Julkiset hankinnat ja sosiaalinen yritystoiminta · Koska hankintalaki on uusi, sen seuraukset...

1

Julkiset hankinnatja sosiaalinen

yritystoiminta Kestävää työllisyyttä sosiaalisissa yrityksissä -hanke

Harri LaaksonenKari Karhu

3

Julkiset hankinnatja sosiaalinenyritystoiminta

Kestävää työllisyyttä sosiaalisissa yrityksissä –hanke

Harri LaaksonenKari Karhu

4

Taitto ja kannet: Markku BöökISBN 978-952-5712-05-4

Savion Kirjapaino Oy 2007

5

Sisällysluettelo

Tiivistelmä ....................................................................................... 6

1. Johdanto ..................................................................................... 7

2. Tilaajat ja toimittajat julkisissa hankinnoissa ................................. 8

2.1. Julkisten hankintojen volyymit Euroopassa ............................................ 82.2. Julkisten hankintojen volyymit Suomessa .............................................. 92.3 Alueellista tarkastelua .......................................................................... 11

3. Hankintojen tekeminen ............................................................. 12

3.1. Hankintayksiköt ja -käytännöt ............................................................. 123.2. Hankintayksiköiden asema.................................................................. 203.3. Julkiset palveluhankinnat ja välityömarkkinat ...................................... 20

4. Sosiaalisten yritysten asema julkisissa hankinnoissa .................... 22

4.1. Liiketoimintamahdollisuuksien hyödyntäminen ................................... 224.2. Toimittajille asetettavat vaatimukset .................................................... 234.3. Sosiaalisten yritysten valmiudet toimittajarooliin .................................. 24

5. Kuntasektorin tarjoamat liiketoimintamahdollisuudet .................. 25

6. Suosituksia hankintayksiköille ja sosiaalisille yrityksille ................ 27

6.1. Hankkijoille suositeltavat menettelytavat ............................................. 286.2. Sosiaalisille yrityksille suositeltavat menettelytavat ............................... 30

Lopuksi .......................................................................................... 35

Lähteet ...........................................................................................35

6

Tiivistelmä

Kesällä 2007 voimaan tullut hankintalaki määrittelee julkisten hankintojen kynnys-arvot sekä hankintaviranomaisten kilpailuttamismenettelyt ilmoitusvelvollisuuksineen.Julkiset hankinnat nousevat EU:n tasolla keskimäärin n. 16 %:iin bruttokansantuot-teesta. Suomen osalta bkt-osuus on suunnilleen samaa luokkaa. Vuositasolla Suomessatehdään hankintalain alaisia tavara- ja palveluhankintoja yli 13 miljardilla eurolla. Kunta-sektori on tärkeä hankintojen tekijä, sillä yli miljoonalla erillisellä hankinnalla se vastaanoin kolmesta neljäsosasta hankintojen arvosta.

Viranomaisten ilmoitusvelvollisuus lisää hankintojen läpinäkyvyyttä. Julkinen sähköinenilmoituskanava (HILMA) tuo hankinnat toimittajien ulottuville. EU-hankintojen tiedotvälittyvät edelleen eurooppalaiselle sivustolle. Valtion, kuntasektorin sekä seurakuntienpienhankinnat (alle 15 000 euroa) sekä sisäiset ostot eivät kuulu hankintalain piiriin,joten ilmoitusvelvollisuus ei niitä koske.

Hankintaviranomaisten kannalta sosiaalisten yritysten osallistuminen julkisiin hankin-toihin on marginaalista, sillä sosiaalisia yrityksiä on Suomessa vasta vähän toistasataa.Kuitenkin viranomaiset ovat sosiaalisille yrityksille potentiaalisia asiakkaista. Sosiaalis-ten yritysten näkökulmasta uusi lainsäädäntö saattaa avata mahdollisuuksia rinnastuatyökeskuksiin, ja sitä kautta tuoda kilpailun kautta uusia tilauksia.

Hankintaviranomaisten kyky nähdä sosiaaliset yritykset mahdollisuutena riippuu myöstahdosta havaita ja tunnistaa sosiaalinen ulottuvuus. Viranomainen päättää hankin-noista lain puitteissa, ja tekee hankintansa tarpeen mukaan, mutta voi painottaa koko-naistaloudellista edullisuutta myös innovatiivisesti.

Sosiaalisten seikkojen huomioon ottaminen on mahdollista toteuttaa joko antamallasosiaalisille seikoille jokin painotus valintapisteytyksessä tai sisällyttämällä hankinta-sopimukseen ehtoja sosiaalisten seikkojen huomioimisesta hankinnan toimittajan liike-toiminnassa. Näistä jälkimmäinen vaihtoehto näyttäisi paremminkin varmistavan sosi-aalisesti vastuullisesti toimivien yritysten pääsemisen hankintojen toimittajiksi.

Pienille sosiaalisille yrityksille on varsin haasteellista osallistua tarjouskilpailuihin yksintoimien. Vaadittava toimituskyky edellyttää monissa tapauksissa yhteistyöverkostojenluomista. Sosiaalisten yritysten onkin suositeltavaa pyrkiä olemaan osallisena jossakinyritysverkostossa. Niiden voi myös olla edullista muodostaa konsortiorakenteita tai jopayhteisyrityksiä.

Julkiset hankinnat tarjoavat varteenotettavan mahdollisuuden yhteiskunnalle sen pyrki-essä edistämään sosiaalisen hyvän toteutumista. Julkiset hankinnat tarjoavat myös yri-tyksille mahdollisuuden liiketoimintaan, joka menestyksen ja kasvun kautta luo työ-paikkoja ja sitä kautta perustan yhteiskunnan edun mahdollisimman tehokkaalle toteu-tumiselle.

7

1. Johdanto

Uusi laki julkisista hankinnoista tuo lähinnä kolmeen kiinnostavaan erillisalueeseenmuutoksia. Uudet hankintamenettelyt, kuten puitemenettely tai kilpailullinen neuvottelu-menettely tai kumppanuus, ovat laajentamassa yritysten keinovalikoimaa sekä lisää-mässä viranomaisten innovatiivisuutta rakentaa hankintojensa tarjontakenttää. Toisaal-ta viranomaisten on kyettävä osoittamaan valintakriteerien painotukset ennakolta mah-dollisimman tarkkaan. Tämä taas varmistaa tarjoajien yhdenmukaisen kohtelun. Kol-mantena voidaan tuoda esille tarkennukset, jotka koskevat hankinnan edellytyksiä, joi-ta ovat tarjoajien taustat poissulkemisen syynä tai sosiaalinen ulottuvuus valintaperus-teena.

Julkaisussa hankintalakia tullaan käsittelemään etenkin sosiaalisen yritystoiminnan nä-kökulmasta. Lähestymistapa ei välttämättä poikkea muun yrittämisen, esim. pien-yrittämisen kannalta kuin niiltä osin, mitä vajaakuntoisista tai vammaisista ja heidänosuudestaan tuotannossa edellytetään hankintalaissa. Julkaisu pyrkii olemaan pienyrit-täjien ja sosiaalista yritystoimintaa harjoittavien tai sitä harkitsevien tukena korostaensamalla lainsäädännön ensisijaisuutta syvemmän tiedon lähteenä. Teoksessa koroste-taan linjanmukaisesti hankintaviranomaisten mahdollisuutta ja suorastaan velvollisuut-ta käyttää lain suomia mahdollisuuksia hyväkseen tarjouspyynnön sisältöä harkittaessa.

Kiinnekohtien etsiminen julkiseen hankintatoimeen on tarpeellista, koska kentältä kä-sin on vaikea hahmottaa mahdollisuuksia olla julkisten hankintojen toimittajana, var-sinkin pienyritysten ja aloittelevien yritysten tapauksessa. Valtio- ja kuntataloudessa liik-kuu vuosittain suuria rahasummia, joilla hankitaan välttämättömiä tavaroita ja palvelujajulkisen sektorin käyttöön, yhä enemmän ja enemmän yksityiseltä sektorilta, ja luodaannäin välillisesti työpaikkoja, kasvatetaan yrittäjätuloa ja lisätään siten hyvinvointia. Teok-sessa kartoitetaan kysyntää, jonka julkinen sektori sille osoitettuja tehtäviä täyttäessäänluo, ja selvitetään eroja kysynnän määrän ja hankintojen arvon suhteen. Mukana onmelko paljon lukuja, koska ilman niitä kuvailua on mahdotonta tehdä. Niiden avullayrittäjä voi arvioida, mitkä ovat hänen toiminta-alueensa tarjoamat mahdollisuudet jamiten julkisiin hankintoihin kannattaa jatkossa suhtautua.

Koska hankintalaki on uusi, sen seuraukset esim. vammaisia työllistäville yksiköille tule-vat hankintakäytäntöjen muotoutuessa koetelluiksi. On selvää, mihin lainsäätäjä ontähdännyt säätäessään hankintalakiin sisälle vammaisten työllistymistä edistävän ns.positiivisen syrjinnän mahdollisuuden. Joissain tapauksissa työkeskukset ja niitä vastaa-vat toimijat voivat olla hyötymässä hankintojen suuntaamista erityisin perustein, muttasiinäkin tapauksessa vain kilpailun kautta. Hankintalaki voi ohjata hankintojatyökeskuksille, mutta edelleen hankinnat kilpailutetaan työkeskusten tai vastaavienkesken.

Palkkatuella työllistettyjen osatyökykyisten ja pitkäaikaistyöttömien työ on hyvin useinmatalan teknologian tuotteiden valmistamista. Kansainvälinen kilpailu on johtamassa

8

siihen, että ulkomaiset alemman jalostusasteen bulkkituotteet syrjäyttävät kotimaistatuotantoa, joten pienten yritysten menestyminen voi olla myös erityislainsäädännöstäja hankintaviranomaisten hankintaperiaatteista kiinni. Tässä tarkastelussa keskitytäänjulkisiin hankintoihin valtion ja etenkin kuntasektorin volyymien ja niiden tarjoamienmahdollisuuksien kautta. Evankelis-luterilainen ja ortodoksinen kirkko seurakuntineenjäävät vähemmälle huomiolle.

Julkisten hankintojen tekeminen ja niistä päättäminen eivät välttämättä ole kaikkeinmutkattomimpia asioita toteuttaa. Selvityksessä annetaankin näin vain suosituksiahankintayksiköille eri menettelytavoista. Samoin esitellään yrityksille suositeltavia me-nettelytapoja julkisten hankintojen tarjousten laatimisessa. Tarjous on lainvoimainenlupaus, ja sen sisältö on syytä harkita hyvin tarkkaan. Tavoitteena on etsiä vastaustasiihen, miten menetellen saavutetaan paras hyöty eri osapuolille.

2. Tilaajat ja toimittajat julkisissa hankinnoissa

2.1. Julkisten hankintojen volyymit Euroopassa

Euroopan unionin tasolla on päätetty julkisten hankintojen pelisäännöistä. Julkisillahankinnoilla tarkoitetaan tavara-, palveluja rakennusurakkahankintoja, joita valtio jakuntayhteisöt (kunnat ja kuntayhtymät) sekä muut hankintalainsäädännössä määritel-lyt hankintayksiköt tekevät oman organisaationsa ulkopuolelta. Hankinta on hankinta-sopimus ja sitä edeltävä kilpailuttamismenettely. Laki edellyttää, että julkiset hankinnaton pääsääntöisesti kilpailutettava avoimesti ja tehokkaasti, ja kilpailuun osallistuvia kaikkiatoimijoita on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Suomen hankintalainsäädäntö perustuu EY:n perustamissopimukseen ja hankintojakoskeviin direktiiveihin sekä maailman kauppajärjestön (WTO) sopimusten määräyksiinjulkisen sektorin hankintamenettelyistä. Unionin parlamentti sekä neuvosto hyväksyi-vät hankintadirektiivit vuonna 2004. Suomessa direktiivit tulivat sovellettaviksi uudellahankintalailla (348/ 2007) ja erityisalojen hankintalailla (349/ 2007) koskien vesi- ja ener-giahuollon, liikenteen ja postipalveluiden alalla toimivia yksiköitä, sekä valtioneuvostonhankinta-asetuksella (Vnp 614/2007).

Julkisiin hankintoihin yhdistetyn läpinäkyvyyden on katsottu lisäävän kilpailua ja johta-van hintojen alentumiseen ja julkisen sektorin säästöihin. Menojen vähentämisen ta-voitteena on julkisen sektorin fiskaalinen tasapaino. Uudistettu lainsäädäntö tähtääilmoituskäytäntöjen yhtenäistämiseen, mikä on omiaan optimoimaan kilpailun tarjo-amat hyödyt, eli myös lisäämään rajoja ylittävää tarjontaa. Tavaroita ja palveluita tarjoa-villa ei ole kilpailluissa olosuhteissa edellytyksiä lähteä nostamaan hintoja, vaan yritys-ten on muulla tavalla, mm. innovoimalla ja lisäämällä tuottavuutta, turvattavakannattavuutensa.

Vaikka julkisten hankintojen bruttokansantuoteosuus on EU:ssa pysynyt vuodesta 1995(17,26%) lähes samalla tasolla, hankinnoissa on kysymys suurista ja kasvavista summis-

9

ta. Komission mukaan jo vuonna 2002 kokonaissumma nousi 1 500 miljardiin euroon,mikä tarkoitti 16,3 % EU:n bruttokansantuotteesta. Julkiset hankinnat ovat kasvaneetunionissa keskimäärin 3-4 % vuodessa. Hankintojen merkitys on uusissa Itä-Euroopanjäsenmaissa selvästi suurempi kuin vanhoissa jäsenmaissa. Syynä tähän onperusinfrastruktuurin rakentamistarve.

Maittain julkisten hankintojen bkt-vaihtelu on ollut 2000-luvulla melko suurta. Italian(11,88 %) ja Hollannin (21,46 %) ääripäiden välissä on Suomi (16,45 %); tiedot ovatvuodelta 2002. Lähimmässä vertailumaassa Ruotsissa julkisten hankintojen bkt-osuuson ollut 1990-luvulla ja 2000-luvun alussa noin 20 %. 1990-luvulla kuntasektorin osto-palvelut ovat kasvaneet eritoten opetuksessa, sosiaali- ja terveydenhuollon ydinpalveluissaja niiden tukipalveluissa (siivous, ruokahuolto). Yksityisen sektorin kilpailuttaminen onjohtanut sikäläisten julkisten palvelujen laadun paranemiseen, toiminnan tehostumi-seen ja kustannusten alenemiseen.

Kun tarkastellaan EU:ta ja sen jäsenvaltioita julkisten hankintojen kannalta, olennaisiaovat ns. kynnysarvot, jotka ratkaisevat hankintaan liittyvän kilpailutavan ja hankinta-menettelyn koko EU:n alueella. Euroopassa EU-kynnysarvot ylittäviä hankintoja teh-dään vuosittain 220 miljardilla eurolla, mikä tarkoittaa noin 15 % kaikista julkisistahankinnoista. Toimialoista rakentamisen osuus on merkittävin. Koska suurin osa Euroo-passa tehtävistä julkisista hankinnoista ei ylitä EU-kynnysarvoja, vaan niissä keskitytäänselvästi pienempiin tavara- ja palveluostoihin sekä pieniin rakennusprojekteihin, han-kintojen ilmoitusmenettely on maakohtainen. Se ei kuitenkaan vapauta hankkijoitakilpailuttamisesta.

2.2. Julkisten hankintojen volyymit Suomessa

Julkisten hankintojen kokonaissumma yltää Suomessa 22,5 mrd euroon. Vuonna 1996kuntayhteisöjen (kunnat ja kuntayhtymät) osuuden arvioitiin olevan 57 % hankinnoista,kun valtion osuus oli 29 %. Muut hankintayksiköt (evankelis-luterilainen ja ortodoksi-nen kirkko seurakuntineen, sosiaaliturvarahastot, kuntien liikelaitokset) tekivät 14 %tilauksista. Kansantalouden tilinpidon luvuista päätellen tilanne ei ole kymmenessä vuo-dessa juuri muuttunut. Kun tiedetään, että kuntayhteisöjen hankinnoista merkittäväosa on ostoja muilta julkisyhteisöiltä ja pienhankintoja, jolloin hankintalakia ei sovelle-ta, ilmoitusvelvoitteellisten hankintojen kokonaissumma tältä osin rajautuu noin 13,6mrd euroon. Summasta kuntien osuus on kolme neljännestä.

Tilastoinnista on muistettava, että sitä on vaikeuttanut osin hankintojen näkökulmanpuute - etenkin hankintapäätösten lukumäärän suhteen. Varsinaiset hankintapäätöksetja hankinnan toteuttamiseen liittyvät täytäntöönpanopäätökset ovat saattaneet limittyäeli ne on voitu tulkita samaksi tai eri hankintatapahtumaksi, jolloin puute liittyy tietojenkeräämiseen.

Vanhan lain EU-ilmoitusmenettelyyn päätyi vuosittain noin 2 000 hankintaa. Tuolloinkauppa- ja teollisuusministeriö arvioi, että Suomen julkisen ilmoitusmenettelyn piirissäolevista hankinnoista 79 % oli tavarahankintoja, 14 % palveluhankintoja ja 7 %

10

rakennusurakoita; ja näistä kaikista vain 5 % hankittiin ulkomailta. On arvioitu, ettäsuhteellisen harvat hankintayksiköt pystyivät tekemään EU-kynnysarvoja ylittäviä han-kintoja. Näitä tahoja olivat lähinnä kunnat, niiden liikelaitokset, sairaanhoitopiirit, sai-raalat ja valtion laitokset.

Nyt kansallisten kynnysarvojen ja EU-kynnysarvojen väliin jää hankintoja noin 40 000kappaletta. Niitä ilmoitusvelvollisuus koskee uutena asiana. Hankintojen summa on noin9 mrd euroa. Näitä arvokkaammat hankinnat, noin 3,6 mrd euroa vuodessa, ovat kokoEU:n ilmoitusmenettelyn alaisia ilman kansallisia kevennyspykäliä. Kokonaan kynnys-arvojen alapuolelle ja hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle jäävien julkisten hankin-tojen määrä kohoaa 1,5 miljoonaan. Vaikka määrällisesti hankinnat painottuvat ns.pienhankintoihin, rahallisesti pienhankinnat ovat vain kymmenesosa kaikista julkisistahankinnoista.

Taulukko1: Hankintasäädöksien piiriin kuuluvat julkiset hankinnat 2004(valtio- ja kuntasektori). Lähde KTM.

Valtion, kuntien ja seurakuntien hankintaviranomaisia on ympäri maata. Seurakuntienhankinnat ovat volyymiltaan kuitenkin paljon pienempiä kuin ostot valtio- tai kunta-sektorilla. Evankelis-luterilaisen kirkon seurakunnissa toimintakuluista suurin osa onhenkilöstömenoja. Vuonna 2003 palvelujen ostot olivat noin viidennes toimintakuluista,ostosumman ollessa yhteensä 146 miljoonaa euroa. Aineita, tarvikkeita ja tavaroitaseurakunnat ostivat 88 miljoonan edestä. Seurakuntaa kohden palveluja ostettiin kes-kimäärin 250 000 eurolla ja tavaroita 151 000 eurolla. Ortodoksisen kirkon julkisethankinnat ovat olleet vain muutamia satoja tuhansia euroja vuodessa.

Yleisen järjestyksen, yleishallinnon, turvallisuuden, keskus- ja aluehallinnon, tuomiois-tuinten, työvoimahallinnon ylläpitäminen sekä moninainen koulutus-, tutkimus- jakehitystoimintaan osallistuminen ja jatkuva infrastruktuurin rakentaminen ja uusimi-nen kuuluvat valtiosektorin tehtäviin. Toiminnan ylläpitämisestä aiheutuu merkittäviäkustannuksia. Selvästi yli puolet sektorin toimittamista hankinnoista on palveluja, joitaostetaan noin 1,7 mrd eurolla. Ministeriöistä liikenne- ja viestintäministeriö tekee palvelu-hankintoja eniten.

EU-hankinnat Kansalliset hankinnat Pienhankinnat

Valtiosektori:hankintojen arvo 0,9 mrd euroa 2,3 mrd euroa 0,4 mrd euroa

hankintapäätöksiä 400 kpl 10 000 kpl satoja tuhansia

Kuntasektori:hankintojen arvo 2,7 mrd euroa 6,7 mrd euroa 1,0 mrd euroa

hankintapäätöksiä 1 200 kpl 30 000 kpl yli milj.

Yhteensä:hankintojen arvo 3,6 mrd euroa 9,0 mrd euroa 1,4 mrd euroa

hankintapäätöksiä 1 600 kpl 40 000 kpl 1,5 milj.

11

Julkisen sektorin hankintojen vaikuttavuus Suomen kansantalouteen käy ilmi tarkastel-taessa työllisyysvaikutuksia. Julkiset tavara- ja palveluhankinnat aiheuttavat sekä välilli-siä että välittömiä työllisyysvaikutuksia yritystoimintaan. Hankintojen kohteet välittyvättyöllistyvien toimialojen kautta. 1990-luvun puolivälissä tehtyjen laskelmien mukaanjulkisten hankintojen työllisyysvaikutuksista rakennusalan osuudeksi tuli 45 %, palvelu-alojen 33 %, tehdasteollisuuden 20 % ja muiden toimialojen 2 %. Henkilötyövuosialaskettiin 164 000 (v.1996), joskin laskelmissa oli jätetty huomiotta valtion ja kunta-yhteisöjen yleisöä palvelevia liikelaitoksia ja yhtiöitettyjä palvelulaitoksia. Luku on kui-tenkin suuri, jos sitä verrataan esim. kolmannen sektorin työvoimaan vuosikymmenenlopulla, jolloin kolmannen sektorin tehtäviin panostettiin yhteensä 66 000 henkilötyö-vuotta. Hankinnoilla on siten melko merkittävä vaikutus työllisyyteen ja myös kuntienverotuottoihin.

2.3. Alueellista tarkastelua

Julkisten hankintojen merkittävin tekijä Suomessa on kuitenkin kuntasektori. Hankin-nat muodostavat kunnissa ja kuntayhtymissä taloudellisesti tärkeän kokonaisuuden.Kuntien tavara- ja palveluostot sekä urakat aiheuttavat välittömiä tai välillisiä työllisyys-vaikutuksia n. 100 000 henkilötyövuoden verran. Esimerkiksi Uudellamaalla yksityiseltäsektorilta ostetaan tavaroita ja palveluja yli 1,3 mrd eurolla (v. 2001). Summana setarkoittaa viidesosaa kaikista kuntasektorin toimintamenoista. Etenkin pienyritystenyhteydessä korostuu paikallisuuden merkitys. Vaikka julkisten hankintojen ilmoitusvel-vollisuuden laajentaminen tähtääkin todellisen kilpailun lisäämiseen, edelleen paikalli-set toimijat tavoittelevat etupäässä paikallisia tai alueellisia tavara- ja palveluhankintoja.

Bruttokansantuote henkilöä kohden on pääkaupunkiseudulla selvästi suurempi kuinPohjois-Karjalassa tai Lapissa. Tuotanto ja rahavirrat ovat keskittyneet pääosin Etelä-Suomeen. Helsingin seudun kuntien tavarahankinnat ovat melkein kymmenkertaisetLappiin verrattuna. On selvää, että julkiset hankinnat tehdään pääosin alueilla, joissatuotannon mahdollistavia ihmisiä eli myös kuluttajia on suhteellisesti eniten. Toisaaltakuntien määrä on Suomessa suuri, joten hankintoja tehdään eri puolilla maata.Ilmoituskäytäntöjen muuttumisen myötä julkisia hankintoja voi tavoitella entistä hel-pommin ja kauempaa jo pelkästään maan sisällä. Informaatiostruktuuri on edistämässätasavertaisia kilpailulähtökohtia tarjoajien kesken, eikä lokaalisuus ole niin kahlitsevaseikka kuin ennen. Toisaalta paikallisten toimijoiden suosimisesta luopuminen voidaanjoskus kokea epäoikeudenmukaisena.

Taulukkoon 2 on kerätty kuntien tunnuslukujen avulla tietoja hankituista aineista,tarvikkeista ja tavaroista tilikauden aikana eräissä maakunnissa. Kun otetaan huomioonkansalaisten kokonaistuotannon arvo ja asetetaan se paikalliseen yhteyteen, hankin-noissa pääkaupunkiseudun ja suurten keskittymien merkitysero syrjäseutuun supistuu.Kun Manner-Suomen maakuntia vertaillaan keskenään, tuottavimmat maakunnat te-kevät tavaraostoksia vähemmän kuin bkt:sta voisi päätellä. Heikoimmin tuottavuus-tarkastelussa pärjäävät maakunnat taas ostavat asukasta kohden enemmän kuin maa-kuntien bkt-taso antaisi olettaa. Asukasta kohden summat vaihtelevat maakunnittainkohtalaisesti. Summa yleensä kohoaa bruttokansantuoteosuuden mukana. Heikoim-

12

min pärjäävät maakunnat tekevät ostoja alle 300 eurolla asukasta kohden. Kasvukeskus-maakunnat kohoavat 400 euroon/asukas ja ylikin.

Taulukko 2: Julkisia hankintoja (aineet, tarvikkeet ja tavarat) maakunnittain 2005.Luvut arvioitu Tilastokeskuksen kuntatilastoja hyödyntäen.

Suomessa kuntasektorin asiakaspalveluiden ostot yksityisiltä ovat viimeisen kymmenenvuoden aikana olleet selvässä yli 10 %:n kasvussa. Sosiaali- ja terveystoimen palvelujenkasvu on noussut keskimäärin yli 13 %. Muiden palveluiden ostoista mainittakoonyhdyskuntapalvelut, joiden ostot ovat lisääntyneet samana ajanjaksona 15,6 % vuo-dessa. Yhdyskuntapalvelut pitävät sisällään mm. ympäristön huoltoa sekä liikenneväylien,puistojen ja yleisten alueiden kunnostusta. Esimerkiksi sosiaalisen yrittäjyyden näkökul-masta yhdyskuntapalveluiden kysynnän tasainen kasvu voi olla huomionarvoista, vaik-kakin edellä esitettyihin lukuihin sisältyy kuntien ja kuntayhtymien sisäisiä eriä.

3. Hankintojen tekeminen

3.1. Hankintayksiköt ja -käytännöt

Laki julkisista hankinnoista määrittelee hankintayksiköt seuraavasti (6 §):1) Valtion, kunnan ja kuntayhtymien viranomaiset; 2) evankelis-luterilainen kirkko jaortodoksinen kirkko sekä niiden seurakunnat ja muut viranomaiset; 3) valtion liike-laitoksista annetun lain (1185/2002) mukaiset liikelaitokset; 4) julkisoikeudelliset lai-tokset; julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan oikeushenkilöä, joka on nimen-omaisesti perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla eiole teollista tai kaupallista luonnetta ja jota rahoittaa pääasiallisesti 1-4 kohdassatarkoitettu hankintayksikkö; jonka johto on 1-4- kohdassa tarkoitetun hankinta-yksikön valvonnan alainen; taikka jonka hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä1-4 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö nimeää yli puolet; sekä 5) mikä tahansahankinnan tekijä silloin, kun se on saanut hankinnan tekemistä varten tukea ylipuolet hankinnan arvosta 1-4 kohdassa tarkoitetulta hankintayksiköltä.

Hankintakäytännöillä tarkoitetaan lähinnä lain määrittelemiä tarjousmenettelyjä elihankintamenettelyjä, ilmoitusvelvollisuuksia, tarjouspyynnön sisältövelvoitteita ja eh-

Uusimaa Pirkanmaa Etelä Keski- Keski- Kainuu

-Karjala -Suomi Pohjanmaa

Aineet, 392 450 336 244 488 285

tarvikkeet ja

tavarat (euroa)/

asukas

bkt/asukas 134,8 97,6 92,6 82,9 79,2 70,2

koko maa=100

13

dokkaiden sekä tarjousten yleisiä valintaperusteita. Lisäksi prosessiin kuuluu käytäntöjä,jotka liittyvät päätöksistä tiedottamiseen, hankintasopimukseen ja oikeusturvakeinoihin.Sisältövelvoitteista ja valintaperusteista kerrotaan suosituksien yhteydessä enemmän.Laki julkisista hankinnoista toteaa tarjouksen valinnasta seuraavasti:

Tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannaltakokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteidenmukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tar-jouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansi-oita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttö-kustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea,huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- ja toteutusaikaa taikka elinkaari-kustannuksia. (62 §)

Hankintayksikkö voi kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidessaan ottaa huomi-oon myös asianomaisen yleisön tarpeisiin liittyviä taloudellisia ja laadullisia perustei-ta sekä ympäristövaatimusten täyttämiseen liittyviä perusteita, jos tällaiset perusteetovat mitattavissa ja liittyvät hankinnan kohteeseen. Samoin edellytyksin hankinta-yksikkö voi ottaa huomioon myös hankinnan kohteen käyttäjänä toimivan erityisenheikossa asemassa olevan väestönosan tarpeisiin liittyviä perusteita, jos tällaiset te-kijät on määritelty teknisissä eritelmissä. (5§;44§).

KynnysarvotEU-kynnysarvot perustuvat WTO:n julkisia hankintoja koskevassa sopimuksessasovittuihin kynnysarvoihin, jotka on ilmaistu sopimuksen liitteessä erityisnosto-oikeuksin(SDR). Kun hankinta arvioidaan kynnysarvoon tai sen yli, siihen sovelletaanhankintadirektiivin ja hankintalain edellyttämiä yksityiskohtaisia velvoitteita.

EU-kynnysarvojen lisäksi uusi hankintalaki määrittelee kansallisen kynnysarvon. Tätenjulkiset hankinnat voidaan jakaa kolmeen ryhmään:

1) EU-hankinnat (EU-kynnysarvot ylittävät hankinnat)2) kansalliset hankinnat (kansallisen kynnysarvon ylittävät hankinnat, mutta EU-kynnysarvon alittavat hankinnat)3) pienhankinnat (kansallisen kynnysarvon alittavat hankinnat)

Taulukko 3. EU-kynnysarvot (Laki julkisista hankinnoista 16 §).

Hankintalaji Valtion keskushallinto Muut hankintaviranomaiset

-viranomainen

Kynnysarvo (euroa) Kynnysarvo (euroa)

Tavara- ja palveluhankinnat 137 000 211 000

Rakennusurakat 278 000 5 278 000

Käyttöoikeusurakat 5 278 000 5 278 000

Suunnittelukilpailut 137 000 211 000

14

Valtion keskushallintoviranomaisilla on muista hankintaviranomaisista poikkeavat EU-kynnysarvot. EU-kynnysarvojen alapuolelle jäävät hankinnat ovat kansalliseen kynnys-arvoon asti hankintalain alaisia, mutta niihin sovelletaan hankintadirektiivejäkevennettynä laista ilmenevällä tavalla. Kolmanteen ryhmään eli pienhankintoihin eisovelleta lakia julkisista hankinnoista, mutta niiden yhteydessä on noudatettava hyväähankintamenettelyä. Kynnysarvoihin ei sisälly arvonlisäveroa.

Taulukko 4. Kansalliset kynnysarvot (Laki julkisista hankinnoista 15 §).

Lainsäädännössä on eriytetty vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalveluiden alal-la toimivien yksiköiden julkiset hankinnat omaksi kokonaisuudeksi. Erityisalojen EU-kynnysarvot poikkeavat ylöspäin muun toiminnan kynnysarvoista.

Taulukko 5. EU-kynnysarvot erityisaloille (Laki vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja posti-palveluiden alalla toimivien yksiköiden hankinnoista 12 §).

IlmoitusvelvollisuusPienyritysten näkökulmasta ja kannalta olisi suotavaa, että kansalliset kynnysarvot olisi-vat matalat. Sitä kautta yritykset pääsevät tavoittelemaan kokoonsa nähden kohtuulli-sia tilauksia hankintaviranomaisten ilmoitusten perusteella. Toisaalta taas hankinta-viranomainen ei kannata liian alhaisia kynnyksiä kasvavien ilmoitusmenettelykäytäntöjentakia. Siksi lainsäätäjä on yrittänyt löytää tason, joka takaisi kilpailun ja tyydyttäisi koko-naisuudessa eniten eli tavoittaisi lain tarkoituksen.

Hankintalaji Hankintaviranomainen

Kynnysarvo (euroa)

Tavara- ja palveluhankinnat 15 000

Käyttöoikeussopimukset 15 000

Terveydenhoito- ja sosiaali- 50 000

palvelut ja koulutuspalvelut

yhteishankintana

Rakennusurakat 100 000

Käyttöoikeusurakat 100 000

Suunnittelukilpailut 15 000

Hankintalaji Kynnysarvo (euroa)

Tavara- ja palveluhankinnat 422 000

Rakennusurakat 5 278 000

15

Ehkä tärkein uudistus onkin hankintailmoitusvelvollisuuden laajentaminen. Avoin ja riit-tävän tehokas hankinnoista ilmoittaminen kuuluu kilpailuttamiseen. Lain ja asetuksenmukaan hankintalain soveltamisalaan kuuluvista hankinnoista, sekä EU-kynnysarvot ettäkansalliset kynnysarvot ylittävistä, pitää ilmoittaa ilmaisella julkisten hankintojensähköisellä kanavalla (HILMA; hankintailmoitukset.fi), jota ylläpitää kauppa- ja teolli-suusministeriö. Kun hankintailmoitus on sisällä sähköisessä järjestelmässä, sen voi jul-kaista myös muualla.

Sähköisessä ilmoitusportaalissa näkyy julkisten hankintojen runsaus. Uusia ilmoituksiakirjataan 100-200 kappaletta päivittäin. Sivustot ovat uusi tapa löytää liiketoiminta-mahdollisuuksia, sillä käynnissä olevat hankintamenettelyt ja myös ennakkotiedot tule-vista hankinnoista ovat yrittäjien ulottuvilla. Ennakkoilmoitusmenettelyllä hankintayksikkölyhentää laissa säädettyjä tarjousaikoja; sama tarkoitus on erityisalojen kausi-ilmoitus-menettelyllä. EU-hankinnat välittyvät EU:n viralliseen lehteen ja eurooppalaisellesähköiselle sivustolle (ted.europa.eu). Tarkempia tietoja ilmoituskäytännöistä löytyyHILMA:n sivustoilta.

Huomionarvoista on se, että hankintailmoituksen sisältö ratkaisee mikäli ilmoitus jatarjouspyyntö poikkeavat toisistaan. Yrittäjiä eli tarjousten jättäjiä sähköinen kanavapalvelee myös jälki-ilmoitusten kautta hankinnan keskeydyttyä ja sopimuksen jo ratket-tua. Hankintojen jälki-ilmoitukset ovat pakollisia hankintaviranomaisille. EU:n kilpailu-viranomaiset seuraavat niiden avulla sisämarkkinoiden toimivuutta. Pienhankintojenilmoittaminen ministeriön kanavalla on myös mahdollista, mutta se jää hankintayksikönomaan harkintaan.

Hankintamenettelyjen määräajatTarjousta suunnittelevan yrittäjän on annettava reagoida ilmoituksessa esiteltyyn han-kintaan kohtuuajassa. Vaikka kansallisissa hankinnoissa ei ole annettu varsinaisia määrä-aikoja osallistumishakemuksen tekemiseen tai tarjousten jättämiseen, määräaikojen onoltava riittäviä vaadituille toimille. EU-kynnysarvon ylittäville hankinnoille on ilmoitettumääräajat. Taulukossa 6 on EU-hankintojen vähimmäismääräaikataulukko; erityisaloilleon vielä omat määräaikansa, joita ei tässä esitellä.

16

Menettelytapa Ei ennakkoilmoitusta Ennakkoilmoitus julkaistu

Avoin menettelyTavara, palvelu jarakennusurakka

Tarjousten jättäminen

- jos hankintailmoitustehty sähköisesti

- jos tarjousasiakirjatsähköisesti saatavilla

Rajoitettu menettely,neuvottelumenettely jakilpailullinenneuvottelumenettelyOsallistumishakemuksen jättäminen

- jos hankintailm. tehtysähköisesti

Tarjousten jättäminenrajoitetussa menettelyssä

- jos tarjousasiakirjatsähköisesti saatavilla

Nopeutettu rajoitettu taineuvottelumenettelyOsallistumishakemuksenjättäminen

- jos hankintailmoitus tehtysähköisesti

Tarjousten jättäminenrajoitetussa menettelyssä

KäyttöoikeusurakatOsallistumishakemuksenjättäminen

Aliurakoidenosallistumishakemuksenjättäminen

Tarjousten jättäminen

Ilmoituksen lähettämistäseuraavasta päivästä:

- vähintään 52 päivää



Ilmoituksen lähettämistäseuraavasta päivästä:




Vähintään 37 päivää ilmoituksenlähettämistä seuraavasta päivästä


Vähintään 40 päivää tarjouspyynnönlähettämispäivästä

Vähintään 35 päivääjulkaisupäivästä



Vähintään 22 päiväätarjouspyynnön lähettämispäivästä

Vähintään 22 päivääjulkaisupäivästä



Vähintään 10 päivää tarjouspyynnönlähettämispäivästä tai julkaisupäivästä



Vähintään 10 päivää tarjouspyynnönlähettämispäivästä tai julkaisupäivästä

Jälki-ilmoitus 48 päivää sopimuksen 48 päivää sopimuksensyntymisestä syntymisestä



Vähintään 40 päivää tarjous-pyynnön lähettämispäivästä

Taulukko 6: EU-hankintamenettelyjen tärkeimmät määräajat. Lähde: Valtion hankintakäsikirja 2007.

17

Hankintojen menettelytavatLaki määrittelee joukon julkisia hankintoja, joita laki ei koske. Tässä ryhmässä ovat sa-lassa pidettävät hankinnat, jotka liittyvät esim. puolustukseen. Maan ja rakennustenvuokrasopimukset, työsopimukset, hankinnat yhteishankintayksiköiltä ja tutkimus- jakehittämispalvelut ovat myös lain ulkopuolella hyötyyn liittyvin erityisehdoin. Hankinta-laki määrittelee mm. televisio- ja radiotoiminnan erityisaseman.

Hankintalakia ei sovelleta sidosyksikköhankintoihin. Sidosyksikkö on muodollisesti eril-linen ja päätöksenteon kannalta itsenäinen yksikkö, mutta sen valvonta kuuluuhankintayksikölle tai yhdessä hankintayksiköille samalla tavalla kuin hankintayksikönomien toimipaikkojen valvonta. Lisäedellytyksenä on, että pääosa sidosyksikön toimin-nasta harjoitetaan hankintayksikön tai hankintayksiköiden kanssa.

Hankintayksikön on noudatettava hankinnoissa sovittuja menettelytapoja, jotka on kir-jattu lakiin. Ne ovat käytännössä samat kaikilla hankinnoilla, mutta käytettävä menet-tely riippuu hankinnan arvosta, kohteesta, luonteesta, monimutkaisuudesta,valintaperusteesta, ajasta, toimittajien lukumäärästä, neuvottelutarpeesta ja hankinta-yksikön ammattitaidosta ja asiantuntemuksesta. Kilpailutustapoja ovat:

- Avoin menettely: hankintayksikkö julkaisee hankintailmoituksen ja kaikki halukkaattoimittajat voivat tehdä tarjouksen.

- Rajoitettu menettely: hankintayksikkö julkaisee hankintailmoituksen ja kaikki haluk-kaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Hankintayksikön valitsemat ehdokkaatvoivat tehdä tarjouksen.

- Neuvottelumenettely: hankintayksikkö julkaisee hankintailmoituksen ja kaikki haluk-kaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Hankintayksikkö neuvottelee hankin-tasopimuksen ehdoista valitsemiensa toimittajien kanssa.

- Kilpailullinen neuvottelumenettely: hankintayksikkö julkaisee hankintailmoituksenja kaikki halukkaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Hankintayksikkö neu-vottelee menettelyyn hyväksyttyjen ehdokkaiden kanssa löytääkseen yhden tai use-an ratkaisun, joka vastaa sen tarpeita ja jonka perusteella valittuja ehdokkaita pyy-detään tekemään tarjouksensa.

- Suorahankinta: ei hankintailmoitusta. Neuvottelumahdollisuus yhden tai useammantoimittajan kanssa. Laki määrittelee edellytykset.

- Puitesopimukset ja puitejärjestelyt: raamisopimuksia, joiden kaikki ehdot eivät oleselvillä kilpailuttamisen aikana. On yhden tai usean toimittajan välinen sopimus, so-pimusjakson ollessa enintään neljä vuotta.

- Suunnittelukilpailu: suunnitelman hankinta kilpailun kautta. Tuomaristo ratkaiseekilpailun ja mahdollisesti jaetaan palkintoja.

- Dynaaminen hankintajärjestelmä: täysin sähköinen menettely tavanomaisille ja ylei-sesti saataville tuotteille.

- Sähköinen huutokauppa: huutokauppamenettely alenevin hinnoin. Edellyttää tois-ta hankintamenettelyä, jossa tarjoajat on arvioitu ja tarjoukset käsitelty.

18

Kansalliset kynnysarvot ylittävät, mutta EU-arvot alittavat hankinnat suoritetaan pää-sääntöisesti avointa tai rajoitettua menettelyä käyttäen. Hankinnan kohteina ovat sel-keästi määritellyt tuotteet ja palvelut, joille on luotu kansainvälinen hankintasanasto(CPV-koodit).

Avoimen menettelyn seurauksena hankintaviranomainen saa paljon tarjouksia. Näinollen hankintaviranomainen asettaakin ratkaisuperusteeksi usein hinnan, jotta tarjous-ten käsittely olisi kohtuudella hallittavissa. Jos kokonaistaloudellista edullisuutta pide-tään valintaperusteena, hankkijoita neuvotaan asettamaan sopiva määräarviointikriteereitä tarjousten runsauden takia. Ennen tarjousten käsittelyä hankkijanpitää arvioida tarjouksen jättäneiden yritysten kelpoisuus.

Kuten avoimessa menettelyssä, myös rajoitetussa menettelyssä julkaistaan ilmoitus säh-köisessä ilmoituskanavassa. Kiinnostuneiden yritysten tulee ilmoittautuaosallistumishakemuksella hankintayksikölle määräaikaan mennessä. Hankinnan luon-ne ja laajuus määrittävät kyseisen määräajan pituuden. Hankintayksikkö valitsee toimit-tajat tarjouskilpailuun ilmoittautuneiden joukosta, kuten laki määrää.

Hankintayksiköllä on valta ennalta rajata niiden ehdokkaiden määrä, joille pyyntötarjouksesta toimitetaan. Tämä tieto on käytävä ilmi hankintailmoituksesta. Koska ky-symyksessä ei ole pienhankinta, jossa pidetään riittävänä ja hyväksyttävänä kolmea tarjoa-jaa, kansalliset ja EU-kynnysarvot ylittyvissä hankinnoissa edellytetään vähintään viittäehdokasta, joille tarjouspyyntöasiakirjat toimitetaan yhtä aikaa.

Vain erityiset perusteet sallivat pyynnöt ja keskustelut selvennyksistä ja täsmennyksistä,jotka koskevat tarjouksen sisältöä tai tilaajan vaatimuksia. Jos keskusteluja käydään, neon käytävä kaikkien ehdokastarjoajien kanssa tasapuolisesti, jollei erityisiä syitä saaduistatarjouksista ilmene. On muistettava, että laki kieltää ns. tinkimiskierrokset eli hinnan-laskuun tähtäävät hintaneuvottelut.

Neuvottelumenettely on hankintamenettelynä poikkeuksellinen. Siinä on sallittua toi-mittajaa valitessa käynnistää neuvottelut toimittajien kanssa. Laki säätää ja kieltää mah-dollisuuden käydä tinkimiskierroksia, joten neuvotteluihin ryhtyminen on tarkasti pe-rusteltava. Laki sallii neuvottelumenettelyyn siirtymisen esimerkiksi silloin, kun yhtä-kään esitettyä tarjousta ei voida sellaisenaan hyväksyä tai kun tarjoukset ylittävät talous-arviot, ja on edelleen ilmiselvä tarve viedä hankintaa eteenpäin muutetussa muodossa.

Käytännössä tavanomainen kilpailuttaminen ei aina ole mahdollista. Kun hankintaasuunnitellaan ja asian luonne tunnistetaan, voidaan ottaa käyttöön neuvontamenettelymyös itsenäisenä hankintamuotona. Hankintatapa pitää käydä ilmi hankinta-ilmoituksesta. Neuvottelumenettelyyn päädytään, kun kokonaishinnoittelu on mahdo-ton toteuttaa asiaan liittyvien riskien ja palvelujen luonteen takia. Henkisten palvelujenosalta sopimuserittely saattaa olla ylivoimainen tehtävä parhaan tarjouksen löytämisek-si avoimella tai rajoitetulla menettelyllä. Neuvontamenettelyssä tarjouksille sallitaan tiettyepämääräisyys, sillä reunaehdot tarkentuvat neuvotteluissa. Ilman erityistä perusteluaneuvottelumenettely on sallittu hankintalaissa (66§) kansalliset kynnysarvot ylittävissä,mutta EU-arvot alittavissa hankinnoissa.

19

Kilpailullinen neuvottelumenettely on jalostuneempi muoto perinteisestä neuvottelu-menettelystä; sen kohteena ovat monimutkaiset hankinnat, ja lähes aina EU-kynnys-arvot ylittävissä hankinnoissa. Edellytyksenä ovat hankinnan tavoitteita ja sisältöä kos-keva hankekuvaus ja vaiheittaiset neuvottelut.

Suorahankinnat ovat hankintoja ilman ilmoitusta ja kilpailuttamista. Hankinta-viranomainen tekee tilauksen ilman tarjouspyyntöä tai tarjouskilpailua järjestämättä.Menettelyn edellytyksenä ovat laista ilmenevät erityiset perusteet, joita tulkitaan sup-peasti. Menettelyyn voidaan päätyä, jos esimerkiksi on vain yksi toimittaja, tai joskilpailuttamiseen ei ole aikaa eikä aikapula johdu hankintaviranomaisesta. Raaka-aine-markkinoilla noteeratut tavarat on mahdollista hankkia suorahankintana. On arvioitu,että suorahankintoja tehdään julkisissa palveluissa enemmän kuin julkisissa tavarahankin-noissa.

Kansallisen kynnysarvon ylittävistä hankintamenettelyistä ja -päätöksistä voi tarjous-pyyntöön vastannut valittaa markkinatuomioistuimeen, mutta pienhankintojen osaltatilanne on toinen. Markkinatuomioistuimeen tehdyt valitukset koskevat pääosintarjouspyyntöjen sisällöstä tai tulkinnasta johtuvia erimielisyyksiä.

Tarjoajien kelpoisuuskriteeritHankintalaki edellyttää entistä selkeämmin, että ennen tarjousten vertailua on hankinta-viranomaisen arvioitava tarjoajien kelpoisuus ja tarjoajien edellytykset hankinnan to-teuttamiseen. Kelpoisuuden eli soveltuvuuden arviointi merkitsee selvitystä onko toi-mittajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Avoi-messa menettelyssä, jossa kaikki halukkaat saavat tehdä tarjouksia, soveltuvuus arvioi-daan vasta hankintaviranomaisen saatua tarjoukset. Rajoitettuina menettelyinä alkavis-sa hankintatapahtumissa hankintayksikkö päättää osallistumishakemusten saapumisenjälkeen tarjoajan soveltuvuudesta tarjouskilpaan. Tarvittaessa hankintayksikkö voi vaa-tia todistuksia ja selvityksiä lain puitteissa, suhteellisuusperiaatteella. Esimerkkeinä mai-nittakoon referenssiluettelot, laadunvalvontaselvitykset tai henkilöstöselvitykset. Niidenedellyttämisestä on kuitenkin ilmoitettava jo hankintailmoituksessa.

Tarjoajien selviä poissulkemisperusteita on kirjattu lakiin koko joukko. Pakollisina eräätlainvoimaisella tuomiolla todetut törkeät rikokset. Mukaan normistoon on kirjattu myöshankintaviranomaisille jätetyt harkinnanvaraiset poissulkemisperusteet, joissa voidaanottaa huomioon mm. rikkomuksen tai laiminlyönnin vakavuus, yhteys hankinnan koh-teeseen ja kulunut aika.

Tarjouskilpailusta poissulkemisen peruste voi olla myös sosiaalisten velvoitteiden nou-dattamatta jättäminen. Esimerkiksi työntekijöiden yhdenvertaista kohtelua koskeviennormien noudattamatta jättäminen saattaa johtaa poissulkemiseen.

Hankintayksiköiden toimintaa helpottaa toimittajarekisteri, joka on hankintayksikön taimuiden hankintayksiköiden tai yhteisöjen ylläpitämä rekisteri, johon on hyväksytty netavarantoimittajat ja palvelujen tuottajat ja urakoitsijat, jotka täyttävät hankintayksikönasettamat yleiset rekisteröintiehdot.

20

3.2. Hankintayksiköiden asema

Julkisten hankintojen merkittävyydestä huolimatta vain hyvin harvoissa kunnissa jakuntayhtymissä on hankintatoimintaan erikoistunutta henkilöstöä, ja hankintojen vaa-timat toimenpiteet on usein tehty muiden toimien ohella. Kokonaisuuden toimivuudenyhteydessä on huomautettu ammattimaisen otteen tarpeesta. Jos tarjoajat ovat myyn-nin ammattilaisia, hankintoja tekevien tulisi myös olla ammattilaisia. Edelleen hankinta-prosessista aiheutuvien valitusten ennaltaehkäisemiseksi tulisi juuri tähän seikkaan kiin-nittää huomiota varsinkin nyt, kun hankintakäytännöt ovat uusia.

Hankintaviranomaisten lain ja sen tarjoamien mahdollisuuksien tuntemuksen lisäämi-nen on oleellista. Sosiaalisen aspektin ja esim. ympäristönäkökohtien huomiointi liittyyhankinnan suunnitteluvaiheeseen, ja niistä voi päättää vain hankinnan tekijä. Näkökul-mista lobbaaminen ja niistä tiedottaminen voivat olla kehityksen kannalta tärkeää.Työpajojen ja vastaavien huomioiminen riippuu myös niiden omasta aktiivisuudesta.Hankintaviranomaisten luovuus ja uskallus rakentaa hankintailmoituksia ja tarjous-pyyntöjä lain sallimia mahdollisuuksia käyttäen edellyttää tavaroiden ja palvelujentarjoajien parempaa esilletuloa.

Euroopan unionissa tehtyjen selvitysten mukaan hankintaviranomaisten taipumuksenaon turvautua skaalojen ekonomiaan omien kustannuspaineidensa takia. Sosiaalista kri-teeriä ei erityisemmin haluta painottaa, vaan hinta ja tuotto ratkaisevat. Tämä saattaaheijastua sosiaalisiin yrityksiin niin, että tuottavuusvaateiden edessä ne palkkaavat vaintyökykyisimpiä vajaakuntoisia.

Ammattitaito merkitsee hankintayksiköissä hyödyn ja kokonaistaloudellisen edullisuu-den parempaa arviointikykyä. Käytännössä se voi tarkoittaa esim. sitä, osataanko edul-lisuus laskea sosiaalisen hyödyn ja kokonaisuuden kannalta oikein.

3.3. Julkiset palveluhankinnat ja välityömarkkinat

Kunta- ja palvelurakenneuudistushankkeessa (PARAS) valtio on velvoittanut kunnat laa-timaan itselleen hankintastrategian, tavoitteena hankintatoimen tehostaminen. Tämäjohtanee jatkossa kuntien yhteishankintayksiköiden käyttöön ja niiden edelleen kehit-tämiseen. Pk-yritysten kannalta tilanne voi olla haastava yritysten valmiuksien ja kyky-jen suhteen, sillä pienillä yrityksillä ei ole suurtuotannon etuja. Toisaalta tuotanto-markkinoiden keskittyminen ei ole hankintaviranomaisten, pienyritysten, eikä kilpailunmyönteisiä seurauksia painottavan lainlaatijan näkökannalta hyvä asia.

Suomen Kuntaliiton yleisissä hankintaohjeissa ei anneta ohjeita kunnan hankinta-strategiaan vaikuttavista seikoista eikä suositella erityistä palvelustrategiaa.Kunnallispoliittinen tavoitteenasettelu ja hankintalain edellyttämä kilpailuttaminen pi-detään erillään. Tämä tarkoittaa sitä, että viime kädessä kunta päättää, mitkä palvelutja missä laajuudessa toteutetaan ns. omana työnä tai yhteistyössä muiden kuntien kanssa.Edelleen kunnan päätäntävaltaan kuuluu myös se, missä määrin vapaita markkinoita

21

käytetään hyväksi. Hankintalainsäädäntöä sovelletaan heti, kun kunta alkaa kilpailuttaaulkopuolisia tuottajaehdokkaita.

Kunnallispolitiikan harjoittaminen on kielletty hankintakilpailun yhteydessä. Sääntönäon, että hankintaa ei saa tehdä esimerkiksi kunnan verotuloja tai työllisyysnäkökohtiapainottaen ja antaen niiden ratkaista hankintapäätöksen. Muiden kilpailuun osallistuji-en syrjiminen on täten lailla estetty. Hankinnan suunnittelijoiden liikkumavara on kui-tenkin siinä, että hankinnan sisältö voidaan määritellä niin, että esimerkiksi paikallisillayrittäjillä on edellytykset ottaa osaa kilpailuun tasavertaisina toimijoina. Kuntienhankintaohjeistus muistuttaa, että tämä koskee etenkin seudullisia ja alueellisiayhteishankintoja. Hankintaviranomaisella on täysi oikeus ostaa mitä se haluaa, muttajulkisena hankkijana se ei voi ostaa mitä tahansa.

Kolmas sektori on ollut tarjoamassa julkiselle sektorille mahdollisuutta sijoittaapalkkatukityöllistettäviä, työhön valmennettavia ja harjoittelijoita erilaisiin työtehtäviin.Mukaan on tullut yksilölliset kuntouttavan työtoiminnan muodot ja myös kuntouttavatryhmämuodot. Kolmannen sektorin toimijat ovat vastanneet hankintaviranomaistentarjouspyyntöihin ja ovat pärjänneet kilpailussa hyvin.

Välityömarkkinoiden kehittyessä kaksinapaiseen suuntaan enin osa vaikeastityöllistettävistä sijoittuu palkkatuella ns. siirtymätyömarkkinoille kolmannelle sektorilletai muualle, jonka jälkeen heidät osoitetaan markkinasektorin tarjoamille työpaikoille,koulutukseen tai takaisin reserviksi. Toinen osa vaikeasti työllistettävistä siirtyy ns.välittäville työmarkkinoille, mikä tarkoittaa kolmannen sektorin lohkoa tai vastaavaa,jonne vaikeasti työllistettävät pitkäaikaistyöttömät jäävät pidemmäksi aikaa, jotkut jopapysyvästi. Välittävillä markkinoilla pitkäaikaistyöttömät ovat pitkälti työllistämispalvelunkäyttäjäasiakkaita, joiden työllistämisen kustannuksista vastaa kunta.

Kunnilla ja muilla hankintaviranomaisilla on mahdollisuus luoda asiakaspaketti, jossatarjotaan asiansa osaaville toimijoille - kuuluivat ne kolmannelle sektorille tai muualle -mahdollisuutta olla sekä voimaannuttamassa että työllistämässä vaikeasti työllistyviä.Järjestösektori on toiminnallinen kenttä, jossa eri jäsentoiminnan muodot voivat ollaosana kuntouttamista, kun taas yhdistysten liiketoiminta, esim. sosiaalisen yritystoimin-nan muodossa, on varsinaisesti työllistämässä asiakasta. Tarjouspyynnöissä voi korostaatoimittajan erikoisroolia ja innovatiivisuutta. Kummastakin palvelusta, elivoimaannuttamis- ja työpalvelusta, hankintaviranomainen pyytää tarjoukset, jotka kä-sitellään ja pisteytetään yhteispakettina, jonka kokonaistaloudellinen edullisuus ratkai-see tarjoajan valinnan.

Monet järjestöt voivat tarjota molemmat palvelut saman tiskin takaa. Yhdistysten teh-tävä on varmistaa pätevän henkilöstön saanti, mikä edellyttää osaamistakuntouttamisessa sekä itse työn ohjauksessa. Etenkin sosiaalisessa yritystoiminnassariittävä työn ohjauksen varmistaminen on välttämätöntä. Osatyökykyisten ohjaamiseenpitää panostaa enemmän kuin muiden työntekijöiden työn johtamiseen, ja se on huo-mioitava jo harkittaessa sosiaalista yritystoimintaa yritysmuodoksi. Työvoimakustannuksettulevat sisältämään piiloeriä, joita on toisinaan hankala ottaa etukäteen huomioon suun-

22

nitteluvaiheessa. Osatyökykyisiin panostettava ohjaus, ohjaajan työajan ja työpanoksenarvo, on paljolti kiinni myös työllistettävistä. Tällä hetkellä julkinen tuki ei yllä varsinai-sesti työn ohjauksen järjestämiseen ja sen ylläpitoon.

Jos hankinta edellyttää sosiaalialan erityisosaamista, on mahdollista ottaa huomioonsosiaalisia näkökohtia tarjoajien soveltuvuusarvioinneissa. Tarjoajan “sosiaalisen suori-tuskyvyn” tai “sosiaalisen vastuun” huomioiminen edellyttää sen liittymistä tarjoajantekniseen suorituskykyyn, joka on tarpeellinen tietyn hankinnan toteuttamiseksi. Tois-taiseksi (syksyllä 2007) sosiaalisten syiden määrittely on Suomessa vielä kesken.

EU-kynnysarvot alittavissa hankinnoissa on mahdollisuus tehdä sosiaali-, terveys- taikoulutuspalvelujahankintoja suorahankintana. Hankintamenettely on määritelty laissa.Julkaisematta hankintailmoitusta hankintaviranomainen voi valita yhden tai usean toi-mittajan, jonka kanssa hankintayksikkö neuvottelee sopimuksen ehdoista. Menettelynehtona on, että tarjouskilpailun järjestäminen, neuvottelumenettelyn käyttö tai palve-lun tarjoajan vaihtaminen olisi ilmeisen kohtuutonta tai erityisen epätarkoituksenmukaistaasiakkaan kannalta merkittävän hoito- tai asiakassuhteen turvaamiseksi (67§). Suora-hankintaa voidaan käyttää vain yksittäisissä tapauksissa.

4. Sosiaalisten yritysten asema julkisissa hankinnoissa

4.1. Liiketoimintamahdollisuuksien hyödyntäminen

On syytä korostaa sosiaalisten yritysten ja sosiaalipalveluja tarjoavien yritysten välistäeroa. Sosiaalisessa yrityksessä työllistetään vajaakuntoisia ja pitkäaikaistyöttömiä ja sevoi toimia millä alalla tahansa. Sosiaalipalveluyritys taas rinnastuu lähinnä tavanomai-siin palveluyrityksiin.

Sosiaalisen yritystoiminnan kehittämisnäkymiin julkinen hankintatoimi tuo oman lisän-sä. Kuntasektorilla ydintoimialat kuten sosiaalipalvelut ovat enenevästi ulkoistamisen jayksityisen kilpailuttamisen kohteena, eli yritystoiminnan tavoitettavissa.

Sosiaalinen yritystoiminta ei tällä hetkellä ole liiemmin levittäytynyt sosiaalisektorille.Vain muutama prosentti aloittaneista yrityksistä ilmoittaa erityisesti sosiaalipalvelut toimi-alakseen. Toisaalta kotipalvelut, kuten siivousala, ovat suosittuja sosiaalisen yritystoi-minnan aloja. Kunnissa ulkoistamiskehityksen odotetaan leviävän myös koulu-, terve-ys- ja sosiaalipalveluihin liittyviin tukipalveluihin, kuten kiinteistöjen ylläpitopalveluihintai toimitilojen käyttäjille tarkoitettuihin palveluihin. Sosiaalisista yrityksistä n. 8 % ontällä hetkellä isännöinti- ja kiinteistöaloilla. Toimitilojen käyttäjäpalveluiden yksi mah-dollinen liiketoimintamuoto on palvelulaitosten ruokahuolto, jonka toteuttaminen siir-tynee jatkossa myös yksityiselle sektorille.

Kun sosiaalisia yrityksiä luokitellaan, havaitaan eri toimialoja olevan jo melko runsaasti.Yrityksiä on rekisteröitynyt kuitenkin tällä hetkellä niin vähän (126 yritystä), ettei toimiala-kehitystä tai sosiaalisen yritystoiminnan suuntautumista voida ennustaa. Erittelemätön

23

rakennustoiminta on tällä hetkellä yksi suurimmista sosiaalisen yritystoiminnan toimia-loista (7 %), kuten puuteollisuuskin (8 %), joten esim. lisääntyvä korjausrakentaminenvoi olla yksi vahvistuvista aloista.

4.2. Toimittajille asetettavat vaatimukset

Toimittaja on taho, joka voitettuaan kilpailun tuottaa hankintaviranomaiselle tai kol-mannelle osapuolelle tuotteen tai palvelun tarjouksen mukaisesti. On mahdotonta arvi-oida, miten suuren osan esimerkiksi sosiaaliset yritykset voivat jatkossa saada julkisiahankintoja vuodessa. Niihin pätevät samat pykälät ja kilpailuttamissäännöt kuin mui-hinkin yrityksiin. Hankintalaki kuitenkin tuo esiin mahdollisuuden, jossa yritystoimintasaattaa rinnastua työpajatoimintaan (14§). Julkinen hankintayksikkö voi rajoittaa tarjous-kilpailuun osallistumisen työkeskuksille tai vastaaville yksiköille taikka varata hankinnantoteuttamisen tapahtuvaksi työohjelmien yhteydessä, jos asianomaisten työntekijöidenenemmistö on vammaisia, jotka eivät vammansa luonteen tai vakavuuden vuoksi voiharjoittaa ammattitoimintaa tavanomaisissa olosuhteissa. Hankintailmoituksessa on il-moitettava sopimuksen olevan varattu työkeskuksille tai työohjelmien yhteydessä to-teutettavaksi.

Sosiaalisen yrityksen vähimmäissäännön mukaan yrityksessä pitää olla 30 % vajaakun-toisia tai pitkäaikaistyöttömiä, kuitenkin niin, että ainakin yksi työntekijä on vajaakun-toinen. Sosiaalisten yritysten rinnastaminen työkeskuksiin on kiinni vajaakuntoinen javammainen käsitteiden määrittelystä. Vielä keskeneräisten linjauksien mukaan vam-maisuuden ehdoiksi voidaan asettaa:

• sosiaalihuoltolain (710/ 1982) 27 d tai sosiaalihuoltolain 27 e toiminnan piirissä olevat henkilöt• vammaispalvelulain (380/1987) perusteella lain palveluiden piirissä olevat henkilöt• kehitysvammalain (519/ 1977) perusteella lain palveluiden piirissä olevat henkilöt• julkista työvoimapalveluista annetun lain (1295/2002) 7 § 6) kohdan mukaisesti vajaakuntoiset henkilöt

Ainakin yhden näistä ehdoista on toteuduttava. Mikäli lain tulkinta pitää paikkansa,neljäs kohta mahdollistaa sosiaalisille yrityksille osallistua kilpailuun omanaerityisryhmänään työkeskusten ja vastaavien kanssa. Haasteelliseksi osallisuuden tekeeyrityksen työllistämissääntö. Mikäli lain tulkinnan ja kirjaimen mukaan yksikön työnte-kijöistä tulee olla yli 50 % vammaisia, eli vajaakuntoisia, suuri osa sosiaalisista yrityksis-tä rajautuu lain ulkopuolelle.

Lokakuuhun 2007 mennessä työministeriöön on rekisteröitynyt 126 sosiaalista yritystä.Rekisteröintihetken tietojen mukaan yrityksissä on yhteensä 506 työntekijää, joistavajaakuntoisia 187 ja pitkäaikaistyöttömiä 59. Yrityksistä 40 % ilmoittaa työllistävänsävain yhden työntekijän, joka on vajaakuntoinen, eli lain vähimmäisedellytys täyttyy. So-siaalisista yrityksistä 17 %:lla vajaakuntoisten osuus on tasan puolet työvoimasta. Yri-tyksistä 44 % ilmoittaa vajaakuntoisten osuudeksi yli puolet työvoimastaan. Vaikkasektorin toimialojen kirjo on aika lavea, ainakin osa sosiaalisista yrityksistä voidaan teo-riassa rinnastaa työpajoihin.

24

Jos hankintaviranomaisten käytäntö johtaa sosiaalisten seikkojen huomioonottamiseenja työkeskuskilpailutusten lisääntymiseen, laki voi johtaa siihen, että sosiaalisten yritys-ten henkilöstörakenteissa tapahtuu muutoksia ja vajaakuntoisten osuus työvoimastanousee, eli toiminta yrityksissä tarjoaa yhä useammalle markkinasektorillatyöllistymiskynnykseen törmänneelle osatyökykyiselle mahdollisuuden osallistua työhön.

4.3. Sosiaalisten yritysten valmiudet toimittajarooliin

Sosiaalinen yritys on yritys muiden joukossa, joskin toiminnan tulosta tai vaikuttavuuttavoidaan arvioida hyvinkin eri tavalla kuin pelkästään voittoa tavoittelevan tavanomai-sen yrityksen tapauksessa. Kysymykseen saattaa tulla sosiaalinen tilinpito, jossa muu-tenkin kuin rahallisin mittarein punnitaan kannattavuutta esimerkiksi työntekijänvoimaantumisen tai työvalmiuksien paranemisen kautta. Tilinpidon käyttö Suomessaon vielä vähäistä.

Sosiaalisen yrityksen taustalla saattaa olla yhdistys tai yksityinen yrittäjä, jolleosatyökykyisten palkkaaminen on taloudellisesti kannattavaa, mutta yrityksen taustallasaattaa olla myös kunta, jonka tarkoitus on olla lisäämässä sosiaalista panostusta osinmyös sosiaali- ja terveydenhoitokulujen supistamistarkoituksessa. Jos sosiaalinen yrityskuuluu kuntasektoriin, eli se tulkitaan kunnan sidosyksiköksi, hankintalaki ei sitä koske,ja sille osoitetaan tilauksia pääsääntöisesti kilpailuttamatta (in-house hankinta).

EU-kynnysarvot ylittäviä hankintoja tehdään kunnissa keskimäärin kolme kappalettavuodessa; toisissa enemmän, toisissa taas vähemmän. Kansallisia hankintoja tehdäännoin 70 kappaletta kuntaa kohden. Koska alle 15 000 euroa maksavien pienhankintojenmäärä yksittäisissä kunnissa liikkuu tuhansissa, pienyritysten mahdollisuudet saada nii-tä ovat tietysti hankintalain alaisia tilauksia paremmat. Toisaalta ilmoitusvelvollisuudenlaajennus tuo kansalliset hankinnat pienyrittäjän ulottuville helpommin.

Hankintaviranomaisen näkökulmasta sosiaaliset yritykset ovat marginaalinen toimitta-jajoukko, mikäli asiaa puntaroidaan hankintamäärien ja summien kannalta. Vaikka so-siaalinen yritystoiminta on prosentuaalisesti kasvamassa, sen osallistuminen julkisiinhankintakilpailuihin ja toimituksiin on kuitenkin kokonaisuudessa vielä hyvin vähäistä,ja tulee olemaan jatkossakin. Perinteisten pk-yrittäjien tilanne tietysti on toinen.

Uutena liiketoimintamuotona, joka on liitetty julkisiin investointeihin ja rakennustöihin,on mainittu strateginen kumppanuus eli ns. PPP-malli (Public-Private-Partnership). Siinäjulkinen taho varmistaakseen lakisääteiset palveluvelvoitteensa perustaa yleensä projekti-yhtiön, johon osallistuu myös yksityisiä tahoja; tavoitteena on mahdollisimman kustannus-tehokas tapa tuottaa palveluja. Sama toimintamalli voidaan ulottaa esimerkiksi puolus-tusvoimien palveluhankintoihin.

25

5. Kuntasektorin tarjoamat liiketoimintamahdollisuudet

Valtio on viime vuosina muuttanut palvelulaitoksiaan tilaajaorganisaatioiksi, jotka osta-vat palveluja yksityiseltä sektorilta. Valtio on myös yksityistänyt ja yhtiöittänyt laitoksiaan.Kuntasektorilla vastaava suuntaus on ollut hitaampaa, mutta kunnissakin kehityssuun-ta on palvelun tuottajasta sen järjestäjäksi. Se voidaan käytännössä toteuttaa tilaaja-tuottaja-mallissa, jossa kunta ostaa yrityksiltä palveluja itselleen tai kolmannelle osa-puolelle.

Seuraavassa käydään läpi kuntasektorin tai sen perusyksikön, kunnan, tilausten tarjo-amia mahdollisuuksia yritystoiminnalle tavara- ja palveluhankintojen, ja tarkemmin vie-lä sosiaali- ja terveyspalvelujen hankintojen kautta; lopuksi tarkastellaan rakennus-toimintaan liittyviä julkisia hankintoja korjausrakentamisen kannalta.

Tavara- ja palveluhankinnat

Vaikka yrittäjän on jatkossa helpompi haravoida julkisia hankintoja laajemmalta alueel-ta, on luontevaa, että pienyrityksen mielenkiinto kohdistuu ensiksi kotikunnan tai lähi-seudun tarjoamiin mahdollisuuksiin. Esimerkiksi Lahden kokoinen kaupunki tekeeasiakaspalvelujen ostoja n. 113 miljoonalla eurolla vuodessa (v. 2004), n. 70 % siitävaltiolta, kunnilta ja kuntayhtymältä. Asiakaspalveluiden ostot muilta ovat kuitenkinlähes 30 %, ja niiden määrä on kasvussa.

Lahdessa hyödykkeiden hankintavolyymin arvo on 249 milj. euroa (v. 2005); hyödyke-hankintoja tehdään yli 10 000 toimittajalta vuodessa. Yli neljä viidesosaa näistä toimit-tajista tekee vuodessa alle 5 000 eurolla kauppoja kaupungin kanssa. Vain noin 6 %toimittajista tekee vuosittain yli 20 000 eurolla hyödykekauppoja kaupungin hankinta-toimen kanssa, kuitenkin kaupungin hankintavolyymin koko arvosta tämän ryhmänosuus on lähes 95 %.

Lahti on päätynyt naapurikuntiensa kanssa alueelliseen hankintatoimeen, mikä tarkoit-taa palvelujen ja tavaroiden yhteishankintakilpailutuksia ja niistä tiedottamista. Keskit-täminen tuo säästöjä, mikä EU:n tavoitteiden näkökulmasta on suotavaa, ja kuntienresursoinnin kannalta järkevää.

Uudenmaan kuntasektorilla (34 kuntaa) asiakaspalvelujen kaikista ostoista yli neljännestehdään yksityiseltä sektorilta. Välituotepalvelut ovat kunnan omaa palvelutuotantoavarten hankittuja ostoja, kuten toimisto- ja pankkipalveluja. Niistä noin 4/5 hankitaanyksityiseltä sektorilta (v. 2001).

Sosiaali- ja terveyspalvelut

Hankintalaissa on liite B, joka luettelee ns. toissijaisia julkisia palveluhankintoja, joitahankintadirektiivit eivät pääsääntöisesti koske - paitsi teknisten määrittelyjen ja jälki-ilmoitusvelvollisuuden suhteen. EU:n CPV-koodisto määrittelee palvelut, jotka kuuluvatliitteen soveltamisalaan.

26

EU:n hankintadirektiivit määrittelevät sekä työvoiman ja työn välittämisen palvelut ettäsosiaali- ja terveydenhuollon palvelut toissijaisiin palveluhankintoihin. Sosiaali- ja terve-ydenhuollon palveluhankintamenettelystä säädetään kansallisten hankintojen mukaanedellä esitetyin täsmennyksin. Keskustelua on käyty sosiaali- ja terveyspalveluiden laa-jemmasta vapauttamisesta, ja esille on noussut esimerkiksi monikansallisten yritystenvaikutus kilpailuun, hintatasoon ja palveluiden laatuun - eikä aina positiivisessa mieles-sä.

Terveydenhuollon kokonaistuotos jakaantuu siten, että julkinen osa on noin 77 % jayksityissektori 23 %. Vuonna 2005 kuntien ja kuntayhtymien yksityisten asiakaspalvelujenostot olivat 250 miljoonaa euroa. Palvelutuotannon arvo on ollut kasvussa sekä yksityi-sellä että julkisella puolella. Pienemmissä kaupungeissa ja kunnissa perusterveydenhoitoon pohjautunut suhteellisen hyvin toimivaan kunnalliseen järjestelyyn. Tämä onkin erässyy, miksi yksityisten terveyspalvelujen kasvuyrityksiä on ollut kohtalaisen vähän. Yksi-tyiset terveyspalvelut ovat olleet lähinnä julkista täydentäviä. Pienyritysten haaste onjatkossakin niiden koko, sillä suuruudesta on ilmiselvää etua kilpailtaessa terveyden-huollon julkisista hankinnoista.

Julkisista terveyspalveluhankinnoista suuntautuu vasta kymmenesosa yksityisen tervey-denhuollon piiriin (yritykset ja kolmas sektori). Terveydenhuollon yksityisten osto-palveluiden ennakoidaan kuitenkin lisääntyvän.

Kuntasektorin asiakaspalveluiden ostot yksityisiltä ovat vuosina 1997-2005 olleet sel-vässä kasvussa, keskimääräisen kasvun ollessa 12,3 % vuodessa. Sosiaali- ja terveys-toimen palvelujen kasvu on noussut keskimäärin 13,4 %. Esimerkiksi kotipalvelujenostot ovat lisääntyneet 9,1 %:n vuosivauhdilla ja muut vanhusten ja vammaisten palve-lut 16,9 % vuodessa. Sosiaalipalvelujen ostot kunnissa ovat kasvaneet lähinnämajoituksen sisältävissä sosiaalipalveluissa. Eräs markkinalähtöinen väline avohuollonostopalveluissa on palveluseteli, jonka käyttö lisääntyy.

Vuonna 2005 kuntien sosiaalihuoltoon hankitut yksityiset asiakaspalvelut yltivät jo 990miljoonaan euroon. Terveyspalveluihin verrattuna yksityisen toiminnan kasvu on ollutripeämpää juuri sosiaalipalveluissa. Julkinen palvelutuotanto ei kuitenkaan ole syrjäytynyt,koska väestö on ikääntymässä ja palveluntarve lisääntyy.

Kauppa - ja teollisuusministeriön arvion mukaan sosiaali- ja terveyspalveluiden hankin-noista jää kansallisen kynnysarvon (50 000 euroa) alapuolelle noin 30 prosenttia. Kysy-myksessä ovat tavallaan sosiaali- ja terveyspalveluiden pienhankinnat, joiden sähköinenilmoitusmenettely on vapaaehtoista, mutta kilpailuttaminen pakollista.

Korjausrakentaminen

Kansantalouden tilinpidon mukaan neljä viidesosaa kuntayhteisöjen investoinneistasuuntautuu rakentamiseen. On arvioitu, että yritysten osuus kuntien rakennus-investoinneista on tällä hetkellä kolme neljännestä. Pienyrittämisen kannalta mielen-

27

kiintoisen mahdollisuuden tarjoaa julkinen korjausrakentaminen, jonka tiedetään jat-kossa yleistyvän.

Ympäristöministeriön korjausrakentamisen strategiassa vuosille 2007-2017 korostetaankorjausrakentamisen työvaltaisuutta suhteessa uudisrakentamiseen. Koko maassa kai-ken korjausrakentamisen työvoimavolyymi vuonna 2006 nousi 100 000 henkilötyö-vuoteen. Strategiassa todetaan korjausmarkkinoiden kehittymättömyys. Toimijoita alal-la on paljon, ne ovat pieniä ja niiden osaaminen on vaihtelevaa. Edelleen todetaan, ettäkorjaustoimenpiteet ovat yksilöllisiä ja korjaamiseen räätälöityjä palveluja on vaikea saada.Julkisessa korjausrakentamisessa hinta on jatkossakin ratkaisevassa asemassa, muttalaatutekijöiden merkitys ja ammattimainen työn jälki korostuu entisestään.

Korjausrakentamisen kokonaisvolyymi on kahdenkymmenen vuoden aikana kaksinker-taistunut. Vuonna 2006 Suomessa korjaamiseen käytetty rahamäärä oli noin 7 miljar-dia euroa. Julkisten rakennusten osuus rakennuskannan kerrosalasta on ollut noin 11%. Julkisten kiinteistöjen neliömäärillä korjaustarve nousee noin 800 miljoonaan euroonvuodessa. 2000-luvun alkupuolella seurakuntien investoinnit liikkuivat n. 120 miljoo-nassa eurossa vuodessa. Vuonna 2004 korjausrakentamisen osuus oli kirkon investoin-neista noin kolmannes. Koska rakentamisen kansalliset kynnysarvot ovat korkeat, mel-koinen osa korjauksista jää hankintalain soveltamisalan alapuolelle eikä ilmoitusvelvol-lisuus niitä koske.

6. Suosituksia hankintayksiköille ja sosiaalisille yrityksille

Edellä olevissa luvuissa on käsitelty julkisten hankintojen kysyntää ja tarjontaa sekä näi-den vaikutuksia sosiaalisten yritysten liiketoimintamahdollisuuksiin. Tässä viimeisessäluvussa kuvataan erilaisia menettelytapoja, joita hankintoja tekevät julkiset tai julkisestirahoitetut yhteisöt ja suorituksia tavaroina ja palveluina tuottavat sosiaaliset yrityksetvoivat soveltaa pyrkiessään omalta kannaltaan edulliseen lopputulokseen.

Sosiaalisille yrityksille on luonnollisesti tavoiteltavaa saada aikaiseksi liiketoimintaa julki-sista hankinnoista joko tavaran tai palvelun tuottajana. Hankinnan kohdistuminen työ-elämästä syrjäytymisvaarassa olevia henkilöitä työllistävälle yritykselle voi olla erityisenhyödyllistä myös julkiselle taloudelle, sillä työllistymisellä on erilaisia positiivisia vaiku-tuksia, joilla on myös taloudellista arvoa. Nämä ilmeiset hyötytekijät on tunnistettu, jamonessa kunnassa ja kaupungissa onkin jo ryhdytty toimenpiteisiin sosiaalisten näkö-kohtien huomioimiseksi julkisissa hankinnoissa. Toisaalta kuitenkin sosiaalistenkriteereiden soveltamiseen liittyy riski erilaisista oikeudellisista näkemyksistä ja sitä kauttamyös valitusprosesseista.

Sosiaalisten kriteereiden soveltamisen yleistyminen on omiaan luomaan suotuisaa kilpailu-ympäristöä sosiaalisille yrityksille ja muille työllistäville yrityksille. Kuitenkin samaan ai-kaan on uhkana, että mikroyritykset, jollaisia lähes kaikki maan sosiaalisista yrityksistä

28

ovat, eivät pysty olemaan tarjoajina rajallisen kapasiteettinsa vuoksi. Näin ollen sosiaa-listen yritysten on oltava kykeneviä rakentamaan yhteistyötä muiden yritysten kanssa.

Seuraavassa kuvataan pääpiirteissään niitä toimintatapoja, joita hankintayksiköillä onkäytettävissään sosiaalisten näkökohtien huomioon ottamisessa. Tämän jälkeen kuva-taan niitä yritysten käytettävissä olevia toimintamuotoja, joilla ne voivat päästä uskotta-vasti mukaan myös niihin kilpailutuksiin, joissa kapasiteettivaatimuksia on mahdotontatäyttää yksin toimien.

6.1. Hankkijoille suositeltavat menettelytavat

Hankintatoiminnan kehittämisessä yleensä on edessä melkoinen työsarka. On tarvettayleisesti kehittää hankintakäytäntöjä siten, että yrityskentällä oleva innovatiivisuus tu-lee nykyistä paremmin hyödynnettyä edistämään tuottavuuden kasvua julkisella sekto-rilla. Tähän yritysten innovatiivisuuteen voi hyvinkin sisältyä sellaista luovuutta, jokamadaltaa vaikeassa työmarkkina-asemassa olevien ihmisten kynnystä päästä tasaver-taisesti työllistymään avoimille työmarkkinoille. Toinen keskeinen kehittämisalue onhankintapäätöksissä sovellettavien kriteeristöjen kehittäminen huomioimaan sosiaali-set ja sitä kautta yhteiskuntataloudelliset seikat tavalla, joka kestää oikeudellisen tar-kastelun ja estää siten hyvän asian kaatumisen hankintapäätöksistä tehtävien valitus-ten vyöryyn. Molempiin haasteisiin on epäilemättä mahdollista vastata.

Yritysten innovatiivisuuden hyödyntäminen julkisissa hankinnoissaVakiintuneilla tarjouspyyntökäytännöillä on ominaisuuksia, jotka vaikuttavat monin ta-voin estävästi innovatiivisuuden toteutumiseen. Hankintojen sisältö ja tarjouskilpailuissakäytettävät valintakriteerit eivät käytännössä juurikaan luo mitään kannusteita osaami-sen, tarjottavien suoritteiden ja toimintatapojen kehittämiseen. Myöskään hankinta-sopimukset eivät luo kannusteita yhteistoimintaan, kun kumppanuuden elementit puut-tuvat. Sopimusjaksot ovat usein myös varsin lyhyitä, jolloin kysyntänäkymän lyhyys vai-keuttaa suunnittelua ja luo esteitä innovaatiotoiminnalle. Myös se rajoittaa luovuutta,että tarjouspyynnöt - usein ilmeisen tarpeettomasti - etukäteen rajoittavat toimittaja-yritysten toimintamahdollisuuksia. Monet yritykset ovat myös ymmärrettävästi koke-neet niin, että hyötyjen ja riskien jakautuminen ei ole mitenkään oikeudenmukaista.Ongelmana on usein pidetty myös avoimuuden, vuorovaikutteisuuden ja luottamuksenmatalahkoa tasoa. Kunkin hankintayksikön olisikin siis aiheellista tehdä selvityksiä siitä,mitkä tarjouspyynnössä esitetyistä hankittavan tuotteen määrittelyistä todella ovat ai-heellisia ja mitkä eivät.

Näin epäilemättä päästäisiin lähemmäs sitä julkisen sektorin tehokkuustasoa, joka onedellytyksenä esimerkiksi hyvinvointipalveluiden tuottamiselle nykyistä pienemmällähenkilöstömäärällä, mutta millään tavalla hiostamatta alalla toimivia ihmisiä. Yrityksillä- niiden joukossa myös sosiaalisilla yrityksillä - on varmasti sitä tietämystä, joka mahdol-listaa työn tehokkaamman organisoinnin. Tätä tietämystä julkisen sektorin toimijoidenolisi opittava hyödyntämään. Näin on mahdollista saada irti täysi hyöty ydintoimintoihinkeskittymisestä ja näitä julkisyhteisöjen ydintoimintojen suorittamista tukevien palvelui-den ulkoistamisesta.

29

Mitä paremmin ostajaorganisaatio siis kykenee hallitsemaan hankintatoimintansa ja mitäparemmin se osaa rakentaa erilaisia innovaatiokannusteita, sitä enemmän on mahdol-lista saada hyötyä markkinoiden tarjonnasta. Yritysten innovatiivisuuden hyödyntämi-nen julkisissa hankinnoissa luo myös perustaa yritysten motivaatiolle aikaisempaakinaktiivisemman tuotekehitystyön tekemiseen. Jos ja kun tämä kehityskulku saadaan alulle,voi julkinen sektori saada hyödykseen yhä merkittävämmän tuottavuuden kasvun.

Yrityksillä olevan innovaatiopotentiaalin hyödyntämiseksi julkiset tahot voisivat konk-reettisina toimenpiteinä kehittää kumppanuuksia yritysten kanssa ja tehdäkumppanuussopimuksia sääntelemään kehittämisyhteistyötä. Myös pitkäkestoistenpuitesopimusten ja -järjestelyjen käyttäminen hankinnoissa edesauttaisi tehokkuudenja tuottavuuden suotuisaa kehitystä julkisella sektorilla. Näiden toimenpiteiden toteut-taminen julkisella sektorilla epäilemättä edellyttää sekä asennemuutoksia että hankinta-osaamisen ja varsinkin sopimusoikeudellisen osaamisen oleellista kehittämistä hankin-toja tekevissä organisaatioissa.

Sosiaalisten kriteereiden soveltaminen julkisissa hankinnoissaKoska sosiaalisilla tekijöillä todistettavasti on julkistaloudellista merkitystä, ollaan useis-sa kunnissa ja kaupungeissa ottamassa käyttöön sosiaalisia kriteereitä julkisissa hankin-noissa. Käytännön hankintatoiminnassa tullaan näkemään mille tasolle sosiaalistenkriteereiden painoarvo kilpailutuksissa asettuu. On oletettavaa, että mitään yhtä ja yh-tenäistä käytäntöä asiassa ei tule muodostumaan, vaan painoarvo tulee liikkumaanjollakin vaihteluvälillä monien eri tekijöiden vaikuttaessa painotuksen määrään. Ehkä eiole edes mahdollista, että painoarvo vakiintuisi kiinteäksi. Jo pelkästään hankintojenerilainen luonne pakottanee painotusprosentin liikkumaan jollakin vaihteluvälillä.

Painotuksen määrittelyn perustaksi tarvitaan laskelmaa, jolla arvioidaan ja määritetääntyöllistymisen julkistaloudellisia vaikutuksia. Laskelmassa on tehtävä vertailu jo työssäolevien, työllistämistoimenpiteissä olevien ja vielä työllistymättä olevien henkilöiden jul-kiselle taloudelle aiheuttamien tuottojen ja kulujen määristä. Tuottoina laskelmassa ovatverotuotot ja niihin liittyvinä sosiaaliturvamaksutuotot, kun taas kuluina laskelmassaesitetään työllisyydenhoitomenot. Säästöt sosiaali- ja terveydenhoitopalvelujen tuotan-nossa lasketaan niin ikään tuottopuolelle. Tosin niiden määrittäminen vaatii käytännös-sä paljon erilaista taustatietoa.

Lisäksi laskelmaan voidaan sisällyttää yhtäältä positiiviset kerroinvaikutukset ja negatii-viset vuototekijät, joskin niiden määrittäminen on varsin haasteellista. Kerroinvaikutuksiasyntyy rahan liikkuessa talouden rattaissa. Kun liikkeellä olevan rahan määrä taloudes-sa lisääntyy, kasvaa hyöty kuluttamisen kautta helposti moninkertaiseksi. Vuotoja taasvoi muodostua kahdella vaihtoehtoisella tavalla, sillä työllistämiseen käytetyn panos-tuksen hyöty yhteiskunnalle vähenee, jos työllistymistä olisikin tapahtunut ilman erityi-siä työllistämistoimia, tai työllistämistoimien kautta aikaan saatu työpaikka syrjäyttäätyöpaikan jossakin muualla eikä kokonaistyöllisyys siten ollenkaan parane.

Tällaisen esimerkkitapausten vertailun kautta voidaan siis saada viitteellistä tietoa sosi-aalisten tekijöiden julkistaloudellisista vaikutuksista, minkä pohjalta painotusprosenttia

30

voisi alkaa määrittämään. Tehtävänä se on erittäin haasteellinen, mutta ei mahdoton.Jo nykyisin olemassa olevat tutkimustiedot työllistämisen julkistaloudellisesta kannatta-vuudesta antavat jonkinlaista pohjaa painotusprosentin määrittelemiseksi sellaiseksi,että sen oikeasuhteisuutta voi objektiivisesti pitää perusteltuna.

Koska painotusprosentin määrittäminen myös oikeudellisen tarkastelun kestäväksi onvarsin haasteellista ja epäilemättä myös aikaa kuluttavaa, voidaan maininta sosiaalisistavaatimuksista sisällyttää hankintasopimuksen teknisiin eritelmiin. Tällöin niistä luonnol-lisesti mainitaan jo tarjouspyynnössä tai se tulee esille tarjouspyynnön liitteenälähetettävästä luonnoksesta tarjouskilpailun voittajan kanssa tehtäväksi hankinta-sopimukseksi.

Sosiaalisten näkökohtien ottaminen osaksi hankintasopimuksen sopimusehtoja on itseasiassa jopa parempi menettelytapa kuin sosiaalisten kriteerien sisällyttäminen jovalintapisteytykseen. Näin siksi, että sopimusehtojen osana ne ovat voittajasta riippu-mattomia ja pakollisia sopimusta toteutettaessa huomioon otettavia seikkoja. Tämä onsiten myös varmempi keino sosiaalisen perusteen toteutumisen varmistamiseksi, silläsosiaalisia kriteereitä pisteytykseen sisällytettäessä esimerkiksi työllistämisessä ansioitu-nut yritys voi kokonaistaloudellisuuden arvioinnin perusteella hyvinkin hävitä tarjous-kilpailun.

Kun sosiaaliset näkökohdat ovat mainittuna hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntö-asiakirjoissa, rajaa tämä luonnollisesti tarjoajien määrää, sillä kaikille yrityksille ei olemahdollista eikä aina edes järkevää ottaa tukityöllistettyjä hankinnan kohteena olevansuoritteen tai suoritteiden tuotantoon. Tämä on omiaan johtamaan siihen, että sosiaa-lisilla yrityksillä mahdollisesti on jopa varsin hyvä edustus tarjouksen jättävien yritystenjoukossa. Etukäteen tietoon tulleen sopimusehdon takia tarjouskilpailuun osallistumattajättäneillä yrityksillä saattaa mahdollisesti olla pyrkimystä kyseenalaistaa ehdon lailli-suus, joten etukäteen on tärkeää varmistua siitä, että ehdon sisällyttäminen sopimus-tekstiin täyttää kaikki laillisuuden edellytykset.

6.2. Sosiaalisille yrityksille suositeltavat menettelytavat

Julkiset hankinnat ovat sosiaalisille yrityksille varsin monia haasteita sisältävä mahdolli-suus. Mikroyrityksille monet tarjouspyynnön kohteena olevista hankinnoista ovat liiansuuria paloja haukattavaksi, vaikka ne olisivatkin lähellä kansallista kynnysarvoa, ja tie-don saaminen kynnysarvon alittavista hankinnoista taas ei välttämättä ole yrityksellevaivatonta, elleivät hankintayksiköt tiedota niistä muualla kuin vain sähköisen ilmoitus-kanavan kautta. Näin ollen monien yritysten on tarpeellista kehittää sekä toimitus- ettätiedonhankintakapasiteettiaan, jotta julkisten hankintojen tarjoamia liiketoiminta-mahdollisuuksia päästäisiin hyödyntämään.

Toimituskapasiteetin kehittäminen yksin ja omatoimisesti tehtynä luonnollisesti rasittaayrityksen rahoitusta, eikä se siten ole monelle yritykselle ainakaan lyhyellä aikavälillä

31

edes mahdollista. Näin ollen yritykselle on mahdollisuutena luoda yhteistyötä muidenyritysten kanssa. Yrityksille mahdollisina yhteistyömuotoina käsitellään jäljempänä tar-kemmin yritysyhteistyötä toteuttavia yritysverkostoja, konsortiorakenteita ja yhteisyri-tyksiä.

Kaikki nämä toimintamuodot vaativat onnistuakseen yritysten johtohenkilöiltäyhteistoimintakykyä, sekä verkostoitumis- ja kumppanuustaitoja. Suomalaisille yrityksil-le jopa valitettavan tyypillisenä piirteenä oleva yhteistyöhaluttomuus ja taipumus epä-luottamuksen ilmapiirin luomiseen sekä yhteistyöhön lähdettäessä pyrkimys ns.rusinoiden poimimiseen pullasta ovat kaikki omiaan vahingoittamaan kaikille yhteisenhyvän saavuttamista.

Yritysten ongelmana on usein osaamisen puuttuminen tarjolle tulemisessa markkinoil-la. Kysymys on yksinkertaisesti markkinointiosaamisen puutteesta. Julkisissa hankin-noissa tarvitaan jopa taitoa kehittää asiakkaan tavoitteita toteuttavia ratkaisuja ja osaa-mista näiden ratkaisujen saamisessa asiakkaan hyödynnettäväksi. Asiakasrajapinnassatoimimisessa onnistuminen edellyttää kahdensuuntaista tiedon ja palautteen kulkuaorganisaatioiden välillä ja sisällä.

Julkisina hankintoina hankittavien suoritteiden markkinoinnissa onnistuminen edellyt-tää siis yrityksen johtohenkilöiltä vahvaa markkinoinnin, yritystalouden ja juridiikan osaa-mista. Näillä osaamisalueilla on jopa täysin perustellusti korostuneen suuri merkitys yri-tyksen johtamisen onnistumisen edellytysten kannalta. Sosiaalialan ja teknisen alan osaa-misen merkitys puolestaan korostuu operatiivisen toiminnan johtamisessa ja toteutta-misessa. Yrityksen johdon soveltumaton ammatillinen tausta muodostaa todennäköi-sesti esteen yrityksen kehittymiselle ja johtaa jopa liialliseen riskien välttämiseen ja aikaamyöten myös kilpailukyvyn menettämiseen ja sitä kautta helposti jopa yrityksen vararik-koon.

Seuraavassa käsiteltävistä asioista tulee hyvin esille se, miten monisäikeinen asia julki-sen hankinnan kilpailutukseen osallistuminen yritykselle voi olla. Pelkästään tarjous-kilpailuun osallistuminen voi sitoa huomattavan paljon resursseja, mutta jos kilpailussamenestyminen edellyttääkin yhteistyötä muiden yritysten kanssa, lisääntyy asianmonimutkaisuus ja sen sisältämien kytkentöjen määrä vielä entisestään.

Tarjouskilpailuun osallistuminenJulkisen hankinnan tarjouskilpailuun osallistuminen on vaiheistettu prosessi. Se alkaalähtökohta-analyyseista ja jatkuu tavoitteiden asettamisen kautta työsuunnitteluun jaedelleen tarjouksen laatimiseen.

Lähtökohta-analyysitYrityksen toiminnan ja voimavarojen analysointi kuuluu kiinteänä osana yrityksen joh-tamiseen. Se on osa yhtä lailla strategista kuin operatiivista johtamista yritysjohtamisenmolemmilla osa-alueilla eli liiketoiminnan ja henkilöstön johtamisessa. Näille kaikillejohtamisen osa-alueille kuuluvia analyyseja tehdään yrityksen arvioidessa lähtökohtiaanjulkisen hankinnan tarjouskilpailuun osallistumiseen.

32

Lähtökohta-analyysin osa-alueita ovat taloudellisten ja toiminnallisten voimavarojenarviointi. Taloudellisen analyysin peruselementtejä ovat kannattavuuden jarahoituksellisen tilanteen tarkastelu. Toiminnallisten voimavarojen analysoinnin osa-alu-eita taas ovat tuotannollisen kapasiteetin ja osaamiseen liittyvien valmiuksien arviointi.Näihin kaikkiin analysointeihin liittyy erilaisten riskianalyysien tekeminen.

Sosiaalisessa yrityksessä lähtökohta-analyysi on täysin tavanomainen. Se ei siis millääntavalla poikkea muiden yritysten tekemistä vastaavista analyyseista. Edes yrityksenhenkilöstöön kohdistuva lähtökohta-analyysi ei ole tavanomaisesta poikkeava, sillä yhtälailla sosiaalisessa yrityksessä kuin kaikissa muissakin yrityksissä työntekijöillä on täysinsamanlaisia työkykyyn liittyviä rajoitteita. Yritysten henkilöstöresurssien laadullinen tasoluonnollisesti jossakin määrin vaihtelee. Laadulliselta tasoltaan paras työvoima voi hy-vinkin olla juuri sosiaalisessa yrityksessä.

Tavoitteiden asettaminenKun yritys lähtee mukaan hankintakilpailutuksiin asettaa se liiketoimilleen erilaisia talo-udellisia ja toiminnallisia tavoitteita. Taloudelliset tavoitteet liittyvät liiketoiminnan kan-nattavuuteen ja yrityksen rahoitukselliseen asemaan. Toiminnalliset tavoitteet puoles-taan liittyvät toiminnan organisoinnin onnistumiseen ja tuotannollisten resurssien mää-rälliseen ja laadulliseen kehittymiseen.

Tavoitteisiin lukeutuvat myös pitemmän aikavälin strategiset tavoitteet, sillä hankinta-kilpailuun osallistumiseen voi liittyä myös markkinaosuus- ja kasvutavoitteita, imago-tavoitteita, riippumattomuuspyrkimyksiä tai muita yrityksen aseman muuttamiseen liit-tyviä tavoitteita. Nämä tavoitteet yhdessä taloudellisten ja operatiivisten toiminnallistentavoitteiden ohella toimivat pohjana hankinnan toimittamiseen liittyvän toiminnan yk-sityiskohtaiselle suunnittelulle.

TehtäväsuunnitteluYrityksen suunnittelutoiminnot jaotellaan yleisesti pääpiirteissään strategiseen ja ope-ratiiviseen suunnitteluun. Sama logiikka on sovellettavissa myös julkisten hankintojenkilpailutuksiin osallistumiseen liittyviin suunnittelutoimintoihin. Strategisessa suunnit-telussa on peruselementteinä strateginen analyysi, strateginen ajattelu ja niiden pohjal-ta itse strategian muodostaminen. Näillä suunnitelmilla on hankinnan sopimuskauttapitemmälle ulottuvia sisältöjä. Operatiivinen suunnittelu taas pitää sisällään hankinnankohteena olevan suorituksen käytännön tuottamisen vaatimien toimintojen suunnitte-lun ja mukauttamistoimenpiteet suhteessa yrityksen muuhun liiketoimintaan.

Tarjouksen laatiminenTarjouspyynnön lähettäjä usein määrittelee sen, mitä kaikkea tarjoukseen sisällytetäänja miten tarjous konkreettisesti laaditaan. Tarjousta varten voi olla jopa valmis lomake,johon merkitään siinä pyydetyt tiedot. Vaikka tarjouksen voisikin laatia vapaamuotoisena,on sen käytännössä oltava tarjouspyynnön mukainen. Poikkeavuus tarjouspyynnön si-sällöstä voi hyvinkin johtua jopa väärinymmärryksestä, joten tarjouksen yhdenmukaisuustarjouspyynnön kanssa tulee aina pyrkiä varmistamaan.

33

Tarjous lähetetään joko yhdessä tai kahdessa eri kuoressa. Yksinkertaisia suoritteitatarjottaessa lähetetään usein vain yksi kuori, kun taas teknisesti monimutkaisemmissahankinnoissa tilaaja pyytää erikseen teknistä tarjousta ja hintatarjousta, jotka lähete-tään eri kuorissa.

Jos hankinnassa sovelletaan sosiaalisia kriteereitä ja niille on annettu valinnassa tiettypainotus, tulee sosiaalisen vastuun kantamisen osoittaminen osaksi tarjouksen teknistäosaa tai tarjouksen sisältämiä teknisiä kuvauksia tai mahdollisesti faktat kerrotaan tar-jouksen liitteessä. Muussa tapauksessa tiedot tulevat esitettäväksi myöhemmin eli vas-ta hankintasopimusta tehtäessä.

Yrityksen tietoturvallisuuden kannalta on tärkeää, että kaikki liikesalaisuutena pidettä-vät tiedot ilmaistaan tarjouksen liitteissä eikä itse tarjousasiakirjassa. Tällöin salaisiksiasetetaan tarjouksen jättäjän toimesta vain liiteasiakirjat ja itse tarjouksen julkiseksiasiakirjaksi tulemisesta ei koidu yritykselle mitään haittaa.

SeurantatoimenpiteetLähetettyä tarjousta on suositeltavaa seurata jälkikäteen. Jos tarjous on lähetetty kirje-kuoressa, voi sen perille saapumisesta pyrkiä varmistumaan yhteydenotollahankintayksikköön ennen tarjousten jättöajan päättymistä. Hankintapäätöksen jälkeenjulkistavat ja nähtävänä pidettävät asiakirjat taas saattavat mahdollisesti sisältää tietoa,joka voi olla hyödyksi muissa tarjouskilpailuissa.

Vaihtoehtoiset operaatiomuodot

Itsenäinen liiketoimintaKoska hankintayksiköt tekevät kooltaan hyvin erilaisia hankintoja, on osa niistä senverran pieniä, että jopa mikro- ja pienyrityksillä voi olla riittävästi resursseja itsenäiseentarjoajana olemiseen tarvitsematta luoda yhteistoimintaverkostoa. Luonnollisesti maan-tieteellisellä alueella voi olla vaikutusta siihen, minkä kokoisia hankintoja tehdään jamissä määrin. Asukasluvultaan suurten kuntien yksittäiset hankinnat ovat luonnollisestisuurempia kuin mitä ne ovat pienissä kunnissa. Näin ollen suurissa kunnissa vaaditaanyritykseltä mittavampaa toimituskapasiteettia, jotta olisi mahdollista itsenäisesti ollatoimittajan roolissa.

Itsenäisesti toimittaessa on yrityksen sopimuskuvio varsin yksinkertainen verrattuna ti-lanteeseen, jossa yrityksellä on yhteistyötä yhden tai useamman yrityksen kanssa. Kuntavallisesti käytetään tilaajan laatimia vakiomuotoisia sopimuksia tai vakioehtoja (JYSE94), tarvitaan oikeudellista asiantuntemusta korkeintaan toimittajan omien oikeuksienja velvollisuuksien selvittämisessä.

Yritysten yhteistyöYritykset voivat tehdä yhteistyötä varsin monella eri tavalla. Julkisten hankintojentoimittajaroolissa oltaessa yritysten yhteistyön tyypillisenä muotona on yhteistyösuoritteiden tuottamisessa ja siihen liittyvissä erilaisissa logistisissa toiminnoissa. Samoinalihankinta mutta mahdollisesti myös yhteiset investoinnit ja yhteistyö henkilöstötoimin-noissa saattavat tulla kysymykseen pyrittäessä kustannustehokkuuteen.

34

Varsinkin pienten sosiaalisten yritysten on aiheellista pyrkiä luomaan yhteistyötä mui-den yritysten kanssa. Käyttökelpoisia toimintamuotoja ovat yritysverkostot, konsortiotja yhteisyritykset. Kaikissa näissä yhteistyömuodoissa olisi pyrittävä yhteistyönpitkäaikaisuuteen ja jatkuvuuteen ja yhteistyö olisi nähtävä strategisena valintana pyrit-täessä kohti kasvua.

YritysverkostotYritysten verkostoyhteistyöllä tarkoitetaan yritysten sellaista pitkäjänteistä yhteistyötä,johon osallistuu useita yrityksiä eri rooleja toteuttavina. Verkostoyhteistyön tarkoituk-sena ja tavoitteena on kaikkien yhteistyöhön osallistuvien yritysten toiminnallisten jataloudellisten etujen toteutuminen. Verkostoyhteistyön hyödyt käytännössä toteutunevatparhaiten pienehköissä, vain muutamien yritysten muodostamissa verkostoissa.

Yritysten verkostoyhteistyössä tulee aina pyrkiä pitkäjänteisyyteen ja sen motiivina tu-lee aina olla kilpailuedun vahvistaminen. Kaukonäköisen strategisen hyödyn luomises-sa kantavina periaatteina ovat vastavuoroisuus, eri toimintojen välinen synergia ja kes-kinäinen riippuvuus. Tätä kautta myös sosiaaliset yritykset voivat olennaisesti parantaakilpailukykyään julkisten hankintojen markkinoilla.

KonsortiotYritysten välisenä yhteistyömuotona konsortio tarkoittaa työyhteenliittymää. Se on pe-rustettu liiketoiminnan harjoittamista varten ja sillä voi olla joko eri yritysten toimintojatai resursseja yhdistävä tarkoitus. Työyhteenliittymä voi olla luonteeltaan pysyvä tai sevoi myös olla hankeluontoiseen toimintaan liittyvänä vain väliaikainen rakenne.

Vaikka konsortioita onkin olemassa monen tyyppisiä, soveltuu julkisiin hankintoihinparhaiten sellainen konsortio, joka koordinoi, valvoo ja yhdistää konsortiojäsentensuoritteet asiakassuoritteeksi. Tällaisella konsortiolla on oltava jonkinlainen projekti-organisaatioon verrattavissa oleva rakenne. Tätä löyhempi ja pelkistetympi rakenne voitoki olla mahdollinen, mutta konsortion jäsenten välisten erimielisyyksien riski voi ollaolennaisen suuri. Toisaalta tuskin on tarvetta koordinaatiokonsortiota pitemmälle me-nevään konsortioon, joka huolehtisi konsortiojäsenten perustoiminnoista.

Italialaisten sosiaalisten yritysten tavoin konsortiomalli voisi olla käyttökelpoinen laajaltimyös suomalaisten sosiaalisten yritysten keskuudessa. Italialaisen mallin mukaisia ra-kenteita on tiettävästi jo kehitteillä myös Suomessa. Parhaimmillaan ne voivat olennai-sesti parantaa sosiaalisten yritysten kilpailukykyä julkisista hankinnoista kilpailtaessa.

YhteisyrityksetYritysten yhteisten pyrkimysten toteuttamisen pisimmälle menevin muoto on yhtiö-muotoisen yhteistyöorganisaation eli yhteisyrityksen perustaminen. Tyypillisesti yhteis-yritys on yhtiömuodoltaan osakeyhtiö, mutta myös muut yhtiömuodot ovat mahdolli-sia. Yhteisyrityksen perustaminen on hyvä vaihtoehto myös sosiaalisille yrityksillepysyväisluonteisen liiketoiminnan harjoittamisessa.

Yhteisyritysten perustaminen on tervetullutta myös sosiaalisten yritysten keskuuteen.

35

Yhteisyrityksen tarjoamia etuja ovat riskin jakautuminen osakkaiden kesken, toiminto-jen yhdistymiseen liittyvä yhteistoimintaetu ja mahdollisuus jopa varsin nopeaan liike-toiminnan laajentamiseen. Näiden etujen saavuttamisen edellytyksenä tietenkin on, ettäyhteisyrityksen osakkailla on yhteneväiset intressit ja näiden resurssit ovat toisiaan täy-dentäviä.

Kun yritykset lähtevät rakentamaan yhteisyritystä mm. julkisten hankintojen markki-noilla toimimista varten, on yhtiötä perustettaessa aiheellista käyttää asiantuntija-apua.Näin siksi, että oikeudellisten suhteiden määrä ja laatu asettaa varsin suuria haasteitayhteistyössä onnistumiselle.

Lopuksi

Teoksessa edellä on piirretty yleiskuvaa julkisten hankintojen tarjoamista liiketoiminta-mahdollisuuksista ja toisaalta sosiaalisten yritysten asemasta kilpailtaessa hankintojentoimittajan rooliin pääsemisestä. Lisäksi on luotu yleiskatsaus hankintoja tehtäessäsovellettaviin menettelytapoihin ja annettu suosituksia sekä hankintojen tekijöille ettäkilpailutuksiin osallistuville sosiaalisille yrityksille.

Yhteenvetona edellä esitetystä on, että Suomessa tehtävät julkiset hankinnat tarjoavatyrityksille runsaasti liiketoimintamahdollisuuksia. Julkisyhteisöille ne puolestaan tarjoa-vat yhden mahdollisen lisäkeinon pyrittäessä edistämään vaikeassa työmarkkina-ase-massa olevien ihmisten työllistymistä ja ehkäisemään heidän syrjäytymistään. Julkisethankinnat ovatkin itse asiassa varsin luonnollinen tapa edistää yhteiskunnallisen hyväntoteutumista, sillä tavaroiden ja palveluiden tuottaminen edellyttävät työsuorituksia ih-misiltä - heidän joukossaan työllistetyiltä osatyökykyisiltä, vammaisilta japitkäaikaistyöttömiltä.

On toivottavaa, että julkisyhteisöt vielä nykyistäkin enemmässä määrin aktivoituvat so-siaalisten näkökohtien huomioon ottamisessa julkisissa hankinnoissa. On myös toivot-tavaa, että sosiaaliset yritykset pieninä yrityksinä entistäkin enemmän aktivoituvat yh-teistyöhön muiden yritysten kanssa toimintakyvyn kehittämiseksi ja tarjontakapasiteetinlisäämiseksi. Näiden kehityskulkujen toteutumisen kautta on mahdollista saada hyödytulottumaan laajalle niin julkisella kuin myös yksityisellä sektorilla.

Lähteet

A report of the functioing of public procurement markets in the EU: benefits from theapplication of EU directives and challenges for the future. 03/02/2004.http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/public-proc-market-final-report_en.pdf

36

Helander, Voitto & Laaksonen, Harri (1999); Suomalainen kolmas sektori, rakenteelli-nen erittely ja kansainvälinen vertailu. STKL ry.

Hytönen, Tomi & Lehtomäki, Liisa (2007); Valtion hankintakäsikirja 2007. Valtiovarain-ministeriön julkaisuja 6/2007. Helsinki: EDITA.

Hytönen, Tomi (2005); Valtionhallinnon hankinnat 2005. Valtiovarainministeriö/ budjetti-osasto. http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/03_muut_asiakirjat/valtionhallinnon_hankinnat_2005.pdf

Julkisten hankintojen varaaminen työkeskuksille (2007); muistio. Sosiaali- ja terveysmi-nisteriö.

Kansantalouden tilinpito 1995-2006. Tilastokeskus.

Kääriäinen, Kimmo & Hytönen, Maarit & Niemelä, Kati & Salonen, Kari (2004);Kirkko muutosten keskellä. Kirkon tutkimuskeskuksen julkaisuja 89. Tampere.

Laki julkisista hankinnoista 348/2007 (2007); Suomen säädöskokoelma. Helsinki: EDITA.

Laki vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköidenhankinnoista 349/2007 (2007); Suomen säädöskokoelma. Helsinki: EDITA.

Lith, Pekka (2003); Julkiset hankinnat Uudellamaalla - tilastollinen tarkastelu kunta-sektorin palveluja rakennushankinnoista. Tutkimuksia ja raportteja 10/2003. Suunnit-telu- ja tutkimuspalvelut Pekka Lith.

Lith, Pekka & Tuurna, Sami (1998); Suomalaisten tuotteiden menestyminen julkisissahankinnoissa. Kauppa- ja teollisuusministeriön tutkimuksia ja raportteja 5/1998. Hel-sinki: EDITA.

Lith, Pekka (2006); Yritystoiminta ja kuntien ostopalvelut sosiaali- ja terveydenhuollos-sa. Kauppa- ja teollisuusministeriön julkaisuja 25/2006. Elinkeino-osasto.

Martikainen, Mikko (2002); Julkisten palvelujen järjestäminen Ruotsissa. Palvelutyön-antajat.

Observations On The Relationship Between Local Authorities And The Social Economy(2004); EU. A report prepared by: The SQUARES.

Oksanen, Antero (2007); Kuntien yleiset hankintaohjeet. Suomen Kuntaliitto.

Pekkala, Elise (2007); Hankintojen kilpailuttaminen

Pulkkinen, Mauri; Kuntien hankinnat - mahdollisuuksia ja karikoita.http://www.paijat-hame.fi/palvelurakenneuudistus/ajankohtaista/Mauri Pulkkinen,Hankintatoimen tehtävät ja roolit

Talousvaliokunnan mietintö 26/2006.

Yliherva, Jukka; Tuottavuus, innovaatiokyky ja innovatiiviset hankinnat. SITRAn raporttinro 64 (2006)

Yrittäjyyskatsaus 2007. Kauppa- ja teollisuusministeriön julkaisu. Elinkeino-osasto.

40

Julkiset hankinnat tarjoavat sosiaalisille

yrityksille paljon liiketoimintamahdollisuuksia.

Samalla julkinen talous voi saavuttaa taloudel-

lista hyötyä työllisyysvaikutusten kautta.

Tutkija Harri Laaksonen on selvittänyt julkisten

hankintojen markkinapotentiaalia ja sosiaalis-

ten yritysten mahdollisuuksia toimia hankinto-

jen toimittajina. Lisäksi hän on tutkinut erityi-

sesti kuntasektorin tarjoamia liiketoiminta-

mahdollisuuksia ja kuvannut eri hankinta-

käytäntöjen toiminnallisia ominaispiirteitä.

Tutkija Kari Karhu luo teoksen viimeisessä

luvussa katsauksen sekä suoritusten ostajille

että myyjille suositeltaviin menettelytapoihin

julkisissa hankinnoissa.

Julkiset hankinnat ja sosiaalinen yritystoiminta · Koska hankintalaki on uusi, sen seuraukset...

Documents

Transcript of Julkiset hankinnat ja sosiaalinen yritystoiminta · Koska hankintalaki on uusi, sen seuraukset...