KAMU MALİYESİ - ataaofblog.files.wordpress.com · refah iktisadının temel konularını...

KAMU MALİYESİ

SAĞLIK YÖNETİMİ LİSANS TAMAMLAMA PROGRAMI

DOÇ.DR. NAZAN SUSAM

İSTANBUL ÜNİVERSİTESİ AÇIK VE UZAKTAN EĞİTİM FAKÜLTESİ

İSTANBUL ÜNİVERSİTESİ AÇIK VE UZAKTAN EĞİTİM FAKÜLTESİ

SAĞLIK YÖNETİMİ LİSANS TAMAMLAMA PROGRAMI

KAMU MALİYESİ


I

ÖNSÖZ Kamu Maliyesi başlığını taşıyan bu kitapta, devlet ve kamu kesimi birimlerinin

ekonomi içinde üstlendiği fonksiyonlar ile birlikte kamu giderleri ve kamu gelirleri konularına ağırlıklı olarak yer verilmiştir. Devlet kavramı, devletin ekonomideki büyüklüğü ve üstlendiği fonksiyonlara bağlı olarak ekonomi içindeki faaliyetleri kamu maliyesinin temel konularını oluşturmaktadır.

Çalışmanın hazırlanmasında maliye ve iktisat alanında uzmanlaşmış olan değerli hocalarımın kitaplarından ve makalelerinden yararlanarak değerli öğrencilerime en doğru bilgiyi aktarmaya çalıştım. Bu süreçte bilgi birikimime katkıda bulunan ve bunları aktarmamda destek veren tüm hocalarıma ve meslektaşlarıma saygılarımı sunarım.


II

İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ ........................................................................................................................................ I

İçindekiler ...................................................................................................................................II

YAZAR NOTU ....................................................................................................................... VII

1. KAMU MALİYESİNE GİRİŞ: TEMEL KAVRAM VE ESASLAR ................................... 1

1.1. Kamu Maliyesinin Tanımı .................................................................................................. 6

1.2. Kamu Maliyesinin Konusu .................................................................................................. 6

1.3. Kamu Maliyesinin Kapsamı ................................................................................................ 7

1.4. Kamu Kesimi ve Özel Kesim .............................................................................................. 9

1.5. Kamu Maliyesinin Diğer Disiplinlerle İlişkisi .................................................................. 12

1.5.1. Kamu Maliyesi - Hukuk ................................................................................................. 12

1.5.2. Kamu Maliyesi - İktisat .................................................................................................. 12

1.5.3. Kamu Maliyesi – Siyaset ................................................................................................ 13

1.5.4. Kamu Maliyesi – Sosyoloji ............................................................................................ 13

2. DEVLET KAVRAMI VE DEVLET FAALİYETLERİNİ AÇIKLAYAN YAKLAŞIMLAR .................................................................................................................................................. 18

2.1. Devlet Kavramı ve Devletin Ekonomiye Müdahalesi ....................................................... 23

2.1.1. Merkantilistler ................................................................................................................ 23

2.1.2. Fizyokratlar .................................................................................................................... 24

2.1.3. Klasik Okul .................................................................................................................... 25

2.1.4. Neoklasik İktisat ............................................................................................................. 27

2.1.5. Keynesyen İktisat ........................................................................................................... 28

2.1.6. Monetarist Yaklaşım ...................................................................................................... 30

2.1.7. Arz Yönlü İktisatçılar ..................................................................................................... 31

2.1.8. Kamusal Seçiş Teorisi ve Anayasal İktisat .................................................................... 32

2.2. Farklı Devlet Türleri .......................................................................................................... 34

III

3. DEVLETİN EKONOMİYE MÜDAHALESİ VE EKONOMİDEKİ FONKSİYONLARI 40

3.1. Devletin Ekonomiye Müdahalesi ve Ekonomideki Fonksiyonları ................................... 45

3.1.1. Devletin Kaynak Dağılımını Düzenleme Fonksiyonu ................................................... 46

4. DEVLETİN EKONOMİYE MÜDAHALESİ VE EKONOMİDEKİ FONKSİYONLARI (DEVAM) ................................................................................................................................. 55

4.1. Devletin Gelir Dağılımını Düzenleme Fonksiyonu .......................................................... 60

4.2. Devletin Ekonomik İstikrar ve Büyüme Fonksiyonu ........................................................ 65

5. KAMU KESİMİNİN ÖRGÜTSEL YAPISI VE EKONOMİ İÇİNDEKİ BÜYÜKLÜĞÜ . 72

5.1. Kamu Kesiminin Örgütsel Yapısı ..................................................................................... 77

5.2. Türkiye’de Kamu Kesiminin Örgüt Yapısı ....................................................................... 78

5.2.1.Genel Yönetim ................................................................................................................ 82

5.2.2.Merkezi Yönetim ............................................................................................................. 83

5.2.3. Mahalli İdareler (Yerel Yönetimler) .............................................................................. 87

5.2.4. Sosyal Güvenlik Kurumları ............................................................................................ 89

5.2.5. Döner Sermayeli İşletmeler ............................................................................................ 91

5.2.6. Fonlar ............................................................................................................................. 92

5.2.7. Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) ................................................................................. 93

5.3. Kamu Kesiminin Büyüklüğü ............................................................................................. 95

6. KAMU HARCAMALARI ................................................................................................. 100

6.1. Kamu Harcamaları Kavramı ........................................................................................... 105

6.2. Dar ve Geniş Anlamda Kamu Harcamaları ..................................................................... 105

6.3. Kamu Harcamalarının Artış Nedenleri ........................................................................... 106

6.3.1. Kamu Harcamalarının Görünüşteki Artış Nedenleri .................................................... 106

6.3.2. Kamu Harcamalarının Gerçek Artış Nedenleri ............................................................ 107

6.3.3. Kamu Harcamalarının Sınırı ........................................................................................ 109

IV

7. KAMU HARCAMALARININ SINIFLANDIRILMASI .................................................. 114

7.1. Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması ......................................................................... 119

7.1.1. İdari (Organik) Sınıflandırma ....................................................................................... 119

7.1.2. Fonksiyonel (İşlevsel) Sınıflandırma ........................................................................... 119

7.1.3. Ekonomik Sınıflandırma .............................................................................................. 120

7.2. Sağladığı Faydaya Göre Kamu Harcamaları ................................................................... 122

7.3. Verimli ve Verimsiz Kamu Harcamaları ........................................................................ 123

7.4. Olağan (Adi) ve Olağanüstü Kamu Harcamaları ............................................................ 123

7.5. Kamu Harcamalarının Ekonomi Üzerindeki Etkileri ...................................................... 123

8. KAMU GELİRLERİ .......................................................................................................... 129

8.1. Geniş ve Dar Anlamda Kamu Gelirleri ........................................................................... 134

8.2. Kamu Gelirlerinin Çeşitleri ............................................................................................. 134

8.2.1. Devletin Egemenlik Gücüne Dayanarak (Cebri) Elde Ettiği Gelirler .......................... 135

8.2.2. Devletin Egemenlik Gücüne Dayanmaksızın (Cebri Olmayan) Elde Ettiği Gelirler ... 140

9. VERGİ GELİRLERİ VE VERGİLERİN SINIFLANDIRILMASI ................................... 149

9.1. Verginin Tanımı .............................................................................................................. 154

9.2. Verginin Sınıflandırılması ............................................................................................... 155

9.2.1. Konularına Göre Vergilerin Sınıflandırılma ................................................................ 155

9.2.2. Dolaylı ve Dolaysız Vergilerin Sınıflandırılması ......................................................... 156

9.2.3. Diğer Vergi Sınıflandırmaları ...................................................................................... 157

9.3.Vergi Sistemleri ................................................................................................................ 158

10. VERGİLEME İLKELERİ ................................................................................................ 163

10.1. Adam Smith’in Klasik Vergileme İlkeleri .................................................................... 168

10.2. Adolph Wagner’in Vergileme İlkeleri .......................................................................... 168

10.3. Günümüzde Geçerli Vergileme İlkeleri ........................................................................ 170

V

10.3.1. Vergilemede Adalet İlkesi .......................................................................................... 170

10.3.2. Vergilemede Etkinlik İlkesi ....................................................................................... 172

10.4. Türk Vergi Sisteminde Vergilendirmenin Anayasal İlkeleri ........................................ 173

11. VERGİLEMENİN UNSURLARI VE VERGİLEME SÜRECİ ...................................... 178

11.1. Verginin Unsurları ......................................................................................................... 183

11.1.1. Verginin Kaynağı ....................................................................................................... 183

11.1.2. Verginin Konusu ........................................................................................................ 183

11.1.3. Verginin Matrahı ........................................................................................................ 183

11.1.4. Vergi Mükellefi (Yükümlüsü) .................................................................................... 183

11.1.5. Vergiyi Doğuran Olay ................................................................................................ 185

11.1.6. Vergi İstisnası ve Vergi Muafiyeti ............................................................................. 186

11.1.7. Vergi Tarifesi ve Vergi Oranı .................................................................................... 186

11.2. Vergileme Süreci ........................................................................................................... 189

11.2.1. Verginin Tarhı ............................................................................................................ 189

11.2.2. Verginin Tebliği ......................................................................................................... 189

11.2.3. Verginin Tahakkuku ................................................................................................... 189

11.2.4. Verginin Tahsili .......................................................................................................... 190

12. VERGİ YÜKÜ, VERGİ KAPASİTESİ, VERGİ GAYRETİ, VERGİ ESNEKLİĞİ ...... 194

12.1. Vergi Yükü Kavramı ..................................................................................................... 199

12.1.1. Alternatif Vergi Yükü Hesaplamaları ........................................................................ 200

12.2. Vergi Kapasitesi ............................................................................................................ 202

12.2.1. Vergilendirilebilir Kapasitenin Sınırları ..................................................................... 202

12.3. Vergi Gayreti ................................................................................................................. 204

12.4. Vergi Elastikiyeti ........................................................................................................... 204

13. VERGİ İLE İLGİLİ TEMEL KAVRAMLAR ................................................................. 208

VI

13.1.Vergi Harcaması ............................................................................................................. 213

13.2. Vergi Erozyonu ............................................................................................................. 213

13.3.Vergi Maliyeti ................................................................................................................ 213

13.4. Mali Anestezi ................................................................................................................ 214

13.5. Vergi Grevi (Reddi) ...................................................................................................... 214

13.6. Vergi Bilinci .................................................................................................................. 214

13.7. Vergi Ahlakı .................................................................................................................. 215

13.8. Vergi Rekabeti ............................................................................................................... 215

13.9. Vergi Cennetleri ............................................................................................................ 215

13.10. Vergi Tatili .................................................................................................................. 216

13.11. Çifte Vergilendirme ..................................................................................................... 217

13.12. Verginin Gelir ve İkame Etkisi ................................................................................... 217

13.13. Mali Rant ve Mali Sömürü .......................................................................................... 217

14. KÜRESELLEŞMENİN KAMU MALİYESİ ÜZERİNE ETKİLERİ ............................. 221

Küreselleşmenin Kamu Maliyesi Üzerine Etkileri ................................................................. 224

14. 1. Küreselleşme Kavramı ................................................................................................. 226

14.2. Küreselleşme ve Kamu Maliyesi Alanında Yaşanan Değişimler ................................. 226

14.2.1. Küreselleşmenin Piyasa Ekonomisinde Yarattığı Sorunlar ve Kamu Maliyesine Yansımaları ............................................................................................................................ 227

14.2.2. Kamu Maliyesinin Mali Disiplin Altına Alınması ve Mali Kurallar ......................... 228

14.3.Küreselleşmenin Kamu Gelirleri ve Kamu Harcamaları Üzerindeki Etkisi ................. 233

VII

YAZAR NOTU Bu kitap kamu maliyesi alanından yer alan temel kavram ve esasları içermektedir.

Bazı bölümlerde anlatılan kavram ve konuları daha iyi anlayabilmek için temel makro iktisat ve mikro iktisat kitaplarının okunulması öğrencinin bu dersi daha iyi anlaması için faydalı olacaktır.

1

1. KAMU MALİYESİNE GİRİŞ: TEMEL KAVRAM VE ESASLAR

2

Bu Bölümde Neler Öğreneceğiz?

Kamu Maliyesi konularına bir giriş niteliğindeki bu bölümde; Kamu Maliyesi dersini alan öğrencilere, literatürde kamu maliyesi kavramının nasıl tanımlandığı, konusu ve kapsamının neler olduğu, ayrıca diğer disiplinlerle ilişkisi hakkında bilgi verilmesi amaçlanmıştır. Bu çerçevede kamu maliyesinin temel kavramları ve esasları ilk bölümün konusunu oluşturmaktadır.

3

Bölüm Hakkında İlgi Oluşturan Sorular

1) Kamu maliyesini nasıl tanımlarız?

2) Kamu maliyesinin kapsamı nedir?

3) Kamu maliyesinin diğer bilimlerle ilişkisi nedir?

4

Bölümde Hedeflenen Kazanımlar ve Kazanım Yöntemleri

Konu Kazanım Kazanımın nasıl elde

edileceği veya geliştirileceği

Kamu maliyesine giriş temel kavram ve esaslar

Kamu maliyesinin konusunu, kapsamını ve diğer bilim dalları ile ilişkisini analiz edebilir.

Metinler, sunumlar ve uygulama örnekleri ile dersin iyi anlaşılması sağlanacaktır.

5

Anahtar Kavramlar

Devlet

Kamu maliyesi

Normatif yaklaşım

Pozitif yaklaşım

İktisat nedir

6

1.1. Kamu Maliyesinin Tanımı Kamu maliyesi, kamu kesiminin iktisadi nitelikteki faaliyetlerinin anlatımı ve tahlili

ile uğraşan bir sosyal bilim dalıdır. Ekonominin iki ana parçasından biri olarak düşünülen kamu kesimi, faaliyetlerini kamu tüzel kişileri aracılığıyla yürütür, kamu tüzel kişilerinin en büyüğü ve en önemlisi ise devlettir. Devlet dışında,

Mahalli İdareler,

Kamu İktisadi Teşebbüsleri,

Sosyal Güvenlik Kurumları,

Döner Sermayeli Kuruluşlar

Fonlar,

kamusal faaliyetlerin düzenlenmesi ve uygulanmasında, kamu kesimi tüzel kişileri olarak ekonomi içinde görev alır.

Kamu Maliyesi; başta devlet olmak üzere kamu tüzel kişilerinin, kamusal ihtiyaçları karşılamak üzere giriştikleri faaliyetleri iktisadi ve sosyal açıdan inceleyen, kamu kesimi birimlerinin faaliyet sınırlarının ne olması gerektiğini araştıran, bu birimlerin kamusal mal ve hizmet üretmek amacıyla yaptıkları harcamaları ve bu harcamaları finanse etmek için topladığı gelirleri, harcamalar ile gelirleri arasındaki dengenin nasıl sağlanacağını ve bunlara ilişkin sonuçları mali, iktisadi, hukuki ve siyasi açıdan değerlendiren, sosyal bilimlere dahil bir disiplindir.

1.2. Kamu Maliyesinin Konusu Yukarıda yaptığımız tanımdan anlaşıldığı üzere kamu maliyesi, devlet ve diğer kamu

tüzel kişilerinin faaliyetleri ile ilgilenmekte ve toplumların iktisadi örgütlenmelerinde kamu kesiminin varlığına yol açan nedenleri incelemektedir.

Kamu kesimi faaliyetlerinin temel gerekçesi ve kamu kesiminin varlık sebebi, toplumsal ihtiyaçların karşılanma zorunluluğu ile ortaya çıkar. Bu kapsamda kamu maliyesinin açıklamaya çalıştığı temel konular aşağıdaki gibi sıralanabilir;

-Toplumsal ihtiyaçların belirlenmesi (kolektif-kamusal ihtiyaçlar)

-Kamusal mal ve hizmetlerin üretilmesi,

-Kamu kesimi üretim ve hizmet birimlerinin oluşturulması,

-Kamu harcamalarının tespiti ve yerine getirilmesi,

-Kamu gelirlerinin tahsil edilmesi veya toplanması,

7

-Kamu birimlerinin bütçelerinin hazırlanması, gelir - gider dengelerinin kurulması,

-Kamu gelir- gider dengesi sağlanamazsa borçlanmaya gidilmesi,

Kamu maliyesi içinde yer alan tüm bu kavramlar aynı zamanda devletin ekonomiye müdahalesi için kullandığı mali araçlarını oluşturmaktadır. Devletin bu mali araçları kullanarak ekonomiye müdahalesi ile ortaya çıkan olaylar ise mali olaylar olarak adlandırılmaktadır. Kamu maliyesi alanında mali olaylar incelenirken, iktisat biliminde olduğu gibi iki temel yaklaşımdan hareket edilmektedir; bunlar pozitif ve normatif yaklaşımdır.

Pozitif Yaklaşım, mali olayların gerçek hayatta nasıl oluştuğunu, bu olayları etkileyen unsurların neler olduğunu bulmaya çalışır. Bu amaçla, mali olayları açıklayan teoriler ve modeller geliştirilir. Daha sonra, bu teori ve modellerin geçerliliği farklı metotlarla sınanır. Sonuçta pozitif yaklaşım, mali olayların herhangi bir değer yargısı içermeden, ne olduğunu açıklar.

Normatif yaklaşım ise mali olaylar ve kurumların nasıl düzenlenmesinin doğru olacağı konusundaki yargıları ön plana çıkarır. Burada, mali sorunlara ilişkin değişik çözümler karşılaştırılmaya çalışılır. Böyle bir karşılaştırmayı ve sonunda varılacak çözümü etkileyen temel unsur değer yargılarıdır. Normatif yaklaşım, bu değer yargılarına göre olayların nasıl olması gerektiğine ilişkin önermeler sunar (Uluatam, 2009).

Mali olaylara pozitif ve normatif yaklaşım çerçevesinde baktığımızda, örneğin devlet politikalarının sonuçlarının analiz edilmesi ile belli devlet politikalarının istenirliği konusunda yargıya varmak arasında, önemli bir ayrım olduğu görülür. Birinci tür analize çoğunlukla pozitif iktisat, ikincisine ise normatif iktisat (ya da refah iktisadı) açısından bakılır ve iki yaklaşım uygulamaya geçildiğinde birbirini tamamlayıcı niteliktedir. Günümüzde kamu maliyesi konuları büyük ölçüde normatif yaklaşımdan hareketle analiz edilir.

1.3. Kamu Maliyesinin Kapsamı Kamu maliyesi disiplini, devletin ekonomi içindeki rolünü, devletin kurumları ve

kullandığı mali araçlarını dikkate alarak, analiz etmeye çalışmaktadır. Bu çerçevede devletin varlık nedenini açıklayan, normatif sorulara verilecek olan yanıtlar, bize kamu maliyesinin kapsamını ve ekonomi içinde devletin üstlendiği işlevleri açıklar.

Kamu kesiminin ekonomi içindeki kapsamını ve işleyişini belirleyen soruları şu şekilde sıralayabiliriz (Gruber, 2011):

Ne zaman (hangi durumlarda) devlet ekonomiye müdahale etmelidir?

Devlet ekonomiye nasıl müdahale eder?

Devlet müdahalesinin ekonomi üzerindeki etkisi nedir?

Ne zaman (hangi durumlarda) devlet ekonomiye müdahale etmelidir?

8

Hangi durumlarda devletin ekonomiye müdahalesi gereklidir sorusunun cevabı daha çok refah iktisadının dayandığı faydacı temellerde, Neoklasik iktisadın araçları ile analiz edilir. Bu araçlar mikroiktisat derslerinde kullandığımız kayıtsızlık eğrileri, bütçe kısıtları; refah iktisadının temel konularını oluşturan tüketici ve üretici rantlarıdır (Kirmanoğlu, 2014).

Temel mikroiktisat derslerinde incelenen, iktisat nedir? sorusunun ilk karşılığı “kıt kaynaklarla sonsuz ihtiyaçların karşılanması” olacaktır.

İktisat bilimi kıt kaynaklar ile sonsuz ihtiyaçlar arasında, kaynakların rasyonel dağılımını sağlamaya çalışır. Bu noktada üretici ve tüketici arasında ticari dengenin sağlanması önemlidir. Neoklasik iktisadın temel teoremlerinden biri olan etkinlik kuralına göre ticari etkinlik; bir kişiyi daha kötü duruma getirmeden, diğer bir kişinin daha iyi duruma gelemeyeceği, varsayımı altında açıklanır. Bu etkinlik koşuluna dayanarak Neoklasik iktisatçılar; piyasa mekanizmasının tam rekabet koşulları altında kaynakların etkin dağılımını otomatik olarak sağlayacağını savunur. Piyasa mekanizması içinde kaynakların etkin dağılımı arz ve talebi eşitleyecek olan fiyat ve miktar dengesi ile sağlanır.

Diğer yandan devletin piyasa mekanizmasına müdahalesinin iki sebebi bulunmaktadır; piyasa başarısızlıkları (market failures) ve yeniden dağıtım (redistribution). Günümüz kamu maliyesi alanındaki devlet anlayışı ve ana akım maliye teorisi içinde devletin ekonomideki rolü piyasa aksaklıklarına dayanmaktadır. Piyasa aksaklıkları modeli ise Neoklasik temelli maliye teorisi içinde incelenmektedir. Bu görüşe göre: kaynakların etkin dağılımını sağlayan mekanizma esas olarak piyasadır. Ancak piyasa ekonomisinin aksadığı alanlarda kamu ekonomisi gerekli hâle gelmektedir. Kamu Ekonomisinin temel ajanı devlettir. Kamu ekonomisini örgütleyen işleten ve denetleyen tek kurumdur.

Devlet ekonomiye nasıl müdahale eder?

Devlet ekonomiye elindeki mali araçları kullanarak müdahale eder. Kamu kesiminde yer alan tüm birimler, bütçeleri yoluyla kamu harcaması yaparak ve kamu geliri toplayarak ekonomide ortaya çıkan aksaklıkları ve gelirin yeniden dağılımını sağlamaya çalışır.

Bu bağlamda devlet ekonomik hayatta faaliyette bulunmak zorunda kalırsa ilk olarak, harcama yapması gerekir. Hangi kamu harcamalarının yapılacağı, harcama türleri kamu harcamalarının artış ve azalış nedenleri, ekonomi üzerindeki etkileri kamu maliyesi kapsamına girer.

Kamu ihtiyaçlarının sağlanması ya da tatmin edilmesi kamu gelirlerine ihtiyaç gösterir. Bu çerçevede kamu maliyesi, kamu kesimine ait başlıca gelir kaynaklarını ve bu gelirlerin ekonomi üzerindeki etkilerini inceler. Vergiler devlet müdahalesindeki en önemli kamu geliridir, bu nedenle vergi konusu kamu maliyesi alanında daha geniş bir yelpazede incelenir. Verginin unsurları, vergi tekniği, vergileme ilkeleri, vergi türleri, vergileme süreci, vb. bu kapsamda ele alınır.

9

Belirli bir dönem içinde, kamusal ihtiyaçların karşılanması için yapılacak olan kamu harcamaları ve kamu gelirlerinin tahminleri, kamu bütçesi içinde gösterilir. Devlet bütçesi yapılacak işler için bir planlama aracı olarak kullanılır. Kamusal kaynakların etkin kullanımı sağlamak için bütçeleme süreci, bütçeleme ilkeleri, bütçe türleri ve bütçe uygulamalarının ekonomi üzerindeki etkileri de kamu maliyesi kapsamına girer.

Kamu sunduğu her hizmet için maddi karşılık bulamayabilir, bu durumlarda kamu açıkları oluşur ve devlet bu açıklarını daha çok borçlanma yoluyla kapatır. Borçlanma türleri, borç yönetimi, borçların sürdürülebilirliği yine kamu maliyesi alanında yer alan konulardır.

Küreselleşme ve uluslararası gelişmelere paralel olarak ortaya çıkan yeni kavramlar; küresel kamusal mallar, ülkeler arasındaki vergi uyumlaştırmaları, çifte vergilendirme anlaşmaları, vergi rekabeti, vd. kamu maliyesinin, uluslararası maliye alanında incelenir.

Devlet müdahalesinin ekonomi üzerindeki etkisi nedir?

Devletin ekonomiye müdahalesi, iktisat politikası amaçlarının gerçekleştirilmesinde, mali araçların nasıl kullanılacağı ve bu araçların etkilerinin nasıl ölçüleceği, analizine dayanır. Bu çerçevede kamu maliyesi kapsamına, devletin ekonomi üzerinde üstlendiği işlevlerin de eklenmesi gerekir. Kamu maliyesi alanında bu işlevler üç şekilde ifade edilmektedir.

Kaynak Kullanımında Etkinliğin sağlanması; bu konu kaynak tahsisi ile ilgili olup, ekonomideki kaynakların tahsisinde, kıt kaynaklarla optimum dağılımın nasıl sağlanacağı ele alınır. Kamu maliyesinin üstlendiği bu işlevle, piyasa mekanizmasının başarısızlığa uğradığı alanlarda, özellikle sosyal (kamusal) malların temininin nasıl olacağı konusu ön plana çıkar. Sosyal malların optimal düzeyde sunumu için kaynak tahsisi işlevini devlet üstlenir.

Bölüşümde Etkinliğin sağlanması; piyasada oluşan gelir dağılımının, toplumun arzu ettiği bir dağılım olmaması, devletin ekonomiye müdahale etmesini gerekli kılar. Toplumdaki kişiler arasında, gelir ve servette oluşan farklılıkların ortadan kaldırılması için devletin sosyal kararlar alması ve bölüşüm politikalarını gerçekleştirebilmek için mali araçlarını kullanması gerekir.

Ekonomik istikrar ve büyümenin sağlanması; devletin bu işlevi yerine getirebilmesi için; tam istihdamı, fiyat istikrarını, ödemeler bilançosu dengesini ve istikrarlı bir büyüme haddini sağlaması gerekir. İç ve dış dengenin gerçekleşmesi ve tam istihdam, tam kapasite kullanımında büyümenin sürdürebilir olması, istikrar fonksiyonunun amacını oluşturur. Ayrıca iç dengeye yönelik alınacak tüm kararların dış dengeyle de uyumlu olması gerekir.

1.4. Kamu Kesimi ve Özel Kesim Kamu Maliyesi kamu kesimine ait birimlerin faaliyetleri ile ilgili bir alan olduğu için

öncelikli olarak kamu kesimi ve özel kesim ayrımını yapmamız ve ekonominin genelindeki

10

iktisadi olaylardan ve ekonominin işleyişinden hareket ederek bu iki kesim arasındaki sınırı belirlememiz gerekir.

Bilindiği üzere iktisat bilimi, kendi alanındaki bazı sorulara açıklık getirerek ekonominin işleyişini açıklamaya çalışır. Bu sorular;

İhtiyaç nedir?

Kimin İhtiyacıdır?

Nasıl karşılanacaktır?

Ne kadarı karşılanacaktır?

Planlama, üretim ve dağıtım maliyetlerini kim / ne kadarını üstlenecektir?

İktisat bilimine bu sorularla başlanmasının nedeni, kıt kaynaklarla sınırsız insan ihtiyaçlarının nasıl karşılanacağını açıklayabilmektir.

“İnsanların ihtiyaçları nedir?” diye sorulduğunda; ihtiyaçların çok farklılaştığını görürüz; örneğin karın doyurma nasıl bir ihtiyaçsa, müzik dinleme ya da maç seyretme de bir ihtiyaç olabilir. Az gelirli bir kişi için ekmek nasıl ihtiyaçsa zengin bir kişi için siyah havyar bir ihtiyaç olabilir. Farklı bir durum; sigara bazı kişiler tarafından ihtiyaç olarak görülürken, sigara tedavisinde kullanılan ilaçlar da ihtiyaç olarak görülür. Yani insanların her türlü mal ve hizmete olan ihtiyaçları arasında, fark gözetilmez ve tüm ihtiyaçlar ekonomideki kıt kaynaklarla karşılanmaya çalışılır. İnsanların gereksinim duyduğu tüm bu ihtiyaçlara genel olarak beşeri ihtiyaçlar denir.

Beşeri ihtiyaçların bir kısmı bireysel ihtiyaçlardan oluşur; beslenmek, barınmak, giyinmek, tatile gitmek, maç izlemek gibi pek çok ihtiyaç bu kapsamda ele alınabilir. Bireysel ihtiyaçlar, sadece tüketen kişiye fayda sağlayan mal ve hizmetler olduğu için bunlara özel mal ve hizmetler denir. Bu malların piyasa koşulları içinde firmalar tarafından üretimi mümkündür. Firmaların özel hukuk kurallarına uygun olarak ekonomik faaliyette bulunduğu alan ise özel kesim olarak adlandırılır (Yılmaz, 2013: 19).

Özel kesimde yer alan firmaların ekonomik faaliyetlerindeki temel amaç karların maksimize edilmesidir. Hangi mal ve hizmetlerin nasıl ve kimler için üretileceği ise düzgün işleyen fiyat mekanizması ile çözümlenir. Herhangi bir malın fiyatı, o mala ilişkin arz ve talebe, aynı zamanda o malın üretiminin oluştuğu piyasa koşullarına bağlı olarak belirlenir. Özel kesim tüm bu faaliyetlerini piyasa ekonomisi ya da özel ekonomi içinde sürdürür.

Beşeri ihtiyaçların bir kısmı ise insanların topluluk hâlinde yaşamaları sonucunda ortaya çıkan ihtiyaçlardır ve kolektif ihtiyaçlar (kamusal ihtiyaçlar) olarak tanımlanır; güvenlik, adalet, bayındırlık bu ihtiyaçlar arasında sayılabilir. Devletler, toplum hâlinde yaşayan insanların kolektif ihtiyaçlarını karşılamak için örgütlenmiş olan kamu kurumlarından oluşur. Kolektif ihtiyaçları gidermek için kamu kurumları tarafından üretilen

11

mal ve hizmetlere kamusal mal ve hizmetler denir. Kamu üretici birimlerinin faaliyette bulundukları alan ise kamu kesimi olarak adlandırılır. Kamu kesimi mülkiyeti kamuya ait olan tüm üretim birimlerini kapsar ve tüm faaliyetleri kamu ekonomisi içinde gerçekleştirir.

Kamu kesiminde yürütülen faaliyetlerin temel amacı kamusal yarar sağlamak ya da toplumsal refahın maksimize edilmesidir. Kamu kesimi tarafından üretilecek olan ürünlerin veya yapılacak olan hizmetlerin kimler için, nasıl üretileceğine ve maliyetlerine kimlerin katlanacağına siyasi ve idari birimler karar verir yani siyasi karar mekanizması işler. Siyasi kararlar kamu bütçesinde somutlaşır ve parlamentonun onayı ile kesinleşir, böylece kıt kaynakların kamu kesimi içindeki dağılımı tayin edilir.

Kamu kesiminde bireysel taleplerin kıt kaynakların kullanımında etkili olmadığı düşünülse de, bu noktada piyasa mekanizmasında yer alan talebin yerini siyasi karar mekanizmasının belirleyicisi olan siyasi oy alır. Bireysel talepler açıklanamadığı için fiyat mekanizması çalışmaz, ancak tüketiciler taleplerini oylama sistemi ile açıklarlar.

Kıt kaynakların kullanımında sorgulanan diğer bir sorumuz; kamu kesimi ve özel kesim faaliyetlerinin finansmanının nasıl sağlanacağı ve maliyetlere kimlerin katlanacağıdır. Kamu kesimi finansmanı, devletin egemenlik gücüne dayanılarak sağlanır ki bu da vergi ve vergi benzeri gelirlerden oluşur ve zorunlu finansman yöntemi olarak adlandırılır. Özel kesim finansmanı ise gönüllü ödemeye dayanan fiyat yöntemi ile sağlanır ve gönüllü finansman yöntemi olarak adlandırılır.

Kamu ekonomisi ve piyasa ekonomisi ayrımı ise üretim ve finansmanla ilgili kararların alınmasındaki kaynağa göre belirlenir. Kamu ekonomisi üretim birimleri yani kamu daireleri devlete aittir, bu birimlerin finansman ihtiyacı ise genelde vergiler ve diğer zorunlu ödemelerden elde edilen fonlarla karşılanır. Kamu birimlerinin ürettikleri hizmetler ilke olarak karşılıksız sunulur ve üretilecek olan mal ve hizmetlere ilişkin tüm unsurlar siyasi karar mekanizması ile belirlenir. Piyasa ekonomisinde ise üretim ile ilgili kararları piyasa mekanizması belirler ve üretim giderlerinin finansmanı üretim gelirleri ile karşılanır (Görgün, 1994: 5).

Genel ekonomi içinde özel kesim ve kamu kesiminin ağırlıklarındaki bileşim iktisadi süreçteki değişime göre şekillenir. XX. yüzyılın son çeyreğinde, Keynesyen politikaların daha fazla sorgulanmaya başlaması ile devletin ekonomi içindeki rolünü sınırlayıcı yeni politika önerileri uygulanmaya başlanmıştır. Bu süreç içerisinde gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde farklı düzeylerde de olsa, devletin ekonomi içindeki payı giderek daraltılarak ekonominin işleyişi özel kesime bırakılmış ve kamu iktisadi birimlerinin faaliyet alanı giderek daraltılmıştır.

Zaten piyasa sistemi, kendi işleyişini engelleyici bir devlet müdahalesini istemez. Devlet ise, piyasa mekanizmasının işleyebilmesi için, belirli düzenlemeleri yapması gerekir. Ekonomik düzeni bozucu aksaklıkların giderilmesi, altyapı hizmetlerinin yapılması, kişi hak ve özgürlüklerinin korunması, devlet tarafından sunulması beklenen hizmetlerdir. Bu nedenle

12

tamamen piyasa ekonomisi kurallarını işleten ülkelerde de, gelişmiş ülkelerde de devlet ve devlete bağlı kamu kurumları mevcuttur.

1.5. Kamu Maliyesinin Diğer Disiplinlerle İlişkisi Kamu maliyesi, iktisadın bir alt disiplini olmakla birlikte diğer pek çok disiplinle de

yakından bağlantısı olan bir alandır. Örneğin, içerdiği normatif kuralların gerektirdiği adalet normları dolayısıyla etik ve felsefe ile kamu kurumlarının etkin çalışma ilkelerini izleme gereği nedeniyle kamu yönetimi ile mali konuları sayısal verilerle analiz edebilmek için istatistik ile; devlet muhasebesi ve kamu işletmelerindeki işleyiş kurallarının belirlenmesinde işletme ile; kamu kesiminde çalışanların hak ve ücret politikalarının belirlenmesinde çalışma ekonomisi ile; etkileşim içindedir.

Saydıklarımız dışında bazı disiplinler ise kamu maliyesi ile daha yakından ilişkilidir. Hukuk, İktisat, Siyaset ve Sosyoloji olarak sıralayacağımız bu disiplinlerin, kamu maliyesi ile olan etkileşimi bazı kitaplarda kamu maliyesi ile ilgili yaklaşımlar olarak ifade edilir ve maliyenin alt inceleme alanlarını oluşturur.

1.5.1. Kamu Maliyesi - Hukuk Kamu maliyesi hem kamu hukuku hem de özel hukukla yakından ilişkilidir. Kamu

hukukunun en önemli dalı anayasa hukukudur. Dünyada ilk anayasal hareketler mali konularla başlamıştır. Vatandaşlık ödevi olarak vergilerin yasalarla düzenlenmesi, kamu harcamalarının her yıl parlamento tarafından belirlenmesi, bütçe hakkı, bütçenin parlamento tarafından onaylanması; pek çok ülkenin İnsan Hakları Beyannamesinde yer almıştır. 1839 yılında Osmanlı Tanzimat Fermanı’nda da vergilerin kanunla alınacağı açıkça belirtilmiştir.

Devlet, anayasaya uygun olarak, kamu hizmetlerinin belirlenmesi, yürütülmesi ve sonlandırılmasını bir kanuna dayandırması gerekir. Kısaca bütün mali olaylar hukuki temellere dayanır. Bu kapsamda kamu maliyesi alanı içinde mali olayların hukuki yönünü inceleyen kısmı mali hukuk, sadece vergilerin hukuki yönünü inceleyen kısmı da vergi hukuku olarak tanımlanmıştır.

Devlet gelir ve giderleri konusunda ortaya çıkacak anlaşmazlıkların çözümü yine hukuk sistemi ve hukuksal örgütlenme içinde olur. Bu kapsamda, Vergi mahkemeleri, Bölge İdare mahkemeleri, Danıştay ve Sayıştay, bağımsız yargı organları olarak görev yaparlar.

1.5.2. Kamu Maliyesi - İktisat İktisat bilimi bireysel ihtiyaçların karşılanması ile ilgilidir. Firmalar, piyasa ekonomisi

içinde; ne üretileceği, ne kadar üretileceği ve üretilen malın kaça satılacağı; sorularına cevap arar ve giriştiği faaliyet sonunda karını maksimize etmeye çalışır. Ekonomide yaratılan ya da var olan iktisadi değerlerin bir kısmı ise kamu ekonomisi alanında kullanılır. Kamu ekonomisi içinde üretilen her hizmet sonucunda toplumsal fayda maksimize edilmeye çalışılır. Bu kapsamda devlet ya da ona bağlı diğer kamu kesimi birimleri, kamu harcaması yaparak ekonomiye iktisadi bir değer katar ya da kamu geliri toplayarak milli ekonomiden kaynak çeker.

13

Devletin ve diğer kamu kuruluşlarının kamu geliri elde etmesi ve bunları harcamaları şeklinde ortaya çıkan mali olaylar, ekonominin geneli üzerinde makro ve mikro düzeyde geniş etkiler yaratır. Ekonomide toplam tasarruflar, yatırımlar, üretim, tüketim, ithalat, ihracat, toplam talep gibi temel ekonomik faktörler etkilenir. Bu kapsamda kamu maliyesi içinde mali olayların ekonomik yönünü inceleyen kısmı mali iktisat olarak tanımlanır.

İktisat politikasının amaçları içinde yer alan kaynakların etkin tahsisi, gelir dağılımının düzenlenmesi ve ekonomik istikrarın sağlanması gibi işlevler de ekonomik anlamda devletin üstlendiği görevler arasındadır. Devletin üstlendiği bu fonksiyonların hangi mali araçlarını kullanarak yerine getireceği ve ekonomi üzerindeki etkileri maliye politikası kapsamında ele alınır.

1.5.3. Kamu Maliyesi – Siyaset Devlet ve diğer kamu kesimi birimlerinin, kamusal hizmetleri nasıl sunacağına ilişkin

kararlarda kamusal tercihler ön plana çıkarılır. Kamusal tercihler sonucunda, kamusal mallardan hangilerinin, hangi miktarlarda ve nasıl bir kaynak bileşimi ile üretileceği belirlenir. Kamusal tercihler ile karar alma yani tercihi belirleme, arasındaki bağlantı ise siyasal süreç içinde oylama mekanizması ile kurulur.

Siyasal süreç, üç unsurun etkisi altında işler; seçmenler, siyasi partiler ve baskı grupları. Seçmenler fayda maksimizasyonu peşinde koşarlar ve seçimlerini yaparken oylarını, kendilerine en fazla faydayı sağlayacak buna karşılık en az maliyet yükleyecek programa ve dolayısıyla bu programı hazırlayan partiye verirler. Siyasi partiler oy maksimizasyonu peşinde koşarlar ve programlarını kendilerine en fazla oy kazandıracak şekilde hazırlarlar. Baskı grupları ise sivil toplum örgütleri olarak belli kesimlerin çıkarlarını sağlamayı hedefler ve bu amaçla siyasi partiler üzerinde baskı yaratarak parti programlarını kendi isteklerine göre şekillendirmeye çalışırlar (Yılmaz, 2013).

Siyasal karar alma mekanizması ile belirlenen siyasal tercihler, kamu maliyesi alanında kamusal tercihlerin belirlenmesinde ve kamusal hizmetlerin üretim ve tüketim kararları üzerinde etkili olur. Bu bağlamda kamusal karar alma süreçlerinin yapısı ve işleyişi dolayısıyla, siyaset bilimi ile kamu maliyesi arasında ilişki kurulur. Mali olayların siyasi yönlerini inceleyen alan ise mali siyaset olarak tanımlanır.

1.5.4. Kamu Maliyesi – Sosyoloji Mali olaylar gerek kişisel gerekse toplumsal seviyede tüm bireyleri etkiler. Bu

nedenle, mali olaylar ülkenin toplumsal ve sosyal hareketliliğine, ekonomik durumuna bağlı olarak şekillenir ve mali araçlar da bu gelişmeye paralel olarak değişim gösterir. Bu kapsamda, kamu maliyesi alanında yapılacak olan düzenlemelerin ve politikaların başarılı olabilmesi, ülkenin sosyal yapısının iyi bir biçimde bilinmesine bağlıdır. Örneğin; yeni bir vergi konulması veya kamu harcamalarındaki bir değişiklik toplumdaki bireylerin davranışlarını etkilemekte ya da çeşitli sosyal grupların tepkisine neden olmaktadır. (1950’li yıllarda Fransa’da ortaya çıkan Poujade Hareketi bunun için çok güzel bir örnektir). Diğer

14

taraftan toplumsal farklılıklar mali olaylara karşı tepkileri de farklılaştırmaktadır. Örneğin vergi kaçakçılığı konusunda toplumlar arasında büyük farklılıklar görülmektedir.

Kamu maliyesi bireyin davranışlarını etkilemesi nedeniyle sosyal psikoloji ile içinde bulunduğu toplumun kültürü, gelenekleri ve toplumsal dinamiklerine bağlı olarak toplum hayatını etkilemesi nedeniyle de sosyoloji ile etkileşim içindedir. Mali olayların, toplumsal davranışlar üzerindeki etkisini sosyolojik yönleriyle inceleyen alan mali sosyoloji olarak tanımlanmaktadır.

15

Uygulama Soruları

1. Ekonomik sistemler denildiğinde ne anlıyorsunuz? Farklı ekonomik sistemler devlet yapısını nasıl etkiler? Araştırınız

2. Mikro iktisat kitaplarında ihtiyaç kavramını araştırarak, ihtiyaçlar ile kıt kaynaklar arasındaki ilişkiyi daha detaylı olarak inceleyiniz? Bireysel ve toplumsal ihtiyaçları örnek vererek sınıflandırınız.

3. Maliye ilminin metinde yer alan alanlar dışında diğer bilim dalları ile ilişkisini araştırınız?

16

Bu Bölümde Ne Öğrendik Özeti

Bu bölümde Kamu Maliyesi konularına bir giriş yaptık ve literatürde kamu maliyesi kavramının nasıl tanımlandığı, konusu ve kapsamının neler olduğu, ayrıca diğer disiplinlerle ilişkisi hakkında bilgi verildik. Bu çerçevede devletin fonksiyonlarını, devletin ekonomide üstlendiği görevleri bu görevleri yerine getirmek için devletin araçlarını ve kamu kesimi ile özel kesim arasındaki farkları öğrendik. Bunun dışında başta iktisat, olmak üzere hukuk, sosyoloji gibi diğer disiplinler ile maliye arasındaki ilişkiyi bulmaya çalıştık.

17

Bölüm Soruları

1. Kamu maliyesini tanımlayınız.

2. Kamu maliyesinin konularını belirtiniz

3. Kamu maliyesinin kapsamını açıklayınız

4. Kamu maliyesi konularını normatif ve pozitif yaklaşıma göre ele aldığınızda nasıl bir sonuca ulaşılacağını örnek durumlar düşünerek tartışınız

5. İktisat ve maliye ilminin temel ortak konusu nedir?

18

2. DEVLET KAVRAMI VE DEVLET FAALİYETLERİNİ AÇIKLAYAN YAKLAŞIMLAR

19


Kamu maliyesi, devletin ekonomi içindeki iktisadi faaliyetlerini açıklamaya çalışan bir bilim dalıdır. Kamu Maliyesi ya da kamu ekonomisi disiplininin temelinde devlet kavramı vardır. Bu bölümde devlet kavramı ve devlet kavramına ilişki yaklaşımlar ele alınacaktır. Amacımız iktisadi gelişme sürecinde ortaya çıkan farklı okul ve yaklaşımların devlet müdahalesine nasıl baktıklarını ortaya çıkarmaktır. Ayrıca bu görüş ve fikirlere dayanarak oluşturduğumuz, farklı devlet anlayışları ve farklı devlet türleri incelenecektir.

20


1) Devlet nedir?

2) Devlete neden ihtiyaç duyarız?

3) Hukuki ve iktisadi anlamda devlet kavramı nasıl ifade edilir?

21


Konu Kazanım Kazanımın nasıl elde edileceği

veya geliştirileceği

Devlet kavramı ve devlet faaliyetlerini açıklayan kavramlar.

Devlet kavramının nasıl oluştuğunu ve farklı yaklaşımlar çerçevesinde devletin ekonomiye müdahalesinin nasıl olacağını açıklayabilir.

Metinler, sunumlar ve örnek uygulamalar

22

Anahtar Kavramlar

Devlet kavramı

Devlet kavramını açıklayan yaklaşımlar

Farklı devlet türleri

23

2.1. Devlet Kavramı ve Devletin Ekonomiye Müdahalesi Hukuki ve siyasal açıdan devleti, belirli bir ülkede yaşayan ve bir iktidara bağlı olan,

örgütlenmiş insan topluluğunun meydana getirdiği, sürekli ve hukukun kendisine kişilik tanıdığı siyasal bir varlık olarak tanımlamak mümkündür. İktisadi açıdan bakıldığında ise, toplum hâlinde yaşayan insanların kamusal ihtiyaçlarını karşılamak üzere, kamu kurumları olarak örgütlenen devlet, ekonomide belirli işlevleri olan üretim ve finansman birimidir (Kirmanoğlu, 2007:5). Bütün kamu kurumları görevlerini yerine getirebilmek ve faaliyetlerini sürdürebilmek için, tıpkı ekonomideki özel birimler gibi kaynak temin etmek ve onları kullanmak zorundadır.

Temelde özel birimler de, kamu birimleri de faaliyetlerini insan ihtiyaçlarının karşılanması için yapmaktadır. Ancak toplum içerisinde yaşayan insanların bireysel ihtiyaçlarının dışında, kolektif ihtiyaçlarının da olması ve bu kolektif ihtiyaçların bir çoğunun da belirli bir otoriteye bağlı olarak karşılanması, devleti toplum hâlinde yaşamanın vazgeçilmez ve kaçınılmaz bir sonucu kılmıştır.

Devletin ve kamu kuruluşlarının topluma sunduğu tüm hizmetlere, kamu hizmetleri denilmektedir. Devletin bu hizmetleri gerçekleştirebilmesi için de belirli bir gelire ya da devletin mal varlığına ihtiyacı vardır. Devletin kamu hizmetlerini gerçekleştirebilmesi için yaptığı giderler ile, bu giderleri karşılayacak gelirler arasındaki dengenin sağlanabilmesi için önemli bir mali yapılaşma ve mali yönetime ihtiyaç vardır. Maliyecilerin ve kamu iktisatçılarının da üzerinde önemle durdukları konu ülkelerin mali yapılarıdır. Dünyadaki iktisadi gelişmelere ve iktisadi akımlara bakıldığında da, kamu kesiminin en az hukuki yapısı kadar mali yapısı da ön planda tutulmaktadır.

XVI. ve XVIII. yüzyıla damgasını vuran Merkantilist anlayıştan başlayarak günümüze kadar pek çok iktisatçı ve düşünür, devletin mali yapısını ve ekonomiye müdahalesini tartışmıştır.

2.1.1. Merkantilistler Batı Avrupa’da Ortaçağın sonu ile Sanayi Devrimi arasında geçen dönemde,

feodalizm yıkılmış ve güçlü merkezi devletler kurulmaya başlamıştır. İktisadi anlamda, sermaye birikimi ve piyasa ekonomisi koşullarını hazırlayan ticari kapitalizmin geliştiği bir döneme girilmiştir. Bu dönemde denizaşırı ülkelerdeki keşiflerle kıtalararası dış ticaret genişlemiştir. Ticaretin gelişmesi ile değerli madenlerin Avrupa’ya getirilmesi, fiyatları yükselterek ticari sermayeyi büyütmüştür (Kazgan, 2004: 35).

Piyasadaki mübadelenin daha canlı bir hâle gelmesi ile toplumda yer alan tüccar sınıf daha çok para kazanmaya başlamış, toprak gelirleri ile yaşayan soylular ise fakirleşmiştir. Ticaretin insanları ve ülkeleri zenginleştirdiği inancı, ticari kapitalist sınıfın görüşlerini yansıtan yeni bir doktrinin kurulmasına neden olmuştur. Merkantilizm, feodal dönem sonrasında Avrupa’nın, merkezi devleti güçlendirmek amacıyla bulduğu bir politikadır.

Merkantilist öğretinin dayandığı temel görüşler şu şekilde sıralanabilir;

24

Değerli madenleri ele geçirmek zenginlik sağlar (Bulyonizm)

Devletin ekonomik yaşama aktif olarak girmesi gerekir.

Dış ticaret kısıtlamaları ile ülke içinde üretimin teşvik edilmesi ve ülkeden değerli maden çıkışının sınırlanması gerekir.

Hızlı nüfus artışı ülkenin lehinedir. İşgücü artarken ücretlerin düşmesi ihracatı artırır (Eğilmez, 2010:32).

XVII. yüzyılda Avrupa’daki pek çok ülke keşiflerin ve dış ticaretin artması, değerli madenlerin ön plana çıkması ile birlikte, birbirleriyle büyük bir ticari rekabet içine girmiştir. Bu rekabette başarılı olmanın yolu ise güçlü bir milli sermaye oluşturulmasına bağlanmıştır. Dış ticaretin geliştirilmesi için milli ekonomilerin geliştirilmesi gereklidir. Ekonominin gelişmesi için de gerekirse devlet müdahale etmeli ve gerekli bulduğu tedbirleri almalıdır (Aksoy, 1998: 19). Böylece devlet müdahalesi Merkantilist öğretinin önemli bir parçası olmuştur.

Merkantilistlere göre, devletin gücü, uzun savaşlara dayanabilmesi, yeni ülkeleri keşfetmesi ve kolonilere sahip olmasına bağlıdır. Yeni kıtaların keşfi ve kolonilerin artırılması ise ülkeler arasındaki savaşları ve buna bağlı olarak askeri masrafları artırmıştır. Bu nedenle merkezi devletin güçlenmesi ve hükümdarın hazinesinin büyümesi önemlidir.

Devletler kendilerine gelir yaratabilmek için, ihracat yapmayı, ithalatı ise kısmayı çare olarak düşünmüşlerdir. Çünkü dış ticaret dengesinin pozitif olması, ihracat ile ithalat arasındaki fark kadar ülkeye kıymetli maden girişini sağlayacak (Savaş, 2007: 137) ve devlet hazinesini artıracaktır. Yani devlet ekonomik yaşama aktif olarak karışarak değerli madenlerin içeride birikmesine olanak sağlayacak ve doğrudan paraya sahip olunacaktır.

Böylece ticareti kolaylaştıracak ve ihracatı teşvik edecek her türlü kamu harcaması Merkantilist dönemde teşvik edilmiş ve kamu harcamaları artırılmıştır. Vergiler ise kamu harcamalarının karşılanmasında önemli bir gelir kaynağı olmamakla beraber, devletin vatandaşlarına sağladığı can ve mal güvenliğinin bir karşılığı olarak alınmaları meşru kılınmıştır.

Merkantilizm ticari kapitalizmin hakim olduğu bir süreci temsil etmektedir. Bu ideoloji içinde, ticareti geliştirmek, teşvik etmek ve korumak için her türlü devlet müdahalesi gerekli görülmüş ve devletin ekonomideki gücü ön plana çıkarılmıştır. Ancak ticari kapitalizm içinde gelişen sanayi kapitalizmi “bırakınız yapsınlar” görüşünü gerekli kılmış ve sanayi kapitalizminin gelişmesi ile Merkantilist öğreti önemini yitirmiştir.

2.1.2. Fizyokratlar Fransa’da iktisadi hayatta XVI. ve XVII. yüzyılda görülen dinamizmin XVIII.

yüzyılda sona ermesi bir takım değişimlerin başlamasına sebep olmuştur. Fransa’da bulunan aydınlar, ekonomik, sosyal ve siyasi alanda devlet müdahaleciliğine karşı direnç hareketlerine

25

girişmişlerdir. Bu hareketleri hızlandıran en önemli sebep ise, Fransa’da tarım sektörü önemini korurken, soylu kesimin merkezi devletin egemenliği altına alınmış olması ve tüccar halkın zenginleşmesidir. Ayrıca Fransa’nın mutlak monarşi altında güçlenmeyip aksine zayıflaması ve İngiltere’nin iktisadi, siyasi ve sosyal alanda gösterdiği gelişmeler, Fransa’yı yakından etkilemiştir.

Bu dönemin düşünürlerinden Dr. Quesnay, Merkantilist politikanın yanlışlığını ve iktisadi organlara keyfi müdahalenin yarattığı sonuçları belirterek, piyasa mekanizması içinde iktisadi hayata müdahalenin ters tepki yaratacağını belirten bir teori geliştirmiştir. Dr. Quesnay 1759 yılında yayınladığı “Tablo Ekonomi” adlı eseri ile, Fizyokratların temel felsefesi olan doğal düzen anlayışını ve tarımdaki üretici kesimin yani çiftçilerin önemini ön plana çıkarmıştır.

Fizyokratlara göre yeni değer üreten tek sektör tarımdır ve tarımda çalışan işgücü üretkendir. Çiftçiler bütün iktisadi kaynakların en önemli yardımcısıdır. Çiftçi tabiatta yeniden var edilen kaynaklar için çalışmaktadır. Toprak, doğanın gücünden kaynaklanan olay sonucu mahsul vermektedir. Bütün oluşum toprak üzerinde çalışanların faaliyetleri ile olur. Fizyokratlar bu düzenin sürmesinin özel mülkiyetle olabileceğini, bu yüzden de ekonomiye müdahale edilmemesi gerektiğini savunmuşlardır (Pınar, 2006: 5). Böylece devlet müdahalesine karşı çıkılmış ve doğal düzenin tam olarak işleyebilmesi için, devlet müdahalesinin en düşük seviyede olması ve kamu harcamalarının azaltılması istenmiştir (Aksoy, 1998: 22). Fizyokratlara göre devletin tek görevi, insan yaşamının, özgürlüğünün ve mülkiyetinin korunması olmalıdır (Savaş, 2006: 225).

Fizyokratlar mali konularda da ilginç fikirler ileri sürmüşlerdir. Merkantilistlerin karmaşık vergi sistemlerine karşı tek vergiyi savunmuşlardır. Çünkü bütün vergiler sonuçta sektörden sektöre aktarılacak ve net ürün elde edilen tarımdan alınmış olacaktır. Dolayısıyla ihracat ve ticarete müdahale ederek ekonomiyi düzenleme gayretleri, tarıma getirilen ek yüktür ve bu yük ulusun toplam refahına zarar verecektir. Sonuçta Fizyokratların liberal politikalardaki öncülüğü ve “bırakınız yapsınlar” sloganı, sadece müdahale edilmeyen tarım sektörünü anlatır. Bu nedenle Fizyokratların görüşleri hep sınırlı kalmış ve 1776 yılında klasik iktisadın öncüsü Adam Smith’in “Ulusların Zenginliği” adlı eserini çıkarması ile etkisi son bulmuştur.

2.1.3. Klasik Okul XVIII. yüzyılın sonu ve XIX. yüzyılın başında, İngiltere ve diğer batı ülkelerinde,

iktisadi ve politik değişmelerin yaşandığı ve sanayi uygulamalarının hızlı geliştiği bir döneme girilmiştir. Özellikle İngiltere’de yaşanan bu dönem, “Sanayi Devrimi” olarak nitelendirilmiştir.

XVI. yüzyılda gelişen ticari kapitalizm, Merkantilizmi ve XVIII. yüzyılın ortalarında Fransa’da tarımın kapitalistleşmesi Fizyokrasiyi doğurduğu gibi, Sanayi Devrimi de, Klasik İktisat okulunun kurulmasını sağlamıştır (Kazgan, 2004: 61).

26

Fizyokrasi her açıdan Merkantilist düşünceye karşı olmasına rağmen, Klasik Okul ile Fizyokrasi arasında büyük benzerlikler vardır. Laissez-Faire ideolojisi ve serbest dış ticaret düşüncesi her iki düşünce akımında da vardır. Bunun nedeni ise, XVIII. yüzyılın ikinci yarısında İngiltere, hala ayrıcalıklı sınıfların egemenliğinde iken, Sanayi Devrimi ile birlikte, onun öncüsü olan iktisadi adam kimliğinin oluşmaya başlamasıdır. Merkantilist dönemden kalan tekelci sınırlamalara karşı, iktisadi adam, bireyciliğin faydalarını ve iktisadi özgürlüğün savunulması düşüncesini ön plana çıkarmıştır. XVIII. yüzyılın ikinci yarısında devlet gücü ayrıcalıklı sınıfların arkasında olduğu için, bu yeni düşünce ile, devlet müdahalesini minimize eden Laissez-Faire anlayışı güçlendirilmiştir (Kazgan, 2004: 61). Klasik iktisadi düşünce ile birlikte piyasa düzeninin sağlanması ön plana çıkarılmaya başlanmış ve “Görünmez El” kavramı ile, piyasanın kendi kendisine dengeye geleceği ve devletin piyasa ekonomisine müdahale etmemesi anlayışı hakim olmuştur.

Klasik iktisat okulunun kurucularından biri olan ve liberal iktisadi görüşü sistemleştiren Adam Smith (1723-1790), “Ulusların Zenginliği” (1776) adlı kitabında, liberal politikaları ve piyasa ekonomisinin kendi kendine işleyişini ele alırken, kitabının son bölümünde de maliye konularına yer vermiş ve devletin bazı alanlardaki rolünü kabul etmiştir.

Adam Smith, devletin harcamalarını hükümdarın temel görevleri açısından ele almış ve daha sonra, devletin klasik görevleri olarak adlandırdığı bu görevleri, savunma, adalet, bayındırlık ve kısmen eğitim hizmetleri olarak belirlemiştir. Adam Smith’in devletin görevleri ile ilgili düşünceleri, tümüyle bırakınız yapsınlar felsefesine uygun olmuştur. Devletin piyasa mekanizmasının serbest işlemesine müdahale etmemesini, Merkantilist müdahalelerin pek çoğunun kaldırılmasını, mesleklere girişin tamamen serbest bırakılmasını ve rekabetin kolayca yapılabilmesini tavsiye etmiştir. Ayrıca kağıt para bankacılığının düzenlenmesi, patent ve telif haklarının korunması, tefecilikle mücadele edilmesi, altyapı hizmetlerini yapacak kamu kuruluşlarının kurulması ve eğitim hizmetlerinin sağlanması gibi işleri de devletin görevleri arasında saymıştır (Savaş, 2007: 259). Devlet gelirlerini de ayrıntılı bir şekilde inceleyen Adam Smith, kamu harcamalarının en büyük kısmının vergilerle karşılanmasını savunmuştur. Modern maliye açısından önemle üzerinde durulan, belirlilik, eşitlik, uygunluk ve iktisadilik gibi vergileme ilkeleri de Adam Smith tarafından ortaya koyulmuştur.

Klasik iktisat teorisine, A. Smith’in ardından iki önemli destek gelmiştir. Bunlardan biri “Say kanunu” ile Klasik düşüncenin mantıksal yapısı içinde önemli bir teoriyi yaratan iktisatçı, Jean Baptiste Say (1767-1832), diğeri ise faydacılık felsefesi ile liberal anlayışa destek veren, Jeremy Bentham’dır ( 1748-1832).

Say kanununa göre, her arz kendi talebini yaratır. Yani bir mal üretildiği zaman yalnız bir arz yapılmış olmaz, aynı anda ve aynı miktarda talep de yaratılmış olur. Piyasalarda daima üreticiler ve tüketiciler arasındaki denge sağlanacaktır. Satılamayacak olan malların üretimi ise fiyat mekanizması ile önlenecektir. Sonuçta toplam üretim hacmi tam istihdam seviyesinde olacaktır. Tam istihdam denge koşulunun geçerliliği ise, faiz oranlarının, işçi

27

ücretlerinin, mal ve hizmet fiyatlarının esnek olmasına bağlıdır. Ekonomik yapıda bir istikrarsızlık veya eksik istihdam dengesi söz konusu olduğunda faiz, ücret ve fiyat esneklikleri yoluyla arz ve talep tekrar dengeye gelecektir. Buna bağlı olarak, uzun dönemde ekonomideki istikrarsızlıkların devam etmesi mümkün değildir.

Toplumsal refahın arttırılması konusundaki görüşleri ilk kez gündeme getiren ve kıymet teorisinin ilk fikri temellerini atan, Bentham ise, ulusal zenginliğin ve mutluluğun artması için temel ilkenin, “devletin hiç bir şey yapmaması, hiç bir girişimde bulunmaması”, olduğunu söylemiştir. Bentham’a göre, devlet faaliyetleri gereksizdir ve aynı zamanda zararlıdır. Çünkü her devlet faaliyeti, kişiler üzerinde uygulanan bir sınırlama demektir ve her sınırlama bir acı getirir (Savaş, 2007: 297).

Bentham, “bırakınız yapsınlar” felsefesi ile özgür rekabet ve bireycilik ilkelerini savunurken, diğer yandan çıkar peşinde koşan bir kişinin davranışlarına yasal yoldan müdahaleyi ve cezai yaptırımın gerekliliğini savunur. Bu noktada Bentham genel mutluluğa ulaşmak için devlet müdahalesini kabul eder (Savaş, 2007: 298).

Klasik İktisat Okulunun diğer bir düşünürü, David Ricardo (1772-1823) ise, kamu kesiminin varlığını “zorunlu kötülük” olarak niteleyip kamu faaliyetlerinin mümkün olan en düşük seviyede tutulmasının gerekli olduğunu savunmuştur (Görgün, 1994: 67). Devletin zorunlu kötülük olarak nitelendirilmesindeki temel kriter ise vergilerin sermaye birikimini olumsuz etkileyeceğidir. Çünkü toplumda tasarruf yapan kesim sermaye sahipleridir ve devlet tarafından yapılacak olan harcamaların finansmanında vergilerin kullanılması, kapitalist sermaye birikimini azaltacaktır.

Liberal bakış açısı ile devletin ekonomi içindeki yerini belirleyen Klasik iktisatçılar, ekonomide devlet müdahalesine karşıdırlar. Bunun yanı sıra bazı alanlarda devlet müdahalesinin gerekli olduğunu ancak kamu faaliyetlerinin sınırlı olması gerektiğini savunurlar. Klasik iktisatçıların mali alandaki görüşlerini ve devlet müdahalesine bakışlarını üç ilke ile özetlemek mümkündür; Kamu harcamaları mümkün olduğunca düşük ve sınırlı olmalıdır; vergiler tarafsız olmalıdır; devlet bütçesi denk olmalıdır.

2.1.4. Neoklasik İktisat Piyasa ekonomisini esas alan ve ekonomide kamu müdahalesini kabul etmeyen Klasik

iktisatçılar, piyasanın kendi dinamikleri ile kendiliğinden dengeye geleceğini kabul ederler. Neoklasik iktisatçıların piyasa ekonomisine bakış açıları ve Laissez–Faire’e bağlılıkları da, Klasik okulun ideolojik devamı niteliğindedir. Klasik iktisadi düşünceye önemli bir katkı olarak kabul edilen Neoklasik iktisat teorisi, Klasik iktisattan farklı olarak, piyasa mekanizmasının tek başına optimum koşulları sağlamaktan uzak olduğunu ve bu nedenle kamu ekonomisinin gerekliliğini açıklamaya çalışmıştır (Aktan,1986).

Neoklasik iktisat teorisi, tam rekabet koşulları ve iktisadi adam modeline dayalı olarak rekabetçi dengenin nasıl oluştuğunu incelemiştir (Kirmanoğlu, 2007: 15). Tam rekabet piyasaları çok sayıda alıcı ve satıcı bulunan piyasaya giriş ve çıkışların serbest olduğu, homojen malların bulunduğu ve bütün piyasa ilişkilerinin açık cereyan ettiği bir piyasa

28

modelidir. Piyasa mekanizmasının etkin işleyebilmesi için, tam rekabet koşullarının sağlanması gerekir. Bu koşullara göre; malların homojen olması, ekonomik karar alıcılarının tam piyasa bilgilerine sahip olması, fiyatların aşağı ve yukarı doğru esnek olması, piyasaya giriş ve çıkışların serbest olması, dışsallıkların ve tekelci güce sahip üretim alanlarının olmaması gereklidir. Neoklasik yaklaşımın iktisadi adam modeli ise, bireylerin, tüketim, yatırım, tasarruf gibi ekonomik kararları alırken beklentilerini ön planda tuttukları ve beklentilerinde rasyonel davrandıkları esasına dayanır. Ayrıca birey yaptığı seçişlerde kendi çıkarlarını en çoklaştırma dürtüsü ile davranır (Kirmanoğlu, 2007).

Neoklasik iktisadi düşünceye göre, piyasada tam rekabet koşullarının sağlandığı bir durumda, tüm tüketici ve üreticilerin rasyonel davrandığı varsayımı altında, piyasa dengeye gelecektir. Piyasadaki fiyatın marjinal hasılata ve onun da marjinal maliyete eşitlendiği böyle bir ortamda üreticiler kar, tüketiciler ise faydalarını maksimize etmiş olacaklardır (Pınar, 2006: 9).

Piyasada tam rekabetin ve optimallik koşullarının sağlandığı bu durum “birinci en iyi” olarak adlandırılır ve tüm dönemlerde piyasaların kendi kendine dengeye geleceği varsayılır (Bernheim, 1989).

Ancak gerçek hayatta bu şartların hiç birinin sağlanamayacağı, bu nedenle de bu koşulların soyut bir varsayımdan öteye gidemeyeceği bilinmektedir. XIX. yüzyılda sanayileşmenin ilerlemesi ve sermaye yoğun teknolojilerin kullanımı sonucunda ortaya çıkan piyasa başarısızlıkları da bu durumu doğrulamıştır.

Neoklasikler'e göre, piyasa ekonomisini başarısızlığa uğratan başlıca faktörler; tam rekabetin gerçekleştirilememesi, dışsal ve içsel ekonomilerin varlığı, kamusal malların üretilme zorunluluğu ve marjinal maliyetin sıfır olduğu üretim faaliyetlerinin oluşmasıdır (Aktan, 2000: 5). Piyasa ekonomisinin tek başına optimumu sağlamaktan uzak olduğu bu durumda, kamu ekonomisinin piyasanın eksik olduğu alanlara müdahale etmesi gereklidir. Piyasa başarısızlıklarının olduğu bir ortamda devletin ekonomiye müdahalesi ise “ikinci en iyi” olarak adlandırılır.

Neoklasik iktisatçılara göre, piyasa mekanizmasının yeniden işlerliliğini kazanması için, aksak rekabetin olumsuz sonuçlarının ortadan kaldırılması, pozitif dışsallığın bulunduğu alanlardaki faaliyetlerin devletçe desteklenmesi, negatif dışsallığın bulunduğu faaliyetlerin de ya devletçe yapılması ya da bu faaliyetleri yapan özel birimlerin düzenleyici vergiler gibi kurallara tabi tutulmaları gereklidir. Ayrıca pozitif içselliğin söz konusu olduğu faaliyetler, KİT'ler aracılığıyla devlet tarafından yerine getirilmelidir. Tam kamusal mallar dışında yarı kamusal mallar ve erdemli malların da kısmen devletçe üretilmesi ve doğal tekellere devlet müdahalesi, piyasadaki aksaklıkların giderilmesi için uygun görülmüştür (Aktan, 2000: 6).

2.1.5. Keynesyen İktisat Klasik iktisadi düşüncede piyasa ekonomisinin tek başına soysal refahın

optimizasyonunu sağlayacağı ve bu nedenle devletin ekonomiye müdahalesine gerek olmadığı görüşü hakim olmuştur. Neoklasik iktisadi düşüncede ise piyasa ekonomisinin bazı faktörler

29

dolayısıyla başarısızlığa uğrayabileceği böylece sosyal refahın optimumdan uzaklaşabileceği görüşü savunulmuştur. Neoklasikler, Klasik iktisatçılardan farklı olarak devletin ekonomiye müdahalesinin gerekli olduğunu ancak bunun sınırlı olması gerektiği görüşünü savunmuşlardır (Aktan, 2001).

1929 yılına gelindiğinde dünya genelinde yaşanan büyük durgunluk iktisadi alanda yeni bir dönüşümü gerekli kılmıştır. 1929 yılında yaşanan dünya ekonomik bunalımına, klasik iktisatçıların görüşlerinin çözüm olmaması, iktisatçıları yeni çözüm önerileri bulmaya itmiştir.

Bu dönemde İngiliz iktisatçı John Maynard Keynes, 1936 yılında yayınladığı “Para, Faiz ve İstihdamın Genel Teorisi” adlı eserinde durgunluktan kurtulmak için devletin ekonomiye aktif olarak müdahale etmesi gerektiği görüşünü savunmuştur. Keynes’in bu eseri ile, talep yönlü iktisadın temelleri atılmış ve devletin genişletici maliye ve para politikalarını kullanarak, depresyonu sonlandıracağı ön plana çıkarılmıştır.

Büyük buhran ortamında, Keynes’in bu görüşü ile, Klasik iktisatçıların ileri sürdükleri, mal ve faktör piyasalarının tam istihdam dengesinde olduğu ve piyasalarda eksik istihdam meydana geldiğinde, her arzın kendi talebini yaratarak piyasaların tekrar dengeye geleceği görüşü sorgulanmaya başlamıştır (Shaviro, 1997: 44).

Keynes yaptığı çalışma çerçevesinde pek çok açıdan, Klasik iktisadi düşüncenin temel ilkelerine eleştiriler getirmiştir; Keynes’e göre Klasik iktisadın varsaydığı ücretlerin aşağıya doğru esnekliği ve yatırım tasarruf eşitliği sonucu ulaşılan tam istihdam denge düzeyi genel bir durumda değil, arızi bir durum olarak meydana gelmektedir. Ekonomide meydana gelen işsizliğe bağlı olarak, ücret düzeyleri düşse bile, ekonomideki talep düzeyi de gelire bağlı olarak düşecek ve yine tam istihdam denge düzeyine ulaşılamayacaktır. Klasik düşünceye göre, yatırım tasarruf eşitliğini sağlayan temel unsur faiz oranıdır. Faiz oranındaki değişikliğe bağlı olarak yatırım ve tasarruflar dengeye gelebilir. Keynes’e göre, yatırım tasarruf dengesini belirleyen tek etken faiz oranı değildir, gelir düzeyi, yatırımların marjinal verimliliği ve gelecek döneme bağlı beklentiler de etkili olmaktadır. Buna bağlı olarak, faiz oranı ne kadar düşük olursa olsun, diğer etkenler olumlu olmadıkça yatırım tasarruf dengesinin sağlanması mümkün olmayacaktır. Böylece ekonomide yeterli talebin sağlanamaması deflasyonla sonuçlanacaktır.

Keynes’e göre, eksik istihdam dengesinden tam istihdam dengesine ulaşmak için yapılması gereken talebi artırmaktır. Devletin talebi artırmak için uygulaması gereken maliye politikası ise, açık bütçe politikasıdır. Bunun anlamı, kamu harcamalarının kamu gelirlerinden fazla artırılması ya da kamu harcamaları sabitken vergilerin azaltılmasıdır. Bu şekilde oluşturulan fazladan talep, tam istihdam dengesine ulaşıncaya kadar atıl duran üretim faktörlerini üretim sürecine sokacağından, fiyatlar genel düzeyinin artırmaktan daha çok üretim seviyesini ve buna bağlı olarak milli gelir denge düzeyini artırabilecektir. Bu artış tüm üretim faktörlerinin tam olarak kullanıldığı tam istihdam denge düzeyine kadar sürecektir. Tam istihdam denge düzeyine ulaşıldıktan sonra talebin artırılmaya devam etmesi ise, üretim düzeyini artırmayıp talep enflasyonu şeklinde fiyatlar genel seviyesini artıracaktır.

30

Böylece Keynes, bütçenin dengede olmasına ilişkin Klasik düşüncenin, ekonomiyi yanlış yola saptıracağını ve ekonominin içinde bulunduğu durgunluk ve işsizliğin daha büyük istikrar problemlerine yol açacağını söyleyerek, kamu harcamalarının bütçe açıkları ile finanse edilmesi ve açık finansmanın, ekonomideki kaynakların istihdam altında olduğu bir durumda daha iyi bir politika olabileceği fikrini savunmuştur. Kamu açıklarındaki bir artış, çoğaltan etkisi ile ekonomide ilave talep yaratarak gelir ve istihdamda bir artışa neden olacaktır. Durgunluk dönemlerinde uygulanan açık bütçe politikası, kamu harcamalarının artması ile birlikte ekonomi üzerinde uyarıcı etki yaparak vergi gelirlerinin artmasını sağlayacak ve ekonomi iyileşme aşamasına geldiğinde bütçe fazlası vererek bütçe dengesi yeniden sağlanacaktır (Langdana, 1990: 20-23).

1929 yılında yaşanan büyük buhrandan sonra Keynes’in durgunluğu giderici politikaları sanayileşmiş ülkelerin çoğunda genel kabul görmüş ve 1940’lı yılların başından itibaren pek çok ülkede uygulama alanı bulmuştur. Devletin ekonomideki rolü ve fonksiyonlarının genişletilmesi düşüncesini savunan, Keynes’in ortaya çıkardığı ve pek çok iktisatçının katkıları ile gelişen “Keynesyen İktisat”, 1950’li ve 1960’lı yıllarda hakim iktisadi düşünce akımı olmuştur. Maliye politikası deyimi de iktisat literatürüne Keynes’ten sonra girmiştir. Kamu harcamalarının artması için uygun bir ortam hazırlayan Keynesçi maliye politikası, uzun yıllar uygulanmış, istihdam ve iktisadi büyümenin sağlanmasında etkili olmuştur. Ancak Keynesyen politikalar, enflasyon ve ödemeler dengesi üzerinde olumlu etki gösterememiştir. Bu nedenle 1970’li yıllarla birlikte bu yaklaşıma yöneltilen eleştiriler giderek artmıştır (Görgün, 1994: 123).

2.1.6. Monetarist Yaklaşım 1960’lı yıllardan sonra enflasyon ile işsizliğin bir arada görülmesi ve Keynesyen

görüşün varsayımlarına dayanılarak uygulanan toplam talep yönlü politikaların, ekonomik istikrarın sağlanması için yetersiz kalması, maliye politikasının uygulanmasına yönelik eleştirileri artırmıştır.

1960 ve 1970’li yıllarda, bir çok ekonomist Milton Friedman’ın öncülüğünde, Keynesyen kuramı eleştirerek, serbest piyasa ekonomisinin işleyişine dayalı ve ekonomi politikası içinde para arzına önemli bir yer veren yeni bir kuram ortaya atmışlardır (Ataç, 2006: 12). Klasik miktar teorisinin modernizasyonuna dayanan bu görüş Monetarist (parasal) görüştür.

Monetaristler, Keynesyen ekonominin devletin ekonomiye aktif olarak katılmasını savunan görüşlerine karşı çıkarken, büyük ölçüde Klasik iktisat teorisine dayalı düşünceler geliştirmişlerdir. Ancak Klasik iktisatçıların paranın yalnızca bir örtü olduğunu ileri sürmesine ve asıl olarak reel sorunlarla ilgilenmesine karşılık, Monetaristler paranın ekonomik yaşamda en önemli olgu olduğunu ve ekonomik istikrarsızlıkların çözümlenmesinde para arzının denetlenmesi gerektiğini ileri sürmüşlerdir.

Monetarist görüşün teorik yapısı şu noktalar etrafında toplanır (Savaş, 2007: 869);

31

-Ekonomik yaşamı etkileyen temel faktör parasal değişmelerdir. Bu görüşe göre toplam talebi dolayısıyla üretimi, istihdam ve genel fiyat seviyesini belirleyen temel unsur para arzında meydana gelen değişmelerdir.

-Para arzında meydana gelen değişmelerin ekonomiye yansıması mikro karakterli olup, aktif varlığın fiyat ve getiri oranlarındaki değişmeler nedeniyle yeniden düzenlenmesi ile ortaya çıkar.

-Ekonominin istikrarını bozan etkenlerin çoğu, hükümetlerin izlediği maliye politikasından ve para otoritelerinin firmalar ve kişiler arasında farklılık yaratıcı iradi uygulamalarından kaynaklanır. Ekonomi esas itibari ile istikrarlıdır. Kendi hâline bırakıldığında işsizlik ve enflasyon gibi istikrarsızlıklar oluşmaz. Ekonomideki istikrarsızlığın nedeni, ekonomiye dışarıdan yapılan müdahalelerdir.

Monetaristlere göre ekonomik istikrarsızlıkların ana nedeni uygulanan yanlış para ve maliye politikalarıdır. Para arzında meydana gelen düzensiz dalgalanmalar toplam talep düzeyini doğrudan etkileyecek, üretim düzeyindeki etki ise, bununla eş zamanlı olarak meydana gelmeyecektir. Yani para arzının gelir üzerindeki etkisini kısa zamanda belirlemek çok zordur. Dolayısıyla ekonomide ortaya çıkan kısa dönemli istikrarsızlıklarda para politikası etkili olmayacaktır. Bu nedenle para arzı devlet tarafından belirlenen dışsal bir değişken olduğu için devlet ani politika değişmelerinden kaçınmalı ve para arzı GSMH’ya eşit bir oranda her yıl artırılmalıdır. Örneğin, toplam talep düzeyi toplam arz düzeyini aşınca talep enflasyonu ile karşı karşıya kalınacaktır. Böylelikle meydana gelecek olan istikrarsızlıktan kaçınmanın yolu ise, para arzının belli bir oranda istikrarlı bir şekilde artırılmasıdır. Benzer şekilde maliye politikası da uzun ve belirsiz bir şekilde etkilerini ortaya koyar ve bu etkiler para politikasına göre daha zayıftır. Çünkü maliye politikası faiz oranlarını yükseltip özel sektör yatırımlarının azalmasına yol açar (Savaş, 2007: 869).

Monetarist teori, özel sektörün güven içinde gelişebileceği ve ekonomik büyümeyi sağlayacağı istikrarlı bir ortamı savunur. Bu nedenle ilk olarak para arzı her yıl belirli bir oranda artırılmalı, devlet maliye politikaları ile ekonomiye müdahale etmemeli, kamu kesimi küçültülmeli, kamu harcamaları sınırlandırılmalı ve sıkı para politikası önlemleri alınmalıdır.

2.1.7. Arz Yönlü İktisatçılar 1970'li yıllarda, enflasyon ve işsizliğin birlikte ve yüksek oranlarda yaşandığı bir

sürece girilmesi ve stagflasyon probleminin ortaya çıkması ile Keynesyen iktisat politikalarının ekonomi içindeki gücünü yitirdiğini savunan bir diğer yaklaşım da Arz-Yönlü iktisattır. Arz-Yönlü iktisat yaklaşımında, iktisadi soruna talep cephesinden yaklaşan Keynesçi modelin aksine, ekonominin arz yönüne ağırlık verilmekte ve üretimin özellikle vergi indirimleri yoluyla teşvik edilmesi önerilmektedir.

Arz-Yönlü iktisatçılara göre, iktisadın tüm sorunları arz kaynaklıdır. Bu nedenle üretimi teşvik edecek en önemli araç vergi indirimleridir. Düşük üretim düzeyi ve düşük büyüme hızı şeklinde yaşanan ekonomik durgunluğun nedeni ise; enflasyon nedeniyle yüksek

32

gelir dilimlerinden vergi ödeyenlerin sayısının artması ve dolayısıyla çalışma gayretlerinin olumsuz etkilenmesine bağlanmıştır (Demir, 1994).

Bu çerçevede Arthur Laffer tarafından ortaya çıkarılan ve vergi oranlarının düşmesi ile vergi hasılatının artacağı görüşü Laffer eğrisi ile açıklanmaya çalışılmıştır. Laffer, görüşleri ile Keynesyen iktisat politikasını eleştirerek, “her arz kendi talebini yaratır” şeklinde ifade edilen Say kanununu tekrar gündeme getirmiştir. Arz-Yönlü iktisadın çıkış noktası olarak kabul edilen bu görüş çerçevesinde, Arz-Yönlü iktisat, iktisadi sorunların kaynağını talep yetersizliği olarak değil, üretimin talebe oranla yetersiz olmasına bağlamıştır. Bu çerçevede üretimi teşvik edecek en önemli kalem vergi indirimleridir (Aktan, 2004: 53).

Vergi oranlarının düşürülmesi tüketici ve üretici üzerinde olumlu etki yapacak ekonomide yatırımları üretimi ve istihdamı artıracaktır. Arz ekonomisine göre vergi oranlarının düşürülmesi ile vergi yükü azalan işçilerin gerçek ücretleri artmış olacak, işçiler daha çok çalışacak ve emeğin kalitesi yükselecektir. Böylece istihdam artacak ve işsizlik oranı azalacaktır.

Faizler üzerindeki vergi yükünün azalmasıyla faizler ucuzlayacak, finansman maliyetleri azalacak ve firma yatırımları artacaktır. Faizlerden daha az vergi alınması ile tasarruf sahiplerinin faiz gelirleri ve tasarrufları artacaktır. Vergi oranlarının düşürülmesi ile ekonomiye dinamizm gelecek ve sonuçta gelir artacak buna bağlı olarak vergi hasılatı da artacaktır.

Arz–Yönlü vergi politikalarını en kapsamlı bir şekilde uygulayan ABD, 1980 sonrası dönemde ekonomik alanda önemli başarılar elde etmiştir. Ancak vergi indirimleri ile artan bütçe açıkları Arz-Yönlü iktisatçıların da sorgulanmasına neden olmuştur. Böylece ABD’de Reagan ve İngiltere’de Thatcher yönetimleri tarafından uygulanmış olan arz yönlü ekonomiden beklenen sonuçlar alınamamıştır. Arz-Yönlü vergi politikalarını savunanlar ise bütçe açıklarına ilişkin temel sorunun kamu harcamalarının azaltılmaması olduğunu iddia etmişlerdir (Aktan, 2004: 64).

Arz–Yönlü iktisatçıların görüşlerinin kamu maliyesine yansımasını şu temel noktalar etrafında toplamak mümkündür. Ekonomiye devlet müdahalesi azaltılmalıdır, kamu harcamaları ve vergiler düşürülerek devlet bütçesi küçültülmelidir, ekonominin rekabetçi yapısı korunmalı ve piyasaya giriş daha serbest hâle gelmelidir, ekonominin düzenlenmesinde maliye politikaları yerine para politikaları belirleyici olmalıdır ve sıfır tabanlı bütçe hazırlama tekniği uygulanarak kamu fonlarının israf edilmesi önlenmelidir (Türk, 2004: 25).

2.1.8. Kamusal Seçiş Teorisi ve Anayasal İktisat 1930’lu ve 1940’lı yıllarda Neoklasik iktisat piyasa ekonomisinin genel ekonomi

içinde başarısız olduğunu ve bu nedenle devletin ekonomiye müdahale etmesi gerektiği görüşünü savunmuştur. 1960’lı yıllarda Kamu tercihi iktisatçıları ise Neoklasik iktisadın kabul ettiği iyi devlet anlayışını reddederek, kamu ekonomisinin de piyasa ekonomisi gibi kendi başına optimumu sağlamaktan uzak olduğunu ifade etmişlerdir.

33

Kamusal seçiş teorisinin gelişimindeki en önemli etken, İkinci Dünya Savaşından sonra kamu sektörünün hızla büyüme sürecine girmesidir. Bu büyüme süreci ise temel iki yaklaşımla açıklanabilir;

Devletin rolü ve fonksiyonlarının genişlemesi ile birlikte siyasal karar alma sürecinde rol alan kişilerin çıkarlarının artması söz konusudur. Devleti oluşturan birimler, oy maksimizasyonu hedefi ile davranan politikacılar ve etki alanlarını genişletmeye çalışan bürokratlardır. Bunlar kamu ekonomisinin arz yanını oluşturur. Talep yanında ise seçmenler ve çıkar grupları vardır. Siyasi piyasada karşı karşıya gelen bu gruplar, çoğu zaman aldıkları yanlış kararlarla kaynakların yanlış tahsisine neden olurlar. Bu durumun en belirgin ortaya çıktığı alan ise kamu kesiminin ekonomi içindeki payının aşırı şekilde büyümesidir (Kirmanoğlu, 2007: 14). Yani çıkar gurupları yanında, seçmenlerin politik bilgisizlik ve ilgisizliğine bağlı olarak daha fazla kamusal mal ve hizmet talep etmeleri, kamu sektörünün büyümesinin bir nedenidir. Ayrıca kamu kesimi tarafından verilen bu hizmetlerin finansmanında, çıkar grupları ve seçmen menfaatini korumak için, vergi dışı kaynaklara başvurulması da ortaya çıkan diğer bir sorun olarak görülmektedir.

Kamusal seçiş teorisine göre kamu kesiminin büyümesindeki diğer bir neden, Keynesyen müdahaleci devlet anlayışıdır. Klasik iktisattaki denk bütçe yerine, Keynesyen iktisatta telafi edici bütçenin savunulması ve uygulanması devletin büyümesine ve demokratik yapının yozlaşmasına neden olmuştur (Aktan, 2004).

James M. Buchanan, aşırı büyümüş devleti, 1975 yılında yazdığı “Özgürlüğün Sınırları” adlı eserinde bir dev olarak tanımlamış ve bu çalışma ile ekonomik ve politik özgürlüklerin gerçekleşmesi için devletin yetkilerinin ve gücünün sınırlanması gerektiğini savunmuştur (Aktan, 2004).

Piyasanın yeniden işlerliliğini sağlaması için devletin alanı daraltılmalıdır. Ayrıca politikacılar ve bürokratların toplumun kaynaklarını kullanmasına daha fazla izin verilmemelidir. Devletin büyümesi ile ortaya çıkan bu politik ve ekonomik yozlaşmanın ortadan kaldırılması için, politik karar alma sürecinde yeniden bir yapılanma gereklidir.

Bu gelişmeler Anayasal İktisat adı verilen yeni bir araştırma programının doğmasına yol açmıştır. Devletin başarısızlıklarının gidermek için gerekli olan bu yeniden yapılanma süreci anayasal çerçevenin yeniden düzenlenmesi ile mümkündür. Buradaki temel amaç iktidarın ne gibi yasal, kurumsal ve anayasal sınırlarla belirlenmesi gerektiğini tespit etmektir (Savaş, 2007; Aktan, 2004; Buchanan 1989).

Kamusal seçiş teorisi, siyaset bilimi ile ekonominin bir kesişim noktasıdır. Neoklasik varsayımları ve araçları kullanmasına rağmen, kurumları göz ardı etmez (Kirmanoğlu, 2007: 15). Ayrıca devleti bütünüyle reddetmez ve devletin görevlerinin “sosyal sözleşmeyi” temsil eden anayasal normlar ile belirlenmesi ve sınırlandırılması gerektiğinin öncülüğünü yapar. Buchanan’a göre iyi bir toplumsal düzen, anarşizm ile dev devlet anlayışı arasında kurulacak olan sınırlı devlet ile mümkündür (Aktan, 2004).

34

Siyasi ve iktisadi düşünceler tarihinde yaşanan tüm bu gelişmeler göstermektedir ki; XVI. yüzyıldan günümüze kadar devletin ekonomiye müdahale derecesi sürekli sorgulanmış ve hala sorgulanmaya devam etmektedir. Tüm bu açıklamalarda ve gelişim sürecinde görüldüğü üzere, her dönemde yaşanan ekonomik gelişmeler ve doktriner değişimler devletin ekonomiye müdahale biçimini de şekillendirmiştir.

Klasik iktisatçılar, devlet anlayışına tamamen karşı çıkarken, Neoklasik iktisatçılar sanayi devrimi ile ortaya çıkan piyasa dengesizliklerini gidermek için bazı alanlarda devlet müdahalesini gerekli görmüştür. 1929 yılında yaşanan büyük buhran ise piyasayı zayıflatmış ve talebi artırıcı Keynesyen iktisat politikaları ile devlet, ekonomide hakim güç hâline gelmiştir. 1970’li yıllarda devletin ekonomideki payının giderek büyümesi ile birlikte yaşanan enflasyon ve işsizlikteki artış, Yeni Liberal politikalarla bireysel gücü tekrar ön plana çıkarmış ve devlet müdahalesinin azaltılması yönünde pek çok teoriyi gündeme getirmiştir.

Günümüzde ise küreselleşme süreci ve ulusal sınırların dışına taşan iletişim ve ticaret ağları, gelişen teknoloji, ulus devlet anlayışını bile geride bırakarak, devlet kavramını ve devletin fonksiyonlarını yeni bir boyuta sokmuştur. Ancak 2008 yılında ABD’de başlayıp tüm dünyaya yayılan finansal kriz, devletin ekonomi içindeki gücünü ve desteğini bir kez daha ortaya koymuştur.

Bir kaç yüzyıldır ekonomi politikalarının temel özelliği serbest piyasa yaklaşımıyla Keynesyen karma ekonomi yaklaşımı arasında gidip gelmektedir. Piyasa ekonomisi ne zaman krize girse Keynesyen ekonomi politikalarına sarılmış ve krizden çıktıktan sonra da onları terk etmeye yönelmiştir (Eğilmez, 2009: 17).

2.2. Farklı Devlet Türleri Siyasi ve iktisadi düşünceler tarihinde yaşanan tüm bu gelişmeler göstermektedir ki;

XVI. yüzyıldan günümüze kadar devletin ekonomiye müdahale derecesi sürekli sorgulanmış ve hala sorgulanmaya devam etmektedir. Tüm bu açıklamalarda ve gelişim sürecinde görüldüğü üzere, her dönemde yaşanan ekonomik gelişmeler ve doktriner değişimler devletin ekonomiye müdahale biçimini de şekillendirmiştir.

Klasik iktisatçılar, devlet anlayışına tamamen karşı çıkarken, Neoklasik iktisatçılar sanayi devrimi ile ortaya çıkan piyasa dengesizliklerini gidermek için bazı alanlarda devlet müdahalesini gerekli görmüştür. 1929 yılında yaşanan büyük buhran ise piyasayı zayıflatmış ve talebi artırıcı Keynesyen iktisat politikaları ile devlet, ekonomide hakim güç hâline gelmiştir. 1970’li yıllarda devletin ekonomideki payının giderek büyümesi ile birlikte yaşanan enflasyon ve işsizlikteki artış, Yeni Liberal politikalarla bireysel gücü tekrar ön plana çıkarmış ve devlet müdahalesinin azaltılması yönünde pek çok teoriyi gündeme getirmiştir.

Günümüzde ise küreselleşme süreci ve ulusal sınırların dışına taşan iletişim ve ticaret ağları, gelişen teknoloji, ulus devlet anlayışını bile geride bırakarak, devlet kavramını ve devletin fonksiyonlarını yeni bir boyuta sokmuştur.

35

Bir kaç yüzyıldır ekonomi politikalarının temel özelliği serbest piyasa yaklaşımıyla Keynesyen karma ekonomi yaklaşımı arasında gidip gelmektedir. Piyasa ekonomisi ne zaman krize girse Keynesyen ekonomi politikalarına sarılmış ve krizden çıktıktan sonra da onları terk etmeye yönelmiştir (Eğilmez, 2009: 17). Devlet kurumunun ekonomi ilişkisi incelendiğinde farklı devlet türleri ortaya çıkmaktadır. Bunlar bazen tarihsel olarak birbirini izlemiş bazen de aynı dönemde farklı toplumlarda ortaya çıkmıştır. Bu devlet tiplerini en temel olarak şu başlıklar altında toplayabiliriz (Kirmanoğlu, 2014: 22-28);

Minimal Devlet:

Liberal devlet anlayışına dayanan minimal devlet, ekonomiye en az müdahale eden sadece saf kamusal malları üreten devlettir.

Kamu Hizmetleri Devleti:

Devlet sadece saf kamusal malların sunumunda değil piyasanın aksadığı pek çok alanda ekonomide faaliyet göstermelidir. Örneğin dışsallıklar, doğal tekeller, piyasaların düzenlenmesi, makroekonomik istikrar, gelir dağılımı sorunları, yoksulluğun azaltılması bu faaliyetler arasında sayılabilir.

Kalkınmacı devlet:

Az gelişmiş ülkelerde yaşanan sermaye birikimi yetersizliğini telafi etmek için devletin planlı kalkınma yoluyla bu alana müdahale etmesidir. Bir yandan ithal ikameci politikalar diğer yandan geniş kamu işletmeciliği sistemi, devletin kalkınmada belirleyici ajan olmasını sağlamıştır. Uygulama alanı bulduğu her ülkede başarılı olunamamışsa da Hong Kong, Tayvan, Güney Kore gibi Doğu Asya ülkeleri en başarılı örneklerdir.

Günümüzde ise kalkınmacı devlet anlayışı yeni bir boyut kazanmıştır. 1997 yılında yaşanan Asya Krizi sonrasında Doğu Asya Tipi Kalkınmacı Devlet Modeli tartışılmaya başlanmış ve günümüzün koşullarına uygun yeni bir Kalkınmacı Devlet anlayışı gündeme getirilmiştir. Yeni Kalkınmacı Devlet modelinin ortaya çıkışına neden olan etken, küresel üretim ve finans yapılarındaki dönüşüm ve bu dönüşümün uluslararası yönetişim mekanizmaları üzerindeki etkisidir. Bir taraftan üretimin gittikçe uluslararasılaşması, diğer taraftan rekabet gücünün ağırlıklı olarak ileri teknoloji içeren ürün ve hizmetlere kayması, yeni bir sanayileşme stratejisini ve dolayısıyla yeni bir örgütlenme biçimini gündeme taşımıştır (Yaşgül, 2013:123).

Yeni kalkınmacı devlet anlayışı artık üretime doğrudan katılmak yerine, üretimde verimliliği artırmak için devlet AR-GE faaliyetlerine katılmaktadır. Eski ithal ikameci politikalar yerine, devlet firmalara küresel ölçekte ve yeni teknolojiler kullanarak çalışmaları için destek vermektedir. Korumacılık ve bebek endüstrilerinin geliştirilmesi anlayışı terk edilmiştir. Washington sürecinin serbest piyasa ilkeleri yerine, piyasanın güçlendirilmesinde kurumların rolü ve sivil toplumun yönetime katılması, yönetişim kavramı önem kazanmıştır.

36

Refah Devleti:

Sanayileşme sonrasında ortaya çıkan toplumsal eşitsizlikleri azaltmak ve sosyal refahın maksimizasyonunu sağlamak amacıyla, devletin ekonomiye aktif ve kapsamlı müdahalelerde bulunmasını öngören bir devlet modelidir. Yani kamu kaynaklarından finanse edilen çeşitli sosyal harcamalarla halkın refah düzeyini artırmaya çalışan devlet tipidir.

Küresel Çağın Devleti:

1980’li yıllardan sonra dünyada yaşanmaya başlayan küreselleşme ve Neoliberal akımlarla birlikte ulusal ekonomiler dünya ekonomileri ile bütünleşmiş ve iktisadi kararlar dünyadaki sermaye birikimine yönelik dinamiklerle belirlenmeye başlamıştır. Ayrıca sanayi kapitalizminin tamamlayıcısı olan teknolojik yeniliklerin gelişimi, her türlü sermayenin, sınır tanımaksızın serbestçe dolaşımını artırmış ve finans kapitalizm sınırsız bir özgürlüğe kavuşmuştur. Böylece dünya tek bir pazara dönüşmüş ve ülkeler birbiri ile bütünleşmiştir. Başlangıçta ekonomide serbestleşme, ihracata dönük büyüme modeli olarak sunulan bu yeni dönüşüm kendi amacını aşarak yeni bir değişime neden olmuş, bu süreçte ulus devlet anlayışı ve örgütlenme biçimi aşındırılmaya başlanmıştır (Kazgan, 2000). Dünyadaki ekonomik gelişmelerin etkisiyle devlet kurumları kendi işlevlerini bir anlamda yitirmiştir.

Küreselleşme sürecinde, Neo-liberal politikalar içinde dikkat çeken bir diğer konu da özelleştirmedir. Devlete ait olan varlıkların yönetim veya mülkiyetinin kamu sektörünün yönetiminden çıkması olarak tanımlanan özelleştirme çalışmaları bir taraftan devletin ekonomideki müdahaleci gücünü zayıflatırken, diğer taraftan özel sektöre yeni piyasa alanları sağlamıştır.

Ulus-devlet anlayışının zarar gördüğü bir diğer alan ise devletin uyguladığı maliye politikaları ve kamu kesiminin araçlarıdır. Küresel sermayenin karlılığını azaltacak olan riskleri, gideceği ülkede istememesi, yabancı sermayeye sağlanan olanakları artırmış bunun yanı sıra devletin ekonomi üzerindeki gücünü daraltmıştır. Özellikle devletin yabancı sermaye üzerindeki vergi yükünü azaltma çabası ülkeler arasındaki vergi rekabetini önemli ölçüde artırmıştır.

Ancak bu gelişmeler devletin egemenliğinin yok olması anlamına gelmemektedir. Ulus devlet kendi kurumları ile kendi sınırları içinde kontrol gücüne hala sahiptir. Ayrıca sermaye; bazı kaynaklara ulaşabilmek için ulus devletlere bağımlıdır ve gittiği ülkede haklarını koruyabilecek, üretim faktörlerinin serbest dolaşımını güvence altına alabilecek, finansal istikrar sağlayabilecek ve piyasa tarafından çözülemeyen problemlerle çözüm bulacak bir devlete ihtiyacı vardır. Bu bağlamda bakılırsa küreselleşme sürecinde devletin fonksiyonları azalmamış bir anlamda değişime uğramıştır.

37

Uygulama Soruları

1) İktisadi Düşünce akımlarındaki farklı görüş ve ders notları arasında saydıklarımız dışında kalan iktisadi akımları araştırınız

2) Dünya üzerindeki ülkelerde uygulanan farklı devlet türlerini araştırınız.

3) Türkiye nasıl bir devlet türü ile nitelendirilebilir.

38


Siyasi ve iktisadi düşünceler tarihinde yaşanan tüm gelişmeler XVI. yüzyıldan günümüze kadar devletin ekonomiye müdahale derecesi sürekli sorgulanmış ve hala sorgulanmaya devam etmektedir. Tüm bu açıklamalarda ve gelişim sürecinde görüldüğü üzere, her dönemde yaşanan ekonomik gelişmeler ve doktriner değişimler devletin ekonomiye müdahale biçimini de şekillendirmiştir. Klasik iktisatçılar, devlet anlayışına tamamen karşı çıkarken, Neoklasik iktisatçılar sanayi devrimi ile ortaya çıkan piyasa dengesizliklerini gidermek için bazı alanlarda devlet müdahalesini gerekli görmüştür. 1929 yılında yaşanan büyük buhran ise piyasayı zayıflatmış ve talebi artırıcı Keynesyen iktisat politikaları ile devlet, ekonomide hakim güç hâline gelmiştir. 1970’li yıllarda devletin ekonomideki payının giderek büyümesi ile birlikte yaşanan enflasyon ve işsizlikteki artış, Yeni Liberal politikalarla bireysel gücü tekrar ön plana çıkarmış ve devlet müdahalesinin azaltılması yönünde pek çok teoriyi gündeme getirmiştir. Günümüzde ise küreselleşme süreci ve ulusal sınırların dışına taşan iletişim ve ticaret ağları, gelişen teknoloji, ulus devlet anlayışını bile geride bırakarak, devlet kavramını ve devletin fonksiyonlarını yeni bir boyuta sokmuştur.

39

Bölüm Soruları

1) Devleti iktisadi anlamda nasıl tanımlarız?

2) Klasik öğretinin devlet müdahalesine karşı görüşlerini üç ilke ile özetleyiniz

3) Birinci en iyi kavramını açıklayınız

4) Fizyokratların devlet müdahalesine karşı çıkmalarının nedeni nedir?

5) Minimal devlet ile küresel devlet anlayışı arasında farklı ve benzer yöneler nelerdir?

40

3. DEVLETİN EKONOMİYE MÜDAHALESİ VE EKONOMİDEKİ FONKSİYONLARI

41


Bu bölümde devletin ekonomiye müdahalesinin teorik temellerini ve devletin ekonomide üstlendiği fonksiyonları inceleyeceğiz. Bu konuyu daha iyi açıklayabilmemiz için öncelikli olarak dünyadaki bazı iktisadi olayları iyi algılamamız ve bu olaylar için geliştirilmiş teori ve politikaları bilmemiz gerekir. İktisadi olaylar ve bunlar için geliştirilmiş teoriler, Etkinlik, Adalet, Büyüme ve İstikrar olmak üzere dört temel kavramdan hareket edilerek incelenmektedir;

42


1. Devlet müdahalesi nedir?

2. Devlet ekonomiye neden müdahale eder?

3. Devletin ekonomide üstlendiği fonksiyonlar nelerdir?

43




Devletin ekonomiye müdahalesi ve Ekonomide üstlendiği fonksiyonlar

Devlet neden ekonomiye müdahale eder, devlet fonksiyonları nelerdir sorularını analiz edebilir

Metinler, sunumlar, örnekler

44

Anahtar Kavramlar

Devlet müdahalesi

Etkinlik

Adalet

Büyüme

İstikrar

45

3.1. Devletin Ekonomiye Müdahalesi ve Ekonomideki Fonksiyonları İktisadi olaylar ve bunlar için geliştirilmiş teoriler, Etkinlik, Adalet, Büyüme ve

İstikrar olmak üzere dört temel kavramdan hareket edilerek incelenmektedir;

Etkinlik; bu kavram ekonomideki kaynakların etkin dağılımını ifade etmekte ve daha fazla refah sağlayacak hiçbir dağılım biçiminin olmaması anlamına gelmektedir. Kaynakların etkin dağılımı, her kaynağın en verimli olduğu ve en yüksek faydayı sağlayacağı alanda kullanılmasıdır. Bu bağlamda, etkinliğin temel öğelerinden biri üretimde boşa harcanan fırsatların olmaması, yani diğer maldan daha az üretmeden bir maldan daha fazla üretmenin mümkün olmamasıdır. Herkesi daha iyi duruma getirmek için tüm fırsatlardan tamamen yararlanıldığında, ekonomideki kaynakların etkin bir şekilde kullanıldığı söylenebilir.

Adalet; etkinlik bir ölçüde somut bir tanıma sahip olsa da, adalet somut bir tanıma sahip değildir ve yorumu yapan kişinin yargılarını da dikkate alır. Birçok kişi için adalet, gelir ve servetin daha eşit bir şekilde dağıtılmasını ifade eder. Bazılarına göre de fakirliğin ortadan kaldırılmasıdır.

Genel olarak iktisat bilimindeki adalet kavramı, kaynakların dağıtımdaki adalet (dağıtıcı adalet ya da sosyal adalet) anlamında kullanılmaktadır. Dağıtıcı adalet ile piyasanın işleyiş sürecinde ortaya çıkan gelir dağılımının, adil olup olmadığı konusu önemli hâle gelir. Bunun bir uzantısı olarak iki temel yaklaşım ortaya çıkar; birincisi ekonominin ortaya çıkardığı sonuçların adil olması, ikincisi ise sürecin adil olmasıdır.

Sonuçların adil olması; bu konuda iki farklı görüş vardır. Birincisi eşitlikçi görüş; ekonomide 100 değerindeki bir gelir dağıtılıyorsa, bunun 50-50 olarak dağıtılması, 20-80 olarak dağıtılan bir mekanizmaya göre daha adildir. İkincisi hakkaniyet görüşü; herhangi bir gelir dağılımının adil olarak kabul edilmesi eşitlikçi olması ile değil, herkesin hak ettiği geliri elde etmesi ile mümkündür. Yani az çalışanın az kazandığı, çok çalışanın çok kazandığı bir gelir dağılımı adildir.

Sürecin adil olması; adalet ortaya çıkan sonuçlara göre değil de ekonominin içinde işlediği sürece göre değerlendirilmelidir. Bu yaklaşımda fırsat eşitliği kavramı ön plana çıkmaktadır ve gelirin elde edilmesinde tüm bireyler eşit fırsatlara sahipse, ortaya çıkan gelir dağılımı adil kabul edilir (Kirmanoğlu, 2014:66).

Büyüme; teknolojik değişme, icatlar ve bilgi birikimi nedeniyle, toplumların yeni mal ve hizmet üretmeleri ya da daha önce üretmekte oldukları mal ve hizmetleri daha kaliteli bir şekilde üretmeyi öğrenmeleridir. Diğer bir değişle ekonomik büyüme bir ekonomideki toplam çıktı miktarının artmasıdır. Eğer çıktı miktarındaki artış nüfustan daha hızlı büyürse, kişi başına düşen ürün miktarı artacağı için, yaşam standartları da artacaktır. Ekonomi büyüdüğünde de, insanların ihtiyaç duydukları yeni mal ve hizmetlerden daha fazla üretilecektir. Bunun sonucu olarak, kırsal ve az gelişmiş bölgelerde yaşayan toplumlar daha endüstrileşmiş toplumlar hâline gelecek ve kişi başına çıktı düzeyi artacaktır.

46

İstikrar; fiyat istikrarı ve tam istihdam kavramları ile ilişkilendirilmekte ve genellikle düşük enflasyon ve kaynakların tam kullanımı ile birlikte ulusal düzeyde çıktı miktarının düzgün bir şekilde artmasını ifade etmektedir.

İktisadın üzerinde yükseldiğini düşündüğümüz ve dört temel kriter olarak ifade ettiğimiz bu kavramlar, piyasa mekanizmasının işleyişinde ulaşmaya çalıştığımız sonucu da ifade etmektedir. Diğer bir değişle; bu kriterler ekonominin iktisadi fonksiyonlarını oluşturmakta ve ekonomi politikası olarak bu dört amaca ulaşılmak istenmektedir.

Ancak piyasaların etkin olduğu konusundaki ilkenin istisnaları vardır. Piyasa mekanizmasının başarısız olduğu ya da yetersiz kaldığı durumlarda devlet bu amaçları yerine getirebilmek için ekonomiye müdahale eder. Fakat piyasa başarısızlığı dışında genel kural, ekonomiyi düzenlemenin en iyi yolunun piyasalar olduğu yünündedir.

Piyasalar etkinliği sağlayamadığında, devlet müdahalesi toplumun refahını artırabilir. Yani piyasalar iyi işlemediğinde uygun biçimde oluşturulan hükümet politikası toplumun kaynak kullanımını değiştirerek, ekonomiyi etkin bir duruma doğru yaklaştırabilir. Bu çerçevede maliye teorisi bilimi, piyasa başarısızlıkları durumunda devletin ekonomideki rolünün ne olması gerektiğini, normatif yaklaşıma dayanarak açıklamaya çalışır.

Kamu maliyesi alanında devletin ekonomiye müdahalede bulunduğu alanlar, diğer bir ifade ile devletin ekonomide üstlendiği fonksiyonlar aşağıdaki gibi sıralanabilir 1.

1. Devletin kaynak dağılımını düzenleme fonksiyonu,

2. Gelir dağılımını düzenleme fonksiyonu,

3. Ekonomik istikrar ve büyüme fonksiyonu,

3.1.1. Devletin Kaynak Dağılımını Düzenleme Fonksiyonu Bilindiği üzere iktisat biliminin temeli, ekonomi içinde kıt olan kaynaklara karşılık

sonsuz ihtiyaçların olduğu, önermesine dayanır. İnsanların ihtiyaçları sonsuzdur; herkes çok iyi bir yerde oturup, iki üç spor arabaya sahip olup, lüks otellerde tatil yapmak ister. Ancak dünyanın en zengin ülkesinde bile birçok aile bunları karşılayamaz.

Bireyler bu istekleri arasında seçim yapmak zorunda kalır, gelir ve zaman bunlar için bir kısıt yaratmakla birlikte, bireyleri seçime zorlayan asıl neden kaynakların kıt olmasıdır. Kendisinden başka bir şey üretmek için kullanacağımız her şey kaynaktır ve var olan bir kaynak, toplumun kullanmak istediği tüm alanlara yetmiyorsa, o kaynak kıttır.

1 R. A. Musgrave (1959), devletin ekonomiye müdahalesini, devlete ekonomi içinde üç fonksiyon

vererek tanımlamıştır. Bunlar; Devletin kaynak dağılımını düzenleme fonksiyonu, Gelir dağılımını düzenleme fonksiyonu, İktisadi istikrarı sağlama fonksiyonudur. Devletin ekonomik fonksiyonlarını bu kapsamda inceliyoruz.

47

İktisat biliminin üzerinde durduğu husus; sınırsız ihtiyaçlarımızla, sınırlı kaynaklarımız arasındaki dengeyi nasıl kuralım ki, toplumsal açıdan mümkün olan en yüksek fayda sağlanabilsin. Piyasa mekanizması içinde bu optimizasyonu sağlayacak olan, tam rekabet varsayımı altında oluşan fiyat mekanizmasıdır. Piyasa üretimiyle sunulan mallarda, tüketicilerin her biri ayrı bir mal ve hizmet biriminden yararlanır, yani mal ve hizmetlerden tüketiciler özel yarar sağlar. Tüketicinin yararlandığı mal ve hizmet biriminin tüm faydası, yalnız kendisine aittir ve kendisinden başkası yararlanamaz. Firmalar da ürünlerini sadece fiyatını ödeyen alıcılara teslim ederler. Bu koşullar bir araya geldiğinde, tam rekabet de sağlanıyor ise piyasadaki firmalar, üretimlerini talebe uygun çeşitte ve miktarda gerçekleştirir.

Bu iktisadi döngünün sonunda, tüm faydalar alıcı üzerinde, tüm maliyetler de üretici üzerinde kaldığından, her bir malın toplumsal faydası ve maliyeti ile özel faydası ve maliyeti arasında fark oluşmaz. Böylece optimallik koşulu yani toplumsal faydanın toplumsal maliyetlere eşitlenmesi koşulu sağlanmış olur (Bulutoğlu, 2008: 7-11).

Sonuçta piyasa üretiminde etkinliğin şartı; üretimin yarattığı faydanın hepsinin satın alanlara geçmesi, maliyetin ise üreticilere kalması şeklinde açıklanabilir. Böyle bir düzende bir mal üretilmeli mi üretilmemeli mi diye karar vermek için herhangi bir devlet müdahalesine ihtiyaç yoktur.

Ancak bazı mal ve hizmetlerde malı satın alana sağladığı özel fayda yanında başkalarına sızan genel faydaları, üreticinin katlandığı özel maliyetlerin yanında başkalarına yüklediği toplumsal maliyetleri de vardır. Klasik düşünceye önemli bir katkı olarak düşünülen Neoklasik iktisadi düşünce, piyasa ekonomisinin tek başına optimumdan uzaklaştığı bu durumda kamu ekonomisine gerek olduğunu savunur.

Neoklasik teoride de kaynakların tahsisi asıl olarak piyasadadır. Ancak hem dış faydaların hem de dış maliyetlerin varlığında, piyasa ekonomisinin işleyişi, kaynakların topluma daha yüksek fayda sağlayacak şekilde kullanılmasına engel olur ve bu durumda piyasa yetersizliklerini gidermek için devlet müdahalesi gerekli görülür.

Bu açıklamalar gösteriyor ki; devlet müdahalesi, piyasa aksaklıklarının değerlendirilmesi üzerine kurulmuştur. Bu nedenle kaynakların etkin dağılımı konusu incelenirken öncelikli olarak, piyasa mekanizmasının hangi koşullar altında etkin çalışabildiğine, ikinci aşamada ise bu etkinliğe ulaşılmasını engelleyen unsurların neler olduğuna bakmak gerekir.

3.1.1.1. Piyasa Mekanizmasının Etkinliği Piyasa, alıcı ve satıcılardan oluşan bir mübadele ağıdır. Herhangi bir müdahale

olmadan piyasanın serbestçe işleyişini açıklayan Adam Smith, bir tür görünmez elin fiyatlar yoluyla piyasaları dengeleyeceğini savunmuş ve toplumdaki iş bölümü sayesinde bundan herkesin kazançlı çıkacağını iddia etmiştir.

Klasik iktisat ekolünü takip eden pek çok iktisatçı piyasa ekonomisinin işleyişini ve etkinliğini, bazı kısıtlayıcı varsayımlara dayanarak modelleştirmeye çalışmıştır. Bunların

48

arasında yer alan, Neoklasik iktisatçılar tam rekabet koşulları altında ve iktisadi adam modeline dayanarak, rekabetçi piyasa dengesinin ve kaynak dağılımının kendiliğinden sağlanacağını savunmuştur.

Neoklasik iktisatçıların rekabetçi piyasa dengesinin sağlanması için belirlediği tam rekabet koşulları; çok sayıda alıcı ve satıcısı bulunan, piyasaya giriş ve çıkışların serbest olduğu, homojen malların bulunduğu, karar alıcıların tam piyasa bilgilerine sahip olduğu, dışsallıkların olmadığı ve tekelci güce sahip üretim alanlarının olmadığı, bir piyasa modelidir. Piyasa mekanizmasının etkin işleyebilmesi için, tam rekabet koşullarının sağlanması gerekir.

Neoklasik yaklaşımın İktisadi adam modeli ise bireyin davranışlarında rasyonel olduğu ve yaptığı seçişlerde kendi çıkarlarını önde tuttuğu, yani tüketici ise faydasını, üretici ise karını artırma güdüsü ile davrandığı varsayımına dayanır.

Tam rekabetçi piyasa denge modelinde, bütün bu önkoşulların sağlanması hâlinde oluşan tüketici ve üretici dengeleri bütün piyasaların da dengeye gelmesini sağlayacaktır.

Biraz daha açık ifade edecek olursak; aynı mal ve hizmetin birçok alıcısının ve satıcısının olduğu rekabetçi bir piyasada; fiyatlar veri olarak alınmak üzere, tüketiciler, bütçe kısıtı altında faydalarını maksimize ederek, üreticiler ise hasıla kısıtı altında karlarını maksimize ederek, tüketim ve üretim miktarlarını belirlerler, eğer bu iki miktar eşit değilse, yani herhangi bir nedenle arz ya da talep fazlası varsa, fiyatlar aşağı ve yukarı doğru hareket ederek dengeyi sağlarlar (Kirmanoğlu, 2014: 69).

Böylece toplam artığı, yani piyasadaki alıcı ve satıcıların kazançlarını maksimize eden piyasa dengesine ulaşılmaya çalışılır. Bu çerçevede ulaşılan denge rekabetçi genel denge olarak tanımlanır ve pozitif iktisat yaklaşımı bu genel dengeyi bize açıklar.

Rekabetçi bir denge modelinde piyasa mekanizması etkin midir?

Normatif iktisat içerisinde yer alan Refah Ekonomisi bize bu soruyu açıklamak için yardımcı olacaktır. Refah ekonomisi; birbirine alternatif olacak birden fazla ekonomik durum arasından hangisinin toplumsal açıdan en uygun seçenek olduğunu araştırır. Toplumların çok sayıda insandan oluştuğu düşünülürse, zaten asıl problem toplumun tüm bireyleri için sosyal refahın nasıl maksimize edileceğidir.

Bu konuda ortaya çıkan ve yaygın olarak kabul edilen kavram, XIX. yüzyılda ilk olarak İtalyan iktisatçı Vilfredo Pareto tarafından geliştirilen tahsis etkinliği kavramıdır.

Pareto’nun etkinlik tanımı Pareto Etkinliği veya Pareto Optimumu olarak ifade edilmektedir. Pareto Optimumu; “ekonomideki kaynakları yeniden dağıtarak, hiç kimsenin refahını azaltmadan en az bir kişinin bile refahını artırmanın mümkün olmadığı” durumu ifade etmektedir. Pareto etkinliğe bağlı diğer bir kavram ise pareto iyileştirme olup, yeni bir kaynak tahsisi ile bir kimsenin durumunu kötüleştirmeden, diğerinin durumunun iyileştirilmesi olarak ifade edilir. Buna dayanarak pareto optimallik noktalarına ulaşana kadar yapılan her değişim pareto iyileştirme olacaktır. Örneğin, bir ülkede yeni maden kaynaklarını harekete geçirerek

49

daha fazla metal boru üretilebiliyor ise bu pareto iyileştirmedir. Ancak mevcut kaynaklar ile daha fazla metal boru üretmek için, otomobil üretiminden vazgeçmek gerekiyorsa, pareto optimum bir duruma ulaşılmıştır diyebiliriz (Kirmanoğlu, 2014: 70).

Pareto optimallik koşulları; tüketimde etkinlik, üretimde etkinlik ve ürün karması olmak üzere üç düzeyde incelenmektedir.

Ekonominin genel denge şartı, tüketimde ve üretimde eş anlı dengenin sağlanması gerekir. Üretimde bir malın üretim miktarını artırmadan diğer malın üretim miktarını artıramıyorsak, tüketimde bir bireyi daha kötü duruma getirmeden diğer bireyi daha iyi duruma getirmek mümkün değilse ekonomide etkinlik ve genel denge sağlanmış demektir (Dinler, 2009:544).

Etkin kaynak dağılımı sonucunda; bütün mal ve faktör piyasaları hem alıcılar hem satıcılar bakımından tam rekabet piyasası oluşturuyorsa, üretimde ve tüketimde dışsallıklar söz konusu değilse, her tüketici faydasını her üretici karını maksimize ediyorsa, toplumun refahı da artar.

Bu durum aynı zamanda refah iktisadının birinci temel teoremi olarak adlandırılır. Pareto optimal koşulların bütün sektörlerde sağlandığı bir ekonomi de “birinci en iyi” ekonomidir, yani marjinal maliyetler fiyatlara eşitlenmiştir ve etkinlikten bir sapma yoktur. Tam rekabet piyasası kaynak dağılımındaki etkinliği otomatik olarak sağlamıştır.

3.1.1.2. Piyasa Aksaklıkları Piyasanın etkin kaynak dağılımını sağlayamadığı durumlar, dışsallıklar, kamu malları

ve doğal tekellerdir. Stiglitz bunlara ilave olarak eksik piyasaları ve bilgi eksikliklerini de piyasa başarısızlığı olarak görmüştür (Stiglitz, 2000: 84).

Dışsallıklar bir bireyin ya da bir firmanın gerçekleştirdiği iktisadi faaliyetin, o iktisadi faaliyetin dışında bulunan bireyleri olumlu ya da olumsuz olarak etkilemesidir. Diğer bir ifade ile, gerek faydalarda gerekse maliyetlerde, özel olanın yanında bir de topluma yayılan fayda ve maliyetlerin bulunduğu durumdur.

Örneğin marjinal üretimin toplumsal faydası marjinal maliyetleri aşıyor ise yani;

marjinal toplumsal fayda = marjinal iç fayda + marjinal dış fayda > marjinal maliyetler

böyle bir durumda bir hizmetin dış faydalarının olması, toplumsal açıdan üretimin arttırılmasını gerekli kılar.

Diğer yandan piyasada dış maliyetlere sebep olan bir firmanın da kendine uygun üretim dengesi, topluma uygun olan üretim dengesinden farklıdır. Firma sadece üstlendiği maliyetleri hesaba kattığından üretimi toplumsal kayıplara sebep olduğu miktara kadar sürdürür,

50

marjinal iç fayda < marjinal iç maliyet + marjinal dış maliyet olur.

Bu durumda devlet toplumsal marjinal maliyetleri toplumsal marjinal faydaya eşitleyerek toplumsal kıvam üretime ulaşır.

marjinal toplumsal fayda = marjinal toplumsal maliyet

marjinal iç fayda + marjinal dış fayda = marjinal iç maliyet + marjinal dış maliyet

Ancak hem iç ve dış maliyetleri hem de iç ve dış faydaların tümünü bulmak ve değerlerini ölçmek oldukça zordur. Bununla birlikte dış fayda ve dış maliyetlerin varlığı piyasa ekonomisinin etkinliğini bozduğu için, devlet dışsal faydalar yaratan üretim alanlarında o faaliyeti bizzat üstlenebilir ya da bu faydalar ölçüsünde mali yardımda bulunabilir. Dışsal maliyetlere ya da zararlara neden olan üretim alanlarına ise düzenleyici kurallar koyarak örneğin düzenleyici vergiler koyarak firmaların topluma yükledikleri maliyetleri firma içi maliyete çevirebilir (Bulutoğlu, 2008: 7-11).

Ekonomide kaynak dağılımını bozan diğer bir durum kamusal mallardır. Ekonomideki bölünemez, pazarlanamaz ve dışlanmazlık özelliğine sahip malların varlığı ve bunlardan bedel ödemeyenlerin de yararlanabilmesi, bu malların üretiminin devlet tarafından yapılmasını zorunlu kılmıştır. Böyle bir hizmetin faydası tamamen dış faydalardan oluşmaktadır. Hizmetin faydalarının herhangi bir kısmı bile ödeyenlerin özel kullanımıyla sınırlandırılamaz. Hizmetin yarattığı fayda toplumun tamamınadır ve kolektif olarak kullanılır. Toplumun üyelerinden birinin hizmetten yararlanması diğerinin yararlanabileceği miktarı azaltmaz. Bu özelliklere sahip olan mallara tam kamusal mal adı verilir. Savunma, diplomasi, adalet hizmetleri bu tür mallara örnek olarak gösterilebilir.

Piyasadaki bazı mallar da pazarlanabilir, faydası bölünebilir ve dışlanılabilir mallar olmakla birlikte, topluma önemli ölçüde dışsal fayda yayan mallardır. Bu özelliği nedeni ile bu mallar hem kamu kesimi hem de özel kesim tarafından üretilebilir. Bu tip mallara yarı kamusal mal denilmekte ve dışsal faydaları nedeni ile daha çok sunumu devlete bırakılmaktadır. Örneğin eğitim, sağlık bu malın en tipik örnekleridir.

Tam olmayan kamusal malların bir diğeri ise erdemli ve erdemsiz mallardır. Bu mallar bölünebilir, tüketimden mahrum bırakılabilir ancak bir bedel karşılığında sunumu mümkün olmayan mallardır. Bu özellikteki mallar dışsal faydaları nedeni ile erdemli mallar, dışsal zararları nedeni ile erdemsiz mallar olarak sınıflandırılmıştır. Erdemli mallara örnek olarak okulda vurulan aşı, okullara süt dağıtımı, huzurevleri, akıl hastaneleri, kimsesiz çocuk bakım ve yetiştirme merkezleri sayılabilir. Erdemsiz mallar ise uyuşturucu kullanımı, sigara ve alkol kullanımıdır. Bu malların sunumu veya engellenmesi hemen hemen her toplumda devlet tarafından yapılmaktadır, devletin bu alana müdahale etmesinin temel nedeni kişilerin yeterli düzeyde bilgi birikimine sahip olmamaları ve rasyonel davranmamalarıdır (Aktan, 2009: 7).

51

Piyasa aksaklıkları teorisinde kamu ekonomisinin varlığını gerekli kılan bir diğer durum ise doğal tekellerdir. Piyasada bazı üretim kolları vardır ki bu alanlarda rekabetin işlemesi mümkün değildir. Bu üretim kollarında birden fazla firmanın rekabet hâlinde kalması yerine, bütün üretimi bir tek firmanın yapması, toplam maliyetleri en düşük seviyede tutar. Doğal tekeller azalan maliyetlerle üretim yaptıkları için, yani üretim boyunca ortalama maliyetler azaldığından, marjinal maliyetler her üretim miktarında ortalama maliyetlerin altında seyreder. Bu durumun sonucu olarak üretim ölçeği ne kadar büyük olursa firmanın maliyetleri de o kadar düşük olacaktır. Böylece büyük ölçekli tek bir firmanın piyasada çalışması daha etkin olacak ve serbest rekabet hâlinde en büyük firma tekelleşecektir. Ancak tekelci firmanın fiyatları saptamakta serbest bırakılması tüketimi kısarak aşırı karların doğmasına yol açacak ve tüketicilerin sömürülmesine neden olacaktır. Bu nedenle devlet ya fiyatların saptanmasına müdahale edecek ya da üretimi üzerine alacaktır. Örneğin, telefon, demiryolu, elektrik, su ve gaz gibi sektörler doğal tekel niteliğindeki sektörlerdir. Ancak teknolojik gelişmelerle birlikte bu hizmetlerin bazıları ayrışarak rekabet edebilir hâle gelmiştir.

Asimetrik bilgi piyasada taraflardan birinde olan bilginin diğerinde olmaması anlamına gelmektedir. Diğer bir ifadeyle; piyasalarda herkesin aynı bilgiye sahip olmaması, farklı bilgiye sahip olması ve farklı bilgiye sahip olanların farklı işlem yapması neticesinde farklı kazançlar sağlamasını ifade eder.

Neden bazı bilgiler asimetriktir? Bunun en önemli nedeni insanların kendileri hakkında başkalarına oranla daha fazla bilgiye sahip olmasıdır. Örneğin arabanızı satacaksanız arabanızın problemlerini, alıcılardan daha iyi bilirsiniz. Ya da sağlık sigortası yaptıracaksınız, kendi sağlık sorunlarınızı diğer kişilerden daha iyi bilirsiniz vb.

Kimin ne bildiği konusunda oluşan bu farklılıklar iktisadi sorunlar yaratır. Böyle bir durumda piyasa ya hiç oluşmaz ya da oluşsa bile etkinsizlik sorunu ile karşı karşıya kalınır.

52

Uygulama Soruları

1) Türkiye’de doğal tekellere örnek olarak ne gösterebiliriz?

2) Kamusal Malların diğer özelliklerini araştırınız?

3) Dışsallık yararan çevre kirliliğini araştırnız?

4) Küresel Kamusal mal kavramını araştırınız?

53


Bu bölümde devletin ekonomiye müdahale nedenlerini iktisadi olaylara bağladık ve etkinlik, adalet, istikrar ve büyüme kavramlarına bağlı olarak devletin ekonomiye müdahale edeceğini açıkladık. Bunun içinde devlete üç görev verdik. Bunlardan birincisini bu bölümde açıkladık, kaynakların etkin dağılımını sağlamak. Bu konuyu açıklayabilmek için iki alt başlık yaptık ; piyasa ne zaman etkindir ikincisi ise piyasa ne zaman aksar. Piyasanın etkinliğini pareto kriterlerine bağladık. Piyasa aksaklığını ise dışsallıklar, kamusal mallar, doğal tekeller ve asimetrik bilgi kavramları ile açıkladık.

54

Bölüm Soruları

1) Kamusal mal nedir örnek vererek açıklayınız?

2) Devletin ekonomide üstlendiği fonksiyonları açıklayınız?

3) Pareto Optimumu kavramını açıklayınız?

4) Pareto İyileştirme kavramını açıklayınız?

5) Piyasa aksaklıklarını sayınız?

55

4. DEVLETİN EKONOMİYE MÜDAHALESİ VE EKONOMİDEKİ FONKSİYONLARI (DEVAM)

56


Bu bölümde devletin ekonomiye müdahalesinin teorik temellerini ve devletin ekonomide üstlendiği fonksiyonları inceleyeceğiz. Bu konuyu daha iyi açıklayabilmemiz için öncelikli olarak dünyadaki bazı iktisadi olayları iyi algılamamız ve bu olaylar için geliştirilmiş teori ve politikaları bilmemiz gerekir. İktisadi olaylar ve bunlar için geliştirilmiş teoriler, Etkinlik, Adalet, Büyüme ve İstikrar olmak üzere dört temel kavramdan hareket edilerek incelenmektedir;

57


1. Devlet müdahalesi nedir?

2. Devlet ekonomiye neden müdahale eder?

3. Devletin ekonomide üstlendiği fonksiyonlar nelerdir?

58




Devletin ekonomiye müdahalesi ve Ekonomide üstlendiği fonksiyonlar

Devlet neden ekonomiye müdahale eder, devlet fonksiyonları nelerdir sorularını analiz edebilir


59

Anahtar Kavramlar

Devlet müdahalesi

Etkinlik

Adalet

Büyüme

İstikrar

60

4.1. Devletin Gelir Dağılımını Düzenleme Fonksiyonu İktisat biliminin temel fonksiyonlarından biri olarak görülen gelirin adil dağılımı,

üretim süreci sonunda yaratılan mal ve hizmetlerin üretim faktörleri arasında nasıl bölüşüleceği ile ilişkilidir. Bölüşüm, açık ve net bir şekilde üretilen ürünlerin doğrudan doğruya paylaşılmasıdır.

Bütün toplumlarda üretim faaliyeti gibi ürünlerin paylaşılmasını da düzenleyen bir mekanizma vardır. İlkel toplumlarda sosyal kurallara göre düzenlenen bu mekanizma, iktisadi hayata paranın girmesi ile değişmiştir. Ekonomide paralı alış verişin hakim olması ile birlikte üretim ve bölüşüm ilişkileri para, gelir, milli gelir ve piyasa gibi kavramlarla açıklanır hâle gelmiştir.

Böylece ekonomide üretilen ürünlerin bölüşümü değişmemekle birlikte üretilen ürünlerin maddi toplamı milli gelir, ürünlerin paylaşılması ise gelir dağılımı olarak ifade edilmiştir (Boratav, 1969: 10).

İktisadi düşünce akımları içinde pek çok iktisadi ekol bölüşüm olgusu üzerinde durmuştur. Ancak, bölüşüm olgusunun normatif bir nitelik arz etmesi herkes tarafından kabul edilen evrensel ve tutarlı bir bölüşüm kuramının gelişmesini engellemiştir. Gelir farklılıklarının azaltılmasında ve gelirin hakça paylaşılmasında nasıl bir ölçü kullanılması gerektiği konusunda kesin bir görüş birliği sağlanamamıştır.

Klasik ve Neoklasik iktisatçılar gelir dağılımını daha çok üretim faktörlerinin milli gelirden aldıkları paylar olarak ele almışlardır.

Adam Smith, bir ulusun bir yıl içinde elde ettiği ürünün, üç gelir kategorisi arasında bölüşüldüğünü, işçilerin ücret, sermaye sahiplerinin kar ve toprak sahiplerinin rant şeklinde yaratılan gelirden paylarını aldıklarını belirtmektedir. Smith bölüşümü iki yönden ele almış, bir yandan ücret, kar ve rantı fiyat kuramı ile ilişkilendirmiş, öte yandan yaratılan toplam ürünün emek, sermaye ve toprak arasında dağılımını analiz etmiştir.

Neoklasik ekol ise, fayda değer kuramı çerçevesinde bölüşüm olgusunu açıklamaya çalışmıştır. Neoklasik kuramın hareket noktası bireydir. Buna göre, üretim, tüketim ve birikim gibi ekonomik olgular bireysel karar ve seçimlerin uygulanması sonucunda ortaya çıkmakta ve fiyat mekanizması bu karar ve seçimler arasında uyum ve denge sağlamaktadır. Neoklasik ekolün amacı, gelir düzeyini veri alarak fiyat mekanizması sayesinde, piyasanın bireylerin faaliyetlerini en iyi şekilde düzenleyen bir araç olduğunu göstermektir. Piyasa dengesi sağlandığında, faktörler marjinal katkıları ölçüsünde gelir elde edeceklerdir. Faktörlerin katkıları oranında gelir elde etmeleri için gerekli koşul, tarafların oyunun kurallarına uyması, yani bütün piyasalarda tam rekabetin egemen olması ve üreticilerin rasyonel bir davranışla kar maksimizasyonunu amaçlamalarıdır (Öztürk, 2009: 59) .

Gerek klasik iktisatçılar gerekse Neoklasik iktisatçılar, piyasa mekanizmasının kaynak dağılımı ve bölüşüm açısından en etkin çözümü sağladığını savunmuşlardır. Bu anlayışın doğal bir sonucu olarak, iktisat literatüründe 1960’lı yıllara kadar sermaye birikimi ve

61

büyüme gibi konulara ağırlık verilmiş, bölüşüm sorununun zaman içerisinde büyüme ile birlikte kendiliğinden çözüleceğine inanılmıştır. Oysa ekonomik büyüme ile birlikte gelir dağılımının giderek bozulması piyasa süreci içinde ortaya çıkan bölüşümün her zaman etkin olmadığını göstermiştir (Şenses, 1991: 51). Bu kapsamda, gelir farklılıklarının azaltılması ve gelir yönünden zayıf grupların durumlarının iyileştirilmesi gerektiği savunulmaya başlanmıştır.

Gelir Dağılımı Tanımları

Gelir dağılımı, bir ülkede üretilen mal ve hizmetlerin ekonominin değişik birimleri tarafından nasıl bölüşüldüğünü ifade eden bir kavramdır. Bu bağlamda gelirin dağılımını kişisel, faktörel, bölgesel ve sektörel olarak ele almak mümkündür.

Kişisel gelir dağılımı;

Bir ekonomide yaratılan milli gelirin bireyler veya hane halkları arasında nasıl dağıtıldığını gösterir. Kavramsal düzeydeki amaç, her bir bireyin toplam gelirden ne kadar pay aldığını göstermektir. Kişisel gelir dağılımının ölçümü için kullanılan yöntemlerden biri; Lorenz eğrisi ve Gini katsayısıdır.

Lorenz eğrisi, bir ülkede elde edilen milli gelirin toplumun değişik katmanları tarafından elde edilen paylarını birikimli olarak göstermektedir. Lorenz eğrisini oluşturmak için yatay eksende nüfus (yüzde paylar olarak kümülatif), dikey eksende ise gelir (yüzde paylar olarak kümülatif) kullanılmaktadır. Nüfusun yüzde 20’lik paylara ayrılan her bir diliminin, gelirden aldığı yüzde payı gösteren oranların geometrik bileşkesi Lorenz eğrisini verir.

62

Şekil 4.1: Lorenz Eğrisi ve Gini Katsayısı

Mutlak eşitliği gösteren çapraz durumda, toplumun en düşük gelirini elde eden yüzde 20‘lik grup milli gelirin de yüzde 20’sini alacaktır. Mutlak eşitliğin olmaması hâlinde ise nüfusun en düşük gelirli yüzde 20’lik kısmının milli gelirden aldığı pay düşecek ve Lorenz eğrisinin yüzde 45 derecelik eğimi kavisli hâle gelecektir. Mutlak eşitlik ile kavisli eğri arasında kalan alan ise eşitsizliğin büyüklüğünü gösterecektir. Bu sapma ne kadar büyük ise gelir dağılımı da o kadar bozuk demektir. Bu sapmayı ifade eden katsayı ise Gini katsayısıdır. Bu katsayı, mutlak eşitliği ifade eden çapraz eğri ile Lorenz eğrisi arasında kalan kısmın, bütün üçgene bölünmesi ile bulunur ve 0 ile 1 arasında bir değer alır. Bu katsayı 1 değerine ne kadar yaklaşırsa gelir dağılımı o kadar kötü demektir.

63

Grafik 4.1: OECD Ülkeleri Gini Katsayıları (2011)

Kaynak: OECD Data, 2014

Grafik 3.1. de OECD ülkeleri için Gini katsayıları verilmiştir. Görüldüğü üzere Türkiye gelir dağılımındaki adalet açısından sonlarda yer alan ülkelerden biridir. Türkiye İstatistik Kurumu tarafından hazırlanan “Gelir ve Yaşam Koşulları Araştırması 2013” sonuçları aşağıdaki tabloda verilmiştir.

Tablo 4.1: Türkiye Eşdeğer Hanehalkı Kullanılabilir Gelire Göre Sıralı Yüzde 20’lik Gruplar

Yüzde 20’lik fert grupları Türkiye Kent Kır

2012 2013 2012 2013 2012 2013

Toplam 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

İlk yüzde 20 5,9 6,1 6,4 6,4 6,1 6,7

İkinci yüzde 20 10,6 10,7 10,9 10,9 11,2 11,4

Üçüncü yüzde 20 15,3 15,2 15,3 15,2 15,9 16,1

Dördüncü yüzde 20 21,7 21,4 21,3 21,1 22,8 22,6

Son yüzde 20 46,6 46,6 46,1 46,4 44,0 43,3

Gini katsayısı 0,402 0,400 0,391 0,392 0,377 0,365

Son yüzde 20/İlk yüzde 20 (P80/P20) 8,0 7,7 7,2 7,2 7,2 6,5

Kaynak: TUİK, 22 Eylül 2014

25 25 25 25 26 26 27 27 28 28 29 29 30 30 31 31 32 32 32 32 34 34 34 3438 39 40

50

0

10

20

30

40

50

60Danim

arka

İzlanda

Norveç

Slovenya

Çek Cumhuriyeti

Slovakya

Finlandiya

İsveç

Avusturya

Lüksem

burg

Alm

anya

İsviçre

İrlanda

Polanya

Fransa

Kore

Estonya

İtalya

Kanada

Yeni Zelanda

İngiltere

İspanya

Portekiz

Yunanistan

İsrail

ABD

Türkiye

Şili

64

Türkiye genelinde Gini katsayısı 0.40 dır. Önemli bir kriter; en zengin kesimin geliri en yoksul kesimin gelirinin 7.7 katıdır. Bu da Türkiye’deki gelir dağılımındaki bozukluğun ifadesidir.

Faktörel gelir dağılımı,

Fonksiyonel gelir dağılımı olarak da bilinen bu dağılımda bir ülkede üretim süresince kullanılan üretim faktörlerinin milli gelirden aldıkları payı ifade etmektedir. Milli gelir içinde saptanacak olan ücret, kar, faiz ve rant gelirleri faktörel gelir dağılımını verir. Üretime, emeği ile katılanlar ücret, gayrimenkul sahipleri kira, parasal sermaye sahipleri faiz ve girişimciler kar elde ederler. Ücret, kira, faiz ve kar gelirlerinin toplamı milli gelirdir.

Sektörel gelir dağılımı,

Bir ülke ekonomisinde yer alan sektörlerin milli gelirden aldığı payı ifade eder. Yani tarım, sanayi ve hizmet sektörlerinin milli gelirden aldıkları paylardır. Sanayi sektörünün gayrisafi yurtiçi hasıla içindeki payının artması kalkınmışlığın önemli bir göstergesidir. Sanayileşmesini tamamlamış ülkelerde ise hizmet sektörünün önemi artar.

Bölgesel gelir dağılımı,

Bir ülkedeki farklı coğrafi alanların milli gelirden aldığı payı gösterir. Bu dağılım bir anlamda ülkenin gelişmişlik düzeyinin de bir göstergesidir. Özellikle az gelişmiş ülkelerde, bölgeler arası gelir farkı daha yüksektir.

Gelir Dağılımını Düzenlemede Devletin Rolü

Kapitalist veya karma bir ekonomik sistemde kişiler girişim özgürlüğüne ve mülkiyet edinme hakkına sahiptirler. Bu sistemlerde yer alan piyasa mekanizması, üretim sürecine katılan tüm faktörlerin üretim süreci sonunda yaratılan hasıladan pay almalarını sağlar. Bu mekanizma sonucunda ortaya çıkan gelir bölüşümü, birincil gelir dağılımı olarak adlandırılır.

Ancak piyasa mekanizmasının kendi kendine işlerliliğini sağladığı bu sistemlerde, adil olmayan bir gelir ve servet dağılımı söz konusu olabilir. Adil bir gelir dağılımının sosyal barışın, refah devletinin ve kalkınmanın ön koşulu olduğu düşünüldüğünde, gelir dağılımının düzeltilmesi için devletin iktisadi hayata müdahalesi kaçınılmaz olur. Devletin adil gelir dağılımını sağlamak için kullandığı iki önemli mali aracı bulunmaktadır. Bunlardan bir tanesi kamu harcamaları, ikincisi ise kamu gelirleridir. Devletin yaptığı kamu harcamaları, belirli kesimleri, bölgeleri veya sektörleri destekleyecek biçimde yapılabileceği gibi vergiler de farklı toplumsal kesimlere farklı şekilde yansıyabilir. Genel anlamı ile kamusal kolaylıklar için belirlenen fiyatlar, asgari ücret, vergi indirimleri veya muafiyetleri, artan oranlılık, gelir transferleri ve benzeri düzenlemeler, potansiyel olarak gelir dağılımını değiştirebilir. Kamu politikaları sonucu oluşan bu gelir dağılımına ise ikincil gelir dağılımı denilmektedir (Pınar, 2006: 292).

65

4.2. Devletin Ekonomik İstikrar ve Büyüme Fonksiyonu Klasik iktisadi düşünceye göre ekonomi her zaman tam istihdam dengesini sağladığı

için, ekonomik istikrardan bahsedilen fiyat istikrarının sağlanmasıdır. Ancak Keynes’in ekonominin sürekli olarak tam istihdam seviyesinde olmadığı görüşünü ileri sürmesi ile ekonomik istikrarın sağlanmasında, fiyat istikrarının yanı sıra tam istihdamın sağlanması da benimsenmiştir. Günümüzde ise, bir ülkedeki ekonomik istikrardan bahsedildiğinde başlıca iki husus ele alınmaktadır; bunlar fiyat istikrarı ve tam istihdamdır.

Fiyat istikrarı, bir ekonomide fiyatlar genel düzeyinde meydana gelen sürekli dalgalanmaların önlenmesidir. Yani bir ülkede ortalama bir fiyat düzeyinin altında veya üstünde, fiyat hareketlerinin olmaması o ekonomide fiyat istikrarının sağlandığına işaret eder. Ekonomide yaşanan fiyat dalgalanmaları iki şekilde meydana gelebilir. Birincisi fiyatlar genel seviyesi yükselebilir ve enflasyonist eğilimler ortaya çıkabilir. İkincisi fiyatlar genel seviyesi düşebilir ve ekonomi deflasyonist bir sürece girebilir. Piyasa mekanizması içinde fiyatlar genel seviyesinde ortaya çıkan bu dengesizliklerin giderilmesi devlet müdahalesini zorunlu kılmıştır.

Örneğin, 1930’lı yıllarda yaşanan durgunluk sürecinde ekonominin yeniden istikrara kavuşması piyasa mekanizması ile sağlanamadığından, devlet müdahalesi ve maliye politikalarının ağırlığı arttırılmıştır. 1970’li yıllardan sonra ise ekonomilerin fiyat istikrarsızlıkları, daha ağırlıklı olarak fiyatlar genel seviyesinin yükselmesi şeklinde görülmüştür. Bu nedenle maliye politikalarının amacı da enflasyonla mücadele olmuştur. Ancak 2008 yılında dünya genelinde yaşanan finansal kriz olayın boyutunu değiştirerek pek çok ekonomiyi 1930’lu yıllara benzer bir durgunluk sürecine sokmuştur. Böylece maliye politikalarının amacı da yeniden deflasyonist baskıların kaldırılmasına dönüşmüştür.

Tam istihdam, geniş anlamı ile bir ekonomide mevcut tüm üretim faktörlerinin kullanılması yani bütün kaynakların üretime sokulması olarak ifade edilebilir. Ancak ekonomik kuramda ve uygulamada tam istihdam, üretim faktörlerinden emek üzerinden tanımlanmakta ve emek gücünün tam olarak kullanıldığı bir ekonominin tam istihdamda olduğu kabul edilmektedir (Ataç, 2006: 32).

Burada bir hususa dikkat çekilmesi gerekir ki; bir ekonomide temel üretim faktörlerinin tam kullanımı ya da tam istihdam denildiğinde, kaynakların hepsinin yüzde yüz kullanıldığı anlaşılmamalıdır. İktisatçılar tam istihdamı normal bir işsizlik oranının mevcut olacağı düşüncesi ile açıklamaktadır. Bu işsizlik oranının hem friksiyonel2 hem de yapısal nedenlerden kaynaklandığı düşünülerek, yüzde 5-6’lık bir işsizlik oranı tam istihdam için geçerli görülmektedir.

2 Friksiyonel işsizlik, işgücü piyasasındaki hareketlilikten kaynaklanan olası işsizlik oranına friksiyonel

işsizlik denir. Mevsimlik ya da daimi işçilerin daha iyi koşullar için mevcut işlerini bırakıp iş aramaları friksiyonel işsizliğe dahil olur. Tam istihdam durumundaki bir ekonomide bile friksiyonel işsizlik mevcuttur.

66

1930’lu yılların temel sorunu olan ve maliye politikalarının çıkış sebebi olan eksik istihdam ve eksik istihdamın efektif talep eksikliğinden ileri geldiği görüşü, devletin kamu harcamaları ile bu açığı kapatmasını gerekli kılmıştır.

Tam istihdam seviyesine ulaşılamaması ekonomide milli gelir seviyesinin ve büyüme hızlarının düşmesine neden olacaktır. Diğer taraftan tam istihdamı sağlamak için toplam talebin toplam arzı aşacak şekilde arttırılması da enflasyonist etkiler yaratır. Tam istihdam ve fiyat istikrarı arasında yaşanan bu çatışma, bu iki amacın aynı anda gerçekleşmesini mümkün kılmaz. Faktör ve ürün piyasalarının eksik rekabet koşulları içinde bulunması bu iki amaca birlikte ulaşılmasını engeller.

Enflasyonsuz, tam istihdam dengesinin sağlanması, çok zayıf olarak gözüktüğünden, devletin tam istihdam ile fiyat istikrarı arasında bir değişim oranı belirlemesi gerekir.

Tam istihdam ve fiyat istikrarı arasındaki bu ilişki, 1958 yılında İngiliz iktisatçı A. W. Phillips’in yaptığı bir araştırma ile teorik bir boyuta oturtulmuş ve Phillips eğrisi ile açıklanmaya çalışılmıştır. Phillips’in araştırmasından elde ettiği sonuçlara göre, işsizlik oranı ile parasal ücretler arasında ters yönlü ve istikrarlı bir ilişki vardır, işsizlik oranı düşük olduğu zaman, parasal ücretlerdeki değişim oranı artma eğilimine girmektedir (Phillips, 1958’den, Görgün, 1994: 125). Bu durum iş gücü piyasasında eksik rekabet koşullarının geçerli olmasından kaynaklanır. İşgücü arzının esnekliğini kaybetmesi sonucu işsizlik azaldıkça, gerekli nitelikte işgücü istihdam edebilmek için bölgeler ve firmalar birbiri ile rekabet ederek ücretlerin yükselmesine sebep olur ve tam istihdam seviyesine ulaşılmadan üretim maliyeti ve fiyatlar genel düzeyi artar (Görgün, 1994: 126).

Böylece kısa dönemde işsizlik oranı yükseldiğinde enflasyon oranı düşer, işsizlik oranı düştüğünde ise enflasyon yükselir. Bu durumda ekonomideki siyasal karar organları iki durumdan birini seçmek zorundadır. Yani enflasyon ile işsizlik arasında bir değişim oranının belirlenmesi gerekir.

Monetaristler enflasyon ve işsizlik arasında gerçekleşen bu değişimi reddederek, Keynesyen iktisatçıları eleştirmişlerdir. Çünkü kısa dönemde maliye politikası yoluyla talebi arttırarak işsizlik oranını değiştirmeye çalışmak, fiyatlar üzerinde yukarıya doğru bir baskı yaratarak işsizlik oranını azaltacaktır. Ancak uzun dönemde böyle bir politika enflasyonu hızlandırmaktan başka bir işe yaramayacaktır (Baumol ve Blinder, 1986‘dan, Ataç, 2006). Uzun dönemde işsizliği azaltmak için toplam talebi artırmak, o ekonomide yalnızca fiyatları artıracak ve bu iki amaç arasındaki değişim ortadan kalkacaktır. Maliye politikası yoluyla talebi artırma politikası izlenmeye devam edilirse ekonomide daha yüksek enflasyon oranları beklenecektir (Ataç, 2006: 14).

Zaten 1970’li yıllarda ortaya çıkan stagflasyon olgusu da tartışmaların boyutunu değiştirmiştir. Yüksek enflasyona rağmen durgunluğun da mevcut olduğu bir durumu gösteren stagflasyon, ekonomik istikrarın temel amacı olan fiyat istikrarı ve tam istihdam durumunun birbirinden ne kadar uzak olduğunu göstermiştir.

67

Stagflasyonist eğilimleri maliye politikasının sadece talebe ağırlık veren araçları ile önlemek mümkün değildir. Çünkü Keynesyen maliye politikası, enflasyon ve durgunluğun aynı zamanda ortaya çıkabileceği bir kuram üzerine kurulmamış ve 1929 bunalımının etkisi altındaki istikrar sorunlarını içeren talep yönlü bir ekonomiyi ele almıştır. İşsizlik ve enflasyonun bir arada olduğu bu konjonktürel durumda sorunun çözümü güçleşmiştir.

Çünkü kapasite kullanımının arttırılması önemli bir fiyat artışına yol açarken enflasyonun azaltılması reel sosyal hasılada ve istihdamda önemli ölçüde azalışa neden olur. Maliye politikası araçları kullanılsa bile fiyatlar genel seviyesi ve işsizlik artmaya devam eder ve siyasal karar birimleri böyle bir gelişme karşısında çaresiz kalır (Turhan, 1998: 316).

Stagflasyon ile mücadelede ulaşılması gereken amaç, hem işsizliğin hem de enflasyonun düşürülmesidir. Ancak iktisat teorisi de böyle bir durumda, istikrar sağlayıcı politikalar üretmekte yetersizdir.

Günümüzde pek çok gelişmekte olan ülkede yaşanan diğer önemli bir ekonomik istikrarsızlık ise Slumpflasyondur. Bu kavram, yüksek enflasyonla birlikte ekonomideki önemli bir düşüşü ve küçülmeyi ifade eder. Türkiye ekonomisinin 2001 yılında yaşadığı krizde slumpflasyona örnek olarak gösterebilir. Bu durumda ekonomide kamu kesiminin istikrarsızlık yaratıcı unsurlarını ortadan kaldıran yapısal çözümlere gidildiği ve sıkı maliye politikası tedbirlerinin uygulandığı söylenebilir.

İktisadi büyüme ve kalkınma hemen hemen her ülkenin ulaşmak istediği temel iktisat politikası hedefi olmuştur. İktisadi büyüme, en genel anlamı ile bir ekonominin üretim miktarının artmasıdır. Yani bir ülkenin belirli bir dönemde milli gelirindeki reel artışı ifade etmektedir. İktisadi kalkınma ise daha geniş kapsamlı olup bir ülkenin uzun dönemde ekonomik, sosyal ve kültürel alandaki gelişimini ifade etmektedir.

1930’lu yıllardan itibaren Keynes’in görüşleri çerçevesinde hem gelişmiş ülkeler hem de gelişmekte olan ülkeler dengeli bir iktisadi büyümeyi yakalamak için devletin fonksiyonları içine iktisadi büyüme hedefini de almışlardır.

Bu çerçevede devletin ekonomiye maliye politikası araçları ile müdahale etmesi yani kamu gelir ve giderlerini kullanması iktisadi büyüme hızını artıracaktır (Aksoy,1998). Özellikle kamu harcamalarının arttırılması iktisadi kalkınmanın sağlanmasında önemli rol oynayacak ve kişi başına gelir artacaktır. Ancak iktisadi büyümeyi açıklayan Neoklasik büyüme teorilerinde, sermaye birikimi yerine nüfus artışının ön plana çıkarılması, maliye politikasının büyüme üzerindeki etkisini sınırlandırmıştır.

1980’li yıllarda gelişen içsel büyüme teorileri ise dışsal sayılan bilgi, beşeri sermaye ve teknolojik gelişme gibi faktörlerin, aynı emek ve sermaye faktörü gibi içselleştirildiği bir büyüme modelini esas alarak, içsel büyüme modellerinde yeniden, devletin ekonomideki rolüne dikkat çekmişlerdir.

68

Ancak içsel büyüme modellerinde devlete verilen rol Keynesyen yatırımcı ve üretici devlet anlayışından çok farklıdır. Devletin yeni rolü; eğitim, AR-GE, teknoloji transferi, mülkiyet haklarının korunması, iletişim ağlarının güçlendirilmesi, işlem maliyetlerinin düşürülmesi gibi özel girişimin etkinliğini artıracak işlerin yapılmasıdır. Devlet bu işlerde ne kadar başarılı olursa ekonomik performansında o kadar yüksek olacağı kabul edilmiştir.

69

Uygulama Soruları

1. Dünyada yer alan gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin gini katsayılarını araştırın

2. TÜİK gelir dağılımı verilerini araştırın

3. Enflasyon rakamlarını dünya ölçeğinde karşılaştırmalı olarak araştırın.

70


Bu bölümde devletin gelir dağılımını düzenlemek için üstlendiği fonksiyonları öğrendik. İkinci olarak ekonomik istikrar ve büyümenin sağlanmasında devletin kullandığı araçları ve etkilerini öğrendik.

71

Bölüm Soruları

1. Gini Katsayısı nasıl hesaplanır?

2. Gelir dağılımı türlerini sayınız?

3. Lorenz eğrisi neyi ifade eder?

4. İktisadi büyüme ve iktisadi kalkınma arasındaki temel fark nedir?

5. Ekonomik istikrar hangi değişkenlere dayanır?

72

5. KAMU KESİMİNİN ÖRGÜTSEL YAPISI VE EKONOMİ İÇİNDEKİ BÜYÜKLÜĞÜ

73


Bu bölümde devletin ekonomi içindeki varlığını sürdürebilmek için bünyesinde görev alan kurumlarını ele alacağız. Amacımız ekonomi içinde kendisine siyasi, iktisadi, mali ve sosyolojik açıdan bir yer bulan devletin, örgüt yapısının nasıl şekillendiğini göstermektir. Bu bağlamda kamu kesimi örgütsel yapısının nasıl oluştuğu ve Türkiye’deki kamu kesimi örgütsel yapısı içinde yer alan birimlerin neler olduğunu açıklamaya çalışacağız. Daha sonra kamu kesimi büyüklüğü kavramını inceleyeceğiz.

74


1. Kamu kesimi tüzel kişiliği nedir?

2. Merkezi devlet kavramı neyi ifade eder?

3. Sosyal güvenlik kurumlarındaki değişimler nelerdir?

75




Kamu kesiminin örgütsel yapısı ve ekonomi içindeki büyüklüğü

Kamu kesimi içinde yer alan birimler ve görevleri, kamu kesimi büyüklüğünün hesaplanması


76

Anahtar Kavramlar

Kamu kesimi birimleri

Merkezi devlet

Yerel idareler

Fonlar

Döner sermaye

Sosyal güvelik kurulu

KİT’ler

77

5.1. Kamu Kesiminin Örgütsel Yapısı Devletin ve kamu kesimi birimlerinin, kamu hizmetlerini etkin bir şekilde yerine

getirebilmesi için değişik örgütlenme biçimleri vardır. Devletin üstlendiği hizmetlerin bir kısmı küçük bir örgüt tarafından yerine getirilebilir. Fakat bütün ülkeye yayılan hizmetlerde, çok sayıda kamu personelinin çalıştırılması gereken bir örgütsel yapı gerekebilir. Ayrıca bu örgütün temelde hangi ilkelere göre oluşturulacağı da her toplumun geleneklerine, siyasi ve iktisadi görüşlerine göre değişebilir.

Uygulamada bu sorunu gidermek için, yasama, yürütme, yargı güçleri adına kamu kesimindeki görev ve yetkileri tanımlayacak iki temel örgütlenme tercihi vardır. Merkeziyet ve adem-i merkeziyet olarak adlandırılan bu tercihlerde;

Merkeziyetçi örgütlenmeye yol açan anlayış, tüm yetkilerin bir merkezde toplanmasını yani ülkenin siyasi ve idari bakımdan tek bir merkezden yönetilmesini ifade eder ve idare teşkilatı devlet kamu tüzel kişiliğinden ibarettir. Buna göre yasama, yürütme ve yargı görevleri tamamen merkezde toplanmıştır.

Adem-i merkeziyetçi görüş ise yetki dağılımını ifade eder. Devlete ait bazı görevlerin merkezi devlet örgütü dışında, bu örgütten kısmen ya da tamamen bağımsız örgütlere bırakılmasını ifade eder (Uluatam, 2009: 51). Adem-i merkeziyetçi birimlerin sahip oldukları yetkiler, çeşitlerine ve genişliğine göre siyasi ve idari yönden incelenir.

Siyasi yönden adem-i merkeziyetçi bir yapıda; yasama, yargı ve yürütme gibi devlete ait temel görevler esas itibariyle yerinden yönetim birimlerine bırakılmıştır. Federal devlet sistemleri bu tip bir örgüt yapısına sahiptir. Federal devletle beraber federe devletler (eyaletler) de yetki çatışması olmadan yasa yapma, yürütme ve yargılama yetkisine sahip olurlar.

İdari yönden adem-i merkeziyetçi bir yapıda, devlete ait temel yetkilerden yasama ve yargıya ilişkin olanlar merkezi yönetimin bünyesinde toplanırken, yürütmeye ait bazı yetkiler yerel yönetim birimlerine bırakılabilir. İdari anlamda merkezden yönetim yerine adem-i merkeziyetçi (merkezin yokluğu) bir örgüt yapısının tercih edilmesi iki farklı yerelleşme durumu ile açıklanabilir. Hizmet bakımından adem-i merkeziyetçilik (özerk kuruluşlar); Yer bakımında adem-i merkeziyetçilik (yerel idareler);

Hizmet yönünden, merkezi yönetimin tek elde bulunması bazı hizmetlerin sunumunda maliyetleri yükseltip verimi azaltabilir. Merkezi yönetim bazı konularda karar almada yetersiz kalabilir. Diğer yandan siyasal iktidarın etkisinden uzak tutulması gereken hizmetler olabilir. Örneğin merkez bankası para basarken, devlet radyo ve televizyonu yayıncılık faaliyetini yürütürken, siyasi baskılardan uzak kalmalıdır. Saydığımız tüm bu sakıncalar dikkate alındığında özel teknik ve uzmanlık gerektiren bilimsel, kültürel ve teknik hizmetlerin özerk kuruluşlara verilmesi daha uygundur. Örnek olarak, Üniversiteler, Kamu İktisadi Teşebbüsleri, TRT, TÜBİTAK, Meslek Odaları, Futbol Federasyonu, gibi kurumlar özerk kurumlar olarak nitelendirilmekte ve genel idare hiyerarşisi dışında tutulmaktadır.

78

Yerel yönden ise bazı kamu güçlerinin merkezi otoriteden çekilip alt bir otoriteye aktarılması istenir ki bu da yerinden yönetim olarak ifade edilir. Bazı kamusal ihtiyaçların karşılanması yerel bir örgütlenme ile daha kolay olur. Ülkemizdeki il özel idareleri, belediyeler ve köy idareleri, yerel idareler olarak adlandırılır. Bu idarelerin görev ve yetkileri yasama organı tarafından çıkarılan kanunlarla düzenlenmiş olup, hizmet alanları bulundukları coğrafi alan ile sınırlandırılmıştır ( Pehlivan, 2008: 191).

Merkezi yönetim kendine ait olan bazı yetkileri, merkezin dışında bulunan ancak merkeze bağlı birimlerine devretmiş olabilir. Bu durumda yerinden yönetimden söz edilemez. Merkezi yönetimin alt kademelerine bazı konularda karar alma ve uygulama yetkisi vermesi, yetki genişliği olarak adlandırılır.

Şema 5.1: Kamu Kesimi Örgütsel Yapısı

Görüldüğü üzere, devlet kendi içinde işleyişini sağlayan ve topluma belirli hizmetleri sunmak için çalışan örgütsel bir yapıya sahiptir. Kamu hizmetleri devletin örgütsel yapısı içinde yer alan farklı idari birimler tarafından yerine getirilir.

5.2. Türkiye’de Kamu Kesiminin Örgüt Yapısı Türkiye’nin yönetim yapısının genel ilkeleri 1982 Anayasasında belirlenmiştir. Buna

göre idare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. Türkiye’de merkeziyetçilik ilkesine göre örgütlenmiş üniter devlet yapılanması bulunur. Buna bağlı olarak idarenin kuruluş ve görevleri esas olarak “merkezden yönetim” ve ona bağlı olarak oluşturulmuş “yerinden yönetim” sistemine dayanır.

79

Merkezi idarenin yerine getirmekle yükümlü olduğu kamu hizmetleri devlet kamu tüzel kişiliği tarafından planlanır ve yürütülür. Merkezi idare üzerine düşen görevleri yerine getirebilmek için başkent ve taşra teşkilatı olarak örgütlenmiştir. Başkent örgütü; Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu (Başbakan-Bakanlar-Bakanlıklar) ve yardımcı kuruluşlardan (Milli Güvenlik Kurulu, Danıştay, Sayıştay) meydana gelir. Taşra örgütü ise başkent Ankara dışında, tüm Türkiye’ye yayılmış olan örgütlenmedir.

Yerinden yönetim ise yer yönünden ve hizmet yönünden olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Yerinden yönetim kuruluşları; il özel idareleri, büyükşehir belediyeleri, belediyeler, köyler ve yerel yönetim birliklerinden oluşur. Hizmet yerinden yönetim kuruluşları; İktisadi kamu kurumları, sosyal güvenlik kurumları, döner sermayeli idareler, bütçe dışı fon idareleri, düzenleyici ve denetleyici kurumlardan oluşur.

Türkiye’de çeşitli kamu hizmetlerini üreten bu kuruluşların yapısı ve görevleri, yasama, yargı ve yürütme güçleri ayrımına dayanan anayasal gelenek içinde şu şekilde şematize edilebilir;

Şema 5.2: Türkiye’de Kamu Kesimi Örgüt Yapısı

81

Türkiye’deki kamu kesiminde yer alan kurum ve kuruluşların örgütsel yapısını şemada açıklamakla birlikte kamu maliyesi alanında asıl bizi ilgilendiren konu, mal ve hizmet üreten kamu kesimi üretici birimlerinin bütçeleri itibariyle sınıflandırılmalarıdır.

Kamu Maliyesi alanında inceleme konusu olan kamu kesimi üretici birimleri ekonomiye beş kanaldan girmektedir. Bunlar;

Merkezi yönetim,

Yerel Yönetim,

Sosyal Güvenlik Kurumları,

Döner Sermaye ve Fonlar,

Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT),

Bu beş birim en geniş anlamı ile kamu kesimini oluşturur ve bu birimlerin gelir – gider dengesi global olarak kamu kesimi dengesini verir. Kamu kesimi borçlanma gereksinimi yine bu beş kanalın açıklarının toplamı olarak ifade edilebilir.

10.12. 2003 tarihinde kabul edilen ve 2006 yılında uygulamaya geçen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamında bu sınıflandırmada önemli düzenlemeler yapılmış ve kamu mali yönetim birimleri, uluslararası standartlara göre sınıflandırılmıştır. Buna göre, Türkiye’deki kamu kesimi en genel anlamı ile Genel Yönetim ve Kamu İktisadi Teşebbüsleri olarak iki gruba toplanmıştır ve iki grubunda mali yönetim ve kontrolü faklı yasalara tabii tutulmaktadır.

5018 sayılı Kanun, genel yönetim kapsamında yer alan merkezi yönetim, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşan kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü kapsamaktadır. Kamu İktisadi Teşebbüsleri ise özel mal ve hizmet üreten, özel hukuk kurallarına tabii işletmeler oldukları için 5018 sayılı kanunun kapsamının dışında tutulmuştur. Genel ve özel bütçeli idarelere bağlı Döner Sermaye İşletmeleri ile Bütçe Dışı Fonlar da merkezi yönetim içinde kabul edilmektedir ( Eğilmez, 2012).

82

Şema 5.3: 5018 sayılı Kanuna Göre Türkiye’de Kamu İdareleri

Bu tanımlardan hareket edersek kamu bütçesi ilişkileri açısından şu formülleri yazabiliriz (Eğilmez, 2012);

Merkezi Yönetim Bütçesi = Genel Bütçe + Özel Bütçe + Bütçe Dışı Fonlar + Döner Sermayeli Kuruluş Bütçeleri + Düzenleyici Ve Denetleyici Kurum Bütçeleri

Genel Yönetim Dengesi = Merkezi Yönetim Bütçe Dengesi + Sosyal Güvenlik Kurumlarının Bütçe Dengesi (İşsizlik Sigortası Fonu dahil) + Yerel Yönetimlerin Bütçe Dengesi

Kamu Kesimi Toplam Dengesi = Genel Yönetim Bütçe Dengesi + KİT’lerin Dengesi

Kamu Kesimi Toplam Açıkları = Kamu Kesimi Borçlanma Gereği

5.2.1.Genel Yönetim Yukarıda da belirttiğimiz gibi 5018 sayılı yasada yapılan düzenlemeler kapsamında

genel yönetim; uluslararası sınıflandırmalara göre belirlenmiş olan, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşan kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü kapsamaktadır.

83

5.2.2.Merkezi Yönetim Merkezi yönetim, yasama organının direkt kontrolü altında ve yürütme organının

organizasyonu içinde merkez ve taşra teşkilatı ile geniş bir faaliyet alanında hizmet sunar. İktisadi anlamda merkezi yönetim, daha çok kolektif olarak topluma sunulmaları daha etkin olan, yani piyasaya bırakılmaları etkin ve adil olmayan ya da piyasasının oluşmadığı mal ve hizmetleri üreten birimlerdir. Burada amaç, topluma sunulacak olan hizmetin ve yaratılacak olan faydanın mümkün olduğu kadar yükseltilmesidir.

Merkezi yönetim birimlerinin faaliyetleri ile ilgili harcamalar ve finansmanı, genel yönetim bütçesi içinde gerçekleşir. Bu çerçevede vergiler, kamu borçları ve bazı fon gelirleri merkezi yönetimin finansmanı için kullanılır.

Merkezi yönetim kapsamında faaliyet gösteren ve devlet bütçesini oluşturan kamu idareleri 5018 sayılı kanuna göre sınıflandırılmıştır3. 5018 sayılı kanun ile merkezi yönetim kapsamında bulunan kamu idareleri sundukları hizmetlerin finansman yöntemi ve kuruluş özelliklerine göre; genel bütçeli kuruluşlar, özel bütçeli kuruluşlar ve düzenleyici ve denetleyici kuruluşlar olarak sınıflandırılmaktadır.

3 5018 sayılı kanun öncesinde merkezi idare olarak faaliyette bulunan kuruluşlar sundukları hizmetlerin

finansman yöntemine göre genel bütçeli ve katma bütçeli idareler olarak iki grupta incelenmekteydi. Bunlar ayrıca konsolide bütçe çatısı altında toplanıyordu.

84

Tablo 5.1: Merkezi Yönetim Kapsamında Yer Alan Kamu İdareleri4

Genel Bütçeli Kuruluşlar Özel Bütçeli Kuruluşlar Düzenleyici ve Denetleyici

Kuruluşlar

1) Türkiye Büyük Millet Meclisi

2) Cumhurbaşkanlığı

3) Başbakanlık

4) Anayasa Mahkemesi

5) Yargıtay

6) Danıştay

7) Sayıştay

8) Adalet Bakanlığı

9) Milli Savunma Bakanlığı

10) İçişleri Bakanlığı

11) Dışişleri Bakanlığı

12) Maliye Bakanlığı

13) Milli Eğitim Bakanlığı

14) Bayındırlık Ve İskan Bakanlığı

15) Sağlık Bakanlığı

16) Ulaştırma Bakanlığı

17) Tarım ve Köyişleri Bakanlığı

18) Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı

19) Sanayi ve Ticaret Bakanlığı

20) Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı

21) Kültür ve Turizm Bakanlığı

1) Yüksek Öğretim Kurumu

2) Öğrenci Seçme ve Yerleştirme Merkezi

4) Tüm Devlet Üniversiteleri (106 tane)

5) Savunma Sanayi Müsteşarlığı

6) Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu

7) Atatürk Araştırma Merkezi

8) Atatürk Kültür Merkezi

9) Türk Dil Kurumu

10) Türk Tarih Kurumu

11) Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü

12) Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu

13) Türkiye Bilimler Akademisi

14) Türkiye Adalet Akademisi

15) Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu

16) Karayolları Genel Müdürlüğü

17) Spor Genel Müdürlüğü

18) Devlet Tiyatroları Genel

1) Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu

2) Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu

3) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu

4) Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu

5) Kamu İhale Kurumu

6) Radyo ve Televizyon Üst Kurulu

7) Rekabet Kurumu

8) Sermaye Piyasası Kurulu

9) Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu

4 2014 yılı itibariyle, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü www.bumko.gov.tr web sitesinde

yayımlanan ve I, II ve III numaralı bütçe cetvellerinde yer alan kamu idareleri, tabloda yer almaktadır.

85

22) Çevre ve Orman Bakanlığı

23) Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği

24) Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı

25) Jandarma Genel Komutanlığı

26) Sahil Güvenlik Komutanlığı

27) Emniyet Genel Müdürlüğü

28) Diyanet İşleri Başkanlığı

29) Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı

30) Hazine Müsteşarlığı

31) Dış Ticaret Müsteşarlığı

32) Gümrük Müsteşarlığı

33) Denizcilik Müsteşarlığı

34) Avrupa Birliği Genel Sekreterliği

35) Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu

36) Devlet Personel Başkanlığı

37) Özürlüler İdaresi Başkanlığı

38) Türkiye İstatistik Kurumu

39) Gelir İdaresi Başkanlığı

40) Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü

41) Karayolları Genel Müdürlüğü

42) Tapu ve Kadastro Genel

Müdürlüğü

19) Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü

20) Orman Genel Müdürlüğü

21) Vakıflar Genel Müdürlüğü

22) Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü

23) Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü

24) Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü

25) Türk Akreditasyon Kurumu

27) Türk Standartları Enstitüsü

28) Türk Patent Enstitüsü

29) Ulusal Bor Araştırma Enstitüsü

30) Türkiye Atom Enerjisi Kurumu

31) Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme Ve Destekleme İdaresi Başkanlığı

32) Türk İşbirliği ve Koordinasyon Ajansı Başkanlığı

33) GAP Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı

34) Özelleştirme İdaresi Başkanlığı

35) Ceza ve İnfaz Kurumları İle Tutukevleri İş Yurtları Kurumu

86

Müdürlüğü

43) Devlet Meteoroloji İşleri Genel Müdürlüğü

44) Tarım Reformu Genel Müdürlüğü

45) Petrol İşleri Genel Müdürlüğü

46) Basın-Yayın ve Enformasyon Genel Müdürlüğü

47) Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü

48) Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Genel Müdürlüğü

49) Aile ve Sosyal Araştırmalar Genel Müdürlüğü

50) Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü

36) Mesleki Yeterlilik Kurumu

37) Yurtdışı Türkler ve Akraba Topluluklar Başkanlığı

38) Türkiye Yazma Eserler Başkanlığı

39) Doğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı

40) Konya Ovası Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı

41) Doğu Karadeniz Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı

42) Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü

Kaynak: Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, www.bumko.gov.tr 2014

Genel bütçeli kuruluşlar; tam kamusal ya da yarı kamusal mal ve hizmet üreten ve finansmanı devlet bütçesinden yapılan kamu kurumlarıdır. Bu idareler özel vezne açamazlar, tüm gelirleri Hazine veznelerine girer, giderler de bu veznelerden ödenir. Özel bütçeli kurumlar; tam kamusal ya da yarı kamusal mal üreten kamu kurumlarıdır. Ancak bu kurumların finansmanı yalnızca devlet bütçesi aracılığıyla değil, aynı zamanda sundukları malların (hizmetlerin) fiyatlandırılmasından elde ettikleri gelirlerle yapılmaktadır. Yani bu kurumlar harcamalarını esas olarak kendi öz gelirleri ile finanse ederler. Özel gelirleri ile giderlerini karşılayamadığı durumlarda ise genel bütçeden hazine yardımı adı altında bir transfer yapılır. Türkiye’de özel bütçeli idarelerin çoğu genel bütçeden hazine yardımı almaktadır. Bu idarelerin gelir fazlası ise genel bütçe gelirleri içinde vergi dışı gelir olarak gösterilmektedir.

87

Türkiye’de özel bütçeler her yıl merkezi yönetim bütçe süreci içerisinde hazırlanır ve genel bütçe ile aynı aşamalardan geçerek kanunlaşır. Uygulamada özel bütçeler genel bütçenin uymak zorunda olduğu kanun ve tüzüklere göre yürütülür.

Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, kamu maliyesinin düzenleme işlevini yerine getirmek üzere oluşturulmuş kamu kurumlarıdır. Daha öncenden var olan ya da yeni kurulan bazı piyasaların farklı açılardan düzenlenmesi ve denetlenmesi bu kurumların görevidir. Türkiye’de bu kurumların faaliyet gösterdikleri alanları iki temel gruba ayırabiliriz. Birinci gruptakiler, kamusal yaşamın duyarlı sektörleri olarak da adlandırılan alanlarda düzenleme ve denetim işlevi yerine getirirler. Bu gruba Radyo Televizyon Üst Kurulu, Sermaye Piyasası Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, Kamu İhale Kurulu ve Rekabet Kurulu örnek gösterilebilir. İkinci gruptakiler, devlet tekelinde bulunan kamu hizmetlerinin rekabete açılmasından sonra, özel sektörle birlikte faaliyette bulunulan alanlarda düzenleme yapan kurumlardır. Telekomünikasyon Kurulu ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu bu guruba örnek gösterilebilir (Karakaş,2008:110). Bu kurumlar da harcamalarını esas olarak kendi öz kaynakları ile finanse ederler, gelirleri giderlerini karşılamadığı durumlarda genel bütçeden hazine yardımı alırlar. Üçer aylık dönemler itibarıyla oluşacak olan gelir fazlaları ise her üç ayda bir izleyen ayın on beşine kadar genel bütçeye aktarılır.

5.2.3. Mahalli İdareler (Yerel Yönetimler) 1982 Anayasasının 126. Maddesine göre Mahallî idareler; il, belediye veya köy

halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir. Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.

5018 sayılı Kanuna göre Mahalli İdareler; Yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idarelerdir.

88

Kamu maliyesi alanında hizmetlerin yerel ya da merkezi düzeyde sunulmasının temel gerekçesi; faydası daha geniş bir alana yayılan hizmetlerin (örneğin savunma) merkezi yönetim tarafından sunulmasının, faydası daha küçük bir bölgeye yayılan hizmetlerin ise (örneğin çevre sorunlarının çözümü) yerel idarelerce sunulmasının daha etkin olduğudur.

Bu çerçevede yerel yönetimler, yerel düzeyde kamusal mal ve hizmet sunmakla yükümlüdür. Ancak yerel yönetimlerin sunacağı hizmetler merkezi yönetimin vesayeti altındadır. Yani yerel yönetimlerin; kuruluşları, işleyişleri, hangi hizmetleri sunacakları ve hangi gelirleri elde edecekleri merkezi idare tarafından belirlenir. Merkezi idare bir takım kamu hizmetlerini yerel idarenin görev alanına bırakırken diğer taraftan da bu hizmetlerin yerine getirilebilmesi için bir takım gelir kaynaklarını da yerel yönetimler ile paylaşır. Gelirlerin ve hizmetlerin merkezi idare ile yerel idareler arasındaki paylaşımına mali tevzin ya da günümüzdeki kullanımı ile idareler arası mali ilişkiler denilir ( Yılmaz, 2013; 51).

Türkiye’deki yerel yönetim birimleri il özel idareleri, belediyeler ve köylerden oluşmaktadır. Ayrıca yerel yönetim birlikleri ve kalkınma ajansları da yerel yönetim birimleri olarak gösterilmektedir.

İl Özel İdareleri

İl Özel İdareleri kuruluşu 1982 Anayasasının 127. Maddesine dayanmaktadır. Coğrafi olarak bir yerde il kurulması ile merkezi idarenin orada görevlerini yerine getirmesi için idari olarak teşkilatlanması gerekir. Türkiye’de il özel idareleri 5302 sayılı kanun ile düzenlenmiştir. İlgili kanunda; İl özel idaresi: İl halkının mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi, olarak tanımlanmıştır.

Belediyeler

Belediyeler 5393 sayılı Belediye Kanununa göre; belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisidir. Belediye idaresinin kuruluşu belde olarak adlandırılan yerleşim yerinde gerçekleşir. Belediye sınırları içinde, ihtiyaç ve öncelikleri benzer özellikler gösteren ve sakinleri arasında komşuluk ilişkisi bulunan idari birimler ise mahalle olarak ifade edilir. Belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanı, belediyenin organlarını oluşturur. Yine aynı yasaya göre; nüfusu 5000 ve üzerinde olan yerleşim birimlerinde belediye kurulabilir. İl ve ilçe merkezlerinde belediye kurulması zorunludur.

Köyler

Köylerin yönetimine ilişkin temel düzenleme 1924 tarihli 442 sayılı Köy Kanunudur5. Bu Kanunda köy; cami, mektep, otlak, yaylak, baltalık gibi orta malları bulunan ve toplu veya

5 Köy Kanunu, Kanun Numarası: 442 Kabul Tarih: 18/3/1924, Yayımlandığı R. Gazete: Tarih: 7/4/1924

Sayı: 68, Yayımlandığı Düstur: Tertip : 3 Cilt : 5 Sayfa : 336

89

dağınık evlerde oturan insanların bağ ve bahçe ve tarlalarıyla birlikte teşkil ettikleri, nüfusu iki binden az olan yerleşim birimi olarak tanımlanmıştır. Köy yönetimi, köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere karar organları seçmenler tarafından oluşturulan bir mahalli idare birimidir ve köy derneği, köy muhtarı ve ihtiyar meclisinden oluşur.

5.2.4. Sosyal Güvenlik Kurumları 1982 Anayasası’nın “Sosyal Güvenlik Hakkı” başlıklı 60. Maddesi, sosyal güvenliği

herkes için bir hak; gerekli önlemler almayı da devlet için bir görev olarak belirtmiştir. Söz konusu maddede “Herkes sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Devlet bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar.” denilmek suretiyle, sosyal güvenlik alanında devlete önemli görevler yüklenmiştir.

Anayasal bir hak olarak; toplumdaki bireylerin, kazanç ve çalışma yeteneklerini etkileyen risklere karşı korunması ve bu risklerin zararlarının telafi edilmesi gereklidir.

Ancak topluma sunulması gereken ve esas olarak devletin anayasal görevleri arasında yer alan bu hizmetlerden bazıları toplumun tamamına sunulamadığından, devlet bütçesindeki vergiler ile finanse edilemez. Bu nedenle bu hizmetler kendi faaliyetlerini kendi gelirleri ile karşılayan, sosyal güvenlik kuruluşları, mesleki kuruluşlar ve ekonomik nitelikteki bazı kuruluşlar tarafından gerçekleştirilir. Parafiskal kurumlar olarak nitelendirilen bu kurumlar, genel anlamda kamu yararı fonksiyonu görmekte ancak kendi üye ve mensuplarına yönelik fayda sağlamaktadır. Ayrıca faaliyetlerini kendi üye ve mensuplarından sağladıkları prim, aidat vb. gelirlerle finanse etmektedir. Sosyal güvenlik kurumları; sosyal güvenliğin temini ve geliştirilmesi amacıyla kamu kurumu niteliğinde teşkil edilmiş sosyal sigorta kuruluşlarıdır.

Türkiye’de sosyal güvenlik sistemi, sosyal sigorta üzerine kurulmuş bir sistem olarak tanımlanabilir. Tarihsel süreç içerisinde, farklı kanunları ve işleyişleri olan kuruluşlar sosyal güvenlik sitemini oluşturmuştur. Bunlar; T.C. Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü, Sosyal Sigortalar Kurumu, Esnaf ve Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu (Bağ-Kur) dur. Ayrıca 1983 yılında 2925 sayılı Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar Kanunu ve 2926 sayılı “Tarımda Kendi Adına ve Hesabına Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kanunu” kabul edilerek tarım kesiminde çalışanların sosyal güvenliklerinin sağlanmasına dönük önemli düzenlemeler yapılmıştır6.

2000’li yıllardan itibaren kamu kesiminde mali disiplinin sağlanması, sosyal güvenlik sisteminde oluşan sorunların çözümü ve sürdürülebilir bir yapının oluşturulması amacıyla sosyal güvenlik reformu yapılması gerekli görülmüştür.

6 2006 yılına kadar Türkiye’de; hizmet akdiyle çalışanların 506, kendi nam ve hesabına çalışanların

1479, devlet memuru olarak çalışanların 5434, tarımda hizmet akdiyle çalışanların 2925, tarımda kendi nam ve hesabına çalışanların 2926 sayılı kanunlara tabi olarak sosyal güvenlikleri sağlanmıştır.

90

Bu çerçevede; Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığı, T.C. Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü ve Bağ-Kur Genel Müdürlüğü, 20.05.2006 tarih ve 5502 sayılı Kanunla7 aynı çatı altında toplanarak, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı kurulmuştur. Bu reformla sigorta hak ve yükümlülüklerinin eşitlendiği, mali olarak sürdürülebilir tek bir emeklilik ve sağlık sigortası sisteminin kurulması öngörülmüştür. Kurumun temel amacı; sosyal sigortacılık ilkelerine dayalı, etkin, adil, kolay erişilebilir, aktüeryal ve malî açıdan sürdürülebilir, çağdaş standartlarda sosyal güvenlik sistemini yürütmektir.

5018 sayılı yasa kapsamında yer alan sosyal güvenlik kurumları, yasada Sosyal Güvenlik Kurumu ve Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü olarak iki başlık altında toplanmıştır.

Sosyal Güvenlik Kurumunun gelir ve giderleri:

Kurumun gelirleri;

Sosyal sigorta ve genel sağlık sigortası prim gelirleri, idarî para cezaları, gecikme cezaları, gecikme zamları ve katılım payları.

Sosyal sigorta ile genel sağlık sigortasına yapılan devlet katkısı.

Taşınır ve taşınmaz gelirleri.

Kurumca hazırlanan her türlü standart form, manyetik, elektronik veya akıllı kart satışından elde edilecek gelirler ile her türlü data hattı, internet kullanımı ve benzeri kira gelirleri.

Merkezî yönetim bütçesinden yapılacak diğer transferler.

Gerçek veya tüzel kişiler tarafından doğrudan veya vasiyet yoluyla yapılan bağışlar.

Primlerin ve diğer gelirlerin değerlendirilmesinden elde edilen gelirler.

Kurumun giderleri;

Sosyal sigorta kapsamında sigortalı ve hak sahiplerine ödenecek olan gelir, aylık ve ödenekler.

Genel sağlık sigortası kapsamında yapılacak giderler.

Genel yönetim giderleri.

7 Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu, Kanun Numarası: 5502, Kabul Tarihi: 16/5/2006, Yayımlandığı R.

Gazete: Tarih: 20/5/2006 Sayı: 26173, Yayımlandığı Düstur: Tertip: 5 Cilt: 45 Sayfa:

91

Faiz giderleri.

Eğitim, araştırma, danışmanlık hizmet giderleri.

Türkiye İş Kurumu; 25.03.2003 tarih ve 4904 tarihli Türkiye İş Kurumu kanununa göre8; istihdamın korunmasına, geliştirilmesine, yaygınlaştırılmasına ve işsizliğin önlenmesi faaliyetlerine yardımcı olmak ve işsizlik sigortası hizmetlerini yürütmek üzere Türkiye İş Kurumu kurulmuştur.

Kurumun gelirleri;

Her yıl Bakanlık bütçesine Kurum için konulan ödenek.

Kurumca verilecek eğitim ve danışmanlık hizmetleri bedeli ile işverenlerden ve tarım aracıları ile özel istihdam bürolarından alınan masraf karşılıkları.

4857 sayılı İş Kanununun 30 uncu Maddesinin son fıkrası uyarınca Kuruma aktarılan idarî para cezaları.

Bu Kanun gereğince özel istihdam bürolarından alınan idarî para cezaları.

Kurumun taşınır ve taşınmaz mallarından elde edilen gelirler.

Gerçek veya tüzel kişiler tarafından yapılan bağış, vasiyetler ve Kurumca hazırlanan standart form ve benzerlerinin satışından elde edilecek gelirler ile diğer gelirler, kurumun gelirlerini oluşturur.

5.2.5. Döner Sermayeli İşletmeler Genel ve özel bütçeli idarelere bağlı olarak çalışan, ticari ve sınai nitelikte faaliyette

bulunan fon işletmelerine Döner Sermayeli İşletme adı verilir.

2007 tarihli Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğine göre9;

Döner Sermaye: Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine kanunlarla verilen asli ve sürekli kamu görevlerine bağlı olarak ortaya çıkan ve genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan mal ve hizmet üretimine ilişkin faaliyetlerin sürdürülebilmesi için, kamu idaresine bağlı olarak kurulmuş işletmelere tahsis edilen sermayeyi, ifade eder. Yönetmelikte sadece genel bütçeli idarelerin döner sermayeli işletme kurması belirtilmişse de, özel bütçeli idarelerin de döner sermayeli işletme kurabilecekleri kendi yasalarında belirtilmiştir.

8 Türkiye İş Kurumu Kanunu, Kanun Numarası: 4904 Kabul Tarihi : 25/06/2003 Yayımlandığı R.

Gazete : 05/07/2003 Sayı: 25159 9 Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği, Gazete Tarihi; 01.05.2007 Resmi

Gazete Sayısı: 26509

92

Döner sermaye asıl olarak, genel bütçe ve özel bütçe içindeki kuruluşlara iktisadi nitelik ve yönetim bakımından serbestlik getirir. Böylece bu kuruluşlar, döner sermaye aracılığı ile işletmecilik olanağına kavuşturulur ve işletme esasına göre kar amacıyla çalışmaları sağlanır.

Devlet, genel ve özel bütçeli idarelere bağlı bu işletmelere değişken giderlerini karşılamak üzere bir döner sermaye fonu (ödeneği) tahsis eder. Döner sermaye, üretim araçları temin etmek, malzeme almak, uzman ve işçi ücreti ödemek gibi giderler için kullanılır. İşletmelerin sınai ve ticari faaliyetleri sonucunda elde ettikleri hasılat ise harcamalarının finansmanına aktarılır. Döner sermayeli işletmelerin üretimleri sonucunda elde ettiği gelirlerin belli bir oranı üretime katkı sağlayan personele aktarılır, belli bir oranı ise mal ve malzeme alımında kullanılır. Gelirlerden, giderlerin düşülmesi ile oluşacak hasılat ise gelir fazlası (kar) olarak döner sermaye ödeneğini veren kuruluş bütçesine gelir olarak yazılır.

Türkiye'de döner sermaye uygulaması ilk kez 1925 tarih ve 549 sayılı "Ziraat Müesseselerine Sabit Sermaye Vaz'ına Dair Kanun" ile başlatılmıştır. 1927 yılında yürürlüğe giren 1050 sayılı “Muhasebe-i Umumiye Kanunu” ile ilk kez döner sermayeli kuruluşlarla ilgili bir düzenlemeye yer verilmiştir.

Türkiye’de yıllar itibarıyla giderek büyüyen döner sermayeli işletmeler, dağınık mevzuat ve yönetim yapılarındaki farklılık gibi birçok nedenden dolayı yapısal sorunlar yaşamaktadır. Özellikle Milli Eğitim Bakanlığı, Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı (hastaneler), Tarım Bakanlığı ( devlet üretme çiftlikleri), özel bütçeli idareler ( üniversite hastaneleri, matbaalar, vb.) bünyesinde faaliyet gösteren bu kurumların yeniden yapılandırılması mali disiplinin sağlanması açısından önem arz etmektedir. 5018 sayılı kanunda döner sermayeli işletmelerin yeniden yapılandırılması hususunda bir düzenleme yapılmış 2010 tarihine kadar bitirilmesi öngörülmüş ancak gerçekleşmemiştir. Bu konudaki çalışmalar hala devam etmektedir. 2014 yılı itibariyle “Döner Sermeyeli İşletmeler Kanun Tasarısı” hazırlanmış ve tasarı kapsamında, döner sermayeli işletmelere ilişkin temel düzenleyici bir kanunun çıkarılması, aynı idare bünyesinde bulunan işletmelerin tek çatı altına alınması, 2 bin 902 olan işletme sayısının 130’a indirilmesi, saydamlık ve hesap verebilirliğin güçlendirilmesi, gündeme alınmıştır.

5.2.6. Fonlar Fonlar, bazı kamusal faaliyetlerin bütçe dışı kaynaklarla finansmanını ve

yönlendirilmesini sağlayan bir mali politika aracı olarak ortaya çıkmıştır.

1980’li yıllardan başlayarak gelir sağlama ve harcama yapma açısından geleneksel bütçe yöntemleri dışında kolaylıklar sağlama amacıyla, bir bölümü bütçe içinde, diğer bölümü bütçe dışında çalışmak üzere çok sayıda fon kurulmuştur (Uluatam, 2009:66).

Bütçe içi fonlar; genel olarak parasal kaynağını bütçe ödeneklerinden alan ve bütçe tertibi olan, ancak ödeneğin kullanılmasında yetkinin yürütmeye bırakıldığı fonlardır.

93

Bütçe dışı fonlar; hem gelirleri hem de giderleri bütçe ile ilişkilendirilmeyen, özel yasalarla kurulan, özel mevzuata göre faaliyetlerini gerçekleştiren, özel gelirleri kendileri tarafından kullanılan, bütçe ilkelerinden ve bütçe yasalarından bağımsız olarak yönetilen fonlardır.

Türkiye’de fonların sayılarındaki artış ve denetimlerinin zorlaşmasına bağlı olarak, 1993 yılı bütçesinden itibaren bütçe dışında kalan fonların elde ettiği gelirler de bütçeye toplanarak oradan kaynak aktarımı uygulamasına geçilmiştir. Ayrıca fonların sayısı da önemli ölçüde azaltılmış ve mali düzenin sağlanması için çoğu tasfiye edilmiştir.

Merkezi yönetim bütçe uygulamasında günümüz itibariyle bütçe içinde fon olarak belirtilen sadece Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu (DFİF) yer almaktadır. 2014 yılı itibariyle yasal dayanaklarını kanundan alan bütçe dışı fonlar ise; Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Teşvik Fonu (SYDTF), Tanıtma Fonu, Özelleştirme Fonu, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu ( TMSF), Savunma Sanayi Destekleme Fonu (SSDF), İşsizlik Sigorta Fonudur ( Edizdoğan ve Çetinkaya, 2014:125).

5.2.7. Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) Kamu maliyesi alanında kamu iktisadi teşebbüsleri olarak yer alan birimler, kamu

tarafından kurulan, pazarlanabilen, sermayesinin yarısından çoğuna kamunun sahip olduğu, yönetim kurullarının hükümetçe atandığı, sosyal yarar amacına göre faaliyet gösteren, cari maliyetlerini finanse eden ve gelirlerinin çoğunu hazineden elde etmeyen teşebbüsler ya da firmalardır.

Devletlerin mal ve hizmet üretimi ile ticari faaliyette bulunmasının nedeni, genel olarak piyasa başarısızlıklarından kaynaklanan tekelleşme eğiliminin ortadan kaldırılması ve ekonomide özel sektörün yer alamadığı alanlarda devletin bu görevi üstlenmesidir. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde ekonomik nedenlerle kurulan kamu iktisadi teşebbüslerinin kuruluş amaçlarını; ekonomik kalkınmayı sağlamak, tekel niteliğindeki üretim alanlarını devlet eliyle işletmek, özel sektörün başaramayacağı veya giremediği işleri yapmak, ekonomiye yön vermek, özel sektöre öncülük etmek, gelir dağılımını düzenlemek şeklinde özetlenebilir.

Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüslerine (KİT) ilişkin gelişmeleri iki başlıkta değerlendirmek mümkündür. Birincisi KİT’lerin hukuki alt yapısı ve yasal dayanağı, ikincisi ise iktisadi açıdan KİT’lerin ekonomi içindeki yeri.

Hukuki Boyut ve Yasal Tanımlamalar; Türkiye’de KİT’lerle ilgili ilk genel yasal düzenleme 1938 yılında 17.06.1938 tarih ve 3460 sayılı, “Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teşkilatıyla İdare ve Murakabeleri Hakkındaki Kanun” ile yapılmıştır. 3460 sayılı Kanunda; sermayesinin tamamı devlete ait olan ve kendi kanunlarında bu Kanuna tabi oldukları belirtilen, tüzel kişiliği haiz, idari ve mali yönden özerk ve sorumluluğu sermayeleri ile sınırlı kuruluşlar “İktisadi Devlet Teşekkülü” olarak tanımlanmıştır. “Kamu İktisadi Teşebbüsleri” ifadesi ise yasal anlamda ilk kez 1961 Anayasası’nda kullanılmıştır.

94

KİT’lerle ilgili ikinci genel düzenleme 1964 yılında 440 sayılı Kanunla yapılmıştır. 3460 sayılı Kanunun yerine çıkarılan 440 sayılı Kanunda da KİT’ler, iktisadi devlet teşekkülleri adıyla; “Sermayelerinin yarısından fazlası tek başına veya birlikte Devlet’e (Genel ve Katma Bütçeli İdareler) ve iktisadi devlet teşekküllerine ait olup, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan ve kuruluş kanunlarında bu Kanuna (440) tabi olacakları belirtilen teşebbüslerdir” şeklinde tanımlanmıştır.

1982 Anayasası’nın 165 inci maddesinde de “Kamu iktisadi teşebbüslerinin denetimi” başlığı altında, “sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıkları...” şeklinde bir tanıma yer verilmiştir. 1983 yılında 440 sayılı kanunun yerine çıkarılan 60 sayılı KHK, 19.10.1983 tarihinde 2929 sayılı Kanunla yasalaşmış ancak 1984 yılında çıkarılan 233 sayılı KHK ile yürürlükten kaldırılmıştır.

Hala yürürlükte bulunan 233 sayılı KHK’da KİT’ler iktisadi devlet teşekkülleri ve kamu iktisadi kuruluşları olarak ikili bir ayırıma tabi tutulmuştur. Bu kapsamda;

Kamu İktisadi Teşebbüsü (KİT) “Teşebbüs”; iktisadi devlet teşekkülü (İDT) ile kamu iktisadi kuruluşu (KİK)’nin ortak adıdır

İktisadi Devlet Teşekkülü (İDT) “Teşekkül”: Sermayesinin tamamı Devlet’e ait, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan, kamu iktisadi teşebbüsüdür.

Kamu İktisadi Kuruluşu (KİK) “Kuruluş”; Sermayesinin tamamı Devlet’e ait olan ve tekel niteliğindeki mallar ile temel mal ve hizmet üretmek ve pazarlamak üzere kurulan, kamu hizmeti niteliği ağır basan kamu iktisadi teşebbüsüdür” şeklinde tanımlanmıştır.

KİK tanımı, 1995 yılında 4046 sayılı Kanunu ile yeniden değiştirilmiştir;

Kamu İktisadi Kuruluşu (KİK) “Kuruluş”; “Sermayesinin tamamı Devlete ait olup, tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve gördüğü bu kamu hizmeti dolayısıyla, ürettiği mal ve hizmetler imtiyaz sayılan kamu iktisadi teşebbüsüdür.”

29.2.1984 tarih ve 2983 sayılı Kanun ile özelleştirmeye ilişkin ilk yasal düzenlemeler başlatılmıştır. Yaklaşık on yıl boyunca pek çok düzenleme ile özelleştirme çalışmaları yürütülmüştür. 24.11.1994 tarih ve 4046 sayılı “Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesine ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun” ile Özelleştirme Yüksek Kurulu, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı ve Özelleştirme Fonu kurulmuş ve özelleştirme konusunda en önemli adım atılmıştır.

İktisadi Boyut ve Özelleştirme; Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüslerine yönelik yapılan hukuki düzenlemelerin dışında önemli olan diğer konu iktisadi açıdan KİT’lerin değerlendirilmesidir. Türkiye’de KİT’lere ekonomik ve sosyal anlamda pek çok görevin verilmesi KİT’leri verimsiz ve hantal bir yapıya dönüştürmüştür. Literatürde X-etkinsizlik olarak tanımlanan, aşırı maliyetlerin fiili maliyetlere oranındaki artış, teknolojik ve

95

yönetimsel anlamda KİT’lerin etkinliğinin azalmasına neden olmuştur. Diğer yandan KİT mallarının fiyatlandırılması (fiyatlandırma politikaları) ile gelir dağılımı düzenlenmeye çalışılırken, maliyetin altında gerçekleşen bir fiyatlama ile oluşan maliyetler hazineye ve vergi mükelleflerine büyük bir yük getirmiştir. KİT yatırım kararlarına ve fiyatlama politikalarına siyasal amaçlı müdahaleler karma ekonomik sistem içinde ekonominin genel dengesini bozmuştur. KİT’lerin, ekonomi içinde yarattığı etkinsizliklerin arttığı düşünülerek, KİT’lerin hem bütçe üzerindeki yükünü azaltmak, hem de devletin ekonomiye müdahalesini sınırlandırmak için 1980’li yıllardan itibaren özelleştirme politikaları ön plana çıkarılmıştır.

Özelleştirme; serbest piyasa ekonomisinde, bireyin rasyonel davranacağı piyasa mekanizmasının, daha etkin olacağı ve kaynakların daha rasyonel kullanılacağı varsayımına dayanmaktadır. Özelleştirme ile mikro düzeydeki amaç, şirketlerin verimliliğini arttırmak ve karlılığını sağlamaktır. Makro düzeydeki amaç ise, serbest piyasa ekonomisine işlerlik kazandırmak, sermayeyi tabana yaymak ve kıt kaynakların optimal dağılımını sağlamaktır. Sermayenin tabana yayılması ile sermaye piyasaları gelişecektir ve özelleştirme ile yabancı sermaye ülkeye çekilecek ve döviz gelirleri artacaktır. Böylece hem devlete gelir sağlanacak, hem borç yükü azalacak, hem de vergi yapısı değişecektir. Özelleştirme ile piyasa fiyatlandırmasına geçilmesi, fiyat düzeyini düşürüp, anti-enflasyonist etkisiyle dengeli büyümeyi sağlayacaktır.

5.3. Kamu Kesiminin Büyüklüğü Kamu kesiminin büyüklüğü ya da büyümesi gibi kavramlardan bahsederken, bu

büyüklüğün hangi kriterlere göre belirleneceği konusu ön plana çıkmaktadır.

Kamu kesiminin büyüklüğü genellikle toplam kamu harcamalarının ülkede yaratılan toplam hasıla içindeki payıyla ölçülmektedir. Devlet içinde yer alan tüm idari birimler hizmetlerini yürütebilmek için harcama yapmak zorundadır. Ancak çağdaş devlet anlayışı ile birlikte kamu hizmetlerinin artması ve devletin farklı fonksiyonlar üstlenmesi zaman içinde kamu harcamalarının da artmasına neden olmuştur. Biz burada kamu harcamaları ile tüm kamu kesimi birimlerinin değil de sadece devlet harcamalarını ele alırsak konuyu merkezi yönetim bütçe harcamaları ile sınırlandırmış oluruz. Merkezi yönetim bütçesindeki harcamalar ise reel harcamalar ve transfer harcamaları olarak sınıflandırılır. Devletin yaptığı reel harcamalar daha çok kaynak kullanımını yansıttığı için devletin ekonomi üzerindeki etkisinde reel harcamalar daha iyi bir ölçü olarak kullanılabilir. Transfer harcamaları ise daha çok kaynak aktaran harcamalardır ve ekonomi üzerindeki etkisi reel harcamalara göre daha azdır.

Kamu kesiminin büyüklüğü bazen de kamu gelirlerinin milli hasıla içindeki payı ile ölçülmektedir. Aslında bu ölçü bir anlamda vergi yükünü de ifade etmektedir. Ancak kamu harcamaları ile karşılaştırıldığında, kamu kesiminin gelirleri ile giderleri arasında tam bir denge olmadığında yani kamu açıkları söz konusu olduğunda farklı sonuçlar ortaya çıkabilir. Diğer taraftan kamu harcamaları kamu gelirlerinden büyük olabilir ve iki değişkenin milli gelire oranı farklı sonuçlar vererek kamu kesiminin büyüklüğünü yansıtmayabilir.

96

Kamu kesimi yatımlarının toplam yatırımlara oranlanmasıyla kamu kesiminin büyüklüğüne ilişkin bir gösterge daha elde etmiş oluruz. Bu çerçevede, kamu yatırımlarının toplam yatırımlar içindeki payı artış gösteriyorsa kamu kesiminin büyüklüğünün arttığını söylemek olanaklıdır. Ancak bu artış her zaman bire bir kamu kesiminin büyüklüğünün arttığı anlamına gelmeyebilir.

Diğer bir ölçü, kamu kesiminde istihdam edilenlerin sayısının toplam istihdamla ya da özel sektörde istihdam edilenlerin sayısı ile karşılaştırılmasıdır.

Son iki ölçü de kamunun kaynak kullanımı ile ilgilidir. Ancak bu yöntem, kamu kesiminin ekonomideki kaynak kullanımını belirlemede yetersiz olabilir (Uluatam, 2003: 8-9). Bu nedenle kamu kesiminin büyüklüğünü ölçmek için kullanılan en yaygın ölçü, kamu harcamalarının gayrisafi yurtiçi hasıla içindeki payıdır.

97

Uygulama Soruları

1) Türkiye’de kamu örgüt yapısı hangi yasa ile yeniden düzenlenmiştir araştırınız

2) Bütçe ile kamu örgüt yapısı arasındaki ilişkiyi tartışınız

3) Türkiyedeki örgüt yapısını diğer üleklerin devlet örgüt yapıları ile karşılaştırınız.

98


Bu bölümde kamu kesimi içiresine alabileceğim kamu birimlerinin örgüt yapısını açıklamaya çalıştık. Bu bağlamda Türkiye’de ki devlet örgüt yapısını 5018 sayılı yasa çerçevesinde tüm idari birimleri kapsayacak şekilde açıkladık ve öğrendik.

99

Bölüm Soruları

1) Merkezi yönetim ve Genel yönetim arasındaki farkı açıklayınız

2) Döner sermaye nedir açıklayınız

3) Fonların kapatılma nedeni nedir?

4) Fonların işlevleri nelerdir?

5) Özelleştirme nedir?

100

6. KAMU HARCAMALARI

101


Toplumsal yaşamın gerekli kıldığı ve ortak olarak tükettiğimiz tüm mallar kamusal ihtiyaçlardan doğar. Kamusal ihtiyaçların karşılanması için sunulan mal ve hizmetler için yapılan tüm ödemeler, kamu harcamaları olarak ifade edilir. Bu bölümde kamu kesimi birimleri tarafından yapılan kamusal harcamaları ve bu harcamaların teorik ve uygulamadaki gelişimini anlatmaya çalışacağız.

102


1) Kamu harcamaları ile ekonomik büyüme arasındaki ilişkiyi nasıl açıklarız

2) Kamu harcamalarının artış trendi göstermesinin nedeni nedir?

3) Dar ve Geniş anlamda kamu harcamalarını tanımlayabilir miyiz?

103




Kamu harcamaları Kamu harcamalarının tanımlaması yapabilir ve artış nedenlerini analiz edebiliriz.

Metinler, sunumlar, uygulama örnekleri

104

Anahtar Kavramlar

Kamu harcaması

Kamu harcamaları artışı

105

6.1. Kamu Harcamaları Kavramı Kolektif ihtiyaçların karşılanması için devletin mal ve hizmet satın alması ve bu

alımlar karşılığında harcama yapması gerekir. Kamu harcamaları; kamusal mal ve hizmet üretimi için devletin yaptığı harcamalar olarak ifade edilebilir.

Ekonomiye devlet müdahale ettiği sürece toplumsal ihtiyaçlar kamu harcamaları ile karşılanacaktır. Bu kapsamda devletin ekonomiye müdahalesi konusunda ortaya çıkan görüş farklılıkları, kamu harcamalarına yönelik açıklamaları da farklılaştıracaktır. Klasik ve Modern maliyecilerin görüşlerine dayanarak bu durumu açıklamaya çalışırsak;

Klasik maliyecilere göre kamu harcamaları; kamu yararına çalışan kamu tüzel kişilerinin, toplumsal ihtiyaçları karşılamak üzere, belirli usullere uyarak yaptıkları parasal harcamalardır. Bu tanıma göre kamu harcaması bazı kolektif ihtiyaçları, (savunma, adalet, eğitim, bayındırlık gibi) karşılamak için kamu tüzel kişileri tarafından yapılmalı, bütçe ya da kanunlarda gösterilen kurallara uygun olmalı ve para ile ödenmelidir. Klasik maliyeciler kamu harcamalarını toplumsal ihtiyaçların karşılanması için kullandıklarından bu harcamaların içeriği ve ekonomik analizinden ziyade miktarı ile ilgilenmişlerdir. Bu nedenle tarafsız maliye anlayışına dayanarak, kamu harcamalarının mümkün olduğu kadar düşük olmasını ve kamu harcamalarının, kamu gelirlerinden fazla olmamasını (denk bütçe) temel kural olarak benimsemişlerdir.

Modern maliyecilere göre kamu harcamaları; kamu tüzel kişilerinin, kolektif ihtiyaçları karşılamak ya da ekonomik ve sosyal hayata müdahale etmek üzere, belirli kurallara uyarak, yaptıkları parasal harcamalardır. Bu tanımın klasik maliyecilerden farkı kamu harcamalarının sadece toplumsal ihtiyaçları karşılamak üzere değil ekonomik ve sosyal hayata müdahale etmek için de kullanılıyor olmasıdır. Devletin kamu harcamaları ile ekonomik hayata müdahale etmesinin nedeni, ekonomik faaliyetlerin yönünü değiştirmek, ekonomiyi canlandırmak veya ekonomiyi daraltmak şeklinde ifade edilebilir. Buna bağlı olarak klasik maliyecilerin aksine kamu harcamalarının miktarından çok niteliği ön plana çıkarılır. Örneğin, devlet ihracata yönelik sübvansiyon vererek, ihracatı artırabilir ya da tarımsal destekler ile tarım sektöründeki girdi maliyetlerini düşürebilir. Ancak ekonomik faaliyetlerin yönünü değiştirmek için yapılan tüm harcamalar gereksiz hâle geldiğinde, kamu harcamalarının azaltılması gerekir.

Günümüz modern ekonomilerinde bu iki görüşün de kullanıldığını görmekteyiz. Piyasa ekonomisinin esas alındığı durumlarda klasik anlayışa göre kamu harcamaları azaltılmaya çalışılırken, ekonomide yaşanan herhangi bir kriz sürecinde kamu harcamaları ekonominin yönünü değiştirecek en önemli istikrar sağlayıcılardan biri olarak kullanılmaktadır.

6.2. Dar ve Geniş Anlamda Kamu Harcamaları Kamu harcamaları kamu tüzel kişileri tarafından yerine getirilmekte ancak tanımlarda

devleti temsilen merkezi yönetim bütçesi içinde yer alan kamu harcamaları ön plana çıkmaktadır. Bu bağlamda kamu harcamalarının tanımı ve kapsamı iki açıdan değerlendirilir;

106

Dar Anlamda Kamu Harcamaları;

Dar anlamda kamu harcamaları, kamu hizmetlerinin bedeli olarak devlet ve diğer kamu tüzel kişilerinin (belediye, il özel idaresi ve köyler) yaptıkları ödemeleri içermektedir. Bu tanıma göre dar anlamda kamu harcaması, klasik maliye anlayışını yansıtan görüşün bir uzantısı olarak değerlendirilmekte ve harcamayı yapan kurumun hukuki kişiliği ön planda tutulduğu için hukuki tanım olarak da ifade edilmektedir.

Kamu harcamaları ile ilgili yapılan çalışmalarda genellikle dar anlamda kamu harcaması ele alınmakta ve bu kapsamda merkezi devlet örgütü ve yerel yönetimlerin harcamaları kullanılmaktadır. Ayrıca bütçe denetimine ilişkin çalışmalar da bu kapsamda yapılmaktadır.

Geniş Anlamda Kamu Harcamaları;

Geniş anlamda kamu harcaması, devletin ekonomik ve sosyal anlamda üstlendiği tüm fonksiyonları yerine getirebilmek için yaptığı bütün işlerin maliyetine giren harcamaların toplamını ifade etmektedir. Bu tanıma göre kamu harcamaları sadece devletin değil, tüm kamu kesimi birimlerinin yaptığı harcamaları da içine almaktadır. Geniş anlamda kamu harcamaları kapsamına; merkezi devlet örgütü ve yerel yönetimlerin harcamaları, iktisadi devlet teşekküllerinin harcamaları, sosyal güvenlik kurumlarının harcamaları, vergi indirimleri ve muaflıkları (vergi harcaması), kamu kurumlarının yaptığı bağış ve yardımlar, devlet aktifinde meydana gelen azalmalar, girmektedir.

6.3. Kamu Harcamalarının Artış Nedenleri Ülkelerin kamu harcamaları seyirlerine bakıldığında rakamsal olarak hemen hemen

tüm ülkelerde bir artış trendi olduğu gözlenmekte ve yapılan analizler de bu durumu doğrulamaktadır. Kamu harcamalarındaki bu artışlar ülkeden ülkeye değişmekle birlikte farklı nedenlere bağlanabilir. Maliye literatüründe bu konu kamu harcamalarının görünüşteki ve gerçekteki artış sebepleri olarak iki başlık altında incelenmektedir.

6.3.1. Kamu Harcamalarının Görünüşteki Artış Nedenleri Toplumsal ihtiyaçlarda ve topluma sunulan hizmetlerde bir değişiklik olmamasına

rağmen, kamu harcamaları gerçekte artmadığı hâlde artmış gibi görünebilir. Kamu harcamalarını görünüşte artışına yol açan nedenleri şu şekilde sıralayabiliriz;

Ulusal Paranın Değerinin Düşmesi

Yüksek enflasyonun yaşandığı ülkelerde, tüm mal ve hizmetlerin fiyatları zaman içinde yükselir. Enflasyon aynı zamanda ulusal paranın satın alma gücünü düşürerek değer kaybına uğramasına neden olur. Enflasyonun yaşandığı dönemlerde fiyat artışlarına bağlı olarak, kamu kesiminde üretilen mal ve hizmetlerin miktarı artmasa bile devletin yaptığı harcamalar artar. Kamu harcamalarındaki gerçek (reel) artışı bulmak için uygun fiyat endeksleri kullanılarak enflasyonun yol açtığı görünürdeki artışları bertaraf edilmesi gerekir.

107

Bütçe Yöntem ve Tekniklerinin Değişmesi

Kamu kesimi örgüt yapısında ve bütçe yöntemlerinde yapılan bazı değişiklikler kamu harcamalarında gerçek bir artış olmasa bile görünüşte bir artış yaratabilir. Örneğin daha önceden safi usulde yapılan bütçe hesaplamalarında gayrisafi usulün kullanılmaya başlaması (gelir bütçeleri ve gider bütçeleri rakamlarının ayrı ayrı gösterilmesi) kamu harcamalarını artmış gibi gösterir. Benzer şekilde genel bütçede yer almayan bir birimin bütçe içine alınması kamu harcamalarının görünürdeki artışını ifade eder.

Ayni Ekonomiden Paralı Ekonomiye Geçilmesi

Para ekonomisinin gelişmediği dönemlerde kamu hizmetlerinin bir kısmı ayni olarak yani parasal ödeme yapılmadan mal veya emek gücü ile yapılmıştır. Örneğin vergilerin bir kısmının ayni olarak toplanması, bazı kamusal hizmetlerin de imece ile yapılmasını gerekli kılmıştır. Para ekonomisine geçilmesi ile birlikte vergi ve harcamalar üzerindeki ayni yükümlülükler ortadan kaldırılmıştır. Devletin bazı hizmet bedellerini para ile ödemeye başlaması ve bunların bütçe içinde hesaplanması, kamu harcamalarının görünürde artmasına neden olmuştur.

Ülke Sınırlarının ve Nüfusun Değişmesi

Savaş nedeniyle bir ülkenin başka bir ülkeyi kendi topraklarına katması hâlinde, o ülkenin hem siyasi sınırları hem de nüfusu değişir. Savaşlar sonucunda ülkelerin siyasi sınırlarının değişmesi ve ele geçirilen ülkede yaşayan nüfusun, ülke nüfusuna katılması kamu harcamalarını görünürde artırır. Ancak kamu harcamalarındaki bu artış kişi başına düşen harcama miktarındaki artışı göstermez. Ayrıca ele geçirilen ülkedeki mevcut kaynakların, diğer ülkenin kamu hizmet maliyetlerine aktarılacağı düşünülürse, burada nüfus artışına bağlı gerçek bir kamu harcamaları artışından bahsedilemez.

Devletleştirme

Devletleştirme iktisat politikasının bir aracı olarak kullanılır ve toplumda zaten mevcut olan hizmetlerin kamu kesimine aktarılması, kamu harcamalarını görünürde artırır. Örneğin özel okulların, hastanelerin, ticari ve sınai teşebbüslerin devletleştirilmesi sonucunda topluma sunulan toplam hizmetlerde bir artış olmaz. Ancak bu birimlerin genel bütçe kapsamına alınması ile kamu harcamaları görünüşte artabilir.

6.3.2. Kamu Harcamalarının Gerçek Artış Nedenleri Devlet hizmetlerinin miktarının ve kalitesinin artırılması, bu hizmetler için daha fazla

kamu harcaması yapılmasını gerekli kılar ve bu durum kamu harcamalarının gerçek artışını gösterir. Gerçek artış nedenlerini şu şekilde sıralayabiliriz;

Savaşlar (Askeri Nedenler)

Özellikle 20. yüzyılda yaşanan iki büyük dünya savaşı tüm ülkelerin savaş ve savunma harcamalarını önemli ölçüde artırmıştır. Savaşlar kamu harcamaları üzerinde üç şekilde etkili

108

olmaktadır; birincisi milli savunmayı sürekli sağlamak için yapılan harcamalar, ikicisi savaş sırasında ortaya çıkan harcamalar (toplam harcamaların yüzde 80’ine kadar yükselmektedir) ve üçüncüsü savaş sonrasında ülkeyi yeniden düzenlemek ve savaşın manevi zararlarını tazmin etmek için yapılan harcamalardır. Savaş öncesinde ve savaş sırasında kamu harcamalarının bir sıçrama gösterdiği iktisadi analizlerle de desteklenmiştir. Ayrıca savaş sırasında ortaya çıkan bu artışlar savaştan sonra da ortaya çıkan diğer masraflarla birlikte azalmadan devam etmektedir. Günümüzde de kamu harcamaları içinde savunma harcamalarına önemli bir pay ayrılmaktadır. Ayrıca savunma araç ve gereçlerinin yeni teknolojilerle sürekli yenilenmesi ve maliyetlerinin yüksekliği, kamu harcamalarının gerçekte artmasına neden olmaktadır.

Nüfus Artışı

Nüfusun büyük oranlarda artışı kamu harcamalarının gerçek artış sebeplerinden biridir. Nüfusun artması ve yoğunlaşması savunma, eğitim, sağlık, ulaşım, konut vb. hizmetlerin arttırılmasını gerekli kılar. Ayrıca büyükşehirlerde meydana gelen sınai ve iktisadi kalkınmayla beraber kentsel nüfusun artması ve buna bağlı olarak yerel hizmet talebinin artması (altyapı, ulaşım, haberleşme, sosyal alanlar vb.), hizmet kalitesinin yükseltimesine yönelik beklentiler, kamu harcamalarının artmasına neden olur. İkinci bir durum nüfus artışı ile ortaya çıkan istihdam ve gelir dağılımı sorunlarının giderilmesi için uygulamaya geçirilen politikalar da kamu harcamalarını artırır.

Teknolojik Gelişmeler

Teknolojik gelişmeler devletin yeni alanlara girerek yeni harcamalar yapmasını gerekli kılmaktadır. Örneğin internetin bir iletişim aracı olarak kullanılmaya başlaması devlet kurumlarında internet ağlarının altyapı kurulumunu ve kullanımını zorunlu hâle getirmiştir. Yine devlet kurumlarında bilgisayarlı hizmet sunumu, teknolojik gelişmelere paralel olarak bilgisayar vb. araçların alınmasını ve zaman içinde yenilenmesini gerekli kılmaktadır. Tüm hizmet birimlerinde, örneğin savunma hizmetlerinde, eğitim hizmetlerinde sağlık hizmetlerinde, ulaşım ve haberleşme hizmetlerinde, devletin günün koşullarına uygun teknolojik gelişmeleri takip etmesi ve kamu harcaması yapması gerekmektedir.

Devlet Anlayışında Meydana Gelen Değişmeler

Devletin ekonomiye müdahale derecesi, iktisadi gelişme süreci içinde farklılıklar gösterir. Hatırlayacağınız gibi Klasik iktisatçıların tarafsız devlet anlayışından müdahaleci olarak tanımlayabileceğimiz sosyal refah devleti anlayışına geçişle birlikte, devletin iktisadi ve sosyal hayattaki fonksiyonları artmıştır. Devlet fonksiyonlarının artması yani devletin ekonomiye müdahalesinin artması mali anlamda kamu harcamalarının artmasına neden olmaktadır. Özellikle azgelişmiş ülkelerde sermaye birikiminin ve sosyal sabit sermaye yatırımların özel sektör tarafından karşılanamaması, gelir dağılımının bozuk olması, ekonomik istikrarın sağlanamaması devletin ekonomiye müdahalesini ve kamu harcamalarını artırmaktadır.

109

Ekonomik Nedenler

İktisadi süreçteki gelişmelere bağlı olarak toplumsal ihtiyaçlarda da değişmeler görülür. Gerek bireyler gerekse toplumlar iktisadi büyüme ve zenginleşme ile birlikte daha önceden talep etmedikleri mal ve hizmetleri, talep etmeye başlarlar. Örneğin sosyal güvenlik hizmetleri, eğitim kalitesinin artması, hızlı tren, metro ulaşımı gibi mal ve hizmetlere olan talebin artması, kamu harcamalarının da artmasına neden olur.

Ekonomik büyümenin yanı sıra ekonomide yaşanan istikrarsızlıkların azaltılmasında da kamu harcamaları bir araç olarak kullanılır. Ekonominin kriz dönemlerinde, durgunluğu önlemek, ekonomiyi canlandırmak ve işsizliği azaltmak için kamu harcamaları artırılır. Ayrıca gelir dağılımın düzenlenmesi için de kamu harcamaları önemli bir fonksiyon yüklenir.

Siyasi Nedenler

Siyasi karar mekanizmalarında ortaya çıkan değişmeler, bazen kamu harcamalarında önemli artışlara yol açabilir. Demokratik rejimler içinde, siyasi partilerin bazı baskı gruplarının etkisi altında kalmaları, yani bazı seçmenler ya da baskı gruplarının kendi faydalarını artırmak ve kendilerine iktisadi transfer sağlamak için güçlenmeleri ve siyasal partilerin bu kapsamda popülist politikalarını artırmaları kamu harcamalarının gerçekte artmasına neden olur. Özellikle seçim dönemlerinde bu etki daha da yoğun bir şekilde hissedilir.

Sosyal Nedenler

Ekonomik ve siyasi koşullardaki değişimin yanında toplumun yapısında da önemli değişiklikler meydana gelmiştir. Toplumun sosyal ihtiyaçlarının artması ile birlikte devletin sunduğu sosyal içerikli hizmetler artmıştır. Örneğin ücretsiz eğitim ve eğitimin kalitesinin artması, okul öncesi eğitim hizmetleri, kimsesiz ve yoksullara yardım, huzurevleri, dinlenme tesisleri, spor alanları, yürüyüş parkları, tiyatrolar vb. sosyal içerikli hizmetlerdir. Toplumun yaşam standartlarının yükselmesine bağlı olarak, hizmet beklentilerinin miktar ve kalite olarak artması kamu harcamalarının artmasına neden olmaktadır.

6.3.3. Kamu Harcamalarının Sınırı Sosyalist bir düzene geçilmedikçe, toplumda yaratılan hasılanın tamamının kamu

kesimine aktarılması ya da kamu kesimince üretilmesi mümkün değildir. Yani kapitalist sistem içinde, kamu harcamalarının bir sınırının olması gerektiğini kabul etmek gerekir.

Kamu harcamalarının ekonomi içindeki nispi büyüklüğünü ifade eden kamu harcamaları / GSYİH oranı, kamu harcamaları sınırı için bir gösterge olarak kullanılabilir.

Kamu harcamalarının toplam üretim içindeki payı, kamu harcamalarına ilişkin alt ve üst sınırı belirlemek için kullanılabilir. Bu kapsamda alt sınır sıfır üst sınır ise bir olarak ifade edilebilir, kamu harcamalarının GSYİH içindeki payı sıfır ise devlet ekonomiden hiç pay

110

almayacak, bir ise ekonomideki tüm kaynaklar (milli gelirin tamamı) kamu kesimi tarafından kullanılıyor olacaktır.

Kapitalizmin en yoğun yaşandığı ülkelerde bile devletin ekonomi içindeki payı sıfır değildir. En azından iç ve dış güvenlik gibi hizmetlerin sunumu için devletin milli hasıladan pay alması gerekir. Bu nedenle günümüzde her ülkede toplam kamu harcamalarının GSYH’den aldığı payın sıfırın üzerinde olduğu söylenebilir.

Bu durumda tüm ülkeler için piyasa ekonomisinin işleyişini bozmayacak, ortak bir sınır belirlemek mümkün müdür? Maliye literatüründe Colin Clark’ın “kamu harcamalarının milli hasılanın yüzde 25’i geçmemesi” gerektiği hususunda bir önerisi bulunmaktadır. Ancak tüm ülke ekonomilerini kapsayacak böyle bir hipotez yapmak bazı durumlarda çelişki yaratabilir. Örneğin sosyal hizmetlere ağırlık veren pek çok gelişmiş kapitalist ülkede kamu harcamalarının GSYH’ye oranı Clark’ın önerisinin çok üzerindedir. Bu nedenle her ülkenin içinde bulunduğu ekonomik ve sosyal koşullara göre bu sınırın değişebileceğini söylemek daha doğru olur.

111

Uygulama Soruları

1. Kamu Harcamalarını tanımlarken dar anlamdaki kamu harcamalarını www.bumko.gov.tr adresindeki verilerden yararlanarak araştırınız.

2. Vergi harcaması hakkında bir tanım yapabilirmisiniz

3. Kamu harcamaları artış nedenleri arasına başka tanımlamalarda katabilirmiyiz.

112


Kamu harcamalarının tanımlanmasını ve kamu harcamalarının görünüşteki ve gerçekteki artış nedenlerini öğrendik.

113

Bölüm Soruları

1. Kamu harcaması nedir?

2. Modern maliyecilere göre kamu harcamaları nasıl kullanılır?

3. Klasik maliyecilere göre kamu harcaması neden düşük olmalıdır?

4. Kamu harcamalarının gerçek artış nedenlerini sıralayınız

5. Kamu harcamalarının görünüşteki artış nedenlerini sıralayınız.

114

7. KAMU HARCAMALARININ SINIFLANDIRILMASI

115


Toplumsal yaşamın gerekli kıldığı ve ortak olarak tükettiğimiz tüm mallar kamusal ihtiyaçlardan doğar. Kamusal ihtiyaçların karşılanması için sunulan mal ve hizmetler için yapılan tüm ödemeler, kamu harcamaları olarak ifade edilir. Bu bölümde kamu kesimi birimleri tarafından yapılan kamusal harcamaları ve bu harcamaların nasıl sınıflandırıldığını anlatmaya çalışacağız.

116


1.Kamu harcamamalarını neden sınıflandırıyoruz

2.Kamu harcamaları sınıflamasında en önemli sınıflama hangisi olabilir

3.Farklı sınıflama türleri neler olabilir

117




Kamu harcamaları sınıflaması Kamu harcamalarının sınfılandırılmasını öğreneceğiz


118

Anahtar Kavramlar

Kamu harcaması

Kamu harcamaları sınıflandırılması

İdari sınıflama

Fonksiyonel sınıflama

Ekonomik sınıflandırma

119

7.1. Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması Devlet bütçesi içinde yer alan ve kamu hizmetlerinin parasal göstergesi olan kamu

harcamaları, üç temel ayrıma göre sınıflandırılmaktadır. Bunlar; idari (organik) sınıflandırma, fonksiyonel (işlevsel) sınıflandırma ve ekonomik sınıflandırmadır10. İdari sınıflandırmada harcamayı yapan kurum, fonksiyonel sınıflandırmada kurumların ne amaçla harcama yaptığı, ekonomik sınıflandırmada yapılan harcamanın ekonomik ve sosyal etkileri dikkate alınmaktadır.

7.1.1. İdari (Organik) Sınıflandırma Kamu harcamalarının idari sınıflandırmasında kullanılan ölçüt, kamu harcamasını

yapan idari birimdir. Devletin yapısı, organları, fonksiyonları ve hukuki düzenlemeleri dikkate alınarak yapılan bu sınıflandırmada devlet hizmetlerini yürüten çeşitli kurum ve kuruluşlar ön plana çıkarılmakta ve bu kurumlar tarafından yapılan toplam harcamalar idari sınıflandırma içinde yer almaktadır.

Bu sınıflandırma, cari dönemde hangi kamu kuruluşunun ne kadar harcama yaptığını gösteren ve kuruluşların alt alta listelenerek dikey toplama yoluyla toplam kamu harcamalarının tespit edildiği bir sınıflandırmadır. Burada tek amaç kamu sektörünü oluşturan organların ne kadar harcama yaptığını görmektedir. Bu nedenle organik sınıflama olarak da adlandırılır.

Bu kurum ve kuruluşlar siyasi ve bürokratik açıdan yönetim yetkisine sahip idari birimler oldukları için, bu sınıflama ile ulaşılmak istenen hedef siyasi ve idari sorumlulukların belirlenmesidir.

Bu sınıflandırmada yer alan idari birimler zaman ve mekana göre değişmekle birlikte, Türkiye’de 5018 sayılı Kanun kapsamında yer alan kamu idareleri bu tasnif için kullanılmaktadır. Sadece devletin gerçekleştirdiği kamu harcamaları idari olarak sınıflandırıldığında ise merkezi yönetim içinde yer alan genel bütçeli, özel bütçeli kuruluşlar ile düzenleyici ve denetleyici kurumların harcamaları bu kapsama alınmaktadır. (Tablo 5.1.’de gösterdiğimiz tüm kurum ve kuruluşlar bu kapsama girmektedir.)

7.1.2. Fonksiyonel (İşlevsel) Sınıflandırma Fonksiyonel sınıflandırmada harcamayı yapan idari birim yerine, devletin sunduğu

hizmet ön planda tutulmaktadır. Fonksiyonel sınıflandırma, devletin üstlendiği bir takım fonksiyonları yerine getirmesi ve harcamaların hangi amaçla yapıldığının görülmesi açısından önemlidir. Buna göre, fonksiyonel sınıflandırmada, yapılan harcamayı hangi birimin yaptığı değil, söz konusu harcamanın hangi amaç için yapıldığı önem taşır.

Burada dikkat çekmemiz gereken bir husus; fonksiyonel sınıflamada aynı niteliği taşıyan bir hizmet farklı idari birimler tarafından yerine getirilse de aynı fonksiyon başlığı

10 Türkiye’de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetmimi ve Kontrol Kanunu ile birlikte Analitik Bütçe

Sınıflandırması anlayışı benimsenmiştir. Analitik sınıflandırma ile bütçe içinde yer alan kamu harcamaları, idari, foksiyonel, ekonomik ve finansman tipi açısından sınıflandırılmaktadır.

120

altında toplanabilir. Örneğin eğitim hizmetlerini esas olarak Milli Eğitim Bakanlığı yürütmesine rağmen, Sağlık Bakanlığı ya da Milli Savunma Bakanlığı tarafından da eğitim hizmeti verilmektedir. Dolayısıyla fonksiyonel sınıflandırma ile kamu kesiminin farklı birimleri tarafından sunulan hizmetler ve yapılan harcamalar, belli başlıklar altında toplanarak; aynı fonksiyona katkıda bulunan farklı kurumların harcamaları bir araya getirilmiş olur. Örneğin, savunma, eğitim, sağlık, bayındırlık hizmetleri fonksiyonel sınıflamada yer alan hizmet türleridir.

Fonksiyonel sınıflandırma, kamu harcamalarının belli programlar hâline getirilmesini sağlar ve böylece kamu hizmetleri arasında ayrım yapılarak kaynakların optimal dağılımı sağlanır.

Fonksiyonel sınıflandırmayı oluşturan hizmetler; genel hizmetler, ekonomik hizmetler ve sosyal hizmetler olarak üç başlık altında incelenmektedir.

Genel Hizmetler

Merkez ve taşrada bulunan kamu kurumlarının yürüttüğü ve devlet düzeninin sürdürülmesini, korunmasını ve devletin yönetimini sağlayan hizmetler, genel hizmetler kategorisine girmektedir. TBMM’nin yasama hizmeti, yargı organlarının faaliyetleri veya ilgili bakanlıkların yürüttüğü kolluk hizmetleri, genel hizmet kategorisindedir.

Ekonomik Hizmetler

Ekonomik hizmetler daha çok özel kesimin üretim kapasitesini artırmaya yönelik harcamalardır. Tüketicilere ise daha çok dolaylı yoldan yardım sağlanmış olur. Bu hizmet türünün kapsamına ulaşım, inşaat, enerji vb. gibi birçok hizmet girmektedir.

Sosyal Hizmetler

Sosyal hizmetlerin kapsamına, genel olarak tüm topluma fayda sağlayan ama bireysel ölçekte yararlanmanın mümkün olduğu eğitim, sağlık, sosyal güvenlik gibi hizmetler girmektedir.

7.1.3. Ekonomik Sınıflandırma Kamu harcamalarının ekonomik ve sosyal hayatta meydana getirdiği etkiler ve

bunların sonuçları dikkate alınarak yapılan sınıflandırma, ekonomik sınıflandırma olarak adlandırılır.

Ekonomik sınıflandırma kaynak kullanan ve gelir aktaran harcamalar olarak ikiye ayrılmaktadır. Kaynak kullanan harcamalar devlet mekanizması, siyasal karar alma ve kamu bürokrasisi süreçleri aracılığı ile piyasa mekanizmasının yerine geçmektedir. Kaynak kullanan harcamalarda bir üretim faktörünün, ara malın, ham maddenin veya hizmetin satın alınarak kamu ekonomisine aktarılması söz konusudur. Gelir aktaran harcamalar ise devletin satın alma gücünü bir gruptan diğer gruba aktaran harcamalardır.

121

Ekonomik sınıflandırmada kaynak kullanan harcamalar reel harcamalar, gelir aktaran harcamalar ise transfer harcamaları olarak ifade edilir.

7.1.3.1. Reel (Gerçek) Harcamalar Reel harcamalar, devletin kamu hizmetlerini yerine getirebilmek için yaptığı mal ve

hizmet alımlarının karşılığında ödediği nakit değerdir. Diğer bir ifade ile devletin tüketime yönelik yaptığı harcamalardır. Bu harcamalar memur ve işçi istihdamı için ödenen ücretler olabileceği gibi, bina, arsa, araç gibi fiziki mallar da olabilir.

Devletin reel harcamalar yoluyla ekonomi üzerinde yarattığı en önemli etki; reel harcamalar karşılığında mal ve hizmet satın alarak ekonomide yeni gelir akımları yaratması ve buna bağlı olarak milli gelirin artmasıdır. Yani devlet ekonomide çeşitli üretim faktörlerini satın alarak bir talep yaratır ve milli geliri pozitif yönlü etkiler.

Reel harcamaları kendi içinde cari harcamalar, kalkınma carileri ve yatırım harcamaları olarak ayırmak mümkündür.

Cari Harcamalar

Devletin genel yönetiminin devamını sağlayabilmek için yaptığı, cari yıl içinde tükettiği ve bu nedenle süreklilik arz eden, tüketime yönelik harcamalardır. Cari harcamaların asıl fonksiyonu devlet mekanizmasının işleyişini sağlamaktır. Devletin kısa dönemdeki ihtiyaçlarını karşılamak için yaptığı harcamalar arasında; personel maaşları, kırtasiye masrafları, teknik araç ve gereçler, elektrik, su, doğalgaz masrafları, kira, bakım ve küçük onarım masrafları cari harcamalar olarak ifade edilir. Cari harcamalar mal ve hizmet satın almaya yönelik harcamalar olduklarından ekonomide toplam arz toplam talep dengesini ve efektif talebi etkilerler.

Kalkınma Carileri

Devletin yaptığı cari harcamaların tümü kamu tüketimi ile ilgili değildir. Bu harcamaların bir kısmı iktisadi gelişme için kullanılır. Kalkınma carileri ya da İktisadi Gelişme cari harcamaları olarak ifade edilen bu harcamalar, ülkenin üretim gücünü artıran, sağladıkları faydaları bir yılı aşan ve sermaye malı üretimine yönelik olmayan harcamalardır. Eğitim, sağlık ve sosyal güvenlik için yapılan harcamalar, tarımda kullanılacak tohumun ıslahı, hayvancılık sektöründe ırk ıslahı, toprak bakımı, sebze ve meyvelerin ilaçlanması gibi iktisadi gelişmeyi destekleyen harcamalar, kalkınma carileri olarak ifade edilir.

Yatırım Harcamaları

Ekonomide sermaye birikimi sağlamak ve üretim kapasitesini arttırmak için yapılan harcamalar yatırım harcamalarıdır. Yatırım harcamaları daha çok devletin sermeye birikimini gerçekleştirmek için sermaye mallarının alımına yönelik yaptığı ve sağladıkları faydaları yıllara yayılan harcamalardır. Bu harcamalar bir yandan ekonominin kapasitesini genişleterek milli gelir düzeyini arttıran diğer taraftan da istihdam hacmini genişleten harcamalardır.

122

Devlet tarafından yapılan projeler, yapı tesis ve büyük onarım giderleri, makine teçhizat ve taşıt alımları, baraj, otoyol yapımları büyük onarım giderleri yatırım harcamalarına örnek olarak gösterilebilir.

7.1.3.2. Transfer Harcamaları Devletin üretim faktörü veya mal ve hizmet satın almaksızın, diğer bir ifade ile

karşılıksız olarak yaptığı harcamalara transfer harcaması denir. Transfer harcamalarının, reel harcamalarda olduğu gibi milli gelir üzerinde direkt bir etkisi yoktur. Sadece satın alma gücünün bireyler veya sosyal gruplar arasında el değiştirmesi olarak tanımlanır. Buna göre transfer harcamaları gelir dağılımın düzenlenmesinde etkili bir araç olarak kullanılır.

Transfer harcamalarının belirlenmesinde en önemli unsur bu harcamaların bir karşılığının olmamasıdır. Karşılığı olmayan transfer harcamaları kendi içinde farklı gruplara ayrılarak açıklanırlar. Bunlar;

Sosyal Amaçlı Transferler; devletin toplumsal huzuru ve refahı artırmak için toplumdaki belli kişilere ve gruplara karşılıksız olarak yaptığı harcamalardır. Maddi yetersizliğe sahip öğrencilere verilen burslar, emekli aylıkları, dul ve yetim aylıkları, asker ailelerine yapılan yardımlar, işsizlik sigortası, sosyal amaçlı transferler olarak sayılabilir.

İktisadi Amaçlı Transferler; devletin belli sektörlerdeki ve belirli bölgelerdeki üretimi desteklemek amacıyla yaptığı transfer harcamalarıdır. Bu harcamalar belli bir sektörü, örneğin tarım sektörünü, sübvanse etmek şeklinde olabileceği gibi, çeşitli vergilerin alınmaması şeklinde de olabilir.

Mali Amaçlı Transferler; devletin bütçe açıklarını kapatmak amacıyla yaptığı iç ve dış borçların geri ödemesi ile bunların faiz ödemeleri, mali amaçlı transferler olarak gösterilir. Ayrıca kamu teşebbüslerinin görev zararlarını kapatmak için aktarılan fonlar, yerel yönetimlere ve bütçe dışı fonlara yapılan yardımlar da bu kapsam içinde yer almaktadır.

7.2. Sağladığı Faydaya Göre Kamu Harcamaları Tüm Topluma Fayda Sağlayan Kamu Harcamaları; kamu yararı nedeniyle devlet

tarafından gerçekleştirilen, ölçülemeyen ve bölünemeyen özelliklere sahip olan, toplumdaki bireylerin birlikte faydalandıkları hizmetlerin sunumu için yapılan harcamalardır. Bu hizmetler, savunma, altyapı ve bayındırlık hizmetleri olarak sıralanabilir.

Sadece Bazı Gruplara Fayda Sağlayan Kamu Harcamaları; bu harcamalar, özel olarak ve dolaysız bir şekilde bazı kişilere yarar sağlamasına rağmen, dolaylı olarak topluma da maddi ve manevi fayda sağlayan harcamalardır. Devletin fakirlere, sakatlara, kimsesizlere ve muhtaçlara yaptığı harcamalar bu kategori içinde yer almaktadır.

Tüm Topluma Faydalı Olduğu hâlde Uygulamada Sadece Belli Kişilere Fayda Sağlayan Kamu Harcamaları; bazı hizmetlerin gerçekleştirilmesi için yapılan kamu harcamaları tüm toplumdaki bireylerin faydalanmasını hedef alırken, uygulamada bu hizmetlerden bazı kişiler sürekli olarak yararlanırken bazıları ise hiç yararlanmamaktadır.

123

Adalet hizmetleri, posta hizmetleri, topu hizmetleri için yapılan harcamalar bu gruba giren harcamalar arasında sayılabilir.

Sadece Belirli Kişilere Fayda Sağlayan Harcamalar; bu harcamaların özelliği bireylere ölçülebilir ve bölünebilir fayda sağlayan mal ve hizmetlerin üretimi ile ilgili harcamalar olmasıdır. Devletin kurduğu ticari ve sınai nitelikteki teşebbüslerle, mali tekellerin 11 faaliyetleri için yapılan harcamalar bu grupta toplanmaktadır.

7.3. Verimli ve Verimsiz Kamu Harcamaları Bu sınıflandırmada; kesin bir açıklama yapmak zor olmasına rağmen, bir ülkenin

ekonomik potansiyelini, üretimini ve dolayısıyla milli gelirini arttırıcı nitelikteki harcamalarının belirlenmesi açısından önemlidir. Verimli harcamalar ülkenin üretim kapasitesini ve milli gelirini artıran kamu harcamalarıdır; bu kritere göre kısa ve uzun dönemde milli geliri artıran kamu yatırımları, ekonomik sübvansiyonlar ve AR-GE harcamaları verimli harcamalar olarak gösterilebilir. Verimsiz harcamalar ise ülkenin üretim kapasitesini ve milli gelirini artırmayan kamu harcamalarıdır; savaş harcamaları bazı durumlarda verimsiz harcamalar olarak gösterilmektedir.

7.4. Olağan (Adi) ve Olağanüstü Kamu Harcamaları Devletin normal cari giderleri, işleyişi ve genel idaresi ile ilgili olan harcamaları

olağan ya da adi harcamalardır. Devletin ülkede yaşanan olağanüstü durumlarda yapmak zorunda kaldığı harcamalar ise olağanüstü harcamalardır. Her yıl bütçe hesaplamalarında yer alan olağan harcamalar vergi gelirleri ile finanse edilir, ancak bütçe tahminleri içinde yer almayan olağanüstü harcamalar ise borçlanma ya da emisyon yoluyla finanse edilirler. Savaş, savaş sonrası yapılması gereken imar faaliyetleri, doğal afetler, ekonomik depresyon, bölgesel kalkınma programları olağanüstü harcamaların yapılmasını gerekli kılan durumlara örnek olarak gösterilebilir.

7.5. Kamu Harcamalarının Ekonomi Üzerindeki Etkileri Kamu ekonomisinin faaliyetleri ekonomik, mali ve sosyal yapının tümünü

etkilemektedir. Kamu harcamalarının ekonomi üzerindeki etkilerini aşağıdaki başlıklar altında inceleyelim;

Kamu Harcamalarının Üretim Üzerindeki Etkisi;

Devletin altyapı yatırımları yapması, yol, liman, baraj, köprü inşa etmesi, ulaştırma ve haberleşme şebekelerini geliştirmesi, eğitim ve sağlık hizmetlerini artırması, araştırma faaliyetlerine kaynak ayırması ekonomideki üretim faaliyetlerini olumlu yönde etkiler. Kamu harcamaları yoluyla su, doğalgaz, elektrik gibi hizmetlerin devlet tarafından sunumu ise üretim sürecindeki bir takım aksamaları önler ve özel kesimin üretimini teşvik eder. Ayrıca

11 Devletin, talep esnekliği düşük bazı malların üretimini ve satışını kamu tekeline alıp bunların

fiyatlarını çok yüksek karlar sağlayacak şekilde belirleyerek gelir sağlamak amacıyla yaptığı faaliyetlerdir. Mali tekel uygulamaları tütün, alkollü içkiler, barut, tuz, kibrit, kahve, çay, şeker vb. tekeli şeklinde olmuştur.

124

gelişmemiş yörelerde sanayileşmeyi teşvik etmek ve bazı faaliyet alanlarına sübvansiyon politikası uygulamak özel kesimdeki yatırımlarını özendirir ve üretimi artırır.

Kamu harcamalarının Tüketim Üzerindeki Etkisi

Kamu harcamaları özel tüketim üzerinde çeşitli yönlerden etkili olabilir. Örneğin milli eğitim ve sağlık hizmetlerinin parasız hâle getirilmesi, belediyelerin işlettikleri dinlenme tesisleri, yerel ulaşım hizmetlerinin devlet tarafından sunumu, konut yardımları, sosyal yardımlar, sosyal güvenlik destekleri, sübvansiyonlar, kamu iktisadi teşebbüslerinin ürettikleri malları piyasa değerinin altında fiyatlarla satması, piyasadaki özel tüketimi artırır (Türk, 2005:92).

Kamu Harcamalarının Gelir Dağılımı Üzerindeki Etkisi

Gelir dağılımındaki adaletsizliğin giderilmesindeki en basit yol, toplumun varlıklı kesimlerinden alınacak vergilerin kamu harcaması kanalıyla düşük gelir gruplarına aktarılmasıdır. Devlet, reel kamu harcamaları ile sunduğu hizmetlerden toplumun yoksul kesimini bedelsiz olarak yararlandırarak bazı sosyal gurupların gelirlerini olumlu yönde etkiler. Diğer yandan, transfer harcamalarıyla işsiz, kimsesiz ve yoksullara doğrudan yardımda bulunarak gelir dağılımında adaletin sağlanmasına katkıda bulunur. Tüketime uygulanan sübvansiyonlar az gelirli gurubun gelirlerini artırır.

Ancak bazı kamu harcamalarının gelir dağılımı üzerinde olumsuz etkileri vardır. Örneğin transfer harcamaları içinde yer alan ve devlet borçlarının risk primi olarak ödenen faizler, devlet borç senetlerini ellerinde bulunduran yüksek gelir gruplarına aktarıldığı için gelir dağılımındaki eşitsizlikleri artırırlar.

Kamu Harcamalarının İstihdam Üzerindeki Etkisi

Üretim faktörlerinin üretim sürecinde kullanılmasına istihdam denilmektedir. Ancak dar manada istihdam denildiği zaman, üretim faktörlerinden sadece emeğin üretimde kullanılması anlaşılmaktadır. Kamu harcamalarıyla ekonomideki istihdam hacmi artırılabilir. Devletin yaptığı cari yaptığı yatırım harcamaları ekonomideki istihdam düzeyini yükseltebilir. Yatırım harcamaları üretim kapasitesinin artışına yol açarak daha büyük çapta üretim faktörü kullanılmasını sağlar. Eğer yatırımlarda seçilen teknoloji emek-yoğun bir teknoloji ise, bu takdirde yapılacak yatırımda daha çok sayıda işgücü istihdam edilebilir. Kamu yatırım harcamaları az gelişmiş ülkelerde genelde düşük seviyede kaldığı için, bu ülkelerde devlet, özel kesim yatırımlarını çeşitli teşviklerle (yatırım indirimi, hızlandırılmış amortisman, gümrük vergi ve resimleri muafiyeti gibi) harekete geçirmeye çalışır. Devletin özel kesim lehine vazgeçtiği ekonomik ve mali kaynaklar kısa dönemde ekonomide istihdamı artırır (Aksoy, 2011:118).

Kamu harcamalarının Fiyatlar Genel Seviyesi Üzerindeki Etkisi;

İktisat derslerinden hatırlayacağınız gibi fiyatlar genel seviyesindeki artışlar enflasyon kavramı ile açıklanmaktadır. Enflasyon ortaya çıkış nedenine göre üç farklı şekilde açıklanır.

125

Birincisi talep yapısı ile üretim yapısının birbirine uymaması nedeniyle ortaya çıkan yapısal enflasyondur. İkincisi ücret artışlarına veya hammadde fiyatlarındaki artışa bağlı olarak oluşan maliyet enflasyonudur. Üçüncüsü ise ekonominin tam istihdam düzeyinde bulunduğu bir dönemde toplam talepteki artışa bağlı olarak oluşan talep enflasyonudur.

Kamu harcamaları açısından fiyatlar genel seviyesindeki artışı değerlendirecek olursak; kamu harcamalarındaki sürekli artışlar devletin piyasadan daha fazla mal ve hizmet talep etmesi anlamına gelir. Eğer piyasadaki toplam arz, toplam talepte meydana gelen bu artışı karşılayamazsa fiyatlar genel seviyesi yükselir.

Kamu harcamaları fiyatlar genel seviyesinde enflasyonist bir etki yaratabildiği gibi, ekonomik istikrarın bozulduğu dönemlerde de maliye politikası aracı olarak kullanılabilir. Örneğin enflasyonist dönemlerde kamu harcamaları azaltılarak efektif talebin azalması, durgunluk dönemlerinde ise kamu harcamaları artırılarak efektif talebin arttırılması hedeflenir. Hatta durgunluk döneminde artan kamu harcamaları “tulumbanın silindirine dökülen su” – pump priming olarak tanımlanır.

126

Uygulama Soruları

1. www.bumko.gov.tr adresinden bütçe gerekçelerini bulunuz ve kamu harcamalarının sınfılandırmasında yer alan harcama kalemlerini inceleyiniz

2. İdari sınfılama içinde yer alan kurumların yıllar itibari ile harcamalarındaki değişmeleri analiz ediniz

3. Ekonomik sınıflamadaki değişimleri araştırınız

127


Kamu harcamalarının nasıl sınıflandırıldığını ve bu sınıflamada idari , fonksiyonel ve ekonomik sınıflamanın nasıl yapıldığını öğrendik ayrıca kamu harcamalarının ekonomi üzerindeki etkileri üretim tüketim gelir dağılımı ekonomik istikrar ve büyüme açısından değerlendirdik.

128

Bölüm Soruları

1. Kamu harcamalarını nasıl sınıflandırabiliriz.

2. Kamu harcamalarının idari sınıflaması nedir

3. Fonksiyonel sınıflamada nasıl bir ayrım yapabiliriz

4. Ekonomik sınıflama kaça ayrılır

5. Reel harcamalar nelerdir tanımlayınız örnek vererek açıklayınız

129

8. KAMU GELİRLERİ

130


Kamu gelirleri kamu kesiminin ekonomi içinde yürüttüğü faaliyetlerin finansmanı için kullanılan gelirlerdir. Bu bölümde kamu kesimi birimlerinin elde ettikleri tüm gelirleri açıklamaya çalışacağız.

131


1. Kamu harcamaları ile ekonomik büyüme arasındaki ilişkiyi nasıl açıklarız

2. Kamu harcamalarının artış trendi göstermesinin nedeni nedir?

3. Dar ve Geniş anlamda kamu harcamalarını tanımlayabilir miyiz?

132




Kamu gelirleri

Kamu gelirlerinin neler olduğunu ve aralarındaki benzer ve farklı yanları öğreneceğiz.


133

Anahtar Kavramlar

Vergi

Resim

Harç

Parafiskal gelir

Şerefiye

Katılma payı

Mali tekel

Müsadere

Mülk gelirleri

Özelleştirme

134

8.1. Geniş ve Dar Anlamda Kamu Gelirleri Kamu maliyesi alanının en kapsamlı konusu vergiyi de içine alan kamu gelirleridir.

Kamu gelirleri, kamu harcamaları gibi dar ve geniş anlamda ele alınabilir.

Dar anlamda kamu gelirleri:

Dar anlamda kamu geliri, sadece devlete ait ve cebri nitelikteki gerçek gelirleri ifade etmektedir. Yani dar anlamda kamu gelirleri sadece merkezi yönetim tarafından elde edilen gelirlerden oluşmaktadır.

Geniş anlamda kamu gelirleri:

Geniş anlamda kamu geliri, devlet ya da diğer kamu kuruluşlarının kamu ihtiyaçlarından doğan giderlerini karşılamak için gerek vergileme yetkilerine dayanarak, gerekse özel mülk ve teşebbüsleri dolayısıyla elde ettikleri tüm iktisadi değerlerdir (Edizdoğan, 2008: s. 118). Geniş anlamdaki kamu gelirlerine kamu idarelerinin tüm olağan ve olağanüstü gelirleri girmektedir. Bu tanım kapsamında devletin borçlanma yoluyla sağladığı gelirler, dış yardımlar ve bağışlar da kamu geliri olarak gösterilmektedir.

Devlet gelirleri tüm kamu gelirleri içinde en önemli yeri tutar ve genel bütçe içinde yer alan gelirler devlet geliri olarak ifade edilir. Genel idare dışındaki kuruluşların devletten aldıkları yetkiye dayanarak elde ettikleri gelirler ise her birinin kendi bütçesi içinde yer alır.

8.2. Kamu Gelirlerinin Çeşitleri Devlet, üstlendiği görevleri yerine getirebilmek ve kamu harcamalarını finanse

edebilmek için çeşitli gelir kaynaklarından yararlanmaktadır. Bu gelirler gerek devletin egemenlik gücüne dayanarak cebren elde ettiği vergi vb. kaynaklardan; gerekse devletin sahip olduğu mülk ve teşebbüsler ile yapılan yardım ve bağışlar gibi egemenlik gücünü kullanmaksızın elde ettiği kaynaklardan sağlanmaktadır.

135

Tablo 7.1: Kamu Gelirleri

Devletin Egemenlik Gücüne Dayanarak

(Cebri) Elde Ettiği Gelirler

Devletin Egemenlik Gücüne Dayanmaksızın

(Cebri Olmayan) Elde Ettiği Gelirler

Vergiler Mülk ve Teşebbüs Gelirleri

Harçlar Özelleştirme Gelirleri

Resimler Gönüllü Borçlar

Şerefiyeler Yardım ve Bağışlar

Parafiskal Gelirler Diğer gelirler

Para ve Vergi cezaları

Zorunlu Borçlar

Fon Gelirleri

Para İşlemlerinden Doğan Gelirler

Mali Tekeller

8.2.1. Devletin Egemenlik Gücüne Dayanarak (Cebri) Elde Ettiği Gelirler

Kamusal finansmanı, diğer gelirlerden farklı kılan en önemli özelliği, devletin egemenlik gücüne dayanarak yani cebri olarak gelir elde etmesidir. Kamusal hizmetlerin ilke olarak bedava sunulması, bu hizmetlerin finansmanın da cebri olmasını gerekli kılmıştır. Devletin egemenlik gücünü kullanarak elde ettiği gelirleri aşağıdaki gibi sıralayabiliriz;

Vergiler

Vergi, devlet ve kendisine vergilendirme yetkisi verilmiş diğer kamu kuruluşlarınca, fert ve kurumlardan, hukuki cebir altında, karşılıksız olarak alınan ekonomik değerlere denir.

Vergi karşılıksızdır; vergi, belirli bir hizmet karşılığı alınmaz; sunulan hizmetle doğrudan ilişkisi veya özel bir karşılığı, yoktur. Ancak kamu kesiminin sunduğu, herkesin birlikte yararlandığı, bölünmez fayda veya sosyal fayda içeren mal ve hizmetlerin finansmanında kullanılır; bu tür kamu hizmetlerinin genel karşılığı olarak alınır. Vergiler, kamu harcamalarını finanse etmek için ya da ekonomik hayata müdahale etmek için alınırlar.

136

Vergi devletin egemenlik gücüne dayanılarak toplanır; devletin elinde bulundurduğu egemenlik gücü veya cebrilik unsuru, siyasi ve hukuki anlamdaki cebirdir. Çünkü devlet egemenlik gücünü Anayasa’dan almaktadır. Vergi, devletin yürütme organınca veya devletin yetki devrettiği başka kamu tüzel kişilerince tahsil edilir; devlet ve yetki devrettiği kamu tüzel kişileri, vergi alacaklısıdır.

Vergi gerçek veya tüzel kişilerden alınır; vergi fertlerden ve tüzel kişilerden hatta tüzel kişiliği olmayan bazı kurumlardan zorunlu olarak alınır. Ülke vatandaşları ile ülke ile iktisadi bağları olan ve ülkede yaşayan yabancılar da vergi borçlusu olurlar.

Verginin temelinde hukuki zorlama vardır; vergi, kanunla konulur; değiştirilir veya kaldırılır; vergi yasalarına aykırılık vergi suçunu doğurur; vergi suçu işleyenlere para veya bazı durumlarda hapis cezası uygulanır.

Vergi, parasal bir ödemedir; vergi yükümlülüğü, para ekonomisine geçilmediği dönemlerde aynî (mal) veya bedensel (hizmet) olarak yerine getirilirken günümüzde parasal bir yükümlülüktür. Günümüzde sadece zorunlu askerlik, bedensel hizmet olarak verilen ayni bir vergidir.

Vergi, geri ödenmez; vergi, yükümlü için kesin bir ödemedir; yanlış hesaplama vb. istisnalar dışında geri dönüşü yoktur.

Vergi, başlangıçta kamu harcamalarını finanse etmek için (mali amaçla) gerekli iken zamanla mali amacın yansıra sosyal ve ekonomik amaçlarla da başvurulan bir gelir türü olmuştur.

Harçlar

Bazı kamu kuruluşlarının sundukları kamu hizmetlerinden yararlananların, bu yararlanma karşılığında ödedikleri bedellere harç denir.

Harçlar vergiler gibi karşılıksız değildir; harç tam olmasa da sunulan bir kamu hizmetinin karşılığı olarak alınır. Vergi gibi zorunludur; kanuna ya da kanunun verdiği yetkiye dayanılarak uygulamaya konabilir, değiştirilebilir veya kaldırılabilir. Harçlarda maliyet-bedel karşılaştırması yapılmaz; harç adı altında ödenen bedel ile hizmetin maliyeti arasında hiçbir ilişki yoktur. Harç bedeli hesaplanırken maliyet unsuru değil, siyasal, sosyal ve mali faktörler göz önünde tutulur. Örneğin; pasaport harcı maliyetinin çok üzerinde bir bedelle alınmaktadır. Diğer taraftan, yargı harcı, üniversite harcı maliyetlerinin çok altında alınmaktadır.

Resimler

Bir iş ya da faaliyetin yapılmasına yetkili kuruluşlar tarafından izin verilmesi karşılığında yapılan bir ödemedir. Resimler, harçlara benzeyen bir gelir çeşididir. Harçta bir hizmet karşılığı söz konusu olduğu halde, resimlerde kamu kuruluşlarının belirli bir iş yapmaya yetki ve izin verme durumu söz konusudur.

137

Resimleri, vergi ve harçlardan kesin çizgilerle ayırmak zordur. Resimlerde vergi ve harçlar gibi zorunlu ödemelerdir. Resimlerde vergi ve harçlar gibi genel bütçe içinde yer alır. Eskiden resim olarak adlandırılan yükümlülükler günümüzde vergi veya harç olarak kullanılmaya başlamıştır. Damga vergisi, gümrük vergisi, eğlence vergisi, ilan ve reklam vergisi, trafik harcı bu değişime örnek olarak gösterilebilir.

Şerefiyeler

Kamu tüzel kişilerinin veya belediyelerin yapmış oldukları belirli bayındırlık ve altyapı hizmetleri nedeniyle, bazı kişilerin gayrimenkullerinin (arsa ve binaların) değerlerinde artışlar meydan gelebilir. Söz konusu gayrimenkul sahiplerinden, yapılan hizmetlerin maliyetine katılımının sağlanması için alınan parasal tutara şerefiye denir. Örneğin yol yapılması, yolların genişletilmesi, kanalizasyon hizmetleri, elektrik ve su hizmetleri gibi yapılan bayındırlık işleri sonucunda, gayrimenkullerinin değerleri artan kişilerden şerefiye alınmaktadır. Şerefiye zorunlu olduğu için ve meydana gelen değer artışına göre saptandığı için, bunu bir tür değer artış vergisi olarak da kabul etmek mümkündür.

Günümüzde Türkiye’de kamu gelirleri arasında şerefiye olarak bir gelir toplanmamaktadır. 1980 sonrasında belediye gelirleri içine emlak vergisi ve harcamalara katılma payı getirilince, şerefiyeler kaldırılmıştır.

Şerefiye ile harcamalara katılma payı arasında net bir ayrım yapılmamakla birlikte aralarındaki temel fark; şerefiye bayındırlık işlerinin yapıldığı yerlerdeki gayrimenkullerin değerlerinde artış olması nedeniyle alınmakta, katılma payı ise böyle bir artışa bakılmaksızın, belli bölgelerde yapılan bayındırlık işlerinin finansmanına katkı sağlanması için alınmaktadır.

Parafiskal Gelirler

Parafiskal gelirler devletin egemenlik gücüne dayanarak elde ettiği bir kamu geliri türüdür. Kamu hizmeti gören bazı kamu veya yarı kamu kuruluşu niteliğinde olan iktisadi, sosyal ve mesleki kuruluşların kendi üyelerinden veya hizmetten yararlananlardan çeşitli adlarla aldığı paralara parafiskal gelirler denilmektedir.

Parafiskal gelirler bazı kamu hizmetlerini yerine getiren kuruluşlar tarafından bu hizmetlerin finansmanını sağlamak için alınmaktadır. Ticaret ve Sanayi Odaları, Ziraat Odaları, Emekli Sandığı, Sosyal Güvenlik Kurumu, OYAK, Barolar vb. kuruluşların devletten aldıkları yetkiye dayanarak, yapmış oldukları kamu hizmetleri karşılığında üyelerinden veya hizmetten yararlananlardan almış oldukları paralar, parafiskal gelirleri oluşturmaktadır.

Bu kuruluşların sundukları kamusal hizmetlerle topladıkları parafiskal gelirler arasında maliyet-fiyat ilişkisi bulunmadığı gibi yükümlülerin sunulan hizmetten yararlanmak istemedikleri takdirde yükümlülükten kurtulma olanağı da yoktur. Parafiskal gelirler özel kanunlara dayanan özel bir yükümlülük sonucu elde edilirler.

Parafiskal kurumlar kendi aralarında üçe ayrılarak incelenebilir,

138

Ekonomik Parafiskal Gelirler: Ekonomik faaliyetlerin toplum yararına düzenlenmesi ve bu alandaki ihtiyaçların karşılanması amacıyla kurulmuş olan kurumların elde ettiği gelirlerdir. Örneğin Türkiye’de petrol üretiminin geliştirilmesi amacıyla Merkez Bankasında Kurulan Fon, ekonomik parafiskal gelire olarak ifade edilebilir.

Sosyal Parafiskal Gelirler: Sosyal güvenliğin sağlanması ve geliştirilmesi amacıyla kamu kurumu niteliğinde kurulmuş olan sosyal sigorta kurumlarının elde etmiş oldukları gelirlerdir. Sosyal güvenlik kurumları üyelerinde prim adı altında gelir toplamaktadır. Ülkemizde Emekli Sandığı, Bağ-Kur, Sosyal Sigortalar Kurumu gibi kurumlara yatırılan sigorta primleri sosyal parafiskal gelirler arasında sayılmaktadır.

Mesleki Parafiskal Kurumlar: Belli meslek gruplarının yardımlaşma, dayanışma mesleki geliştirme gibi amaçlarla kurdukları kurumlardır. Ülkemizde özel kanunlarla kurulmuş olan Sanayi ve Ziraat Odaları, Ticaret Odaları, Ticaret Borsaları, Barolar ve Tabipler odasına kayıtlı meslek gruplarının ödemiş oldukları ücret ya da aidatlara mesleki parafiskal gelirler denilmektedir.

Para ve Vergi Cezaları

Para cezaları; toplumda bireylerin birbirleriyle olan ilişkilerini ve kamu düzenini sağlamak amacıyla konulmuş olan kanunlara ve kurallara aykırı hareket edenlerden alınan paralara, para cezası denir. Para cezalarının konulmasının nedeni devlete gelir sağlamak değil, toplumdaki suç işlemeyi önlemek ve caydırıcılık sağlamaktır.

Vergi cezalarında ise, mükelleflerin vergi yükümlülüklerini yerine getirmeleri istenir ve vergilerini ödemeyenlerin cezalandırılması öngörülür. Vergi cezaları, vergi kanunlarına aykırı hareket nedeniyle uygulanan bir yaptırımdır ve amacı vergi kanunlarının etkili bir şekilde uygulanmasını sağlamaktır.

Bütçede, para ve vergi cezaları ile ilgili olarak gelir tahmin kalemine yer verilmesi bunların bir gelir kaynağı olarak görüldüğü anlamına gelmez. Ayrıca kamu gelirleri arasında önemli bir yer tutmazlar.

Zorunlu Borçlar

Normal kamu gelirlerinin kamu hizmetlerini karşılamakta yetersiz olması ya da ekonomik zorunluluk ve savaş hallerinde; devletin, özel sektörden veya yabancı devletlerden karşılığını sonra ödemek üzere aldığı kaynaklardır. Kamusal finansman içinde vergiden sonra en önemli kaynak borçlanmadır.

Esas olarak, borçlanma rızaya dayanmakla birlikte bazı hallerde, zorunlu borçlanma yoluyla da gelir elde edilebilmektedir. Zorunlu olması yönüyle vergiye benzeyen bu borçlar, karşılığı olması nedeniyle vergiden ayrılmaktadır.

Borçlanmanın en önemli nedenleri arasında; bütçe açığı, gerçekleştirilmesi öngörülen büyük yatırım ve reformlar ile büyük harcamayı gerektiren savaş, deprem gibi olağanüstü

139

haller gösterilebilir. Borçlanmaya sadece mali kaynak sağlamak için başvurulmaz; borçlar, aynı zamanda yaratacakları iktisadi etkilerden ötürü maliye politikası aracı olarak da kullanılır.

Borçlanma ile elde edilen gelirler vergi gelirlerinden farklıdır. Vergiden temel farkı, geri ödenecek bir gelir olarak geçici olmasıdır; belli bir vade için borçlanılır; borçlanma karşısında bir faiz yükü oluşur; iç ve dış borçlanma kaynaklarına başvurulabilir; borcun nihai ödemesi yine vergi ile yapılır.

Fon Gelirleri

Fonlar, belli bir amacı veya amaçları gerçekleştirmek için gelirlerin toplandığı ve giderlerin yapıldığı hesaplar olarak ortaya çıkmaktadır. Bu hesaplar bütçe içi olabileceği gibi bütçe dışı da olabilir. Türkiye’de özellikle 1980’li yıllarda önemli hâle gelen fon uygulamaları ile bütçe prensiplerinin ekonomik ve mali esnekliğe imkân vermeyen bürokratik engellemelerin dışına çıkılarak daha çabuk karar alma ve bunları daha hızlı ve etkili uygulama amaçları güdülmektedir. Siyasi, mali ve idari kolaylıkları nedeniyle başvurulan bir yöntemdir.

Fonlar da vergiler gibi zorunlu gelirlerdendir; vergiden farkları kanun yerine yürütme organınca kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenmeleri ve fon gelirlerinin tahsis edileceği amacın, yani hizmetin önceden belirli olmasıdır.

Türkiye’de 1990’a kadar sayıları 104’e ulaşan fonlar, kamu hesap düzeninin işleyişinde sorunlara yol açtığından büyük ölçüde terk edilmiştir. Merkezi yönetim bütçe uygulamasında günümüz itibariyle bütçe içinde fon olarak belirtilen sadece Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu (DFİF) yer almaktadır. 2014 yılı itibariyle yasal dayanaklarını kanundan alan bütçe dışı fonlar ise; Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Teşvik Fonu (SYDTF), Tanıtma Fonu, Özelleştirme Fonu, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu ( TMSF), Savunma Sanayi Destekleme Fonu (SSDF), İşsizlik Sigorta Fonudur (Edizdoğan ve Çetinkaya, 2014:125).

Para İşlemlerinden Doğan Gelirler

Emisyon ve Senyoraj Geliri: Devletin kendi egemenlik gücüne dayanarak, kağıt para basması ve ihraç etmesine emisyon denir. Devlet kendisine ait olan para basma ve piyasadaki tedavül hacmini düzenleme görevini Merkez Bankasına vermiştir. Devletin, Merkez Bankası aracılığıyla bastırdığı kâğıt ve madeni paraların maliyet bedelleriyle, devletin bu paralara kazandırdığı tedavül değerleri arasındaki fark devlet açısından senyoraj geliri olarak ifade edilmektedir. Hükümranlık anlamına gelen senyoraj, devletin para basmadaki tekelci gücünü kullanarak elde ettiği reel gelir olarak tanımlanabilir. Devlet bu şekilde oluşturduğu finansman ile ek satın alma gücü yaratır. Bu yöntem makro dengeleri bozduğu ve enflasyona neden olduğu için günümüzde devletlerin olağanüstü durumlarda başvurduğu bir gelir kaynağı olarak düşünülebilir. Çünkü basılan paranın bir kısmı reel ekonomideki büyümeye karşılık gelirken, geriye kalan kısmı genel fiyat düzeyinde artışa neden olur.

140

Devalüasyon: Ulusal paranın dış satın alma gücünün düşürülmesidir. Hükümetler; ihracatı arttırmak, özendirmek ve avantajlı hâle getirebilmek için; yurt içinde üretilen mal ve hizmetlerin fiyatları artarsa, yabancı paraların satın alma gücünün de aynı oranda artırılması için; enflasyonun kontrol altında tutulamadığı dönemlerde, Uluslararası Para Fonunun (IMF) direktiflerini yerine getirebilmek için; devalüasyona giderler.

Milli paranın yabancı paralar karşısında değeri düşürüldüğünde, devletin, döviz ve altınla ifade edilen alacakları ile hazine ya da merkez bankasında mevcut olan döviz ve altın stokunun değeri artacağı için devlet bu yolla kendisine gelir sağlayabilir. Ancak devalüasyon neticesinde aynı zamanda devletin döviz cinsinden borçları da artacaktır. Böylece elde edilen gelirin miktarı, devletin altın ve döviz cinsinden borçlarında ortaya çıkan artışın çıkarılması sonucu bulunacaktır. Eğer bir devletin dış borçları alacaklarından fazla ise devalüasyon aleyhte bir durum yaratacaktır.

Mali Tekeller

Talep esnekliği düşük olan veya ikame imkânı olmayan mal ve hizmetlerin tekel hâlinde üretimi, malın fiyatının yüksek belirlenmesi olanağını sağlar; tekel rantı şeklinde gelir elde edilir. Devletin bazı malların üretimini tekeline alması ve malın fiyatını maliyetinden çok yüksek tutması ile elde edilen gelir, mali tekel geliridir. Ayrıca satış fiyatının, belli bir oranı şeklinde uygulanan tüketim vergisi hasılatı (dolaylı vergi hasılatı da ) artar; bu da devlete ayrıca gelir sağlamaktadır. Böylece, genellikle negatif dışsallığı olan mal ve hizmetlerde başvurulan bu yöntemle devlete iki farklı yoldan gelir sağlanmaktadır. Günümüzde mali tekellerin önemi azalmıştır. Türkiye’de alkollü içki ve sigara ithaline izin verilmediği dönemlerde bir kamu kurumu olan Tekel Genel Müdürlüğü, bütçe içinde katma bütçeli bir idare olarak söz konusu malları özel maliyetinin üstünde satarak kurumun kârlı çalışmasıyla elde edilen gelir fazlasını Hazineye aktarıyordu. Bu kurum önce kamu iktisadi teşebbüsü hâline getirildi; daha sonra da özelleştirildi.

8.2.2. Devletin Egemenlik Gücüne Dayanmaksızın (Cebri Olmayan) Elde Ettiği Gelirler

Mülk ve Teşebbüs Gelirleri

Mamelek (Patrimuan= Mal mülk ve teşebbüs) Gelirleri: Devletin kamu ve özel hukuk statüsünde sahip olduğu taşınmaz ve taşınır malları, hakların işletilmesinden elde edilen gelirleri ve devletin ekonomiye müdahalesi ve devletleştirme sonucu kurduğu ticari ve sınai mahiyetteki teşebbüslerden elde ettiği gelirlerdir. (Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin edindiği taşınmazlar Hazine adına, diğer kamu idarelerine ait taşınmazlar ise tüzel kişilikleri adına tapu siciline tescil olunur.)

Mülk Gelirleri: Devletin sahip olduğu, araziler, binalar, ormanlar, madenler, limanlar, yollar, okullar, hastaneler, pazar yerleri vb. gayrimenkulleri bulunmaktadır. Bunlar fonksiyonlarına göre; herkesin yararlanmasına sunulmuş ortak mallar (yollar, meydanlar, pazar yerleri vb.) hizmet malları (kütüphaneler, okullar, hastaneler) sahipsiz mallar (göller,

141

akarsular, yer altı suları, deniz kıyıları) şeklinde ayırt edilirler. Bunlardan tasarrufu mümkün olanların satılması veya kiraya verilmesi suretiyle gelir elde edilmesi mümkündür.

Teşebbüs Gelirleri: Devletin ürettiği mal ve hizmetleri (posta, elektrik, su, ulaştırma vb.) satarak gelir elde etmesi mümkündür. Bunun yanında bazı imtiyazların sağlanmasından da (maden işletme ruhsatı verilmesi gibi) gelir elde edilebilmektedir. Devletin piyasaya mal ve hizmet sunan ticari, sınai, mali teşebbüsleri aracılığıyla (tamamı devlete ait veya devletin ortak olduğu kuruluşlar) da gelir elde etmesi mümkündür.

Özelleştirme Gelirleri

Devletin görev ve fonksiyonları ile ilgili anlayıştaki değişiklikler, devlete ait bazı kurum ve kuruluşların etkin ve verimli çalıştırılamaması ve piyasaya devrinin daha uygun olacağı düşüncesi, finansman ihtiyacı gibi gerekçelerle son yıllarda önem kazanan özelleştirme uygulamaları da devletin önemli gelir kaynaklarından biri olan özelleştirme gelirlerini sağlamaktadır. Özelleştirme uygulamalarında, blok satış, hisse satışı, kısmi satış gibi yöntemler uygulanmaktadır.

Zorunlu Olmayan Borçlar

Devlet, üstlendiği kamu hizmetlerini yerine getirmek zorundadır ve bu hizmetleri yerine getirebilmesi için yeterli geliri sağlaması gereklidir. Devletin, kamusal hizmetlerin sunumu için kullandığı en önemli gelir kaynağı vergilerdir. Ancak vergi ve diğer gelirlerin toplamı bazı dönemlerde kamu harcamalarını karşılamak için yeterli olmayabilir. Devletin, kamu gelirleri ile kamu giderlerini karşılayamadığı dönemlerde yani bütçe açıklarının olduğu dönemlerde ihtiyaç duyulan gelir, ya borçlanma ile ya da para basma yollarıyla karşılanır.

Zorunlu borçlar gibi cebri olmayan, gönüllü olan borçlanma yoluna, diğer gelirlerle karşılanamayan finansman ihtiyacını gidermek, tasarruf ve yatırım yetersizliğini gidererek kalkınmayı sağlamak gibi amaçlarla başvurulabilmektedir. Zorunlu olmayan borçlanmada, bireyleri borç vermeye teşvik etmek amacıyla oldukça uygun koşullar temin edilmeye çalışılmaktadır.

Kamu kesiminin farklı nedenlerle aldığı borçlar geçici bir finansman aracıdır. Aslında devletin borçlanması, borçlanılan miktar kadar, vergi ve diğer kamu gelirlerinin ertelenmesidir. Ayrıca alınan borçların geri ödenmesinde, yüklenilen anapara ile birlikte faiz yükü, kamu gelirlerinin arttırılmasını ya da yeni gelir kaynakları yaratılmasını gerektirecektir. Kamu borçları yeni borçlar alınarak finanse edildiği takdirde ise, borçlanma anapara ve faiz yükü ile birlikte daimi bir finansman aracı hâline dönüşmektedir (Aksoy, 1998). Devletler borçlarından dolayı ödeme zorluklarına düştüklerinde bazen iç ve dış borçları reddedebildikleri gibi, borcun vadesini de uzatabilir.

Yukarıda saydığımız özelliklerini dikkate alırsak, kamu borçları da vergiler gibi kendi içinde farklı sınıflandırmalara tabii tutulabilir;

142

Ekonomik anlamda bir sınıflama yapılacaksa, devlet borçları iç ve dış borçlanma olarak ikiye ayrılır. İç borçlanma, devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin ülke içindeki gerçek ve tüzel kişilerden, kurumlardan aldıkları borçları ifade eder. Dış borçlanma ise, yabancı gerçek ve tüzel kişilerden, devletlerden ya da uluslararası mali kurumlardan, devletin borçlanması anlamına gelir.

Kamu borçları vadesi bakımından kısa ve uzun vadeli borçlar olarak sınıflandırılmaktadır. Vadesi bir yıla kadar olan borçlara kısa vadeli ya da dalgalı borçlar denilmektedir. Kısa vadeli borçlar bütçe dönemi içinde geçici açıkları kapatmak için hazinenin aldığı ödünçlerdir. Hazine kısa süreli bütçe açıklarını kapatmak için kısa vadeli hazine bonoları çıkarır. Kısa vadeli borçlar geçici veya dönemsel bütçe açıklarını kapatmak için alındığından genellikle ülke içinden borçlanmaya gidilir. Devlet hazine bonosunun yanı sıra kısa vadeli borçlarını kapatmak için, Merkez Bankasından avans alabilir. Orta vadeli borçlar bir yıldan beş yıla kadar ödenmesi gereken borçlardır. Vadesi beş yıldan uzun olan borçlar ise uzun vadeli borçlardır (Yaşa,1981: 15). Orta ve uzun vadeli borçlanma devlet tahvili çıkararak yapılmaktadır. Orta ve uzun vadeli borçlarda iç kaynaklarla birlikte dış kaynaklara da başvurulabilir. Orta ve uzun vadeli borçlanmaların devletin yatırım harcamaları için kullanması gerektiği, kamu yatırımlarının getireceği milli gelir artışının borçların ödenmesinde kullanılacak olan vergi kapasitesini de artıracağı ileri sürülmektedir (Karakoç, 2003: 63-66).

Borç verenin borç verme iradesi bakımından yapılan sınıflamada kamu borçları gönüllü borçlar ve zorunlu borçlar olarak iki kısımda incelenebilir. Kamu borçlarında ana ilke gönüllü borçlanmadır. Borç veren kendi isteği ile belirlenmiş olan vade yapısı ve faiz oranına göre tasarruflarının bir kısmını ya da tamamını devlete borç olarak verebilir. Ancak zorunlu borçlanmada devlet hazine bonosu veya devlet tahvili almaya kişileri zorunlu kılmaktadır. Kişiler veya kurumlar hukuken bu duruma uymak zorunda olduklarından vergiye benzer bir durum söz konusu olur.

Borçlanma araçları açısından bir sınıflama yapacak olursak, devlet adına Hazine borçlanmasında kullanılan araçlar, hazine bonosu ve devlet tahvilidir. Hazine bonosu ve devlet tahvilleri, Hazine Müsteşarlığı tarafından yurt içinde ihraç edilen Devlet İç Borçlanma Senetleridir (DİBS). 4749 sayılı kanunun12 3. maddesinde yer alan tanıma göre, devlet tahvili; ihraç edildikleri tarih itibarıyla bir yıl (364 gün) ve daha uzun vadeli devlet iç borçlanma senetlerini, hazine bonosu; ihraç edildikleri tarih itibarıyla vadeleri bir yıldan kısa olan (364 güne kadar) devlet iç borçlanma senetlerini ifade etmektedir. Bu borçlanma senetleri mutlaka özel bir kanunla veya bir kanunun vermiş olduğu açık bir yetkiye dayanılarak çıkarılmaktadır.

Bir ülkenin herhangi bir dönemdeki iç ve dış borçlarının toplam miktarına borç stoku denir. Bir ülkenin belirli bir dönemdeki toplam borç stokunun, o dönemdeki GSMH'ya oranına ise borç yükü denilmektedir. Genel olarak borç stoku ve borç yükü kavramlarına

12 4749 Sayılı “Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun”, Tarih

28.3.2002, Resmi Gazete Tarihi: 9.4.2002, Sayı:24721

143

yalnızca borçların anapara yükümlülükleri dahil edilir ve faizler bu iki kavrama dahil edilmez. Bunun temel nedeni borçlanma faizlerinin bir gider kalemi olarak kabul edilmesi ilkesidir13.

Toplam Borç Stoku = İç Borç Stoku + Dış Borç Stoku

Toplam Borç Yükü = Toplam Borç Stoku / GSMH

İç ve dış borçlanmadan doğan anapara, faiz ve komisyon gibi giderlerin ödenmesi, mevcut bir borcun vadesinin uzatılması, mevcut bir borcun faizinin değiştirilmesi, dış borç anapara veya faizin döviz cinsinin bir başka döviz cinsiyle değiştirilmesi gibi borç ödemeye ilişkin işlemlere borç servisi denilmektedir14.

Borç servisi işlemlerinde, devlet kısa vadeli borçlarının vade yapısını değiştirerek uzun vadeli borç hâline getirebilir. Bu işleme tahkim (konsolidasyon) denilmektedir. Borç yükünün hafifletilmesi amacıyla, borçlu devletin ödeyeceği faiz oranında bir indirim yapılması işlemine de tahvil ya da değiştirme (konversiyon) denilmektedir. Konversiyona başvurma nedeni, devletin ödeme güçlüğü çekmesi ve faiz yükünü de düşürme isteğidir. Süresi dolan bir borcun bir başka kredi ile değiştirilmesine yeniden finansman denilmektedir. Genellikle, alınan yeni kredi daha düşük faizli olacağı ve borç yükünü hafifleteceği için bu işleme başvurulur.

Borç servisi açısından dış borçların anapara yükümlülüğünü ifade eden döviz cinsinin değiştirilerek, başka bir döviz cinsine dönüştürülmesine anapara swap'ı, söz konusu borcun faizinin ifade edildiği döviz cinsinin değiştirilmesine faiz swap'ı veya mevcut borçların sermayeye katılım payı hâline dönüştürülmesine borç-sermaye swap'ı denilmektedir.

Kamu gelir ve gider dengesinin sağlanamadığı durumlarda, kamu kesiminin borçlanma ile finansmana gitmesi, borçlanmayı devletin olağan gelirleri arasına koymuştur. Borçlanma bir finansman aracı olmakla birlikte ekonomik amaçların gerçekleştirilmesinde de önemli bir araçtır. Örneğin, ekonomide enflasyonist bir dönem söz konusu ise kişilerin tasarruflarını harcamak yerine devlete borç olarak vermeleri, tüketim talebini kısacağından borçlanma enflasyonu önleyici bir maliye politikası aracı olarak kullanılabilir. Deflasyonist bir dönemde ise devletin kişilerden borçlanması talebi daraltacağından, devletin kişiler yerine kurumlardan veya dışarıdan borçlanması daha anlamlı olacaktır. Ayrıca ekonomide iktisadi büyümenin sağlanması için özellikle altyapı projeleri ile büyük projelerin finansmanı için devlet dış borçlanmaya başvurarak, ekonomiye dışarıdan kaynak sağlayacak ve ekonomide olumlu bir etki yaratılacaktır ( Susam, 2009).

Yardım ve Bağışlar

13 Örneğin, Türkiye' de 1985 yılından itibaren borçlanma anapara hasılat ve ödemeleri bütçenin dışına çıkarılmış

olmasına karşın, bu borçlara ilişkin faiz ödemeleri halen bütçeye gider yazılmaya devam edilmektedir. 14 4749 sayılı yasanın 3. Maddesine göre; Devlet borcu: Türkiye Cumhuriyeti adına Müsteşarlığın borçlu

sıfatı ile taraf olduğu ya da üstlendiği her türlü malî yükümlülükleri ifade eder.

144

Devletlerarası Yardımlar ve Bağışlar (Hibeler): Devletlerarası yardımlar, genellikle ekonomik, sosyal, siyasi ve askeri amaçlarla ve geri ödenmek üzere verilen parasal veya ayni ödemelerdir. Bu yardımlara II. Dünya Savaşı sonrasında Amerika tarafından yapılan Marshall yardımları örnek olarak gösterilebilir. Bu yardımlar düzenli olmayan kamu gelirleri içinde yer almaktadır. Yardımların karşılıklı olmasına karşılık, devletlerarası bağışlar (hibeler) karşılıksız olabilmekte, bazen de karşılıklı olarak yapılan yardımların sonradan hibeye dönüşmesi söz konusu olabilmektedir.

İç Yardım ve Bağışlar: İç yardım ve bağışlar, kamu kurum ve kuruluşlarına, gerçek ve tüzel kişiler tarafından çeşitli nedenlerle yapılan karşılıksız ödemelerden oluşmaktadır. Bu yardım ve bağışlar çeşitli amaçlarla yapılabilmektedir (eğitim amaçlı, sosyal ve kültürel amaçlı vb.). Bu yardım ve bağışlar ayni olabileceği gibi (okul yapımı gibi) nakdi de olabilmektedir. Zaman zaman bu tür yardım ve bağışların devlet tarafından desteklendiği de görülmektedir (Eğitime %100 destek kampanyası).

145

Diğer Gelirler

Kamu gelirleri içinde savaş vb. gibi siyasi olaylar sonucu mağlup olan devletlerin galip devletlere ödemek zorunda kaldıkları ganimetler, müsadere15 sonucu elde edilen gelirler, kanuni mirasçı bulunmaması nedeniyle devlete intikal eden miras gibi başka bazı gelir kalemleri de bulunmaktadır.

15 Müsadere; işlenen bir suç karşılığı olarak, suçlunun malının bütünü ya da bir bölümü üstündeki

mülkiyetine son verilmesi ve bu mülkiyetin bir başka kuruluşa devredilmesi.

146

Uygulama Soruları

1. Vergi ve harç gelirleri arasındaki farklar nelerdir

2. Belediyelerde alınan katılma paylarını araştırınız

3. Bütçe gerekçelerinden kamu gelirlerinin faklı tasniflerini bularak öğrendiğiniz kamu gelirleri ile karşılaştırınız.

147


Kamu gelirlerini neler olduğunu ve bu gelirler arasındaki benzer ve farklı yönlerin neler olduğunu öğrendik. Ayrıca devletin egemenlik gücünü kullanarak yani zorunlu olarak aldığı gelirler ile zorunlu olmayan gelirleri sınıflandırdık.

148

Bölüm Soruları

1. Vergilerin özellikleri nelerdir?

2. Şerefiye nedir?

3. Vergilerin harçlarla benzer ve farklı yanlarını tartışınız?

4. Özelleştirme nedir?

5. Para basarak elde edilen gelirlerin ekonomi üzerindeki etkilerini tartışınız.

149

9. VERGİ GELİRLERİ VE VERGİLERİN SINIFLANDIRILMASI

150


Kamu gelirlerinin içinde yer alan vergiler toplam gelirler içinde yaklaşık yüzde 80’den fazla paya sahip olukları için maliye alanında büyük öneme sahip bir konudur. Kamu hizmetlerini yerine getirmek için yapılan kamu harcamalarının en önemli finansman kaynağı vergilerdir. Bu nedenle kamu harcamalarının finanse edecek kadar vergi gelirine ihtiyacımız vardır. Diğer yandan vergilerin piyasanın işleyişini de bozmaması gerekir. Yani ekonomi üzerinde verginin olumsuz etkilerini yok etmek için vergi teorisi ile vergi politikası arasında uyumun iyi sağlanması gerekir. Vergi politikası maliye ilminin, vergilerin konulduktan sonra hangi amaca yönelik olarak kullanılacağını ve sonuçlarının ne olacağını analiz eden bir alt alanıdır. Vergiler konulmadan önce oluşabilecek muhtemel etkilerinin bu çerçevede tartışılması gerekir. Aksi takdirde vergi sistemi bir yapboz tahtasına dönüşecektir.

151


1. Vergi gelirlerini tanımlayınız

2. Vergi gelirleri sınıflandırınız

152




Vergi gelirleri ve vergilerin sınıflandırılması

Vergi gelirlerini tanımlayabilir ve sınıflandırabilir.


153

Anahtar Kavramlar

Vergi gelirleri

Vergi sınıflaması

154

9.1. Verginin Tanımı Kamu Maliyesi literatüründe verginin çeşitli tanımları yapılmıştır. Bu tanımların

çoğunda, verginin hukuki özellikleri belirtilmeye çalışılmıştır. Bu özelliklerin en önemlileri verginin “zorunlu-cebri” oluşu ve “karşılıksız” bulunuşudur (Nadaroğlu, 1998: s. 215).

Verginin Tanımından Ortaya Çıkan Özellikleri

Vergi kamu harcamalarını finanse etmek için alınır. Bu verginin mali fonksiyonu olarak ifade edilir.

Vergi Alacaklısı; devlet veya kendisine vergilendirme yetkisi verilen diğer kamu tüzel kişileridir. Devlet egemenlik hakkına dayanarak vergileme yetkisini kullanmaktadır. Türkiye’de bazı vergiler Maliye Bakanlığının taşra teşkilatlarını oluşturan defterdarlıklara bağlı vergi dairelerinde toplanır ve genel bütçede gösterilir. Bazı vergiler de belediyeler tarafından toplanır ve ilgili belediye bütçesinde gösterilir. Örneğin, emlak vergisi, eğlence vergisi, ilan ve reklam vergisi, çevre temizlik vergileri belediyeler tarafından toplanır. Ancak tüm kamu tüzel kişileri devletin kendilerine verdiği yetki ölçüsünde vergilendirme gücüne sahiptir.

Vergi egemenlik gücüne dayanılarak alınır. Devlet burada hükümranlık gücüne sahip en yetkili kurum olarak vergi toplama gücüne sahiptir. Bu bağlamda asıl vergi alacaklısı devlettir.

Vergide kanunilik ilkesi geçerlidir ve vergi hukuki cebir altında alınır. Vergi sisteminde yer alan tüm vergiler yasalar ile düzenlenir. Bir verginin uygulanabilmesi için, hükümet tarafından bir vergi yasasının hazırlanması, parlamentoda görüşülüp onaylanması ve yasa olarak kabul edilmesi gerekir.

Vergi yükümlülerden alınır. Vergi yasaları kapsamında yer alan gerçek ve tüzel kişiler vergi ödemekle yükümlüdürler. Vergi ödemekle yükümlü olan kişiler vergi borçlusu, mükellef ya da pasif vergi süjesi olarak ifade edilir.

Vergi karşılıksızdır. Vergi yükümlülerin ödedikleri vergilerle, kamu hizmetlerinden elde ettikleri hizmetler arasında birebir karşılık yoktur. Ancak toplanan tüm vergiler devlet tarafından sunulan tüm mal ve hizmetlerin finansmanında kullanılmaktadır.

Vergi mali, ekonomik, sosyal ve siyasi amaçlarla alınır. Verginin ilk ve en önemli fonksiyonu mali amaçla vergilerin toplanmasıdır. Ancak devletin ekonomideki görevlerinin artması ile birlikte vergiler sadece mali amaçla değil mali olmayan amaçlarla da kullanılmaya başlamıştır. Özellikle maliye politikası amaçlarını yerine getirebilmek için vergiler önemli bir araç olarak kullanılmaktadır.

Vergi para ile ödenir. Günümüzde vergiler tamamıyla para ile yerine getirilmektedir.

155

9.2. Verginin Sınıflandırılması Kamu hizmetlerinin üretiminde kullanılan kaynakların satın alınması için, devletin,

çeşitli yollardan gelir sağladığını ve bunların başında vergilerin geldiğini biliyoruz. Rasyonel bir vergi politikasının esaslarını belirleyebilmek özellikle mevcut bir vergi düzenini değerlendirebilmek veya belirli amaçlara yönelen bir vergi sistemini kurabilmek için vergilerin çeşitli özelliklerini dikkate alarak gruplandırma yapmamız gerekir.

Vergiler çeşitli amaçlar için alınmaktadır. Söz konusu amaçlar da iktisadi ve sosyal gelişmelere bağlı olarak değişmektedir. Bu nedenle vergilerin sınıflandırılmasını esas alan kriterler de çeşitlilik göstermektedir.

Örneğin; vergi alacaklısı göz önünde tutularak vergiler sınıflandırılabilir. Ödeme araçları esas alınarak sınıflandırma yapılabilir. Verginin süresi, tahsil şekilleri vb. kriterler vergilerin sınıflandırılması için kullanılmaktadır.

Vergi sınıflandırılmasının faydaları;

Vergilerin sınıflandırılması sayesinde vergi gruplarının mali, ekonomik ve sosyal etkileri konusunda genellemeler yapılabilir.

Verginin ekonominin işleyişi üzerindeki etkilerini belirlemek kolaylaşır.

Politika yapıcılarının vergileri izlemesi kolaylaşır.

Uluslararası vergi karşılaştırmalarında kolaylık sağlar.

Görülüyor ki; vergileri çeşitli bakış açılarından tasif etmek ve bunların etkilerini ölçmek mümkündür. Vergilemeye bağlanan fonksiyonlardaki gelişmelere ve değişmelere paralel olarak daima yeni kriterler ortaya çıkmıştır ve çıkacaktır. Maliye literatüründe yer alan önemli tasnif şekillerini aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür;

9.2.1. Konularına Göre Vergilerin Sınıflandırılma Vergilerin günümüzde en çok kullanılan ayrımlarından bir tanesi, gelir, servet ve

harcamalar üzerinden alınan vergiler ayrımıdır. Vergilerin, gelir, gider ve servet şeklinde ayrılmasındaki temel kriter, seçilen vergi konusunun niteliğinin esas alınmasıdır. Bu ayrımda prensip olarak vergi ödeme gücüne ulaşılmaya çalışılmaktadır. Vergi ödeme gücünün belirleyicisi olarak ilk ortaya atılan kavram gelirdir. Esas vergi kaynağı gelir olmakla birlikte olağanüstü durumlarda vergiyi ödeyebilmek için servete de başvurmak gerekebilir. Kişilerin bu iki (gelir ve servet) vergi kaynağına sahip olmaları veya bunlardan her birini kısmen ya da tamamen tüketim için kullanmaları vergi ödeme gücünün göstergesi olarak kabul edilmektedir.

Böylece gelirin doğduğu anda alınan vergilere gelir vergisi, bunun tüketim amacıyla kullanılması aşamasında alınan vergilere ise gider vergisi, herhangi bir şekilde iktisadi

156

varlıklara sahip olma veya sahip olunan servetin el değiştirmesi ya da değerinde artış görülmesi durumunda alınan vergilere servet vergisi adı verilmektedir.

Gelir, tüketim ve servet vergilerinden vergi adaletini sağlama açısından en fazla tercih edileni gelir vergileridir. Çünkü gelir, kişiselleştirilebildiği için vergi ödeme gücünü göstermek açısından kolayca kullanılabilir. Ancak gelir, tüketim ve servet vergilerinden verimlilik açısından en fazla tercih edileni tüketim üzerinden alınan vergilerdir (Sağbaş, 2011: s. 16).

9.2.2. Dolaylı ve Dolaysız Vergilerin Sınıflandırılması Vergilerin dolaylı - dolaysız vergi sınıflaması günümüzde kullanılan sınıflamalar

arasında tarih itibariyle en eskisidir.

Bir işlem sırasında mal ve hizmetlerin fiyatına eklenerek tahsil edilen vergiler, dolaylı vergilerdir. Örneğin, Katma Değer Vergisi ilgili mal ve hizmetin bedeli üzerinden hesaplanır; mal ve hizmetin fiyatına eklenir; tüketici mal ve hizmetin fiyatı içinde söz konusu vergiyi de öder. Bir mal ve hizmetin fiyatına eklenmeden tahsil edilen vergiler, dolaysız vergilerdir. Gelir Vergisi, Emlak Vergisi, dolaysız vergilerdir.

Literatürde dolaylı ve dolaysız vergi ayrımına esas alınacak kriterler konusunda çeşitli görüşlerin olduğunu görüyoruz; Dolaysız ve dolaylı vergiler arasında karşılaştırma yapılacak olursa:

Verginin tarh ve tahsil tekniği dikkate alınarak yapılan ayrım: Bu ayrıma göre tarifeye dayanan vergiler dolaylı vergiler, beyannameye dayanan vergiler dolaysız vergilerdir.

Vergi konusu açısından yapılan ayrım: Vergi konusu belirli ve tahmini önceden mümkün olan gelir, servet, kazanç ve irat gibi konular üzerinden belirli zamanlarda alınan vergiler dolaysız vergilerdir. Vergi konusu geçici ve daha önceden tahmini mümkün olmayan muamele, değişim, tüketim vb. bir takım olayların gerçekleşmesi hâlinde tarifelere dayalı olarak alınan ve zamanı belirli olmayan vergiler dolaylı vergilerdir.

Vergi adaleti açısından yapılan ayrım: Dolaysız vergiler, subjektif olarak uygulandıklarından adil vergilerdir; örneğin gelir kaynağı farklı olandan farklı vergi alınan ya da geliri yüksek olandan daha çok vergi alınan gelir vergisi, adil bir vergidir. Dolaylı vergiler ise, objektif niteliklerinden ötürü adil değildir; mükellefin ödeme gücü arttıkça vergi miktarı değişmediğinden geliri yüksek olanların ödediği dolaysız verginin gelirlerine oranı azalmaktadır. Bu durum, tersine artan oranlılık kavramı ile ifade edilir.

Yükümlü psikolojisi açısından yapılan ayrım: Dolaysız vergilerin, kişisel-aile özelliklerini dikkate aldıklarından mükellefin daha az tepkisini çekmesi beklenmekteyse de mükellef ve vergi idaresi doğrudan karşı karşıya geldiklerinden mükellef, fedakârlığı doğrudan hissetmekte ve dolaysız vergilere karşı daha fazla tepki göstermektedir. Dolaylı vergiler ise fiyat içinde gizlendiklerinden çoğu kez mükellef tarafından hissedilmez; mal ve hizmeti satın alırken yapılan ödemenin bir bölümünün vergi için olduğunu fark etmeyen

157

mükellef, mali açıdan uyuşmuş gibidir; vergi yükünün fark edilmemesi, mali anestezi, kavramı ile ifade edilir.

Verimlilik açısından yapılan ayrım: Dolaylı vergiler, yükümlüsü anonim, giderleri az ve tahsilatı kolay bir vergi olduğundan sağladığı hasılat açısından mali verimliliği, yüksek vergilerdir. Dolaysız vergiler ise bu açıdan verimsiz vergilerdir. Mali verimliliği arttırmak (daha çok vergi hasılatı sağlamak) için matrah ve oran/tarifeyi o yönde değiştirmek veya konjonktürel dalgalanmalara duyarlılık sağlamak gerekir.

Vergi vermede süreklilik açısından yapılan ayrım: Dolaysız vergiler yıl içinde düzenli ve süreklilik arz eden vergilerdir; örneğin emlak vergisi, yıl içinde belirlenmiş taksit dönemlerinde ödenmesi gereken bir vergidir. Dolaylı vergiler açısından ise vergi tekniği belirli olmayan zamanlarda gerçekleşir; tüketim yapıldıkça katma değer vergisinin ödenir duruma gelmesi gibi.

Yansıma açısından yapılan ayrım: İktisadi bir kriter olan yansıma unsuru da bu ayrım için kullanılmıştır. Bu kritere göre; yansıtılamayan yani vergiyi ödeyen kanuni yükümlü ile vergiyi nihai olarak taşıyan şahsın aynı olduğu vergiler dolaysız, vergi yükümlüsü tarafından piyasa süreci içinde başkalarına devredilen vergiler ise dolaylı vergiler olarak nitelendirilir.

9.2.3. Diğer Vergi Sınıflandırmaları Ayni ve Nakdi vergiler: Mal ve hizmetle ödenen vergiler ayni vergilerdir, Osmanlı

döneminde uygulanmış olan aşar vergisi buna örnek olarak gösterilebilir. Para ile ödenen vergiler ise nakdi vergilerdir. Günümüzde uygulanan tüm vergiler nakdi vergilerdir16.

Objektif ve Subjektif vergiler: Kişisel ve ailevi özellikleri dikkate almayan vergiler objektif vergilerdir. Örneğin KDV hiçbir kişisel özellik dikkate almaz. Kişisel ve ailevi özellikleri dikkate alan vergiler subjektif vergi kabul edilir. Örneğin gelir vergisi iktisadi güce göre alındığı için subjektif bir vergidir.

Spesifik ve Advalorem vergiler: Bu ayrımda vergi borcunun hesaplanma yöntemi esas alınmakta ve vergi matrahı ön plana çıkmaktadır. Verginin üzerinden hesaplandığı değer veya miktara verginin matrahı denir. Vergi kanununda verginin konusunun yanı sıra matrahının ne olacağı belirtilir. Zira bu matrah üzerinden vergi hesaplanacaktır.

Advalorem ve spesifik matrah olmak üzere iki tür matrah yöntemi vardır. Vergi hesaplanırken vergi konusunun değerinin dikkate alınması sonucu ortaya çıkan matraha advalorem (değer esaslı) matrah denir. Vergi hesaplanırken vergi konusunun miktarının dikkate alınması sonucu ortaya çıkan matraha spesifik (miktar esaslı) matrah denir. Sonuç olarak adet, ağırlık, hacim, uzunluk vs. gibi ölçüler üzerinden alınan vergiler spesifik vergilerdir. Matrahı değer olan vergiler ise advalorem vergilerdir.

16 Vergiler bedeni hizmet olarak da ödenebilir. Örneğin yol vergisi, zorunlu askerlik, insanların mısır

piramitlerinin yapımında çalıştırılması, bedeni vergiler arasında sayılabilir.

158

Geniş tabanlı vergiler ve Dar tabanlı vergiler: Bu tip vergi sınıflandırmasında kriter verginin konusu ve konunun sınırıdır. Örneğin gelir vergisi geniş tabanlı bir vergidir. Akaryakıttan alınan bir vergi ise dar tabanlı bir vergidir.

9.3.Vergi Sistemleri Vergi sistemi, belirli bir zamanda belirli bir ülkedeki vergilerin tümünü kapsayan bir

kavramdır; vergi karmaşası yaratmadan sistemdeki bağımsız vergilerin birbirleriyle olduğu kadar vergilerden beklenen mali ve mali olmayan amaçlarla da uyumlu olmaları gerekir. Vergi sistemi, mali, iktisadi, sosyal ve hukuki faktörlere bağlı olarak ülkeden ülkeye değişen, zaman içinde de değişme ve gelişme gösteren bir kavramdır. Teorik olarak savunulan ama uygulama olanağı bulunamayan tek vergi tartışmaları, zaman içinde tekrarlanmakta ise de günümüzde değişik vergiler bir arada uygulanmaktadır. Bu nedenle, tek vergi sistemi ile çok vergili sistemlerin incelenmesinde yarar vardır.

Tek Vergi Sistemi

Devletin ihtiyacı olan tüm gelirin sadece bir vergi yoluyla karşılanması görüşü, Fizyokratların “…..sadece toprağın net hasılat yarattığı; diğer tüm unsurların verimsiz olduğu…..” düşüncesinden yola çıkıp sadece tarım sektöründen vergi alınmasını akılcı ve gerçekçi bulmaları ile ortaya çıkmıştır.

Zaman içinde değişik ülkelerde farklı iktisatçılarca sadece ya arazideki değer artışlarının, ya sermayenin, ya enerjinin, ya hammaddenin, ya da gelirin tek vergi olabileceği ileri sürülmüşse de tümü uygulamaya geçemeyen öneriler olarak kalmıştır. Ne kadar verimli olursa olsun, bir vergi hasılatı ile günümüz kamu harcamalarının karşılanması, olanaksızdır. Tek vergi oranının yüksek tutulması durumunda ise vergi kaçakçılığına neden olunabileceği gibi vergi kaynağını kurutma riski de vardır. Bu durum vergi sistemindeki adaleti de bozar.

1963 yılında Macar asıllı iktisatçı Kaldor tarafından, Türkiye için bir arazi vergisi projesi hazırlanmış ancak uygulamaya girmemiştir. Günümüzde tekli vergi sistemini uygulayan ülke yoktur.

Çoklu Vergi Sistemi

Günümüzde hemen hemen her ülkede, kamu harcamalarındaki artışın, birçok vergiden oluşan çoklu vergi sistemleri ile karşılanması tercih edilmektedir. Çoklu vergi sistemleri, gelir, harcama ve servet gibi ödeme gücünü gösteren kaynaklardan ve kamu mallarından faydalanma ölçüsüne göre alınan vergi ve vergi benzeri gelirlerden oluşmaktadır. Çoklu vergi sisteminde, vergi oranlarını yayarak vergi yükünü adil biçimde dağıtmak mümkündür. Kişilerin ödeme gücüne göre dağıtılan vergilerle vergi baskısı da azaltılabilir. Ayrıca, bazı vergilerin sakıncaları diğerlerinin olumlu tarafları ile dengelenebilir.

İyi Bir Vergi Sistemi Nasıl Olmalıdır

Vergi yükü dağılımı adil olmalı, herkes kendi payına düşeni ödemeli,

159

Vergiler, etkin çalışan özel kesimdeki iktisadi kararlara en az şekilde karışmalı, etkinsizlik söz konusu ise, vergilerden düzeltici araç olarak yararlanılmalı,

Vergi yapısı, maliye politikası amaçları ile uyumlu olmalı,

Vergi idaresi, etkin olmalı,

Vergi sistemi yükümlülerce anlaşılır olmalı

İdare ve tahsil giderleri, düşük olmalı.

Vergi kanunlarında (yanlış anlama ve uygulamalara yol açabilecek) boşlukların olmaması,

Vergi ahlakı açısından vatandaşlık bilincinin yüksek olması,

Vergi idaresi çalışanlarının görevlerini başarıyla yerine getirmeleri,

Uygun ve yeterli denetim olanaklarının sağlanması iyi bir vergi sistemi için olması gerekenler arasında sayılabilir.

160

Uygulama Soruları

1. www.gelirler.gov.tr adresine girerek vergi oranlarını bulunuz. Vergi gelirlerindeki gelişmeleri ve uygulamadaki vergi türlerini araştırınız.

2. Vergi gelirlerinin dağılımını inceleyiniz.

161


Vergi gelirlerinin tanımını verginin bazı özelliklerini ve vergi gelirlerinin nasıl sınıflandırabileceğimiz bu bölümde öğrendik.

162

Bölüm Soruları

1. Vergiyi tanımlayınız

2. Vergi gelirlerinin özelliklerini anlatınız

3. Dolaylı ve dolaysız vergileri tanımlayınız.

4. Vergi gelirlerinin bütçe içindeki payını değerlendiriniz.

5. Tek ve çift vergi sistemlerini karşılaştırın.

163

10. VERGİLEME İLKELERİ

164


Vergileme ilkeleri (prensipleri), vergiden beklenen fonksiyonların gerçekleşebilmesi için vergilerin seçiminde, tekniğinde ve uygulamasında göz önünde tutulması gereken hususları ifade eder. Vergileme ilkeleri uygulanması gerekli olan normatif düşüncelerin bir ürünü olarak ortaya çıkmış ve iktisadi gelişme sürecinde vergi kavramına paralel olarak vergi ilkeleri de değişim göstermiştir.

165


1. Vergileme ilkeleri neden gereklidir

2. Adam Smith’in vergileme ilkeleri nelerdir

3. Türkiye’de vergileme ilkelerine uygun bir vergi yapısı var mıdır

166




Vergileme ilkeleri

Vergi sistemlerinin oluşturulması için gerekli olan vergileme ilkelerini analiz edip yorumlayabilir.


167

Anahtar Kavramlar

Vergileme ilkeleri

Eşitlik

Etkinlik

Uygunluk

Ödeme gücü

Faydalanma

168

10.1. Adam Smith’in Klasik Vergileme İlkeleri Adam Smith klasik iktisadın temel düşünce ve ilkelerini açıkladığı “Ulusların

Zenginliği” adlı eserinde vergileme ilkelerine de yer vermiştir. Smith, bir vergi sisteminin rasyonel biçimde işlemesi için dört temel ilkeye uyulması gerektiğini ileri sürmüştür. Bu ilkeler, adalet, kesinlik, uygunluk ve iktisadilik olarak belirlenmiştir.

Adalet veya Eşitlik ilkesi:

Toplumdaki bireyler mali güçleri oranında kamu harcamalarının finansmanına katılmalıdır. Mali gücün göstergesi ise bireylerin devletin koruması altında elde ettikleri gelirleridir. Adam Smith bu ilkenin açıklamasını yaparken devlet harcamalarını birçok hissedarı bulunan büyük bir mülkün idare giderlerine benzetmekte ve hissedarların bu mülkten sağladıkları menfaatle orantılı olarak harcamalara da katılmaları gerektiğini düşünmektedir. Bu anlamıyla, adalet kavramı vergi yükünün adil dağıtılmasından ziyade, iktisadi anlamda eşitliğin sağlanmasını öngörmektedir.

Kesinlik veya Açıklık ilkesi:

Vergilemede kesinlik ilkesi, ödenmesi gereken vergi miktarının, zamanının ve ödenme biçiminin kesin ve açık olarak yükümlü tarafından bilinmesi gerektiğine işaret eder. Ödenmesi gereken verginin özellikle miktarının belirli olmaması vergi yükümlülüklerinin vergiye karşı tepki duymalarını ve dolayısıyla kamu otoritesine olan güvenlerinin sarsılmasına yol açar. Ödenmek zorunda olunan vergi, kesin olmalı; keyfi olmamalı; ödeme zamanı, ödeme biçimi, ödenecek miktar, mükellef ve diğer kişiler için belli ve açık olmalıdır.

Uygunluk İlkesi:

Uygunluk ilkesine göre her vergi yükümlüler için en uygun zaman ve biçimde tahsil edilmelidir. Vergi ahlakı ve vergi bilinci zayıf olan ülkelerde vergi psikolojisi açısından bu ilke önemlidir.

İktisadilik İlkesi:

Bu ilke iki açıdan değerlendirilmektedir. Birincisi vergi toplama masraflarının düşük olması yani mükelleflerin vergi dolayısıyla cebinden çıkan para ile hazineye giren para arasındaki farkın en düşük düzeyde olmasıdır. İkincisi ise vergi, etkileri açısından iktisadi faaliyetlere mümkün olduğunca az zarar vermelidir. Smith’in görüşleri birinci açıklamayı daha çok yansıtmaktadır.

10.2. Adolph Wagner’in Vergileme İlkeleri A. Smith’in ileri sürdüğü ilkelerden kısmen yararlanan Alman maliyecisi Adolph

Wagner, bu ilkeleri tanımlamaya ve sistematik bir şekilde sınıflandırmaya çalışmıştır. Adam Smith tarafından geliştirilen ilkeler esas olarak tarafsız vergi anlayışına uygun ve verginin mali amacını dikkate alan ilkeler iken, Wagner tarafından geliştirilen ilkeler, verginin mali

169

olmayan amaçlarını da dikkate alan daha geniş bir çerçeveyi oluşturmaktadır. Wagner vergileme ilkelerini dört grupta toplamaktadır.

Mali İlkeler

Vergilemenin ilk ve temel amacı vergilemenin bir finansman aracı olarak düşünülmesi ve kamu harcamalarını karşılayacak düzeyde optimal bir hasılanın elde edilmesidir. Bu nedenle iyi bir vergi sistemi yeterli (verimli) ve esnek olmalıdır.

Yeterlilik (verimlilik) İlkesi; belirli bir dönemde yapılacak olan kamu giderleri o dönemde elde edilecek kamu gelirleri ile karşılanmalıdır. Vergilerden elde edilecek gelirler kamu harcamalarını karşılamaya yeterli olmalıdır. Vergilerde verimliliğin sağlanması için vergilerin genel olması yani herhangi bir ayırım yapılmaksızın bir ülkede bulunan herkesin iktidarı ile orantılı olarak vergi ödemesi, muafiyet ve istisnalara yer verilmemesi, vergi kaçırmanın önünde geçilmesi, vergi oranlarının çok yüksek olmaması, vergi tahsil masraflarının minimum düzeyde olması gerekir (Nadaroğlu, 1998: 300).

Esneklik ilkesi: verginin mali ihtiyaçlardaki değişikliklere uyacak yapıda olmasını ifade eder. Diğer bir ifadeyle vergi hasılatının milli gelirdeki değişikliklere paralel olarak artış veya azalış göstermesi durumunda vergi esnekliği söz konusudur. Örneğin ekonominin refah dönemlerinde yani konjonktürün yükselme döneminde vergi gelirlerinde otomatik olarak bir yükselme meydana gelmekte, buna karşılık ekonominin daralma dönemlerinde vergi gelirleri düşmektedir. Milli gelirdeki değişimlere paralel şekilde artış veya azalış gösteren vergiler esnek vergiler olarak ifade edilir. Burada dikkate alınması gereken husus vergilerin esnekliğinin vergi türüne ve vergilendirilecek konunun talep esnekliğine göre değişiyor olmasıdır.

İktisadi İlkeler

A.Wagner’e göre iktisadi ilkeler, ekonomik açıdan en uygun vergi kaynaklarının ve vergi çeşitlerinin seçilmesini ifade etmektedir. Ekonomik yönden uygun olan kaynakların seçimi ile ekonominin üretim, dağıtım ve mükelleflerin davranışları üzerinde yapacağı etkiler bakımından en uygun vergi çeşitlerinin seçilmesi anlaşılmalıdır. İktisadilik ilkesinin sağlanabilmesi için vergi mükelleflerinin vergi kaçırmaları, vergiden kaçınmaları ve ödedikleri vergileri fiyat mekanizması ile üçüncü şahıslara yansıtmaları engellenmelidir.

Ahlaki ilkeler (adaletin sağlanması)

Ahlaki ilkeler, vergi yükünün toplumdaki kişiler arasında adil ve dengeli bir şekilde dağıtılması ile ilgilidir. Vergilemede ahlaki ilkelere uyulması genellik ve eşitlik ilkelerinin sağlanmasına bağlıdır. Genellik ilkesine göre, vergi toplumu oluşturan herkesten alınmalıdır bu konuda vatandaşlar arasında bir ayrım yapılmamalıdır. Vatandaşlar arasında dil, ırk, din, cinsiyet ve siyasi düşünce vb. iktisat dışı ayrımlara dayanılarak vergilendirmeye gidilmesi vergilemede genellik ilkesine aykırıdır. Eşitlik ilkesine göre vergiler kişilerin iktisadi güçleri

170

ile orantılı bir şekilde alınmalıdır. Geliri ve serveti yüksek olan kişilerden daha fazla ve yüksek oranda, geliri ve serveti az olanlardan ise daha az ve düşük oranda vergi alınmalıdır.

Teknik ve idari ilkeler

A.Wagner’in vergi idaresinin en yüksek prensipleri olarak nitelendirdiği bu ilkeler üç kısımdan oluşmaktadır. Belirlilik ilkesi, vergi miktarının, zamanının, ödeme biçiminin kesin ve açık olarak mükellef tarafından bilinmesidir. Ayrıca vergi yasalarının sade bir dille ve herkesçe anlaşılabilecek bir biçimde açık olarak düzenlenmesini de ifade etmektedir. Uygunluk ilkesi, vergilerin yükümlüler açısından en uygun zamanda alınmasıdır. İktisadilik ilkesi, vergi toplama masraflarının asgari seviyede olmasını, toplanan vergiler ile vergi toplama masrafları arsındaki farkın iyi korunmasını ifade etmektedir.

10.3. Günümüzde Geçerli Vergileme İlkeleri Vergileme ilkeleri içinde en çok önem kazananlar vergi adaletinin sağlanması ve vergi

sisteminin etkinliğine ilişkin olanlardır. Bu nedenle etkinlik ve adaletten ne anlaşıldığının açıkça ortaya konulması gerekir.

10.3.1. Vergilemede Adalet İlkesi Vergi yükünün mükellefler arasında dağılımında adaletin nasıl sağlanacağı, iki temel

görüşle açıklanmaya çalışılır. Faydalanma ilkesi ödenen vergi ile mükellefin devlet faaliyetlerinden sağladığı fayda arasında bir denklik veya karşılıklı ilişki aranması gerektiğini, ödeme gücü ilkesi ise verginin mükellefin ödeme gücüne dayanması ve sunulan devlet faaliyetleri ile ilişki kurulmaması gerektiğini ileri sürer.

10.3.1.1. Faydalanma (Yararlanma) İlkesi Faydalanma ilkesine göre her fert kamu hizmetlerinden faydalanma oranında vergi

ödeyecektir. Burada vergi yükünün dağılımında piyasa kurallarının kullanılması söz konusudur. Vergiler, finanse ettikleri kamu hizmetlerinin miktarı ile birlikte ele alınmakta, vergi yükü bireyler arasında kamusal mal ve hizmetlerden sağladıkları fayda ile orantılı olarak paylaştırılmaktadır.

Ancak bu yaklaşımın uygulamaya geçirilmesi oldukça güçtür. Çünkü tam kamusal mallarda bedavacılık konusu nedeniyle, vergi mükelleflerinin gerçek tercihlerini açıklamaları çok zordur. Ekonomide gelir dağılımındaki bozukluklar ve tam kamusal malların talebinin belirlenememesi nedeniyle adil vergi yükünün faydalanma ilkesine göre belirlenmesi güçleşmektedir.

Faydalanma ilkesine dayanan vergilendirme, günümüzde mahalli nitelikteki kamu mal ve hizmet finansmanı için uygulanmaktadır. Örneğin Türkiye’de belediyeler üstlendikleri kanalizasyon, su şebekesi, yol, kaldırım gibi altyapı hizmetlerinde, faydalanma ilkesine dayalı olarak maliyetin bir kısmını hizmetten yararlananlar arasında paylaştırarak harcamalara katılma payları almaktadır. Faydalanma ilkesi dikkate alınarak toplanan diğer kamu gelirleri; harçlar, resimler, ruhsatlar, metro bileti, TCDD biletleri olarak sayılabilir. Sosyal Güvenlik

171

kurumlarının hizmet finansmanı için aldığı katkılar da faydalanma ilkesinin bir diğer uygulama alanıdır.

Faydalanma ilkesinin kullanılmasının temel nedeni kaynak dağılımında etkinliği sağlamaktır.

10.3.1.2. Ödeme Gücü İlkesi Bu ilkeye göre bireyler kendileri ve ailelerini geçindirecek miktarın üstündeki gelir

veya servetleri üzerinden vergi ödemelidirler. Ödeme gücü olanlar, ödeme gücü ile orantılı olarak, yani ödeme gücü az olandan az, ödeme gücü fazla olandan daha çok vergi alınmalıdır. Ödeme gücü olmayanlardan vergi alınmamalıdır.

Ödeme gücü ilkesi ile ilgili iki ölçü bulunmaktadır. Bu ölçüler belirlenirken bireylerin birbirine karşı durumları dikkate alınarak değerlendirmeler yapılmaktadır. Bu ölçüler yatay adalet ve dikey adalet olarak ifade edilmektedir.

Yatay Adalet: aynı ödeme gücüne sahip kişilerin (aynı gelir, servet ve harcama düzeylerine sahip olan kişilerin) aynı vergi yükümlülüğüne tabi olmalarıdır.

Dikey Adalet: aynı ödeme gücüne sahip olmayan bireyler arasında, daha fazla ödeme gücüne sahip olanların daha çok vergi ödemesi, daha düşük ödeme gücüne sahip olanların daha az vergi ödemesidir.

Bu karşılaştırmaları yapabilmek için bireylerin vergi ödeme güçleri belirlenmelidir. Gelir, servet ve harcamalar, ödeme gücünün göstergeleridir. Bir başka deyişle, kişi, gelire sahipse, serveti varsa ve tüketim harcaması yapabiliyorsa, vergi ödeme gücünün olduğu varsayılır.

Ödeme Gücünün Göstergeleri

Gelir, ödeme gücünün en önemli göstergesidir, kişinin belli bir dönemde elde ettiği gelir tutarının, kişinin kendisi ve ailesinin geçimi için gerekli olan veya üretim olanaklarını sürdürmek için gerekli olan tutarı aşan kısmı, kişinin gelirini ve geliri üzerinden vergi ödeme gücünü gösterir.

Servet, gelirin harcanmayıp biriktirilen kısmıdır. Mücevher, sanat eseri koleksiyonları vb. servet unsurları, somut bir gelir yaratmazlar ancak harcama potansiyeli sağladığı için vergi ödeme gücü göstergesi olarak kabul edilirler.

Tüketim harcaması gelirin ihtiyaçları karşılamak üzere çeşitli mal ve hizmetleri satın almak ya da bir takım faaliyetlerden faydalanmak amacıyla elden çıkarılan kısmıdır. Tüketim harcamaları ödeme gücünün bir göstergesidir.

172

Ödeme Gücüne Yaklaşmada Kullanılan Araçlar (teknikler)

Ödeme gücüne ulaşmak için uygulamada bazı tekniklerden yararlanmak gerekir. Bunlar En az geçim indirimi, artan oranlılık, ayırma ilkesidir.

i)En Az Geçim İndirimi: Gelir üzerinden alınan vergilerde uygulanan bu teknik, kişilerin yaşamlarını sürdürmek için gereken miktarın vergi dışı bırakılması; bu miktarı aşan gelir unsurundan vergi alınması, esasına dayanır.

ii)Artan Oranlılık: Vergi matrahı arttıkça, matrahın artan dilimlerine uygulanan oranların da artması, artan oranlılıktır. Artan oranlılığın temel amacı vergilemede dikey adaleti sağlamaktır. Teorik olarak gelir dağılımındaki dengesizlikleri giderme aracı olarak düşünülen artan oranlılığın uygulamada belirlenmesinde objektif kıstaslar yerine sosyal, siyasi, ekonomik ve mali koşullar, ön plana çıkmaktadır. Artan oranlılık gelir vergisi ile veraset ve intikal vergisi gibi dolaysız vergilerde uygulanabilmektedir.

iii)Ayırma İlkesi: Ayırma ilkesi kişilerin ödeme gücüne göre vergi ödemelerini sağlamak için gelirin elde edildiği kaynak ile mükellefin sosyal durumu üzerinde durmaktadır. Emek gelirleri ile sermaye gelirlerinin vergilendirilirken birbirinden farklı değerlendirilmelerini esas alır.

iv) Muafiyet ve istisnalar: Muafiyet, vergi kanunlarına göre vergilendirilmesi gereken kişinin aynı veya başka vergi kanunlarınca vergi dışı bırakılmasıdır. İstisna, vergi kanunlarına göre vergilendirilmesi gereken konunun aynı veya başka vergi kanunlarınca vergi dışı bırakılmasıdır. Ödeme gücüne ulaşmada kullanılan bu yöntemler diğer taraftan yatay ve dikey adaleti bozabilir. Kaynak dağılımını bozabilir ve etkinsizlik yaratabilir.

10.3.2. Vergilemede Etkinlik İlkesi Vergiler bireyden devlete bir kaynak transferi olduğu için sonuçta birey,

davranışlarını bir şekilde değiştirmek zorunda kalır ve makro anlamda bireylerin davranışları etkilenir. Buna bağlı olarak tüketim, tasarruf, yatırım ve emek talebi değişebilir. Birey nasıl davranırsa davransın, sonuçta vergilerdeki artış onu daha kötü bir duruma getirir ve vergilere bağlı bir etkinsizlik söz konusu olur. Bu durumda olayı tersten ele alırsak vergilemede etkinlik kavramı nedir?

Vergilemede etkinlik; vergilerin ekonomide refah kaybı yaratmaması veya yaratılan refah kaybının minumum düzeyde olmasıdır.

Verginin vergi miktarı kadar bir refah kaybına (gelirin azalması) yol açması mümkündür. Diğer yandan vergi bireyin vergi öncesindeki karar ve tercihlerinin değişmesine de neden olabilir. Yani vergi, devlete aktarılan satın alma gücünün doğurduğu refah kaybının ötesinde, vergileme biçimine bağlı olarak fazladan bir kayıp yükleyebilir. Bu durumda bir verginin toplam yükü ya da neden olduğu toplam refah kaybı, tüketicinin fiilen ödediği vergi miktarı ile karşı karşıya kaldığı fayda kaybı “aşırı yük” toplamından ibarettir.

173

Aşırı yük genel anlamı ile ekonomik birimler tarafından verilen kararlarda vergilerin neden olduğu sapmaların bir ölçüsüdür. Vergileme ile kamuya aktarılan tutarın karşısında faydadaki azalma dikkate alınır. Yeni bir vergi konulduğunda ekonomik birimlerin davranışlarındaki değişiklik arttıkça aşın yük yükselir (Rutherford & Paltsev, 1999:s. 4).

10.4. Türk Vergi Sisteminde Vergilendirmenin Anayasal İlkeleri Türk vergi mevzuatında vergiye ilişkin açık bir tanımlama bulunmamakla birlikte

1924, 1961 ve 1982 Anayasa’larında vergiye ilişkin düzenlemeler ve bu düzenlemelerin dayandığı bir takım vergileme ilkeleri bulunmaktadır. Bu konuya 1982 Anayasasının 73. Maddesi, Vergi Ödevi başlığı altında bir açıklama getirmiştir. İlgili madde hükmünce, “Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, malî gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür. Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye politikasının sosyal amacıdır. Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır. Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir.”

Anayasanın 73. maddesindeki bu düzenlemeden çıkarabileceğimiz temel ilkeler:

Genellik ve Eşitlik ilkesi,

Mali Güce Göre Vergileme ilkesi

Yasallık ilkesidir.

Genellik ve Eşitlik İlkeleri: Genellik ilkesi, toplumda yaşayan ve vergi mükellefi olma konusunda şartları taşıyan herkesin mükellef olarak vergiyi ödeme zorunluluğunun olmasıdır. Aynı şartları taşıyan kişilere aynı şekilde muamele yapılması ise eşitlik ilkesini ifade eder. Ancak bu ilkeler, belirli coğrafi sınırlar içinde geçerlidir. Belli bir bölgede yaşayanlardan alınacak vergi söz konusu olduğu zaman, bu vergiye katlanmakla yükümlü olanlar, sadece o bölgedeki mükelleflerdir. Sınırın dışına çıkılıp, herkesten alınamaz.

Mali Güce Göre Vergilendirme İlkesi; verginin kişilerin ekonomik ve kişisel durumlarına göre alınmasıdır. Bu ilke, mali gücü fazla olanın, mali gücü az olana oranla daha fazla vergi ödemesi gereğini belirler. Mali gücün tanımı Anayasa’da bulunmamakla birlikte, genellikle ödeme gücü anlamında kullanılmakta, kamu maliyesi yönünden ise gelir, servet ve harcamalar mali gücün göstergesi olarak belirtilmektedir. Verginin mali güce göre alınması aynı zamanda vergide adalet ve eşitlik ilkesinin uygulama aracıdır.

Yasallık İlkesi: Anayasa’nın 73. Maddesinin vergi hukuk yönünden en önemli fıkrası olan 3. fıkrasına göre: “Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır.” Yasallık ilkesi hukuk devletinde tüm alanlarda yasaların kabul ettiği bir ilkedir. Hangi alanda olursa olsun, suç ve cezaların ve tüm düzenlemelerin ayrıntılı bir biçimde belirgin olarak tespit edilmesi gerekir. Zira kanunu bilmemek mazeret sayılmaz. Yasallık ilkesinin bir diğer ayağını ise vergilerin konulmasında olduğu kadar

174

değiştirilmesinde ve kaldırılmasında da erkler ayrılığı çerçevesinde yasama meclisinin yetkili olmasıdır. Verginin temeli, yasalara dayanır. Ancak yasada belirtilmiş işlemler için yasada mükellef olarak gösterilen kişilerden vergi toplanması mümkün olabilir. Yasallık çerçevesinde kabul edilmiş olan çok önemli bir ilke de vergi yasalarının geriye yürümezliğidir. Vergi yasaları ancak o dönemle ilgili olarak uygulama alanı bulabilirler, çünkü mükellefler tüm işlemlerini o anda yürürlükte olan kanuna göre yaparlar. Bunun aksinin kabulü demek, geçmişte yürürlükte olmayan bir yasaya göre işlem yapılması, hukuk devletine olan güvenin bozulmasına yol açacağı gibi ekonomik istikrarın da bozulması kaçınılmaz olacaktır. Verginin yasallığı çerçevesinde tek kaynak, elbette anayasa değildir. Bunun yanı sıra kanunlar, bu alanda imzalanmış olan uluslararası anlaşmalar, Bakanlar Kurulu’nun kendilerine verilen alanlarda çıkarmış oldukları KHK, Bakanlar Kurulu Karaları, tüzük, yönetmelik, tebliğler, izahlar, genelgeler ve görüşler ile Anayasa Mahkemesi kararları ile içtihadı birleştirme karaları da kaynaklar arasında yer alır. Verginin belirgin olması ilkesi de vergi yasalarının vergi ile ilgili tüm temel özelikleri yani tüm ana öğeleri içermesi demektir.

175

Uygulama Soruları

1. 1924, 1961 ve 1982 Anayasalarında yer alan vergiye ilişkin hükümleri araştırınız

2. Anayasada yer alan vergi tanımlamaları arasındaki değişiklikleri analiz ediniz.

176


İyi bir vergi sistemi oluşturabilmek için uyulması gereken vergileme ilkeleri öğrendik. Günümüzdeki ve literatürdeki vergi ilkelerini açıkladık ve Türk Anayasasına dayanarak oluşturulan vergileme ilkelerini analiz ettik.

177

Bölüm Soruları

1. Vergileme ilkeleri neden gereklidir

2. Adam Smith’in vergileme ilkelerini sayınız

3. A. Wagner’in vergileme ilkeleri nelerdir

4. Günümüz vergileme ilkelerinden ödeme gücü ilkesini anlatınız

5. Türkiye Anayasasında yer alan vergileme ilkelerini yorumlayınız.

178

11. VERGİLEMENİN UNSURLARI VE VERGİLEME SÜRECİ

179


Verginin unsurları, verginin karmaşık yapısı içinde yer alan vergi kavramlarını bize açıklar. Vergileme süreci ise verginin konulmasından tahsil edilmesine kadar geçen süreç içinde yapılan işlemlerin anlatımı ve analizini ifade eder. Bu bölümde ilk olarak vergilemeye ilişkin çeşitli kavramlar üzerinde duracağız daha sonra da vergileme süreci başlığı altında verginin teknik yönlerini inceleyeceğiz. Bu konunun bazı bölümlerinde Türk Vergi Mevzuatında yer alan açıklama ve uygulamalardan yararlanılacaktır.

180


1. Verginin unsurları nelerdir?

2. Vergileme süreci nasıl gerçekleşir?

181




Verginin unsurları ve vergileme süreci

Türki vergi mevzuatını dikkate alarak hazırladığımız verginin unsurlarını ve vergileme sürecini kavramsal olarak analiz edebilir.


182

Anahtar Kavramlar

Verginin unsurları

Verginin kaynağı

Vergi mükellefi

Verginin konusu

Vergi tarhı

Vergi tebliği

Vergi tahakkuku

Vergi tahsili

183

11.1. Verginin Unsurları Vergilendirme süreci kendi içinde belirli bir işleyişe sahiptir. Bu işleyişi anlayabilmek

için bu bölümde vergiye ilişkin çeşitli kavramları tanımlamaya çalışacağız.

11.1.1. Verginin Kaynağı Verginin kaynağı vergi almak için kendisine başvurulan ekonomik birimdir. Bu

ekonomik birim makro düzeyde milli gelir iken, mikro düzeyde kişilerin sahip oldukları ekonomik kaynaklardır. Örneğin, gelir vergisinin kaynağını kişilerin elde ettikleri gelir oluşturmaktadır.

11.1.2. Verginin Konusu Verginin üzerine konulduğu ve bu nedenle doğrudan ya da dolaylı olarak verginin

kaynağını oluşturan iktisadi unsur verginin konusudur. Günümüzde gelir, servet, harcama olmak üzere üç ana kaynak verginin konusunu oluşturmaktadır. Bunların dışında sermaye, fiil, hukuki olay, muamele, izin, hizmet, hasıla, değer artışı vb. verginin konusunu oluşturabilir. Vergi kanunlarında verginin hangi konu üzerinden alınacağı belirtilmektedir.

Vergi konusuna Türki vergi mevzuatından örnek verecek olursak; Gelir vergisinin konusu, gerçek kişilerin bir takvim yılı içinde elde ettikleri kazanç ve iratların safi tutarıdır.

11.1.3. Verginin Matrahı Verginin matrahı, üzerine bir oran ya da tarife uygulanarak ödenecek vergi miktarının

hesaplanmasına yarayan bir ekonomik değer veya fiziki bir unsurdur. Matrah değer esaslı olabileceği gibi miktar esaslı da olabilir.

Değer Esaslı – Advalorem Matrah, ekonomik bir değere bağlanmakta ve bu değere vergi tarifesi veya vergi oranı uygulanmasıyla ödenecek vergi miktarı hesaplanmaktadır. Advalorem vergiler oransal olarak uygulanırlar. Türk vergi sisteminde yer alan gelir vergisi, kurumlar vergisi, katma değer vergisi gibi vergilerin matrahı değer esaslıdır ve ödenecek vergiler oran üzerinden hesaplanır. Örneğin kurumlar vergisi oranı yüzde 20 olarak matraha uygulanmaktadır.

Miktar Esaslı – Spesifik Matrah, ağırlık, hacim, sayı gibi fiziki ve teknik ölçülere dayanmakta olup, vergi belirli bir miktar olarak önceden hesaplanabilmektedir. Örneğin motorlu taşıtlar vergisi, taşıtın motor hacmine ya da yaşına göre belirlenmektedir.

11.1.4. Vergi Mükellefi (Yükümlüsü) Vergi olayında iki taraf bulunmaktadır. Bunlardan birisi vergi alacaklısı olan devlet

diğeri ise vergi borçlusu olan yükümlü ya da mükelleftir. Türkiye’de Vergi Usul Kanunu (VUK) 8. Maddesinde Mükellef, “vergi kanunlarına göre kendisine vergi borcu terettüp eden gerçek veya tüzel kişi” olarak tanımlanmıştır. Yasada yapılan bu tanıma göre üzerine vergi borcu düşen gerçek ve tüzel kişiler, vergi mükellefi olarak tanımlanmaktadır. Tanımda mükellefin gerçek veya tüzel kişi olduğu belirtilmiş olmakla birlikte, tüzel kişiliği bulunmayan kuruluşlar ile ortaklıklar verginin mükellefi olabilmektedir. Mükellefin vergi

184

borcunu ödemenin yanı sıra, bildirimde bulunma, defter tutma, belge düzenine uyma gibi ödevleri de mevcuttur.

Mükellefiyet için kanuni ehliyet şart değildir. Kişilerin kısıtlılık veya yaş küçüklüğü nedenleriyle medeni hakları kullanma ehliyetinden kısmen veya tamamen mahrum bulunmaları vergi mükellefi olmalarına etki etmez. Buna göre, kişilerin 18 yaşından küçük olmaları veya kısıtlı olmaları vergi mükellefi olmalarına engel değildir. Bu husus vergi hukukunda “vergi ehliyeti” kavramı ile ifade edilmektedir. Vergi ehliyeti, vergi kanunlarına göre mükellef veya sorumlu olabilmeyi ifade eder. Mükellef veya vergi sorumlusu olabilmek için ise, Medeni Kanun anlamında ehliyetli olmak şart değildir (Gürboğa vd. 2014: 88).

Türk vergi mevzuatında, Gelir Vergisi Kanununa göre gerçek kişiler, Kurumlar Vergisi Kanununa göre ticari şirketler ve kurumlar, Motorlu Taşıtlar Vergisine göre adlarına motorlu taşıt tescil edilmiş olan gerçek ve tüzel kişiler, Veraset ve İntikal Vergisi Kanununa göre veraset yoluyla ya da karşılıksız olarak mal edinen kişiler vergi mükellefidir.

Ödenen verginin, vergi kanunlarında gösterilen yükümlü üzerinde kalıp kalmaması bakımından, yükümlülükle ilgili farklı durumlar ortaya çıkabilir. Bu durumları şu şekilde açıklayabiliriz.

Kanuni Vergi Mükellefi

Vergi kanunlarına göre kendisine vergi borcu düşen ve bu vergi borcunu ödemek zorunda olan kişilerdir. Gerçek ve asıl vergi yükümlüsü kanuni vergi mükellefidir.

Fiili Vergi Mükellefi

Verginin kanuni yükümlüsü olmadığı hâlde verginin yansıtılması sonucunda vergiyi ödemek zorunda kalan kişiler fiili vergi mükellefidir.

Aracı Mükellef

Vergiyi kendi nam ve hesabına ödeyen, ancak sonradan ödediği bu vergiyi yansıma yoluyla başkalarına yüklemeye çalışan kişilere aracı mükellef denir.

Vergi Sorumlusu (Aracı Ödeyici)

Gerçek vergi mükellefi olmadıkları halde, asıl vergi mükelleflerinden istenen vergiyi vergi dairesine ödemek ve diğer vergi ödevlerini yerine getirmek zorunda olan kişilere vergi sorumlusu denilmektedir. Vergi sorumlusu, bizzat verginin mükellefi olmamakla birlikte, mükellefin vergi borcunun ödenmesi bakımından kanunen sorumluluğu bulunan kişidir.

Vergi Usul Kanunumuzun 8. Maddesi ikinci fıkrasına göre Vergi sorumlusu, “verginin ödenmesi bakımından, alacaklı vergi dairesine karşı muhatap olan kişidir”.

185

Vergi Usul Kanunun 11. Maddesinde ise “Yaptıkları veya yapacakları ödemelerden vergi kesmeye mecbur olanlar, verginin tam olarak kesilip ödenmesinden ve bununla ilgili diğer ödevleri yerine getirmekten sorumludurlar.” ifadeleri yer almaktadır.

Uygulamada kaynaktan kesinti (stopaj) usulünde vergi asıl borçludan değil vergi sorumlusundan talep edilir. Vergi sorumlusu vergiyi ödemek ve vergi ile ilgili şekle ve usule ilişkin ödevleri yerine getirmek zorundadır. Örneğin işçi ve işveren ilişkisinde, işçiye ücret ödeyen işveren, bu ücret ödemesini yapmadan önce işçinin aldığı ücretten ödemesi gereken gelir vergisini kesmek ve kanuni süresinde bu vergileri beyanname vererek vergi dairesine ödemek zorundadır. Burada kanuni mükellef işçi, vergi sorumlusu ise işverendir (Aksoy, 2011: 200).

Kanunun vergi sorumluluğu gibi bir düzenlemeye gitmesinin sebebi, vergi alacağını güvence altına almak ve vergi alacağını daha kolay, daha az masrafla toplamaktır. Bu şekilde vergi idaresi, çok sayıda mükellef yerine az sayıda vergi sorumlusu ile muhatap olmakta, vergi toplamanın maliyetini azaltırken, vergi kayıplarını da azaltmaktadır (Gürboğa vd. 2014: 84).

Vergi Yüklenicisi

Kanuni mükellef kendi nam ve hesabına ödediği vergiyi iktisadi hayatın şartlarına, arz ve talebe bağlı olarak fiyat mekanizması yoluyla başkalarına yansıtmaya çalışır. Bu mücadele sonunda vergi yükünü son olarak yüklenen kişiye, vergi yüklenicisi veya vergi taşıyıcısı denilmektedir. Bazen vergi mükellefi ile vergi yüklenicisi aynı kişiler olabileceği gibi, çoğu zaman kanuni mükellef ödediği vergiyi yansıma yoluyla başkalarına kısmen ya da tamamen yansıtabilmektedir(Aksoy, 2011: 200).

11.1.5. Vergiyi Doğuran Olay Vergi Usul Kanunumuzun 19. maddesinde, Vergiyi Doğuran Olay “Vergi alacağı,

vergi kanunlarının vergiyi bağladıkları olayın vukuu veya hukuki durumun tekemmülü ile doğar. Vergi alacağı mükellef bakımından vergi borcunu teşkil eder.” şeklinde ifade edilmiştir.

İdare açısından vergi alacağının, yükümlü açısından vergi borcunun doğabilmesi için verginin konusu ile yükümlüsü arasında kanunun öngördüğü bazı şartların gerçekleşmesi gereklidir. İşte bu şartların gerçekleşmesi hâline vergiyi doğuran olay diyoruz. Vergiyi doğuran olay bir hukuki durumun oluşması, bir maddi olayın gerçekleşmesi, bazı hak ve menfaatlerin doğması, bir şartın gerçekleşmesi gibi çeşitli şekillerde tanımlanabilir. Örneğin gelir vergisinde gelirin elde edilmesi, kurumlar vergisinde kurum kazancının elde edilmesi, katma değer vergisinde mal ve hizmetin teslimi vergiyi doğuran olay için verebileceğimiz örneklerdir. Vergiyi doğuran olayın kanunlarla yasaklanmış olması (uyuşturucu ticareti gibi) vergilendirmeye engel teşkil etmez (Gürboğa vd. 2014: 109).

186

11.1.6. Vergi İstisnası ve Vergi Muafiyeti Vergi İstisnası: vergi kanunlarında vergilendirilmesi öngörülen bir konunun kısmen

veya tamamen vergi dışında bırakılmasıdır. Örneğin katma değer vergisinde uygulanan ihracat istisnası.

Vergi Muafiyeti: vergi kanunlarında kendileri için vergi borcu doğmasına rağmen belirli kişilerin veya grupların vergi yükümlülüğü dışında bırakılmasıdır. Örneğin gelir vergisinde uygulanan esnaf muaflığı.

Vergi istisnası konudan hareket ettiği için objektif, muafiyet ise yükümlüyü esas aldığı için sübjektif bir kavramdır.

Devletin düzenlediği vergi istisna ve muafiyetleri uygulaması sonucunda alacağı vergiden vazgeçmesi vergi harcaması olarak ifade edilmektedir.

11.1.7. Vergi Tarifesi ve Vergi Oranı Vergi tarifesi, vergi miktarını hesaplayabilmek için matraha uygulanacak olan

ölçülerdir. Matrahı spesifik esaslı olan tarifelerde vergi parasal bir miktar olarak, matrahı advalorem esaslı olan tarifelerde vergi parasal değerin belli bir oranı olarak gösterilecektir. Yani vergi tarifesi motorlu taşıtlar vergisinde olduğu gibi önceden belirlenebilen parasal bir miktar olabilir. Ya da gelir vergisinde olduğu gibi elde edilen gelirin belirli bir oranı olarak belirtilebilir. 17

Vergi oranı vergi tarifesinin temel unsudur ve vergi borcunu hesaplayabilmek için vergi matrahına uygulanan sayısal ölçü olarak ifade edilir. Vergi oranları vergi kanunları ile belirlenmektedir. Vergi kanunlarında belirtilen vergi oranı yasal vergi oranı, mükellefin gerçekte karşı karşıya kaldığı oran ise fiili vergi oranıdır. Fiili oran kanuni orana eşit olabileceği gibi bazen kanuni oranın üstünde bazen de altında olabilir.

17 Gelir Vergisi Kanununun 103 üncü maddesinde yer alan gelir vergisine tabi gelirlerin vergilendirilmesinde esas alınan tarife, 2014 takvim yılı gelirlerinin vergilendirilmesinde esas alınmak üzere aşağıdaki şekilde belirlenmiştir.

11.000 TL'ye kadar % 15

27.000 TL'nin 11.000 TL'si için 1.650 TL, fazlası % 20

60.000 TL'nin 27.000 TL'si için 4.850 TL, (ücret gelirlerinde 97.000 TL'nin 27.000 TL'si için 4.850 TL), fazlası

% 27

60.000 TL'den fazlasının 60.000 TL'si için 13.760 TL, (ücret gelirlerinde 97.000 TL'den fazlasının 97.000 TL'si için 23.750 TL), fazlası

% 35

187

11.1.7.1. Ortalama Vergi Oranı ve Marjinal Vergi Oranı Vergi tarifesinde önemli olan bir tanım ortalama vergi oranı ve marjinal vergi oranı

arasındaki ayrımdır.

Ortalama vergi oranı, ödenen vergi miktarının, matraha bölünmesi ile bulunan orana denir.

Ortalama Vergi Oranı (OVO) = Vergi miktarı / Matrah

= 100 / 1000 = %10

Efektif vergi oranı, ödenecek vergiden varsa bir takım indirimler düşüldükten sonra ödenen verginin matraha bölünmesi ile ulaşılan orandır. Örneğin: ödenen vergi matrahı 1000 ve yasal vergi oranı %10 iken vergiden 20 Tl lik bir indirim yapılırsa;

Efektif Vergi Oranı = (Vergi Miktarı- Vergi İndirimleri) / Matrah

= (100-20) / 1000 =%8

Marjinal vergi oranı, vergi miktarında meydana gelecek artışın, matrahtaki artış miktarına oranıdır. Örneğin mükellefin kazancı 1000 TL ‘den 1500 TL’ye yükseldiğinde ödediği vergi miktarı 100 TL’den 120’TL’ye yükseliyorsa, marjinal vergi oranı;

Marjinal Vergi Oranı (MVO) = vergi2 – vergi 1 / matrah2 – matrah1

MVO = 120-100 / 1500-1000 =0.04 (%4)

Ortalama vergi oranı ile marjinal vergi oranı arasında ortaya çıkan bazı sonuçları şu şekilde değerlendirebiliriz;

Ortalama vergi oranı kişilerin vergi yükünü göstermekte, marjinal vergi oranı ise tarife yapılarının esnekliği hakkında fikir vermektedir. Yüksek bir marjinal vergi oranı kişilerin gelirleri arttıkça daha yüksek vergi dilimlerine çıkacaklarını göstermektedir. Bu nedenle yüksek marjinal vergi oranları kişilerin daha çok çalışma ve daha çok gelir elde etme saiklerini azaltan bir vergi olarak nitelendirilmektedir.

Marjinal vergi oranı, ortalama vergi oranından ne kadar büyükse vergi tarifesinin artan oranlılığı o kadar yüksektir. Artan oranlı tarifede, marjinal vergi oranı ortalama vergi oranından daha yüksek, azalan oranlı tarifede daha düşüktür. Düz oranlı tarife de ise, ortalama vergi oranı ile marjinal vergi oranı birbirine eşittir.

11.1.7.2. Tarife Tipleri

Tek Oranlı ( Eş oranlı, Düz oranlı, Mütenasip)

Artan Oranlı ( Müterakki)

188

Tersine Artan Oranlı ( Ric’i)

Azalan Oranlı Vergi tarifesi olarak tiplere ayrılmaktadır

11.1.7.2.1. Düz (tek) Oranlı Vergi Tarifesi Matrahın miktarı ne olursa olsun vergi oranının değişmediği ve dolayısıyla ortalama

vergi oranı ile marjinal vergi oranının birbirine eşit olduğu tarifelerdir. Yani düz oranlı vergi tarifesinde, alınacak vergi miktarının hesaplanmasında matraha uygulanacak olan ortalama vergi oranı, matrahın artması durumunda bile değişmemekte, bir başka deyişle matrahın her seviyesi için aynı ortalama vergi oranı uygulanmaktadır.

11.1.7.2.2. Artan Oranlı Vergi Tarifesi Matrahın artmasına paralel olarak matraha uygulanacak vergi oranının da arttığı vergi

tarifeleridir. Diğer bir ifade ile matrah arttıkça ortalama vergi oranı da yükselen tarifelere artan oranlı vergi tarifesi denir. Bu tür vergi tarifelerinde matrah yükseldikçe hem ortalama vergi oranı hem de marjinal vergi oranı artmaktadır. Ancak marjinal vergi oranı her zaman ortalama vergi oranından büyüktür.

Artan oranlılığın uygulanması gelir vergisi gibi dolaysız vergilerde mümkündür. KDV gibi dolaylı vergilere uygulandığında vergiden kaçınmanın önüne geçilemeyeceği için mümkün değildir. Artan oranlı tarifeler temelde basit ve dilimli tarifeler olarak ikiye ayrılır.

11.1.7.2.3. Tersine Artan Oranlı Vergi Tarifesi (Ric’i) Bu tür vergi tarifelerinde artan oranlı tarifelerin aksine yükümlülerin gelirleri arttıkça

vergi oranlarının giderek azaldığı görülmektedir. Tersine artan oranlı vergi tarifelerinde matrah arttıkça ortalama vergi oranı giderek azalmaktadır ve marjinal vergi oranı ortalama vergi oranından küçüktür. Çünkü yükümlülerin ödediği vergi miktarı değişmediği için gelir arttıkça marjinal vergi oranı küçülür.

Tersine artan oranlı vergi tarifesi, vergi yükü ile toplam gelir miktarı arasındaki ilişkiyi ortaya çıkarmak için kullanılır. Uygulamada böyle bir tarife yoktur. Genellikle eşit oranlı veya eşit miktarlı olmasına rağmen yükümlülerin ödediği verginin gelirleriyle mukayese edilmesi sonucu böyle bir sonuç ortaya çıkmaktadır. Özellikle dolaylı vergilerde, spesifik nitelikli vergilerde ve sabit miktarlı vergilerde bu durum görülmektedir. Sabit miktarlı vergilerde global oran gelirin arttığı nispette küçülmektedir. Bu durum aşağıdaki tabloda daha açık bir şekilde görülebilir.

11.1.7.2.4. Azalan Oranlı Vergi Tarifesi Azalan oranlı vergi tarifelerinin uygulanmasında, matrah belirli bir miktardan

başlamakta ve bu belirli miktardan itibaren artmaktadır. İşte matrahtaki bu artışa karşılık, vergi oranları giderek düşmektedir. Diğer bir değişle matrah arttıkça o matrahın dilimlerine uygulanacak vergi oranlarının azaldığı görülmektedir. Örneğin damga vergisinde azalan oranlı tarife uygulanmaktadır. Azalan oranlı vergi tarifesinde oran azaldıkça, ortalama vergi oranı ve marjinal vergi oranı da azalmaktadır.

189

11.2. Vergileme Süreci Vergileme süreci vergi alacağının doğmasından, verginin tahsil edilmesine kadar

geçen süreç içinde yapılan işlemlerin anlatımı ve analizini ifade eder. Devlet adına bir vergi alacağının doğması için öncelikle vergiyi doğuran olayın meydana gelmesi ve bununla ilgili tarh, tebliğ, tahakkuk ve tahsil işlemlerinin yapılması gerekir.

11.2.1. Verginin Tarhı Vergi Usul Kanununun 20. maddesinde “Verginin tarhı, vergi alacağının kanunlarında

gösterilen matrah ve nispetler üzerinden vergi dairesi tarafından hesaplanarak bu alacağı miktar itibariyle tespit eden idari muameledir.” şekliden ifade edilmiştir. Diğer bir ifade ile vergi tarhı vergi borcunun hesaplanması işlemidir.

Vergi borcunun hesaplanmasında yapılması gereken ilk işlem kanunda belirtilmiş olan matrahın tespitidir. Matraha, ilgili vergi kanunundaki vergi oranı uygulanarak vergi alacağı tespit edilmiş olur.

11.2.2. Verginin Tebliği Vergi Usul Kanunun 21. Maddesine göre, “Tebliğ, vergilendirmeyi ilgilendiren ve

hüküm ifade eden hususların yetkili makamlar tarafından mükellefe veya ceza sorumlusuna bildirilmesidir.” şeklinde ifade edilmektedir.

Verginin tebliği, tarh işlemi ile hesaplanan vergi miktarının vergi yükümlüsüne veya vergi sorumlusuna kanundaki usullere uygun olarak vergi dairesi tarafından bildirilmesi işlemidir. Kendisine ödeyeceği vergi miktarı tebliğ edilen vergi borçlusu, tebliğ tarihinden itibaren belirtilen süreler içinde vergi borcunu ödemesi veya vergi borcuna itiraz etmesi hakkı vardır. Tebliği gerçek kişilere, tüzel kişilere ve kamu idare ve müesseselerine yapılabilir.

11.2.3. Verginin Tahakkuku Tarh ve tebliğ edilen verginin ödenmesi gereken aşamaya gelmesine verginin

tahakkuku denir. Verginin tahakkuk etmesi yani, ödenmesi gereken safhaya gelmesi, her zaman kesinleşmiş olduğunu ifade etmez. Bir vergi tahsil edilse dahi, bununla ilgili olarak yargı organlarına başvurulabilir. Tarh ve tebliği, bir verginin ödenmesinin ilk şartları olmasına rağmen, verginin tahakkuk ve sonrasında tahsil edilebilmesi için, tebliğden itibaren dava açma süresinin itirazsız geçmesi veya dava açılmışsa, yargı organlarının vergi dairesinin lehine karar vermiş olması gerekir ( Aksoy, 2011: 215).

Vergi mahkemesinin vergi dairesinin lehine, mükellef aleyhine karar vermiş olması da verginin kesinleştiğini göstermez. Mükellefler, vergi dairesince mahkeme kararının kendisine tebliğ edilmesinden başlayarak otuz gün içinde Danıştay’a başvurabilir. Danıştay da vergi dairesini haklı bulur ve vergi mahkemesi kararını onaylarsa, artık vergi kesinleşmiş olur (Gürboğa vd. 2014:118).

190

11.2.4. Verginin Tahsili Tarh, tebliğ ve tahakkuk aşamaları tamamlanan vergilerin son aşaması olan tahsil

aşaması, verginin ödenmesini ifade etmektedir. Tahsil, verginin kanuna uygun şekilde ödenmesidir. Tarh ve tahakkuk eden vergi borcu, vergi dairesine yatırıldıktan sonra ortadan kalkmaktadır. Vergiler esas olarak devlet veya devlet adına görevlendirilmiş kamu kuruluşları tarafından tahsil edilmektedir. Uygulamada vergi borcu kesinleştikten sonra devletin ücretli memurları tarafından, mükellefler tarafından yatırılarak, kaynaktan kesilerek, pul ve bandrol yapıştırarak, posta ve banka havalesi gönderilmesi ile tahsil edilebilir.

Verginin tahsil yöntemine ilişkin geçmişte ve günümüzde uygulanan bazı yöntemler aşağıda gösterilmiştir.

Verginin Yükümlü veya Sorumlularca Yatırılması: Günümüzde verginin tahsili esas olarak yükümlünün veya vergi sorumlularının, belli dönemlerde vergiyi vergi dairesi veya yetki verilmiş diğer kurumlara ödemeleri ile gerçekleşmektedir.

İltizam Usulü: Çoğunlukla vergilerin ayni olarak tahsil edildiği dönemlere önemli bir yöntem olmasına rağmen belirli dönemlerde nakdi vergilerin tahsilinde de kullanılmıştır. Bu yöntemde devlet; vergilerin tarh ve tahsil hakkını sözleşmeyle mültezim adı verilen kişilere açık artırmayla ve belirli bir bedel karşılığında vermektedir.

İhale Usulü: Bu yöntemde vergiyi toplama işi ihale ile üçüncü kişilere bırakılmaktadır. İltizam usulünden farklı olarak vergiyi tahsil edecek kişiler topladığı verginin belli bir yüzdesini pay olarak alacaktır.

Halk Temsilcileri Eliyle Tahsil Usulü: Mali idarenin tam olarak kurulamadığı dönemlerde devlet, halkın içinden seçilmiş temsilciler eliyle vergileri tahsil etmekteydi.

Emanet Usulü: Bu yöntemde, verginin tarh ve tahsili, maliye teşkilatında veya vergi tahsil etmeye yetkili kamu tüzel kişilerinde maaşlı devlet memurları olarak çalışan kişiler aracılığıyla yapılmaktadır. Günümüzde vergilerin gerek kapsam gerekse büyüklük itibariyle genişlemesi nedeniyle vergi borcu, mükellef ve/veya sorumlular tarafından vergi idaresine yatırılarak tahsil edilmektedir.

191

Uygulama Soruları

1. Türk vergi mevzuatını inceleyin ve türk vergi usul kanununda yer alan vergi unsurlarını araştırınız.

2. Vergileme süreci sonunda tahsil edilen vergi miktarlarını araştırınız.

3. Vergi tahsil edilemezse hangi kavramlar gündeme gelir araştırınız.

192


Bu bölümde ilk olarak vergilemeye ilişkin çeşitli kavramlar üzerinde durduk ve verginin unsurları olarak nitelendirdiğimiz kavramları öğrendik. Daha sonra da vergileme süreci başlığı altında verginin teknik yönlerini inceledik.

193

Bölüm Soruları

1. Vergi mükellefi nedir?

2. Vergi matrahı nedir?

3. Vergi oranları nasıl tesbit edilir?

4. Vergi alacağı kime aittir?

5. Vergi sorumlusu kimdir?

194

12. VERGİ YÜKÜ, VERGİ KAPASİTESİ, VERGİ GAYRETİ, VERGİ ESNEKLİĞİ

195


Vergileme ile devlet açısından mali ve mali olmayan amaçlar gerçekleştirilirken, kişiler açısından da bir yük doğmaktadır. Çünkü mikro anlamda mükelleflerin gelirlerinin makro anlamda ise toplumun gelirlerinin özel kesimden kamu kesimine aktarılması sağlanmaktadır. Vergileme ile özel kesimden çekilen fonların kamusal tüketim ve sermaye oluşumuna tahsis edilmesi amaçlanmaktadır. Dolayısıyla devlet, vergi adı altında kendi tespit ettiği kısmı milli gelirden kendi bünyesine transfer ederek mükellefler üzerinde bir yük yaratmaktadır.

196


1. Vergi yükü kavramı ne ifade ediyor

2. Vergi kapasitesi nedir?

3. Vergi gayreti nedir?

197




Vergi yükü vergi kapasitesi vergi gayreti vergi esnekliği

Vergiye ilişkin temel kavram ve esasları öğrenir


198

Anahtar Kavramlar

Vergi yükü

Vergi gayreti

Vergi kapasitesi

Vergi esnekliği

199

12.1. Vergi Yükü Kavramı Genel bütçe gelirleri içinde yer alan vergi gelirlerinin milli gelire olan oranı vergi

yükünü ifade etmektedir. Vergi yükü bu anlamıyla, vergi miktarının vergi matrahına oranını ifade eden teknik bir kavramdır. Vergi yükü, aslında ödenen vergi ile ödeme gücünün bir fonksiyonu olarak da tanımlanabilir. Yük, ödenen vergi ile doğru, ödeme gücü ile ters orantılı olarak değişmekte ve ödenen vergi arttıkça vergi yükü artmakta, ödeme gücü arttıkça da vergi yükü azalmaktadır.

Uygulamada genellikle kullanılan şekil göz önünde bulundurulursa vergi yükü belli bir devre içinde devlet ve diğer kamu tüzel kişilerine yapılan ödemeler ile bu ödemeleri yapan mükelleflerin aynı devredeki gelirleri arasındaki rakamsal ilişkilerin belirlenmesi şeklinde ortaya çıkar.

Vergi yükü bu şekilde tanımlandığında birkaç konunun açıklığa kavuşturulması gerekir.

Bunlardan birincisi sübjektif ve objektif yük kavramıdır. Genellikle kişisel vergi yükü açısından yapılan bu ayrıma göre sübjektif yük kişilerin özel durumlarına zevklerine alışkanlıklarına ve yaradılışlarına göre değişiklik gösteren bir kavramdır. Diğer bir deyişle kişilerce hissedilen ekonomik ve psikolojik bir baskı niteliğindedir. Vergi yükümlülerinin vergi ödemekten dolayı hissettikleri bu baskıya sübjektif vergi yükü denilmektedir (Aksoy, 2011). Objektif yük ise verginin, kişi tarafından ödenerek, kişinin içinde bulunduğu ekonomik şartlara göre gelirinin azalmasından dolayı ortaya çıkan ekonomik bir kayıptır (Arsan, 1968: 11). Ödenen vergilerle elde edilen gelir arasındaki oransal ilişkiye objektif vergi yükü denilmektedir. İki ayrı yükümlü bakımından ekonomik şartlar (gelir ve diğer faktörler) yani objektif yük aynı olduğu hâlde kişisel birtakım farklılıklar nedeniyle sübjektif yük söz konusu olabilir. Fakat uygulamada genellikle ekonomik ölçülere bağlanabilecek nitelikteki objektif yük incelenir. Zira sübjektif yükün ölçülmesi hayli zor bir konudur.

İkinci husus vergilerin etkileri ile ilgilidir. Vergiler kişilerin mal varlığında veya gelirinde bir azalma meydana getirdiği için vergi yükümlüsü üzerindeki etkisi olumsuzdur. Vergi yükünü belirleyen, ödenen vergi ile gelir arasındaki ilişkidir. Ancak yalnızca vergi yükü hesaplamaları, vergi ödemelerinin kişisel veya toplumsal ekonomik davranışlar üzerine yaptığı değişmeleri tespit edemez. Vergi ödenmesinden doğan kısmi ve genel etkiler, vergi yükü araştırmalarının dışında kalır. Oysa vergilerin etkileri bilinmeden, yük araştırmalarının doğru sonuçlar vermesi beklenemez.

Diğer önemli bir husus ise kamu harcamaları ve bu harcamaların yarattığı etkilerle ilgilidir. Vergi yükü, vergi ve gelir ilişkisi açısından tek yönlü olarak incelenmektedir. Vergi yükü çift yönlü incelendiğinde gelirden vergi olarak alınan paylar, yapılacak kamu hizmetlerinin finansmanı için kullanılacaktır. Bu harcamaların amacı çoğu kez fayda yaratmak olduğundan, ilk planda bir yük olarak gözüken vergi, yine toplumun yararına bazı hizmetlerin yapılmasında kullanılmaktadır.

200

12.1.1. Alternatif Vergi Yükü Hesaplamaları Vergi yükü hesaplarında yer alan iki önemli unsur "gelir" ve "vergi"dir. Vergi yükü

esas olarak vergi ve gelir arasındaki ilişkiyi gösterdiği için bu iki unsur bütün vergi yükü hesaplarında bulunacaktır.

Vergi yükünün belirlenebilmesi için vergi-gelir ilişkisinin kişi, grup veya toplumla birlikte düşünülmesi, inceleme konusu yapılan ilişkinin yıl veya dönem gibi belirli bir zaman ile de sınırlandırılması gereklidir. Bu anlamda "Gelir ve verginin ilgili bulunduğu kişi, grup veya toplum " ile "Gelir ve verginin ait olduğu zaman " şeklinde iki unsur daha karşımıza çıkmaktadır.

Vergi yükü hesaplamalarında en önemli unsur; payda her zaman ödenecek verginin olması, paydada ise elde edilen gelirin yer almasıdır. Bu unsuru da dikkate alarak vergi yükü kavramlarını aşağıdaki başlıklar altında inceleyebiliriz.

Toplam Vergi Yükü

Toplam Vergi Yükü, bir ekonomide toplanan vergi ve vergi benzeri kamu gelirlerinin o ekonomi üzerinde yarattığı yük şeklinde tanımlanabilir. Bu nedenle Toplam Vergi Yükü devlet ve diğer kamu tüzel kişilerine ödenen vergiler toplamının milli gelire oranı alınarak bulunur.

Toplam Vergi yükü = Ödenen Vergiler / Toplumun Geliri ( Milli Gelir)

Toplam Vergi Yükü, vergi ile gelir arasındaki ilişkinin bütün ekonomiyi kapsayacak şekilde ele alınmasından başka bir şey olmamaktadır. Bu durumda ekonominin içinde

Bölgesel Vergi Yükü

Bölgesel vergi yükü ekonomik, sosyal, coğrafi vb. bakımdan homojen özelliklere göre belirlenen bölgeler için yapılan yük hesaplamalarıdır. Bu gibi araştırmalar bölgeler arasındaki vergi yükü dengesizliklerinin ortaya konulabilmesi ve bölgesel kalkınma ile ilgili mali tedbirlerin alınabilmesi için gerekli verilerin sağlanması bakımından önem taşır.

Bölgesel Vergi Yükü = Bölgenin Ödediği vergi / Bölgenin Toplam Geliri

Sektörel Vergi Yükü

Ekonomiyi oluşturan çeşitli sektörlerin ödedikleri vergilerle gelirleri arasındaki ilişkiyi ortaya koyan incelemeler sektörel vergi yükü kavramını ortaya çıkarır. Burada ekonominin farklı sektörleri arasından hangilerinin ne ölçüde vergi yükü altında bulunduğu belirlenir. Böylece sektörler arasında karşılaştırmalar yapılarak sektör teşviklerinin daha rasyonel bir şekilde belirlenmesi ve vergilenebilir kapasitenin ekonomiyi oluşturan sektörler bazında saptanması olanaklı hâle gelir. Ayrıca elde edilen veriler etkin bir vergi denetimine de olanak sağlar.

201

Sektörel Vergi Yükü = Sektörün Ödediği Vergi / Sektörün Toplam Geliri

Kişisel Vergi Yükü

Kişi başına vergi ve benzeri ödemelerin yine kişi başına milli hasılaya oranlanması suretiyle kişisel vergi yükü kavramına ulaşılır. Kişisel vergi yükü, farklı açılardan değerlendirilerek bazı ayrımlara tabi tutulmaktadır. Bu ayrım sübjektif ve objektif yük ayrımıdır. Sübjektif vergi yükü, fertlerin gelirine, özel durumlarına, zevk ve alışkanlıklarına göre değişen, fertler tarafından hissedilen ekonomik ve psikolojik bir etkiye sebep olur. Her ferdin üzerinde sübjektif ve psikolojik bir his şeklinde olduğu için bu yükün uygulamada tespit edilmesi ve fertler arasında karşılaştırılması olanaksızdır. Bu nedenle sübjektif vergi yükü teorik bir anlam taşımaktadır.

Objektif vergi yükü ise, kişi tarafından ödenen verginin gelirinde meydana getirdiği bir azalma sonucu ortaya çıkan ekonomik kayıptır. Objektif vergi yükünün tespiti daha gerçekçi olduğundan incelemelerde objektif vergi yükü kullanılır. Çünkü sübjektif vergi yükünde mükellefin vergi ödemekten dolayı duyduğu hoşnutsuzluk vergi yükünden daha çok, vergi tazyikidir. Kişisel vergi yükü hesaplamalarında önemli olan, kişinin ödediği vergi ile elde ettiği gelir arasındaki ilişkidir.

Kişisel Vergi Yükü = Kişinin Ödediği Tüm Vergiler / Kişinin Geliri

Net Vergi Yükü

Net vergi yükü, hem ekonomik açıdan hem de fertler açısından düşünülebilir. Ekonomik açıdan net vergi yükü, ekonomide toplanan bütün vergilerden, kamu hizmetlerinden sağlanan fayda çıktıktan sonra kalan net verginin yükünü ifade eder.

Net Vergi Yükü = (Ödenen Vergiler – Kamu Hizmetlerinden Sağlanan Fayda) / Gelir

Gerçek Vergi Yükü

Gerçek vergi yükü vergilerin doğrudan ve dolaylı bütün etkilerini içine alır. Ödenen vergilerin ekonomiye doğrudan doğruya ve bazı değişkenleri etkilemek suretiyle dolaylı olarak yaptığı etkiler sonucu ortaya çıkan vergi yüküne gerçek vergi yükü denir.

Gerçek Vergi Yükü = (Ödenen vergi + Yansıyan vergiler) - (Kamu Hizmetlerinden Sağlanan Fayda + Yansıtılan vergi ) / Milli Gelir

Gerçek vergi yükünü yukarıdaki formülle hesaplamak mümkündür. Ancak bu hesaplamada kamu hizmetlerinden sağlanan yarar ile yansıyan ve yansıtılan vergilerin hesaplanması son derece zordur. Bu nedenle uygulamada genellikle toplam ve kişisel vergi yükü kavramları kullanılır.

202

12.2. Vergi Kapasitesi Vergi kapasitesi, toplumun gelirinin bir kısmını vergi aracılığıyla kamu harcamalarının

finansmanına ayırma elverişliliğini göstermekte ve bir ülkedeki vergilendirilecek potansiyeli ifade etmektedir. Vergi kapasitesi milli gelirin en az geçim harcamaları üzerinde kalan kısmıdır.

Kişisel anlamda, kişinin ailesinin yaşamını devam ettirmeye yetecek düzeydeki asgari miktarların üzerindeki finansal gücü vergileme kapasitesi olarak tanımlanabilir. Aynı ifadeyi topluma uyarladığımızda, toplumun asgari düzeyde ihtiyaçlarını gidermeye yetecek, yaşamını devam ettirmesine yardımcı olacak, asgari düzeyin üzerindeki kalan kısım finansal gücün göstergesidir ve toplumun vergilendirilebilir kapasitesini ifade eder.

Ancak burada önemle vurgulanması gereken bir nokta bulunmaktadır. O da söz konusu bireysel ya da toplumsal ihtiyaçların toplumdan topluma değişebileceği gerçeğidir. Bu nedenle bir ülkede vergi sistemi oluşturulurken ya da bazı reformlarla yeniden düzenlenirken bir başka ülke uygulamasının aynen alınmaması gerekir. Diğer taraftan toplumdaki temel ihtiyaçları ve standartların çok iyi analiz edilmesi vergilendirilebilir kapasitenin bilinmesi açısından önemlidir. Bu durumda vergi kapasitesinin belirlenmesine yönelik en iyi yöntemin bu kapasiteyi belirleyecek faktörlerin bilinmesine yönelik çabaların olacağı açıktır.

Vergi kapasitesini etkileyen iktisadi faktörler:

Fert başına gelir seviyesi,

Gelirin dağılımı,

Ekonominin dışa açıklığı,

Sektörlerin GSMH içindeki payı,

İstihdamın sektörler ve milli gelir içindeki dağılımı.

Vergi Kapasitesini Etkileyen Sosyal ve Toplumsal Faktörler:

Vergi idaresinin ahlaki ve teknik açıdan yeterliliği

Vergi bilinci ve Vergi Ahlakı

Siyasi tercihler

12.2.1. Vergilendirilebilir Kapasitenin Sınırları Bir toplumda vergilendirilebilir kapasitenin sadece ekonomik değil, hukuki ve siyasal

sınırları da vardır. Ekonomik açıdan vergilendirilebilir kapasiteye geçmeden önce bunları kısaca açıklamak gerekmektedir.

203

Vergilendirilebilir Kapasitenin Hukuki ve Siyasi Sınırı:

Vergilendirilebilir kapasitenin hukuki sınırı “vergileme yetkisi” ile ilgili bir konudur. Vergilendirme yetkisi her toplumda devlete aittir. Devlet egemenlik gücüne dayanarak bu görevi yerine getirir. Diktatörlük yönetimleri dışında her devlet bu yetkiyi yasalara dayanarak kullanır. Demokratik toplumlarda söz konusu yetkinin kullanımı tamamen hukuki sınırlar içinde gerçekleşir.

Vergileme konusundaki siyasal sınırın temelinde ise "oy kaybı" korkusu yer almaktadır.

Vergilendirilebilir Kapasitenin Ekonomik ve Mali Sınırı

Vergileme kapasitesinin ekonomik sınırı her ülkenin ekonomik yapı ve koşullarına göre farklılıklar gösterir. Çünkü bir ülkede ekonominin gelişmişlik seviyesine bağlı olarak mükelleflerin vergi ödeme gücü değişecek ve vergi kapasitesi de değişecektir. Vergi kapasitesinin en etkin biçimde kullanılabileceği nokta verginin iktisadi sınırıdır. Bir ülke için GSMH, bir birey içinse gelirinin tümü verginin iktisadi sınırının son noktasıdır.

Ekonomik Gelişme Düzeyi ve Vergilendirme Kapasitesi: Gelişmekte olan ülkelerde vergilendirme kapasitesinin ve gayretinin gelişmiş ülkelerle karşılaştırıldığında daha düşük düzeyde gerçekleştiği dikkat çekmektedir. Bunun bazı nedenleri vardır. Gelişmekte olan ülkelerde kişi başına reel gelir çok düşüktür. Bu durum vergi ödeme gücünü sınırlandırarak, vergi hasılatının artışına engel olmaktadır. Diğer deyişle, gelir seviyesinin düşük olduğu ülkelerde vergilendirme kapasitesi de düşük gerçekleşmektedir.

Ekonominin modernizasyonu da vergilendirme kapasitesini etkilemektedir. Ekonomi kapalı bir yapıda ise, vergilendirme kapasitesi harcama üzerinden alınan vergilerin uygulama alanlarının sınırlı olması nedeniyle küçülecektir.

Vergilendirme kapasitesinde toplumsal faktörler de önem taşımaktadır. Mükelleflerin vergilere karşı tepkileri, vergi dairelerinin mükelleflere davranışları ve işlemlerde sağlanan kolaylıklar da vergilendirme kapasitesinin daralmasına ya da genişlemesine neden olmaktadır.

Vergilerin Mali İşlevlerini Artırmaya Yönelik Tedbirler: Her ülkede elde edilen gelirlerin vergilendirilme düzeyi ve toplanan vergi gelirlerinin miktarı vergi sisteminin başarısını gösteren önemli göstergelerdendir. Vergi kapasitesinin artırılması, yeni kaynakların ve bunların faaliyet boyutunda kullanılma düzeyinin bilinmesinin yanında, mevcut vergi uygulamalarının da gözden geçirilmesini gerektirmektedir.

Vergilemenin Mali Sınırını Belirlemeye Yönelik Bir Model Önerisi: Laffer Eğrisi: Vergilemenin ekonomik sınırı, bir ülkede vergi kapasitesinin ekonomiye zarar vermeden en yüksek verimde kullanılmasıdır. Ekonomiye zarar vermeyen vergi kapasitesinin sınırlarını belirleyecek temel ölçüt ise onun “mali sınırı” olacaktır. Mali sınır, mevcut bir

204

verginin oranının arttırılmasına rağmen vergi gelirlerinde artık bir artışın olmadığı noktadır. Diğer deyişle, vergi oranları ile vergi gelirleri arasındaki ilişki, vergileme kapasitesinde "optimum noktaya" ulaşılmasını ya da ulaşılamamasını da belirleyecektir.

12.3. Vergi Gayreti Bir ülkede devletin toplayabileceği en yüksek vergi miktarı vergilendirilebilecek

kaynakların kapasitesine bağlıdır. Fakat bu kapasitenin tamamını vergilendirmek devletler için her zaman mümkün değildir. Bir ülkede vergi kapasitesinden tam olarak yararlanmak o ülkenin vergi gayretine bağlıdır. Vergi Gayreti ise “belirli bir dönemde tahmin edilen vergi kapasitesi ile toplanan vergi hasılatı arasındaki ilişki” olarak ifade edilebilir. Bir ülkedeki vergi kapasitesinin tam olarak kullanılması vergi gayretinin en yüksek düzeyde olmasına bağlıdır. Vergi gayreti potansiyel vergi kapasitesi ile fiili vergi hasılatı arasındaki oran ile ifade edilmektedir.

Vergi Gayreti = Fiili Vergi Yükü / Potansiyel Vergi Yükü

Vergi gayreti 1’den düşük ise vergi kapasitesi tam olarak kullanılmıyordur. 1’den büyük ise kapasite üstünde vergi gayreti kullanılıyor demektir. Vergi gayretinin yüksek olması o ülkedeki vergi idaresinin etkin çalışmasıyla da ilgilidir.

12.4. Vergi Elastikiyeti Vergi hasılatının, GSMH’ye göre esnekliği, GSMH’deki bir birimlik artışın veya

azalışın vergi gelirlerinde kaç birim artışa veya azalışa neden olacağını ifade eder. Diğer bir ifade ile vergi hasılatının esnekliği, vergi gelirlerinin GSMH’yi takip etme kabiliyetidir.

Vergi Elastikiyeti = Vergi Hasılatındaki Değişme Oranı / GSMH’ deki değişme Oranı

Esneklik katsayısının 1 ve 1’den büyük olması diğer bazı faktörlerle birlikte ekonomideki büyümenin vergi hasılatı üzerinde olumlu etkisinin olduğunu göstermektedir. Mali sistemdeki yapısal değişiklikler gelir artırıcı tedbirler de esneklik katsayısını etkilemektedir.

Vergi hasılatı milli gelir artarken artıyorsa, azalırken azalıyorsa konjonktürel esneklikten bahsedilebilir. Vergi gelirleri ekonominin içinde bulunduğu konjonktürel duruma paralel bir seyir izlemekle birlikte, iktisadi dalgalanmaların vergi sistemi içinde yer alan her bir vergi üzerinde yaratacağı etki farklı olabilir.

Vergilerin konjonktürel esnekliği hakkında bilgi edinmek için, her şeyden önce bir verginin gelir elastikiyetinin ölçülmesi gerekir. Bir verginin gelir elastikiyeti, vergi gelirlerindeki nispi değişiklik ile milli gelirdeki nispi değişiklik arasındaki oranı ifade eder.

Verginin Gelir Esnekliği = ( T / T0 ) / ( Y / Y0 )

Verginin gelir elastikiyetinin değeri bir verginin konjonktürün refah dönemlerinde daha yüksek, gerileme dönemlerinde ise daha düşük bir gelir sağladığının göstergesidir.

205

Uygulama Soruları

1. OECD vergi yükü rakamlarını araştırarak ülkeler arası karşılaştırma yapınız.

2. Vergi esnekliği rakamlarını araştırınız ve vergi esnekliği ile vergi elastikiyeti arasındaki ilişkiyi bulunuz

206


Vergilemeye ilişkin temel kavramları öğrendik ve bu kavramların ekonomik analizlerde nasıl kullanılacağı konusunda bilgi birikimi sağladık.

207

Bölüm Soruları

1. Vergi yükü nedir?

2. Vergi yükü kaça ayrılır?

3. Toplam vergi yükü hesaplamaları nerelerde kullanılır?

4. Vergi kapasitesi nedir?

5. Vergi gayreti nasıl hesaplanır?

208

13. VERGİ İLE İLGİLİ TEMEL KAVRAMLAR

209


İktisadi gelişme sürecinde yaşanan değişimler vergi ile ilgili bazı kavramların da literatüre girmesine neden olmuştur. Bu bölümde vergiye ilişkin temel kavram ve analizleri başlıklar hâlinde açıklamaya çalışacağız.

210


1. İktisadi hayatın ortaya çıkardığı vergi ile ilgili kavramlar nelerdir?

2. Günlük yaşamımızda bu kavramları nerelerde duyuyoruz?

3. Bu kavramlar ekonomiyi ne kadar etkiliyor?

211




Vergi ile ilgili temel kavramlar Vergiye ilişkin bazı kavramların ekonomideki etkilerini analiz edebilir.


212

Anahtar Kavramlar

Vergi harcaması

Vergi erozyonu

Vergi maliyeti

Vergi anestezisi

Vergi grevi

213

13.1.Vergi Harcaması Devletin belli faaliyetleri desteklemek için alacağı gelirden vazgeçmesi kamu maliyesi

literatüründe "vergi harcaması" olarak adlandırılmaktadır. Vergi harcaması genel olarak, devletin vergi sistemi yoluyla vazgeçtiği gelir olarak tanımlanmaktadır. Bu nedenle vergi harcaması, sanılanın aksine vergi toplanmasına yönelik giderleri değil, vergi sisteminde (veya yasalarında) yer alan muafiyet, istisna, vergi indirimi ve diğer mali yükümlülüklere ilişkin terkin (vergi alacağının ortadan kalkması) ve indirimleri ifade etmektedir.

Vergi harcamaları çeşitli şekillerde olabilir ( OECD 1996);

İstisnalar: Vergi tabanından istisna edilen gelirdir,

İndirimler: Vergiye tabi gelire ulaşmak için brüt gelirden indirilen miktarlardır,

Mahsuplar: Vergiden düşülen miktarlardır.

Vergi Kolaylığı: Bir mükellef veya faaliyet grubuna daha düşük oranda vergi uygulanmasıdır.

Vergi Ertelemesi: Verginin ödenmesinin geciktirilmesi şeklinde bir kolaylıktır.

Uygulamada vergi harcamaları daha çok, vergi muafiyet ve istisnaları, vergi oran indirimi, vergi ertelemesi şeklinde yer almaktadır. Ülkemizde vergi ertelemesi ve vergi oran indirimi uygulanmakla birlikte, esas ağırlığın vergi istisna ve muafiyetlerinde olduğu görülmektedir.

13.2. Vergi Erozyonu Çeşitli nedenlerle vergi matrahlarından yapılan iktisadi ve sosyal indirimler ile

mükellefin matrah dışı bıraktığı gelirler vergide erozyon denilen matrah aşınmalarına neden olur. Vergi erozyonu, vergi kanunlarında yer alan yasal boşlukların ve vergi harcamalarının neden olduğu vergi kayıplarını (vergi hasılatındaki azalmayı) ifade etmektedir. Bir ülkede vergi potansiyelinin yeterince değerlendirilememiş olması, vergi matrahının gerektiği ölçüde kavranamaması, vergi kayıp ve kaçakları, sosyal ve ekonomik nedenlerle tanınan ayrıcalıklar (muafiyet ve istisnalar) vergi erozyonuna neden olan etkenler olarak sıralanabilir. Bu durum vergi matrahının daralmasına neden olacağından vergi hasılatının elde edilebilmesi ve istenilen etkilerin yaratılabilmesi için yüksek vergi oranları uygulanmasını zorunlu kılar.

13.3.Vergi Maliyeti Vergi maliyeti, vergi uygulaması dolayısıyla katlanılan açık ve saklı maliyet

unsurlarının tümünü ifade eder. Vergilemenin açık maliyeti; gelir örgütünün merkez ve taşra kuruluşlarının faaliyetlerini sürdürmek için yaptıkları tüm harcamalardır (bina alımı, yapımı, kirası, personel giderleri, kırtasiye, demirbaşlar, temizlik, aydınlatma, ısınma, arşivleme, ulaşım). Vergilemenin saklı (gizli) maliyeti; mükelleflerin yaptığı harcamalardır (vergi ile ilgili işleri yürütmek üzere çalıştırılan personelin giderleri, yargı sürecinde katlanılan

214

maliyetler, mükelleflerin vergisel işlemlerini sürdürmeleri için ayrılmış binalar veya odalar, mükelleflerin yaşadığı psikolojik baskılar).

13.4. Mali Anestezi Mali yükümlülüklerin, ilgili kişiler tarafından farkına varılmadan yerine getirilmesini

ifade etmektedir. Özellikle dolaylı vergilerin fiyat içerisine gizlenmiş olmaları nedeniyle, verginin ödeyicisi tarafından açıkça hissedilmemesi bu tanımın en iyi örneğini oluşturur (Akdoğan, 2009: 184). Vergi literatüründe mükellefin tepkisini çekmeme, canını yakmama gibi değişik benzetmelerle açıklanmaya çalışılan mali anestezi olayı, vergiye karşı mükelleflerin tepkisini çekmeme bakımından olumlu sonuçlar yaratabilir. Katma Değer vergisi mali anestezi bakımından en uygun vergidir.

13.5. Vergi Grevi (Reddi) Vergiye karşı toplumsal bir tepkiyi ifade etmektedir. Vergi zorunlu olması nedeni ile

psikolojik baskı yaratan ve reaksiyon gösterilmesine davet eden soysal bir olaydır. Devletin vergilendirme yetkisini haklı ve isabetli bir şekilde kullanmaması hâlinde toplumsal olarak direniş ortaya çıkacaktır. Vergilere karşı gösterilen bu tepkilerin en tipik olanı, 1954 yılında Fransa’nın Lot kasabasında meydana gelen “Poujade Harekatı” dır. Esnaf ve zanaatkârların ağır vergi baskısı altında bulunmasından kaynaklanan vergi hoşnutsuzluğu, kırtasiyeci Pierre Poujade’nin başlattığı bir direniş ile toplumsal bir eyleme dönüşmüştür.

Vergi grevinin bir diğer örneği de 1980’li yılların sonunda İngiltere’de görülmüştür. Yerel yönetimlerin temel gelir kaynaklarından biri olan emlak vergisinin yerine, yerel yönetimlerin kendi sınırları içinde yaşayan oy verecek yaştaki her bireyden belirli bir vergi alınmasını öngören baş vergisinin getirilmesine büyük tepki gösterilmiştir. 1990 yılında çeşitli protesto gösterileri düzenlenmiş ve bazı gösterilerde olaylar çıkmıştır. Diğer bazı sebeplerin yanı sıra özellikle meydana gelen vergi grevi dolayısıyla Başbakan Margaret Thatcher istifa etmiş ve 1993 mali yılının başından geçerli olmak üzere baş vergisi yürürlükten kaldırılmıştır (Aktan, Saraç ve Dileyici, 2010).

13.6. Vergi Bilinci Kamu hizmetlerinin gerçekleştirilmesi bakımından verginin önemini bilen toplum

bireylerinin vergi ile ilgili ödevlerini yerine getirmedeki isteklerinin düzeyine vergi bilinci denilmektedir. Vergi bilinci çeşitli faktörlere göre oluşmaktadır (Akdoğan,2009:187). Bu faktörler;

Toplumun genel eğitim düzeyi,

Vergi ile ilgili eğitim faaliyetlerinin etkinliği,

Vergi yönetiminin etkinliği,

Toplanan kaynakların değerlendirilmesindeki etkinlik,

Vergi yasalarının vergi ilkelerine uygunluğudur.

215

13.7. Vergi Ahlakı Mükelleflerin vergi yasalarından doğan yükümlülüklerini gerçeğe uygun bir şekilde

yerine getirme konusundaki davranışlarının düzeyine vergi ahlakı denilmektedir (Akdoğan,2009:188). Vergi ahlakı pek çok faktör ile ilişkilendirilebilir bunlardan bir kısmı toplumsal faktörlerdir. Toplumdaki genel yapı örneğin yandaşlık, yolsuzluk, etnik milliyetçilik, mafya yapılanmaları, sınıfsal veya dinsel ayrışmalar, kurallara uymama, vergi ahlakını çökertebilir. Toplumsal beğeniler, yaşam biçimleri, değer yargıları, sosyal normlar, ayıplar, yasaklar, kültürel öğeler, hukuk düzeni, devlete olan güven, demografik yapı, kamu harcamalarındaki şeffaflık, vergi ahlakını etkilemektedir.

Kamu Mali yönetiminin de vergi ahlakı üzerinde önemli bir etkisi bulunmaktadır. Kamu mali yönetiminin vergi ahlâkını belirleyen unsurları hem gelir hem de gider yönetimi ile ilgilidir. Gelir yönetimi; vergi tekniği, vergi adaleti, vergi yasalarındaki istikrar ile vergi idaresinin ve denetiminin etkinliği konusunda belirleyicidir. Gider yönetimi ise kamu harcamalarında hesap verebilir, etkin, ekonomik ve verimli bir mali yönetim anlayışını hedeflemekte olup öncelikle siyasi iradeyi temsil eden hükümetlerin sorumluluk alanındadır. Vatandaşların kamu harcamalarının savurgan yapıldığına inancının arttığı ülkelerde vergi ahlâkının da zayıf olduğu veya zayıfladığı gözlenmektedir.

13.8. Vergi Rekabeti Vergi rekabeti, geniş anlamda, vergilendirme yetkisine sahip idari birimlerin (yerel

yönetimler, eyaletler, devletler) vergi politikalarının diğer idari birimler üzerinde meydana getirdiği etkiler olarak tanımlanabilir (Edwards ve De Rugy, 2002 :3). Vergi rekabeti, firma ve ulusal düzeyde rekabet gücünü artırmak isteyen idari birimlerin vergilendirme yetkisine sahip olduğu alanlarda rakip idari birimlere kıyasla mükelleflerin vergi yüklerini azaltmak veya düşük tutmak suretiyle potansiyel olarak mobilitesi yüksek olan üretim faktörleri (özellikle kalifiye işgücü ve sermaye) için kendi idari birimlerini cazip hâle getirme çabasıdır.

Vergi rekabeti konusunda kullanılan bulguların temelinin Charles Tiebout’un 1956 yılında yapmış olduğu “A Pure Theory of Local Goverment Expendituries” adlı makalesindeki analizler oluşturmaktadır. Bu çalışmada Tiebout, yerel idareler tarafından sunulan kamu malları ve bunların finansmanı açısından idareler arası rekabet modeli üzerinde durmuştur. Buna göre, bir yerel idare kendi sınırları içinde ikamet edenleri kaybetmemek için bir taraftan onların kamu malları konusundaki tercihlerine uygun hizmet sunmak, diğer taraftan da vergi düzeyini de buna göre ayarlamak zorundadır. Yerel idare böyle bir ayarlama yapamadığı durumda ise, ikamet edenler kamu harcamaları ve vergiler açısından kendilerine en uygun bölgelere, yani diğer idarelere geçeceklerdir.

13.9. Vergi Cennetleri Vergi cennetleri, yükümlülerin vergi yükünü minimize eden uygulamaları ve mali

bilgileri diğer vergi idareleriyle paylaşmamaları nedeniyle kurumsal ya da bireysel yatırımcılar bakımından cazip finansal merkezlerdir. Vergi cennetleri temelde dört amaca hizmet ederler (OECD, 1998, 22):

216

Yatırımlar için fonların saklanmasına ve değerlendirilmesine imkân verirler,

Menkul sermaye iratlarının saklanmasına ve değerlendirilmesine hizmet ederler,

Hesaplarının gizli olması nedeniyle vergi yükümlülüklerinin vatandaşı oldukları ülkelerin vergi idarelerinden banka hesaplarını gizlemelerine imkân verirler,

Transfer fiyatlaması manipülasyonlarıyla çok uluslu şirketlerin kârlarının minimize etmesine olanak tanırlar.

Verginin olmadığı ülkeler: Bu gruba giren ülkelerde, kazanç, irat ya da servetler üzerinden hiçbir şekilde vergi alınmamaktadır. Bu gruba giren ülkelere Bermuda, Bahamalar, Turks & Caicos ve Cayman Adaları örnek gösterilebilir.

Yurt dışı faaliyetler üzerinden verginin alınmadığı ülkeler: Bu gruba giren ülkelerde ise yurt içi faaliyet kazançları vergilendirilmekte, yurt dışı faaliyet kazançları ise vergi dışı kalmaktadır. Bu grupta Liberya, Panama, Cebelitarık (Gibraltar), Isle of Man, Jersey, Barbados gibi ülkeler yer alır.

Düşük vergi oranı uygulayan ülkeler: Bu gruba giren ülkelerde kazanç ister yurt içinde ister yurt dışında elde edilsin vergi uygulanmaktadır. Ancak uygulanan verginin oranı çok düşük düzeydedir. Güney Kıbrıs Rum Kesimi bu ülkelere örnek gösterilebilir. Yabancı işlem ve yatırımcılar için vergi muafiyetinin ve farklı endüstriler için özel vergisel avantajların sağlandığı ülkeler: Bu gruba giren ülkelerde, gelir, kazanç ve iratlar için vergi mevcuttur. Ancak belirli yabancı şirket ya da işlemlere vergi muafiyetleri ve avantajları sağlanmaktadır. Bu gruba giren ülkelere de Hollanda Antilleri, Liechtenstein, Güney Kıbrıs Rum Kesimi, Nauru, Macau gibi ülkeler girmektedir. Örneğin Panama gemicilik işletmelerine ve Barbados uluslararası finansal şirketlere özel vergisel avantajlar sağlamaktadır (Günaydın, 1999: 77; Öz, 2005: 131; Eyüpgiller, 2002: 49, 50).

13.10. Vergi Tatili Vergi tatili esas niteliği itibarıyla bir vergi teşvik uygulamasıdır. Literatürde vergi

tatili, bir verginin geçici olarak oranının indirilmesi ya da uygulamadan kaldırılması olarak tanımlanmaktadır. Vergi tatilleri genellikle herhangi bir işkolunu ya da sektörü teşvik amacıyla hükümetler tarafından uygulanmaktadırlar. Bu bağlamda vergi ile bir takım sosyo-ekonomik amaçları gerçekleştirebilmek için verginin mali fonksiyonundan fedakarlık edilmektedir.

Gelişmekte olan piyasalar olarak adlandırılan kimi ülkelerde yabancı sermayeyi kendilerine çekmek ya da bazı sektörlerde vergi teşviki yoluyla yatırımları arttırmak amacıyla, kurumlar vergisinde oranları indirmek ya da vergiyi kaldırmak şeklinde vergi tatili uygulamasına gidebilmektedirler. Her ne kadar çağdaş maliye literatüründe bu kavram “vergi tatili” olarak adlandırılsa da klasik maliye literatüründe bu kavram “kurumlar vergisinde oran indirimi ya da istisna ve muafiyet” olarak adlandırılmaktadır

217

13.11. Çifte Vergilendirme Çifte Vergilendirme veya Mükerrer Vergilendirme, “Birden fazla devlete ait

vergilendirme yetkisinin çakışmasından veya aynı bir yetkinin bir kaç kez kullanılmasından dolayı, aynı vergi yükümlüsü ve/veya aynı vergi konusundan aynı vergilendirme dönemi içinde aynı nitelikte birden fazla vergi alınmasıdır”.

13.12. Verginin Gelir ve İkame Etkisi Bir vergi uygulamasının çeşitli etkileri ortaya çıkabilir. Vergi idaresinin ya da verginin

ekonomik, sosyal ve mali niteliklerinden dolayı çeşitli toplum kesimlerinin değişik şekillerde etkilenmesi söz konusudur. Mükellef davranışları açısından en önemli iki etki gelir ve ikame etkileridir. Bir vergi konulduğunda mükellef ödemiş olduğu vergi tutarının yol açtığı gelir azalmasını telafi etmek amacıyla daha fazla çalışabilir ve gelir elde etme amacı güdebilir. Bu durum verginin gelir etkisidir. Mükellef, ödemiş olduğu verginin gelirinde yol açtığı eksilme dolayısıyla, çalışma ve üretme arzusunu kaybetmesi sonucunda çalışmak ve üretimde bulunmaktansa boş durmayı, tercih edebilir. Bu da verginin ikame etkisidir.

13.13. Mali Rant ve Mali Sömürü Devlet egemenlik gücüne dayanarak vatandaşların ödeme güçlerine göre vergi

koyacaktır. Ancak bu vergi uygulaması sonucunda bazı kişilerden daha fazla vergi alınacak bazılarından ise daha az vergi alınacaktır. Bireylerin kamu hizmetlerinden elde ettiği faydadan daha fazla vergi vermelerine mali sömürü, kamu hizmetlerinden sağlanan faydadan daha az vergi verilmesi durumuna ise mali rant denilmektedir.

218

Uygulama Soruları

1. Öğrendiğimiz vergi ile ilişkin kavramların ekonomik analizini yapınız.

2. Vergi harcamaları ne kadar hesaplayınız

3. Vergi grevi ile ilgili geçmişte yaşanan olayları araştırınız.

219


Bu bölümde verginin ekonomik ve sosyal hayatı etkileri sonucu ortaya çıkan bazı vergi ile ilgili kavramların ne olduğunu ve nasıl analiz edildiğini öğrendik.

220

Bölüm Soruları

1. Vergi harcaması nedir?

2. Vergi erozyonu nedir?

3. Mali anestezi nedir?

4. Vergi grevi nedir?

5. Vergi maliyeti nedir?

221

14. KÜRESELLEŞMENİN KAMU MALİYESİ ÜZERİNE ETKİLERİ

222


Dünya ekonomisi son iki yüzyıl içinde iki büyük küreselleşme dalgası yaşamıştır. 18. yüzyılda yaşanan sanayileşme ve sanayi devrimi ile birlikte gündeme gelen teknolojideki gelişim birinci küreselleşme dalgasını başlatmıştır. Bu dönemde ulusal pazarların sınai üretim için yetersiz kalması yeni pazarlara ulaşılmasını zorunlu kılmış ve dünya mal ve finans piyasaları gelişmiştir. Bu gelişmeler kamu maliyesi alanında da faklı kavramların gelişmesine neden olmuştur. Bu bölümde küreselleşme süreci ile kamu maliyesi alanında ortaya çıkan değişmeleri anlatacağız.

223


1. Küreselleşme nedir?

2. Kamu Maliyesi üzerinde Küreselleşmenin etkileri nelerdir?

3. Küresel Kamu Malı nedir?

224




Küreselleşmenin Kamu Maliyesi Üzerine Etkileri

Küreselleşme ve kürselleşmenin ortaya çıkardığı değişimler hakkında bilgi birikimi sağlayacağız.


225

Anahtar Kavramlar

Küreselleşme

Mali kural

226

14. 1. Küreselleşme Kavramı Dünya konjonktürünün gösterdiği siyasi, toplumsal, ekonomik gelişmenin ve

değişmenin etkisiyle ülkeler birbirleri ile yakınlaşmakta, bu yakınlaşmaların oluşturduğu yeni döneme küreselleşme (“globalization”) adı verilmektedir.

Dünya ekonomisi son iki yüzyıl içinde iki büyük küreselleşme dalgası yaşamıştır. 18. yüzyılda yaşanan sanayileşme ve sanayi devrimi ile birlikte gündeme gelen teknolojideki gelişim birinci küreselleşme dalgasını başlatmıştır. Bu dönemde ulusal pazarların sınai üretim için yetersiz kalması yeni pazarlara ulaşılmasını zorunlu kılmış ve dünya mal ve finans piyasaları gelişmiştir.

1914 ve 1960 yılları arasında yaşanan Birinci ve İkinci Dünya Savaşları sırasında ülkeler bağımsız kalkınma ve ticaret politikaları uygulamışlar, 1960 yılından sonra ise dünya genelinde yeni bir küreselleşme sürecine girilmiştir. İkinci küreselleşme sürecinin temel iki dayanağından birisi iletişim ve bilişim teknolojilerindeki gelişmeler diğeri ise siyasal anlamdaki önemli bir dönüşüm, SSCB'nin çökmesidir.

Ortaya çıkan bu küreselleşme süreci kendi içinde de farklı boyutlarda ele alınabilir. Bunlardan birincisi siyasi boyuttur; ABD gibi gelişmiş ve güçlü bir ülke bu süreçte dünyanın siyasi lideri hâline gelmiştir. Zaten bu entegrasyon süreci 1980’li yıllarda Amerika Birleşik Devletleri ve İngiltere’de dönemin liderleri tarafından başlatılan ekonomik serbestleşme anlayışının bir sonucudur. İkinci boyut ekonomiktir; ekonomik alanda uluslararası sermeyenin egemenliği artmıştır. Üçüncüsü ise kültürel anlamda bir tek düzelik hakim olmaya başlamıştır.

14.2. Küreselleşme ve Kamu Maliyesi Alanında Yaşanan Değişimler Küreselleşmenin temel mantığı sermayenin karlılığının artmasıdır. Küreselleşme

süreciyle hızlanan ticari serbestleşme, yatırım ve sermaye akışındaki artış ve teknolojik değişimlerin etkisi, her türlü sermayenin sınır tanımaksızın serbestçe dolaşımını artırmış ve bu süreç piyasa ekonomisinin koşullarını işleten gelişmiş ülkelerin karlarının artmasına hız kazandırmıştır. Diğer yandan pek çok gelişmekte olan ülke sınırsız özgürlüğe kavuşan finans sermayesini kendi ülkesine çekme ve bu pastadan pay alma yarışına girmiştir ( Susam, 2009: s.37).

Özellikle gelişmekte olan ülkeler 1970’li yıllardan itibaren hızla yayılan bir serbestleşme sürecine girmişler ve ekonomik yapılarında yaşanan ciddi bir değişim süreciyle karşı karşıya kalmışlardır.

Büyük sermayenin hiçbir zorlukla karşılaşmadan dünya pazarlarında dolaşabildiği bu ekonomik düzende ulus devletlerin hareket alanı daraltılarak, bireysel politikaları önemli ölçüde kısıtlanmıştır. Özellikle ulus devletin denetim gücü sınırlandırılmıştır.

Diğer yandan devletin ekonomik faaliyetinin yapısı ve ekonomideki büyüklüğünü, daraltacak şekilde değişimlere gidilmiştir. Gelişmekte olan pek çok ülke, bu yeni yapılanma içinde kamu kesimini sınırlandırıcı mali düzenlemelere ağırlık vermişler ve bu amaçla bir yandan vergi oranlarını azaltıcı şekilde gevşek vergi politikaları kullanırken diğer yanda da

227

kamu harcamalarını daraltıcı sıkı harcama politikaları kullanmışlardır. Devlet anlayışındaki bu değişim sürecinde özelleştirme, ticaret engellerinin azaltılması, faiz oranlarının kontrol altına alınması ve fiyat kontrollerinden vazgeçilmesi gibi yeni politikalar ön plana çıkmıştır ( Tanzi, 1997: s. 15’den Oğuz ve Güran,2010:s.76).

Böylece devlete verilen görevler ve ulus devlet anlayışı farklı bir boyut kazanmış müdahaleci veya fonksiyonel devlet yerine; uluslararası entegrasyonu hızlandıracak politikalar koyan ve uygulayan bir devlet anlayışına geçilmiştir.

14.2.1. Küreselleşmenin Piyasa Ekonomisinde Yarattığı Sorunlar ve Kamu Maliyesine Yansımaları

Küreselleşme sonucu artan dış ticaret hacmi ve üretim artışının ekonomiye getirdiği iyileşmenin yanında 1990'ların ortalarında olumsuz etkiler de ortaya çıkmaya başlamıştır.

Ekonominin genelinde ortaya çıkan sorunları şu şekilde sıralayabiliriz;

-Sermaye girişine bağlı olarak artan üretim artışı yanında sektörler itibarıyla ekonominin geneline baktığımızda işsizlik artışı ve buna bağlı olarak üretim azalışlarının yaşandığı görülmektedir.

-Küreselleşmenin emek piyasası üzerindeki olumsuz sonuçları ücret azalışlarına bağlı verimlilik düşüşlerine yol açarak özellikle emek yoğun sektörlerde durgunluğa ve buna bağlı olarak genel ekonomide bir resesyon sürecine girilmesine neden olmuştur.

-Küreselleşmenin serbest ticareti hızlandırması özellikle hizmet sektöründe artarak ortaya çıkmış ve ekonomideki sektörel yapı değişmiştir.

-GATT Anlaşması’ndan itibaren yapılan tüm anlaşmalar ile ülkelerarası engellerin kaldırılması, ticaretin tamamen serbestleştirilerek küreselleşmenin çok uluslu şirketler lehine sonuçlar doğurmasını sağlayacak bir ekonomik yapının oluşturulması hedeflenmiştir ( Eker, 2009: s. 3).

-Bu gelişmelerle ülkelerin geleneksel bağımsızlıkları bir anlamda kısıtlanmış, kamu maliyesi ve mali yapı üzerinde önemli bir etki oluşmuştur. Hizmet sektöründe devletin etkisini azaltan böyle bir yapı, ulus devlet anlayışını da zayıflatmıştır. Çünkü devlete ait olan pek çok hizmet alanı bu anlaşmalarla çok uluslu şirketlerin dolayısıyla yabancı sermayenin eline bırakılmıştır. Bunun bir uzantısı olarak özellikle gelişmekte olan ülkelerde özelleştirme süreci hız kazanmıştır.

-Serbest ticaretin önem kazandığı bu yapılanma içinde kamu bütçesinin de hem harcama hem de gelir kalemleri itibarıyla sınırlı bir devlet modeli çerçevesinde düzenlendiği görülmektedir.

-Serbestleşme politikalarının altyapısı ile uyumlu olan bu tür bir devlet modeli serbest ticaret ile tutarlı sonuçlar ortaya koysa da uygulamada gelişmekte olan ülkelerin kamu mali

228

dengeleri bozulmuştur. Artan kamu açıklarına bağlı yüksek enflasyon, düşük üretim ve verimliliğe bağlı yüksek işsizlik, ülke ekonomilerini stagflasyonist bir sürece sürüklemiştir (Şimşek, 2009: s. 25).

Gelişmekte olan ülkelerde küreselleşmenin daha da kırılgan hâle getirdiği ekonomik yapı dışsal şoklara daha açık hâle gelmiş ve bu durum, krizlere girme riskini arttırmıştır. Brezilya, Meksika, Arjantin, Şili, Venezuella, Uruguay, Türkiye gibi 1980'li yıllardan sonra serbestleştirme politikalarını uygulayan ülkeler, bu politikaların sonucunda borç krizi, yüksek oranlı enflasyon, işsizlik, yetersiz büyüme ve yolsuzluk sorunları nedeniyle ekonomik ve mali istikrarsızlık yaşayan ülkeler hâline gelmişlerdir ( Worldbank, 2006).

Bu ülkelerde yaşanan ekonomik krizler ve mali dengesizlikler, ülkeler arasındaki entegrasyon sürecini olumsuz etkilediği için bu yeni düzende kamu maliyesi alanının mali disiplin altına alınması gelişmiş ülkeler ve uluslararası kuruluşların ortaya çıkardıkları yeni politikalarla gerekli kılınmıştır.

14.2.2. Kamu Maliyesinin Mali Disiplin Altına Alınması ve Mali Kurallar

Serbestleşme sürecine geçişle birlikte ekonomik krizler yaşayan ülkeler farklı ekonomik, sosyal ve siyasi yapılara sahip olmasına rağmen, yüksek oranlı enflasyon baskısı, istikrarsızlık, yüksek kamu açıkları ve yüksek borçluluk gibi ortak sorunları yaşamaya başlamışlardır. Diğer bir ortak noktaları ise bu sorunları aşabilmek için Uluslararası Para Fonu (IMF) ile yapılan istikrar programı anlaşmalarıdır.

Tüm ülkeler için uygulanan istikrar programları ise yerli paranın devalüe edilmesi, emisyonun azaltılması, KİT zamları, sendikal hakların azaltılması, dış borçların ertelenmesi, yeni borç kaynaklarının bulunması ve tüm bunların yanında piyasaya devlet müdahalesinin azaltılması gibi önlemlerden oluşmaktadır (Altay, t.y. : ss. 16-19)

IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşların düşüncelerini yansıtan ve temelde 1980’li yılların başlarından itibaren yapısal uyum programları ile IMF ve Dünya Bankası tarafından üyelerine uygulattırılan bu politikalar, Washington Uzlaşması olarak isimlendirilmektedir.

Washington Uzlaşması’nın küresel anlamda ön plana çıkmasında iki önemli unsur rol oynamıştır: Bunlardan ilki, 1950-1960’lı yıllardaki kalkınma ideolojisi ve uygulamalarının başarısızlığıdır. İkincisi ise 1980’lerin sonunda Latin Amerika ülkelerinde yaşanan krizlerden kurtulmak için gerekli politik reformlar setinin oluşturulmasıdır. Ayrıca 1991’de Sovyetler Birliği’nin çökmesinin ardından, Doğu Avrupa ülkelerinin piyasa ekonomisine geçişlerini sağlamak amacıyla da bu reformlar kullanılmıştır (Williamson, 2004: ss. 10–12).

Washington Uzlaşması, bir politika listesi olup, özellikle gelişmekte olan ülkelerdeki reform politikalarının ilk aşaması hakkında bir reçete içerir. Bu bağlamda orta vadede kaynaklarını etkin kullanamayan ülkelerin küreselleşen dünyada rekabet edemeyecekleri ortaya konmakta ve dünya ekonomisi Washington Uzlaşması politikalarına göre

229

şekillendirilmeye çalışılmaktadır. IMF’nin önerdiği politika reçetelerinin iskeletini oluşturan Washington Uzlaşmasının ana unsurları; kamu kesiminde mali disiplinin sağlanması, kamu harcamalarının yüksek getiri sağlayan ve gelir dağılımını düzeltici doğrultuda yapılması (sağlık, eğitim, altyapı), vergi reformu (düşük oranlı geniş vergi tabanı), faizlerin piyasada belirlenmesi, rekabetçi kur politikası, serbest ticaret rejimi, doğrudan yabancı sermayenin serbestleşmesi, düzenlemelerin azaltılması (deregülasyon), mülkiyet haklarının güvence altına alınmasıdır (Williamson, 2004: ss. 10–12 ve Yavuz, 2007 : s. 23-44) .

Washington uzlaşması en yalın tanımlaması "iktisadi kalkınmada devletin değil piyasaların rol alması" gerekliliğidir. Bu bağlamda gelişmekte olan ülkelere liberal bir reform önerisi getirilmiş ve "yapısal uyum programları" ile bu ülkelerin küreselleşme sürecinde yaşadıkları problemlerin çözülmesi hedeflenmiştir.

Ancak yapısal uyum programlarını uygulayan Latin Amerika ülkelerinde borç krizinden çıktıktan sonra sürdürülebilir bir iktisadi büyümenin yakalanamaması, Doğu Asya'da 1990'lı yılların sonunda yaşanan krizler, düşük gelirli ülkelerde yoksulluğun devam etmesi, Washington uzlaşmasından beklenen başarının sağlanamadığının göstergesidir ( Yavuz, 2007: ss. 27-28) .

Gelişmekte olan ülkelerde yeterli altyapı kurulamadan, ekonomik istikrar sağlanmadan ve kurumsal yapı oluşmadan finans ve sermaye akımlarında serbestleşmeye gidilmesi sunulan reçeteleri hedeflerinden saptırmıştır. Böylece kısa vadeli sermaye hareketleri ile hızla büyüme sürecine giren bu ülkeler uzun vadede altyapı eksikliklerinden dolayı istikrarlı bir büyüme trendini sürdürememiş ve krize girmişlerdir.

Krizlerin artması ve dünya ekonomisindeki istikrarın giderek bozulması yeni reformları gerekli kılmış ve 1990'lı yılların ortalarından itibaren yeni bir kalkınma gündemi yaratılmıştır. Post-Washington Uzlaşması olarak anılan bu yaklaşımın oluşmasında Joseph E. Stiglitz başı çekmiştir (Öniş ve Şenses, 2003: s.14).

1990'lı yılların ortasında başlayan bu yeni reform süreci ile birlikte gelişmekte olan ülke ekonomilerine yönelik uygulanan istikrar politikalarının kapsamı genişletilmiştir. Bu bağlamda finans piyasalarında yeni düzenlemelere gidilmesi, iyi yönetişim, kalkınma politikalarının arttırılması, yoksullukla mücadele, yasal reformların arttırılması, sosyal güvenlik sistemine yönelik yeni yapısal düzenlemelerin gerçekleştirilmesi gibi yeni reformlar benimsenmiştir (Rodrik, 2001: s. 14).

1990'ların başında ekonomik istikrarı sağlamak ve enflasyonu önlemek için önerilen birinci yapısal uyum programlarında deregülasyon ve özelleştirme ön planda iken, 1990'lı yılların sonunda gelişmekte olan ülkelerde yaşanan krizlere bağlı olarak devletin yeniden düzenleyici işlevleri ön plana çıkarılmıştır ( Ercan, 2003: s. 6).

1980'li yıllardan itibaren serbestleşmeyi ve piyasa ekonomisini esas alan tüm reform çalışmalarında kamu maliyesi alanına yönelik belirlenen iki temel unsura dikkat çekmek yerinde olacaktır;

230

Birincisi; ekonomik istikrarın sağlanması için mali disiplinin sağlanmasına yönelik uzun vadeli bir düzenlemenin yapılması,

İkincisi; birçok ülkenin kamu mali yapılarını bozan kamu açıklarını kapatabilmek için hükümetlerin faaliyet alanlarını sınırlayan mali kuralların konulması.

Kamu Maliyesinde Mali Disiplin

Kamu maliyesi alanındaki mali disiplin, bütçe disiplinini öngörür. Bir bütçe sisteminin tahsis etkinliği ve teknik etkinlik amaçlarından uzaklaşması, bu süreçte bütçe açıkları ve açıkların ekonomik dengeleri bozucu etkilerinin varlığı, bütçe sisteminde mali disiplinin sağlanması için reform gereksiniminin göstergeleridir.

1990'lı yıllarda kamu maliyesinde mali disiplin kavramı ile kamu açıklarını kapatmak için kamu harcamalarının düşürülmesi, vergilerin tabana yayılması, vergi oranlarının düşürülmesi ve devletin ekonomi içindeki payının daraltılması öngörülmüştür.

1990'lı yılların sonunda ise kamu kesiminde mali disiplini gerekli kılan ve kamu mali reformlarını teşvik eden etken kamu mali yönetimi anlayışının değişmesi olmuştur. Kamu hizmetlerinin zamanında kaliteli ve optimal maliyet ile üretilmeleri ve buna yönelik hizmet etkinliğinin artırılması için kamu mali yönetiminde yeniden düzenleme yapılması reform kapsamında yer almaktadır (Hürcan, 1999 : ss. 57-68).

Kamu mali disiplinin sağlanması için yapılması gerekenler Dünya Bankası gibi uluslararası pek çok kuruluş tarafından gündeme alınmış ve uygulamaya geçirilmiştir. Mali disiplinin sağlanması için önerilen ilk uygulama bütçelerin hazırlanması, onaylanması, uygulanması ve denetim sürecine yöneliktir. Bu kapsamda bütçeleme süreci ön plana çıkarılmakta ve bütçe ve bütçe dışında yer alan tüm kurumlarda şeffaflığın sağlanması yani tüm mali kurumların yapmış oldukları faaliyetlerle ilgili hesapları kamuoyuna duyurmaları esas alınmıştır. Diğer yandan kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olan kişiler, kaynakların etkin ve verimli kullanılması, kötüye kullanılmaması için ilgili birimlere hesap vermek zorunda tutulmuştur.

Mali disiplinin sağlanmasında bütçe disiplini kadar önemli olan diğer bir konu mali sürdürebilirliliğin sağlanması yani ekonomideki borç seviyesinin makul bir seviyede tutulmasıdır (Altay, t.y., s: 20). Borçların sürdürülebilirliği mevcut ekonomik koşullar ve bütçe politikası çerçevesinde borç stoku / GSMH oranının en azından sabit kalması ile mümkündür (Pınar, 2010: s.149). Bu da ülkenin ekonomik koşullarına uygun bir borç yönetimini gerekli kılmaktadır. Kamu borç yönetiminin etkinliğinin sağlanmasında temel koşul ise, ekonomik gelişmeleri dikkate alarak para ve maliye politikaları ile uyumlu, sürdürülebilir bir borçlanma politikasının izlenmesidir.

Mali disiplinin sağlanmasına yönelik olarak yapılan yapısal reformlardan bir diğeri ise Dünya Bankasının makro disiplinin sağlanmasını, stratejik önceliklere göre kamu kaynaklarının dağıtılmasını ve bu kaynakların uygulamada etkin ve verimli bir şekilde

231

kullanılmasını temin etmek amacıyla geliştirdiği Orta Vadeli Harcama Sistemidir. Bu sistem çok yıllı (üç yıl) bütçe projeksiyonlarına dayanan bir kamu kaynak kullanım sistemidir (Mutluer vd, 2005: ss. 167-168).

Orta vadeli harcama sistemi ile karar alıcıların orta vadedeki harcama limitlerini öngörmeleri ve bu limitlerin orta vadedeki harcama politikaları ve maliyetleri ile ilişkilendirilmesine imkân veren, kamu harcama programlarını geliştirmeleri hedeflenmiştir (Yılmaz, 1999 : s.22). Böylece, gelişmekte olan ülkelerin mali ve ekonomik yapılarının işleyişi sürecinde kamu mali yönetimi ve kaynak kullanımı ile ilgili politikaların birbirleriyle tutarlı olması sağlanacaktır.

Yukarıda sıraladığımız ilkeler çerçevesinde makro ekonomik istikrarın ve bu kapsamda mali disiplinin sağlanmasında bütçede aranan yeni öğeler; çok yıllı bütçeleme süreci, mali saydamlık, hesap verilebilirlik ve performans ölçümüdür, bu öğelerin gerçekleşmesini sağlayan ise performans esaslı bütçe sistemidir.

Performans esaslı bütçeleme, kamu idarelerinin kendilerine sağlanan kaynaklarla “neyi, nasıl” yaptıklarına ya da yapmayı planladıklarına ilişkin bilgiyi gösteren bir bütçeleme sistemidir.

Bu kapsamda performans esaslı bütçeleme, idarenin, yürüttüğü faaliyetler ile ulaşmak istediği amaç ve hedefleri doğrultusunda üretilen mal ve hizmetler, bunların toplum üzerindeki etkileri ile kaynak ihtiyacına ait bilgiyi içeren “çıktı- sonuç odaklı” bir bütçeleme şeklidir. Bu bütçeleme sürecinde kaynak dağılımında etkinliğin sağlanması ve kamu harcamalarında verimliliğin arttırılması hedeflenmektedir ( Edizdoğan, 2008: s.275).

Kamu Maliyesinde Mali Kurallar

Kamu Maliyesi alanında, mali kuralların uygulanmasının temel amacı, kamu harcamaları ile kamu gelirleri arasındaki dengenin sağlanması, dolayısıyla mali disiplinin sağlanması ve bu yolla bütçe açıklarının azaltılması olarak ifade edilebilir.

Maliye politikasına ilişkin mali kurallar; makroekonomik anlamda bütçe dengesi, devlet borçları, kamu harcamaları ve vergi oranları gibi maliye politikası göstergeleri üzerine sınır koyan düzenlemeler olarak tanımlanmaktadır (Susam, 2011: ss. 5-8).

Bu kurallar kamu maliyesi büyüklüklerine ilişkin rakamsal hedefler olarak belirlenebileceği gibi bu büyüklüklerin milli gelire oranı üzerindeki kısıtlamalar olarak da ortaya çıkabilir. Ayrıca sayısal olmayan mali kurallar da uygulamaya konulabilir.

Sayısal mali kurallar maliye politikalarına getirilen oransal ya da miktar sınırlamalarıdır. Bu sınırlamalar; anayasa ile, yasalarla ya da çeşitli düzenlemelerle yapılabilir. Uygulanması kabul edilen bu kurallar, bütçe açıkları, borçlanma, kamu harcamaları gibi maliye politikası araçları üzerine getirilen sayısal sınırlamalardır (Drazen, 2002: ss. 1-29).

232

Sayısal mali kurallar gelecekteki hükümet politikalarına yönelik belirsizliği azaltma yönünde bir işleve sahiptir. Ayrıca kamu maliyesinin niteliklerini de güçlendirebilmektedirler. Ancak sayısal mali kuralların zayıf yönleri de bulunmaktadır. Yasal düzenleme olarak kurgulanan bu kuralların politika uygulayıcıları tarafından da üstlenilmesi gerekmektedir.

Aksi takdirde etkinliklerini yitirirler. Buna ek olarak yeter düzeyde gözetim altında olmaları ve bir dereceye kadar yaptırımlarla uygulanmaları teşvik edilmelidir (Jurgen von Hagen ve diğerleri, 2004 : ss.1-38).

Mali politika konularındaki karar süreçlerinde kısıtlamalar veya sürecin kapsamlı tanımlamaları yapılabilmektedir. Bu tür yasal düzenleme şeklindeki prosedürlere sayısal olmayan mali kurallar denir. Bu sayısal olmayan mali kurallar, yasalarda veya anayasada ortaya konulmalıdır. Bu kurallar, kurala tabi olan tarafları görev kapsamları ile birlikte belirlemekte, süreçleri ve güçlerin dağılımını bir zaman çizelgesine bağlamaktadır. Bu kurallar mali politikaların formüle edildiği genel süreç tanımlarını içermektedir. Aynı zamanda politika kurallarının gerçekten uygulanıp uygulanmadığını gözetim altında bulunduran bazı süreçler de içermektedirler (Susam, 2011: ss.5-8).

Bütçe süreci, bütçenin hazırlanması, onaylanması, onay için oylama kıstaslarını da içerecek şekilde belli kurallara bağlanmıştır. Diğer yandan ek bütçeler üzerine sınırlama koymak ve tahsis tutarlarının belirli olmaması sayısal olmayan mali kurallara örnek olarak gösterilebilir.

Kamu harcamalarının artışının kontrol edilmesi ve buna bağlı olarak bütçe açıklarının azaltılması dolayısıyla denk bir bütçe yoluyla mali disiplinin sağlanabilmesi için uluslararası düzeyde özellikle IMF ve Dünya Bankası gibi kuruluşlar tarafından bazı kurallar önerilmektedir.

Örneğin, Avrupa Birliği ülkeleri, 1993 yılından itibaren borçlanma ve yüksek bütçe açığına belli bir tavan konmasını öngören Maastrich Kriterleri’ni benimseme kararı almışlardır. Bu yolla 1960’lı yıllardan itibaren artarak devam eden açık finansmanın engellenmesi ve böylece bütçe açıklarının da azaltılması hedeflenmektedir.

Dünya Bankası tarafından ülkelerin mali yapılarını inceleyerek gerekli önlemlerin alınması amacıyla belirli bir düzen içinde Kamu Harcama Raporları hazırlanmıştır. Bu raporlar yoluyla ülkelerin uyguladıkları bütçe süreci gözden geçirilerek kamu harcamalarının ve bu çerçevede Dünya Bankası tarafından verilen mali desteklerin nasıl kullanıldığı denetlenmek istenmiş ve buna bağlı olarak ülkeye gerektiğinde teknik destek sağlanması hedeflenmiştir (Eker, 2009: s. 10).

IMF istikrar programlarında bütçe performansının sağlanması için faiz dışı fazla kriteri konulmuş ve bu bağlamda mali sürdürülebilirliğin sağlanması hedeflenmiştir.

Ayrıca IMF tarafından ortaya atılan şeffaflık ve hesap verebilirlik kriterleri de sayısal olmayan mali kurallara örnek gösterilebilir.

233

Ortaya koyulan tüm mali kurallar görüldüğü üzere mali disiplini sağlamak içindir. Kamu maliyesi alanında sağlanacak olan mali disiplin ise uluslararası platformda bir ülkenin ekonomik istikrarı için kamu istikrarının sağlandığının bir göstergesidir.

14.3.Küreselleşmenin Kamu Gelirleri ve Kamu Harcamaları Üzerindeki Etkisi

Ulus devletlerin kamu maliyesi alanına giren işlevlerini yerine getirebilmek için kullandıkları temel araçları, kamu gelirleri, kamu harcamaları ve borçlanmadır. Küreselleşmenin kamu maliyesi üzerinde yarattığı etkiler ise aslında bu araçların yarattığı dolaylı etkilerdir.

Küreselleşme ile birlikte güç kazanan piyasa ekonomisi düzeninde kamu kesiminin daraltılması, ilk olarak kamu harcamalarının düşürülmesi ile başlamıştır. Ancak küreselleşme sürecinde bazı ülkeler açısından kamu harcamaları azalmak yerine daha çok genişlemiş, ayrıca kamu maliyesinin fonksiyonlarını yerine getirme işlevini de yitirmiştir. Özellikle artan kamu finansman yükü nedeniyle bütçedeki faiz giderlerinin artması, ülkeleri açık- borç- faiz kısır döngüsüne sokarken, kamu harcamalarının da temel işlevlerinden uzaklaşmasına neden olmuştur.

Bu bağlamda ülkelerin pek çoğunda kamu harcama reformunun yapılması önem kazanmıştır. Çok yıllı bütçe uygulaması, mali disiplini ve buna bağlı olarak makro ekonomik istikrarı güçlendirmek için belirli bir kurumsal çerçevenin oluşturulması ve kamu kurumlarının performansının arttırılması için örgüt davranışının teşvik edilmesi gibi önlemler kamu harcamalarına yönelik yapılan reform çalışmalarıdır. Bu reformun temel özelliği ise; geleneksel merkezi harcama öncesi kontroller yerine harcama sonrası kontrollerin ve hesap verilebilirliğin uygulamaya konmasıdır (Hazine Müsteşarlığı, 2001:s.18).

Ulusal ekonomilerin dünya piyasaları ile bütünleşmesi ve iktisadi karar süreçlerinin dünyadaki sermaye birikimine yönelik dinamikler ile belirlenmesi, ülkelerin vergi yapılarında da önemli düzenlemelere gitmelerine neden olmuştur (Susam ve Oktayer, 2010: s. 3).

Vergileme alanında yaşanan bu yeni eğilim ve değişikliklerin bazıları, vergi rekabeti, transfer fiyatlaması, elektronik ticaret, çevre vergileri, küresel işbirliği, çifte vergilemeyi önleme anlaşmalarıdır (Yıldız, 2005: s. 19). Küreselleşme sürecinin içinde oluşan bu vergisel düzenlemeler yabancı sermayeyi ülkeye çekebilmek için kullanılan yeni politikalar hâline gelmiştir. Bu politikalar çerçevesinde vergi oranlarının düşürülüp, vergi matrahlarının genişletilmesi, vergi cennetlerinin ortaya çıkması ülkeler arasındaki vergi rekabetini artırmıştır.

Kamu kesiminin işlevleri yerine getirmek için kullandığı araçlardan bir diğeri de kamu borçlarıdır. Küreselleşme süreci içinde gelişmekte olan ülkelerin artan kamu açıklarının iç ve dış borçlarla kapatılır hâle gelmesi, borçlanmayı olağan bir gelir türü hâline getirmiştir. 1990'lı yıllarda kamu kesimine ait borçlardaki artış ve bunların faiz yükü, enflasyonist baskıları artırarak ekonomik istikrarın bozulmasına neden olmuştur. Diğer yandan ekonomi

234

içinde borç yükünün artması ile mali sürdürülebilirlik sağlanamamış ve krizlerin ortaya çıkmasında borç yükündeki artış önemli bir faktör hâline gelmiştir. 1990'lı yılların sonunda artan krizlerle birlikte pek çok ülkede, idarenin kamu borçlanmasını kolaylıkla gerçekleştirmesini engellemek ve borçlanmasına bir sınır getirmek için bir dizi mali önlem alınmıştır.

Bu çerçevede, borçlanma politikasında kamu kesiminin özel kesimden daha farklı bir uygulamaya tabi tutulması öngörülmüş ve hükümetlerin Merkez Bankası’ndan avans kullanarak kamu borcu elde etmesi sınırlandırılmıştır (Altay, t.y.: s.19). Diğer yandan bütçe açıklarının kontrolüne ve kamu borçlanmasının azaltılmasına yönelik borç yönetimi yasal bir düzenleme ile uygulamaya alınmıştır.

235

Uygulama Soruları

1. Küreselleşme sürecinde yaşanan en büyük değişim sizce nedir?

2. Türkiye’de yapılan düzenlemelerin küreselleşme ile ilişkisini tartışın.

3. Türkiye’deki mali kurallar nelerdir araştırınız.

236


Küreselleşme kavramı ve küreselleşmenin kamu maliyesi alanında yarattığı değişimler bu bölümümüzün konusunu oluşturmaktadır.

237

Bölüm Soruları

1. Küreselleşme nedir?

2. Küreselleşmenin etkileri nelerdir?

3. Ulus devlet kavramı etkisi nedir?

4. Mali kural nedir?

5. Dünyadaki mali kural uygulamaları nelerdir?

KAMU MALİYESİ - ataaofblog.files.wordpress.com · refah iktisadının temel konularını...

Documents

Transcript of KAMU MALİYESİ - ataaofblog.files.wordpress.com · refah iktisadının temel konularını...