kssi.jinbo.net/maybbs/pds/kssi/view/동향과전망87호... · 2013-07-28 ·...

872013년

봄호

동향과 전망　2013년　봄호　통권 87호

발행인　박영률편집인　박영호

동향과 전망 편집위원회편집위원장 이일영(한신대) 편집위원 남궁곤(이화여대) 남기곤(한밭대) 박규호(한신대) 유종성(UC SanDiego)

조석곤(상지대) 조형제(울산대) 홍석준(목포대) 편집자문위원 김영범(한림대) 김용현(동국대) 김종엽(한신대) 백욱인(서울과학기술대)

양문수(북한대학원대학교) 오유석(성공회대) 유철규(성공회대) 이건범(한신대) 이남주(성공회대) 이영희(가톨릭대) 이인재(한신대) 장홍근(한국노동연구원) 전병유(한신대) 전창환(한신대) 정대화(상지대) 정건화(한신대) 정해구(성공회대) 조효래(창원대) 허상수(성공회대) 홍장표(부경대)

편집간사 양예정 ([email protected])

발행일 2013년 2월 1일등록번호 제1-2136호출판등록 1997년 2월 13일

박영률출판사([email protected])121-869 서울시 마포구 연남동 571-17 청원빌딩 3층전화 02-7474-001팩스 02-736-5047

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편집자의 글　 3

편집자의 글

2012년 18대 대선에서 새누리당 박근혜 후보가 당선되었다. 국민들의

정권교체 열망은 ‘안철수 현상’을 불러왔고 보수세력과 진보세력이 총

결집하여 치열한 선거전을 펼쳤다. 그러나 야권의 실책과 진보정당의

퇴조라는 4·11 총선의 흐름은 계속되었다. 이 때문에 야권 지지자는

충격과 우울감에 빠져 있고 야당의 미래는 미궁을 헤매고 있다.

돌이켜보면 동향과 전망이 창간되었던 1988년의 분위기는 2013년 지금의 분위기와 흡사한 데가 있다. 1988년은 매우 침울했던 시기였

다. 1987년 6월항쟁의 성과로 직선제 개헌이 이루어졌지만 야권의 분

열에 의해 군부정권 연장으로 귀결되었다. 그렇지만 부분적으로는 형

식적 민주화가 진전됨으로써 다양한 형태의 학술단체들이 조직되었다.

동향과 전망은 구체적인 현실 분석을 토대로 한국형 이론과 대안을 생산하자는 문제의식으로 출범했다.

동향과 전망이 25년을 이어왔지만 ‘87년체제’를 극복하고 새로운 정치·경제모델을 만들어내고자 하는 목표는 아직 현재진행형이다.

다시 한 번 신발 끈을 동여매고 한발 한발씩 나아가자는 다짐을 새로이

할 때다. 진보개혁 세력이 신뢰의 위기에 빠져 있는 지금 동향과 전망에는 새로운 기대가 주어지고 있다. 구체적 현실 분석에 충실하고 작동

가능한 대안을 형성하는 데 배전의 노력을 기울여야 할 시기다.

이번 호 특집은 ‘새로운 대외－남북관계의 모색’이다. 이명박 정부

의 문제점 중 두드러지는 것이 대외－남북관계에서의 균형과 일관성

결여다. 이명박 정부가 대외－남북관계에서 제대로 된 보수 정책을 실

행했다고 보기도 어렵기 때문에 보수를 표방한 박근혜 정부에서 일정

4 　동향과 전망 87호

한 방향 수정은 불가피할 것이다. 이에 따라 세 편의 특집 논문을 기획

했다.

김양희는 FTA 정책의 방향을 제시했다. 미국·중국 간, 중국·일

본 간 세력전이가 중첩되어 있는 조건에서 양자택일을 강요당할 수 있

는 양자 FTA의 도미노보다는 이를 피할 수 있는 다자주의의 복원에 노

력하는 것이 전략적으로 유리하다고 주장했다. 양문수는 남북한 경협

의 실마리를 풀 방안을 제시했다. 문제 해결의 출발점으로써 개성공단

에 대한 기존의 남북간 합의의 ‘이행’을 위한 당국간 회담을 시작하는

방안을 내놓고 있다. 이남주는 평화국가로 가는 방안을 제시했다. 안보

기구에 대한 시민적 통제와 평화권, 남북연합, 평화적 복지국가를 위한

군비축소 등을 평화로의 길을 열 수 있는 중간 경로로 논의했다.

한편 이번 호에서는 18대 대선의 의미를 긴급히 분석해 보았다. 18대

대선의 과정과 결과에 대한 평가와 해석을 둘러싸고 백가쟁명식의 논

의가 전개되고 있지만 데이터에 입각한 과학적이고 종합적인 분석결과

가 나오고 있는 것은 아니다. 시간과 노력이 더 필요하겠지만 이번 호

에서는 논의의 단초를 여는 수준에서 2편의 시론적 논문을 게재했다.

안병진은 한국의 대선을 미국 1968년 대선과 비교했다. 이를 통해

한국의 18대 대선의 의미는 이 민주주의 운동 정치질서의 퇴조와 이를

적절히 활용한 닉슨주의 보수의 성공이라는 핵심 주장을 내놓는다. 허

상수는 ‘마음의 체제’와 진정성의 정치라는 틀로 민주진보진영의 실패

를 분석했다. 민주진보진영은 유권자의 심성 또는 ‘마음의 체제’에 대한

이해 부족과 조정 미숙으로 선거 판도를 유리하게 이끌지 못하였다는

것이다.

일반논문은 다섯 편을 실었다. 이상호는 노령화와 환경문제를 고려

하면서 지속가능성의 문제를 다루었다. 조효래는 이명박 정부의 노동

정책을 검토하고 이것에 영향을 미친 요인을 분석하였다. 이성로는 공

편집자의 글　 5

공정책에 대한 평가란 시각에서 대북 포용정책에 대한 평가를 시도하

였다. 백욱인은 최근 이슈가 되고 있는 빅 데이터의 사회경제적 성격에

대한 해명을 시도하였다. 조돈문은 스페인의 파견노동에 대한 규제방

식과 그 효과를 정리하였다.

2013. 1. 25.

동향과 전망 편집위원장 이일영

차례

3 편집자의 글

특집 • 새로운 대외-남북관계의 모색9 동아시아의 ‘FTA 도미노’와 차기 정부의 동아시아 FTA정책에의 함의

김양희

35 새 정부의 대북정책, 어떻게 할 것인가

: 경제협력 분야를 중심으로

양문수

76 분단체제 하에서의 평화담론

: 평화국가의 가능성과 경로를 중심으로

이남주

기획 • 18대 대선 분석105 민주화 운동 체제의 퇴조와 닉슨주의 보수의 성공에 대한 시론

: 정치질서론의 시각

안병진

152 시민정치와 노동정치의 위기 그리고 ‘감정의 정치’

: 18대 대선을 중심으로

허상수

일반논문

194 노령화와 지속가능성

: 인구문제의 딜레마를 중심으로

이상호

224 이명박 정부의 노동정책

: 변화와 연속성?

조효래

264 공공정책으로서 햇볕정책에 대한 평가

이성로

304 빅데이터의 형성과 전유체제 비판

백욱인

332 스페인의 간접고용 사용에 대한 사회적 규제

: 파견노동의 규제 방식 및 효과를 중심으로

조돈문

특

집

동아시아의 ‘FTA 도미노’와 차기 정부의 동아시아 FTA정책에의 함의　 9

특 집 　 [새로운 대외-남북관계의 모색]

　　

동아시아의 ‘FTA 도미노’와 차기 정부의 동아시아 FTA정책에의 함의

1)

김양희* 대구대학교 경제학과 조교수

1. 서론

동아시아에는 국경을 넘어서는 긴밀한 역내 생산 네트워크가 구축되어

있어 이를 바탕으로 역내무역의존도가 높아지는 추세이므로 범지역적

FTA 형성에 공통의 이해기반을 지니고 있다. 그럼에도 불구하고 역내

국 간 소득격차, 높은 역외시장 의존도, 상이한 정치체제, 명확한 통합

의 리더십 부재, 미약한 지역적 정체성 등 유럽과 다른 특성이 이를 더

디게 하는 걸림돌로 지적된다.

이에 더해 본 연구는 최근 부각된 새로운 특징을 이른바 ‘이중의 세

력전이(dual power transition)’로 규정한다. 즉 동아시아에는 글로벌

차원의 미국-중국 간에 더해 지역 차원의 중국-일본 간 세력전이가 중

첩되어 있다는 점 또한 지역경제통합의 주요한 걸림돌이 되고 있다는

것이다. 이중의 세력전이는 동 지역에서 경제와 안보의 협력공간 불일

치, 경제적으로는 금융부문과 실물경제의 협력공간 불일치라는, ‘이중

* [email protected]


의 협력공간 불일치(dual mismatch of cooperation space)’를 배태하

였다.

먼저 경제와 안보의 협력공간 불일치를 살펴보자. 경제와 안보의

협력공간 불일치를 살펴보면, 지역차원에서 중국에의 의존도 강화와

동전의 양면을 이루며 역내국간 상호의존은 날로 심화되어 왔다. 그러

나 이와는 대조적으로 중국(및 역내국)의 부상과 일본의 상대적 침체로

중·일간 댜오위다오(센카쿠) 분쟁, 한·일 간 독도분쟁과 교과서, 위

안부문제, 중국과 동남아국간 남중국해 분쟁 등 첨예한 영토 분쟁과 역

사 갈등이 상존한다. 한국과 일본은 중국이 아닌 역외의 미국과 긴밀한

안보동맹관계이며 특히 이중의 세력전이로 인하여 일본과 ASEAN의

중국견제심리가 강해져 미국, 인도, 호주, 뉴질랜드 등과의 안보협력에

적극 나서고 있다. 이처럼 동아시아는 경제협력 공간과 안보협력 공간

이 불일치한다는 특성이 최근 더욱 새롭게 부각되고 있다.

경제적으로도 금융협력의 제도화는 상대적으로 진전되어 온 반면

실물경제부문은 협력의 제도화가 매우 더디게 진행되는 가운데 양자의

협력공간이 불일치하는 현상이 두드러진다. 양자 간 통화스왑장치인

치앙마이이니셔티브(Chiang Mai Initiative)를 필두로 하는 일련의 동

아시아의 금융협력은 착실히 제도화의 결실을 보고 있다. 외환위기 재발

방지와 위기 시 유동성 지원을 위하여 2000년 5월 CMI를 도입하고 2010

년에는 이를 다자화하여 CMIM(Chiang Mai Initiative Multilateralization)

으로 진화시키고 역내거시경제감시기구(ASEAN Macroeconomic Research

Office)를 출범하기에 이르렀다(김진영, 2012). 아울러 역내 채권시장

육성을 위한 제반 제도화 노력도 점진적으로 이루어지는 추세다(이용

욱, 2012).

1997년 7월 태국 바트화 폭락으로 점화된 동아시아 외환위기는 동

지역에 강력한 공통의 역사적 트라우마로 작용하여 역내국간 경쟁 심

특

집


리에도 불구하고 이를 상쇄하고도 남을 협력의 유인이 작용한 것이다.

이 때 주목해야 할 점은, 역내 금융협력 공간은 ‘ASEAN+3’ 즉 기존의 동

아시아라는 점이다. 반면 실물경제통합은 이중의 세력전이로 인하여

매우 복잡하고 다층적인 양상을 띠면서 양자 간 협력공간의 불일치가

나타나고 있다는 것이다. 단적으로, 그것이 초래한 기현상으로 동아시

아란 지역 구분 자체가 모호해지고 있다. 외환위기를 계기로 통상 동아

시아를 지칭하는 범주로 자리 잡은 ‘ASEAN+한·중·일(APT)’ 13개국

이 2005년 출범한 지역협력체가 동아시아정상회의(East Asia Summit)

다. 그런데 일본의 중국견제 의도가 다분히 반영되어 여기에 2009년 인

도, 호주, 뉴질랜드가 합류하였다. 급기야 2011년에는 러시아와 미국도

가세하여 이제 EAS는 더 이상 동아시아 지역만의 정상회의가 아닌 것

이 되어 버렸다. 이 와중에 정작 APT의 영향력은 점차 약화되고 있다.

이처럼 이중의 세력전이가 이중의 협력공간 불일치를 초래하여 동

지역에서 협력과 경쟁이 복잡하게 공존하는 가운데 최근 실물경제부문

에서 FTA 논의가 급물살을 타고 있다. 그러나 그 추동력은 금융부문에

서 볼 수 있는 협력에의 공감대가 아닌, 이중의 세력전이가 낳은 견제와

배제의 논리다.

이를 필자는 ‘동아시아의 FTA 도미노’로 규정한다. 세계적인 FTA의

만연현상을 설명하는 논의는 무수히 많으나, 특히 동아시아의 그것은

경쟁국간의 ‘전염적인 FTA(contagious FTA)’ 체결 도미노 효과로 설명

이 가능하다(Jaimovich & Baldwin, 2010). ‘FTA의 도미노 효과

(domino effect)’란 A국이 B국과 FTA를 체결하면, A 및 B와 수출시장

에서 경쟁관계에 있는 C국은 A-B간 FTA로 인한 무역전환효과(trade

diversion effect) 발생을 우려하여 A나 B와 연쇄적으로 양자 간 FTA를

체결하는 것을 뜻한다. 이렇게 하여 하나의 FTA가 새로운 FTA를 촉발하

면서 경쟁국 간에 FTA가 연쇄적으로 맺어지는 것을 바그와티(Bhagwati,


1991)는 ‘편승효과(bandwagon effect)’로, 볼드윈(Baldwin, 1993)은

FTA의 ‘도미노 효과’로 설명한 바 있다. 필자는 이러한 접근에 동의하

며, 동아시아에서는 그 요인에 이중의 세력전이라는 정치경제학적 요

인을 추가하고자 한다.

본 연구는 동아시아의 FTA를 둘러싼 최근의 흐름을 파악하고 그로

부터 차기 정부의 동아시아 FTA 정책의 추진방향에 주는 정책적 함의

를 도출하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 경제와 외교안보를 연계하

는 정치경제학적 접근을 하며, 실물경제와 금융부문을 아우르는 통섭

을 시도한다. 그렇게 접근할 때 비로소 동아시아의 냉혹한 현실을 직시

할 수 있고 따라서 우리 정부의 FTA 정책이 통합적 시야와 현실성을 담

보할 수 있다고 판단하기 때문이다.

세계에는 EU나 남미의 다양한 지역공동체가 있는가 하면 NAFTA

와 같이 미국식 신자유주의 이념의 확대재생산 공간으로서의 FTA도 있

듯이 매우 다기한 FTA 유형이 존재한다(김양희, 2007b). 본 연구는

FTA를 동아시아의 공통 현안을 해소할 수 있는 경제통합의 한 방편으

로 보고 궁극적으로 실물경제와 금융부문을 통합한 경제공동체 형성의

유용한 수단임을 논한 김양희(2011b)의 논의를 계승한다.

암묵적으로 이중의 세력전이를 논하는 이태환(2012)이나 동아시아

금융통화협력 관련 주요 논점을 체계적으로 정리한 이용욱 편(2012)과

같이 경제통합 관련 기존연구는 경제와 외교안보 그리고 경제 또한 실

물경제와 금융으로 분절되어 있다. 따라서 본 연구의 차별성은 동아시

아 경제통합에 대한 통합적 접근을 시도한다는 점에서 찾을 수 있다.

단, 본 연구는 논점을 명확히 하고자 경제와 안보 중 전자에 초점을 두

고, 특히 실물경제에 관해 중점적으로 논의할 것이다.

본 연구의 구성은 다음과 같다. 2장에서 동아시아의 FTA 추진 현황

과 특징을 ‘동아시아의 FTA 도미노 효과’에 착목하여 재조명한다. 3장

특

집


에서는 한국의 FTA 정책을 동아시아 경제통합의 시각에서 평가하고 차

기 정부의 복합대외정책수단으로서의 FTA 추진방향을 제언한다. 마지

막으로 4장의 결론에서는 이상의 논의가 차기 정부의 동아시아 FTA 추

진에 주는 정책적 함의를 도출한다.

2. 동아시아의 FTA 추진 현황과 특징

1) 동아시아의 ‘FTA 도미노’

국내외 학계는 물론 정부 관계자에 이르기까지 대다수가 간과하고 있

는 듯하나, 동아시아에서 근래 FTA의 도미노 현상이 발생한 출발점은

다름 아닌 한·미 FTA라는 점은 주목할 만하다.

에서 잘 드러나듯 한국이 2006년 미국과 FTA 협상 개시를

선언하자 이는 즉각적으로 미국과 경쟁관계에 있는 중국의 한국에 대

한 FTA 논의 개시 요구를 초래하는 한편 2007년에는 미국과 또 다른 경

쟁관계에 있는 EU와 한국의 FTA 협상 개시로 이어졌다. 이뿐 아니라,

한국과 경쟁관계에 있는 일본이 미국 주도의 ‘환태평양경제동반자협정

(Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP)’에 가입하는 구상을 촉발

시켰다. 일본이 한·미 FTA로 인한 미국시장 내 자국기업의 한국기업

에 대한 경쟁열위를 만회하는 동시에 동아시아 경제통합 주도권을 둘

러싼 중국 견제를 위하여 미국과 공동전선을 구축하고자 한 것이다.1)

2010년에는 한·EU FTA에 자극받은 일본의 일·EU FTA 논의 개시를

몰고 왔고 이윽고 2013년 내 협상개시로 이어졌다.2)

한·EU FTA 협상이 2011년 발효되고 이듬해 3월에는 한·미 FTA

도 발효된다. 이에 더해 일본의 TPP 참가 구상도 점차 가시화되는 듯하

자, 이러한 일련의 움직임을 미국의 중국 포위망이자 ‘아시아로의 전략


적 중심축 이동(pivot to Asia)’의 일환으로 읽은 중국은 마침내 같은 해

5월 한국과 FTA 협상 개시로 맞불을 놓는다. 이는 2003년 이래 진척이

지지부진했던 한·중·일 FTA 논의를 협상개시로 격상시키는 계기가

된다.

한·중·일 FTA는 미국의 TPP에 조바심이 난 중국, 한중 FTA로 인

한 불이익을 상쇄하려는 일본, 더 이상 지체 명분을 못 찾은 한국의 이

해관계가 맞아 떨어진 ‘동상삼몽(同床三夢)’의 결과라 할 수 있다. 한·

중·일 정상은 2012년 11월 캄보디아에서 개최된 EAS 계기 삼국간 재

무장관회의에서 2013년 협상개시에 합의하게 된다.

한·중·일 FTA에 뒤질세라 ASEAN도 2012년 EAS 무대에서

‘ASEAN+’ 형태로 역내 6개국(한국, 중국, 일본, 인도, 호주, 뉴질랜드)

과 각기 체결한 6건의 양자간 FTA를 통합하는 ‘역내포괄적경제동반자

협정(Regional Comprehensive Economic Partnership)’ 협상개시를

선언한다. 표면적으로 RCEP은 ASEAN이 주도한 듯 보이나 그 이면에

는 중국과 일본의 타협의 소산이라는 측면이 있다. 2011년 8월

ASEAN+6 경제장관회의 당시 만난 일본과 중국은 ‘EAFTA 및 CEPEA

구축을 가속화시키기 위한 이니셔티브’라는 공동제안에서 중국 주도의

EAFTA(ASEAN+3 FTA)가 되든, 일본 주도의 CEPEA(ASEAN+6 FTA)

가 되든 공통분모가 될 무역투자 자유화를 논의하는 작업반(상품무역,

서비스 무역, 투자) 설치를 제안하여, 차기 EAS에서 정식으로 작업을

개시하기로 합의한 것의 일환이기 때문이다(経済産業省通商政策局, 2011. 12. 5). 이는 동아시아 FTA 논의에서 양국이 주도권 경쟁을 하면

서도 정작 상호 이해관계가 충족되면 한국을 제쳐두고 대국 간에 언제

든 타협점을 찾을 가능성을 보였다는 점에서 주목할 만하다. 한국은 이

들 틈바구니에서 어떻게 생존해야 할지 냉철한 고민이 필요하다.

동아시아 FTA 도미노의 대미를 장식한 것은 미국과 EU다. 이들 또

특

집


출처: 각종 자료를 토대로 필자 작성.

주1: KUSFTA: 한·미 FTA, JEUFTA: 일·EU FTA, J-TPP: 일본의 TPP 참가, KEUFTA: 한·EU FTA,

KCFTA: 한·중 FTA, CJKFTA: 한·중·일 FTA, USEUFTA: 미·EU FTA

주2: 각 FTA의 ( )안은 추진단계로서, 논의는 논의 개시, 협상은 협상 개시, 발효는 발효 완료를 각각 의미함.

동아시아의 ‘FTA 도미노’

한 양자 간 FTA 논의를 개시하기로 합의하여 세계 무역질서의 지각변

동이 될 특종을 제공하였다(New York Times, Nov. 26. 2012).

이렇듯, 미국, EU, 중국, 일본, ASEAN 등 세계 거대경제권이 급작

스럽게 FTA 도미노에 합류하기까지는 여러 요인들이 복합적으로 상호

작용했겠으나 필자는 그 중 특히 이중의 세력전이에 주목한다. 동아시

아에 존재하는 이중의 세력전이로 인하여 이 중 한 나라의 FTA 체결은

그로부터 배제되는 경쟁국에 민감하게 다가올 수밖에 없어 결국 경쟁

국 간 연쇄적인 FTA 체결을 불러온다. 에서 보듯이 한·미

FTA는 분명히 동아시아 FTA 도미노의 도화선이 되었다.3) 즉 한·미

FTA가 체결되는 순간 FTA의 도미노는 이미 예고된 것이라 하겠다. 그

렇다면 동아시아의 FTA 도미도의 끝은 어딜까.


2) 동아시아의 ‘FTA 도미노’의 향후 전망

동아시아 FTA의 도미노는 종국에 미 주도의 FTA인 TPP와 중국과

일본 그리고 ASEAN의 이해관계가 절충된 RCEP이 서로 타협 가능한

하나의 광역 FTA로 수렴되어 일단락될 것으로 전망한다.

TPP는 애초 싱가포르, 뉴질랜드, 칠레, 브루나이 4개국이 체결한

FTA(일명 P4)4)를 지금의 12개국(호주, 브루나이, 칠레, 말레이시아, 뉴

질랜드, 페루, 싱가포르, 베트남, 미국, 캐나다, 멕시코, 태국)까지 확대

시킨 것으로, 참가대상은 APEC회원국으로 제한되어 궁극적으로 APEC

회원국 간의 FTAAP(Free Trade Area of the Asia-Pacific)를 추구한다.

TPP는 포괄적이고 높은 수준의 개방을 목표로, 협상이전에 특정품목

의 개방예외를 요구하는 나라에는 아예 참가자격을 부여하지 않는다.

TPP를 주도하는 미국의 전략은 ‘아시아로의 전략적 중심축 이동’을

위한 핵심수단으로써 FTA를 활용하는 것으로 집약된다. 이를 통해 동

아시아 우호국과의 경제 및 안보 동맹을 강화하여 중국을 견제하는 동

시에 자국의 경제적 이득 또한 확실히 챙기려는 것이다. 이러한 미국의

의도는 바필드와 레비(Barfield & Levy, 2009)가 TPP를 미국에 의한 동

아시아 경제통합의 ‘새판짜기(wholesale reconfiguration)’로 표현한

데서 잘 드러난다(김양희, 2011a). 이와 같은 연유로 중국은 이를 자국

포위망으로 인식하는 것이다.

그러나 미 주도의 TPP와 중 주도의 역내 FTA가 대립구도 하에 놓여

역내국이 양자택일을 강요받는 상황이 언제까지나 지속되지는 않으리

라고 본다. 중국 또한 APEC 회원국이며, 미국이 동아시아 경제통합을

좌시하지 않는 경제적 이유가 중국을 포함하는 동 지역의 성장 잠재력

활용에서 배제되는 것을 꺼려하기 때문이다. 결국 언젠가 미국도 중국

과의 FTA 체결을 염두에 두고 있다고 볼 수 있다. 따라서 필자는 현 시

점의 양국 간 주도권 경쟁을 장차 양국이 하나의 광역 FTA로 수렴할 경

특

집


우에 대비한 ‘템플릿 경쟁(template contest)’이라고 보는 페트리와 플

럼머(Petri & Plummer, 2012)의 견해에 깊이 공감한다. 제조업보다 서

비스업의 경쟁력이 강력한 미국은, 중국이 주도하는 제조업 위주의 낮

은 수준의 FTA가 자국 기업에 불리하리란 판단 하에, 지식재산권, 경쟁

정책 등을 포괄하는 높은 수준의 FTA 체결로 중국과의 템플릿 경쟁에

서 우위를 선점하고자 하는 것이라 하겠다.

패트리와 플럼머(2012)는 또한 동아시아의 FTA를 TPP 트랙, Asian

트랙, 양 트랙을 동시에 추진하는 Two 트랙의 세 유형으로 나눠 각각이

해당국에 미칠 소득을 추정하였다. 이에 따르면 중국은 자국이 배제된

TPP 체결 시 기준점 대비 2025년 소득이 0.27% 감소하는 반면 동아시

아 내 FTA에서는 1.35% 증가한다. 미국은 자국이 포함되는 TPP 체결

시 기준점 대비 2025년 소득이 0.38% 증가하나, 자국이 배제되는 Asian

트랙 체결 시는 동 수치가 0.01% 증가에 미친다. 그러나 중국이 FTAAP

에 참여시 2025년 중국의 소득은 3.93% 증가하여 동 수치가 1.31%인

미국을 크게 능가한다.5) 패트리와 플럼머(2012)뿐 아니라, 중국의 이

해관계를 반영할 개연성을 지닌 중국계 연구자 리와 월리(Li &

Whalley, 2012)도 마찬가지로 TPP에 일본보다 중국 가입 시 미국의 경

제후생 및 생산, 수출입의 증가율이 더 크다는, 일본에겐 불편할 수 있

는 추산 결과를 내놓는다.

위의 두 연구결과가 시사하는 바는, FTAAP가 APEC 회원국에 의한

광역 FTA로서 세계 최대의 공장이자 시장인 중국과 동아시아 그리고

세계최대의 구매력을 자랑하는 미국이 합류하는 FTA인 만큼 그 경제적

효과는 단연 그 어떤 FTA보다 높다는 것이다. 그런 점에서 중국이

FTAAP에서 일정 정도 자국의 이해관계를 관철시킬 수 있다면 중국도

미국도 중국으로의 문호 확대를 마다하지 않을 것이라고 전망한다.


3) TPP와 한·미 FTA

그렇다면 미국의 입장에서 한·미 FTA와 TPP는 어떤 관계일까? 현재

총 21개 분야 24개 분과에서 진행되고 있는 TPP 협상 내용을 들여다보

면 이에 관한 실마리를 얻을 수 있다. 매우 흥미로운 사실은, 미국은

TPP 템플릿으로 P4보다 한·미 FTA를 요구하고 있다는 점이다. 중국

과 미국의 역내 FTA를 둘러싼 ‘템플릿 경연장’에서 미국은 가장 최근 체

결한, 경제적으로 유의미한 한·미 FTA를 TPP의 템플릿으로 삼는데

이해관계를 지니는 것이다.

현재 TPP의 24개 협상분과 중 협정문의 개별 장(chaper)으로 흡수

될 21개를 각기 에서 P4 및 한·미 FTA와 비교하면 그 구조가 전

자보다 후자에 가깝다. 예컨대, TPP의 상품무역 분과는 농업, 공산품,

섬유의류 등으로 세분되어 있고 서비스 또한 금융, 통신, 전자상거래로

나뉘었으며 노동과 환경이 추가되었다. TPP의 섬유의류 원산지규정6)

도 미국은 한·미 FTA와 같이 섬유사 가공단계부터 원산지에서 제조

해야만 원산품으로 인정하는 ‘Yarn Forward 규정’ 추가를 강력 희망하

고 있다.

미국이 TPP의 템플릿으로 P4보다 한·미 FTA를 원한다는 점은 미

국의 ‘아시아로의 전략적 중심축 이동’의 맥락에서 TPP와 한미 FTA가

별개가 아니라 밀접한 연관을 지님을 내포한다. 즉 미국의 TPP 참여 동

기는 한·미 FTA와 거의 일치한다. 미국에 한·미 FTA가 동아시아

FTA에의 개입을 위한 출발역이었다면 그 종착역은 FTAAP이며 TPP는

중간역 정도라 하겠다. 이에 필자는 2011년 한·미 FTA가 발효되면 다

음 수순으로 미국이 한국에 TPP 참가를 요청할 것이라고 전망한 바 있

다(김양희, 2011c). 아니나 다를까 미국은 한국에 직간접으로 TPP 합류

를 요청하고 있다.7)

미국의 영향으로 TPP 템플릿이 P4보다 한·미 FTA에 유사해 만일

특

집


P4 TPP(협상분과 구성) 한·미 FTA

최초규정최초규정 및 정의

일반 정의

상품무역

상품에 대한 시장접근

농업

섬유 및 의류

공업

상품에 대한 내국민대우 및 시장접근

농업

섬유 및 의류

의약품 및 의료기기

원산지규정 원산지규정 원산지 규정 및 원산지 절차

관세 절차 관세 및 무역원활화 관세행정 및 무역원활화

무역구제 무역구제 무역구제

위생 및 식물위생조치 위생 및 식물위생조치 위생 및 식물위생조치

무역에 대한 기술장벽 무역에 대한 기술장벽 무역에 대한 기술장벽

서비스 무역

임시 입국

국경간 서비스

임시 입국

금융서비스

전기통신

전자상거래

국경 간 서비스무역

금융서비스

통신

전자상거래

투자 투자

경쟁정책 경쟁 경쟁 관련 사안

지적재산권 지적재산권 지적재산권

정부조달 정부조달 정부조달

노동 노동

환경 환경

투명성

분쟁해결

행정 및 제도 규정

분쟁해결

제도적 사항

분야횡단적 사항

투명성

제도 규정 및 분쟁해결

전략적 파트너십 협력

일반 규정

일반 예외 예외

최종 규정 최종규정

자료: P4 협정문, 한·미 FTA 협정문 및 外務省(2011)를 토대로 필자 작성

P4, 한·미 FTA, TPP의 협정문(작업분과) 구성 비교


한국이 TPP에 참가할 경우 그 참가비용은 크지 않고 규범제정 시 의외

의 어부지리를 얻으며 미국과 함께 주도권을 발휘할지도 모른다. 우리

정부는 현재 TPP 참가국 대부분과 FTA를 체결했거나 협상이 진행 중

이므로 TPP 참가에 따른 실익이 그다지 없을 것이라는 판단 하에 유보

적인 입장을 취하고 있다. 이러한 상황에서 한국은 과연 어떤 선택을

해야 할까? 이에 대해서는 4장에서 논하기로 하자.

3. 한국의 FTA정책 추진 방향: 복합대외정책수단 FTA

외교통상부는 2003년 수립한 ‘FTA 로드맵’에서 FTA 정책목표를 지역

주의에 대응하는 동시에 시장개방과 자유화를 통해 국가 경제시스템을

선진화하고 경제체질을 강화하는 데 있다고 밝힌다.8) 이를 위한 전략

은 ‘거대선진경제권과, 동시다발적으로, 포괄적이고 높은 수준의 FTA

추진’의 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째, FTA의 경제적·정치적 효과

극대화를 위해 거대·선진경제권과 FTA를 우선한다. 둘째, 상품분야

에서 서비스, 투자에 이르기까지 높은 수준을 추구하며 무역규범 및 제

도의 조율까지 포함하는 ‘포괄적 FTA(comprehensive FTA)’를 지향한

다. 셋째, 동시다발적 FTA 추진전략은 이것이 다자주의에 근접하고, 협

상력 면에서도 유리하리란 판단에 기초한다(김양희, 2006a).

한국은 2004년 한·칠레 FTA 발효를 시작으로 2012년 11월 말 현

재 미국, EU 등 45개국과 8건의 FTA를 발효하고 2건의 FTA를 타결하

였다. 중국 등과 8건의 FTA를 협상 중이며 한·중·일 FTA와 RCEP 협

상이 2013년 내 개시될 예정이다. 즉 향후 예정된 중요한 FTA는 한·중

FTA, 한·중·일 FTA 그리고 양자 FTA를 잇는 동아시아의 FTA와 같

은 역내국과의 FTA다.

특

집


발효 ① 칠레 ② 싱가포르 ③ EFTA ④ ASEAN(10) ⑤ 인도 ⑥ EU ⑦ 페루 ⑧ 미국

타결 ① 터키 ② 콜롬비아

협상① 캐나다 ② GCC ③ 멕시코 ④ 호주 ⑤ 뉴질랜드 ⑥ 인도네시아 ⑦ 중국

⑧ 베트남

협상준비 또는

공동연구

① 일본 ② 한·중일 ③ MERCOSUR ④ 이스라엘 ⑤ 몽골 ⑥ 중미 ⑦ 말레이시아

⑧ RCEP

주1: 각 상대국 앞의 번호는 각 단계별 추진순서를 의미

주2: 통상 양자 FTA 추진은 공동연구 → 산관학 공동연구 → 정부간 협상 → 체결 → 국회비준 → 발효를 거침

자료: 외교통상부 홈페이지(http://www.fta.go.kr/new/ftakorea/ftakorea2010.asp) 자료를 토대로 작성

한국의 지역별 국가별 FTA 추진 현황(2012. 11월 말 현재)

한국의 FTA 체결 속도와 상대 면에서 타의 추종을 불허한다. 세계

적으로 한국과 같이 세계 15위권 경제 규모의 나라 중 4대 거대경제권

(미국, EU, 중국, 일본)과 FTA를 발효했거나 협상중인 나라는 한국이

유일하다. 그만큼 한국은 양적확대에 치중해 왔으나 질적 측면에서는

냉정한 평가가 필요하다. 필자는 한국 FTA 정책의 세 가지 문제점으로

FTA와 국내경제의 괴리, 낮은 FTA 실익 체감, 외교안보적 시각 미비를

꼽는다. 이하에서 그 중 세 번째에 초점을 맞춰 차기 정부의 FTA 정책

방향을 논하기로 하자. 이는 한국의 역내 FTA 추진과 밀접한 연관을 지

니기 때문이다.

차기 정부는 ‘FTA 로드맵’의 수출증대와 무역수지흑자에 집착하는

중상주의적 통상정책 기조를 넘어서는 제2기 FTA 정책을 정립할 것을

제언한다. 이는 ‘FTA와 국내경제의 선순환구조 창출, FTA를 통한 대내

외적 호혜주의 실현, FTA를 통한 외교안보적 실익추구’라는 3대 원칙

에 기반한 것으로써, 기존의 3대 전략기조에 기반한 FTA 정책의 한 단

계 진화를 의미한다(김양희, 2012c). 이처럼 향후 FTA 정책은 통상정

책뿐 아니라 국내외 경제를 연계하고 경제와 외교안보를 아우르며 글


로벌 공존을 모색하는 복합대외정책으로의 탈바꿈이 필요하다.

한반도가 속한 동북아의 지정학적 특성상 우리의 주요 외교상대와

의 FTA는 통상정책적 맥락을 넘어서야 한다. 여전히 북핵문제가 우리

를 위협하고 있으며 이중의 세력전이가 전개되는 공간에서 추진하는

FTA 정책은 한반도와 동북아의 항구적 평화정착에 기여하는 복합대외

전략의 한 방편으로 인식해야 한다. 이를 명시적으로 표방하지 않으면,

외교안보적 실익 추구형 FTA에 대한 국내적 지지 확보가 곤란하다.

가령, 러시아의 WTO 가입을 계기로 2007년 논의가 본격화되었다

다시금 주춤해 진 한·러경제동반자협정(BEPA, Broad Economic

Partnership Agreement)은 양국 간 통상관계 심화에 더해, 중국의 대국

화에 대응하는 동시에 에너지, 철도, 극동시베리아 개발 등을 통한 남·

북·러 삼각협력의 기반 조성의 시각에서도 접근해야 한다.9)

남·북 경협의 중심축인 개성공단 발전에 우리의 FTA 정책을 활용

하는 것도 고려해 볼 만하다. 현재와 같은 북미 간 대립국면이 대화국

면으로 전환되면, 북한과 미국을 설득하여 남·북 경협과 FTA를 연계

한 남·북 경협 활성화와 한반도의 평화촉진을 도모하는 것이다.

FTA 정책을 활용한 2단계 개성공단 발전방안을 제시해 보자. 1단

계로 한국의 기체결 FTA 상대 중, 이곳을 역외가공지역(Outward

Process Zone)으로 지정하여 개성산 제품을 한국산 제품으로서 수출

할 수 있도록 한 싱가포르, ASEAN, EFTA로의 개성산 제품 수출에 노력

한다. 한·중 FTA 협상에서도 개성 등을 OPZ로 지정하고 해당품목을

현실화시켜야 한다. 개성공단의 OPZ 지정을 위한 입법절차가 불필요

한 한·EU FTA에서 이를 속히 관철시켜 한·미 FTA에서의 입법적 승

인을 위한 유리한 여건도 조성해야 한다.

남·북 경협이 본궤도에 오르면, 2단계로 OPZ로 지정된 기체결

FTA 상대국 기업에 파격적인 우대조건을 적용하여 이들의 개성공단 내

특

집


투자를 적극 유치한다. 자칫 외국기업 우대정책이 국내기업에 대한 역

차별로 비칠 수 있으나 외국기업의 존재는 장기적으로 남·북 경협의

심화․발전의 안전핀이 될 것이란 점을 들어 설득해야 한다. 개성공단에 외국기업이 많아질수록 이곳이 남북 양자관계에 휘둘리지 않는 평화추

구형 경협거점이 될 수 있다. 나아가, 이는 북한이 국제규범을 익히는

계기가 되어 장차 북한의 WTO 가입 등 국제무대 진출의 발판이 될 수

있다. 이는 북한이 동아시아 FTA를 매개로 역내 생산네트워크에서 일

익을 담당할 여건 마련되기도 한다.

한·일 FTA나 한·중 FTA 또한 이와 같은 맥락에서, 점증하는 역

사갈등과 영토분쟁을 완화시키는 방편으로 인식할 수 있다. 단, 경제외

적 효과는 경제적 효과와 동시에 고려되어야 할 것이다.

마지막으로, 한·미 FTA의 의의를 지역통합의 시각에서 재음미해

보자. 한·미 FTA는 매우 복잡하고 껄끄러운 존재이다. 그것이 한국의

경제사회 시스템에 미칠 부정적 영향은 분명 직시해야 하나 그로부터

촉발된 동아시아의 FTA 도미노가 우리의 애초 의도와는 무관하게 급박

하게 형성되는 새로운 지역질서 또한 외면하기 힘들다.

1950년대 이후 서유럽에서 지역통합이 진전될 당시, 미국은 소련견

제를 위해 서유럽의 통합을 지원하였다. 반면 동아시아에서는 미국의

경쟁상대인 중국이 지역통합의 주도권을 쥐고 있으며, 경제적으로도

동 지역은 세계경제 성장의 견인차이므로 이러한 동아시아에의 개입에

미국은 사활적 이익관계를 지닌다. 그러므로 어떠한 형태로든 동 지역

의 통합에서 배제될 경우 미국은 결코 지원자가 아닌 방해자 될 것이다.

결국 동아시아가 FTA를 거쳐 지역통합에 원만히 이르기 위해서는 미국

의 개입을 일정 정도 용인해야 한다는 지역 차원의 딜레마가 생겨난다.

물론 그것이 곧 미국의 동아시아 지역통합에의 교두보가 반드시 한국

이어야 함을 뜻하지는 않는다. 다만 미국으로서도 그 상대로 분명 중국


은 아니고 강력한 제조업 경쟁력과 허약한 농업 경쟁력이 공존하는 일

본도 쉽지 않으니 결국 적정규모의 경제력을 지닌 안보동맹국 한국이

될 가능성이 높았다는 점은 부인하기 어렵다.

그렇다면 한국을 제외한 역내국의 미국에 대해 태도는 어떨까? 지

난 20년간 동아시아의 역내무역의존도는 꾸준한 상승세를 보였으나 역

내국의 최대 수출시장이 된 중국은 오히려 동 기간 역외시장 의존도를

높여왔다(金良姬, 2011; 2012). 이는 동 지역이 미국과 EU를 배제한 폐

쇄적인 무역블록을 형성하는 것은 사실상 불가능하거니와 경제적 효과

도 제한적임을 시사한다. 결국 동아시아는 미국과 함께 지역통합을 설

계해야 하는 처지라고 말할 수 있다.

이처럼 지역통합의 시각에서 볼 때 한·미 FTA의 불가피성은 일정

정도 인정되나, 그것이 반드시 한·미 FTA와 TPP를 매개로 한국과 동

아시아의 경제사회시스템을 미국화해야 한다는 당위성마저 의미하는

것은 아니다. 오히려 그 점에서 한국은 애초부터 동아시아경제통합에

대한 시야를 갖지 못함에 따라 지역 거버넌스의 표준으로 삼기 어려운

과도히 높은 수준의 한·미 FTA를 추진하는 전략적 우를 범한 것이라

하겠다.

4. 결론

지금까지 필자는 최근 동아시아에서 부각되는 ‘이중의 세력전이’를 지

역의 경제통합을 저해하는 핵심적인 특징으로 규정하고, 이로 인하여

동 지역에서 경제와 안보의 협력공간이 불일치하며, 경제적으로는 실

물경제와 금융부문의 협력공간이 불일치하는 ‘이중의 협력공간 불일치’

현상이 나타나며 ‘동아시아’란 지역적 구분 자체가 점차 모호해지고 있

특

집


다고 진단하였다. 최근의 급속한 양자간 FTA 체결 양상도 이중의 세력

전이가 실물경제 부문에서 촉발한 ‘FTA 도미노 효과’로 파악하고 그 출

발점이 한·미 FTA였음을 보여주었다.

한국이 의도했든 그렇지 않았든, 이중의 세력전이로 인하여 한·미

FTA가 체결되는 순간 이미 양국과 경쟁관계에 있는 주변국과의 FTA

도미노는 예고된 것이라 하겠다. 따라서 동아시아에 ‘이중의 세력전이’

가 존재하는 한 ‘이중의 협력공간 불일치’도 변수가 아닌 상수로 간주해

야 하며, 차기 정부의 동아시아 FTA 정책은 이러한 지역적 특성을 충분

히 고려하여 추진해야 할 것이다. 이로부터 도출할 수 있는 한국정부에

의 정책적 함의는 다음과 같다.

첫째, ‘경제와 안보의 협력공간 불일치’가 주는 함의다. 우리는 이로

부터 경제협력의 제도화로 외교안보적 불확실성 해소를 촉진하는 기능

주의적 접근의 유용성을 다시금 확인하게 된다. 이는 분단국가인 우리

와 세력전이의 와중에 패권국간 갈등이 첨예한 동 아시아에서 시종일

관 견지해야 할 전략적인 관점이다. 가령 우리가 구축한 FTA 네트워크

를 적극 활용하여 북한의 개성공단을 동아시아 생산 네트워크에 편입

시키고자 노력하며, 한·중 FTA 및 한·러 FTA를 남·북 경협 활성화

의 장으로도 활용해야 한다. 한·일 FTA 또한 이러한 맥락에서 접근할

수 있다. 한·미 FTA를 지역경제통합의 시각에서 재조명해 보고 이미

발효된 한·미 FTA의 부작용 최소화에 만전을 기하는 동시에, 우리 스

스로 설계하는, 우리에게 유익한 지역 FTA의 동력으로 활용하고자 하

는 발상의 전환이 요구된다.

경제와 외교안보의 협력공간이 불일치하는 상황에서 우리 정부는

TPP 합류에 신중을 기해야 한다. 이는 무엇보다도 TPP에서 배제되

는 중국을 과도하게 자극하여 미·중 틈바구니에서 스스로 운신의 폭

을 좁힐 수 있다. 일본의 TPP 가입 방침은 미국 편승 전략을 의미하는


바, 일본은 이미 미국과 중국 사이에서 중립적 역할을 기대하기 곤란한

이해당사자의 한 축이 되었으므로, 중·미 간 이해조정자가 필요한 상

황이라는 점에 주목해야 한다. 우리는 경제적으로는 중국에 경도되어

있고 미국은 전통적인 안보동맹국으로서 어느 한쪽도 쉽사리 포기할

수 없는 상황에 처해 있다. 한국이 할 수 있는 역할은 미국과 중국 중 어

느 한 편에 편승하거나 끌려가는 것이 아니라 역내의 공통이해 기반을

찾아내고 양국이 이를 위한 협력에 나서도록 하는 것이 아닐까.

TPP 합류에 신중해야 하는 보다 근본적인 이유는 TPP가 동아시아

적 특성에 부합하는 거버넌스인지 의구심이 들기 때문이다. 동아시아

개도국 대부분은 TPP와 같은 고강도 상품시장 개방에 적응하기 어려우

며 네거티브 리스트나 랫칫 조항이 포함된 서비스와 투자 시장 개방도

시기상조다. 지재권, 경쟁정책, 정부조달, 기술표준 등도 아직 감내하

기 어려운 수준이다. 우리는 우리의 특성에 맞는 지역 거버넌스를 상상

할 수 있지 않을까.

둘째, ‘금융과 실물경제의 협력공간 불일치’가 주는 함의는 무엇일

까. 제도화가 진전된 금융협력부문에서 한국은 그 결실을 소중히 하며

주요 이해당사자인 일본과 중국 사이에서 가교역할을 하여 금융협력의

제도화에 더욱 박차를 가해야 한다. 이는 금융통합 자체의 진전뿐 아니

라 실물경제통합도 촉진시키는 토양이 될 것이다. 나아가 차기 정부는

FTA 추진 시 금융협력 의제를 적극 발굴하여 양자 간 시너지 효과가 최

대한 발휘될 수 있도록 노력해야 할 것이다.

우리가 TPP 가입에 신중을 기해야 하는 또 다른 이유가 여기에 있

다. 특히 일본에 이어 한국마저 TPP에 가입할 경우 기축통화국이자 IMF

의 맹주이며 금융 시스템이 역내국과 판이하게 다른 미국이 주도하고

호주, 뉴질랜드 등 비아시아권 금융선진국이 포함된 TPP가 ASEAN+3

중심의 금융협력과 상충되는 이해관계를 지녀 혼란이 가중되어 그 이

특

집


상의 진전이 더딜 수 있기 때문이다.

금융과 실물경제 협력공간의 불일치를 초래한 요인인 이중의 세력

전이가 단기간에 해소될 것이 아니므로, 역내국들은 당분간 각 공간에

서 협력의 제도화를 도모하는 것이 현실적인 선택지가 될 것이다. 이렇

게 본다면 동아시아 외환위기라는 공통의 역사적 트라우마의 소산인

ASEAN+3는 그간의 제도적 성과물도 존재하여 금융협력의 주 공간으

로서 당분간 유지될 것이다. 반면 역내 광역 FTA의 주 공간은 한·중·

일 FTA, RCEP, TPP의 세 공간으로 다층화되어 당분간 상호 길항하며

병존하는 양상이 지속될 것으로 조심스레 전망한다.

셋째, 실물경제부문에서는 FTA 도미노의 위험성에 대한 경각심을

환기시키고, 지금과 같은 동시다발적 중복적 FTA 추진을 막고 최종 통

합비전과 추진원칙에 대한 주요국간 기본합의를 도출하고 순차적 추진

에 나서야 한다.

지금과 같은 여러 상대와 동시다발적이다 못해 동일 상대와의 중복

적인 FTA 추진은 현실적으로 협상에 참여하는 주무부처에 과도한 부담

을 주어 협상이익 극대화를 저해할 수 있다.복잡한 양허일정 및 원산지

규정 등은 오히려 역내 기업의 생산 네트워크의 효율성을 떨어뜨려 거

래비용을 높일 수 있다. 발효 직후인 한미 FTA, 한·EU FTA의 영향도

충분히 파악하지 못한 채 동아시아 지역통합의 토대가 될 FTA를 경쟁

에 떠밀려 추진하는 것은 우리 경제와 외교안보의 불확실성을 증폭시

킬 뿐이다.

필자가 제안하는 동아시아 FTA의 기본원칙은 다음과 같다. 우선

동아시아 각국의 국내경제와 선순환하며 지속가능한 발전에 기여하는

지역통합이어야 한다. 특히 한국과 같은 중진국의 입장에서는 고용창

출형 지역통합이 되어야 한다.10) 둘째로 호혜주의적 지역통합이어야

한다. 중국과 캄보디아의 1인당 GDP는 각기 일본의 1/10, 1/70 정도에


지나지 않을 정도로 심각한 동아시아의 지역격차를 반드시 완화하는

방향으로 설계되어야 한다. 마지막으로 동아시아의 평화를 촉진하는

FTA이어야 한다.

넷째, 이중의 세력전이 상황에서 한국과 같은 중견국은 불가피하게

어느 패권국으로의 양자택일을 강요당할 수 있는 양자 FTA의 도미노에

매몰되기보다 이를 피할 수 있는 다자주의의 복원에 노력하는 것이 전

략적으로 유리할 것이다. 이를 위해 역내 중견국과의 연대도 시야에 두

어야 한다.

마지막으로, 본 연구의 한계와 향후 연구과제를 도출하는 것으로

본 연구를 매듭짓고자 한다. 이 연구는 금융협력과 실물경제 협력을 동

일 시야에서 파악할 필요성을 강조하는 것이어서, 금융협력 자체에 대

한 논의 및 구체적인 양자 간 연계방안은 논하지 않았다. 마찬가지 이

유로 경제와 외교안보의 구체적인 연계방안도 다루지 않았다. 필자의

전문성에 비춰볼 때 이는 해당 전문가의 혜안에 기대고자 한다.

필자에게 스스로 던지는 향후 연구과제는 한국경제와 FTA의 관계

규명이다. 이 연구가 동아시아 FTA를 둘러싼 최근 흐름으로부터 한국

의 동아시아 FTA 정책에의 함의를 도출하는 것이나, 그 출발점이 되어

마땅한 한국경제와 FTA의 관계는 아직 전자에 미칠 후자의 영향 파악

은 시기상조라는 판단 하에 생략하였다. 이는 곧 각국 경제와 동아시아

FTA의 관계 규명의 첫 단추가 될 수 있어 앞으로 심층 연구가 필요하다.

또한 위에서 시론적으로 제언한 동아시아의 FTA 추진 원칙도 향후 각

국 경제와 동아시아 FTA와의 관계 규명을 토대로 깊이를 더해야 할 것

이다.

2012. 12. 04 접수/ 2012. 12. 23 심사/ 2013. 01. 02 채택

특

집


주석

1) 일본의 TPP 참가구상 배경 중 한국의 FTA 추진에 자극받은 점에 대한 논의는

김양희(2011a)를 참고하라.

2) http://www.foxbusiness.com/news/2012/11/29/wsj-update-eu-japan

-to- start-talks- on-free-trade-agreement

3) 동아시아의 중복적 양자 FTA 추진의 급진성은 NAFTA의 형성과정과 비교해도

확연하다. 미국, 캐나다, 멕시코 간에 체결된 NAFTA는 미국－캐나다 FTA

(CUSTA)를 모체로 한다. 양국은 1986년 5월 협상을 시작하여 1989년 1월에

FTA를 발효하였다. 1990년에는 미국과 멕시코도 FTA 논의를 시작하고 1991

년에는 캐나다가 삼국 간 FTA를 요청함에 따라 1994년 1월 NAFTA가 발효되

었다. CUSTA 발효에서 NAFTA 발효까지 5년이 걸린 것이다.

4) 초기의 4개국이 체결한 것이 TPP이나, 이후 그 참가대상이 점차 확대되고 있어

양자를 구분하고자 초기의 FTA는 태평양 4개국의 FTA라는 의미에서 Pacific4

(P4)라 하고 이후 회원국이 추가되면서부터 TPP라고 칭한다.

5) 참고로, 한국은 2025년의 소득 변화율이 TPP와 동아시아 FTA 참가 시 각각

2.16%, 4.12%이나 FTAAP 참가 시에는 6.11% 증가로 나타나 중국을 능가한

다. 일본의 경우도 동 수치가 각기 2.24%, 1.93%, 4.27%로 나타나 FTAAP 참

가 시 소득 증가율이 가장 높다.

6) WTO ｢원산지규정에 관한 협정(Agreement on Rules of Origin)｣ 제1부 제1조에 따르면 “원산지규정이란 회원국이 상품의 원산지를 결정하는 데 필요한 법

률, 규정 및 일반적으로 적용되는 행정적인 판정으로 정의된다.” 원산지규정은

목적별로 관세상 특혜를 부여하는 특혜원산지규정과 비특혜원산지규정으로 나

뉜다(김양희·정성춘·이형근·김은지, 2008: 107).

7) 토머스 도너휴 미국 상공회의소 회장은 2012년 7월 16일 방한 중에 한국의

TPP 참가를 촉구하였다(http://news.mk.co.kr/newsRead.php?year=2012

&no=440295). 또한 2012년 12월 태국의 방콕 포스트지는 지난 11월 1일 미

국 정부가 한국 정부에 TPP 참가를 공식 요청했다고 보도했으나 우리 정부는

이를 부인하였다.

(http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?artid=2012120


32105075&code=920100).

8) 한국의 FTA 정책에 대한 상세한 논의는 김양희(2006a; 2012c)를 참고하라.

9) 필자는 이러한 시각에서 한·러 FTA를 ‘한·러경제동반자협정(CEPA)’로 명명

하고 그 필요성을 외통부 관계자에게 설득하는 한편 한·러 경제포럼에서

Yanghee Kim(2005)로 발표한 바 있다. 그러나 당시 통상교섭본부의 FTA 담

당자는 러시아가 WTO 미가입국이므로 한·러 CEPA는 FTA가 아니어서 통상

교섭본부의 소관업무가 아니라는 반응이었다. 러시아 또한 당시 그 의미를 충분

히 인식하지 못하여 한·러 CEPA 구상은 무산되었다.

10) 미국의 오바마 대통령은 한·미 FTA를 자국의 고용창출기회로서 자주 언급하

고 있다. 적어도 미국에서 한·미 FTA는 자국 고용창출의 맥락에서 중시되고

있음을 잘 보여준다.

특

집


참고문헌

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특

집


초록

동아시아의 ‘FTA 도미노’와 차기 정부의 동아시아 FTA정책에의 함의

김양희

본 연구는 동아시아의 ‘이중의 세력전이’가 ‘이중의 협력공간 불일치’를

초래했다고 진단하고 최근의 급속한 양자간 FTA 체결 양상도 이로 인

한 ‘FTA 도미노 효과’로 파악한다. 따라서 본 연구는 이러한 지역적 특

성을 토대로 차기 정부의 동아시아 FTA 정책에 주는 함의를 다음과 같

이 도출한다. 첫째, 경제와 안보의 협력공간 불일치로 인해 한국정부는

경제협력의 제도화로 주변국간 외교적 긴장완화에 노력해야 한다. 둘

째, 경제부문에서는 금융과 실물경제의 협력공간 불일치로 인해 한국

의 TPP 합류 여부는 신중히 선택해야 한다. 셋째, 금융협력시 한국은

일본과 중국의 가교역할을 충실히 하는 한편 FTA 추진 시 금융협력과

의 시너지 제고에 노력해야 한다. 넷째, 실물경제부문에서 광역 FTA에

대한 합의에 기반한 양자 FTA의 순차적 추진에 나서야 한다. 나아가 한

국과 같은 중견국에는 양자주의보다 다자주의가 전략적으로 유리할 것

이다.

주제어 ∙ 자유무역협정, 한국 FTA 정책, 동아시아, FTA 도미노, 이중의 세력전이, 이중의 협력공간 불일치


Abstract

FTA’s Domino Effects in East Asia and Implications for The Forthcoming Korea Government’s FTA Policy

Yang-Hee Kim

This study figures out ‘dual spatial mismatch of cooperation’ caused by ‘dual power transition’ and recent rapid bilateral FTAs surge in East Asia as aspect of the ‘FTA domino effect’ resulted in it too. Therefore, based on such as new regional characteristics, some implications on East Asian FTA policy in the forthcoming Korea government are as follow. First, it needs to ease dip-lomatic tension between neighboring countries by means of institutionaliz-ing economic cooperation owing to spatial mismatch of cooperation be-tween economy and security. Second, due to spatial mismatch of coopera-tion between financial sector and real economy in terms of economy, South Korea should carefully adopt if to join the TPP. Third, in the financial sec-tor, South Korea endeavors to serves as a bridge of People’s Republic of China and Japan while enhancing the synergy between financial cooperation and FTA. Fourth, in the real economy sector, the government may be better off to complete bilateral FTA in sequence based on a consensus for re-gion-wide FTA rather than doing simultaneously. Moreover, for a middle power just like South Korea, multilateralism is likely to be strategically bene-ficial rather than bilateralism.

Key words ∙ FTA, Korea’s FTA policy, East Asia, FTA’s domino effects, dual power transition, dual spacial mismatch of cooperation

특

집

새 정부의 대북정책, 어떻게 할 것인가　 35

특 집 　 [새로운 대외-남북관계의 모색]

　

새 정부의 대북정책, 어떻게 할 것인가

경제협력 분야를 중심으로*1)

2)

양문수** 북한대학원대학교 교수

1. 머리말

이명박 정부 출범 이후 남북관계 및 남북 경제협력 여건은 크게 악화되

었다. 남북관계는 오래 기간 경색국면에서 벗어나지 못하면서 남·북

경협은 침체의 늪에 빠져 있다. 이와는 대조적으로 북·중 밀착 현상은

심화되고 있으며, 북·중 경협은 확대일로를 걷고 있다.

그런 가운데 2013년 이후 남북관계 및 남북 경제협력 여건 변화 가

능성에 대한 기대감이 형성되었다. 북한 김정은 체제의 본격 가동, 한

국의 박근혜 정부의 출범, 미국의 오바마 행정부 2기 출범, 중국의 시진

핑 체제 출범 등 한반도 및 주변 국가들의 새로운 정권 등장을 계기로

향후 한반도 정세에 변화가 올지도 모른다는 기대감이다.

하지만 이러한 기대감은 2012년 12월 발생한 북한의 장거리 로켓

발사, 그리고 한국 대선에서 보수적 성향의 박근혜 후보의 당선 등으로

* 본 연구는 2012학년도 북한대학원대학교 학술연구장려금 지원으로 이루어졌음.

** [email protected]


크게 흔들리고 있다. 남북관계는 당분간 현재의 경색국면에서 벗어나

지 못할 수도 있다는 우려조차 나오고 있다.

그럼에도 불구하고 기대감이 완전 소멸한 것은 아니다. 새로운 정

권의 출범은 기존 정책에 대한 재점검을 수반하기 마련이다. 한국의 대

선 당시 유력 대선주자들 사이에서는 남북관계를 현 상태로 유지하는

것은 곤란하다는데 폭넓은 공감대가 형성되어 있었다. 2013년 2월 남

한의 신정부 출범은 남북관계의 새로운 계기를 제공할 가능성이 없지

는 않다.

물론 남북관계란 한국정부의 정책 구상대로 되는 것은 아니다. 대

북정책이라는 것은 기본적으로 대(對) 북한, 대(對) 국제사회, 대(對) 국

내 등 3차원적인 관계가 맞물려 가는 것이다. 우선 북한이라는 매우 까

다롭고, 다루기 힘든 상대와 어떻게 관계를 맺어갈 것인지가 중요하다.

아울러 미국, 중국 등 주변국 및 국제사회로부터 어떻게 지지를 받고 조

율해 나갈 것인지도 중요하다. 끝으로 국내적으로 상이한 이념과 관점

을 가진 정치세력과 다양한 스펙트럼을 가진 시민사회의 동의를 어떻

게 획득해 나갈 것인지도 중요하다.1)

대북정책이라는 것이 그만큼 어렵다는 사실로부터도 대북정책에

대한 의사결정이 매우 중요하다는 점을 새삼 확인할 수 있다. 한국의

새로운 정부는 대북정책을 어떻게 펴야 할 것인가에 대한 많은 고민과

토론이 필요하다. 이 글은 남북 간 경제협력 분야를 중심으로 새로운

정부에서 대북정책 과제를 도출하기 위한 토론의 기초 자료를 제공하

는 것을 목적으로 한다.

특

집


2. 이명박 정부 시대의 남·북 경협 현황

1) 이명박 정부 시대의 대북경협정책 개관

이명박 정부의 대북경협정책은 과거 김대중·노무현 정부의 대북경협

정책에 대한 강력한 비판에서부터 출발했다. 이명박 정부는 지난 10년

간의 대북정책에 대해 ‘잃어버린 10년’이라는 강한 표현을 사용하며 비

판적으로 평가했다.

그러한 분위기 속에서 통일부는 이명박 대통령 당선 직후 대통령직

인수위에 대한 업무보고에서 기존 대북정책 효과의 미진한 부분으로서

다음의 세 가지를 스스로 지적했다. 첫째, 북한에 끌려 다닌다는 인식

을 갖게 했으며, 둘째, 경협의 진전에 비해 평화·안보 분야의 진전은

만족스러운 수준에 이르지 못했으며, 셋째, 국민과 국제사회가 체감할

수 있을 만큼 북한의 개혁·개방이 가시화되지 못했다는 것이다.2) 이

러한 ‘고해성사’적 자기비판은 향후 이명박 정부 대북정책의 방향을 설

정하는 토대가 되었다.

또한 이명박 정부는 대북경협을 추진하는 4대 원칙으로 △북핵문제

의 진전, △경제성, △재정부담 능력, △국민적 합의를 제시했다. 이 가운

데 특히 오랜 기간 논란의 대상이 되었던 것은 북핵문제의 진전이었다.

아울러 이명박 정부는 여러 경로를 통해 2007년 2차 남북정상회담

에서 합의한 핵심 경협사업들을 대부분 재검토하겠다는 의사를 밝힌

바 있다. 게다가 대북 경협사업을 북핵 진전과 연계해, 대규모 경협사

업은 북핵 문제가 진전되기 전에는 이행을 유보하겠다는 점을 누차 강

조하곤 했다. 이명박 정부 출범 이후 남북관계가 경색되고 남북대화가

단절되면서 2007년 2차 남북정상회담에서 합의한 핵심 경협사업을 비

롯해 남북 당국 간 합의사항의 이행은 계속 미루어져 왔다. 이와 관련,

이명박 정부의 대북정책이 미국의 부시 행정부 1기의 ABC(Anything


But Clinton) 정책을 연상시키는 ABR(Anything But Roh) 정책이냐, 아

니냐를 두고 논란이 끊이지 않았다.

이명박 정부의 대북정책의 공식 명칭은 ‘상생과 공영의 대북정책’이

지만 국민들의 기억 속에는 ‘비핵 ·개방·3000 구상’이라는 단어가 훨

씬 더 강하게 남아 있다. 이 구상은 이명박 대통령의 대선 후보 당시 남

북관계에 대한 대표적인 공약이었는데 대통령 취임 이후에도 대북정책

에서 핵심적 지위를 유지했다. 이는 북한이 핵을 포기하고 개혁개방에

나선다면 북한의 1인당 소득이 10년 안에 3000달러가 될 수 있도록 적

극 지원한다는 것이 골자이다. 이 구상은 대북 지원 규모의 면에서는

역대 어느 정부와 비교가 되지 않을 정도로 엄청난 것이고, 또한 매우

과감하고 파격적인 경제지원 정책이지만 북한의 핵포기 및 ‘개혁개방’

을 전제로 했다는 점에서 큰 논란을 불러일으켰다. 그리고 현실 세계에

서 북한의 핵포기 및 ‘개혁개방’은 진전되지 않았고, 이에 따라 남·북

경협도 진전되지 않았다.

그러한 분위기 속에서 2009년 7월 금강산에서 관광객 피격 사건이

발생했다. 이에 대해 한국은 금강산 관광 사업 중단이라는 초강수로 대

응했다. 나아가 2010년에는 천안함 사건 조사 결과를 발표하면서 경제

제재라는 강력한 카드를 들고 나와 북한에 대해 개성공단을 제외한 교

역과 교류를 사실상 전면 중단시킨 5·24 조치를 발표했다. 이에 따라

25년의 역사를 가진 남·북 경협은 갑작스럽게 사실상 중단되는 사태

를 맞이했다.

2) 남·북 경협의 사실상 중단 상태

5·24 조치로 인해 직접적으로는 일반물자교역, 위탁가공교역 등이 중

단되었고, 또한 그 여파로 금강산관광 사업의 중단 상태도 지속되었다.

그러나 현재의 남·북 경협 상황은 5·24 조치만으로는 전부 다 설

특

집


구분 2007 2008 2009 2010 2011 2012. 1. ∼ 7.

일반교역 461 (51.7) 399 (-13.4) 256(-35.9) 118(-54.0) 0.2(-99.8) 0.3(91.8)

위탁가공 330 (30.4) 408( 23.8) 410(0.3) 318(-22.5) 4(-98.8) - (-)

개성공단 441 (47.5) 808( 54.5) 941(16.3) 1,443( 53.4) 1,698(17.7) 1.100(13.0)

기타 566 (14.6) 204 (-63.9) 73 (-64.4) 34 (-53.2) 12 (-64.0) 3 (-23.2)

남·북 교역

총액 1,798(33.2) 1,820(1.2) 1,679 (-7.7) 1,912( 13.9) 1,714(-10.4) 1,103 (12.4)

주1: 기타는 금강산 관광 관련 반출입, 인도적 지원 등. ( )는 전년동기 대비 증감율.

자료: 통일부, 한국무역협회

유형별 남·북 교역액 및 남·북 교역 총액 추이 (단위: 백만 달러, %)

명이 되지 않는다. 5·24 조치가 취해지기 이전인 2008년부터 남·북

경협의 상황은 이미 악화되기 시작했다는 점에 주목할 필요가 있다. 즉

이명박 정부 출범 이후 남북관계가 경색되면서 이는 남·북 경협에 직

접적인 타격을 가했다. 에 나타나 있듯이 이명박 정부 출범 이후

남·북 교역 총액은 정체 및 감소 추세를 보였다.

남·북 교역 총액은 노무현 정부의 사실상 마지막 해인 2007년에

17억 9,800만 달러로 전년 대비 33.2%의 높은 증가세를 보였다. 그런데

이명박 정부 첫 해인 2008년에는 18억 2,000만 달러로 전년대비 1.2%

증가에 그쳤고, 이듬해인 2009년에는 16억 7,900만 달러로 전년대비

7.8% 감소를 기록했다. 이는 5·24 조치가 취해지기 이전의 상황이다.

인도적 지원을 제외한 순수 남·북 경협 가운데 가장 가파른 하강

곡선을 그었던 부문은 일반물자교역이다. 일반물자교역은 2007년에

51.7% 증가했던 것이 2008년부터 감소세로 돌아서 이 해 13.4%, 2009

년에 35.9%의 감소세를 보였다. 5·24 조치가 취해진 2010년에는 전변

대비 54.0%, 2011년에는 99.9%의 감소 실적을 기록했다.

위탁가공교역의 경우, 2007년에 전년대비 30.4%의 증가를 보였고,


2008년에도 전년대비 23.8% 증가의 양호한 실적을 보였다. 하지만

2009년에는 전년 대비 0.3% 증가에 그쳤으며, 5·24 조치가 취해진

2010년에는 22.5% 감소했고, 2011년에는 97.0% 감소를 기록했다. 한

편 5·24 조치의 대상에서 제외된 것이나 다름없는 개성공단은 지난

2010년 생산 및 반출입액이 오히려 크게 증가했고, 2011년, 2012년에

도 증가세는 지속되고 있다( 참조).

3) 5·24 조치와 남·북 경협 기업의 피해3)

갑작스럽게 실시한 5·24 조치로 우리 기업의 큰 피해가 발생했다.

남·북 경협피해조사단이 지난 2011년 1∼3월에 실시한 실태 조사 결

과4)에 따르면 손실 관련 조사에 제대로 응답한 기업 104개사가 5·24

조치로 인해 입은 손실액은 총 4,030억 원, 1개 업체 당 평균 38억 7,500

만 원 수준인 것으로 나타났다.5) 또한 조사에 응한 금강산지역 투자 진

출 기업 30개사가 관광 중단 이후 발생한 매출손실액은 1,178억 원에

달했다. 또한 정부가 취한 5·24 조치가 자사의 대북경협 사업에 미친

영향에 대해서는 66.9%에 달하는 기업이 “아주 크다”, 12.3%의 기업이

“큰 편이다”라고 응답해 전체의 79.2%가 큰 영향을 받고 있는 것으로

나타났다.

정부는 5·24 조치 이전에 반출되었거나 계약, 발주된 원부자재의

반출입을 허용하여 업체들의 숨통을 틔워 주기는 했지만 이는 일시적

조치에 불과했다. 정부의 유예조치가 지난 2011년 2월로 종료됨에 따

라 장기적으로 업체들의 불안정성은 더욱 커졌다. 업체 입장에서 가장

큰 것은 대안을 찾을 수 있느냐, 아니냐는 것이었다. 업체들은 구조조

정, 축소경영 등을 통해 나름대로 생존을 모색했으나 뚜렷한 출구를 찾

을 수 없었다.

통일부가 국회에 제출한 자료에 따르면 5·24 조치 이후 2년간

특

집


(2010. 5. 24∼2012. 5. 24) 폐업한 남·북 교역업체는 일반물자교역

160개사, 위탁가공교역 43개사 등 모두 203개사에 달하는 것으로 조사

되었다. 이는 5·24 조치 이전 2년간(2008. 5. 24∼2010. 5. 24) 폐업한

남·북 교역업체(일반물자교역 117개사, 위탁가공교역 39개사) 156개

사에 비해 무려 30.1%나 늘어난 것이다.

남·북 경협이 20여 년의 역사를 가지게 되면서 기업 입장에서는

대북사업이 생계수단으로 정착하게 되었는데 졸지에 기존 생계수단을

잃어버리고 새로운 생계수단을 찾아야 하는, 하지만 대안을 쉽게 찾을

수 없는 절박한 상황에 봉착했다. 다른 한편으로는 상당한 비용과 시간

의 투자가 필요함에도 불구하고 기존 거래선과의 관계 유지 등을 위해

열악한 환경의 제3국 위탁가공생산지를 지속적으로 물색할 수밖에 없

지만 대안 마련이 결코 용이하지 않은 상황이 지속되고 있다.

4) 금강산 관광사업 현황

금강산 관광사업은 지난 2008년 7월 관광객 피격 사건 이후 5년 가까이

장기간 중단된 상태다. 그동안 북측의 책임 인정과 재발방지 약속 등을

둘러싼 남북 간 대치가 계속되었다. 2009년 8월 현정은 현대그룹 회장

이 방북해 김정일 국방위원장을 만나 금강산·개성 관광 재개에 합의

했지만 정부는 당국 차원이 아니라며 외면했다. 이어 지난 2010년 2월

남북당국은 개성에서 관광재개 실무회담을 열었지만 접점을 찾지 못했

고, 북측은 4월 금강산 특구 내 남측의 정부 자산을 동결시키고 관리인

원을 추방했다. 게다가 한국정부가 5·24 조치를 발표한 이후 금강산

관광 재개 가능성은 더욱 희박해졌다.

더욱이 북한은 기존 사업구도의 무효화 및 새로운 판짜기를 시도해

남한과 마찰을 빚고 있다. 북한은 지난 2011년 금강산국제관광특구법

제정이라는 새로운 입법조치를 단행해 2002년에 제정한 금강산관광지


구법의 사실상의 무효화, 현대아산의 독점권 취소를 단행했다. 나아가

북한은 지난 2011년 8월, 금강산 지구 내 우리 측 자산에 대한 법적 처

분을 단행한다고 발표하고 우리 측 인원을 모두 추방했으며, 이에 따라

금강산 지구에는 남측 인력이 한 명도 남지 않게 되었다.

아울러 북한은 금강산관광사업을 자신들이 주도하는 한편 중국, 해

외동포 등 제3의 사업자를 통한 해외관광사업으로 추진하겠다고 나섰

다. 이에 따라 중국여행사가 중국인 관광객 등을 대상으로 금강산 관광

사업을 실시하면서 금강산 내 온천장 등 남한시설을 사용하고 있는 것

으로 전해지고 있다. 사태가 꼬여도 너무 많이 꼬여 버렸다.6)

5) 개성공단 사업 현황

이명박 정부 출범 이후 남북관계 악화는 개성공단의 운영에 큰 영향을

미쳤다. 북측은 총론적으로는 남북관계 전반에 대한 남측의 정책 기조

에 반발했지만, 각론적으로는 개성공단 사업에 대한 남측 정부의 의지

가 약화된 것이 아니냐는 의구심과 불만을 가지게 되었다. 이에 따라

북한은 2008년 겨울부터 개성공단 사업에 대해 △통행 제한 및 차단 조

치, △현대아산 직원 억류, △기존 계약의 무효 선언 등 일련의 압박조

치를 취하면서 개성공단 사업의 위기적 상황을 초래했다.7) 그러던 중

북측이 2009년 8월부터 남한에 대해 미소를 보내기 시작하면서 개성공

단의 경영여건은 다소 회복되기 시작했다.

남북관계 악화, 북한의 압박조치 등은 개성공단 입주기업의 경영에

직접적인 타격을 주었다. 가장 큰 것은 바이어들의 이탈 및 주문 감소

등으로 인한 가동률 하락, 생산 위축이다. 개성공단 입주기업의 생산액

은 연간 기준으로 보면 2008년까지 매년 빠른 속도로 증가하다 2009년

에 증가세가 현저히 둔화되었다( 참조). 가동기업수는 2008년

말 93개사에서 2009년 말 117개사로 25.8% 증가했으나 총생산액은

특

집


자료: 통일부

개성공단 제품 생산 및 북한 근로자 추이

2008년 25,124만 달러에서 2009년 25,647만 달러로 2.1% 증가에 그쳐

기업당 평균 생산액은 270.2만 달러에서 219.2만 달러로 무려 18.9%나

감소했다.

다만 북한이 개성공단에 대한 직접적인 압박 조치를 철회한 2009년

9월부터는 상황이 다소 안정되기 시작해 연간 기준으로는 2010년부터

실적이 다소 회복되었다. 기업당 평균생산액으로 보면 2008년 수준을

거의 다 회복한 것이다. 그리고 2011년의 경우, 연간 생산액은 40,185

만 달러로 전년의 32,332만 달러에 비해 24.3%나 증가했는데 특히

2010년의 5·24 조치 이후에도 생산액이 크게 증가한 것은 주목할 만

한 점이다. 또한 2012년에도 생산액은 큰 폭의 증가세를 지속해 1월부

터 7월까지 생산액은 27,423만 달러로 전년 동기 대비 21.0% 증가했다.

한편 개성공단의 최대 현안의 하나가 북측 근로자 공급부족 사태8)

다. 에서 보듯이 북한 근로자 수는 빠른 속도로 늘어나다 지난


2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년1/4분기

월평균 생산액 1,061 1,259 901 579 632 708 757

(18.7) (－28.4) (－35.7) (9.2) (12.0) (6.9)

월평균 보수 68.1 71.0 74.1 80.3 93.7 109.3 127.1

(4.3) (4.4) (8.4) (16.7) (16.6) (16.3)

주1: 1인당 월평균 생산액 = 당월 생산액 / 당월 생산가동 기업 소속 근로자수. ( )는 전년대비 증감율.

자료: 통일부

개성공단 북측 근로자 1인당 월평균 생산액 및 보수 추이 (단위: 달러)

2008년 말부터 증가세가 둔화되고 있다. 가동기업수의 증가세를 북측

근로자수가 쫓아가지 못하는 상황이다.

노동력 공급 부족 상태가 장기화되면서 개성공단은 어느덧 공급자

시장(sellers’ market)으로 변모하고 있다. 즉 노동력 공급자인 북한당

국이 노동력 수요자인 남한당국 및 입주기업에 대해 절대적인 힘의 우

위를 가지게 되었다. 이에 따라 기존에 남북한 합의 및 ‘제도’에 의해 운

영되던 개성공단에 북한당국의 자의성·일방성이 점차 확대되면서 시

스템에 균열이 가고 있다. 북한정부가 지난해 8월 세금세칙을 일방적

인 개정·통보 사례, 이른바 ‘세금폭탄’ 사례도 이러한 배경에서 탄생

했다.

게다가 북한당국은 노동력 공급을 무기화해 실리주의를 극대화하

고 있으며, 이에 따라 임금이 급격히 상승하고 있다. 를 보면 알

수 있듯이 개성공단 근무 북측 근로자들의 월평균 보수는 2010년부터

매년 16% 이상 증가하고 있다. 그리고 이는 근로자들의 월평균 생산액

의 증가속도를 크게 웃돌고 있다. 입주기업들은 개성공단에서 남한정

부가 ‘직무유기’를 하고 있다고 비난하고 있다.

특

집


3. 이명박 정부의 대북 경협정책에 대한 평가

1) 정책 전반에 대한 평가: 보수적 시각

이명박 정부의 대북 경협정책에 대해 긍정적 측면을 강조하는 정부·

여당 및 보수 진영의 주장은 다음과 같다. 우리 정부가 제대로 된 남북

관계를 정립하고자 “원칙 있는 대북정책을 일관성 있게 추진”했다는 점

이 가장 큰 성과라는 것9)이다. 북한이 대남 강경정책을 폈지만 이에 흔

들리지 않고 의연하게 대처했으며, 특히 상생과 공영의 남북관계 발전

을 위해 일관된 대북원칙을 견지했다는 점을 높이 평가해야 한다는 것

이다.

우선 북한의 비핵화를 유도 촉진하기 위해 비핵·개방·3000을 제

시했고, 이를 바탕으로 한반도 신평화구상, 그랜드 바겐(Grand Bargain)

등을 제안했다. 개성공단사업의 경우, 북측이 임금, 토지임대료 등에

대해 기존 합의를 파기하며 무리한 요구를 할 때 우리 정부는 국제규범

확립, 경제원리 추구, 미래지향적 발전 등 ‘개성공단 발전 3원칙’에 따라

북측의 요구를 수용할 수 없다는 입장을 견지했다. 금강산관광사업도

관광재개에 대한 안팎의 압력에도 불구하고, 관광객 피격사건에 대한

진상규명, 재발방지, 신변안전보장 등 3대 선결요건이 충족되지 않으

면 관광사업을 재개할 수 없다는 원칙을 견지했다.

이에 따라 남한은 북한에 더 이상 끌려 다니지 않게 되었으며, 북한

에 대해 할 말은 다 하는 당당함을 보여주었다. 북한에 대해서는 남한

에게 협박을 하고 생떼를 쓰는 종전의 방식은 더 이상 통하지 않는다는

인식을 심어주게 되었다. 일종의 학습효과인 것이다. 또한 천안함 사건

과 같은 북한의 도발 이후에 그에 합당한 응징을 함으로써 도발과 같은

나쁜 행동에는 반드시 대가가 따라야 한다는 이명박 정부의 일관성 있

는 태도는 중장기적으로 우리에게도 바람직하다는 것이다.10)


결국 김대중·노무현 정부 시절의 정책적 오류로 인해 남북관계가

잘못되어 있던 것을 이제야 바로 잡게 되었으며, 이에 따라 남북관계도

정상화되는 과정에 들어서게 되었다. 이에 따라 ‘제대로 된’ 남·북 경

협을 추진할 수 있는 여건이 마련되었다는 것이다.

2) 정책 전반에 대한 평가: 진보적 시각

반면 이명박 정부의 대북 경협정책에 대해 부정적 측면을 강조하는 야

당 및 진보진영의 주장은 다음과 같다. ‘과정’으로서는 높이 평가할 수

있을지 모르지만 ‘결과’로서는 낙제점이라는 평가다. 특히 정부정책이

라는 것은 결과, 즉 성과로 평가받을 수밖에 없다는 현실을 고려해야 한

다고 한다.

보수 진영의 주장처럼 이명박 정부의 대북 경협정책이 북한의 인식

변화를 이끌어 냈는지, 나아가 남한의 차기 정부 들어 북한의 행동에 변

화가 나타날 것인지에 대해 의문을 제기하지 않을 수 없다. 나아가 이

명박 정부가 김대중·노무현 정부의 대북 경협정책이 북한의 ‘변화’를

이끌어내지 못했다고 비판했지만, 앞으로는 이명박 정부 또한 북한의

‘변화’를 이끌어내지 못했다는 비판에 직면할 가능성이 농후하다.

아울러 통상 대북 경협정책을 평가할 때 기준으로 설정하는 정책의

목표를 이명박 정부에 대해 적용하면 △남·북 관계 개선, △남·북경

제공동체 형성, △북한의 개혁개방, △남한경제에 대

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