SVEUILITE U RIJECI

IIISADRAJ

HYPERLINK \l "_Toc342248935" UVODIIHYPERLINK \l "_Toc342248936" 1.RAZLOZI ZA PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA0HYPERLINK \l "_Toc342248937" 1.1.Definiranje pojma javno privatnog partnerstva1HYPERLINK \l "_Toc342248938" 1.2.Prednosti modela javno-privatnog partnerstva4HYPERLINK \l "_Toc342248939" 1.3.Nedostaci modela javno-privatnog partnerstva5HYPERLINK \l "_Toc342248940" 2.MODALITETI UDRUIVANJA8HYPERLINK \l "_Toc342248941" 2.1.Upravljanje rizicima u modelu javno-privatnog partnerstva10HYPERLINK \l "_Toc342248942" 2.2.Ugovorne strane JPP-a12HYPERLINK \l "_Toc342248943" 3.PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA NA PRIMJERU BUGARSKE14HYPERLINK \l "_Toc342248944" 3.1.Zakon o lokalnoj samoupravi i lokalnoj upravi15HYPERLINK \l "_Toc342248945" 3.2.Zakon o koncesijama16HYPERLINK \l "_Toc342248946" 3.3.Zakon o socijalnoj pomoi u Bugarskoj17HYPERLINK \l "_Toc342248947" 3.4.Uee bugarskih opina u JPP19HYPERLINK \l "_Toc342248948" 3.5.Problemi u opinskim JPP20HYPERLINK \l "_Toc342248949" 3.6.Koncesije u Bugarskoj22HYPERLINK \l "_Toc342248950" 3.7.Koncesija Omladinski centar u Grabrovu23HYPERLINK \l "_Toc342248951" ZAKLJUAK27HYPERLINK \l "_Toc342248952" LITERATURA29

UVOD

Javno privatno partnerstvo je partnerstvo izmeu javnog i privatnog sektora koje ima za cilj dostaviti uslugu koju tradicionalno osigurava javni sektor. Javni sektor javlja se u ulozi naruitelja cilj kojega je osigurati dostavu javne usluge korisniku, dok se privatni sektor javlja u ulozi izvritelja i ima za cilj pruiti JPP ugovorom definirane usluge naruitelju.Rastue javne potrebe i sve skuplji i sloeniji infrastrukturni projekti u posljednjih su dvadesetak godina suoili brojne drave i javni sektor s manjkom novca i proraunskim ogranienjima. Klasian nain financiranja postao je neodriv, stoga se upravo iz tog razloga najvie poinje primjenivati model javno privatnog partnerstva. Osnovna karakteristika JPP-a sastoji se u tome da javni i privatni nositelji projekta surauju i dijele rizik radi ostvarenje zajednikog interesa. Cilj takve suradnje je u tome da se sredstva i znanje privatnog sektora stave na raspolaganje javnom sektoru i da se time ostvari doprinos privatnog sektora infrastrukturnoj i uslunoj ponudi javnog sektora.Cilj seminarskog rada je prikazati suradnju odnosno partnetstvo izmeu dva sektora, javnog i privatnog te ga na praktinom primjeru. Kao predmet seminarskog rada navodi se primjer Omladinski centar u Grabrovu, te suradnja javnog i privatnog sektora. Centar se nalazi u Bugarskoj te je takoer dan detaljan opis naina na koji Bugarska sudjeluje u ovakvim projektima te kakvi su njezini zakoni u lokalnoj upravi i samoupravi, koncesijama, te socijalnoj pomoi. Prikazani su takoer i problemi javnog i privatnog sektora.Svrha seminarskog rada bila je ukazati na nunost suradnje izmeu ova dva sektora i nain na koji doprinose poboljanju zemlje kroz razne infrastrukturne i druge projekte u zadovoljenju javnih potreba.Na temelju obraene literature koritene su brojne znanstvene metode odnosno metode analize i sinteze, opisna metoda, metoda komparacije, statistika metoda, te metoda klasifikacije.Rad se sastoji od pet meusobno povezanih cjelina.zapoinje uvodom u kojem su opisani cilj rada,svrha te glavni predmet i problem rada. Nakon toga slijedi razrada teme po poglavljima. Zapoinje sa teoretskim opisom javno privatnog partnerstva na to se nadovezuje sam primjer kao glavni predmet rada. Rad zavrava zakljukom u kojem su sintetizirana poglavlja te dano osobno miljene na zadanu temu.1

RAZLOZI ZA PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA

Javno privatno partnerstvo nije neto to je zaivjelo krajem prolog vijeka a uzelo znaajnijeg zamaha poetkom ovog vijeka. To je proces koji traje veoma dugo samo to je u strunoj i znanstvenoj literaturi nedovoljno obraivan. Razlog je ponajprije leao u tome to je javni sektor imao dovoljno sredstava da zadovolji javne potrebe odnosno javni interes koji je bio relativno ogranienog opsega. S vremenom je uloga drave odnosno javnog sektora dobivala drugi karakter. Potrebe za zadovoljenjem javnih interesa sve su vie rasle no taj rast nije proporcionalno pratio i rast raspoloivih sredstava stoga dolazi do partnerstva izmeu javnog i privatnog sektora.Potreba za javno-privatnim partnerstvom postepeno se razvijala od poetka osamdesetih godina 20. stoljea, kada su se pojavile ozbiljne kritike na raun neefikasnosti pruatelja javnih usluga i njihove nesposobnosti da adekvatno reagiraju na uoene potrebe. U to vrijeme razvila su se dva paralelna reformna trenda u javnom sektoru, kao odgovor na naftnu krizu, nakon koje je uslijedio konzervativni zaokret u ekonomskoj, socijalnoj i politikoj misli. Te reforme bile su usredotoene na transformaciju vlasti, i to zalaganjem za decentralizaciju i promjenom upravljanja uslugama iz javnog sektora privatizacijom i drugim mehanizmima zasnovanim na sudjelovanju privatnog sektora.Poslovna suradnja izmeu javnog i privatnog sektora iroko je rasprostranjena. Kompanije pruaju usluge u zamjenu za prihod iz javnih fondova. Ovo partnerstvo zapravo predstavlja jednostavnu trinu transakciju, koja moe poprimiti razne oblike u okviru iroke lepeze javnih usluga. Na jednoj strani je dravna ili lokalna vlast naruilac usluga, proizvoda ili radova, a na drugoj privatna kompanija njihov isporuilac.Neke karakteristike partnerstva javnog i privatnog sektora (JPP) ine ovaj odnos neto sloenijim. Kao prvo, motivi pruatelja usluga veoma se razlikuju od motivacije klijenta odnosno nosioca javne vlasti. Drugo, kada se javna i privatna strana dogovore o suradnji, one moraju razvijati odgovarajue prakse planiranja, nabavke i upravljanja, kao i organizacijske sheme i naine plaanja.Prema ugovorima o partnerstvu, privatne kompanije obino bivaju ukljuene u osmiljavanje javnih projekata ve od prvih faza odluivanja na razini javne vlasti. Organizacijskim oblikom provoenja projekta mogu zajedniki upravljati dvije vrste potencijalnih vlasnika javni i privatni subjekti. Plaanje se moe izvriti putem obinog transfera sredstava iz budeta ili izabrani organ vlasti moe ovlastiti izvoaa za naplatu iz javnih prihoda.Klasini oblici partnerstva javnog i privatnog sektora mahom su bivali inicirani od strane centralne vlasti, i to u obliku koncesija. Privatna financijska inicijativa (PFI), koja je pokrenuta u Velikoj Britaniji 1992. godine, predstavljala je prvu sveobuhvatnu dravnu politiku osmiljenu na osnovu ove logike. Lokalni projekti JPP bili su jednostavniji, da bi se kasnije proirili u vidu razliitih organizacijskih i financijskih modela. (Damjanovi,D. et al.,2010.,p. 9)U dananje vrijeme, kada se spominje realizacija razliitih projekata javne infrastrukture i javnih graevina kao to su bolnice, kole, tuneli, mostovi i slino po modelu JPP-a, veinom se podrazumijeva realizacija iskljuivo ugovornim oblicima JPP-a. Razlog tomu jest u injenici da su ovi oblici i najprikladniji za projekte izgradnje takvih graevina javne infrastrukture. Iako u dravama EU, u kojima se ve dui niz godina primjenjuje JPP, postoje evidencije o prednostima takvog naina ugovaranja i nabave javne infrastrukture u poveanju kvalitete graevina, te u smanjenju ukupnih ivotnih trokova tih graevina, trenutano rastereenje tekueg zaduivanja drave kao investitora jo je uvijek glavni ekonomski razlog primjeni modela JPP-a. (Marenja,S.,Skendrovi,V.,Vukmir,B.,engija,J.2007.p.599)

Definiranje pojma javno privatnog partnerstva

Za javno-privatno partnerstvo moe se rei da je to mobilizacija resursa u ostvarivanju zajednikih interesa vie od jednoga sektora sa ciljem pripreme i nadzora strategije razvitka odreenoga podruja. Iz perspektive ekonomskoga razvitka, javno-privatno partnerstvo moe se definirati kao oblik udruivanja sektora koji ukljuuje vie od jedne agencije. No, iako je samo po sebi jasno da se partnerstvo ne moe uspostaviti bez najmanje dva sudionika, javno-privatno partnerstvo ipak podrazumijeva prihvaenu suradnju privatnoga i javnoga sektora koja se zasniva na usuglaenim ciljevima razvitka odreenog javnog projekta. Takva se suradnja bitno razlikuje od tradicionalnoga naina isporuke javnih usluga odnosno modela isporuke javne usluge kod kojega je javni sektor investitor u javni objekt preko kojeg isporuuje javnu uslugu.( Jurii,D.,2008.,p.454)Javno-privatno partnerstvo zasniva se na konceptu podjele rizika. Postoji nekoliko inilaca koji utiu na uspjeh upravljanja zajednikim javno-privatnim projektima. Veliki i tehniki komplicirani infrastrukturni projekti, sa sloenom shemom financiranja, u velikoj mjeri zavise od spoljanjih faktora. To se naroito odnosi na situacije kad je potranja za tim uslugama pod utjecajem politikih odluka o opravdanosti, cijeni koja se plaa za uslugu i o razini i obliku socijalnih subvencija. Mogunost neuspjeha uslijed bilo kojeg od ovih faktora tek je jedan od rizika suradnje sa JPP. Postoje i drugi, interni rizici, na koje utjeu unutranji faktori, kao to su gradnja, tehnologija i upravljanje. Projekt ili usluga mogu se smatrati javno-privatnim partnerstvom onda kada rizike gradnje, kao i rizike potranje ili raspoloivosti, snosi privatni sektor. Ovo je definicija koju primjenjuje Europska unija, u kojoj su javni ugovori razdvojeni od aktivnosti izvan budeta, prvenstveno za potrebe raunovodstva. Kad su u pitanju JPP pored odgovornosti za uspjeno obavljanje izgradnje, privatni partner snosi i odgovornost u sluaju opadanja potranje za uslugom na tritu odnosno rizik potranje, kao i u sluaju da usluga nije obavljena na dogovorenom nivou koji se oituje kao rizik raspoloivosti.JPP moe imati dva oblika:jednostavno ugovorno partnerstvo, kod koga je privatni sektor ukljuen u projektiranje, financiranje i upravljanje uslugom

institucionalno JPP, kod koga se osniva novo pravno lice, u zajednikom vlasnitvu dvaju partnera (Zelena knjiga 2004).

Suradnja javnih i privatnih partnera u ovom drugom sluaju je vra. Stupanj ukljuenosti privatnog sektora razmjeran je stupnju rizika privatnog sektora. Oblici JPP variraju od obinih ugovora o projektiranju i izgradnji, preko tzv. modela design-build-operate-transfer (projektiraj-izgradi-koristi-predaj), pa sve do sloenih ugovora o koncesiji. Kod klasinog modela JPP, postoji est vrsta aktera, koji su povezani specifinim tokom kapitala. Kod klasinog institucionalnog JPP-a projektno poduzee je u sreditu usluge. Poetni kapital u kompaniju ulau vlasnici. Oni zauzvrat oekuju neku vrstu dividende, bilo u gotovini, bilo u formi subvencioniranih usluga. Projektno poduzee moe pribavljati sredstva na tritu, na primjer, putem zaduivanja kod banaka, kojima projektno poduzee servisira dug.Partnerstvo privatnog i javnog sektora je sporazum izmeu dravnih subjekata i privatnog ulagaa u kojemu je privatnom partneru povjereno obavljanje pojedinih funkcija u realizaciji projekta, odnosno projektiranje i planiranje, izgradnja, financiranje, upravljanje i odravanje, naplata prihoda.Iako je javno-privatno partnerstvo suvremeni oblik financiranja, prototipovi ovog koncepta naziru se jo u vrijeme Rimskog carstva kada su se na novoosvojenim podrujima pojedini objekti od javnog znaaja na primjer trnice, gradili ustupanjem radova privatnim tvrtkama uz nadzor rimskog Senata. U srednjem vijeku, te kasnije u 19. stoljeu, partnerstvo javnog i privatnog sektora bilo je zastupljeno u podruju izgradnje komunalne infrastrukture u Velikoj Britaniji i Francuskoj. Elementi koji su utjecali na pojavu javno-privatnog partnerstva, kao i pokretai za njegovu primjenu, saeto su prikazani u Tablici 1.Tablica 1. Kljuni elementi i pokretai uspjene primjene JPP-aELEMENTIFinancijske potrebeLoa postojea ili neizgraena infrastrukturaPotranja za javnim uslugamaPoveanje uinkovitosti i kreativnostiKonkurencija na trituNedostatak domaeg iskustvaProirenje baze nacionalnih strunjakaParcijalne specijalizacijePOKRETAIPOLITIKO OKRUENJE:Politika volja ili obvezaPRAVNO OKRUENJE:Pojednostavljenje proceduraJAVNO MILJENJE:Javnost prihvaa ukljuenje privatnog sektoraSTRUNA JAVNOST:Iskustvo sponzora projekta

Izvor: obrada studenta prema: Projektno financiranje infrastrukture, Aralica,Z., Rai,D.,iinaki,J.

Javno-privatno partnerstvo se realizira u sklopu razliitih vlasnikih i upravljakih struktura. Raspodjelom rizika partnerstvo osigurava niz koristi kako privatnom tako i javnom sektoru.

Prednosti modela javno-privatnog partnerstva

U odsutnosti financijskih sredstava, za zemlje u tranziciji gotovo da i ne postoji alternativa osim koritenja koncepta privatno-javnog partnerstva. Osim potrebitosti, koncept privatno-javnog partnerstva nudi itav niz drugih prednosti poput:

fiskalnih prednosti;ekonomskih prednosti;tehnoloke prednosti;drutvene koristi;politikih koristi.

Fiskalne prednost

Konceptom partnerstva omoguava se realizacija projekata kod kojih drava ili marginalno ili uope ne participira u kapitalnim izdacima. Na taj se nain rastereuje proraun ili smanjuje zaduivanje, pa se javna sredstva alociraju na druge projekte. Uz to, stvara se mogunost za nove proraunske prihode, na primjer, iz koncesijskih naknada, udjela u prihodima i sl. Partnerstvom se realno vrednuje projekt jer se uvaava ukupno stanje u gospodarstvu. Takvim se vrednovanjem privlai strani kapital i ujedno omoguava vrednovanje trokova i koristi slinih projekata, ime je ujedno mogue predvidjeti uinkovitost menadmenta javnog sektora.

Ekonomske prednosti

Angamanom privatnog sektora i privatnog kapitala ubrzava se ostvarenje infrastrukturnih projekata i poveava drutvene i ekonomske koristi koje se stjeu projektima. Privatan partner, s obzirom na poslovanje na trinim naelima, kontinuirano prati trine trendove i ulae u novu tehnologiju. To ukljuuje i primjenu visokih standarda, meunarodno konkurentnih, u izvedbi i uinkovitosti. Pristup meunarodnim financijskim tritima daljnja je prednost partnerstva kao i stimuliranje lokalnih trita kapitala. S druge strane, poslovanje javnog partnera prvenstveno se temelji na planiranim outputima, a ne na tekuoj potranji korisnika, ime ovaj sustav karakterizira tromost u promjeni ponaanja. Nadalje je vano da se konceptom partnerstva ostvaruje itav niz indirektnih koristi: na strani ponude poveava se produktivnost privatnog sektora, a na strani potranje vei dohodak moe generirati veu potranju za infrastrukturnim uslugama. Infrastrukturni projekti sami po sebi poveavaju potranju za lokalnim dobrima i uslugama. Na taj se nain stvara konstantna interakcija izmeu razvoja infrastrukture i razvoja trine ekonomije.

Tehnoloke prednosti

Tehnoloke prednosti koncepta partnerstva ogledaju se u transferu i zamjeni tehnologije jer se partnerstvom angaira znatan broj meunarodno priznatih strunjaka raznih profesija, te u konstantnom inovacijskom procesu.

Drutvene koristi

Privatni ulaga posluje po trinim naelima interesira ga profit. No ukljuivanjem drave kroz model partnerstva stvara se ravnotea izmeu ekonomskog ponaanja i drutvene dimenzije ime se dolazi do optimuma u zadovoljenju potreba.

Politike koristi

Primjenom partnerstva mijenja se uloga drave od vlasnike i upravljake prema regulacijskoj i supervizijskoj. Partnerstvom se smanjuje mogunost utjecaja raznih politikih skupina. Uz to se, s obzirom na to da se omoguava zadovoljenje lokalnih potreba, uspostavlja unutranja drutvena i politika stabilnost.

Nedostaci modela javno-privatnog partnerstva

Osim dobrih strana, sudjelovanje poduzetnika u izvravanju javnih zadaa nosi i odreene rizike. JPP se kritizira s pozicija tradicionalne javne uprave jer se sumnja da razvodnjava politiku kontrolu nad procesom odluivanja. Sindikati se najee opiru partnerstvu zbog straha od gubitka radnih mjesta i pogoranih uvjeta rada, a graani i korisnici usluga izraavaju zabrinutost da e pruanje usluga biti motivirano iskljuivo profitom, a ne i moralom javne slube (Perko-eparovic, 2006.,p.149).Poseban strah postoji u pogledu mogunosti da se partnerstvom da pravo privatnoj tvrtki da djeluje kao monopolist zato to e i javni sektor u tim uvjetima osigurati najveu dobit. Ipak, prigovori novom javnom menadmentu, u pogledu potkopavanja natjecateljske situacije koja se u konanici opravdava smanjenjem koristi za krajnje korisnike, nestaju ako iz politikih razloga ni jedan drugi oblik privatizacije nije mogu (Perko-eparovic, 2006.,p. 149).Drava u sluaju JPP-a uvelike ovisi o privatniku. Takva ovisnost sa sobom nosi opasnost da izgubi mogunost demokratske kontrole nad projektom u sluaju da neki dogaaj ili postupak ne bude u dovoljnoj mjeri nadziran. Poduzetnik prilikom stupanja u JPP na pameti ima porast prometa, poveanje dobiti i borbu za trini udio radi opstanka u trinom nadmetanju. To u konanici moe dovesti do toga da se javna sredstva ne koriste u opem interesu, ve za potrebe privatnog partnera.Ipak, protivnici JPP-a najvee probleme vide u politikim aspektima njegove primjene; naime, ciljevi javnog sektora su neprofitni, a ciljevi privatnog sektora iskljuivo profitno motivirani, zbog ega graani gube kad se privatna poduzea ukljue u obavljanje onih usluga koje tradicionalnom pripadaju javnom sektoru. Primjenjujui model JPP-a u kojem privatni sektor osigurava financiranje njihove izgradnje, vlast ce naizgled doi do novih objekata besplatno, izbjegavajui potrebu osiguranja prihoda za planiranom infrastrukturom, to bi se odnosilo na poveanje poreznih stopa, ili se moe izbjei zaduivanje te tako sprijeiti poveanje javnog duga. Meutim, ono to je za javni sektor u ovom odnosu najprihvatljivije je injenica da javna vlast potpisom ugovora o JPP u velikoj mjeri izbjegava dugotrajne i naporne javne rasprave o infrastrukturnim projektima, a njihova ce isporuka u pravilu uslijediti u kraem roku. Istodobno, manje moe biti optuena za nedjelotvornost i rasipnitvo jer tradicionalno njezine aktivnosti sada obavlja privatni sektor. Iako termin partnerstvo pobuuje ugodne osjeaje da e ugovorom utvreni odnosi u sustavu JPP-a osiguravati obostrane koristi i odgovornosti, u stvarnosti ne mora uvijek biti tako. Sama injenica da se diskrecijskim odlukama osigurava velika svota novca omoguuje nesavjesnim pojedincima donoenje nepotenih odluka, bilo naruitelja, bilo ponuditelja, koje u konanosti idu na teret potroaa. Javnost esto nije u mogunosti protumaiti karakter, uinke i implikacije koje JPP nosi sa sobom zbog njegove sloenosti. Problem postaje jo akutniji u sluajevima kad projekt JPP regulira odnose koji prelaze vremenski okvir uobiajenih kalkulacija trokova i koristi, to smanjuje svijest o moguim nedostacima i vjerodostojnost kritikih analiza. Moe se zakljuiti da negativne posljedice tih nedostataka u najveoj mjeri snose potroai. (Persoli,A.M.,2010.,p.1032)

MODALITETI UDRUIVANJA

U praksi, participacija privatnog sektora u javnim projektima pojavljuje se najee u sljedeim oblicima: temeljem ugovora o operativnom upravljanju projektom, temeljem ugovora o operativnom i financijskom upravljanju, nove investicije i kupnje vlasnikog udjela.

Kad je rije o ugovorima o operativnom upravljanju javnim infrastrukturnim projektom, privatni sektor sklapa ugovor s tvrtkom u vlasnitvu javnog sektora temeljem kojeg ostvaruje pravo na upravljanje odreenim javnim dobrom, tj. pravo na ostvarivanje koristi iz eksploatacije i obvezu preuzimanja operativnih rizika. Kod ugovora o operativnom i financijskom upravljanju privatni sektor upravlja projektom u vlasnitvu javnog sektora, ali i osigurava financiranje. Nove investicije predstavljaju oblike udruivanja privatnog i javnog sektora na stvaranju nove javne usluge, tj. izgradnje novog projekta u cijelosti. Kod oblika kupnje vlasnikog udjela privatni sektor otkupljuje od javnog dio ili cijeli paket udjela u postojeoj tvrtki u javnom vlasnitvu koja upravlja ponudom odreenog javnog dobra ili usluge. Svaki od navedenih oblika ima svoje pod oblike udruivanja, a naziv se iskazuje kraticom kojom se istie temeljni nain udruivanja i preuzimanja rizika. Razvojem JPP-a od 1980-ih stalno nastaju novi oblici udruivanja, a neki od njih su prikazani u Tablici 2.Tablica 2. Modaliteti udruivanja

Izvor: obrada studenta prema Persoli, A.M., Javno-privatno partnerstvo u funkciji zadovoljavanja javnih potrebaTablica razvrstava skupine ovisno o stupnju ukljuenosti javnog i privatnog sektora i alokacije rizika. Uobiajena terminologija i engleske kratice jasno opisuje koje funkcije pojedini ugovori pokrivaju. Koncesijski model BuildOperate-Transfer, odnosno BOT nain je ugovaranja izgradnje infrastrukturnih projekata tako da organizatori projekta, tj. ulagai, preuzimaju rizik pripreme, projektiranja, izgradnje i eksploatacije projekta za odreeno razdoblje, a nakon isteka prava eksploatacije objekt se vraa u vlasnitvo javnog sektora. Taj se oblik pokazao pogodnim zato to javni sektor ne preuzima inicijalne rizike projektiranja, izgradnje i uhodavanja projekta u stadiju eksploatacije, a nakon dospijea koncesijskog razdoblja objekt se vraa u vlasnitvo javnom sektoru te ga ovaj moe nastaviti samostalno eksploatirati. Neizravne koristi javnog sektora, osim osiguranja ponude javne lokalne infrastrukture, oituju se i u tome da se u postupku izgradnje u najveoj moguoj mjeri koriste lokalni resursi (lokalna radna snaga, lokalne graevinske tvrtke, domai proizvodi i sirovine) (Jurii,D.,2006.,p. 64).Design Build (DB) znaci da privatni sektor osmiljava i gradi infrastrukturu sukladno specifikacijama javnog sektora, najee za fiksnu cijenu, pa je trokovni rizik uglavnom prenesen na privatni sektor. esto se smatra da DB projekti nisu dio spektra javno- -privatnih partnerstava. Kod modela Operation & Maintenance, (O&M), privatni poduzetnik temeljem ugovora, pod odreenim uvjetima upravlja javnom imovinom koja ostaje u vlasnitvu drave. Kod Design-Build-Finance-Operate, (DBFO), varijante privatni sektor osmiljava, financira i gradi javno dobro, uzima ga u dugoroni najam te njime upravlja, a nakon isteka najma predaje ga javnom sektoru.Build-Own-Operate (BOO) je model kod kojeg privatni sektor financira, gradi i upravlja dobrom u svom vlasnitvu. Ogranienja javnog sektora proizlaze iz temeljnog ugovora i provode se kroz permanentno reguliranje od strane javnih vlasti. Build-Own-Operate-Transfer (BOOT) je takva varijanta JPP kod koje privatni poduzetnik dobiva franizu za financiranje, dizajn, izradu i upravljanje dobrom, kao i pravo da naplauje koritenje tijekom odreenog razdoblja, nakon kojeg se vlasnitvo nad dobrom predaje javnom sektoru. Buy-Build-Operate (BBO) varijanta omoguuje transfer javne imovine privatnom ili mjeovitom entitetu najee temeljem ugovora prema kojem ce se dobro unaprijediti i njime upravljati od strane privatnog poduzetnika tijekom odreenog razdoblja. Operation License je model kod kojeg privatni operater dobiva dozvolu ili pravo da prua javnu uslugu, najee u odreenom razdoblju. Taj model esto se koristi kod IT projekata. Finance Only je model kod kojeg privatni sektor, obino financijska tvrtka, neposredno financira projekt ili se koristi razliitim mehanizmima, poput dugoronog zakupa ili izdavanja obveznica.( Persoli,A.M.,2010.,p.1025)

Upravljanje rizicima u modelu javno-privatnog partnerstva

Pod upravljanjem rizikom podrazumijeva se dodjela zaduenja ugovornim stranama u JPP koje su sposobne da se uspjeno izbore s odreenim problemom. Kao to analize sluajeva pokazuju, najvea prijetnja JPP je upravo nepotpuna analiza rizika. Rizici koje podrazumijevaju projekti JPP mogu se na razne naine klasificirati. Statistiki pristup utvruje rizike izgradnje,raspoloivosti i potranje. Drugi nain klasifikacije moe biti razdvajanje pravnih od komercijalnih rizika u situacijama kada one prve nedvosmisleno snosi javni, a druge uglavnom privatni partner.Kategorije koje se navode u smjernicama Europske unije obuhvaaju rizike koji se odnose na devizni teaj, politike rizike, kao i ekoloke i arheoloke rizike povezane s velikim infrastrukturnim projektima. Pretjerano rigidni ugovori mogu ugroziti profitabilnost projekata JPP kod kojih nisu definirani naini podjele potencijalne dobiti sa javnim sektorom.Koncept privatno-javnog partnerstva moe pruiti itav niz prednosti onim zemljama koje rade na primjeni infrastrukturnih projekata. Meutim, njime se ne pruaju rjeenja problema bez stvarnog napora i obveza javnog kao i privatnog sektora. Smisao je tog koncepta optimalna alokacija i disperzija rizika izmeu privatnog i javnog sektora, a ne prijenos ukupne odgovornosti i rizika s jednog sektora na drugi.( Damjanovi,D.,2010.p.17)Jedno od bitnih obiljeja JPP-a i tehnike projektnog financiranja jest da pri udruivanju svaki sektor preuzima one rizike kojima najbolje upravlja. Priprema projekta znaajnim se dijelom odnosi na identifikaciju i analizu rizika kojima je pojedini projekt izvrgnut. Osnovno polazite pri podjeli rizika mora biti da ce se na privatni sektor prebaciti samo oni rizici kojima on moe bolje upravljati. Rezultat toga mora biti obraunana nia cijena rizika od cijene istog rizika ako projekt ostvaruje javni sektor. To znaci da prebacivanje rizika mora biti trokovno uinkovito i rezultirati niim ukupnim trokovima, a ne zbog samog prebacivanja. Rizici se mogu razvrstati na razliite naine prema svojim osobinama, a ovisno o vrsti projekata mogue je identificirati nove vrste. Glavne kategorije rizika su: (imovic et al., 2007.,p. 190):Rizici lokacije (poloaja) rizici povezani s vlasnitvom, pristupom, prikladnosti poloaja (ukljuujui poloajne uvjete zemljita, okruenje, vrstu vlasnitva, nasljedstvo i planske uvjete). Dodjela rizika openito ce ovisiti o vlasnitvu mjesta, procesu izbora i o pristupu relevantnih stranaka informacijama.

Rizik projektiranja, izgradnje i dodjele voenja posla (operative) rizici da projektiranje i izgradnja infrastrukture ne postignu ciljeve, da doe do kanjenja (zbog nestrunosti, vremenskih prilika, obustave rada i slino) ili da trokovi projektiranja i izgradnje ne prijeu planirane trokove. Najvei broj tih rizika dodjeljuje se privatnom sektoru pomou mehanizama kao to su specifikacija proizvoda i nain da se plaaju zavrni radovi.

Rizik operative i odravanja pod tim se razumiju rizici da operativa (voenje posla) i odravanje infrastrukture kotaju vie ili da su poslovi tei od planiranih (primjerice zbog problema s inputima, izgradnjom, strunim znanjem ili s nainom koritenja).I ovdje se veina tih rizika dodjeljuje privatnom sektoru kroz instrumente specifikacije proizvoda i nain plaanja izvrenih radova.

Financijski rizici rizik od poveanja kamatnih stopa, inflacije i poreza. Rizike vezane za financiranje i poreze obino snosi privatni sektor, uz sugestiju da se rizik od inflacije za dugorone projekte snosi zajedniki.

Rizici vezani za interes/sponzorstvo pod tim se razumiju rizici koji imaju veze s tritem, konkurencijom i nainom koritenja infrastrukturom. Tko e snositi te rizike, ovisit ce o odreenoj opciji isporuke projekta JPP.

Rizici zbog vie sile rizici zbog velikih vremenskih neprilika ili drugih dogaaja koji uzrokuju materijalni gubitak ili tetu imovini ili na drugi nain spreavaju izvravanje posla. Ti se rizici uglavnom snose zajedniki jer su izvan kontrole obiju stranaka.

Rizici vezani za zakonodavstvo ova kategorija obuhvaa rizike od promjene zakona to uzrokuje porast trokova izgradnje i operative projekta JPP ili spreavanje izvravanja projekta. Ti se rizici esto snose zajedniki, ovisno o primjeni i uinku zakonske primjene.

Ugovorne strane JPP-a

Ugovorne strane kod ugovora o JPP-u mogu biti jedinice lokalne i podrune samouprave (grad, upanija, opina) koja ima ulogu naruitelja. Privatni je partner neko trgovako drutvo koje ima sposobnost izgraditi i voditi traenu graevinu. Ugovorom se obino predvia da e privatni partner osnovati trgovako drutvo posebne namjene odnosno DPN . To e drutvo biti neposredni izvritelj i ono e preuzeti obvezu izgradnje i pribavljanja financijskih sredstava za izgradnju graevine.(Marenjak,S. et al.,.2007.p.603)Temeljne ugovorne strane su, dakle, javni i privatni partner. Ovisno o veliini projekta, kao ugovorne strane mogu se pojaviti i druge strane kao to su konzorciji ponuditelja, podugovarai izvritelja ugovora koji mogu biti ili podizvoai ili izvritelji odravanja.Iako matino drutvo, a to je tvrtka koja je osnovala DPN, nije ugovorna strana s javnim partnerom, ipak se od te tvrtke moe traiti da za izvritelja izda jamstvo za dobro izvrenje posla. Ako je DPN kao trgovako drutvo koje je osnovano samo sa svrhom da bude ugovorna strana s javnim partnerom za odreenu graevinu, valja oekivati da e ono imati mali temeljni kapital i s malo vlastite imovine. Zbog toga je razumljivo da se od matine tvrtke trai jamstvo da e DPN izvriti sve svoje obveze, a ako to ne bi uinilo, da e te obveze izvriti matina tvrtka. Takvom garancijom, matina tvrtka jami da e ona nadoknaditi i svu tetu koju bi javni partner mogao pretrpjeti kao posljedicu neizvrenja ili manjkavog izvrenja privatnog partnera.Privatni partner redovito ne moe sam financirati izgradnju traene graevine bez sudjelovanja neke banke ili skupine banaka. Iako banke nisu izravne ugovorne strane pri sklapanju ugovora o JPP-u, ipak su neposredno vezane uz izvrenje ugovora. Od banaka se oekuje da DPN-u kao izvritelju odobre zajam kojim e se financirati izgradnja graevine, a to znai da preuzimaju rizik dugotrajne otplate. Povrh toga, od njih se oekuje da daju jamstva (ponudbena i za dobro izvrenje posla), a to znai da e biti izloene riziku naplate kroz razdoblje graenja i izvravanja ugovora. Banke su dakle izloene velikim rizicima. (Marenjak,S. et al.,.2007.p.603)U dosadanjim poslovima JPP-a primijeeno je da se matine tvrtke ne obraaju bankama u samom poetku pregovora, ve da pregovorima s bankama pristupaju kao da se radi o dobivanju obinoga kratkoronog zajma. Dosljedno tome, one se obraaju bankama kada temeljna pitanja ve dogovore s javnim partnerima. Meutim, angairanje banaka od samog poetka pregovaranja veoma je vano jer one mogu svojim znanjem pridonijeti da se financijski paket strukturira tako da u njemu bude zastupljeno nekoliko vrsta kapitala. Time se olakava stvaranje onakve strukture financiranja koja e pruiti najvie sigurnosti za pravodobnu otplatu zajma.

PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA NA PRIMJERU BUGARSKE

U irem smislu, JPP se definira kao implementacija svih poznatih tipova suradnje izmeu javnih i privatnih partnera, koja, u mnogim sluajevima, vodi uspostavljanju zajednikih ulaganja. Smjernice Europske komisije za uspjene JPP definiraju JPP kao partnerstvo izmeu javnog i privatnog sektora u svrhu realizacije projekta ili usluga koje tradicionalno prua javni sektor. Kroz takvo partnerstvo, jake strane svakog od ta dva sektora, javnog i privatnog, se nadopunjuju u pruanju usluga ili izgradnji objekta u korist konkretne zajednice. Poto svaki od sektora radi ono u emu je najbolji, usluge i infrastruktura se drutvu nude na, u ekonomskom smislu, najefikasniji nain. Takva partnerstva karakterizira podjela investicije, rizika, odgovornosti i dobiti meu partnerima.Bugarsko zakonodavstvo ne daje eksplicitno opu pravnu definiciju javno-privatnog partnerstva. Razliita ministarstva su objavila razliite dokumente koji sadre definicije JPP i njihovih oblika prema namjeni za pojedine sektore ili tipove projekata. Ministarstvo financija je izradilo Metodoloke smjernice za javno-privatno partnerstvo, koje sadre sljedeu definiciju: JPP je dugoroni ugovorni sporazum izmeu subjekata javnog sektora i privatnog sektora radi financiranja, izgradnje, rekonstrukcije infrastrukture, upravljanja infrastrukturom ili njenog odravanja, u kom privatni partner preuzima rizik izgradnje (izvrenje projekta) i bar jo jedan od dva rizika dostupnosti pruene usluge ili potranje za uslugom. (Damjanovi,D. et al.,2010.p.25)Ministarstvo ekonomije i energije je usvojilo interna pravila za realizaciju javno-privatnih partnerstava kojima su definirani oblici JPP: ugovor o projektiranju, izgradnji, odravanju, koritenju objekta i upravljanju objektom koji je javna dravna imovina; ugovor o projektiranju, izgradnji, odravanju, koritenju objekta i upravljanju objektom koji je privatna dravna imovina; ugovor o pruanju usluga;privredno drutvo; graansko partnerstvo.(Damjanovi,D. et al.,2010.p.25)

Projekti koji se realiziraju kroz JPP aranmane su u velikoj mjeri financirani od strane privatnog sektora. Prijenos rizika na privatnog partnera takoer predstavlja znaajnu razliku izmeu JPP i javne nabavke. Aranmani JPP esto daju privatnim partnerima pravo koritenja na dui vremenski period, kao i naplatu korisnikih naknada i preuzimanje kljunih odgovornosti, na primjer, projektiranje, izgradnju, financiranje, tehniko i komercijalno rukovanje i odravanje.Bugarsko zakonodavstvo ne regulira eksplicitno aranmane JPP jer ne postoji poseban zakon o javno-privatnom partnerstvu. Takvi aranmani su definirani i regulirani kompleksnom interakcijom izmeu nacionalnih i opinskih propisa, kao i projektnim ugovornim odredbama. Novi propisi donijeti 2009. godine usvojeni su, a postojei propisi dopunjeni amandmanima kako bi se unijela pravna pravila EU u ugovore o javnim nabavkama i koncesije. Neki od tih amandmana reguliraju pitanja u vezi sa transparentnou, javnou, slobodnom utakmicom i garancijom zatite javnog interesa u postupcima. Nedavno izmijenjen i dopunjen Zakon o lokalnoj samoupravi i lokalnoj administraciji (LSGLAA), zajedno sa Zakonom o koncesijama i Zakonom o javnim nabavkama, daju opi pravni okvir za javno-privatno partnerstvo u Bugarskoj.

Zakon o lokalnoj samoupravi i lokalnoj upravi

Opi pravni okvir za javno-privatno partnerstvo daje Zakon o lokalnoj samoupravi i lokalnoj upravi. On postavlja pravni osnova za suradnju i partnerstvo opina sa pravnim i fizikim licima radi postizanja ciljeva od zajednikog interesa i povjeravanja aktivnosti u nadlenosti opine s partnerima. Javno-privatno partnerstvo se zasniva na potpisanom sporazumu o suradnji koji mora odobriti opinsko vijee. U tom sporazumu trebaju biti definirani sljedei elementi: (Damjanovi,D. et al.,2010.p.27)1. ugovorne strane koje zakljuuju sporazum;2. cilj i predmet sporazuma;3. svrha suradnje;4. oblici suradnje ili vrsta pravnog lica: na primjer, suradnja radi implementacije konkretnog projekta, aktivnosti ili osnivanje pravnog lica u profitne ili neprofitne svrhe od strane opina, ili od strane opine i pravnih ili fizikih lica;5. prava i obaveze ugovornih strana;6. uee svake od ugovornih strana izraeno u financijskim sredstvima, imovini ili drugim oblicima participacije, radi ostvarivanja zajednikog cilja.( Damjanovi,D. et al.,2010.p.27)Zakon takoer daje neograniena prava opinama da obavljaju poslovne aktivnosti, formiraju partnerstva sa poslovnim organizacijama i ulau financijska sredstva i imovinu u poslovne svrhe.

Zakon o koncesijama

Zakon o koncesijama (ZK) je opi propis koji ureuje oblast javno-privatnog partnerstva izmeu opina i privatnog sektora. Kao pravni instrument, koncesija je ve due vrijeme stimulans za javno-privatno partnerstvo u Bugarskoj.Nakon jednog perioda u kome je bila suspendirana, koncesija je vraena usvajanjem Ustava iz 1991. godine Zatim je ova oblast regulirana i Zakonom o koncesijama (1995). Sa perspektivom ulaska Bugarske u EU i harmonizacijom bugarskog zakonodavstva sa pravnim propisima EU u ovoj oblasti, novi Zakon o koncesijama je usvojen 2006. godine, a dodatno je dopunjen amandmanima 2007. i 2008. godine. Zakon o koncesijama propisuje pravila i procedure za dodjelu koncesije. Njime se detaljno regulira itav proces, ukljuujui pripremu, sadraj ugovora i sveobuhvatnu kontrolu izvrenja ugovora o koncesiji. Dalja razrada tih pravila je omoguena Pravilnikom o provoenju ZK, koji je usvojio Savjet ministara. Najvei dio ZK se odnosi na proceduralna pitanja.U zavisnosti od predmeta koncesije, definirana su tri tipa koncesija u Bugarskoj javni radovi, usluge, koncesije u rudarstvu. (Damjanovi,D. et al.,2010.p.27)Koncesijama za javne radove koncesionar dobiva pravo da izgradi objekt i njime rukuje i upravlja u odreenom vremenskom periodu.Koncesijama za usluge koncesionar dobiva pravo da upravlja i rukuje javnim objektom, a to moe biti dopunjeno i djelominim proirenjem, rekonstrukcijom, obnovom ili renoviranjem objekta koji je predmet koncesije.Koncesije u rudarstvu predstavljaju pravo da se vade rude i minerali, financijskim sredstvima koncesionara i na njegov rizik. (Damjanovi,D. et al.,2010.p.28)

Kao to se moe vidjeti iz prethodnih definicija, bugarski zakonodavac je, na osnovu samog zakona, dao uvjete i propisao procedure za dodjelu koncesija za javne radove i usluge. Te procedure su identine za obje ove vrste koncesija. to se koncesija u rudarstvu tie, Zakonom o rudama i mineralima je detaljno propisana procedura njihovog dobivanja.Koncesija se dobiva na osnovu dugoronog ugovora koji podrazumijeva poseban materijalni interes, a ugovor o koncesiji osnovni je ugovor izmeu koncedenta (drave) i koncesionara (projektnog drutva) kojim se odreuju prava i obveze ugovornih strana. Ugovorom se koncesionaru dozvoljava realizacija projekta, definiraju se standardi koje koncesionar mora zadovoljiti u izgradnji, upravljanju i odravanju objekta te se utvruju uvjeti koncesije poput trajanja, tarifa i uvjeta plaanja pod razliitim okolnostima. Ugovorom se takoer identificiraju rizici vezani za projekt koji se rasporeuju izmeu koncedenta i koncesionara, te se specificira uloga drave, nadzor i postupci u sluaju nepredvienih okolnosti (Aralica,Z.,Rai,D.,iinaki,J.,2007.,p. 63)Kada je rije o uvjetima za dobivanje koncesija, bugarski ZK ne pravi razliku izmeu koncesija za javne radove, kod kojih visina investicije zahtjeva dugoronije partnerstvo, i koncesija za pruanje javnih usluga, ukljuujui rukovanje i upravljanje javnim dobrima. Kod ovih drugih nema velikih investicija tj. radi se, recimo, o koncesijama za brane ili plae, pa je logino da se odreuje krai period trajanja koncesije. Konkretan rok na koji se koncesija daje ureuje se ugovornim sporazumom nakon to se razmotre financijski i ekonomski indikatori te koncesije i tehnike i tehnoloke specifikacije predmeta koncesije. (Damjanovi,D. et al.,2010.,p. 28)Zakon o socijalnoj pomoi u Bugarskoj

Podruje socijalnih usluga regulirana je posebnim odjeljkom Zakona o socijalnoj pomoi i Pravilnikom o primjeni Zakona. Taj zakon se primjenjuje i na aranmane JPP izmeu opina i nevladinih organizacija, privatnih tvrtki ili fizikih osoba, koji pruaju socijalne usluge. Zakon propisuje da privatni subjekti mogu pruati socijalne usluge samo ako su registrirani za pruanje takvih usluga u posebnom registru Agencije za socijalnu pomo, Ministarstva rada i socijalne politike. Za pruanje socijalnih usluga djeci mlaoj od 18 godina pruatelj usluge dodatno mora imati i licencu.

Agencija provodi dravnu programsku politiku u podruje socijalne pomoi i socijalnih usluga, provodi sveobuhvatnu kontrolu potovanja usvojenih kriterija i standarda za socijalne usluge, izdaje dozvole za otvaranje i zatvaranje specijaliziranih institucija za socijalne usluge i vodi registar pruatelja tih usluga. Za registraciju je potrebno podnijeti niz neophodnih dokumenata. Decentralizirana struktura Agencije vri kontrolu potovanja kriterija i standarda propisanih za socijalne usluge (u vezi sa osobljem, ishranom, zdravstvenom zatitom, obrazovnim uslugama, pruanjem informacija, organizacijom osobnog slobodnog vremena i kontakata).

Socijalne usluge se mogu pruati putem zajednikog udjela javnog i privatnog sektora na osnovu ugovora zakljuenog izmeu opine i privatnog partnera. Predsjednik opine moe, po provedenom natjeaju, prenijeti upravljake ovlasti nad specijaliziranim institucijama ili socijalnim slubama u okviru lokalne zajednice, na osobe iz privatnog sektora. Na tim natjeajima mogu sudjelovati samo pruatelji socijalnih usluga koji su registrirani u registru Agencije za socijalnu pomo. Privatni sektor takoer moe se prijavit za financijska sredstva iz opinskog budeta za pruanje socijalnih usluga, pod uvjetom da potuje usvojene kriterije i standarde.

Da bi se provela javna kontrola provoenja aktivnosti u podruju socijalnih usluga, svaka opina treba, odlukom opinskog vijea, osnovati javni savjet. Javni savjet je konzultativno tijelo koje ima najmanje tri, a najvie devet lanova, predstavnika javnih institucija, pravnih osoba ili pojedinaca koji provode aktivnosti u podruju socijalne pomoi. Funkcije tog tijela su da: (Damjanovi,D. et al.,2010.p.30)

a. doprinosi provoenju programske politike socijalne pomoi u opini;

b. razmatra regionalne strategije, programe i projekte u podruju socijalne pomoi;

c. surauje sa fizikim osobama registriranim u skladu sa Zakonom o privredi i pravnim osobama u cilju koordinacije aktivnosti na pruanju socijalnih usluga;

d. provodi kontrolu kvalitete socijalnih usluga i njihovu suglasnost sa usvojenim kriterijima i standardima;

e. daje miljenja u vezi sa osnivanjem i prestankom rada specijaliziranih institucija za pruanje socijalnih usluga na teritoriju opine.

Javni savjet ima pravo zahtijevati informacije od regionalnog odjeljenja Agencije za socijalnu pomo. U sluaju problema u radu ili pritubi od korisnika, javni savjet e slubeno obavijestiti o tome opinski savjet i Agenciju za socijalnu pomo.

Sudjelovanje bugarskih opina u JPP

U bugarskim opinama JPP su relativno nova praksa, i to ranoj fazi razvoja. Usprkos tome, niz analiza pokazuje da lokalne vlasti u Bugarskoj kao veoma vano vide partnerstvo sa privatnim sektorom i smatraju da je implementacija infrastrukturnih projekata kroz JPP atraktivna alternativa tradicionalnim modelima javne nabavke radova i usluga, jer se tako mogu prevladati ogranienja nastala zbog nedostatka financija i infrastrukture (kako kvalitativnih, tako i kvantitativnih) u opinama.

U isto vrijeme, koncept u osnovi pojma javno-privatnog partnerstva nije uvijek dobro shvaen. Prvo, opine se opredjeljuju za JPP aranmane uglavnom kao ansu da dobiju novu infrastrukturu. Drugo, postoji tendencija da se svi poslovni odnosi izmeu opina i privatnog sektora kvalificiraju kao JPP. Tipian primjer za to je klasifikacija svih oblika dionikih drutava sa udjelom opine kao javno-privatnih partnerstava, iako je u mnogim od tih sluajeva javni interes posljednje to se ima na umu kada se upravlja takvim kompanijama. Zbog toga ne iznenauje negativno miljenje javnosti o ovim komercijalnim aktivnostima opina. Javno-privatno partnerstvo znai da dravna vlast povjeruje privatnim kompanijama drutveno znaajne javne usluge ili one koje koristi veliki dio stanovnitva.

Sutina JPP lei u pozitivnom utjecaju na zajednicu kroz poboljane usluge i infrastrukturu, prije nego u poslovnim odnosima izmeu opina i privatnog sektora kroz aranmane JPP. U tom smislu je potrebna promjena stava lokalnih vlasti prema JPP od fokusa na pribavljanje infrastrukture (dobara) ka pruanju kvalitetnih usluga.

Problemi u opinskim JPP

Posljednjih nekoliko godina donijelo je kako pozitivne tako i negativne primjere aranmana JPP. Pregledom ostvarene prakse pokazalo se da je uspjeh JPP u velikoj mjeri zavisio od sveobuhvatnog procesa procjene i upravljanja razliitim faktorima, kao to su tip JPP, rizici, partner, ugovoreni aranmani, utjecaj, upravljanje, opinske programske politike i ciljevi itd.

Jedan od glavnih problema je bila procjena i raspodjela rizika koja je vodila poveanju financijskih obaveza lokalnih vlasti. Poto je podjela rizika jedna od kljunih komponenti JPP, proraun tog rizika je novi zadatak za opine jer to do sada nije bilo uobiajeno. Lokalne vlasti su se nale u looj poziciji tokom ponovnih pregovaranja i bile su na kraju primorane prihvatiti da snose najvei dio rizika, sa vidljivim efektima na javne financije dugorono gledano.

Prilino esto opine su ulazile u javno-privatna partnerstva osnivanjem dionikih drutava ili davanjem koncesija koje su koritene uglavnom za koritenje i odravanje javnih dobara. Opinska JPP u investicijske svrhe su bila izuzetak. To je bilo logino jer je u mnogim od tih sluajeva koncesija podrazumijevala ograniena financijska sredstva, pa je mogla biti primijenjena u irokom opsegu opinskih usluga.

Kao to je ve spomenuto, opine i imaju neogranieno pravo da realiziraju financijske i ekonomske aktivnosti. Osnivanje dionikog drutva je jedan od glavnih oblika partnerstva izmeu opina i poslovnih subjekata i lokalne vlasti u Bugarskoj esto ga koriste. Udio opine u takvim drutvima je najee u obliku unoenja opinske imovine u aranman. Takve sheme su ozloglaene zbog potpunog nedostatka transparentnosti, pa se postavlja pitanje kako je javni interes zatien kod ovih tipova JPP. Redovni izvjetaji Kancelarije dravnog revizora o upravljanju opinskom imovinom u upravljanju opinskim dionicama u dionikim drutvima i njihovoj kontroli daju brojne primjere nedostataka koji se mogu sumirati na sljedei nain: (Damjanovi,D. et al.,2010.p.32)

opine masovno unose imovinu u dionika drutva;unoenje privatne opinske imovine u kapital dionikog drutva bez objavljivanja bilo koje javne informacije od strane opine o namjerama da investira;udio opine u osnivanju dionikih drutava izvedeno je bez potovanja bilo kakvih prethodno utvrenih kriterija i procedura za izbor partnera;izbor partnera se vri bez nadmetanja zainteresiranih initelja, ime se zaobilazi nain postupanja koji bi, da je primijenjen, garantirao ostvarenje investicijskih ciljeva opine u najveoj moguoj mjeri;opine ne vuku dividendeopine nisu uspostavile mehanizme ili procedure za monitoring, evaluaciju i ostvarenje utjecaja na djelotvornost i efikasnost pruanja usluga i financijsku situaciju u tvrtki.

esta praksa meu opinskim savjetima jest da poveavaju ili smanjuju kapital dionikih drutava unoenjem imovine u kapital tih tvrtki. U stvarnosti veliki dio te imovine ne slui u objavljenim aktivnostima tvrtke. Nakon unoenja ta imovina se prodaje na tritu i tako se tvrtka indirektno financira od strane opine. Krajnji rezultat je taj da opina ostaje bez prihoda koje bi ostvarivala od prodaje ili davanja u zakup te imovine.

Odluke opinskog vijea o unoenju imovine u dionika drutva nisu bile praene detaljnim pregledima trenutnih statusa te imovine, a nisu bili dokazani ni posebni razlozi ili koristi opine koji bi bili rezultat tih postupaka. Ni jedna od tih odluka nije bila potkrijepljena financijskom ili ekonomskom analizom. Obino bi opinski savjeti samo donijeli odluku koju bi imovinu trebalo unijeti u kapital koje tvrtke, a koja je imovina prodana.

Te tvrtke, uz male izuzetke, ne ostvaruju svrhu za koju su bile osnovane kada je odluka o njihovom osnivanju bila donesena. Istraivaki tim nije pronaao ni jedno dioniko drutvo koje je osnovano u korist lokalne zajednice ili za ispunjenje neke javne potrebe. Propisi su se koristili za prijenos opinske imovine privatnim tijelima bez ikakve naknade ili po veoma visokoj cijeni. Redovna praksa je bila registriranje dionikog drutva od strane opine i privatnog partnera (odabranog na netransparentan nain, ponekad bez ikakvog natjeaja).

U kapital tog drutva bi bila unesena nepokretna opinska imovina, a onda bi opinsko vijee donijelo odluku da prenese pravo upravljanja nad tom imovinom na novo dioniko drutvo , koje bi tu imovinu unijelo u kapital drugog gospodarskog subjekta sa kojim je povezano. Na taj nain bi opinska dobra, jednom unesena u dioniko drutvo, bila prenesena na drugu tvrtku. U praksi, opina je ostajala bez svoje imovine, a nije vukla nikakvu dividendu. Iako su te operacije provedene u skladu sa zakonom, krajnji rezultat je bio produeni proces prijenosa imovine, prodaje i novih prijenosa.

Koncesije u Bugarskoj

Koncesija je est pristup zasnivanju aranmana JPP od strane bugarskih opina. Podaci iz Nacionalnog registra koncesija pokazuju da je u posljednjih deset godina (od kraja 1997. godine do travnja 2008. godine) registrirano 700 opinskih koncesija. (Damjanovi,D. et al.,2010.p.27)

Prevlaujui aspekt dodijeljenih koncesija je da se one definiraju kao koncesije za usluge. Vie od 400 opinskih koncesija je dodijeljeno za jezera sa branama. Na osnovu takvih koncesija opine su prenosile pravo na upravljanje opinskom imovinom na branama na privatne subjekte, u odreenom vremenskom periodu. Tipine aktivnosti u tim sluajevima su bile uzgajanje ribe i sportski ribolov, a koncesionar je za to naplaivao naknade od korisnika.

Opinske koncesije su takoer obuhvaale upravljanje sportskim i objektima za zabavu (njih preko 40), u koje su ulazili stadioni, bazeni za plivanje i drugi objekti za rekreaciju. U nekim sluajevima ugovori o koncesiji su ustanovljavali i obavezu izgradnje ili obnove predmeta koncesije. Oko 25 koncesija je dodijeljeno za mineralne vode, 23 za vaenje graevinskog materijala, 11 za putne objekte (parkinge) i podzemne eljeznice.

Opinski vodovodi i usluge prikupljanja otpadnih voda su sektori koji su tipino predmet javno-privatnih partnerstava u zemljama lanicama EU. U Bugarskoj su samo dvije opinske koncesije bile registrirane u NRK za vodoopskrbu i kanalizacijsku mreu jedna od njih u Sofiji. Sadanje vlasti su izradile novi zakon o vodoopskrbi i kanalizacijskom sustavu, koji e uskoro biti podnijeti parlamentu. Oekuje se da e usvajanje novog zakona ubrzati proces osnivanja JPP za pruanje ovih usluga od strane opina.

Vie koncesija ima u ovlasti upravljane vrstim otpadom. Usluge koje su obuhvaene ovim koncesijama su obino prikupljanje, transport i odlaganje vrstog otpada i ienje ulica, ili kombinacije nekih od njih. Mogunost za privlaenje privatnog sektora u podruje usluga prerade otpadnih materija se u potpunosti zasniva na programskoj politici svake od opina. U svijetlu ogranienih financija i budetskih resursa, opine treba ohrabriti da u ovom sektoru ulaze u javno-privatna partnerstva. No, samo jedna opinska koncesija za izgradnju deponija je registrirana u Nacionalnom registru koncesija.

Oko 200 koncesija je dodijeljeno za pruanje drugih usluga odravanje zelenih povrina, upravljanje djejim vrtiima, pruanje usluga gradskog prijevoza itd.

Koncesija Omladinski centar u Grabrovu

Podaci o koncesiji Opinska parcela za izgradnju drutvenog centra za mladeKoncesionar YMCA GrabrovoTrajanje 15 godinaInvesticija 344 308 BGN

U 2003. godini, opinsko vijee u gradu Grabrovu je osiguralo koritenje zgrade i zemljita za Omladinski centar u Grabrovu, koji bi sluio obrazovanju djece, mladih i ugroenih drutvenih grupa. Zgrada se nalazi na parceli, koja je u javnom opinskom vlasnitvu, koju opina stavlja na raspolaganje u periodu od 15 godina (to je rok trajanja koncesije). Koncesija je potpisana u skladu sa Odlukom Opinskog savjeta iz oujka 2003. godine. Ta odluka je donesena na osnovi analize financijskih, ekonomskih, ekolokih, pravnih i drutvenih aspekata potencijalnog omladinskog centra. Opinsko vijee je svoju odluku takoer zasnovalo na prethodnoj odluci donesenoj 2001. godine, koja je zahtijevala izradu gore spomenute analize i uputila opinsku upravu na pronalaenje odgovarajue parcele za omladinski centar.

Izgleda da je i 2001. i 2003. postojala opa suglasnost meu opinskim vijeima i opinskim upravama o neophodnosti formiranja centra koji bi osigurao obuku, edukaciju, drutvene aktivnosti i organizirao dogaanja za mlade i razliite ugroene drutvene grupe. est opinskih odbora je procjenjivalo prijedlog koncesije za urbanistiko plani- ranije, komunalne usluge i transport, ekonomiju, opinsku imovinu, restituciju i privatizaciju, kao i budetski i financijski odbor i odobrilo ga. Prema stenografskom zapisniku sa sjednice opinskog savjeta, 23 lana savjeta je glasalo za osnivanje takvog centra putem koncesije. Iz zapisnika se ne moe izvui ni jedno od miljenja iznijetih tokom diskusije koje bi bilo protiv koncesije. (Damjanovi,D. et al.,2010.,p. 38)

Opinski savjet je ustanovio proceduru za selekciju koncesionara putem tendera, u prisustvu ponuaa i u skladu sa Zakonom o opinskoj imovini(ZOS). Treba napomenuti da je u 2003. godini odjeljak 7 ZOS propisivao postupak za dodjelu opinskih koncesija.

Za koncesionara je izabran YMCA Grabrovo. Prema ugovoru, koncesionar je bio u obavezi da, na svoj troak, projektira predmet koncesije, prema rasporedu koordiniranom sa koncedentom. Takoer je trebalo dostaviti potpuni mjeseni plan investiranja izgradnje i opremanja centra i unaprjeenja okoline. Koncesionar se takoer sloio sa time da moe poduzimati samo one komercijalne aktivnosti koje su definirane ugovorom. Vrijednost investicije je procijenjena na 150.000300.000 BGN za izgradnju i 150.000 BGN za opremanje prostorija i nabavku namjetaja.

Godinja koncesijska naknada je odreena u iznosu od 240 BGN, koje je trebalo odjednom platiti. Prva isplata je bila predviena za mjesec nakon poetka rada objekta, a rata za svaku iduu godinu je trebala biti plaena najkasnije do 31. sijenja.

Poetno iskustvo sa koncesijom je bilo pozitivno. Imovina je dobro odravana, koncesijske naknade su plaane redovno i na vrijeme, to je evidentirano u Nacionalnom registru za koncesije.

Prema rijeima Nikolaja Sirakova, tajnika Opine Gabrovo, kvaliteta usluga je bila dobra. Organizacija je aktivna i organizira mnoga dogaanja i satove obuka za mlade. To se moe zakljuiti i po Internet stranici centra. U oujku 2007. godine Nacionalna agencija za mlade i sportove odredila je ovaj centar kao regionalni Omladinski informacijski i savjetodavni centar.

Jedini negativni pogled na ovu koncesiju iskazan je u izvjetaju Regionalne revizorske kancelarije u studenomu 2007. godine. U izvjetaju je dano 16 preporuka opinskoj upravi, od kojih je jedna poveanje koncesijske naknade za Teritoriju mladih Grabrovo ugovorene izmeu YMCA i opine Grabrovo. Opina nije ispunila tu preporuku zbog pravne prepreke koju ugovor postavlja jer nema odredaba koje bi omoguile poveanje koncesijske naknade ili njeno usklaivanje sa inflacijom. (Damjanovi,D. et al.,2010.p.39)

Opina GrabrovoTradicionalan nain investiranja Opina provodi projekt sopstvensredstvima

Koncesija

Trajanje projekta

15 godina

15 godinaInvestirani resursi(unijeti)*

172.154 BGN

344,308 BGN

Isplata zajma

-301.690 BGN

0 BGN

Operativni trokovi

40.000 BGN

Prihodi od koncesijske naknade

0 BGN

2.331 BGNGodinja koncesijska naknada

0 BGN

240 BGNKnjigovodstvena vrijednost imovine poslije petnaest

godina

241.016 BGN

241.016 BGN

Prihodi od zakupnine

360.000 BGN

0 BGNUkupna financijska dobit za opinu

-113.844 BGN

2.331 BGN

Izvor: Damjani, D., Pavlovi-Kriani T., Pleteri G., Partnerstvo javnog i privatnog sektoraU projektu koji je proveden pomou koncesije opina nije ulagala svoje resurse, ve je privukla sredstva iz vanjskih izvora u vrijednosti od 344.308 BGN. Takvim pristupom je bila osloboena operativnih i trokova vraanja zajma. Po isteku petnaeste godine koncesije opina dobiva puno vlasnitvo nad imovinom.

Ugovor o koncesiji garantira opini godinje prihode od koncesijskih naknada u iznosu od 240 BGN, bez indeksiranja s nivoom inflacije. Analiza je uraunala inflaciju od 6% za cijeli period od 15godina, zbog ega je oekivan pad prihoda, pa tako navedeni prihodi od koncesijskih naknada,umanjeni zbog predvianje inflacije,iznose 241 016 BGN.Budui da opina stie vlasnitvo nad tom imovinom, nakon isteka petnaeste godine, analiza treba uzeti u obzir knjigovodstvenu vrijednost i potencijalne prihode nakon isteka petnaeste godine. Imovinu ini dvokatna zgrada ukupne povrine od 285 kvadratnih metara. Na prvom katu su dvije sale koje se koriste za sastanke i rad sa djecom sa invaliditetom, kao i prodavaonica slatkia/peciva. Uredi uprave se nalaze na drugom katu. Ako opina nakon petnaeste godine bude eljela da zadri te funkcije zgrade, jedini prihod bi joj pristizao od zakupnine za prodavaonicu slatkia/peciva.Uz veoma konzervativnu procjenu da je vijek trajanja tih dobara 50 godina, i uz koritenje metode proporcionalne amortizacije po isteku koncesije, opina bi dobila imovinu u vrijednosti od 241.000 BGN. Uz mjesenu rentu od 2.000 BGN opina bi zaradila 840.000 BGN u periodu od 35 godina nakon isteka koncesije.

U alternativnom sluaju, kada opina provodi projekt vlastitim sredstvima, investicija je opet 344.308 BGN. Zajam bi pokrivao 50 posto investicije (172.154 BGN) na 15 godina i sa 8 posto kamate. Preostalih 50 posto investicije pokriva opinski budet. Isplata zajma je odreena u 15 godinjih rata od po 20.112 BGN. Planirani prihod je 360.000 BGN. Kada se uzmu u obzir sve ove pretpostavke, opina gubi 113.844 BGN od vrijednosti investicije za period od 15 godina. (Damjanovi,D. et al.2010.p. 40)

Prema ovim pretpostavkama, moe se ocijeniti da koncesija nije ni dobra ni od koristi za opinu. Postoje i nefinancijske koristi od koncesije, koje nisu bile uzete u obzir pri sainjavanju financijske i ekonomske analize. Prema njoj, broj ljudi koji bi imali direktne koristi od koncesije je 16.500 na godinjem nivou a 2.5005.000 njih bi imalo indirektne koristi. To znai da bi broj ljudi koji bi imali koristi od projekta iznosio izmeu 19.000 i 21.500 godinje, uzimajui u obzir obje opcije.

Sainjena financijska i ekonomska analiza, na kojoj je opinski savjet temeljio svoju odluku, nije razmatrala alternativne lokacije za izgradnju centra. Ona takoer nije uzela u obzir ni vrijednost zemlje na kojoj je graeno (parcela je povrine 1735 kvadratnih metara), jer ona nije prodana ve samo iznajmljena.

ZAKLJUAK

Na kraju seminarskog rada dolazi se do brojnih zakljuaka. Iz obraene literature i iznesenih podataka prikazane su prednosti i nedostaci ovakvog naina financiranja i suradnje. Koncept privatno-javnog partnerstva nudi itav niz drugih prednosti poput kao to su fiskalne prednosti,ekonomske,tehnike,socijalne i politike koristi. No isto tako brojni su nedostaci ovakve primjene partnerstva koji se mogu pojaviti u opiranju partnerstvu zbog straha od gubitka radnih mjesta i pogoranih uvjeta rada, a graani i korisnici usluga izraavaju zabrinutost da e pruanje usluga biti motivirano iskljuivo profitom, a ne i moralom javne slube.to se tie openito pojma javno-privatnog partnerstva moe se zakljuiti da on nije jedan novi oblik financiranja javnih potreba ali je njegova primjena u nekim zemljama jo uvijek nedovoljno koritena. Razlozi zbog kojih se u posljednjih dvadesetak godina intenzivno primjenjuje su proraunsko ogranienje, zahtjev za poboljanjem kvalitete usluga javnog sektora temeljem znanja i radnih metoda privatnog sektora, potreba promjene uloge drave u gospodarstvu te poveavanje uinkovitosti iskoritavanja sredstava i kapaciteta. Stoga je upravo primjer partnerstva javnog i privatnog sektora dan prikazan izgradnjom omladinskog centra u Grabrovu. U bugarskim opinama JPP su relativno nova praksa, i to ranoj fazi razvoja. Usprkos tome, niz analiza pokazuje da lokalne vlasti u Bugarskoj kao veoma vano vide partnerstvo sa privatnim sektorom i smatraju da je implementacija infrastrukturnih projekata kroz JPP atraktivna alternativa tradicionalnim. U 2003. godini, opinsko vijee u gradu Grabrovu je osiguralo koritenje zgrade i zemljita za Omladinski centar u Grabrovu, koji bi sluio obrazovanju djece, mladih i ugroenih drutvenih grupa. Isprva se ovaj projekt inio vrlo unosan no na kraju je dolo do brojnih problema te pretpostavke da ovaj projekt ne donosi u konanici nikakvu korist za opinu.Uinkovitost primjene projektnog financiranja, odnosno suradnje javnog i privatnog sektora u zadovoljenju javnih potreba ponajprije ovisi o jasnom pravnom, financijskom i organizacijskom okviru, o suradnji svih sudionika i o ukupnom razumijevanju modela financiranja ime se omoguuje precizna i uravnoteena raspodjela rizika i koristi od projekta te razrjeenje eventualnih kritinih situacija.Realno je oekivati da e primjena partnerstva javnog i privatnog sektora u blioj budunosti znatno rasti, ponajprije zbog nedostatka novca u proraunima javnopravnih tijela i potrebe da se unato velikoj krizi koja je zahvatila cijeli svijet zadovolje odreene javne potrebe.

LITERATURA

Damjani, D., Pavlovi-Kriani T., Pleteri G., Partnerstvo javnog i privatnog sektora Dobra i loa iskustva u odabranim zemljama u tranziciji, Algo, BeogradPeri,J., Dragievi, D., Partnerstvo javnog i privatnog sektora, Rijeka, 2006.,Persoli,A.M., Javno-privatno partnerstvo u funkciji zadovoljavanja javnih potreba, HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 10. (2010.), br. 4., str. 10191044D. Kulji, S. Marenjak, 2011., Mjerenje uspjeha projekata Javno privatnog partnerstva, GRAEVINAR 63 (2011) 12, 1079-1085, OsijekJurii,D.,2006., Modeli udruivanja na naelu javno-privatnog partnerstva. Raunovodstvo, revizija i financije,ZagrebJurii,D.,2008., Ekonomija javno-privatnog partnerstva, Ekonomija javno-privatnog partnerstva, ekonomski pregled,59 (7-8) 452-468 Perko eparovi, Inge (2006) Izazovi javnog menadmenta dileme javne uprave. Zagreb, Golden marketing Tehnika knjigaimovi, Jure, Tereza Rogi-Lugari, Hrvoje imovi, Boo Vuleti-Anti (2007) Javno-privatno partnerstvo kao nefiskalni instrument financiranja javnih interesa. Hrvatska javna uprava 7(1)Aralica,Z.,Rai,D.,iinaki,J.,2007., Projektno financiranje infrastrukture- struni rad, Privredna kretanja i ekonomska politika 112 / 2007