KOMMUNEN SOM BARNEHAGEMYNDIGHET OSLO ......årsmeldinger, vedtekter og årsplan for pedagogisk...

TILSYNSRAPPORT

Barnehage- og utdanningsavdelingen

KOMMUNEN SOM BARNEHAGEMYNDIGHET

OSLO KOMMUNE

BYDEL ALNA

2017

FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS

2

Innholdsfortegnelse:

1. Sammendrag ..................................................................................... 3

2. Om tilsynet med Bydel Alna ............................................................... 5

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet ...................................................5

2.2 Tema for tilsynet .........................................................................................................................................5

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet ................................................................................................................6

3. Bydel Alna som barnehagemyndighet ................................................ 7

3.1 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger ...........................................................................................7

3.2 Fylkesmannens konklusjon ...................................................................................................................... 21

4. Barnehagemyndigheten sin behandling av kravet til styrer ......... 22

4.1 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger ........................................................................................ 22

4.2 Fylkesmannens konklusjon ...................................................................................................................... 25

5. Frist for retting av regelverksbrudd ............................................. 26


3

1. Sammendrag

Tema og formål

Tema for Fylkesmannens tilsyn med Oslo kommune bydel Alna var kommunens plikt til

å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. lov 21. juni 2005

om barnehager (barnehageloven) §§ 8 og 16.

Rapporten omhandler regelverksbrudd som gjelder tilsynets tema og som er avdekket

under tilsynet. Rapporten er derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av bydelen som

barnehagemyndighet.

Det overordnede målet med våre tilsyn er å bidra til at barn får et godt

barnehagetilbud både med tanke på omfang og kvalitet. Fylkesmannen jobber ut ifra

det utgangspunkt at dagens barnehagelov er med å sikre dette. Den ønskede effekten

av tilsyn er derfor at regelverket skal oppfylles i praksis (regelverksetterlevelse) – hver

dag – på barnehageområdet.

Tilsynet er verdifullt når det på en effektiv måte fører til at regelverket følges i

sektoren. I tillegg skal tilsynet bidra til å øke kommunenes evne til å tolke og etterleve

regelverket uten direkte påvirkning fra oss, og generelt fremme kunnskap om

regelverket hos ulike grupper i og utenfor sektoren.

Gjennomføring

Tilsynet ble åpnet gjennom brev av 19. desember 2016. Fylkesmannens vurderinger og

konklusjoner i denne rapporten er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger

fra intervju.

Det ble gjennomført intervjuer den 1. og 3 februar. Fylkesmannen gjennomførte

veiledningssamling for bydelene i Oslo kommune den 26. januar 2017. På denne

samlingen ble kontrollspørsmålene vi undersøker i forbindelse med dette tilsynet

gjennomgått. Representanter fra Bydel Alna deltok på denne samlingen.

Forhåndsvarsel og foreløpig rapport ble sendt bydelen den 27. februar 2017.

Fylkesmannen gjennomførte sluttmøte 2. mars. Frist for kommunen til å uttale seg om

innholdet i den foreløpige rapporten ble satt til 23. mars 2017.

Bydel Alna Oslo innleverte kommentarer til innholdet i rapporten den 23. mars 2017.


4

Avdekkede regelverksbrudd

Følgende pålegg er aktuelt å vedta etter utløp av rettefristen i endelig tilsynsrapport:

1. Barnehagemyndigheten i Oslo kommune ved Bydel Alna skal påse og sikre at barnehagene har en forsvarlig pedagogisk og administrativ

ledelse, jf. barnehageloven § 17 første og annet ledd, jf. barnehageloven §§ 8 og 16.

Pålegget innebærer at:

a) Barnehagemyndigheten skal foreta en konkret vurdering av styrerressursen i de barnehagene i bydelen som velger å samordne sine styrerressurser.

b) Barnehagemyndigheten skal foreta en konkret vurdering av dimensjoneringen av

styrerressursen.

Status på rapporten og veien videre

Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av regelverksbrudd som er avdekket

under tilsynet, jf. kommuneloven § 60d. Fristen er 30. juni 2017.

Innen denne fristen skal bydelen gi tilbakemelding til Fylkesmannen om at de ulovlige

forhold som er konstatert i denne rapporten er rettet. Bydelen skal da erklære at

regelverksbruddet er rettet og kort gjøre rede for hvordan dette er gjort.

Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg

om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som et enkeltvedtak og vil

kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven

kapittel VI.


5

2. Om tilsynet med Bydel Alna

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som

barnehagemyndighet

Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf.

barnehageloven § 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som

barnehagemyndighet er et lovlighetstilsyn jf. kommuneloven § 60 b.

Av kunnskapsdepartementets instruks til fylkesmannen for 2016 fremgår det at

fylkesmannen skal føre tilsyn med barnehageloven med tilhørende forskrifter etter

gjeldende metodehåndbok, retningslinjer og omfangskrav.

Tilsyn og veiledning er embetets hovedoppgaver innenfor barnehageområdet. Disse

virkemidlene skal samlet sett være med på å øke kvaliteten, kompetansen og

regelverksetterlevelsen i barnehagene. Det er store lokale variasjoner i tilbudet som gis

i barnehagen. Fylkesmannen skal derfor arbeide for at barn gis et likeverdig tilbud.

Tema i tilsynet med Bydel Alna inngår som en del av Fylkesmannens planlagte

tilsynsvirksomhet i 2017.

Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er offentlig

myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette.

Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet.

I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes

dette som regelverksbrudd, uavhengig av om det er forvaltningsloven, barnehageloven

eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt.

2.2 Tema for tilsynet

Tema for tilsynet er bydelens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med

gjeldende regelverk, jf. barnehageloven § 8, jf. § 16. Fylkesmannen vil vurdere

hvordan barnehagemyndigheten bruker risikovurderinger, veiledning og tilsyn for å

påse at barnehageeierne oppfyller lovens krav. Fylkesmannen vil særlig undersøke om

barnehagemyndigheten påser at barnehagens pedagogiske og administrative ledelse er

i samsvar med kravene som følger av barnehageloven § 17 første og annet ledd.

Det overordnede målet med tilsynsvirksomheten er å sikre at virksomheter som

omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er

forsvarlige. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får et godt barnehagetilbud med

tanke på omfang og kvalitet. Fylkesmannens tilsyn skal bidra til økt kunnskap hos ulike

grupper i og utenfor sektoren og tilrettelegge for forbedring.

Barnehagen skal legge et godt grunnlag for utvikling og læring for barna. Målet er en

trygg barnehage der barna kan leke og lære. Barnehageloven stiller krav til

barnehageeier for å sikre at alle barnehagebarna mottar minimum det samme tilbudet.


6

Videre skal tilsynet ivareta innbyggernes rettssikkerhet, og sikre at offentlige midler

benyttes i tråd med formålet. Fylkesmannen vil undersøke om bydelens

tilsynsvirksomhet er i samsvar med forvaltningsloven og ulovfestet forvaltningsrett.

Rapporten omhandler regelverksbrudd som er avdekket under tilsynet, og gir derfor

ingen fullstendig tilstandsvurdering av bydelen som barnehagemyndighet.

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet

Bydelen har blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i

kommuneloven § 60 c.

I dette tilsynet er det først innhentet skriftlig dokumentasjon fra Bydel Alna som

grunnlag for å vurdere om barnehagemyndigheten oppfyller lovkravene som gjelder for

tilsynets tema. Etter gjennomgang av dokumentene har Fylkesmannen gjennomført

intervjuer i bydelen.

Følgende inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet:

a) Bydelens organisasjonskart b) Oversikt over organiseringen på barnehageområdet

c) Risikoanalyse over barnehagene per 23.11.2016

d) Tilsynsplan 2017

e) Årsrapport for 2016

f) Tilsynsrapporter fra de siste fem tilsyn på barnehageområdet

g) Tilsynsrapport fra uanmeldt tilsyn

h) Redegjørelse samt dokumentasjon for hvordan barnehagemyndigheten bruker

veiledning som virkemiddel for å påse regelverksetterlevelse

i) Redegjørelse for hvordan bydelen påser at barnehagens pedagogiske og

administrative ledelse er i samsvar med kravene som følger av barnehageloven §

17 første og annet ledd, samt forskrift om pedagogisk bemanning § 2

j) Redegjørelse av styrerressursen i ti barnehager

k) Oversikt over pedagogisk og administrativ ledelse i ti barnehager

l) Barnehagemyndigheten egenvurdering av om praksis er i tråd med barnehageloven (informasjon fra det elektroniske verktøyet RefLex)

Vi holdt intervjuer i bydelen fordelt på to dager. Den 1. februar med følgende personer:

Trude Lyberg, fagleder Plassen barnehage og Karihaugen barnehage

Vibeke Sandnes, pedagogisk leder i Plassen barnehage

Den 3. februar 2017 med følgende personer:

Grete Næverdal, fagkonsulent barnehage Ellen Liljedahl, avdelingsdirektør

Anders Båst Godager, fagleder Østausa og Haugen barnehager

Tilsynet innebærer at den innsendte dokumentasjonen og opplysninger fra intervjuene

blir gjennomgått og vurdert opp mot lovkravene.


7

3. Bydel Alna som barnehagemyndighet Fylkesmannen har vurdert bydelens plikt til å påse regelverksetterlevelse, jf. vedlagte

rettslige krav. Dersom vi konkluderer med at bydelen ikke oppfyller kravene som ligger

i det enkelte spørsmål, er konklusjonen at bydelen ikke oppfyller sin forpliktelse til å

påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven §

8, jf. § 16.

3.1 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger

1. Har barnehagemyndigheten oversikt over barnehageeiers plikter etter

barnehageloven?

Oversikt over innebærer en overordnet kjennskap til eierpliktene som finnes i barnehageloven

med forskrifter. For å oppfylle ansvaret om å påse regelverksetterlevelse i barnehagene, må

barnehagemyndigheten ha oversikt over regelverket den veileder om og fører tilsyn med. Det er

ikke nødvendig med detaljkunnskap om alle barnehageeiers plikter, eller at det foreligger en

oversikt i et bestemt format.

På bakgrunn av Oslostandarden for tilsyn med barnehager, utarbeider

bydelsadministrasjonen en fireårsplan for tilsyn i bydelens barnehager. Der fremgår det

at etterlevelse av følgende paragrafer i barnehageloven undersøkes årlig gjennom

dokumenttilsyn: §§ 2, 4, 14a, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22 og 23. Bydelen benytter ulike

kilder som rapportering fra KOSTRA og BASIL, årsregnskap for ikke-kommunale

barnehager, brukerundersøkelser og barnehagens informasjon på egne nettsider, til

innhenting av informasjon.

Barnehagemyndigheten utarbeider en årlig plan for gjennomføring av tilsyn med

bakgrunn i årlige risikovurderinger. Risikoanalysen inneholder blant annet en oversikt

over bekymringsmeldinger og dispensasjoner fra utdanningskravet.

Under intervjuene ble det også fremlagt eksempler på hva som er eierplikter etter

barnehageloven. Blant annet kravene til samarbeidsutvalg i en barnehage.

Bestemmelsene fra barnehageloven som barnehagemyndigheten kartlegger både i det

årlige dokumenttilsynet og i risikoanalysen, angår eierplikter.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten har oversikt over

barnehageeiers plikter etter barnehageloven.

2. Har barnehagemyndigheten tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle

barnehageeierne oppfyller sine plikter etter barnehageloven?

Tilstrekkelig kunnskap betyr å ha nok og egnet informasjon om barnehagene til å gjøre

risikovurderinger. Dersom barnehagemyndigheten ikke har tilstrekkelig informasjon om

barnehagenes praksis for å belyse om barnehageeierne ivaretar sine plikter, må dere innhente

det. Uten informasjon om regelverksetterlevelsen, kan ikke barnehagemyndigheten vurdere


8

risikoen for brudd på regelverket og behovet for veiledning og tilsyn. Informasjonen skal vise

om regelverket er kjent, forstått og overholdt av barnehageeierne. (jf. § 8).

Som nevnt under forrige kontrollspørsmål benytter barnehagemyndigheten ulike

informasjonskilder for å innhente kunnskap om hvordan barnehageeierne oppfyller sine

plikter etter barnehageloven. Det kom frem av intervjuene at hensikten med en årlig

gjennomgang av informasjonskildene, er å påse regeletterlevelse i barnehagene.

Barnehagemyndigheten beskriver dette slik i RefLex: «Kunnskapen er oppsummert i

risikoanalysen. Det gjøres løpende vurderinger utfra hendelser og informasjon/ klager

fra foreldre. Vi samler også data via Kostra/Basil, barnehagenes årsmeldinger, private

barnehagers årsregnskap, dokumenttilsyn, brukerundersøkelser og ledernes deltakelse

i faglige fora, samt eiernes tilbakemelding på ulike spørsmål/oppgaver.»

I den nevnte risikoanalysen fremkommer også score på brukerundersøkelser, andel

dispensasjoner, diverse rundt opptak, hvor mange år som har gått siden forrige tilsyn

og hvilke tiltak som har vært iverksatt (stedlig tilsyn, skriftlig tilsyn og/eller

veiledning).

Barnehagemyndigheten behandler i tillegg søknader om dispensasjon fra

utdanningskravet, godkjenninger og klagesaker. Samtlige barnehager sender inn

årsmeldinger, vedtekter og årsplan for pedagogisk arbeid. Barnehagemyndigheten

tildeler også tilskudd til private barnehager, og gjennomgår de ikke-kommunale

barnehagenes resultatregnskap.

Etter vårt syn viser dette at barnehagemyndigheten har mange kilder til hvordan

regelverketterlevelsen i den enkelte barnehagen er. Vi er av den oppfatning at

barnehagemyndigheten innhenter informasjon om barnehagenes praksis for å avklare

om barnehageeier ivaretar sine plikter.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten har tilstrekkelig

kunnskap om hvordan alle barnehageeierne oppfyller sine plikter etter

barnehageloven.

3. Bruker barnehagemyndigheten denne kunnskapen til å gjøre

risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn?

På bakgrunn av informasjon om regelverksetterlevelsen, må barnehagemyndigheten vurdere

behovet for veiledning og tilsyn.

Dette innebærer at barnehagemyndigheten må kartlegge risiko for brudd på regelverket ved

bruk av kilder som sier noe om regelverksetterlevelsen.

Videre må barnehagemyndigheten vurdere hvilke virkemidler som er egnet til å påse

regelverksetterlevelse. Barnehagemyndigheten må gjennomføre veiledning og tilsyn på en slik

måte at dere bidrar til økt regelverksetterlevelse i barnehagen. Dersom barnehagemyndigheten

ikke bruker virkemidlene i tråd med sine funn, oppfyller dere ikke deres plikt til å påse

regelverksetterlevelse.


9

Kartlegging av risiko for brudd på barnehageloven

Barnehagemyndigheten opplyser at de vurderer dokumentasjonen i de ovenfor nevnte

informasjonskildene som hver barnehage sender inn årlig. Dersom det er informasjon

som tilsier at det kan foreligge regelverksbrudd i barnehagen, bes det om en

redegjørelse fra barnehagen.

I den årlige risikovurderingen kartlegger barnehagemyndigheten mange forhold knyttet

til eierpliktene. Disse er listet opp under det forrige kontrollspørsmålet. I RefLex viser

de til at i tillegg til den årlige risikovurderingen gjøres følgende: «Det foretas løpende

risikovurderinger når det framkommer nye opplysninger av betydning.» Dette ble også

bekreftet i intervju.

Det er vår oppfatning at hensikten med skjemaene barnehagene sender inn samt

risikoanalysen er å kartlegge i hvilke barnehager det eventuelt foreligger brudd på

bestemmelser i barnehageloven.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten kartlegger risiko

for regelverksbrudd.

Valg av virkemiddel for å påse regeletterlevelse

På bakgrunn av informasjonen som kartlegges opplyste barnehagemyndigheten i

intervju at de følger opp forhold som kan være i strid med barnehageloven. Beroende

på hva som eventuelt er avdekket vil det i første omgang anmodes om ytterligere

dokumentasjon eller redegjørelse fra barnehagen. Dette kan deretter medføre at det

gjennomføres veiledning eller åpnes tilsyn med barnehagen. Det ble vist til konkrete

eksempler.

Dette gir etter vår mening uttrykk for at barnehagemyndigheten foretar en vurdering

ved valg av hvilket virkemiddel som er egnet til å påse regelverksetterlevelse.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten vurderer hvilke

virkemidler som er egnet til å påse regelverksetterlevelse.

4. Gjennomfører barnehagemyndigheten veiledning og tilsyn i tråd med sine

risikovurderinger?

For at barnehagemyndigheten skal gjennomføre veiledning og tilsyn i tråd med egne

risikovurderinger, må den ha tilstrekkelig kunnskap om barnehagene, og på bakgrunn av

kunnskapen vurdere behovet for veiledning og tilsyn. På denne måten vil den få et bilde av hvor

regelverksetterlevelsen eventuelt er mangelfull. Det vil si at barnehagemyndigheten har foretatt

en risikovurdering. På bakgrunn av denne informasjonen, må barnehagemyndigheten bruke

dens virkemidler; veiledning og tilsyn. Barnehagemyndigheten må gjennomføre veiledning og

tilsyn på en slik måte at den bidrar til økt regelverksetterlevelse i barnehagen. Dersom

barnehagemyndigheten ikke bruker virkemidlene i tråd med sine funn, oppfyller den ikke sin

plikt til å påse regelverksetterlevelse.


10

Det fremkommer av den innsendte dokumentasjonen Fylkesmannen at

barnehagemyndighetens risikoanalyse for 2016 danner grunnlag for valg av tema for

tilsyn i 2017 og valg av hvilke barnehager det skal føres tilsyn i.

I barnehagemyndighetens oppsummering av risikoanalysen fremkommer det også om

det skal gjennomføres veiledning som oppfølging av enkeltbarnehager eller felles

veiledning for flere barnehager for å sikre regelverksetterlevelse.

Det foreligger skriftlige tilsynsrapporter fra fem varslede tilsyn og ett uanmeldt tilsyn

med barnehager i Bydel Alna for perioden 2012-2016. Dette er de seneste tilsynene

som er gjennomført av barnehagemyndigheten i bydelen. Rapportene fra disse

tilsynene utgjør grunnlaget for Fylkesmannens vurderinger i vårt tilsyn med bydelen

som barnehagemyndighet. Det fremstår for oss som om barnehagene er plukket ut

som tilsynsobjekt på bakgrunn av den informasjonen barnehagemyndigheten

kartlegger og risikovurderingen de foretar.

I Bydel Alna sin redegjørelse av hvordan barnehagemyndigheten bruker veiledning som

et virkemiddel for å påse regelverksetterlevelse i den enkelte barnehage, fremkommer

det i ett av eksemplene at «private barnehager med stor andel personale på

dispensasjon fra utdanningskravet er innkalt til felles veiledningsmøte for å drøfte

strategier for rekruttering, utveksle ideer og forslag og gi råd om hva som kan

fungere». I referat fra dette møtet 18.03.2015 står det at flere av barnehagene driver

ulovlig i henhold til barnehageloven § 18 tredje ledd. Det fremkommer at

barnehageeiere, som i perioder av året ikke har tilstrekkelig antall pedagogiske ledere

med godkjent utdanning, ikke søker om dispensasjon fra utdanningskravet.

Barnehagemyndigheten har veiledet på dette og referatført at «eier må handle i

forkant, ikke i ettertid».

Fylkesmannen fikk under intervju bekreftet at forholdene er bedret ved en av

barnehagene, og at barnehagemyndigheten skal føre tilsyn med to av de andre

barnehagene i 2017.

Når barnehagemyndigheten har valgt veiledning som virkemiddel fremfor tilsyn, er det

avgjørende at veiledningen fører til regelverksetterlevelse i barnehagen. Dersom

barnehagen ikke retter sin praksis, vil det inntre en tilsynsplikt.

I den foreløpige tilsynsrapporten kom vi frem til at det synes som om

barnehagemyndighetens veiledning ikke førte til regelverksetterlevelse, og at

tilsynsplikten hadde inntruffet når det gjaldt de to barnehagene som

barnehagemyndigheten opplyste at fremdeles ikke overholdt kravet etter

barnehageloven § 18 tredje ledd.

I tilbakemelding på den foreløpige tilsynsrapporten skriver barnehagemyndigheten

følgende:

Faktum i saken er korrekt fremstilt i forhold til de opplysninger som forelå ved

tilsynsbesøket. To av barnehagene har imidlertid ansatt flere pedagogiske ledere

i etterkant av gjennomført veiledning (Trøste og Bære og Scala). I tillegg kan det

opplyses at de tre øvrige barnehagene (Jeriko, Kløfterhagen og


11

Stjerneblokkveien) for barnehageåret 2015/2016 leverte sine søknader om

dispensasjoner hhv 2.7.2015 og 18.8.2015 etter offentlig utlysning og oppslag

på HiOA. Følgelig en klar forbedring av søknadstidspunktet og en viss bedring i

eiers arbeidsinnsats for å skaffe kvalifisert personale. Dette kom ikke klart frem

hverken i innsendt dokumentasjon eller i tilsynsbesøket, fordi vi da ikke var klar

over Fylkesmannens vektlegging av tidsaspektet mellom gjennomført veiledning

og regelverketterlevelse. For inneværende barnehageår har de sistnevnte

barnehager og Scala igjen søkt om dispensasjon tilbake i tid. Det har derfor nå

på nytt oppstått et regelverksbrudd, men dette har ikke vært vedvarende.

Barnehagemyndigheten er dermed av den oppfatning at tilsynsplikten ikke inntraff før i

2017 (eller sent 2016), ettersom veiledningen førte til regelverksetterlevelse i

barnehageåret 2015/2016. Det oppstod et nytt regelverksbrudd fra barnehageåret

2016/2017.

Fylkesmannen vurderer det slik at barnehagemyndigheten har sannsynliggjort at den

konkrete tilsynsplikten ikke var inntrådt. Det er nye faktiske omstendigheter som er

årsaken til at barnehagemyndigheten har planlagt tilsyn i de to barnehagene som

under intervju ble opplyst at ikke overholdt kravene etter barnehageloven § 18 tredje

ledd.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten gjennomfører

veiledning og tilsyn i tråd med sine risikovurderinger.

5. Er barnehagemyndighetens veiledning basert på riktig forståelse av

barnehageloven?

For å gjennomføre veiledning, må barnehagemyndigheten vite hvilke rettslige krav regelverket

stiller til barnehageeier. Det rettslige kravet følger ikke alltid direkte av lovteksten. For å finne

frem til det rettslige kravet, må barnehagemyndigheten klargjøre hva regelverket faktisk krever

av barnehageeier.

I den innsendte redegjørelsen av hvordan barnehagemyndigheten bruker veiledning

som et virkemiddel for å påse regelverksetterlevelse i den enkelte barnehage, gis det

flere eksempler. Vi har også fått innsendt referater fra veiledningsmøter.

Både i redegjørelsen, eksemplene og referatene ser det ut til at

barnehagemyndigheten vet hvilke rettslige krav regelverket stiller til barnehageeier.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndighetens veiledning er

basert på en riktig forståelse av barnehageloven.


12

6. Er barnehagemyndighetens tilsyn basert på riktig forståelse av

barnehageloven?

For å gjennomføre tilsyn, må barnehagemyndigheten vite hvilke rettslige krav regelverket stiller

til barnehageeier. Det rettslige kravet følger ikke alltid direkte av lovteksten. For å finne frem til

det rettslige kravet, må barnehagemyndigheten klargjøre hva regelverket faktisk krever av

barnehageeier.

I dette kontrollspørsmålet skal det kun vurderes hvorvidt barnehagemyndigheten har

en riktig forståelse av barnehageloven. Fylkesmannen har sett på bydelens

lovforståelse av enkeltbestemmelser i barnehageloven på bakgrunn av tilsynsrapporter

vi har fått tilsendt. Fylkesmannen har dermed ikke en fullstendig oversikt over alle

sider av bydelens forståelse av barnehageloven. Av de innsendte tilsynsrapportene er

det barnehageloven §§ 4 og 18 som er vurdert under kontrollspørsmål 6.

Barnehagemyndighetens forståelse av barnehageloven § 4

I tilsynsrapport med Den russiske barnehage har barnehagemyndigheten avdekket at

det foreligger brudd på barnehageloven § 4. Barnehagemyndigheten viser i rapporten

til lovteksten og skriver at «samarbeidsutvalget skal ha en sammensetning av både

foreldre og ansatte i barnehagen, slik at hver gruppe er likt representert. Barnehagens

eier kan delta etter eget ønske, men ikke med flere representanter enn hver av de

andre gruppene».

Det er vår oppfatning at barnehagemyndigheten legger til grunn en riktig forståelse av

barnehageloven § 4.

Barnehagemyndighetens forståelse av barnehageloven § 18

I tilsyn med Frydenlund barnehage har barnehagemyndigheten vurdert om barnehagen

oppfyller kravene i barnehageloven § 18. Barnehagemyndigheten har konkludert med

at barnehagen ikke oppfyller kravet om godkjent utdanning etter barnehageloven § 18

og tilhørende forskrift. Bakgrunnen for konklusjonen er følgende:

Det var ikke søkt om dispensasjoner for pedagoger uten godkjent utdanning

Pedagog utdannet i Danmark hadde ikke søkt godkjenning fra

Utdanningsdirektoratet

Det var utilstrekkelig pedagogressurs i forhold til antall barn

I barnehageloven § 18 fjerde ledd fremgår det at «Departementet gir forskrifter om

dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra

utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid».

I forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for styrer og pedagogisk leder i

barnehage fra annen stat, fremgår det av § 3 det er krav om godkjenning av

godkjenning etter denne forskriften dersom yrkeskvalifikasjoner fra annen stat skal gi

adgang til å inneha stilling som styrer eller pedagogisk leder i barnehage. I § 11

fremgår det at Utdanningsdirektoratet behandler søknader om godkjenning av

yrkeskvalifikasjoner.


13

Ut i fra barnehagemyndighetens konklusjon mener vi den har vurdert de faktiske

forholdene i tråd med de kravene som følger av barnehageloven § 18 fjerde ledd og

tilhørende forskrift.

Det er vår oppfatning at barnehagemyndigheten dermed legger til grunn en riktig

forståelse av barnehageloven § 18.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndighetens tilsyn er basert

på riktig forståelse av barnehageloven.

7. Innhenter barnehagemyndigheten informasjon i tilsyn som gjør at den kan

ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven?

Barnehagemyndigheten må ha nok og egnet informasjon om barnehagens praksis til å kunne

vurdere og konkludere på om barnehageeier oppfyller eierpliktene i barnehageloven med

forskrifter. Det følger av forvaltningslovens saksbehandlingsregler at barnehagemyndigheten

må opplyse saken så godt som mulig før dere fatter vedtak. Aktuelle informasjonskilder for

barnehagemyndigheten kan være intervju, befaring og dokumenter innhentet fra

barnehageeieren.

I varsel om tilsyn i Frydenlund barnehage 3.11.2016 er tema for tilsynet § 17 styrer og

§ 18 øvrig personale, § 2 Barnehagens innhold og § 20 taushetsplikt. I tilsynsrapporten

fremgår det at innsendt dokumentasjon og samtaler med barnehagens ledelse, ansatte

og foresatte utgjør grunnlaget for tilsynsrapporten. Det fremgår også av rapporten at

etterlevelse av de fire overfor nevnte bestemmelsene har vært tema for samtaler

under det stedlige tilsynet.

Den endelige tilsynsrapporten inneholder barnehagemyndighetens konklusjoner på

barnehagens etterlevelse for tre av de nevnte bestemmelsene som ble varslet som

tema i tilsynsbrevet. Når det gjelder informasjon om regeletterlevelsen av

barnehageloven §§ 2, 18 og 20 mener vi barnehagemyndigheten innhenter tilstrekkelig

informasjon til å kunne avgjøre om disse bestemmelsene er oppfylt.

Informasjon om barnehagen oppfyller lovkravet knyttet til § 17 er ikke nevnt verken i

den foreløpige eller i den endelige tilsynsrapporten.

Ettersom barnehageloven § 17 ikke er omtalt i tilsynsrapporten, konkluderte vi i

foreløpig tilsynsrapport med at det er vanskelig å se om barnehagemyndigheten har

innhentet informasjon i tilsynet som gjør at den kan ta stilling til om barnehagen

oppfyller kravene etter denne bestemmelsen. Den manglende vurderingen av

barnehageloven § 17 tyder dermed på at de ikke har innhentet nok og egnet

informasjon om styrerressursen til at de kunne vurdere om bestemmelsen ble

overholdt av barnehageeier.


14

I tilbakemelding på den foreløpige tilsynsrapporten skriver barnehagemyndigheten at

Frydenlund barnehage fikk ny styrer høsten 2017. Da tilsynet med barnehagen skulle

gjennomføres var det ikke lenger aktuelt med barnehageloven § 17 som et en del av

tilsynets tema. Barnehagemyndigheten skriver at de burde ha kvittert dette ut i selve

rapporten, ettersom bestemmelsen var varslet som en del av tilsynets tema.

Barnehagemyndigheten viser til at Fylkesmannen ikke hadde disse opplysningene da

den foreløpige rapporten ble utarbeidet.

På bakgrunn av barnehagemyndighetens tilbakemeldinger mener vi det er

sannsynliggjort at det de innhenter nok informasjon i tilsynet som gjør at den kan ta

stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven. På tidspunktet da tilsynet med

Frydenlund ble gjennomført var barnehageloven § 17 ikke en del av tilsynets tema.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten innhenter nok

informasjon i tilsynet som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier

oppfyller barnehageloven.

8. Vurderer og konkluderer barnehagemyndigheten på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven?

For å påse regelverksetterlevelse, må barnehagemyndigheten vurdere og konkludere på om

praksis er i tråd med regelverket eller ikke innenfor temaene i tilsynet. For å kunne konkludere,

må barnehagemyndigheten vurdere barnehagens praksis opp mot de aktuelle kravene i loven.

I rapporten fra tilsynet med Den russiske barnehagen (2013), fremgår det at

«Barnehagen opplyser at Samarbeidsutvalget består av eier, to ansatte og en

forelder». Deretter redegjøres det for det som fremgår av barnehageloven § 4, at

samarbeidsutvalget skal bestå av foreldre/foresatte og ansatte i barnehagen, slik at

hver gruppe er likt representert. Barnehagemyndigheten konkluderer med at det

foreligger et avvik, og definerer begrepet avvik som et brudd på barnehageloven.

Vi mener dette er et eksempel på at barnehagemyndigheten vurderer og konkluderer

på om praksis i barnehagen er i tråd med barnehageloven.

I rapporten fra tilsynet med Linjen barnehage (2012) henvises det også til

barnehageloven § 4. Det er satt opp en oversikt over hvem som er en del av

samarbeidsutvalget i barnehagen. Det består av to foreldre og to fra personalet.

Dermed konkluderer barnehagemyndigheten med at det ikke foreligger brudd på

barnehageloven § 4.

Vi mener dette er et eksempel på at barnehagemyndigheten vurderer og konkluderer

på om praksis er i tråd med barnehageloven.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten vurderer og

konkluderer på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven.


15

9. Formidler barnehagemyndigheten sine vurderinger og konklusjoner skriftlig til barnehageeier?

Barnehagen har gjennom det ulovfestede prinsippet om god forvaltningsskikk krav på å få vite

hvilke vurderinger som er gjort i tilsynet, og hvilken konklusjon kommunen har falt ned på.

Dette må gjøres skriftlig. Videre tilsier kommunens plikt til å påse regelverksetterlevelse at

vurderinger og konklusjoner om eventuelle lovbrudd formidles skriftlig til barnehagene, for å

sikre at lovbrudd faktisk blir rettet.

Barnehagemyndigheten må formidle sine vurderinger og konklusjoner fra tilsynet skriftlig til

barnehageeieren, uavhengig av om det er avdekket brudd på regelverket i tilsynet eller ikke.

Der barnehagemyndigheten har avdekket brudd på regelverket, vil det være vanskelig for

barnehageeier å endre sin praksis uten at den får vurderingene og konklusjonene fra tilsynet

skriftlig.

Der barnehagemyndigheten ikke har avdekket brudd på regelverket, tilsier likevel de

ulovfestede prinsippene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk at barnehageeier

har krav på å få vite hvilke vurderinger som er gjort i tilsynet, og hvilken konklusjon

barnehagemyndigheten har falt ned på.

I de seks tilsynsrapportene som Fylkesmannen har mottatt fra Bydel Alna er

vurderingene og konklusjonene skriftlige både der barnehagemyndigheten avdekker

brudd på regelverket og pålegger retting, og når det konkluderes med at det ikke

foreligger brudd på regelverket.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten formidler sine

vurderinger og konklusjoner skriftlig til barnehageeier. 10. Gir barnehagemyndigheten pålegg om retting bare i tilfeller der den har

konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig? For at tilsyn som virkemiddel skal ha det resultat at kommunen påser regelverksetterlevelse,

må barnehagen korrigere aktuelle lovbrudd. Pålegg om retting er et enkeltvedtak. Enkeltvedtak

er en avgjørelse som fastsetter barnehageeiers rettigheter eller plikter, og må følge reglene i

forvaltningsloven. Barnehagemyndigheten kan ikke gi pålegg om retting i andre tilfeller enn der

dere har funnet at et forhold er i strid med barnehageloven med forskrifter, eller er uforsvarlig.

I rapporten fra tilsynet med Den russiske barnehage er det konkludert med brudd på

barnehageloven § 4. I rapporten fra tilsynet med Frydenlund barnehage er det

konkludert med det brudd på barnehageloven § 18. I begge tilsynsrapportene ble det

gitt pålegg om retting.

I de øvrige tilsynsrapportene som Fylkesmannen har mottatt og vurdert for perioden

2012–2016 er det ikke gitt pålegg om retting.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten gir pålegg om

retting bare i tilfeller der den har konkludert med at et forhold er ulovlig eller

forsvarlig.


16

11. Gir barnehagemyndigheten en frist for retting i sine pålegg om retting til barnehageeier?

Frist for retting betyr at barnehagemyndigheten må gi barnehageeier en frist for å rette opp

brudd på regelverket som ble avdekket i tilsynet. Fristen må tilpasses bruddets type og omfang.

Fristen skal ikke være lengre enn det som er nødvendig for at barnehageeier skal kunne rette

regelverksbruddet.

I de tilsynsrapportene der barnehagemyndigheten har gitt pålegg om retting, er det

satt frister for barnehagene til å rette opp brudd på barnehageloven.

I rapporten fra tilsynet med Den russiske barnehage er det fattet vedtak om pålegg om

retting av barnehageloven § 4. Rapporten er datert 10.12.2013 og frist for å lukke

avviket er så snart som mulig. Barnehageeier gis frist til 31. desember med å beskrive

hvordan riktig sammensetning av medlemmene i barnehagens samarbeidsutvalg skal

rettes opp.

I rapporten datert 12.12.2016 fra tilsyn med Frydenlund barnehage er det satt frist til

31. desember for å sende inn dokumentasjon på hvordan de tre regelverksbruddene

hjemlet i barnehageloven § 18, er rettet opp.

Etter vårt syn er fristen i disse rapportene tilpasset regelverksbruddets type og art.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten gir eier en frist for

retting i sine pålegg om retting til barnehageeier.

12. Følger barnehagemyndigheten opp at bruddene på barnehageloven har

blitt rettet?

Barnehagemyndigheten kan ikke avslutte tilsynet før barnehageeier har sannsynliggjort at

brudd på regelverket er rettet.

Barnehageloven legger opp til at barnehagemyndigheten har en valgfrihet knyttet til bruk av

pålegg når den har avdekket ulovlige forhold i barnehagen. Barnehagemyndigheten har derimot

ikke en valgfrihet knyttet til at barnehageeier faktisk må rette det ulovlige forholdet. For å

oppnå dette, må barnehagemyndigheten benytte pålegg eller veiledning.

Dersom barnehagemyndigheten har valgt å benytte pålegg om retting, må

barnehagemyndigheten følge forvaltningslovens bestemmelser og utforme vedtaket skriftlig.

Hvis barnehagemyndigheten i stedet har valgt å bruke veiledning, er det ikke et krav til

skriftliggjøring. Barnehagemyndigheten må likevel sannsynliggjøre at eventuelle brudd på

regelverket faktisk blir fulgt opp. Barnehagemyndigheten kan ikke avslutte tilsynet før

barnehageeier har sannsynliggjort at brudd på regelverket er rettet.

I tilsynsrapporten for Den russiske barnehage konkluderes det med brudd på

barnehageloven § 4. Barnehagemyndigheten skriver: «Avviket beskrevet ovenfor må


17

lukkes så fort det lar seg gjøre. Det må foreligge en beskrivelse av hvordan avviket

skal lukkes innen 31. desember 2013.»

Fylkesmannen har ikke mottatt dokumentasjon på at regelverksbruddet i Den russiske

barnehagen, ble fulgt opp.

Fylkesmannen har på intervju med barnehagemyndigheten fått bekreftet at den har en

årlig rutine på å gjennomgå vedtektene til bydelens barnehager før hovedopptaket i

mars. I den foreløpige tilsynsrapporten konkluderte vi med at dette ikke endret på at

barnehagemyndigheten ikke har sannsynliggjort at de fulgte opp at bruddet på

barnehageloven § 4 ble rettet i Den russiske barnehage.

I den endelige tilsynsrapporten for Frydenlund barnehage, datert 12.12.2016, ble det

gitt pålegg om retting. Barnehagemyndigheten satte en frist for barnehageeier til å

sende inn dokumentasjon på hvordan regelverksbruddet hjemlet i barnehageloven §

18, er rettet opp. Etter at barnehagemyndigheten mottok dokumentasjonen fra

barnehageeier, redegjør den i brev datert 11.01.2017 for hvordan barnehagen har fulgt

opp påleggene om retting. I brevet «Lukking av avvik etter tilsyn med Frydenlund

barnehage» står det avslutningsvis: «Bydelen legger til grunn at lovbruddene i

tilsynsrapporten er rettet, og avslutter med dette tilsynet».

Barnehagemyndigheten skriver i RefLex: Vi pleier å følge opp at bruddene blir lukket.

Men vårt svakeste punkt i vår myndighetsutøvelse er å lukke avviket/ avslutte tilsynet skriftlig.

Vi er av den oppfatning at uttalelsen er et moment som tilsier at

barnehagemyndigheten ikke dokumenterer at regelverksbrudd i den enkelte barnehage

blir fulgt opp.

I den foreløpige tilsynsrapporten konkluderte vi med at barnehagemyndigheten faktisk

ikke har undersøkt hvorvidt Frydenlund barnehage har endret sin praksis slik at den nå

er innenfor barnehageloven § 18.

I tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport kommenterer barnehagemyndigheten både

tilsynet som ble gjennomført i Den russiske barnehage og i Frydenlund barnehage.

Når det gjelder Den russiske barnehagen har barnehagemyndigheten funnet

dokumentasjon på oppfølgning av regelverksbruddet. Det er vedlagt e-

postkorrespondanse mellom saksbehandler i bydelen og eieren.

Barnehagemyndigheten viser til at de følger opp regelverksbrudd, men ikke har en god

praksis på å lukke tilsynet formelt.

I den vedlagte e-postkorrespondansen fremgår det at barnehagemyndigheten sendte

e-post til barnehagen den 22. november 2013 og en purring den 9. desember 2013.

Barnehagen besvarte henvendelsen i desember 2013. Det ble opplyst om at en ny

person er ansatt.


18

Fylkesmannen er av den oppfatning at den nye dokumentasjonen viser at

barnehagemyndigheten fulgte opp at lovbruddet i Den russiske barnehage ble rettet.

Når det gjelder Frydenlund barnehage viser barnehagemyndigheten til at begrunnelsen

for ordlyden i vedtaket (i tilsynsrapporten) var at bestemmelsen om at 3-åringer

regnes som 3 år fra det året det fyller 3 år, og at barnehagen på daværende tidspunkt

hadde tilstrekkelig pedagogbemanning. 19.1.2017 fikk de melding om at det er ansatt

en barnehagelærer 2 i Frydenlund fra 1.2.2017.

Fylkesmannen ser av den vedlagte e-posten at opplysningene som

barnehagemyndighetene kommer med, stemmer. Det er dermed vår oppfatning at den

nye dokumentasjonen viser at barnehagemyndigheten fulgte opp at lovbruddet i

Frydenlund barnehage ble rettet.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten følger opp at

brudd på barnehageloven har blitt rettet opp.

13. Vedtar barnehagemyndigheten stenging som reaksjon kun der

barnehageeier ikke overholder fristen for å etterkomme pålegget, eller der

forholdet ikke lar seg rette?

Tidsbegrenset eller varig stenging av barnehagen er et enkeltvedtak. Enkeltvedtak er en

avgjørelse som fastsetter barnehageeiers rettigheter eller plikter, og må følge reglene i

forvaltningsloven.

Barnehagemyndigheten kan ikke bruke stenging som reaksjon i andre tilfeller enn der

barnehageeier ikke overholder fristen for å etterkomme pålegget, eller der forholdet ikke lar seg

rette.

Under intervju ble det opplyst at det ikke er fattet vedtak om stenging av

barnehagemyndigheten. Fylkesmannen kan følgelig ikke vurdere dette spørsmålet.

14. Sender barnehagemyndigheten stengingsvedtak til fylkesmannen til

orientering?

Barnehagemyndigheten skal sende kopi av vedtaket til fylkesmannen. Der

barnehagemyndigheten har fattet vedtak om stenging, bør det derfor fremkomme i

stengingsvedtaket at kopi er sendt fylkesmannen.

Barnehagemyndigheten opplyser at de vet at vedtak om stenging skal sendes

Fylkesmannen til orientering. Rutinen er beskrevet i Oslostandarden. Ettersom det ikke

er fattet vedtak om stenging, kan Fylkesmannen imidlertid ikke ta stilling til dette

spørsmålet.


19

15. Sender barnehagemyndigheten forhåndsvarsel til barnehageeier i tilfeller

hvor den skal vedta pålegg om retting eller stenging av barnehagen?

Forhåndsvarsel (varsel før enkeltvedtak) skal som hovedregel være skriftlig. Forhåndsvarsel

skal forberede barnehageeier på det vedtaket som kan komme, og gi barnehageeier muligheter

til å uttale seg og ivareta sine interesser.

Fylkesmannen har mottatt skriftlige tilsynsrapporter fra fem varslede tilsyn og ett

uanmeldt tilsyn med barnehager i Bydel Alna for perioden 2012-2016. Det er gitt

pålegg om retting i tre av disse tilsynene.

Barnehagemyndigheten har forhåndsvarslet barnehageeier i den foreløpige

tilsynsrapporten for de to senest gjennomførte tilsynene. Det er stedlig tilsyn med

Frydenlund barnehage og dokumenttilsyn med Knøttene familiebarnehage. Begge er

gjennomført i 2016. I tilsynet som ble gjennomført i Den russiske barnehage i 2013,

kan vi ikke se at det foreligger forhåndsvarsel.

Barnehagemyndigheten opplyser på intervju at de per dags dato følger Oslostandarden

for tilsyn. Praksis etter 2013 viser at barnehagemyndigheten sender forhåndsvarsel.

Fylkesmannen legger derfor i sin vurdering til grunn at barnehagemyndigheten

forhåndsvarsler barnehageeier i de tilfeller hvor den skal vedta pålegg om retting eller

stenging av barnehagen.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten sender

forhåndsvarsel til barnehageeier i tilfeller der den vedtar pålegg om retting.

16. Inneholder forhåndsvarselet opplysninger om det rettslige og faktiske

grunnlaget for det varslede vedtaket, en beskrivelse av hva vedtaket

innebærer for barnehageeier, og en frist for uttalelse?

Forhåndsvarsel kan gis i tilsynsrapporten. I forhåndsvarselet må barnehagemyndigheten vise til

aktuelle bestemmelser i barnehageloven med forskrifter. Videre må forhåndsvarselet inneholde

opplysninger om hvilke forhold som er lagt til grunn. Her må barnehagemyndigheten beskrive

hva dere har sett på i tilsynet. Dette omfatter både de faktiske forholdene og hvilke vurderinger

dere har gjort. Forhåndsvarselet må vise hva vedtaket vil innebære for barnehageeier, for

eksempel pålegg om å rette ulovlige eller uforsvarlige forhold. Forhåndsvarselet må gi

barnehageeier en frist for å uttale seg. Vanligvis er fristen to uker.

Fylkesmannen vil i denne vurderingen ta stilling til barnehagemyndighetens

forhåndsvarsel gitt i forbindelse med pålegg om retting etter stedlig tilsyn med

Frydenlund barnehage og dokumenttilsyn med Knøttene familiebarnehage.

Vise til aktuelle bestemmelse i barnehageloven

I foreløpige rapport fra tilsyn med Frydenlund barnehage, er det vist til barnehageloven

§ 18 med tilhørende forskrifter.


20

I foreløpige rapport fra tilsyn med Knøttende familiebarnehage, er det vist til

barnehageloven § 14a med tilhørende forskrifter.

Opplysninger om hvilke forhold som er lagt til grunn

I den foreløpige tilsynsrapporten for Frydenlund barnehage er det lagt til grunn at

barnehagen ikke hadde søkt om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk

leder, en pedagog utdannet i Danmark hadde ikke søkt godkjenning fra

Utdanningsdirektoratet og det var utilstrekkelig pedagogressurs i forhold til antall barn.

Det er vår oppfatning at barnehagemyndigheten i forhåndsvarselet har redegjort for

hvilke forhold som ligger til grunn ved vurderingen av om det foreligger brudd på

henholdsvis barnehageloven § 18.

Hva vedtaket vil innebære

Forhåndsvarslene gir en beskrivelse av hvilket pålegg som er aktuelle å vedta i den endelige tilsynsrapporten.

Frist til å uttale seg

De foreløpige tilsynsrapportene gir barnehageeier en mulighet til å uttale seg om

innholdet innen en gitt frist.

I tilsynsrapporten som omhandler Frydenlund barnehage, datert 10.11.2016, ber

barnehagemyndigheten om tilbakemelding med plan for oppfølging av de punkter som

er nevnt i den foreløpige rapporten innen 31.12.2016. Samtidig varsler

barnehagemyndigheten at de vil fatte vedtak om retting dersom barnehagen innen

01.12.2016 ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning i henhold til § 18 i

barnehageloven med forskrifter. Barnehagemyndigheten ber om å få tilsendt ny

oversikt over pedagogiske ledere pr 01.12.2016.

Det er Fylkesmannens vurdering at forhåndsvarslene viser til aktuell

bestemmelse i barnehageloven, de inneholder opplysninger om det rettslige

og det faktiske grunnlaget for det varslede vedtaket, og en beskrivelse av hva

vedtaket innebærer for barnehageeier.

17. Er pålegg om retting eller vedtak om stenging skriftlig?

Pålegg om retting og vedtak om stenging skal være skriftlig.

Barnehagemyndighetens pålegg om retting er skriftlige.

18. Inneholder pålegg om retting eller vedtak om stenging informasjon om:

a) De reglene vedtaket bygger på

b) De faktiske forholdene vedtaket bygger på

c) De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn

d) Klageadgang

e) Klagefrist


21

f) Klageinstans

g) Fremgangsmåten ved klage

h) Informasjon om retten til å se sakens dokumenter

i) Informasjon om retten til å be om utsatt iverksettelse

Barnehagemyndigheten har fattet vedtak om pålegg om retting i tre av de tilsendte

tilsynsrapportene for perioden 2012-2016. Samtlige av vedtakene opplyser om de

faktiske forhold som vedtakene bygger på, og reglene vedtaket bygger på. I vedtakene

opplyses det også om klageadgang, klageinstans, fremgangsmåte ved klage og om

klagefrist.

Det er imidlertid kun i vedtakene som gjelder Frydenlund barnehage og Knøttene

familiebarnehage det opplyses om retten til å se sakens dokumenter, jf.

forvaltningsloven § 27 tredje ledd, jf. forvaltningsloven §§ 18 og 19. For disse to

barnehagene opplyses det også om den adgang parten har til å be om utsatt

iverksettelse for de tilfeller vedtaket kan tenkes gjennomført til skade for parten før

klagesaken er avgjort, jf. forvaltningsloven § 27 tredje ledd, jf. forvaltningsloven § 42.

Denne informasjonen fremgår ikke av rapporten fra tilsynet med Den russiske

barnehagen. Som nevnt under kontrollspørsmål 16 opplyser barnehagemyndigheten på

intervju at de per dags dato følger Oslostandarden for tilsyn. Barnehagemyndighetens

praksis viser at det stemmer.

Det er vår oppfatning at vedtakene både viser til regelen og de faktiske

omstendighetene som vedtakene bygger på.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten oppfyller kravene

til begrunnelsen i forvaltningsloven §§ 24 og 25, samt kravene til hva

vedtaket skal inneholde i forvaltningsloven § 27 tredje ledd.

3.2 Fylkesmannens konklusjon

Barnehagemyndigheten i Oslo kommune Bydel Alna påser og sikrer at

barnehagene i bydelen drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf.

Barnehageloven §§ 8 og 16.


22

4. Barnehagemyndigheten sin behandling av kravet til styrer

4.1 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger

Våre vurderinger er basert på barnehagemyndighetens innsendte redegjørelse, tall fra

BASIL og opplysninger fra intervju. Fylkesmannen har også laget en oversikt over

samtlige av styrerne i bydelens barnehager.

1. Har barnehagemyndigheten oversikt over styrerressursen i barnehagene i

bydelen?

For at barnehagemyndigheten skal oppfylle ansvaret om å påse at barnehageeier oppfyller

kravet til styrer og den pedagogiske og administrative ledelsen i barnehagen, må

barnehagemyndigheten ha oversikt over dette.

I rapporteringen fra BASIL per 15.12.2016 ble det avdekket at samme person er

oppført i en 60 % stilling som styrer i en barnehage og i 100 % stilling som styrer i en

annen barnehage.

Barnehagemyndigheten er ansvarlig for å kontrollere at opplysningene som

innrapporteres i BASIL stemmer overens med informasjonen bydelen har om

barnehagene. Under intervjuet fremkom det at barnehagemyndigheten ikke var klar

over at vedkommende var oppført med en stilling tilsvarende 160 %.

Ved gjennomgang av rapporteringen fra BASIL ser det ut til at ytterligere en person er

oppført med en stilling på 120 % som styrer.

Vi vurderer det slik at en person ikke kan være ansatt i en stilling utover 100 %. I den

foreløpige tilsynsrapporten mente vi dette indikerte at barnehagemyndighetene ikke

har oversikt over styrerressursen i bydelens barnehager.

I tilbakemelding på foreløpig rapport skriver barnehagemyndigheten at de har oversikt

over hvem som er leder i hver barnehage og at de sjekket barnehagens vedtatte

styrerressurs via Kostra. Barnehagemyndigheten bekrefter at oppgaver knyttet til

ledelsesfunksjonen deles i realiteten av flere i samhandlingsgruppa, uten at dette

kommer frem i rapporteringen i Kostra.

Fylkesmannen ser positivt på at barnehagemyndigheten, i samarbeid med Alna

barnehageenhet, i fremtiden skal finne en hensiktsmessig måte å rapportere på som

samsvarer med enhetens lederressurs.

Selv om det kan være feilrapporteringen i Basil/Kostra, medfører ikke dette automatisk

at barnehagemyndigheten ikke har oversikt over styrerressursen i barnehagene i

bydelen. Barnehagemyndigheten har etter vår oppfatning sannsynliggjort at de har

oversikt over styrerressursen i barnehagene i bydelen

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten har oversikt over

styrerressursen i barnehagene i bydelen.


23

2. Foretar barnehagemyndigheten en konkret vurdering av styrerressursen i

de barnehagene i bydelen som velger å samordne sine styrerressurser?

I utgangspunktet skal hver barnehage ha en styrer. Det er åpent for unntakstilfeller der det kan

være behov for at flere barnehager samtidig samler sine styrerressurser. Dette forutsetter

imidlertid at styrerressursen for den enkelte barnehage ikke reduseres, at det er en

hensiktsmessig avstand mellom barnehagene, og at styrerteamet skal ha daglig kontakt og

oppfølgning av hver barnehage og at den forskriftfestede normen for pedagogisk bemanning

overholdes. For at barnehagemyndigheten skal sørge for at de tilfeller der styrerressursen

«deles» mellom flere barnehager, eller en barnehage ikke har én styrer alene, må det altså

foreligge en konkret vurdering slik det stilles krav om etter forarbeidene.

Under dette spørsmålet vil vi kontrollere hvorvidt barnehagemyndigheten har foretatt

en vurdering av om det er grunnlag for å gjøre unntak fra hovedregelen om at hver

barnehage skal ha en styrer.

Vi ba barnehagemyndigheten redegjøre for hvordan barnehagemyndigheten påser at

barnehagens pedagogiske og administrative ledelse er i samsvar med kravene som

følger av barnehageloven § 17 første og annet ledd, og hvilke rutiner

barnehagemyndigheten har for oppfølging av barnehager der det er usikkerhet om

hvorvidt kravene etterleves.

Barnehagemyndigheten har redegjort for dette 12.01.2017 og skriver blant annet:

«Vurdering av hvorvidt barnehagenes pedagogiske og administrative ledelse er

tilstrekkelig gjøres på bakgrunn av barnehagemyndighetens kunnskap om styrers

totale oppgaver og eierform.» Det er vist til flere kontrollspørsmål som

barnehagemyndigheten benytter i sin vurdering. Videre står det: «Bydelen har

foreløpig ingen rutiner for vurdering av dette, men det vurderes løpende ut fra den

kjennskap vi har om barnehagene. Fylkesmannens tilsyn har medført at vi fra nå av

skal vurdere den pedagogiske og administrative lederressursen på lik linje med at vi

sjekker annen regelverksetterlevelse.»

Det fremkommer i barnehagemyndighetens redegjørelse at den daglige ledelsen av de

33 kommunale barnehagene er fordelt på 23 fagledere. «De er organisert i

samhandlingsgrupper, som består av fire til fem fagledere med ansvar for 5 – 7

barnehager. Seks fagledere har ansvar for mer enn en barnehage.» Videre er det i

redegjort for i hvilke typer oppgaver faglederne bistår hverandre. Det ble opplyst under

intervju at lederen for fag- og kvalitetsutvikling og lederen for HMS og innovasjon er en

del av den samlede styrerressursen i bydelen. Disse utfører styreroppgaver på

spesialiserte områder, men er ikke styrere i konkrete barnehager.

Ettersom bydelen har en organisering som fordeler styrerressursen, er styrerressursen

samordnet i flere barnehager.

Noen eksempler på samordningen finner vi blant annet i følgende barnehager:

Det fremkommer av rapporteringen fra BASIL per 15.12.2016 at Karihaugen

barnehage med 84 barn og 18 årsverk, har samme styrer som Plassen barnehage med

39 barn og 9 årsverk. Dette ble bekreftet under intervjuet. Samtidig ble det opplyst om


24

at det fra 01.01.2017 er en ny styrer i Plassen barnehage. Vedkommende som er

styrer i Plassen barnehage er også styrer i Furustien barnehage, med 63 barn og 12,4

årsverk.

I Østausa barnehage er det 53 barn og 12 årsverk. Barnehagen har en styrer i 50 %

stilling, som også jobber 50% som styrer i Haugen barnehage med 42 barn og 9,3

årsverk. Til sammenligning har Stubberudlia barnehage en styrer i 100 % stilling på 42

barn og 9 årsverk.

I bydelens redegjørelse til Fylkesmannen står det: «Barnehagemyndighetens vurdering

av pedagogisk og administrativ ledelse av de kommunale barnehagene i bydel Alna er

samlet sett tilstrekkelig når vi ser på de totale lederressursene.

I den foreløpige tilsynsrapporten vurderte vi det slik at vi ikke kan se at

barnehagemyndigheten har foretatt en vurdering av om det i det enkelte tilfellet er

grunnlag for å gjøre unntak fra hovedregelen om at hver barnehage skal ha én styrer

alene i tråd med kravene etter barnehageloven § 17 første og annet ledd.

I tilbakemelding på foreløpig rapport skriver barnehagemyndigheten at de ikke har

vurdert hvorvidt samordningen av lederressursene i bydelen er hensiktsmessig for hver

enkelt barnehage. Det ble foretatt en risikovurdering ved innføring og senere endring

av ny lederstruktur. Det er deretter redegjort for hvilke oppgaver som ligger til en

lederfunksjon.

Fylkesmannen kan ikke se at det er sannsynliggjort at det foretas vurderinger i det

enkelte tilfellet.

Selv om barnehagemyndigheten skriver at den skal vurdere styrerressursen

fortløpende fremover, endrer ikke det vår konklusjon. I denne tilsynsrapporten

vurderer vi barnehagemyndighetens praksis på tidspunktet for tilsynet.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten ikke foretar en

konkret vurdering av styrerressursen i de barnehagene i bydelen som velger å

samordne sine styrerressurser.

3. Har barnehagemyndigheten foretatt en konkret vurdering av

dimensjoneringen av styrerressursen?

Dimensjonering av styrerressursen må foretas på bakgrunn av en konkret vurdering av

oppgavene som skal løses, barnehagens samlede ressurser og brukernes behov.

Barnehagemyndigheten skriver i sin redegjørelse til Fylkesmannen 12.01.2017:

«Utgangspunktet for fordeling av daglig ledelse er en lederressurs på 0,18 årsverk per

avdeling og at hver fagleder kan ha ansvar for 18 til 26 årsverk.»

Under intervjuet anmodet vi om en redegjørelse av hvilke kriterier som er avgjørende

for å vurdere dimensjonering av én styrerressurs i flere barnehager. Det kom frem at


25

dette ble gjort etter en totalvurdering av ulike forhold som pedagogisk bemanning,

åpningstid og hvilke barnehager som eventuelt krever mer.

I etterkant av gjennomførte intervjuer, har barnehagemyndigheten sendt inn

dokumentasjon på hvordan den foretar en vurdering av dimensjoneringen av

styrerressursen i ti av bydelens barnehager. I den innsendte oversikten fremkommer

kun opplysninger som kan hentes ut av rapporteringen fra BASIL. I tillegg er det listet

opp generelle kriterier som skal legges til grunn ved vurderingen. Vi kan imidlertid ikke

se at det foreligger noen konkret vurdering av dimensjoneringen av styrerressursen ut

i fra de oppgavene som skal løses, barnehagens samlede ressurser og brukernes behov

i den enkelte barnehage.

Fylkesmannen konkluderte i den foreløpige rapporten med at vi ikke kan se at

barnehagemyndigheten har foretatt en konkret vurdering av selve dimensjoneringen

av styrerressursen.

I tilbakemelding på foreløpig rapport skriver barnehagemyndigheten at de ved

godkjenning av nye barnehager foretar en vurdering av lederressursen og det fattes

vedtak om personalplan, inklusiv styrerressurs. Det er deretter redegjort for at det

brukes mer penger til drift av barnehager enn den økonomiske rammen de er tildelt.

Bydelens ledelse foretar en vurdering av dimensjoneringen av styrerressursen.

Fylkesmannen kan ikke se at det er sannsynliggjort at barnehagemyndigheten har

sannsynliggjort at de foretar en konkret vurdering av selve dimensjoneringen av

styrerressursen.

Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten ikke har foretatt

en konkret vurdering av dimensjoneringen av styrerressursen.

4.2 Fylkesmannens konklusjon

Barnehagemyndigheten i Oslo kommune Bydel Alna påser og sikrer ikke at

barnehagene har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, jf.

barnehageloven § 17 første og annet ledd, jf. barnehageloven §§ 8 og 16.


26

5. Frist for retting av regelverksbrudd

Fylkesmannen har konstatert regelverksbrudd. I denne rapporten gis Bydel Alna frist til

å rette regelverksbruddet, jf. kommuneloven § 60 d. Frist for retting er 30. juni 2017.

Kommunen må innen denne dato sende Fylkesmannen en erklæring om at

regelverksbruddet er rettet og en redegjørelse for hvordan det er rettet.

Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta

pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som et enkeltvedtak og

vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler, jf. forvaltningsloven kapittel

VI.

Følgende pålegg er aktuelt å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten:

1. Barnehagemyndigheten i Oslo kommune Bydel Alna skal påse og sikre at

barnehagene har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, jf.

barnehageloven § 17 første og annet ledd, jf. barnehageloven §§ 8 og 16.

Pålegget innebærer at:

a) Barnehagemyndigheten skal foreta en konkret vurdering av styrerressursen i de barnehagene i bydelen som velger å samordne sine styrerressurser.

b) Barnehagemyndigheten skal foreta en konkret vurdering av dimensjoneringen av styrerressursen.

Oslo, 31. mars 2017

Monica Hermansen Wenche H. Høglund Reidun Løvberg

Tordenskioldsgate 12

Postboks 8111 Dep, 0032 Oslo

Telefon 22 00 35 00

[email protected]

www.fmoa.no

Organisasjonsnummer: NO 974 761 319

KOMMUNEN SOM BARNEHAGEMYNDIGHET OSLO ......årsmeldinger, vedtekter og årsplan for pedagogisk...

Documents

Transcript of KOMMUNEN SOM BARNEHAGEMYNDIGHET OSLO ......årsmeldinger, vedtekter og årsplan for pedagogisk...