Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

Noerhte-Troondelagen fylhkenålma

Levanger kommune Postboks 130 7601 LEVANGER

Vår dato: 20.06.2014

Deres dato: 20.03.2014

Vår ref.: 2014/2184 Akrivkode:323 Deres ref. : OST 2012/1563

Krav om lovlighetskontroll av vedtak i Levanger kommunestyre 26.02.2014 Årsbudsjettet 2014 Levanger kommune- kommunens vedtak stadfestes

Det vises til oversendelse fra Levanger kommune den 20.03.2014, hvor ovennevnte sak ble oversendt Fylkesmannen for lovlighetskontroll. Fylkesmannens myndighet som kontrollinstans følger av kommuneloven (koml.) §59 og delegasjon fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Sakens bakgrunn Den 26.02.2014 i sak 4/14 fattet kommunestyret i Levanger kommune følgende vedtak:

«1. Framlagte forslag tillnstitusjonsbruksplan tas til orientering. Konsekvenser innarbeides i kommunedelplanen og skal beskrive videre omstillinger i Institusjonsstruktur fram mot 2025.

2. Det vedtatte budsjett for 2014 og økonomiplanen for 2014-2017 med de foreslåtte tiltakene for omstilling og nedbemanning opprettholdes.

3. Det må vurderes om antall omsorgsboliger ved Asen He/setun kan utvides utover de 21som er beskrevet i «Mulighetsstudie».

4. En framtidsrettet omsorgsbolig bør inneholde stue/oppholdsrom, soverom og bad.

5. Rådmannen bes om å beregne eventuell merkostnad ved å bygge om Asen sykeheim i 2 etapper. Det forutsettes da omhjemling fra sykeheim til omsorgsbolig så fort dette er mulig. Beboere som ikke må flyttes til en sykeheim og som det er p/ass for, kan i så fall flyttes midlertidig til den delen som ikke bygges om, eventuelt til en bedre egnet institusjon.

6. Det forventes at eventuelle andre nødvendige justeringer og presiseringer, for eksempel knyttet til LBAS - Staup og eventuelle budsjettjusteringer kommer til politisk behandling.

7. Det er en forutsetning at brukernes rettigheter blir ivaretatt i hht Pasient - og brukerrettighets/oven og Helse- og omsorgs/oven.

8. Intensjonene framlagt i «Notatdatert 19.02.14 vedr. nedlegging av Dagsverket (jfr. Tiltak i budsjett 2014)» videreføres.»

Postadresse: Besøksadresse: Telefon: Saksbehandlere: Postboks 2600 Statens hus Strandveien 38 74168000 Ragnhild Torsdatter Grønvold

7416 80 24 7734 Steinkjer Org.nr. : fmntpost@fylkesmannen.no www.fylkesmannen.no/nt 97 4 772 108 fmntrgr@fylkesmannen.no

Side 2 av 7

De to første punktene var i tråd med rådmannens innstilling, punkt tre og fire ble tilføyd av formannskapet. Resten ble tilføyd ved kommunestyrets behandling.

Bakgrunnen for saken var kommunestyrets vedtak i sak PS 62/13- Budsjett for 2014 og økonomiplan for 2014-2017, pkt. 12: «lnstitusjonsbruksplan (del av Kommunedelplan Helse/Omsorg) legges fram til politisk behandling i løpet av januar 2014. Deretter tas det stilling til tiltakene beskrevet i notatet «Omstilling, omfordeling og nye tiltak» vedlagt budsjettdokumentet.»

Under punktet saksopplysninger, framgår det at kommunestyret under budsjettbehandlingen vedtok de foreslåtte økonomiske rammene, men ikke de konkrete tiltakene som trengs for å holde aktiviteten innenfor disse rammene. Grunnlaget for dette var at en gjennom en institusjonsbruksplan ville sette de foreslåtte tiltakene ved Asen helsetun inn i en sammenheng hva gjelder endringer i årene som kommer. Videre heter det at denne planen er ment å være et strategidokument som må behandles videre i kommunedelplanen, og at den ikke gir grunnlag for å vedta konkrete utbygginger og ombygginger framover. Den skal gi trygghet for at de tiltakene som ligger i økonomiplanen går i riktig retning.

Utgangspunktet for omstillingsforslagene i notatet er behov for å tilpasse aktiviteten til budsjettrammene, for dermed å få et økonomisk handlingsrom, samt kommunenes endrede ansvar og oppgaver overfor en befolkning med endret alderssammensetning.

Under punktet «Vurdering» er det redegjort for hvorfor en omdanning av sykehjemsplasser til omsorgsboliger med heldøgns tjenester kan gi en økonomisk gevinst på ca. kr 130 000,- pr seng pr år. Det er også redegjort for behovet for å gjøre sykehjem til en behandlingsinstitusjon i stedet for en boform. Når en i budsjettet for 2014 nedbemanner Asen helsetun og omhjemler til omsorgsboliger(HDO)/omsorgsfellesskap,er dette i tråd med sentrale føringer og i tråd med en strategi som vil utvikles videre i kommunedelplanen for helse og omsorg, heter det.

l saksframlegget er det tatt inn en tabell fra delrapporten om institusjonsbruksplanen som viser en plan for endring av institusjonsstrukturen i planperioden og en tabell som viser innsparinger ved gjennomføring av tiltakene i notatet «Omstilling, omfordeling og nye tiltak».

Asen helsetun er særskilt omtalt, det samme gjelder endringen av kjøkkentjenestetilbudet.

Ved e-post av 04.03.2014 krever kommunestyrerepresentantene Toldnes, Haraldsen og Trøite lovlighetskontroll av kommunestyrets vedtak i sak 4/14. Begrunnelsen for kravet er knyttet kun til punkt 2:

«Det vedtatte budsjett for 2014 og økonomiplanen for 2014-2017 med de foreslåtte tiltakene for omstilling og nedbemanning opprettholdes.»

Det er anført at det er feil saksbehandling av delrapporten (lnstitusjonsbruksplanen) at den tas ut av den samlede behandlingen av kommunedelplan for helse og omsorg. De mener denne rapporten er en delplan til kommuneplan helse og omsorg, og dermed må følge plan­og bygningslovens saksbehandlingsregler i nevnte lov kap. 11. De mener at en uttalelse fra Fylkesmannen ved høringen av kommuneplanens samfunnsdel understøtter dette.

Det er også anført at det er inkonsekvent når det i saksopplysningene til vedtaket 4/14 heter at institusjonsbruksplanen ikke skal danne grunnlag for konkrete utbygginger og ombygginger framover, når de foreslåtte tiltakene for omstilling og nedbemanning opprettholdes i vedtaket pkt. 2.

Side 3 av 7

l rådmannens saksframstilling ved behandlingen av lovlighetskontrollkravet heter det at en institusjonsbruksplan er en av mange hjelpedokumenter til kommunedelplanen for helse og omsorg. Det er ikke noe krav om at alle underliggende dokumenter skal undergis samme behandling som kommunedelplanen selv.

Videre opplyses det at bakgrunnen for sak 4/14 var en økonomisak og ingen plansak. Det var for stor aktivitet, bl.a innenfor helse og omsorg og det var behov for å gjøre tiltak for å bedre økonomien, og at det under budsjettbehandlingen ble awentet en kvalitetssikring gjennom en institusjonsbruksplan før en tok endelig standpunkt til de foreslåtte tiltakene. Rådmannen skriver at han har gått ut fra at grunnen til at en ville awente dette arbeidet før en endelig realitetsbehandlet tiltakene i budsjettet var at en ønsket en kvalitetssikring og sikre seg at tiltakene var i riktig retning strategisk. Det er rådmannens oppfatning at kommunestyret den 26.02.2014, i sak 4/14 tok institusjonsbruksplanen til orientering og stadfestet sitt budsjettvedtak.

Avslutningsvis skriver rådmannen at om en ikke hadde opprettholdt budsjettvedtaket og sluttet seg til tiltakslisten eller vedtatt andre tilsvarende tiltak, ville budsjettet for 2014 manglet ca. 14 millioner kroner på å være i balanse. Det ville således ikke tilfredsstilt kommunelovens krav om at budsjettet skal være i balanse.

Rådmannens forslag om stadfesting av vedtak i sak 4/14 samt oversendelse av saken til Fylkesmannen for lovlighetskontroll ble av kommunestyret den 19. mars vedtatt med 27 mot 8 stemmer.

Fylkesmannen mottok den 21.03.2013 et innspill i sakens anledning fra Asen bygdeforum. Dette brevet besvares ved et eget brev om kort tid.

Fylkesmannen bemerker Det framgår av kommuneloven (koml.) §59 nr. 1 at tre eller flere medlemmer av kommunestyret, innen en fastsatt tidsfrist, kan bringe avgjørelser truffet av folkevalgt organ inn til departementet forkontroll av avgjørelsens lovlighet. Lovlighetskontroll av kommunale avgjørelser er delegert til Fylkesmannen.

Av koml. §59 nr. 4 framgår det at det ved lovlighetskontrollen skal tas stilling til om avgjørelsen:

a) er innholdsmessig lovlig, b) er truffet av noen som har myndighet til å treffe slike avgjørelser, og c) er blitt til på lovlig måte.

Dersom Fylkesmannen ved lovlighetskontrollen finner at det ved avgjørelsen er gjort slike feil at den må sies å være ugyldig, skal avgjørelsen oppheves. Det ligger imidlertid utenfor Fylkesmannens lovlighetskontroll å vurdere kommunens frie skjønnsutøvelse, med mindre dette bærer preg av myndighetsmisbruk. Det vil si at det er tatt utenforliggende eller usaklige hensyn, at det foreligger ulovlig forskjellsbehandling, at det foreligger brudd på likhetsprinsippet, eller at avgjørelsen er så urimelig at den må anses ugyldig.

Lovlighetskontroll er ikke en klage i forvaltningslovens forstand . Fylkesmannen har derfor ikke myndighet til å fatte ny avgjørelse, bare til å oppheve den foreliggende avgjørelsen dersom den er ugyldig.

l forskrift om tidsfrist for krav om lovlighetskontroll av 13. januar 1993, er det fastsatt at fristen for å kreve lovlighetskontroll for medlemmer av kommunestyret er 3 uker. Fristen løper fra det tidspunktet avgjørelsen ble truffet.

Det er på det rene at kravet er framsatt i tide, og av tre eller flere kommunestyrerepresentanter.

Side 4 av 7

Det neste spørsmålet Fylkesmannen må ta stilling til, er om vedtaket i sak 4/14 er en avgjørelse. Begrepet avgjørelse favner videre enn begrepet vedtak, men det må likevel legges til grunn at avgjørelsen må inneholde en eller annen form for realitetsavgjørelse. Se Kommunal - og moderniseringsdepartementets veileder « Lovlighetskontroll etter kommuneloven§ 59» (H-2299 B). Punktene 3-8 er ikke nevnt i kravet om lovlighetskontroll. Disse inneholder så langt vi kan se ingen realitetsavgjørelser. Vår videre drøfting avgrenses derfor til punktene 1 og 2.

Kommunestyret tar i punkt 1 institusjonsbruksplanen til orientering. Det framkommer videre at denne planen skal legges til grunn i den videre behandlingen av kommunedelplan for helse og omsorg. Fylkesmannen mener derfor dette punktet ikke inneholder en avgjørelse i kommuneloven§ 59s forstand.

Punkt 2 viser etter sin ordlyd tilbake til det vedtaket kommunestyret fattet i sak PS 62/13, vedtakelse av budsjettet for 2014 og økonomiplan 2014-2017:

«lnstitusjonsbruksp/an (del av Kommunedelplan He/se/Omsorg) legges fram til politisk behandling i løpet av januar 2014. Deretter tas det stilling til tiltakene beskrevet i notatet «Omstilling, omfordeling og nye tiltak» vedlagt budsjettdokumentet.»

Et av punktene i tiltaksnotatet er «Omstilling til omsorgsfellesskap Asen helsetun», med en mer generell redegjørelse for kommunens arbeid for å møte kommende behov på helse- og omsorgsområdet innenfor forsvarlige økonomiske rammer, og at Asen helsetun kommer først for å ta ut en økonomisk gevinst. Notatet inneholder for øvrig forslag til tiltak på en rekke områder også utenfor helse- og omsorgstjenesten.

Og punkt 2 i sak 4/14:

«Det vedtatte budsjett for 2014 og økonomiplanen for 2014-2017 med de foreslåtte tiltakene for omstilling og nedbemanning opprettholdes.»

Rådmannen legger til grunn i sin saksframstilling til behandlingen av lovlighetskontrollkravet at dette punktet stadfester kommunestyrets budsjettvedtak. l tillegg anfører rådmannen at budsjettet for 2014 ville manglet 14 millioner kroner for å være i balanse uten dette punktet. Manglende balanse i budsjettet ville vært i strid med kommunelovens regler.

På denne bakgrunn mener Fylkesmannen at punkt 2 må sies å være en avgjørelse som kan lovlighetskontrolleres.

l -er innholdsmessig lovlig Levanger kommune skal etter helse- og omsorgsijenesteloven § 3-1 O sikre pasient- og brukerinnflytelse på systemnivå innenfor den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Det vil nedenfor bl i foretatt en vurdering om Levanger kommune har ivaretatt de aktuelle pliktene etter denne bestemmelsen når det gjelder vedtaket i sak 4/14 punkt 2, som rent faktisk innebærer en endring av driftsform ved Asen Helsetun. Virksomheten som sykehjem nedlegges, og det skal etableres omsorgsboliger.

Etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 O, 1. og 3. ledd framgår det følgende:

«Kommunen skal sørge for at representanter for pasienter og brukere blir hørt ved utformingen av kommunens helse- og omsorgstjeneste.

Side 5 av 7

Helse- og omsorgstjenesten ska/legge til rette for samarbeid med brukergruppenes organisasjoner og med frivillige organisasjoner som arbeider med de samme oppgaver som helse- og omsorgstjenesten.))

Fylkesmannen mottok brev datert 19.05.14 fra Kommunalsjef Helse i Levanger kommune, Jon Ketil Vongraven. Det redegjøres i dette brevet for hvilken brukermedvirkning på system nivå Levanger kommune iverksatte før vedtaket datert 26.02.14 ble fattet. Det framgår blant annet følgende fra redegjørelsen:

«Høringsuttalelse ble sendt ut til en lang rekke høringsinstanser hvor de politiske partiene, Asen bygdeforum, Eldres Råd, Kommunedel Sør Asen med lag og foreninger og Asen Bygdeforum, Asen FAU og Samarbeidsutvalgene ved he/setunene, mellom mange andre, avga høringsuttalelser.))

Et av dokumentene som ble utsendt på høring var «0U2012 De/prosjektgruppe 2 Helse- og omsorgstjenesten)). Det framgår blant annet følgende fra dette dokumentet:

«l planen er en del plasser om hjemlet. Antallet her er usikkert og en institusjonsbruksp/an med gjennomgang av samtlige helseinstitusjoner kan avklare dette antallet. Dette er også påpekt i pkt. 2.4. Dette har avgjørende betydning for konkretisering og tallfesting av økonomiske besparelser.

Asen -Institusjonen omhjem/es til omsorgsboliger.))

Begrunnelsen for endring av driftsform ved Asen Helsetun framgår også i ovennevnte dokument.

Høringsuttalelse datert 14.11.12 angående OU2012 er underskrevet av Asen Sanitetsforening, Asen Bygdekvinnelag, Pårørendeforeningen ved Asen Helsetun, Asen Bygdeforum, Asen Pensjonistlag og Asen Rotary. Det framgår av høringsuttalelsen at ovennevnte foreninger ønsker å beholde eksisterende organisering av Asen- og Skogn Helsetun.

Videre heter det blant annet følgende i redegjørelsen fra Kommunalsjef Helse, Jon Ketil Vongraven:

«Fram mot endelig budsjettet for 2014 ble det arrangert en rekke møter med nevnte organisasjoner, råd og utvalg samt en rekke politiske partier og grupper, herunder flere temadager for politikere hvor framtidig organisering og tjenesteutvikling har vært tema. Det kan også nevnes at i forbindelse med starten på kommunedelplanen for helse og omsorg våren 2013, så ble det nedsatt en prosjektgruppe hvor politikere, representanter fra eldres råd og rådet for funksjonshemmede er faste prosjektgruppemed/emmer. Her har det vært avholdt en rekke møter hvor temaet også har vært knyttet til tjenestestruktur og etablering av nye bosenter for eldre med omsorgsbehov.

Når arbeidet med budsjettet nærmet seg høsten 2013 ble det planlagt en rekke orienteringer. l Asen ble det gjennomført et større folkemøte 05.12.2013 hvor ordfører, politikere og administrasjonen stilte opp for å orientere. Dette møtet ble til i samarbeid med Asen bygdeforum og leder der som kalte inn repr. fra pårørende og øvrige lag og foreninger samt innbyggere. Dette møtet ble ledet av leder for Asen bygdeforum som hadde forberedt en rekke spørsmål og utfordret politisk og adm. ledelse til å svare skriftlig til møtet. Her ble økonomi, pasientrettigheter, nye boformer for eldre, aktivitetstilbud, framtidig kjøkkenstruktur, kompetanse og bemanning besvart skriftlig før møtet. Ved de andre enhetene ble omstillingene drøftet i samarbeidsutvalgene etter hvert som disse ble avholdt.>)

Side 6 av 7

Levanger kommune involverte representanter for pasientene og har lagt til rette for samarbeid med brukergruppenes organisasjoner og med frivillige organisasjoner før ovennevnte vedtak ble fattet. Dette ved gjennomføringen av høringen, organisering av flere møter og folkemøtet i Asen . Kravene til brukerinnflytelse på systemnivå etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 O er dermed oppfylt.

11- er truffet av et organ med slik myndighet Kommunestyret har den nødvendige myndighet. Det er dermed ingen feil på dette punktet.

Ill - blitt til på riktig måte Det er anført at saksbehandlingen av institusjonsbruksplanen er feil, da den må vedtas i samsvar med reglene i plan- og bygningsloven kap. 11. Fylkesmannen er enig med rådmannen i at vedtaket i saken er en økonomisak, da den er en del av kommunens budsjettbehandling. Dessuten er vi enige i at det ikke er krav om at alle underliggende dokumenter til en kommunedelplan må behandles etter reglene som gjelder selve planen. Klagerne har anført at uttalelse fra Fylkesmannen i forbindelse med høring av kommuneplanens samfunnsdel understøtter det motsatte standpunkt.

Når det gjelder denne uttalelsen, så lyder uttalelsen fra Sosial-, helse- og barnevernsavdelingen, som er den delen av Fylkesmannens uttalelse det siktes til, slik:

«Folkehelseperspektivet er godt ivaretatt i samfunnsdelen og gir retningslinjer for de videre strategivalg innenfor de ulike sektorer og arealbruken. Planen bygger på et tydelig oversiktsdokument over helsetilstanden og de påvirkningsfaktorer kommunene har og beskriver utfordringene i de to kommunene. (kunnskapsgrunnlaget). Frivillig sektor er nevnt å videreutvikles som en aktør med «tydelig posisjon mot kommunal produksjon»(jfr. planstrategien). Levanger Kommune har en plan for frivillighet, og de momenter som er nedfelt der forutsettes å ligge til grunn i dette arbeidet.

Det er beskrevet planer om invitasjon til medvirkning fra innbyggerne og dette er viktig.

Fylkesmannen tar til etterretningen at kommunen utarbeider en egen planprosess og planprogram for kommunedelplan helse og omsorg. Vi velger å ikke kommentere denne for inngående, da dette vil bli et av Fylkesmannens tilsynsområder i 2014.»

Vi kan ikke se at denne uttalelsen kan tas til inntekt for at lnstitusjonsbruksplanen ikke kunne tas til orientering av kommunestyret den 26.02.14. Konsekvensene av lnstitusjonsbruksplanen skal innarbeides i kommunedelplanen, heter det. Gjennom behandlingen av kommunedelplanen blir konsekvensene gjenstand for saksbehandling og politisk vurdering på vanlig måte. Vi er dermed ikke enige med klagerne på dette punktet.

Fylkesmannen mener derfor at det ikke er gjort saksbehandlingsfeil.

For ordens skyld viser vi til at endringene, dvs. tiltakene som skal gjøres, følger av notatet «Omstilling, omfordeling og nye tiltak» og ikke direkte av den institusjonsbruksplanen som ble tatt til orientering.

Side 7 av 7

IV Konklusjon På bakgrunn av ovenstående og sakens opplysninger fatter Fylkesmannen følgende

Vedtak:

Levanger kommunestyres vedtak i sak 4/14 den 26.02.2014 stadfestes.

Med hilsen

Sissel E. Slapgård( e.f.) Ass. kommunaldirektør Kommunalavdelingen

Ragnhild Torsdatter Grønvold Seniorrådgiver Kommunalavdelingen

Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen underskrift

Kopi til : Asen Bygdeforum 7630 ASEN

Saksbehandlere: Sosial-, helse- og barnevernavdelingen: Sigbjørn Holst- tlf: 74 16 80 31 fmntsho@fylkesmannen.no Kommunalavdelingen : Ragnhild T. Grønvold- tlf: 74 16 80 24 fmntrgr@fylkesmannen.no