea Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid Ndeg 3 Madrid-Junio de 2000 p
132 para quien la primera consecuencia derivada del artiacuteculo 723 CE es que ninguacuten oacutergano
del Estado distinto a la presidencia de las Caacutemaras podraacute intervenir en estas materias salvo
cuando los reglamentos dispongan la interaccioacuten de eacutesta con el pleno y la mesa
250 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
A continuacioacuten analizaremos por separado cada naturaleza puni-
tiva comprendida en el artiacuteculo 723 del texto de la Constitucioacuten Las
escindiremos en la mayor medida posible de modo que una vez finaliza-
da la tarea de examinarlas aisladamente quede rigurosamente acotado
cuaacutel es el contenido sustantivo de dicha norma que sirve de fundamento
constitucional a los sistemas reglamentarios de disciplina parlamentaria
Tambieacuten quedaraacute claro de manera residual queacute parte de la potestad san-
cionadora de las Caacutemaras del artiacuteculo 723 CE no fundamenta juriacutedica-
mente tales sistemas
361 Poderes administrativos
A El problema
El anaacutelisis del sintagma ldquopoderes administrativosrdquo del artiacuteculo
723 CE trae aparejada una vicisitud semaacutentica y a la postre un proble-
ma interpretativo Semaacutenticamente hablando pareciera que la expresioacuten
poderes administrativos debe ser entendida literalmente es decir ha de
ser puesta en clave de la jerga teacutecnica derivada de la teoriacutea sobre la activi-
dad materialmente administrativa en el interior de las Caacutemaras Se tratariacutea
de facultades que titulan a quienes las ejercen para dictar los actos mate-
rialmente administrativos que la doctrina ha denominado ldquoactos de auto-
administracioacuten de los oacuterganos no administrativos del Estadordquo661 Eacutestos
tienen la peculiaridad de ordenarse a la satisfaccioacuten de intereses mera-
mente domeacutesticos o internos de la organizacioacuten administrativa en la que
se suscitan Nunca se orientan ndashpor lo menos no de manera directandash al
beneficio de otra organizacioacuten estatal Tampoco al provecho de la ciuda-
daniacutea
Dentro de esta clase de actos se hallan por supuesto ciertos actos
disciplinarios En el caso que nos ocupa actos disciplinarios dirigidos al
castigo de los funcionarios o personal integrado en la Administracioacuten
parlamentaria Eacutesta como cualquier otra Administracioacuten puacuteblica u orga-
661 Cfr DIacuteEZ-PICAZO Luis Mariacutea ldquoLa autonomiacuteahelliprdquo Op Cit p 17
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 251
nizacioacuten administrativa tiene la potestad natural ndashseguacuten ya se ha explica-
do en el apartado 23 de este capiacutetulondash de salvaguardar punitivamente su
propio orden interior de funcionamiento y de organizacioacuten Para ello estaacute
en plena capacidad juriacutedica de sancionar al personal de las Caacutemaras Lo
hace en aplicacioacuten de categoriacuteas pertenecientes a la teoriacutea de las relacio-
nes de sujecioacuten especial en el marco del derecho funcionarial
El problema surge al observar que existen otras medidas punitivas
impuestas en el seno de las Caacutemaras que tienen caraacutecter disciplinario y
se ordenan al intereacutes exclusivo del cuerpo legislativo implicado pero no
puede predicaacuterseles naturaleza administrativa Nos referimos a las san-
ciones que recaen sobre los miembros de las Caacutemaras por el incumpli-
miento de sus deberes como parlamentarios
Lo primero que salta a la vista en este particular es uno de los pi-
lares maacutes soacutelidos sobre los que se levantan la organizacioacuten y gobierno
interno de la institucioacuten parlamentaria a saber que los diputados y sena-
dores no son funcionarios ni personal de las asambleas legislativas662
Son representantes del pueblo congregados colegialmente en las Caacutemaras
de acuerdo al principio de igualdad sin ninguna veta de jerarquiacutea entre
ellos No hay entre los parlamentarios ninguna relacioacuten de sujecioacuten espe-
cial663 No la hay entre ellos mismos ni tampoco de ellos con respecto a
la Caacutemara en la cual estaacuten legiacutetimamente integrados De alliacute que no for-
mando parte de la Administracioacuten parlamentaria y no mediando relacioacuten
662 Al respecto puede leerse con provecho OLIVAacuteN DEL CACHO Javier ldquoLa negativa
judicial a considerar a los diputados como trabajadores al servicio del Parlamento (Nota sobre la Sentencia de
30 de septiembre de 1999 de la Sala de lo Social del Tribunal de Justicia de Aragoacuten)rdquo Parlamento y
Constitucioacuten Anuario Ndeg 3 1999 pp 125 y ss en el cual se resumen los criterios doctrinales
por los cuales los parlamentarios no tienen estatus de funcionarios de las Caacutemaras parlamenta-
rias
663 Hasta donde alcanza nuestro conocimiento el uacutenico autor de la doctrina espantildeola en
contra de esta opinioacuten es ALZAGA VILLAAMIL Oscar Op Cit p 508 para quien los
miembros de las Caacutemaras siacute se encuentran en relacioacuten de sujecioacuten especial con respecto al
presidente lo cual constituye la ldquoapoyatura teacutecnico-juriacutedicardquo de los poderes disciplinarios por
medio de cuyo ejercicio se castiga el incumplimiento de los deberes de los parlamentarios
252 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
jeraacuterquica ninguna no se los puede castigar de acuerdo a los esquemas de
las relaciones de sujecioacuten especial
Ocurre sin embargo que la praacutectica juriacutedica intracaacutemaras muestra
a diputados y senadores como sujetos enteramente disciplinables en ma-
teria de incumplimiento de deberes Se asume de manera anaacuteloga a lo
que ocurre con los funcionarios de la Administracioacuten parlamentaria que
el incumplimiento de tales deberes pone en riesgo la buena marcha de
los asuntos cursados en las Caacutemaras A los parlamentarios se los castiga a
traveacutes de una facultad punitiva que a primera vista parece proceder de
los poderes administrativos de los presidentes y que vale precisar no
puede ser considerada de policiacutea como siacute lo es la de las llamadas a la cues-
tioacuten y al orden y la de las sanciones para la defensa de la sede de las
Caacutemaras Estamos en presencia de castigos sobre sujetos ldquofamiliaresrdquo al
Parlamento relacionados habitualmente con eacuteste y nunca sobre terceros
ajenos a los mismos Se trata de acuerdo con la conocidiacutesima sentencia
de Duguit664 de poderes disciplinarios (no administrativos) que ldquono pue-
den sino aplicarse a los miembros de las Caacutemaras en su calidad de tales y
por actos relativos a sus funcionesrdquo En estos casos las Caacutemaras reaccio-
nan de manera ponderada y reflexiva a traveacutes del iter procedimental es-
tablecido ad hoc en contra de la inobservancia de deberes que mediando
la voluntad popular han sido libre y previamente adquiridos por los par-
lamentarios
La empresa que tenemos por delante es entonces aclarar si los
poderes administrativos ejercidos por los presidentes de las Caacutemaras de
conformidad con el artiacuteculo 723 CE son el fundamento constitucional
de las sanciones que recaen sobre los parlamentarios por el incumpli-
miento de los deberes propios de su estatus o si por el contrario el fun-
damento de tales sanciones debe ser encontrado en otro intersticio del
ordenamiento juriacutedico Para avanzar en nuestros propoacutesitos procedere-
mos de la siguiente manera primero (i) sugeriremos un modelo de in-
terpretacioacuten de los ldquopoderes administrativosrdquo de los presidentes segun-
664 Cfr DUGUIT Leoacuten ldquoManual de Derecho Constitucionalrdquo Editorial Comares Granada
2005 p 375
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 253
do (ii) referiremos algunos ejemplos disciplinarios existentes en el orde-
namiento juriacutedico espantildeol que pueden ayudar a conocer aunque sea por
contraste la especificidad de los poderes disciplinarios en el aacutembito del
incumplimiento de los deberes parlamentarios y por uacuteltimo (iii) esboza-
remos algunas ideas sobre dicha especificidad
a Una propuesta de interpretacioacuten los poderes administrativos de los presidentes como
poderes disciplinarios
La locucioacuten ldquopoderes administrativosrdquo del artiacuteculo 723 CE debe
ser interpretada ndasha pesar de lo literalmente expresado en el texto funda-
mentalndash en el sentido de ldquopoderes disciplinariosrdquo Para sustentar la con-
veniencia de asumir esta clave hermeneacuteutica es necesario por un lado (i)
referirnos brevemente al origen del artiacuteculo 723 CE durante el proceso
constituyente de 1977-1978 y por otro (ii) aportar los argumentos juriacute-
dicos que a la vista de la estructura interior del artiacuteculo 72 CE sostienen
nuestro razonamiento
i El origen del artiacuteculo 723 CE
En la doctrina se ha sostenido que la redaccioacuten del artiacuteculo 723
de la Constitucioacuten espantildeola fue inspirada en el artiacuteculo 402 de la Ley
Fundamental de Bonn665 La formulacioacuten alemana en efecto establece
que ldquoEl presidente ejerceraacute derechos domeacutesticos y poderes de policiacutea en
el recinto del Bundestagrdquo666 Sobre este particular no hay evidencia en el
665 Cfr GARCIacuteA-ESCUDERO MARQUEZ Piedad y PENDAacuteS GARCIacuteA Benigno
ldquoArtiacuteculo 723 ndashPotestades administrativas de las Caacutemarasrdquo en ALZAGA VILLAAMIL Oscar
ldquoComentarios a la Constitucioacuten espantildeola de 1978rdquo Tomo VI Cortes Generales Editoriales de Dere-
cho Reunidas p 460 y SANTAOLALLA LOacutePEZ Fernando ldquoDerechohelliprdquo Op Cit p 127
666 Comentan este precepto ACHTERBERG Norbert y SCHULTE Martin ldquoArtikel
40rdquo en MANGOLDT Hermann y KLEIN Friedrich ldquoDas Bonner Grungesetz Kommentarrdquo 4ta
Edicioacuten Vahlen Muumlnchen Tomo II 1999-2000 pp 1311 y ss y MORLOK Martin ldquoArtikel
254 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
Diario de Sesiones de las Cortes constituyentes Sin embargo el artiacuteculo
643667 del Anteproyecto Constitucional sometido a consideracioacuten de las
mencionadas Cortes en enero de 1978668 que posteriormente fue incor-
porado sin ninguna modificacioacuten como artiacuteculo 723 de la actual Consti-
tucioacuten calcaba de manera casi exacta la disposicioacuten germana que hemos
aludido
Esta incorporacioacuten marca un hito en el constitucionalismo espa-
ntildeol Recoder de Casso669 ha puesto de relieve que nunca antes ninguacuten
texto constitucional dedicoacute contenido normativo a las funciones de los
presidentes de las Caacutemaras Desde la Constitucioacuten de Caacutediz hasta la
Constitucioacuten de 1931 todos los textos fundamentales se limitaban a
mencionar al presidente en cuanto oacutergano parlamentario unipersonal670
y en el mejor de los casos a describir los mecanismos para su eleccioacuten o
nombramiento Pero no le atribuiacutean expresamente ninguna competencia
40rdquo en DREIER Horst ldquoGrundgesetz Kommentarrdquo Mohr Siebeck Tomo II Tubinga 1998 pp
862 y ss
667 ldquo(hellip) Los Presidentes de las Caacutemaras ejercen en nombre de las mismas todos los po-
deres administrativos y facultades de policiacutea en el interior de sus respectivas sedesrdquo
668 Cfr BOC del 5 de enero de 1978 Para un comentario sobre dicho Anteproyecto pue-
de leerse ALZAGA VILLAAMIL Oscar ldquoComentario sistemaacutetico a la Constitucioacuten espantildeola de
1978rdquo Ediciones del Foro Madrid 1978 p 55
669 Con respecto a este particular puede leerse en RECODER DE CASSO Emilio
ldquoArtiacuteculo 723rdquo Op Cit p 768 que ninguna Constitucioacuten espantildeola anterior a la de 1978 normoacute
expresamente los poderes de los presidentes de las Caacutemaras parlamentarias Se limitaban a
prever la figura del presidente asiacute como el mecanismo de eleccioacuten de eacuteste
670 Sobre la previsioacuten constitucional de la figura del presidente en el constitucionalismo
histoacuterico espantildeol Cfr GANDARIAS ALONSO DE CELIS Sofiacutea ldquoLos Presidentes de las Cortes
y del Congreso de los Diputados 1810-2004rdquo Revista de las Cortes Generales Ndeg 62 Madrid 2004
p 182 en donde se da cuenta de las referencias constitucionales al presidente en cada Consti-
tucioacuten que ha estado vigente en Espantildea a saber ldquoConstitucioacuten de 1812 arts 112 118 119
121 y 123 Constitucioacuten de 1837 arts 30 y 31 Constitucioacuten de 1845 arts 29 y 30 Constitu-
cioacuten de 1876 arts 35 y 36 Constitucioacuten de 1931 art 74 y Constitucioacuten de 1978 arts 64 72
78 90 99 y 109rdquo Y sobre el presidente como oacutergano unipersonal en perspectiva constitucional
histoacuterica Cfr TORRES MURO Ignacio ldquoLos oacuterganoshelliprdquo Op Cit p 3
EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA DISCIPLINA PARLAMENTARIA 255
Los cometidos presidenciales que loacutegicamente existiacutean y eran efectiva-
mente ejercidos debiacutean ser encontrados en la mismiacutesima praacutectica parla-
mentaria con sus usos y costumbres o en la teoriacutea de la organizacioacuten
intracaacutemaras
Ante tal novedad cualquier enunciado teacutecnico empleado para sig-
nificar las competencias de los presidentes careciacutea de arraigo y contenido
en la tradicioacuten parlamentaria espantildeola Tanto los ldquoderechos domeacutesticosrdquo
del artiacuteculo 402 de la Ley Fundamental de Bonn como los ldquopoderes ad-
ministrativosrdquo postreramente acogidos en Espantildea eran soluciones adve-
nedizas en la procura de un mejor desarrollo institucional de las Cortes
Generales Al respecto no podemos alcanzar certeza sobre las motiva-
ciones por las cuales el constituyente espantildeol optoacute por los poderes ad-
ministrativos en vez de los derechos domeacutesticos Sobre eso repetimos
no hay ninguacuten registro objetivo en los debates constituyentes El dato
cierto es por el contrario la vigencia de unos ldquopoderes administrativosrdquo
que junto a las ldquofacultades de policiacuteardquo conforman la autonomiacutea punitiva
de las Caacutemaras Por eso lo procedente en el caso que nos ocupa es en-
contrar la inteligencia y alcance de dichos poderes a traveacutes de una ade-
cuada interpretacioacuten
ii Argumentos para esta interpretacioacuten
Visto el origen del artiacuteculo 723 CE asiacute como su parentesco con
el artiacuteculo 402 de la Ley Fundamental de Bonn corresponde esgrimir las
razones por las cuales debe interpretarse que los poderes administrativos
de los presidentes han de ser entendidos como poderes disciplinarios
Para ello primero estableceremos queacute entendemos por poderes discipli-
narios a los efectos de esta investigacioacuten Luego basados en lo anterior
avanzaremos en la exposicioacuten de nuestros argumentos
Por poderes disciplinarios entendemos entonces (i) aquellas fa-
cultades ejercidas por un oacutergano juriacutedicamente competente (ii) sobre
sujetos integrados permanentemente en una estructura organizativa a
traveacutes de las cuales (iii) se sanciona el incumplimiento de los deberes
propios del cargo o funcioacuten de dichos sujetos pues ello (iv) menoscaba
256 JUAN MIGUEL MATHEUS FERNAacuteNDEZ
la organizacioacuten y funcionamiento interiores de la estructura organizativa
en cuestioacuten De alliacute que como ya se ha explicado antes a los disciplina-
rios se los pueda denominar tambieacuten poderes domeacutesticos o derechos domeacutesticos
tal como se lee en el artiacuteculo 402 de la Ley Fundamental de Bonn
Asiacute las cosas la primera razoacuten por la cual los poderes administra-
tivos deben ser interpretados como poderes disciplinarios tiene que ver
con la estructura interior del artiacuteculo 72 CE En el numeral 2deg de esta nor-
ma como ya hemos hecho notar se crean los oacuterganos (presidente y me-
sa) que ejerceraacuten las competencias administrativas de las Caacutemaras Los
poderes administrativos quedan impliacutecitamente adjudicados a estos
oacuterganos y seraacuten ejercidos unipersonalmente por el presidente cuando asiacute
proceda de acuerdo a los reglamentos y colegialmente por la mesa ndash
coordinada siempre por el presidentendash en caso de que asiacute sea reglamenta-
riamente prescrito No hace falta ninguna mencioacuten constitucional expre-
sa que atribuya poderes materialmente administrativos al presidente yo
a la mesa
En segundo lugar porque en el artiacuteculo 723 CE se concentran
los fenoacutemenos sancionadores de la autonomiacutea punitiva de las Caacutemaras Y
eacutestos son tiacutepicamente los poderes domeacutesticos o disciplinarios y los po-
deres de policiacutea Como ya hemos sentildealado existe una gradacioacuten de ele-
mentos de autonomiacutea en la estructura del artiacuteculo 72 CE Dentro de di-
cha gradacioacuten corresponde al numeral 3deg que es el uacuteltimo y maacutes concre-
to de los elementos de la autonomiacutea intracaacutemaras albergar la autonomiacutea
punitiva Por eso debe asumirse que el constituyente ha querido hacer
alusioacuten a los poderes disciplinarios los cuales son una concrecioacuten de los
poderes administrativos en materia sancionadora pero tambieacuten hacen
referencia a los poderes de los presidentes para castigar el incumplimien-
to de los deberes de los parlamentarios
Por uacuteltimo en tercer lugar porque como ya hemos explicado en
el articulo 723 CE se concentra la autonomiacutea punitiva de las Caacutemaras in
genere no una mera posibilidad administrativo-sancionadora Tal auto-
nomiacutea punitiva debe ser aprehendida como un todo Comprende potes-
tades disciplinarias y potestades de policiacutea Las primeras a su vez se bi-
furcan en potestades administrativo-disciplinarias que son ejercidas so-