La Democracia 09

Durante casi dos décadas, pero particularmente en los años noventa, la agenda la-

tinoamericana ha incluido el fortalecimiento democrático, la crisis de la política, las re-

formas del Estado, las reformas estructurales de la economía y el impacto de la globa-

lización en la región. Sin embargo, aunque se abordaron aspectos sustantivos de estas

cuestiones, el debate marginó otros que, a la luz del análisis realizado, deben volver a

colocarse en el centro de la discusión.

El Informe llega a la conclusión de que el desarrollo de la democracia está íntima-

mente vinculado a la búsqueda de mayor igualdad social, la lucha eficaz contra la po-

breza y la expansión de los derechos de los ciudadanos. Así, es esencial revisar las po-

líticas y acciones implementadas hasta el presente, aprender de las experiencias

históricas recientes, auscultar las realidades sociales emergentes y explorar nuevos

caminos. Ello posibilitará abrir el horizonte hacia fórmulas que permitan recrear el de-

bate acerca de la política y su lugar en América Latina, por ejemplo, a través de los si-

guientes temas:

� La necesidad de una nueva estatalidad: ¿cuál es el papel del Estado en el forta-

lecimiento de la democracia?

� La economía vista desde la democracia, ¿qué políticas económicas favorecen el

desarrollo de la democracia?

� Las democracias latinoamericanas en el contexto de la globalización actual, ¿qué

espacios de autonomía requieren para su expansión?

179Hacia la democracia de ciudadanía

tercera sección

Hacia la democracia de ciudadanía

En esta sección abordamos las considera-ciones para elaborar una agenda ampliadapara el desarrollo de la democracia. Entende-mos por agenda, a los efectos de este Informe,la presentación de los temas que requieren serdebatidos. No es, por lo tanto, una enumera-ción de acciones o políticas públicas.

El significado y alcance de estas contribu-ciones son el resultado de tres caminos con-vergentes: una cierta concepción de la demo-cracia, el reconocimiento de la singularidadlatinoamericana y el conjunto de datos queresulta de nuestra investigación empírica.

Se trata de temas que constituyen preo-cupaciones comunes a la región latinoame-ricana. En cambio, las políticas que de ellospuedan derivarse deben expresar lo originaly singular de cada situación nacional.

En la sección anterior hemos dado cuen-ta del estado de la ciudadanía en la región.Frente a esta realidad se han propuesto mu-chas veces recetas, principios técnicos y pro-gramas ambiciosos de reforma. Algunos hansido implementados con cierto éxito y hanobtenido logros significativos. Sin embargo,tras una década de reformas, las carencias deciudadanía no han sido resueltas. Es precisoencontrar otros criterios de acción que per-mitan avanzar hacia las soluciones que nues-tras sociedades reclaman.

Toda democracia encierra la promesa delibertad, justicia y progreso para sus ciudada-nos y, como sostiene Rosanvallon,“es necesa-rio considerar lo no cumplido, las fracturas,las tensiones, los límites y las denegacionesque desdibujan la experiencia de la democra-cia”. En la distancia que media entre esa pro-mesa y la realidad descripta en la sección se-gunda, surgen con fuerza los grandes temasque componen la agenda del desarrollo de lademocracia.

Pero ¿qué quedaría de la libertad ejercidaal elegir democráticamente a los gobiernos sigrandes esferas de la vida social que hacen a

los más básicos derechos ciudadanos perma-necen fuera del alcance de la deliberaciónpública y de la voluntad ciudadana, si los go-biernos no pueden ejecutar las políticas de-cididas democráticamente? ¿O si aun con-tando con gobiernos y Estados eficientes yeficaces no es posible ejercer el mandatoelectoral porque otros poderes internos o ex-ternos lo impiden?

Para enfrentar los déficit de nuestras de-mocracias hace falta poder democrático. Estoes, la capacidad de actuar de modo efectivofrente a los problemas para expandir la ciu-dadanía. Para construir ese poder es indis-pensable la política. Pero es preciso que lapolítica sea relevante, que proponga caminospara abordar los temas clave de la sociedad,que los emprenda con la firmeza de la volun-tad de los líderes y ciudadanos y los sosten-ga con la idoneidad de los instrumentos pa-ra la acción colectiva, entre los cuales lospartidos políticos son actores centrales aun-que no los únicos.

Las propuestas de acción de los partidospolíticos tienen en las instituciones represen-tativas y de gobierno del Estado el principalinstrumento para su ejecución. El poder de-mocrático se construye también desde la es-tatalidad. Al mismo tiempo, la sociedad civil,que constantemente crea nuevas organiza-ciones de voluntarios que aumentan la par-ticipación, es otro de los instrumentos sus-tanciales para la expansión de la ciudadaníay, consiguientemente, de la democracia.

Detrás de todo derecho hay un Estado quelo garantiza. Y detrás de todo derecho truncohay un Estado que no llega a tornarlo efecti-vo. Esta defección del Estado tiene que ver conla calidad de sus instituciones y, fundamental-mente, con el poder que fluye a través de ellasy la consecuente capacidad –o incapacidad–del Estado para llevar a cabo sus fines.

Así, los problemas del desarrollo de lademocracia que hemos visto en las secciones

Para enfrentarlos déficit denuestrasdemocracias hacefalta poderdemocrático. Estoes, la capacidadde actuar demodo efectivofrente a losproblemas paraexpandir laciudadanía.


� Cuatro temas para una agenda de debate

precedentes aparecen en una amalgama en laque se conjugan los límites del Estado, conlas exigencias del crecimiento económico ysus resultados frecuentemente generadoresde desigualdades, con la impotencia de la po-lítica para encarnar las aspiraciones de la ciu-dadanía en poder democrático, con las ten-siones de sociedades fracturadas, con laexistencia de poderes fácticos que evaden lalegalidad, trafican influencias y permean lasmás altas instancias de decisión, con la evi-dencia de una globalización que acota el es-pacio propio de la democracia al escamoteardel campo de la voluntad ciudadana los te-mas centrales que atañen al futuro de la so-ciedad.

En otros términos, la agenda que nosocupa tiene que ver con los complejos cami-nos que habilitan y obturan la expansión dela ciudadanía y la reconstrucción de la socie-dad política en el marco de las democraciaslatinoamericanas. Se trata de abordar la dis-cusión de las condiciones que permitan anuestras democracias encarar la solución delos problemas que hemos anotado, median-te la expansión de los instrumentos que brin-da la misma democracia.

En síntesis, los problemas evidenciadosque constituyen los desafíos para el desarro-llo de la democracia en América Latina se de-senvuelven en esas cuatro esferas centrales(la política, el Estado, la economía, la globa-lización), todas ellas atravesadas por la cues-tión del poder, condición inexcusable paraque la voluntad general se traduzca en polí-ticas que transformen la realidad.

Los criterios que aquí se presentan sonun punto de partida, procuran desencadenarun debate, son su inicio no su culminación.Proponemos que esa agenda incluya: cómopasar de una democracia cuyo sujeto es elelector a una cuyo sujeto es el ciudadano quetiene derechos y deberes expandidos, en elcampo político, civil y social; cómo pasar deun Estado de legalidad trunca a un Estadocon alcance universal en todo el territorio ycuyo principal objetivo sea garantizar y pro-mover los derechos –un Estado de y para unaNación de ciudadanos–; cómo pasar de unaeconomía concebida según los dogmatismosdel pensamiento único a otra con diversidadde opciones, y cómo construir un espacio de

autonomía en la globalización. Se trata, enfin, de llenar de política a la sociedad y, con-secuentemente, de sociedad a la política.

La política, primera condición

La política cumple una función vital en elproceso democrático: concibe las políticaspúblicas para atacar los problemas que con-sidera centrales y los plasma en proyectosque constituyen las opciones básicas de la so-ciedad; ofrece los dirigentes que puedan eje-cutarlos; agrupa los millones de voluntadesciudadanas en comunes denominadores quepermiten elegir entre un número razonablede alternativas electorales, y finalmente cons-truye el poder público necesario para ejecu-tar los proyectos que presenta a la sociedad.

En definitiva, la política encarna las opcio-nes, agrupa las voluntades y crea poder. Éstasson tres condiciones inexcusables para el de-sarrollo de la democracia. Una política queno cumpla con ellas pone en peligro la sus-tentabilidad democrática. En América Lati-na hay crisis de la política y crisis de repre-sentación porque estas tres condiciones sólose cumplen parcialmente y, en ocasiones, noexisten. El debate sobre la política debe cen-trarse en cómo superar esa situación, de lacual no sólo se deriva una crisis de represen-tación sino también un peligro para la de-mocracia.

Para ello, se requieren instituciones efica-ces, partidos políticos y prácticas transparen-tes y responsables. Estas condiciones distande cumplirse en muchos países de la región,lo que debilita peligrosamente la función delos partidos como los principales construc-tores de la política para la democracia.

Sobre esta carencia, notoria y difundida,se centró la mayor parte del debate públicosobre la política. Pero, aun siendo central, esedebate desplazó la discusión sobre otrascuestiones que parecen más decisivas que lasdebilidades institucionales: la crisis de con-tenido de la política y la dificultad para cons-truir poder democrático.

Incluso si contáramos con instrumentosinstitucionales óptimos, si no se recupera lacapacidad de la política para construir opcio-nes sustantivas y poder, tanto la democracia

Se trata, en fin, dellenar de política ala sociedad y,consecuentemente,de sociedad a lapolítica.

182 La democracia en América Latina

electoral como la democracia de ciudadaníatenderán a ser no sustentables e irrelevantespara los ciudadanos. Una política que no nu-tre a la sociedad de opciones y poder carecede representatividad.

En el análisis que realizamos en el Infor-me, en la Segunda Sección, resulta llamativoque los diversos instrumentos de estudio em-pírico hayan permitido coincidir en un con-junto semejante de los déficit que aquejan anuestras democracias. Ellos deben estar en elcentro de los esfuerzos para la renovación delos contenidos de la política. En este sentido,se han señalado las siguientes cuestiones:

� Los problemas de expresión de la ciuda-danía política son los menos marcados. Sibien en algunos países la participación electo-ral aún es baja, se están buscando mecanismospara incrementar esa participación, por vía dela mejora en los modos de empadronamien-to electoral y la incorporación de facilidadespara acudir a los lugares de votación. Prácti-camente no hay casos de fraude flagrante y laintimidación de los votantes ha disminuidonotoriamente. Como en todo país, siemprehay márgenes para la manipulación de ciertonúmero de electores. Todavía, en muchos ca-sos, las cúpulas partidarias siguen dominan-do el esquema de nominación de candidatos.Ha mejorado la normativa que permite ladiscriminación positiva de género para acce-der a cargos representativos. Poco a poco, seaprueban normas para controlar el efecto delas donaciones privadas sobre la acción polí-tica, aunque en muchos casos todavía faltaque este control tenga relevancia práctica.

� En toda América Latina la fórmula po-lítica está centrada en la figura del presiden-te constitucional y la institución presidencialsuele tener poderes formales relativamentealtos. Esto no siempre se traduce en eficaciaen la acción gubernativa, lo que crea otrafuente de descontento de la ciudadanía yfrustración para los políticos. El Parlamento,por su parte, carece de prestigio entre la ma-sa ciudadana y se considera que es una ins-tancia poco eficaz para representar y defen-der los intereses de la mayoría. Aunque larama judicial del Estado goza de independen-cia formal, en varios países subsisten severaslimitaciones para su cabal desempeño coti-

diano. Los organismos especializados de con-trol de la gestión pública, tales como las con-tralorías de cuentas, o los organismos de pro-moción o defensa de derechos ciudadanos,como las fiscalías especiales o las defensoríasdel pueblo, a veces no tienen la independen-cia necesaria y otras, carecen de poder paraejercer sus funciones. Como es sabido, las de-fensorías del pueblo no pueden tener poderpropio en el campo judicial o administrativo,pues invadirían el área de competencia seña-lada a otros poderes estatales. Los mecanis-mos de democracia directa, si bien han am-pliado el campo de la participación políticade la ciudadanía, en más de un caso han con-tribuido a la desestabilización política y noqueda claro si han sido un instrumento efi-caz para el desarrollo de la democracia.

� Más allá de los avances fundamentales enmateria de derechos humanos, cuya violaciónsistemática caracterizó a la región en los pe-ríodos autoritarios y de guerra civil, siguen re-gistrándose abusos a los derechos a la vida y ala integridad física, en particular provenientesde la incapacidad del Estado de controlar laviolencia y el uso de la fuerza pública. La liber-tad de prensa ha mejorado notoriamente yaunque se están dando los primeros pasos pa-ra asegurar el derecho de acceso a la informa-ción en poder del Estado, éste es un desafío enel que es preciso avanzar.

� Los déficit de la ciudadanía social rela-cionados con la estatalidad y la economía sonlos más notorios: subsisten niveles altos dedesigualdad y pobreza, y en muchos países lasdesigualdades sociales no sólo no se han re-ducido sino que han aumentado. Persistenlos niveles de insatisfacción de necesidadesbásicas en un número considerable de países.

Estas comprobaciones coinciden con lapercepción de la ciudadanía, que expresa enel estudio de opinión que los principalesproblemas son: el desempleo, la pobreza, de-sigualdad e ingresos insuficientes, la delin-cuencia y las drogas, la corrupción, y los ser-vicios e infraestructura insuficientes.

De modo también coincidente, los líde-res consultados mencionan como los proble-mas de la agenda: la reactivación económica,la corrupción, el desempleo, la violencia y ladelincuencia, la salud y la educación.


Llenar la política de contenido implica nosólo lograr que los déficit anotados se hagan“visibles”: es indispensable también construirel abanico de opciones sustantivas para solu-cionarlos de modo efectivo y colocarlas en eleje de la discusión pública. Resumimos algu-nos temas de ese debate en los enunciadosque siguen:

1. La política, especialmente la políticademocrática, es el ámbito donde se gestan lasdiferentes alternativas y proyectos de una so-ciedad. La política es representación, reivin-dicación social y búsqueda colectiva de sen-tido. Sin embargo, hoy advertimos una seriaincapacidad de la política para articular pro-yectos colectivos. La política pasó a ser casiexclusivamente una actividad poco vincula-da a las identidades, los intereses y las aspi-raciones de la sociedad.

2. La crisis de la política se expresa en laruptura que existe entre los problemas que laciudadanía reclama resolver y la capacidadque aquélla tiene para enfrentarlos. La polí-tica tiende entonces a vaciarse, con lo que nologra construir el poder y los instrumentosque permitan hacer frente a los principalesdesafíos de nuestros países. Ahí radica bue-na parte de los problemas de confianza ylegitimidad que, en América Latina, enfren-tan la democracia, la política, sus institucio-nes básicas y sus líderes.

3. Es preciso entonces preguntarse acer-ca de cuál debería ser el lugar de la políticaen una América Latina que, al mismo tiem-po que conquistó el importante derecho degozar de elecciones libres, limpias y periódi-cas, está atravesada por el proceso de globa-lización, presenta graves problemas socialesy tiene Estados deficitarios para garantizar yexpandir ciudadanía. ¿Puede la política en-carnar las aspiraciones ciudadanas de reduc-ción de la pobreza y la desigualdad, de ex-pansión del empleo y la solidaridad? ¿Puedeayudar a construir un horizonte de progresopara nuestros países y nuestros ciudadanos?

4. Muchos de los temas que antes eranpropios de la política y los Estados naciona-les hoy son tratados y decididos en otras es-

feras. La economía, los poderes fácticos y al-gunos medios de comunicación han ocupa-do buena parte del lugar de aquéllos. La po-lítica tiende a perder contenido por tres víasvinculadas entre sí:

� Los Estados nacionales pierden sobera-nía interior. Lo hacen, por un lado, frente alos poderes fácticos y los ilegales, y, por elotro, como consecuencia de los déficit que li-mitan la capacidad estatal por ineficiencia eineficacia de sus organizaciones burocráticas.

� Hay un desequilibrio en la relación en-tre la política y el mercado, que tiende a es-trechar el espacio de la primera y limitarla alos ámbitos de menor relevancia, sustrayen-do, por ejemplo, importantes problemas eco-nómicos de las decisiones y la deliberaciónpolítica. Esta sustracción es inconsistente conla democracia y con los derechos de ciuda-danía que ella implica.

� Un orden internacional que limita lacapacidad de los Estados para actuar congrados razonables de autonomía y, por lotanto, restringe las opciones nacionales.

Estos problemas debilitan la vocacióntransformadora de la política, situación espe-cialmente grave en América Latina. En estecontexto, a las privaciones materiales actualesse agrega una cierta pérdida de la idea de pro-greso, de la propia posibilidad de proyectos co-lectivos viables. La aparente impotencia de lapolítica debilita seriamente a la democracia,no sólo en sus posibilidades de expansión si-no también –tal vez– en su sustentabilidad.

5. En América Latina, las instituciones de-mocráticas básicas, sobre todo los partidos y elParlamento, tienen una baja estima. Aproxi-madamente el 36 por ciento de los latinoame-ricanos (Latinobarómetro 2002) está de acuer-do con que, si es necesario, el presidente dejede lado a los partidos políticos y al Parlamen-to a la hora de gobernar. La mayor parte de loslatinoamericanos opina que no hay democra-cia sin partidos y Parlamento, pero su funcio-namiento genera insatisfacción.

6. Los medios de comunicación en oca-siones aparecen ocupando el vacío de repre-sentación que se origina en la crisis de lapolítica y sus instituciones; este vacío sub-

La política,especialmente lapolíticademocrática, esel ámbito dondese gestan lasdiferentesalternativas yproyectos de unasociedad.


sistirá mientras la política no asuma sus fa-cultades frente a los temas relevantes y lospartidos se muestren incapaces de articularproyectos colectivos y de alcanzar la conduc-ción del Estado.

7. Cuando la política se vacía de conteni-dos, cuando el Estado ignora las grandes cues-tiones de la ciudadanía, la sociedad los recu-pera. En estos años, en paralelo a la crisis derepresentación y a la deserción del Estado, sur-gieron, de manera creciente y en las formasmás diversas, organizaciones de la sociedadque ocuparon el espacio de las demandas noresueltas o ignoradas. Se trata de un sistemaautoorganizado de grupos intermediarios queson relativamente independientes del Estado yde las empresas privadas, que es capaz de deli-berar y llevar adelante acciones colectivas endefensa y promoción de sus intereses y pasio-nes, en un marco de respeto a la estructura le-gal y civil existente.81

8. El ciudadano y las organizaciones dela sociedad civil desempeñan un rol centralen la construcción democrática, en el con-trol de la gestión gubernamental, en la ex-presión de demandas y en el fortalecimientodel pluralismo que toda democracia promue-ve y necesita. Ellos son actores relevantes de lademocracia de ciudadanía. Su papel es com-plementario al de los actores políticos tradicio-nales de la democracia. A pesar de las dificul-tades y los obstáculos que suele conllevar laaceptación de la sociedad civil como ámbitode participación y fortalecimiento de la demo-cracia, su importancia en la democratizaciónde América Latina debe ser claramente reco-nocida. En este sentido, la política no sólo de-be recuperar sus contenidos centrales para queel pasaje a la democracia de ciudadanía se via-bilice, sino que, además, debe cuidadosamen-te mirar su tarea incompleta, asumiendo lasdemandas de una sociedad que se organizópara reclamar, controlar y proponer.


Evidentemente, en todos los grandes grupos de los que tenemosalgunos datos, el control sobre la comunicación se encuentradistribuido de una manera tan desigual que algunos individuos poseen una influencia considerablemente mayor que otros […] aquítenemos un problema formidable […] el número de individuos queejerce un control importante sobre las alternativas programadasconstituye solamente, en la mayoría de las organizaciones, una fracción muy reducida del total de los miembros. Parece que este es elcaso, incluso, en las organizaciones más democráticas, si su membresíaes considerable.

R. Dahl, 1987, pp. 97-98.

El poder de los medios de comunicación

recuadro 39

Las personas que se organizan a través de entidades independientes dela sociedad civil superan la dicotomía entre autonomía pública yprivada. Ejercen la ciudadanía civil, pero no sólo para proteger suspropios intereses sino también para ampliar las posibilidades deprotección de los intereses de otros menos afortunados. Ejercentambién la ciudadanía política, pero no sólo al votar y decidir en funciónde sus intereses personales, sino también cuando amplían lasposibilidades de acceso y participación de los relegados por el sistemapolítico. Por ello, encarnan en sí mismos toda la potencialidad del serhumano como agente, porque abarcan tanto la dimensión personalcomo la social de la ciudadanía.En América Latina hay un crecimiento impresionante de lasorganizaciones independientes de la sociedad civil. Especialmente en elámbito de los derechos humanos, la transición a la democracia resultóen la renovación generacional de organismos nacidos para luchar contrala represión ilegal de las dictaduras, y también en la aparición denuevas entidades dedicadas a los derechos de la mujer, de los niños, delos pueblos indígenas, de los afro-descendientes y de diversos sectoresexcluidos. […] La sociedad entiende la política en un sentido más amplioy más rico que el de la competencia electoral.

Juan Méndez, “Sociedad civil y calidad de la democracia”, PRODDAL,2003.

Sociedad civil, política y participación

recuadro 40

81 Consiguientemente, no pueden incluir organizaciones que tienden a la ilegalidad para lograr sus objetivos, sean

“mafias” u organizaciones políticas subversivas, o actores con fines más precisos que son parte de la sociedad, como

los sindicatos, los medios en tanto organismos de información y entretenimiento, los partidos, los hogares o las

Iglesias formales, pero sí incluye los organismos colaterales que entran en la definición adoptada.

9. En América Latina, los espacios con-quistados por la sociedad civil han sido fun-damentales para abrir caminos políticos quese presentaban cerrados y excluyentes para laconstrucción democrática. En este sentido, lasociedad civil amplía el espacio público a tra-vés de la participación, la expresión de iden-

tidades y demandas, y la organización ciuda-dana. Actualmente, se requieren formas al-ternativas de representación que sin reem-plazar a las tradicionales (partidos políticos,elecciones, Parlamentos), las complementeny fortalezcan, respondiendo a necesidadesnuevas, a las particularidades de los sectoresexcluidos o subrepresentados, a la necesidadde agregación política que genera la saluda-ble y creciente expresión de la diversidad y ala imprescindible reapropiación ciudadanade los espacios de construcción de voluntaddemocrática.

10. Esta cuestión se vincula a ciertos ám-bitos de poder donde se toman decisionesque afectan gravemente a una sociedad sinque ésta pueda participar. Esos claustros ce-rrados de decisión económica y los poderesfácticos legales e ilegales, nacionales o extra-territoriales, contribuyen a vaciar la política.La democracia abre camino e invita a la par-ticipación ciudadana; sin embargo, si los ám-bitos en los que esa participación ocurre tie-nen escaso peso en las grandes decisionesnacionales, la consecuencia tiende a ser unageneralizada apatía y desconfianza.


Al hablar de una transformación de lasrelaciones entre Estado y sociedad estamoshablando de una transformación de la política. Sila sociedad entera se ve afectada por esta crisisde la política que afecta la calidad y relevanciade las democracias nuevas, más aún se afectanlos actores principalmente políticos, es decir, lospartidos que aparecen juzgados muyseveramente por la opinión pública.En el nuevo escenario generado por lastransformaciones sociales, estructurales yculturales de las últimas décadas quedescomponen la unidad de la sociedad-polis,tiende a desaparecer la centralidad exclusiva dela política como expresión de la acción colectiva.Pero ella adquiere una nueva centralidad másabstracta, por cuanto le corresponde abordar yarticular las diversas esferas de la vida social,sin destruir su autonomía. Así, hay menosespacio para políticas altamente ideologizadas,

voluntaristas o globalizantes, pero hay unademanda a la política por “sentido”, lo que laspuras fuerzas del mercado, el universomediático, los particularismos o los meroscálculos de interés individual o corporativos, noson capaces de dar.La gran tarea del futuro es la reconstrucción delespacio institucional, la polis, en que la políticavuelve a tener sentido como articulación entreactores sociales autónomos y fuertes y unEstado que recobra su papel de agente dedesarrollo en un mundo que amenaza condestruir las comunidades nacionales.La opción es el fortalecimiento, autonomía ycomplementariedad entre el Estado, el régimen,los partidos y los actores sociales autónomos, esdecir, una nueva matriz socio-política.

Manuel Antonio Garretón, del texto elaborado para el PRODDAL, 2003.

Política, partidos y democracia en América Latina

recuadro 42

La calidad de la democracia está determinada tanto por quienes estáninvolucrados en prácticas asociativas como por quienes están excluidos deellas. Suele suceder en toda América Latina que un mundo hobbesiano desegmentos totalmente desorganizados de la población convive con unmundo mucho más pequeño inspirado en Tocqueville. En este sentido, sepresentan dos problemas: uno que tiene que ver con la definición del espaciopúblico mediante la silenciosa acción cotidiana de quienes manejan el accesoal aparato estatal. De ahí la necesidad de democratizar la cultura de elites ysus resultados vinculados con la apropiación del espacio público por parte deintereses especiales organizados. El segundo problema concierne a unaevaluación de los patrones asociativos en sí mismos, tanto en términos de sudifusión como de su contenido y calidad. Suponiendo que se produzcanconsecuencias institucionales positivas del capital social, debe considerarsela dinámica de asociación como un ingrediente esencial de la democracia.

Renato Boschi, PRODDAL, 2003.

La dimensión asociativa de la democracia

recuadro 41

La necesidad de una nuevaestatalidad

Es indispensable ampliar el debate sobreel Estado en América Latina. Mientras quedurante los últimos veinte años el énfasis fuepuesto en cuestiones tales como las privati-zaciones, el tamaño y gasto del Estado y lamodernización de sus burocracias, fuerondejados de lado dos temas principales: el po-der efectivo del Estado para aplicar el man-dato electoral y el poder para democratizar,es decir, su capacidad para alcanzar de ma-nera universal en todo su territorio a todaslas clases sociales. Esta última cuestión es lacondición necesaria para lograr que, en to-dos lados y para todos, los derechos y lasobligaciones tengan vigencia efectiva. Si es-tas condiciones no se cumplen, resultará undéficit de estatalidad: serias fallas en la vigen-cia del estado de derecho afectarán directa-mente la sustentabilidad y el desarrollo de lademocracia.

Con la excusa de la aplicación de las re-formas institucionales que permitirían elmejor funcionamiento de los mercados, es-tas cuestiones fueron ignoradas u ocultadas.Un Estado para la democracia busca igualarla aplicación de derechos y deberes, lo cual–inexorablemente– modifica las relacionesde poder, en particular en regiones comoAmérica Latina, donde la fuerte concentra-ción de ingresos lleva a la concentración delpoder.

Éste es un debate urgente, porque enAmérica Latina existe una crisis de estatali-dad, a la que entendemos como la capacidaddel Estado para cumplir con sus funcionesy objetivos independientemente del tamañoy la forma de organización de sus burocra-cias. En muchos casos, los Estados latinoa-mericanos han perdido capacidad comocentro de la toma de decisiones legítimas,eficaces y eficientes, orientadas a resolver losproblemas que las sociedades reconocen co-mo relevantes.

Es imperioso recuperar esta capacidadpara promover las democracias. No existe

democracia sin Estado y no existe desarrollode la democracia sin un Estado para todoscapaz de garantizar y promover universal-mente la ciudadanía. Si esta condición no secumple, la democracia deja de ser una formade organización del poder, capaz de resolverlas relaciones de cooperación y conflicto. Elpoder escapa a la democracia y ella se quedasin sustancia.

Recuperar un Estado para la ciudadanía esun desafío central del desarrollo de la demo-cracia en América Latina. Con Estados débi-les y mínimos sólo puede aspirarse a conser-var democracias electorales. La democracia deciudadanía requiere una estatalidad que ase-gure la universalidad de los derechos.82

Hace falta un Estado capaz de conducir elrumbo general de la sociedad, tramitar losconflictos conforme a principios democráti-cos, garantizar eficazmente el funcionamien-to del sistema legal (derechos de propiedad yderechos de ciudadanía simultáneamente),regular los mercados, establecer equilibriosmacroeconómicos, establecer sistemas de

Recuperar unEstado para laciudadanía es undesafío centraldel desarrollo dela democracia enAmérica Latina.


El orden social ya no puede descansar sobre una regulaciónexclusivamente estatal de la convivencia, pero tampoco opera como un sistema autorregulado. El problema de fondo consiste pues enreplantear la coordinación social en una sociedad en que el Estado y la política han dejado de ser las principales instancias decoordinación. Es en este contexto que, a mi juicio, ha de situarse la discusión acercade la “cuestión democrática” en América Latina. Mientras que latendencia actual apunta a una “democracia electoral”, cabepreguntarse, en cambio, acerca del papel de la democracia como unámbito privilegiado de coordinación social. En lugar de restringirla a un principio de legitimación, habría que explorar su potencial comoprincipio de organización. De hecho, las instituciones y losprocedimientos democráticos siempre tuvieron la función de mediación de intereses y opiniones plurales con el fin de decidir“adónde vamos”.

Norbert Lechner, 1996.

La democracia como principio deorganización de la sociedad

recuadro 43

82 Cualquiera sea la definición de ciudadanía que adoptemos, el vínculo entre ciudadanía y democracia conlleva

siempre la idea de universalidad.

protección social basados en el principio deuniversalidad de la ciudadanía y asumir lapreeminencia de la democracia como prin-cipio de organización de la sociedad.

La estatalidad es una condición indispen-sable para que una democracia aspire a de-sarrollarse más allá del plano electoral, paraque sea capaz de enfrentar de modo efectivolos desafíos democráticos. A partir de estaproposición enunciamos los temas que con-sideramos debería contemplar una agendaampliada sobre la expansión de la estatalidaddemocrática:

1. La agenda de reformas democráticasdebe considerar al Estado en sus tres dimen-siones: como conjunto de entes burocráti-cos, como sistema legal y como ámbito deidentidad colectiva. Estas tres dimensionesvarían históricamente. En la mayor parte deAmérica Latina, ellas exhiben deficiencias.Las burocracias estatales carecen frecuente-mente de poder y eficacia, la efectividad delsistema legal es social y territorialmente li-mitada, y las pretensiones de ser un Estado-para-la-Nación, dedicado seriamente al lo-gro del interés general, no son creíbles paramuchos de sus ciudadanos. Estas deficien-cias están en el origen del escaso poder quelos gobiernos latinoamericanos tienen parademocratizar.

2. Cada país de la región tiene sus pecu-liaridades, pero en casi todos hay una ampliaproporción de la población que se encuentrapor debajo de un piso mínimo de desarrollohumano, en términos no sólo de bienes ma-teriales y de acceso a servicios públicos, sinotambién de derechos básicos. La solución deestos lamentables problemas no requieresólo –obviamente– adecuadas políticas eco-nómicas y sociales, también demanda un Es-tado abarcador y comprensivo, así comorazonablemente eficaz, efectivo y creíble.También requiere una sociedad civil pujan-te, que por la vía de la participación apuntea complementar la implementación de polí-ticas públicas.

3. El problema del Estado latinoamerica-no no es sólo el tamaño de sus burocracias,sino su ineficiencia e ineficacia, la inefecti-

vidad de su sistema legal y la escasa credibi-lidad del Estado y los gobiernos. Esto con-trasta con la fuerte demanda ciudadana depresencia estatal, que surge, entre otros ele-mentos, de la encuesta informada en la sec-ción segunda de este Informe.

4. Sin perjuicio de la eliminación de bu-rocracias innecesarias y, en general, de la ra-cionalización de procesos administrativos,un problema que evidencian algunos Esta-dos latinoamericanos es su alto grado defragmentación y la frecuente falta de distin-ción entre el interés público y el privado.Cuando esto ocurre, el Estado se desvirtúa yse transforma en una serie de agencias inco-nexas con funcionarios y políticos ocupadosen la búsqueda de rentas.

5. Existe un problema particularmenteinquietante: la existencia de grandes y enalgunos casos crecientes áreas en las cualesla legalidad del Estado no tiene alcance o lotiene de manera intermitente. Es llamativocómo una cuestión de esta naturaleza esfrecuentemente desatendida en los progra-mas de reforma del Estado. El problemacentral del Estado en América Latina es elde un Estado inconcluso, débil, con escasacapacidad para ser efectivo de modo uni-versal.

6. Otra dimensión de este problema es lapresencia de varios tipos de “legalidad” efec-tiva, de carácter informal, patrimonial y de-lictivo. A veces, estas “legalidades” se fundanen regímenes discrecionales subnacionalesque coexisten con regímenes que, en el nivelnacional, son democráticos. Los actores sedesempeñan sobre la base de institucionesinformales tales como el personalismo, fami-lismo, prebendalismo, caciquismo y simila-res. Estos circuitos de poder se basan en ladesaparición de la frontera entre lo privadoy lo público, y en el truncamiento de la lega-lidad del Estado.

Por su parte, el clientelismo –un entra-mado de relaciones por medio del cual un“patrón” logra el apoyo de otros a cambio deciertos beneficios– genera privilegios y ex-clusiones, y suele implicar un manejo dis-crecional de recursos públicos.

188La democracia en América Latina

7. Una función fundamental del Estadoes proteger a las personas contra la violenciaprivada. La democracia supone la existenciade un Estado que ha logrado el control sobrela violencia en su territorio. Sin embargo, éseno es el caso en algunas regiones de Améri-ca Latina. En ellas operan bandas terroristas,organizaciones delictivas, “paramilitares” yotros fenómenos similares. Estos grupos tie-nen sus códigos legales, cobran sus propios“impuestos” y algunas veces logran casi elmonopolio de la coerción en “su” territorio.Este tipo de violencia privada, no controla-da por el Estado, es una de las principalesfuentes de violación de derechos fundamen-tales de la población.

8. La protección de los ciudadanos porparte del Estado democrático está compro-metida también por la violencia asociada alos delitos contra las personas y la propiedad.Su nivel y persistencia ponen de relieve la de-bilidad de un Estado incapaz de cumplir consus funciones de modo universal. Esta situa-ción es aún más grave en el entorno social dela región, signado por la pobreza y la desi-gualdad, en el que los ciudadanos más po-bres son los que más sufren la violencia.

9. Entre otras consecuencias de lo quellevamos anotado es preciso mencionar laaguda reducción de autonomía del Estado;de hecho, existe un conjunto muy restringi-do de políticas que pueden ser definidas eimplementadas al margen de poderes fácti-cos locales e internacionales que influyen de-cisivamente sobre el aparato estatal.

10. Una agenda de un Estado para lademocracia debería vertebrarse a partir de laidea de Nación para la cual se pretende queel Estado actúe. Debería tener en cuenta alEstado en tanto centro de toma de decisioneslegítimas, eficaces y eficientes orientadas aenfrentar los problemas que las sociedadesreconocen como más relevantes.

11. Para ello es preciso debatir las cuestio-nes que en América Latina ponen en duda laeficiencia y eficacia de sus burocracias, laefectividad de su sistema legal y la propiacredibilidad del Estado. Éstas son:

� Ineficiencia de la acción del Estado y lareducción de su autonomía, que deriva de sucolonización por intereses particularistas(corrupción).

� Inefectividad del sistema legal comoconsecuencia de la presencia de sistemas le-gales patrimonialistas.

� Incapacidad de algunos Estados para al-canzar al conjunto de su territorio y a todossus habitantes, que genera una legalidadtrunca (desigualdad ante la ley, vigencia asi-métrica de los derechos ciudadanos).

� Falta de un efectivo monopolio de lafuerza por parte de algunos Estados, que seha traducido, entre otros efectos, en la per-sistencia del nivel de violación de los dere-chos humanos.

� Incapacidad estatal para asumir la re-presentación de la diversidad en el interiorde la sociedad.

� Pérdida de credibilidad que proviene dela falta de transparencia y responsabilidad(rendición de cuentas) del Estado ante losciudadanos.

� La cuestión política, más abarcadora, dela capacidad estatal de construir su propiopoder, de manera de ejercer soberanamenteel mandato popular.

El Estado es uno de los rostros de la demo-cracia: un Estado sin poder es una democra-cia sin poder.


Un detenido diagnóstico del desarrollo de la región puede dar cuenta deun crónico déficit democrático que, frecuentemente, se ha traducido enfenómenos de autoritarismo, clientelismo, amiguismo y, en casosextremos, de nepotismo, que han sido la expresión, a nivel del régimenpolítico, de una “captura” de las instituciones y políticas públicas porintereses particulares (de un partido político, o gremio, o grupoeconómico, o una familia, o intereses regionales y locales). Esa suerte de“privatización perversa” del Estado, que ha estado en la base de losfenómenos de corrupción, ha conducido a intervenciones estatalesdesincentivadoras de un funcionamiento eficiente del mercado ypromotoras del rentismo y la especulación.

Enrique V. Iglesias, del texto elaborado para el PRODDAL.

Privatización perversa del Estado

recuadro 44

Una economía para la democracia

Los problemas de la ciudadanía socialatentan directamente contra la perduraciónde la democracia en América Latina. La sus-tentabilidad democrática depende en granparte de la resolución de esta cuestión. Paraello, el debate sobre la economía y la diversi-dad de formas de organización del mercadodebe ingresar en la agenda pública y en la op-ción ciudadana, porque es en la economíadonde anida la solución de buena parte delos déficit de ciudadanía social.

Al comienzo de este Informe sostuvimosque un rasgo singular e históricamente nove-doso de América Latina es el de ser la prime-ra región enteramente democrática com-puesta por sociedades con muy altos nivelesde pobreza y la mayor desigualdad social delmundo. Así, nos referimos al triángulo de-mocracia electoral-pobreza-desigualdad pa-ra sintetizar la naturaleza de estas democra-cias y la necesidad de impulsar un nuevopensamiento que diera cuenta de esta reali-dad. No tendremos respuestas útiles a los in-terrogantes sobre sustentabilidad democráti-ca latinoamericana si se ignoran los desafíospeculiares que nacen de la coexistencia deesos tres fenómenos.

Cuando describimos los resultados de lasindagaciones empíricas en la sección segun-da del Informe, la cuestión de las condicio-nes materiales de vida de los latinoamerica-nos aparecía claramente como el mayordéficit de la “democracia de ciudadanía”. Tales la dimensión de los problemas de la ciu-

dadanía social que una y otra vez reiteramosuna pregunta dramática: ¿cuánta pobreza re-siste la libertad?

Sin embargo, el debate sobre la democra-cia margina la cuestión económica y se plan-tea, frecuentemente, en términos de las res-tricciones institucionales que la democraciaimplica para el crecimiento económico. Eldebate sobre la economía, con la excusa de sucomplejidad técnica, se retira crecientemen-te de la discusión pública y de las opcionesreales de los ciudadanos al momento de vo-tar. A la luz de estas realidades parecería útilque a la consabida frase “las cuestiones téc-nicas no se votan”, opongamos la de que “elbienestar de una sociedad no se decide en unlaboratorio de técnicos”, por más ilustradosque estos sean.

Éste no es un problema exclusivo de nues-tra región. La tendencia creciente en ciertospaíses centrales al desarrollo de institucioneseconómicas con niveles de autonomía casi to-tales afecta directamente su transparencia y,por ende, su responsabilidad (accountability)frente a la sociedad, lo que deriva en su pér-dida de credibilidad ante la opinión pública.Decisiones económicas sustantivas escindi-das de la voluntad general presagian, en la vi-sión de Jean-Paul Fitoussi, un siglo en el quela crisis de la democracia será dominante.83

En América Latina, donde los déficit de ciu-dadanía social alcanzan la dimensión que he-mos señalado, esta cuestión asume una im-portancia y una urgencia aún mayores, alpunto que cuestiones como el nivel de desa-rrollo de la democracia, la sustentabilidad del


Sin descartar la importancia de instanciastécnicas en todo buen ordenamiento del Estadoy sin perjuicio de reconocer el trasfondocientífico del análisis económico, la economíadebe estar sujeta a la política y, en particular, aprocesos políticos democráticos, porque ésta esla forma en que la sociedad dirime sus

controversias.[...] Es necesario contar conpartidos políticos sólidos que ofrezcan a laciudadanía opciones alternativas deordenamiento económico y social.

José Antonio Ocampo, del texto elaborado parael PRODDAL.

La economía y la política

recuadro 45

83 Ver Fitoussi, 2002.

sistema y la resolución de la crisis de repre-sentación política dependen de nuestra capa-cidad para incorporar a la economía y sus op-ciones como un tema de la democracia y dela sociedad.

La economía es una cuestión clave para lademocracia. Esta afirmación no implica con-fundir dos formas de organizaciones socialesclaramente diferenciadas: la democracia, queorganiza relaciones de poder; la economía,que organiza relaciones de producción, re-producción e intercambio. Sin embargo, elresultado de la organización económica esuna cuestión decisiva para la democracia, es-pecialmente para la democracia de ciudada-nía, como la hemos definido en este Informe.

La economía es una cuestión de la de-mocracia porque de ella depende el desa-rrollo de la ciudadanía social y porque ge-nera y altera las relaciones de poder. Por lotanto, la agenda de la sustentabilidad demo-crática debe incluir el debate sobre la diver-sidad posible de políticas y organización delmercado y la cuestión del rol regulador delEstado.

En América Latina se aprendió que el Es-tado no puede manejar la economía con li-gereza: el Estado (democrático) tiene un ine-ludible rol rector sobre la economía, lo queimplica una fuerte capacidad de hacer polí-tica económica.

Existen cinco funciones que las institu-ciones públicas deberían ofrecer para que losmercados funcionen adecuadamente: la pro-tección de derechos de propiedad, la regula-ción del mercado, la estabilización macroe-conómica, el seguro social y el manejo deconflictos de intereses. El Estado y el merca-do son susceptibles de ser combinados enmaneras diferentes dando origen a la diver-sidad de formas que puede adoptar la econo-mía de mercado.

Una concepción de los mercados comoun conjunto de instituciones que “están da-das por la naturaleza” lleva a la aceptacióndel funcionamiento de la economía de mo-do totalmente autónomo de las decisionestomadas democráticamente. Desde un pun-to de vista democrático, sin embargo, las po-líticas económicas son parte de los instru-mentos con que cuentan las sociedades paraalcanzar la ciudadanía plena. Por ello, la eco-

nomía debe ser uno de los temas dentro deldebate político y no ser excluida como unacuestión que “contextualiza” la organizacióndel Estado. Esto es así porque:

� La eventual eliminación de la desigual-dad no es un problema económico marginal,resultante (o residual) de una buena políticaeconómica. Más bien, la distribución afectala eficiencia y la sobrevivencia misma del sis-tema económico.

� El Estado tiene un rol sumamente im-portante en la distribución del ingreso vía elfisco, regulación de los mercados, y subsidioso promoción de ciertos sectores o políticasde largo plazo. Este rol implica tener un Es-tado fuerte y capaz, no raquítico. Hacer darun paso atrás al Estado, la consigna domi-nante en los años noventa, que implicabaque su papel no pasaba de mantener la esta-bilidad económica y proveer algunos bienespúblicos, fue un error grave cuyos resultadosestán a la vista.

� Si este rol estatal no se asume, la demo-cracia se vuelve irrelevante y no creíble paradesarrollar la ciudadanía social.

� La democracia ofrece la garantía másefectiva de buena gobernabilidad, tanto enla esfera económica como en la política. Losderechos civiles, la libertad política y losprocedimientos participativos son la mejormanera de asegurar estándares laborales,sustentabilidad medioambiental y estabili-

La economía esuna cuestión dela democraciaporque de elladepende eldesarrollo de laciudadanía socialy porque genera yaltera lasrelaciones depoder.


La economía política clásica ha creado un mundo económico que noexiste, un Guterwelt, un mundo aislado que es siempre idéntico a símismo y en el cual los conflictos entre fuerzas puramente individuales sesolucionan de acuerdo con leyes económicas incambiables. En realidad esen el interior de colectividades que son bastante diferentes unas de otrasdonde los individuos tratan de enriquecerse, y tanto la naturaleza como eléxito de estos esfuerzos cambian junto con la naturaleza de la colectividaden la cual aparecen [...] ello torna siempre indispensable la acción delEstado para organizar los mercados, garantizar los contratos, fijar lospatrones de moneda y crédito, la oferta de mano de obra, las relacioneslaborales, los servicios de infraestructura, el comercio exterior, las pautasde distribución del ingreso, las cargas impositivas, etcétera.

José Nun, del texto elaborado para el PRODDAL.

Una economía para la democracia

recuadro 46

dad económica. El desempeño de las demo-cracias en todas estas áreas ha sido superiora los regímenes con participación políticarestrictiva.

� Cuanto más amplio el dominio de la dis-ciplina de mercado, más ancho será el espaciopara la gobernabilidad democrática. En prin-cipio, y en la medida en que la disciplina demercado esté basada en lo que se denomina losfundamentales (economic fundamentals) y enconsideraciones de largo plazo, no tiene porqué haber conflicto entre los mercados y la go-bernabilidad democrática. Pero la realidad es-tá lejos de este ideal. El trade-off es auténtico,no sólo porque los mercados se manejan porrazones puramente financieras, sino porqueson excesivamente volátiles y dominados porconsideraciones cortoplacistas. En esta situa-ción, la reafirmación de la primacía de la dis-ciplina democrática por sobre la disciplina delos mercados debería ser clara y frecuente.

� Los mercados requieren gobernabilidady reglas. La buena gobernabilidad sólo se ase-

gura por vía de la democracia. Y la democra-cia sigue siendo coextensiva con el Estado-Nación.84

Por ello la agenda de la sustentabilidaddemocrática debe incluir, a riesgo de vaciar-se de contenido, estas cuestiones de la econo-mía, sus opciones y su diversidad.

Las opciones económicas deben ser partedel contenido renovado de la política, ellasson un componente sustancial de la agendapública, así como el debate sobre la diversi-dad es una necesidad imperiosa para reunirla mejor combinación entre el papel delmercado, el Estado y el contexto histórico decada uno de nuestros países. Por el contra-rio, el pensamiento único, la receta univer-sal y atemporal atentan contra el desarrollode la democracia y de la propia economía.

A continuación, desagregamos los temasque, desde el punto de vista adoptado en es-te Informe, deben ser parte de una agendacentrada en una visión de la economía a par-tir de las necesidades del desarrollo de la de-mocracia de América Latina:

1. En ningún otro período de la historiamundial –con la excepción transitoria de ladécada de 1930– fueron tan graves como hoylos problemas de la economía mundial: des-ocupación masiva, incremento de las de-sigualdades y la pobreza en los países ricos,extensa miseria y crisis recurrentes en nu-merosos países en desarrollo, exacerbaciónde la desigualdad entre países.


El avance de la democracia y el establecimiento de reglasmacroeconómicas claras y fuertes no deben verse como situacionesantagónicas, sino como complementarias.

José Antonio Ocampo, del texto elaborado para el PRODDAL.

Democracia y mercado

recuadro 47

El “fetichismo” de las reformas que haimplantado el “fundamentalismo de mercado”,una de cuyas expresiones fue el “Consenso deWashington”, se niega a reconocer ladiversidad implicada en la democracia [...].Detrás del discurso del llamado “Consenso deWashington” se encuentra el supuesto de laexistencia de un modelo único de desarrollo,aplicable a todos los países cualesquiera sean

sus circunstancias, y una visión de la“economía de mercado” como antagónica alintervencionismo estatal. Esta idea,compartida por los organismos de créditointernacionales, es “ahistórica”, nociva ycontraria a la democracia.

José Antonio Ocampo, texto elaborado para elPRODDAL.

Modelo único de desarrollo

recuadro 48

84 Para estas citas ver Rodrik, 2001.

2. La democracia no puede permanecerindiferente a esto. No debemos olvidar quevivimos simultáneamente en democracias yen economías de mercado. Existe por ello,ineluctablemente, tensión entre dos dimen-siones: por un lado, el individualismo y ladesigualdad que tiende a resultar del funcio-namiento del mercado; por el otro, las igual-dades que consagra la ciudadanía democrá-tica y la consiguiente necesidad de existenciade un espacio público para la toma decisio-nes, no ya individuales sino colectivas. Estoobliga a la búsqueda de una conciliación en-tre ambas esferas.

3. La tensión entre ambos principios esdinámica, porque permite que el sistema seadapte, en lugar de quebrarse, como lo hacenen general sistemas regidos por un únicoprincipio de organización (por ejemplo, elsistema soviético). Sólo logran sobrevivir lasformas en movimiento; las otras, sucumbena la esclerosis. Dicho de otro modo, el capi-talismo no ha sobrevivido como forma do-minante de organización económica a pesarde la democracia, sino gracias a ella.

4. Existen dos corrientes que se enfren-tan en el debate sobre las relaciones entre elmercado y la democracia. Según la primera,hoy dominante, la extensión de la esfera delmercado exigiría la limitación del campo dela democracia. La segunda corriente postulaque la tensión siempre existente entre mer-cado y democracia, y su aspiración de igual-dad deberían resolverse mediante la búsque-da de su complementariedad.

5. No pocas de las teorías hoy prevalecien-tes sostienen que las intervenciones del Estadosuelen reducir la eficacia de la economía. El dis-curso de los que abogan por más y más merca-do es claramente antiestatal: “El Estado es unmal necesario, es preciso limitar radicalmentesu capacidad de intervención”. En cambio, es-te Informe sostiene que un Estado ajustado ala democracia –eficaz, eficiente y creíble– es uncomponente indispensable del desarrollo.

6. La democracia presupone una jerarquíaentre la política y el sistema económico y, porende, autonomía de la sociedad en la elecciónde las formas en que organiza su mercado.


0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Otros

América Latina, problema mencionado

Corrupción

Servicios e infraestructura insuficiente

Violencia política

Delincuencia y drogas

Pobreza, desigualdad e ingresos insuficientes

Problemas de empleo

1,53

11,34

6,767,53

11,88

26,33

34,63

gráfico 9

La agenda ciudadana: principales problemas.Promedio América Latina, 2002

Fuente: PRODDAL,Latinobarómetro 2002.

% p

obla

ción

7. La democracia, en su búsqueda por li-mitar las exclusiones que provoca el merca-do, aumenta la legitimidad del sistema eco-nómico; el mercado, al limitar el poder delEstado y la política sobre la vida de los ciu-dadanos, permite una mayor adhesión a lademocracia. La libertad colectiva necesitaapoyarse sobre las libertades individuales, yviceversa. Tanto una como las otras están enrelación iterativa, mostrando que la demo-cracia es una forma en movimiento.“La his-toria prueba que la democracia realizadanunca es más que un momento del movi-miento democrático. Un movimiento que nose detiene jamás”.85

8. Las sociedades nacionales –inclusive,por cierto, las de los países centrales– no tie-nen los mismos sistemas de equidad social;hay, de hecho, gran diversidad en estos siste-mas. Esto no debe sorprendernos: la demo-cracia implica diversidad; existen diferentes“variedades de capitalismo”, diferentes com-binaciones entre Estado y mercado, y en lasformas de accionar del Estado. Ésta es unaimportante verdad que, contra toda eviden-cia, el pensamiento único niega.

9. La apertura de las economías favorecea los factores más móviles, no sólo el capitalfinanciero sino también algunos tipos de co-nocimientos. El incremento de la movilidadde estos factores tiene por efecto transferir alos factores menos móviles –es decir, sobretodo al trabajo– el peso de la inseguridadeconómica. Esto encierra el riesgo de redu-cir la adhesión de las poblaciones a la demo-cracia y al propio mercado.

10. Frente a esta situación, conviene pa-sar revista a algunos criterios sobre políticaseconómicas y su relación con la democracia,tal como surge de las experiencias latinoa-mericanas de las últimas décadas:

� Es necesario un debate que identifiquepolíticas que redistribuyan el ingreso sin dis-torsionar severamente el funcionamiento delos mercados, evitando así el “populismo” oel “facilismo” tan presentes en la historia deAmérica Latina.

� La búsqueda de mayores niveles de bie-nestar para la población exige un crecimientoeconómico sostenido, pero éste resulta insufi-ciente cuando es acompañado por consecuen-cias redistributivas desfavorables.

� La experiencia internacional demuestraque las ventajas competitivas basadas en ba-jos salarios son frágiles e inestables. Paracompetir en el mundo actual es fundamen-tal la producción eficiente, la innovación deprocesos, el diseño y la diferenciación de pro-ductos, y el desarrollo de servicios de apoyoadecuados. Para ello, es esencial contar conun capital humano calificado. A su vez, la po-


Además, quienes sostienen la primera posición, suelen considerarindiferente para la economía el tipo de régimen político existente encada caso. Sin embargo, [Dani Rodrik] plantea la hipótesis de que lademocracia posee por lo menos cuatro ventajas sobre los regímenes autoritarios: la variancia del crecimiento a largo plazo esmenor; la estabilidad macroeconómica de corto y mediano plazo era mayor; las crisis exógenas son mejor controladas y el nivel de los salarios (y de su participación en el ingreso nacional) es máselevado.

Dani Rodrik, 1997, p. 15.

Cuatro ventajas económicas de la democracia

recuadro 49

85 Burdeau, 1985.

Las relaciones entre democracia y mercado son entonces máscomplementarias que conflictivas. La democracia, al impedir la exclusiónpor el mercado, aumenta la legitimidad del sistema económico y elmercado, al limitar el poder de la política sobre la vida de la gente,permite una mayor adhesión a la democracia. De este modo, cada uno delos principios que rigen las esferas política y económica encuentra sulimitación, a la vez que su legitimación, en el otro.

Jean-Paul Fitoussi, del texto elaborado para el PRODDAL.

Complementariedad entre democracia ymercado

recuadro 50

lítica social debe guiarse por cuatro princi-pios básicos: universalidad, solidaridad, efi-ciencia e integralidad.

� Los límites a la gran propiedad y em-presa privada se relacionan con los nivelesde desigualdad que una sociedad está dis-puesta a tolerar, así como a las modalidadesde su tributación. Un segundo tipo de lími-te se relaciona con el posible abuso del po-der de mercado que pueden lograr los gran-des propietarios y empresas. El tercero serefiere a la capacidad de esas empresas ypropietarios de extender su influencia másallá de los mercados, gracias a su capacidadde lobby y a la extensión de su control haciaotras esferas del poder típicas de la sociedadcontemporánea –los medios de comunica-ción, en particular–.

� Un acuerdo político de los distintos sec-tores sociales sobre qué debe hacer el Estadoayuda a legitimar el nivel, la composición yla tendencia del gasto público y de la cargatributaria necesaria para su financiamiento.

Finalmente, anotamos que nuestros da-tos muestran dos aspectos de gran impor-tancia práctica. El primero de ellos es que

muchos latinoamericanos comparten unavisión sumamente crítica sobre el funciona-miento de la economía de mercado. El se-gundo aspecto –seguramente contracara dela frustración recién anotada– es la mayori-taria opinión favorable a la intervención delEstado en la economía.

Poder y políticas democráticas en la globalización

Una agenda ampliada sobre la globaliza-ción debe incluir un debate sobre su natura-leza política y militar, su restricción a la di-versidad y las fuertes limitaciones al poderestatal. La globalización plantea crudamen-te las cuestiones del poder de los Estados na-cionales y del poder dentro de los Estados.De otra manera se expresa aquí nuevamenteel problema vital de la democracia: la exis-tencia o no de poder para ejecutar la volun-tad mayoritaria.

El debate que naturalmente se desarrollóhasta ahora ha puesto el énfasis en los asun-tos financieros y comerciales de la globaliza-ción y ha marginado relativamente su dato

La política socialdebe guiarse porcuatro principiosbásicos:universalidad,solidaridad,eficiencia eintegralidad.


0

10

20

30

40

50

Sólido apoyo al Estado

Apoyo tendencial al Estado

Indeciso

Apoyo tendencial al mercado

Sólido apoyo al mercado

9,70

16,70

3,40

23,70

46,50

Posición frente a la intervención del Estado

gráfico 10

Posición frente a la intervención del Estado en la economía.Promedio América Latina, 2002

Fuente: Elaboración propia. PRODDAL, Latinobarómetro 2002.

% d

e la

pob

laci

ón

dominante: los poderes exteriores han deja-do de ser exteriores, son tan interiores comolos locales. Condicionan o determinan lasdecisiones del Estado y su campo no se limi-ta a las finanzas o el comercio. Abarcan cre-cientemente las cuestiones políticas, de segu-ridad y organización interior, de los sistemasde seguridad sociales, educativos y de salud.

Es necesario, en consecuencia, ampliar eldebate sobre la globalización en dos áreas:por un lado, para dimensionar el impactoreal en términos de la soberanía interior delos Estados; en segundo lugar, cómo conce-bir las estrategias posibles para aumentar lascapacidades nacionales y regionales, paraque el poder nacional no se extinga en nom-bre de un incontrolable poder global.

La globalización ha hecho que el mundoexterior esté en el interior de nuestras socie-dades. El mundo está en todas partes. Pero elpoder del mundo no. Sin embargo, y a la vezque esto sucede, reconocer la naturaleza delas relaciones que rigen el mundo en el quevivimos no debería hacernos abandonar laidea de un orden mundial regido por nor-mas. Una cosa es la realidad que nos circun-da; otra, nuestras aspiraciones, utopías si sequiere, aunque no quimeras.

La lucha por un sistema internacional de-mocrático de derecho no debería dejar de seruna reivindicación permanente de una civi-lización que muestra como una de sus con-quistas a la democracia y a la idea de que lasconductas se rigen por normas destinadas apreservar el derecho igualitario de todos, in-dividuos y Estados.

En efecto, en el mundo que surgió trasla terminación de la posguerra fría, las rela-ciones de poder, básicamente militares yeconómicas, regulan el sistema internacio-nal. En estas condiciones, el tema que emer-ge como prioridad es la contradicción entrela necesidad de la diversidad –que deman-da un importante grado de autonomía delos países y un sistema mundial basado ennormas claras y compartidas– y un mundohomogeneizado por relaciones de poderque dejan a los actores nacionales la capaci-dad de regulación normativa sólo en cues-tiones relativamente marginales. ¿Qué elec-ción sobre cuestiones sustantivas puedenhacer los ciudadanos en estas condiciones?

¿Qué posibilidad existe de que lo que hayandecidido se ejecute?

En torno a esta cuestión central, el Infor-me presenta a continuación un conjunto dereflexiones y temas que deberían nutrir el de-bate sobre la globalización y el desarrollo dela democracia:

1. Al tiempo que ha promovido la demo-cracia, la globalización ha impuesto restric-ciones, incluso a los Estados más fuertes ydesarrollados. En América Latina, estas res-tricciones ponen en duda la credibilidad delEstado como constructor de sociedad y pro-motor de ciudadanía; asimismo, conllevanimportantes consecuencias sobre el tipo depolíticas posibles para los gobiernos de la re-gión. La acción aislada de la mayor parte delos Estados nacionales latinoamericanos re-sulta insuficiente para influir, controlar, re-gular o beneficiarse de este proceso o para re-sistir sus tendencias.

2. Paradójicamente, la globalización,mientras ha erosionado la capacidad de ac-ción de los gobiernos, en particular la efecti-vidad de sus instrumentos de regulacióneconómica, dejó en manos de los Estados na-cionales la compleja tarea de mantener la co-hesión social, pero con menores márgenes deacción para lograrlo. Más aún, como resulta-do del peso creciente de la condicionalidadimpuesta por los organismos internaciona-les de crédito y, en general, por la movilidaddel capital financiero, se han venido redu-ciendo los espacios para la diversidad de mo-delos de organización social y económicaque implica la democracia.

3. Sin embargo, hay una importante dis-tancia entre esa constatación y la pasividadgubernamental. El reconocimiento de lasrestricciones existentes no necesariamenteimpone aceptar el statu quo. La construcciónde un espacio de autonomía de los Estadosnacionales frente a la globalización constitu-ye un desafío propio de la política democrá-tica, la que, como hemos aseverado a lo lar-go de este Informe, debe proponerse comometa central la construcción y expansión dediversas ciudadanías.

La globalizaciónha hecho que elmundo exterioresté en elinterior denuestrassociedades. El mundo está entodas partes.Pero el poder delmundo no.


4. Es peligroso caer en el fatalismo frentea la globalización, sosteniendo que la asime-tría de fuerzas es tal que no hay lugar parapolíticas autónomas. Ese fatalismo, desafor-tunadamente muy difundido, ignora los es-pacios reales de negociación que existen en elmundo así como que esos espacios puedenser ampliados si existe una voluntad políticaconsistente y sostenida de construcción deinstancias regionales.

5. Los lugares institucionales de realiza-ción de la ciudadanía política siguen siendoesencialmente nacionales. Esto implica queel reconocimiento de la democracia comovalor universal sólo adquiere pleno sentidosi se permite que los procesos nacionales derepresentación, de participación y de tomade decisiones determinen las estrategias dedesarrollo económico y social, y ejerzan unamediación eficaz con las tensiones propias dela globalización.

6. Por su lado, desde la perspectiva deldesarrollo de la democracia es también ne-cesario debatir la construcción de los espa-cios de autonomía mencionados en el pun-to anterior; ellos son necesarios para que lasdemocracias latinoamericanas puedan ad-quirir sólido sustento y expandirse.

7. La democracia es severamente afectadapor la creciente traslación de importantes de-cisiones a ámbitos que están fuera del alcancedel control de los ciudadanos. Esto tiende aponer en cuestión nada menos que la relevan-cia que la democracia realmente tiene para losciudadanos, lo cual a su vez tiene mucho pe-so en la lealtad de éstos a aquélla. Esta preo-cupación debe ser recalcada, porque podemosestar dirigiéndonos a una política que mane-ja agendas acotadas, que tarde o tempranopueden conducirnos a agendas irrelevantes onegadoras de la diversidad de caminos y cri-terios que debería reflejar la especificidad decada uno de nuestros países.

8. De lo antedicho deriva que la cuestiónde cómo aumentar la capacidad de autonomíaen la definición y solución de los grandes pro-blemas que nos afectan no sólo atañe a cadapaís, sino también a la región en su conjunto.

9. Esto implica debatir también políticasde alcance regional que hagan posible un au-mento compartido de esa autonomía. Paraello cobra sentido y urgencia el renacimien-to político de los esfuerzos regionales que,más allá de esfuerzos meramente comercia-les, recreen y aumenten los espacios políticosde decisión propia, nacionales y ciudadanos.

10. Ello no implica necesariamente la crea-ción de nuevas organizaciones para encararesas tareas ni, menos, que tengan carácter su-pranacional. Lo central es que los Estados dela región decidan abordar el tratamiento deesos temas en el plano político. Para ello, lasactuales instituciones regionales y subregiona-les ofrecen una razonable base de acción, conlos ajustes de agenda y estructura que será in-dispensable introducir.

11. Así planteada, la integración políticatiene como tarea la construcción de la Na-ción y la construcción de la región, una re-gión de naciones en la que unas y otras secomplementan y refuerzan. Es decir, unaasociación política de Estados soberanos.

12. El ordenamiento internacional debe-ría ser respetuoso de la diversidad de los paí-ses (entre ellos y en cada uno de ellos), den-tro de los límites de la interdependencia.Pero las prácticas de poder imperantes en lasrelaciones internacionales no tienden a to-mar en cuenta esa necesidad.

13. La capacidad de construcción autó-noma en un mundo globalizado con una so-la potencia hegemónica implica nuevos de-


No solamente la globalización aumenta la participación del mercado en elsistema de equidad y reduce la de la democracia, sino que lo hace ennombre de la eficacia del mercado y de un orden superior al de lademocracia. Es lo que se ha dado en llamar impotencia de lo político.

Jean-Paul Fitoussi, del texto elaborado para el PRODDAL.

Globalización e impotencia de la política

recuadro 51

safíos. No se trata sólo de los problemas clá-sicos de la relación entre el centro y la peri-feria, el imperio y sus zonas de control, sino,además, de esas relaciones en el contexto dela globalización actual. En ella, los fenóme-nos exteriores son tan inmediatos y cotidia-nos como los que se producen en el mismoterritorio de las naciones.

14. La posguerra fría concluyó el 11 deseptiembre de 2001, con el ataque terroristaa Estados Unidos. El tema de seguridad vol-vió al centro de la escena, convirtiéndose enla cuestión prioritaria de la política mundial.A su vez, los hechos que se produjeron des-de entonces han marcado un cambio sustan-cial en las relaciones mundiales, con fuerteimpacto sobre los sistemas multilaterales dedefensa colectiva.

15. La centralidad del tema seguridad enla agenda internacional plantea una tensióncon la democracia y las libertades. Los paísescentrales tienen mejores contrapesos que losnuestros para resolver esa tensión.

16. La experiencia que tuvimos en Amé-rica Latina en las décadas anteriores al fin dela guerra fría es un buen ejemplo de lo quesucede cuando la cuestión de seguridad seconvierte en la óptica central a partir de lacual se observan la política y las relacionesinternacionales.

17. Por su parte, la región tiene una fuer-te carga de antecedentes en esta materia. Enel pasado reciente ha sido objeto de variosatentados terroristas graves. Además, du-rante varias décadas algunos países latinoa-mericanos han sufrido gran violencia, tan-to de grupos insurgentes como del propioEstado. Por lo tanto, el peligro de la violen-cia terrorista no es una hipótesis abstractapara la región.

18. Recientemente, las relaciones de po-der militar han marcado de manera decisivalos vínculos mundiales. La idea de que la glo-balización había trasladado el centro de lasrelaciones internacionales de las cuestionesmilitares y de seguridad a las financieras, quela economía reemplazaba a la política, se des-

vaneció. La preeminencia del tema del terro-rismo trae al análisis, por un lado, el impac-to sobre las capacidades estatales de una po-tencial agresión terrorista y, por el otro, lasconsecuencias de respuestas inapropiadas so-bre esas capacidades y sobre la propia demo-cracia. La respuesta apropiada se refiere a lacapacidad estatal de responder eficazmente alpeligro de agresión y, a la vez, evitar que esarespuesta debilite su capacidad de democra-tizar o disminuya la calidad de la democracia.

19. Es fundamental para la democraciaque los problemas de seguridad no vengancomo parte de una agenda impuesta sino asu-mirlos con soluciones propias. En este senti-do, el tema de seguridad adquiere centrali-dad. Una posición pasiva en esta materiapuede tornarnos altamente vulnerables aestrategias exteriores, definidas sin tomar encuenta importantes intereses propios de nues-tra región.

20. Los países de la región deben for-mular, a la luz de lo sucedido el 11 de sep-tiembre y sus consecuencias, así como de lasingularidad de sus democracias, criteriospropios para inspirar sus opciones de res-puesta al peligro planteado por el terrorismo.

En síntesis

El Informe ha planteado que la demo-cracia entendida en forma minimalista, co-mo la posibilidad de ejercer el derecho delvoto periódicamente para elegir gobernan-tes, dentro de un marco donde esté plena-mente vigente el estado de derecho, no sóloes importante sino una condición sine quanon para poder calificar a un régimen de de-mocrático. Pero el Informe va más allá. Con-sidera que debe ampliarse el horizonte de lademocracia perfeccionando no sólo los me-canismos institucionales de la política y laimplementación efectiva de los derechos ci-viles para todos los ciudadanos, sino aten-diendo a la expansión efectiva de la ciuda-danía social.

Se trata de discutir cómo se puede avan-zar hacia una ciudadanía integral, lo que su-pone poner en el centro a la política como


forma de que el ciudadano y más precisa-mente la comunidad de ciudadanos, puedaparticipar en decisiones sustanciales. La glo-balización es un dato, pero no se trata puray exclusivamente de admitir que todo lo queocurre como consecuencia de la transforma-ción tecnológica y de la expansión de losmercados debe aceptarse sin reflexión y sinacción. Hay que entender la transformaciónconstante y rápida que se da en el mundo dehoy, hay que convivir con incertidumbres,pero también hay que actuar para modificaresas macrotendencias en la circunstancia decada país. Se trata de implementarla regionaly localmente con una actitud proactiva y nomeramente pasiva, para su arraigo regionaly local. De este modo, la economía no estampoco un dato a asumir pasivamente; nohay una sola manera de pensar y hacer fun-

cionar el mercado. Ya se sabe que hay diver-sas formas históricas exitosas que han convi-vido en marcos culturales diferentes.

Esta comunidad de ciudadanos debe, en-tonces, promover una nueva legitimidad pa-ra el Estado, ese organismo que debe no sóloproporcionar la maquinaria burocrática ad-ministrativa de cada país, sino también res-petar y ampliar las instituciones políticas y elestado de derecho, y poner las bases para ase-gurar la equidad para poder tener políticassociales que apunten a la ampliación de laciudadanía social. Crear una visión integralde la ciudadanía, articular el funcionamien-to de la economía con las decisiones políticasde la comunidad de los ciudadanos son algu-nos de los temas que emergen de este Infor-me para suscitar una nueva forma de debatirla democracia en la región Latinoamericana.


La Democracia 09

Education

Transcript of La Democracia 09