Javna potrošnja u Bosni i Hercegovini između austerity-a i ... · PDF fileEkonomija i...

Javna potrošnja u Bosni i Hercegovini između austerity-a i strukturalnih reformi

prof. dr Anto Domazet

SARAJEVO OKTOBAR/LISTOPAD 2016

PROF. DR. ANTO DOMAZET

BANJALUKA/SARAJEVO,

OKTOBAR/LISTOPAD 2016.

SADRŽAJ

Uvod ........................................................................................... 4

1. Javni sektor i austerity u BiH – za efikasnost, ali ne i rigidnu štednju ........................................................................................ 6

2. Izbor između alternativnih strategija suprostavljanja krizi ..... 8

2.1. Operativna financijska konsolidacija .......................... 11

2.2. Strukturalne reforme sa promjenom osnova fiskalnih prihoda i javnih rashoda .................................................... 12

2.3. Rigidne mjere (austerity) redukcije javne potrošnje .. 13

2.4. Prodaja državnog kapitala (privatizacija) .................... 13

2.5. Povećanje postojećih ili uvođenje novih poreza ........ 14

2.6. Povećanje javnih investicija ........................................ 15

2.7. Dodatno zaduživanje .................................................. 16

3. Ekonomija i javni sektor BiH od krize do danas – kakvi odgovori na recesiju .................................................................... 19

3.1. Osnovni akteri ekonomsko-socijalnog sistema .......... 20

3.2. Obim i struktura javne potrošnje u BiH ...................... 21

3.3. Doprinos javnog sektora socijalnom i ekonomskom razvoju BiH ........................................................................ 24

4. Zaključci i preporuke .............................................................. 27

Literatura .................................................................................... 29


JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 4

UVOD

Ekonomski bum, a ne kriza, pravo je vrijeme za austerity (štednju) u trezoru

(The boom, not the slump, is the right time for austerity at the Treasury)

John Maynard Keynes, 1937.

Nakon što je kriza zahvatila Bosnu i Hercegovinu 2009. godine bilježi se pad bruto domaćeg proizvoda

(BDP), zaposlenosti i pojava primarnih deficita. Ekspanzijom javnih investicija kao anticikličnim

mjerama bilježi se dinamičan rast javnog zaduživanja. Spor ekonomski oporavak koji je kasnije slijedio

stavljao je u vrh prioriteta pitanje javne potrošnje i njene održivosti.

Javni sektor po svome obimu i strukturi ima veliki utjecaj na ukupnu ekonomiju sa obimom resursa koji

se generiraju kroz fiskalni mehanizam i obimom resursa koji su alocirani u korporativni javni sektor

(poduzeća sa državnim kapitalom, odnosno javna poduzeća). Istovremeno, javna potrošnja utječe

neposredno i posredno na život svakog građanina, na njegovu društvenu i ekonomsku interakciju sa

poslovnim sektorom i sektorom vlada. Slična je situacija i sa poslovnim sektorom. Razumjevanje tog

odnosa i pozicije građana i poslovnog sektora je izuzetno važno za demokratizaciju u BiH, ali i za

kreiranje javnog mišljenja o kompleksu pitanja vezanih za utjecaj javne potrošnje na život građana i

konkurentnost poslovnog sektora.

Suočavanje sa krizom u BiH značilo je izbor između nekoliko alternativnih politika za postizanje

održivosti javne potrošnje kroz fiskalnu konsolidaciju i podizanje njene efikasnosti. Početni korak za BiH

je bila strategija zaduživanja koja je kasnije omogućila da se intenziviraju javne investicije kao oblik

anticikličnog djelovanja. Austerity politika nije na djelu provođena, mada je u nekim oblastima javnih

usluga bilo dovedeno u pitanje obavljanje redovnih poslova, kao što je to u zdravstvu, kulturi,

socijalnom sektoru i nekim drugim.

Ako je izvjesno da u BiH kao državi koja stremi socijalnoj državi nije uputno ići na austerity politike, kao

instrumente neoliberalnih politika, onda je isto tako jasno da je potrebno provoditi duboke

strukturalne reforme u javnoj potrošnji koje bi trebalo da osiguraju veću održivost javne potrošnje za

potrebe ekonomskog i socijalnog razvoja zemlje (1), koje treba da stvore povoljniji poslovni ambijent

za generiranje poduzetništva, investicija, zaposlenosti i izvoza (2) i koje treba da osiguraju veći doprinos

korporativnog javnog sektora ekonomskom razvoju zemlje (3).

Osnovna je hipoteza u ovoj studiji da BiH treba da gradi efikasan i održiv javni sektor kao značajnu

determinantu ekonomskog i socijalnog razvoja u uvjetima globalne konkurencije i postizanja

konvergencije sa Europskom Unijom. Javna potrošnja je produkt, ali i osnova ekonomskog napretka i

socijalne kohezije društva – zato je ekonomski treba činiti održivijom, a socijalno pravednijom. Osnovni

cilj studije je istražiti ključna obilježja javne potrošnje u BiH i dati ocjenu na koji način se može postići

rast njene efikasnosti u pokretanju ekonomskog rasta, zaposlenosti i socijalnog razvoja i kakvo mjesto

u tome ima neoliberalni austerity pristup rigidne štednje u javnoj potrošnji.

Pod javnom potrošnjom podrazumijevamo potrošnju koja proizlazi iz funkcija javnog sektora pod

kontrolom vlade. Međutim, često se koristi i pojam javnog sektora koji podrazumijeva i vladin

administrativno-socijalni kompleks i vladin korporativni sektor, čije poslovanje inače nije obuhvaćeno

pojmom javne potrošnje, osim u onom dijelu koji se odnosi na izgradnju cesta i autocesta. U širem



smislu se ipak neefikasnost i deficiti javnog korporativnog sektora reflektira na budžete zbog potrebe

subvencioniranja javnih poduzeća, ali i zbog transfera dividendi javnih poduzeća koje jačaju budžete.

Ova studija je jedan od pokušaja da se da doprinos kreiranju javnog mišljenja o jednoj izuzetno važnoj

oblasti za život građana i za konkurentnost poslovnog sektora.

Studija je strukturirana kako slijedi. U uvodnom dijelu dati su motivi i ciljevi izrade ove studije. U prvom

poglavlju dat je kratki prikaz koncepta austerity-a i njegove primjene u praksi određenih zemalja. U

drugom dijelu se analiziraju različiti putevi postizanja fiskalne konsolidacije i efikasnosti javne

potrošnje. U trećem poglavlju je dat prikaz obima i strukture javne potrošnje u BiH, izvori deficita i neto

zaduživanja i pokazatelji efikasnosti javne potrošnje u BiH. U završnom, četvrtom dijelu dati su zaključci

i preporuke za djelovanje u političkoj i općoj javnosti o pitanjima upravljanja javnom potrošnjom i

pravcima reformi koje treba da podignu efikasnost njene upotrebe.



1. Javni sektor i austerity u BiH – za efikasnost, ali ne i

rigidnu štednju

Austerity se definira kao fiskalna konsolidacija koja vodi ka značajnom porastu iznuđene

nezaposlenosti, ili visokom negativnom jazu u bruto domaćem proizvodu kao razlika između BDP bez

primjene austerity-a i BDP sa primjenom austerity-a. (Wrem-Lewis, 2016.). Iz stavova niza autora i

najnovijih slučajeva njenog provođenja razvijenija definicija podrazumijeva austerity kao nastojanje

da se u što kraćem periodu (kolokvijalno pod šok terapijom) ostvari fiskalna konsolidacija, odnosno

smanjenje ili eliminacija deficita javne potrošnje (1), da se smanjenje rashoda ostvari neovisno o

socijalnim posljedicama rezanja rashoda (2), da se u rezanju rashoda ide dotle da se ugrožavaju ili

ukidaju određene javne funkcije i javni izdaci (3), da se pristupa povećanju postojećih ili uvođenju novih

poreza, povećavajući stopu poreske presije (4), da ta aktivnost uključuje prihvaćanje žrtvi u rastu

nezaposlenosti i padu BDP (5). Očigledno je da takva politika ugrožava poziciju običnog čovjeka (vidjeti

u boxu 1).

Midgley ističe da debata o austerity-u odražava šire ideološke razlike o tome kako funcioniraju tržišne

ekonomije i ako bi trebalo da funkcioniraju. Jedan je pogled da tržišna ekonomija sama postiže

ravnotežu i da vlade treba da budu uzdržane od intervencija tako da njeni nesputani mehanizmi mogu

funkcionirati i stvarati prosperitet za sve. Drugi je pogled da će se snažan prosperitet postići samo ako

efikasne vlade posvećene promociji blagostanja svojih građana usmjeravaju ekonomiju u socijalne

svrhe. U tom kontekstu pitanje austerity-a se postavlja kao alternativa savladavanja recesije –

promovirati ili rigidno smanjivati javne rashode. Promotori stimuliranja javne potrošnje se zalažu za

povećane javne rashode i zaduživanje sa ciljem očuvanja dohodaka, zaposlenosti i kreiranja tražnje koja

će održavati rast i zaposlenost. Uz ovo, treba navesti da su Krugman, Stiglitz i Kuttner sugerirali

podizanje poreskih prihoda kroz oporezivanje bogatih, ali njihove ideje nisu naišle na podršku.

Promotori austerity-a forsiraju vladu da smanji javno trošenje, smanje poreze i regulaciju i prilagode

druge mjere koje će obnoviti poslovno povjerenje za pokretanje poduzetništva, investicija i

ekonomskog oporavka (Midgley, 2014).

Primjena austerity pristupa u nekim zemljama EU (Grčka, Španija, Irska) pokazala je da u uvjetima

financijskih stresova primjena austerity-a dovodi do pojave negativnih multiplikatora koji potvrđuju

koliko je austerity opasna ekonomska ideja. Na primjeru Grčke 2012/2011. to izgleda: pad potrošnje

9,1%, investicije su pale 20,7%, izvoz je porastao, a uvoz pao za 3,4%, privatna potrošnja pala je 7,1% a

agregatna tražnja pala je 7,1%. To je bio efekt prve runde, a slijedili su još oštriji efekti 2. i 3. Runde

Box 1

Čovjek i njegova sudbina u rukama države

Vladina akcija se traži zbog grešaka tržišta. Ali , ekonomski progres ne omogućava svima da uživaju u

blagostanju. Mnoge osobe zbog uslova u kojima su rođeni, su osuđene na život u siromaštvu, one dobivaju

neadekvatno obrazovanje, njihovi izgledi za zapošljavanje su loši. To su sve razlozi za angažman vlada. Ali,

rezultati izostaju – siromaštvo nije iskorjenjeno, nema posla. Nisu ispunjena očekivanja onih koji trebaju

pomoć. Radi se o greškama vlada. Dakle, mi govorimo o javnoj potrošnji koja treba da ispuni očekivanja

građana i biznisa. Građana za boljim životom, biznisa za uspješnijom ekonomijom.

Aleš Debeljak, slovenački pjesnik i esejist: Kriza i Slovenci, Oslobođenje, Sarajevo, 2.7.2016.



(Semmler, 2013). U istoj studiji dokazuje se da nema nikakvog utjecaja na usporavanje rasta nivo

zaduženosti, recimo granica od 90% od GDP, ukoliko postoji mogućnost urednog servisiranja duga.

Dakle, zaduživanje se javlja realnom alternativom austerity-u.

Treba istaći primjere nekih uspješnih austerity programa. To su Latvija (vidjeti box 2), Španija i Irska,

dok je najupečatljiviji primjer neuspješne primjene Grčka.

Kada je riječ o BiH rasprava o austerity-u treba da uključi četiri važna pitanja. Prvo je vezano za mjere

fiskalne konsolidacije, čiji cilj je ujednačiti prihode i rashode države. Nije svaka fiskalna konsolidacija

austerity. Neke mjere fiskalne konsolidacije se mogu sasvim normalno i sa visokim stupnjem društvene

prihvatljivosti provoditi, na primjer smanjenje plaća u većinom privilegiranim javnim institucijama i

slične aktivnosti treba da budu predmet stalnih nastojanja za racionalizacijom rashoda. Drugo pitanje

je vezano za strukturalne reforme u javnom sektoru. One su mnogo dublje i mogu proizvoditi

dugoročno veoma velike efekte na osnovne aktere javne potrošnje (građane, poslovni sektor, vladu).

Ako osiguravaju društvenu prihvatljivost njihovih efekata, te se reforme ne mogu proglašavati

austerity-em. Inače, bez strukturalnih reformi, mnoge mjere za fiskalnu konsolidaciju će poprimiti

razmjere austerity-a. Tako je aktiviranje poreskih uprava entiteta na prinudnoj naplati dugova i u F BiH

na onemogućavanju isplata plaća bez uplate svih poreza i socijalnih doprinosa označilo društveni lom.

Ustvari radi se o provođenju zakona koji su godinama bili kršeni. Prvobitni oštri pristup naknadno je

ublažen jer poreski dugovi u BiH su oko 3 milijarde KM i ne može ih riješiti operativni organ, nego samo

duboko restrukturiranje i potrebne političke odluke koje se prevode u zakone. Treće pitanje se odnosi

na mogućnosti da se negativni utjecaji smanjenja javne potrošnje u određenim slučajevima, kao što

je to slučaj Latvije, kompenziraju jakom izvoznom tražnjom, kao što je to pokazano u primjeru Latvije.

Međutim, pitanje je da li BiH ima kapacitet rasta izvoza koji bi mogao naknaditi gubitak tražnje po

osnovi smanjenja javne potrošnje. Ovdje je potrebno uzeti u obzir mogući ekspanzivni karakter izvozne

tražnje na dodatni rast BDP, koji bi smanjivao precentualni udio javne potrošnje u DBP. Zato bi ovdje

trebalo još jednom snažno naglasiti značaj izvozom vođenog rasta na bazi reindustrijalizacije i povećane

ponude izvoznih proizvoda i usluga (tradable goods and services). I četvrto pitanje je kolika je održivost

javnog zaduživanja iz koga se financiraju javne investicije, kao alternativa austerity-u.

Box 2.

Austerity funkcionira u Latviji

Latvija je dramatično pogođena globalnom krizom. Pad BDP je bio u prve dvije godine oko 18%,

nezaposlenost je porasla na 19,5%, rastao je defict javne potrošnje i dug. Vlada te male zemlje od 2 miliona

stanovnika odlučila se 2010. na rigidne mjere štednje, kako bi se odlijepila od socijalističke rastrošnosti.

Široko je krenula u deregulaciju, ukinula polovicu svojih agencija i tijela, smanjila zaposlenost u javnom

sektoru za 30%, podigla porez na potrošnju na 21%, uvela flat stopu od 15% za poduzeća i 23% za građane.

Poručila je svojim građanima da postanu kreativni i poduzetni. Prema latvijskom ekonomistu Mihailsu

Hazansu, 80000 ljudi, ili 3,7 posto stanovništva, emigriralo između 2009. i 2011. godine, mnogi od njih u Irsku

i Veliku Britaniju. Sve u svemu, prema Hazans, 230.000 Latvijaca napustilo je zemlju između 2000. i 2015. Na

papiru, međutim, plan vlade je radio. Rast se vratio u 2011. godini sa skokom od 6,2%. U posljednje dvije

godine, on je stagnirao oko respektabilna 2.5%. Glavni poticaj rasti dolazio je u 2010-2012. od izvoza koji je

rasto godišnje više od 10%.U 2014. godini, Latvija se pridružila euro zoni. Nezaposlenost se vratila na 8,8

posto.

Priredio autor prema : The Baltic Times, 1.6.2016.



2. Izbor između alternativnih strategija suprostavljanja krizi

Pojava krize i posljedice u ekonomiji i društvu koje je ona ostavila rezultat su modela ekonomskog

razvoja koji je provođen u predkriznom vremenu u BiH (2001-2008. godina). Taj model je počivao na

ograničenim rezultatima tranzicije u jačanju realne ekonomije i na posljedicama ekstremne

liberalizacije vanjske trgovine i financija sa monetarnim režimom valutnog odbora (currency board) i

dominantnom ulogom stranih banaka. Liberalizacija je dovela do tzv. deindustrijalizacije zbog čega je

u ekonomskoj strukturi BDP padao udio industrije i poljoprivrede, a rastao udio usluga.

Deindustrijalizacija je onemogućavala ponudu izvoznih proizvoda (tradable goods), pa je zbog

ekspanzije tražnje putem rasta plaća, javnih prihoda i kreditne ekspanzije izvoz zadržan na niskom

nivou. Prikazani model je omogućio rast koji je doveo do rasta BDP po relativno visokim stopama

između 4% i 6% godišnje koje se smatraju primjerenim za zemlje u tranziciji na nivou razvijenosti BiH.

Sa takvim stopama rasta zemlja ima mogućnost da udvostruči svoj realni BDP u periodu između 13 i 19

godina. Takav model omogućio je rast zaposlenosti i društvenog standarda kroz ekspanziju osobne,

investicijske i javne potrošnje koju je generirao prelazak na sistem oporezivanja dodane vrijednosti u

2006. godini i visok nivo oporezivanja plaća. Rast investicija je bio posebno impresivan održavajući se

na nivou od oko 25% BDP. Međutim, u uvjetima nedovršene tranzicije niska konkurentnost domaće

proizvodnje niti je omogućavala ekspanziju izvoza, niti je omogućavala veću kontribuciju domaće

proizvodnje u podmirivanju rastuće tražnje, pa je uvoz bilježio visoke stope rasta, stvarajući visoke

deficite tekućeg računa. Rast stranih direktnih investicija omogućavao je da se pokriva dio tog deficita,

ali je i pored održanja visokog nivoa doznaka dijaspore vanjsko zaduživanje već počelo da pokazuje

znakove rasta, pri čemu je vladino zaduživanje bilo limitirano i održavano na nivou javnog duga do 26%

BDP.

Ekonomija BiH nije doživjela u krizi šokove kakve su doživjele neke druge zemlje u tranziciji. Vidljiv je

bio pad GDP u 2009. godini od 2,9%, koji je rezultirao i u pojavi visokog neto zaduživanja (razlika između

prihoda i rashoda u koje su uključene i javne investicije) od oko 5,5% GDP. Zbog visokih strukturalnih

neusklađenosti oporavak BiH je bio spor i nestabilan i nije se mogao ostvarivati u okviru naslijeđenog

ekonomskog modela. U kriznom razdoblju dolazi do pada izvozne tražnje koja ugrožava ionako slab

izvoz, pada kreditne aktivnosti koja obara domaću tražnju, kako osobnu, tako i investicijsku, dodatne

nezaposlenosti i pada javnih prihoda. Ekonomisti sa Bečkog instituta za međunarodne ekonomske

studije (WIIW) ocjenjuju da je BiH zemlja koja je imala relativno male utjecaje krize na vlastitu

ekonomiju, zbog niske izloženosti izvoznim tržištima, a da je udare krize lakše podnijela zbog velikog

korporativnog javnog sektora, koji se pokazao stabilnim i održivim uz odgovarajuću fiskalnu podršku

(Gligorov et al, 2010).

Ukupni gubici BDP nakon nastanka recesije kao rezultat razlika u projektiranim stopama rasta od 3% i

ostvarenih stopa rasta BDP iznose 23,3 mld. KM (vidjeti graf na slici 1). Tolika je oportunitetna cijena

neostvarivanja politika bržeg ekonomskog oporavka BiH. Ta cijena bi se mogla izraziti i gubicima radnih

mjesta, gubitkom privatnih i javnih investicija i drugim pokazateljima, koji bi taj sumorni podatak samo

još više ocrnili.



Slika 1. Prikaz gubitka potencijalnog BDP BiH u recesijskom periodu 2009-2016.

Izvor: http://statistics.cbbh.ba:4444/Panorama/advanced_cr.htm, pristup 20.9.2016., pristup 15.9.2016. i proračun autora

Treba istaći da je kriza u stvorila veliki vakuum u političkim i ekonomskim reformama, nakon što je 2008.

godine zaključen sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sa EU. O tome svjedoči podatak da je tek nakon

7 godina taj sporazum stupio na snagu, a da je 8 godina ranije podnesena aplikacija za punopravno

članstvo u BiH. Ova okolnost je važna zbog toga što je za ekonomski oporavak i ubrzanje ekonomskog

rasta u BiH nužno korištenje Europske Unije (čak i u uvjetima njene turbulentne transformacije) kao

mašine konvergencije za dostizanje naprednog društva blagostanja u BiH.

Oporavak od duboke ekonomske krize, koja je istovremeno i društvena kriza, te put ka prosperitetnoj

ekonomiji znači sa BiH potrebu primjene novog modela ekonomskog razvoja. Sa BDP per capita u 2015.

od 4.088 $, odnosno prema tekućem paritetu kupovne moći BDP-om per capita od 10.491 $ i BDP-om

prema paritetu kupovne moći USD iz 1990. od 5.383 $, BiH se nalazi u grupi zemalja srednjeg dohotka

(nižeg srednjeg dohotka) i tu poziciju drži već deset godina, ulazeći tako u zamku srednjeg dohotka

(Middle-income trap) koja prijeti da se zemlja vrati u niži srednji dohodak, umjesto da krene prema višem

srednjem dohotku. Usud BiH je da je zemlja suviše bogata da bi se takmičila na globalnom tržištu niskim

cijenama, a suviše siromašna da bi se takmičila visokom produktivnošću i tehnologijama. Postoje

procjene da je za ulazak u viši srednji dohodak za zemlje koje imaju od 5.000 do 7.250 $ prema kupovnoj

moći USD iz 1990. potrebno 28 godina sa posječnom stopom rasta od 4,7%, a za ulazak u visoki dohodak

(dohodak preko 11.750 $ iz 1990.) potrebno je 14 godina uz godišnji rast od 3,5% (Pelipe, Abdon, Kumar,

2012).

Model ekonomskog rasta za BiH u postkriznom periodu treba utemeljiti na ekonomiji ponude (supply-

side) koja treba da osigura vanjsku konkurentnost ekonomije i rast pokretan izvozom roba i usluga. To je

nužnost za dostizanje bogatijeg društva zbog okolnosti da monetarni režim valutnog odbora znači da

osnove kreiranja dohotka i bogatstva proističu iz pozitivnog bilansa transakcija sa inozemstvom. Prvi

neposredni cilj u takvom modelu je da se osigura ponuda konkurentnih proizvoda i usluga za izvozna

tržišta (tradable goods and services). To zahtjeva politiku reindustrijalizacije koja se odnosi na čitav realni

sektor, uključujući i poljoprivredu koja je u poslijeratnom periodu doživjela kontrakciju, zajedno sa

industrijom. Za podizanje konkurentnosti i produktivnosti potrebno je podići nivo privatnih i javnih

investicija sa sadašnjih 16-17% na pretkrizni nivo od 25% od BDP i više od toga, što znači učešće investicija

5,000.0

10,000.0

15,000.0

20,000.0

25,000.0

30,000.0

35,000.0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Prikaz gubitka potencijalnog BDP BiH 2009-2015.(mil. KM)

Projektirani BDP

Ostvareni BDP

Rashodi javne potrošnje



u BDP od oko 30% . To je ključni element novog modela s obzirom na fazu konkurentnosti zemlje koja

počiva na efikasnosti (proizvodnja standardnih proizvoda sa većom produktivnošću), pokretanoj

investicijama. Zbog povećanih ulaganja u realni sektor potrebno je racionalizirati javnu potrošnju, blago

ograničiti njen udio u BDP i izvršiti značajna restrukturiranja kroz promjene sistema oporezivanja sa

smanjenjem poreza na rad, prestrukturiranja rashoda u korist javnih investicija, dubokim

restrukturiranjem javnog korporativnog sektora i stabilizacijom nivoa javnog duga na održivom nivou.

Konkurentna i produktivna supply-side ekonomija BiH sa iznesenim performansama bila bi u stanju

zadovoljiti na konkurentan način i domaću tražnju i generirati zaposlenost i veći obim novostvorene

vrijednosti.

Kao što govorimo o tome da je javni sektor određen kapacitetima ekonomije, tako se mora u fokus staviti

i pitanje doprinosa javnog sektora ekonomiji i socijalnom razvoju zemlje. Pri tome treba imati u vidu

slijedeće: a) uzroci krize nisu u visokoj javnoj potrošnji i njenim deficitima – oni su posljedica krize, b)

stvaranje deficita može dodatno ugroziti makroekonomsku održivost, posebno vanjsku likvidnost zemlje,

c) javni sektor i određeni nivo javne potrošnje imaju veliki značaj za ekonomski oporavak i rast i socijalni

razvoj i može ekspanzivno ili kontrakcijski djelovati na rast u ovisnosti od poduzetih mjera štednje, d)

postojeći sistem fiskalnih prihoda ne podstiče poduzetništvo i zapošljavanje, e) postoji problem

efikasnosti i socijalne pravednosti rashoda u javnoj potrošnji i f) korporativni dio javnog sektora bilježi

nisu efikasnost i ne daje doprinos razvoju koji odgovara alociranim javnim resursima.

Kao značajan generator rasta, zapošljavanja i unapređenja životnog standarda vlade moraju osigurati

održivost i povećanje kapaciteta javnog sektora u ostvarivanju ciljeva koji se pred njega postavljaju. Za tu

svrhu one imaju na raspolaganju nekoliko alternativnih politika i spektar instrumenata i mjera za njihovo

sprovođenje. za održivost javne potrošnje kao determinante ekonomskog i socijalnog razvoja i to: 1)

fiskalna konsolidacija, 2) strukturalne reforme sa promjenom osnova fiskalnih prihoda i javnih rashoda,

3) rigidne mjere (austerity) redukcije javne potrošnje u kratkom periodu , 4) prodaja državnog kapitala

(privatizacija ili prodaja državnih udjela), 5) povećanje postojećih poreza ili uvođenje novih poreza, 6)

povećanje javnih investicija i 7) javno zaduživanje.

Procjena primjene navedenih alterantiva urađena je analiziranjem dvije ključne varijable i to doprinos

pojedinih alternativa i mjera održivosti i stvarenju ciljeva javnog sektora i politički rizici za njihovo

usvajanje i primjenu. Vremenska dimenzija analize je mix prošlih iskustava i procjena mogućnosti buduće

primjene imajući u vidu perspektive napreka BiH prema EU, političke i razvojne dokumente vezane za

reforme u BiH (kolokvijalno, reformske agende), odrednice zaključenog proširenog aranžmana BiH sa

MMF, politički stavovi vladajućih partija i opozicije, stavovi poslovnog sektora i pogledi nevladinog

sektora u BiH.

Matrica na slici 2 pokazuje distrubuciju pojedinih alternativa u dvije analizirane dimenzije.

Kako se uočava najveći broj alternativa pozicioniran je u područje visokih ili srednjih doprinosa održivosti

javnog sektora i razvoju BiH i području visokih ili srednjih političkih rizika zbog teškoća u postizanju

konsensusa oko potrebnih politika i mjera. To ustvari pokazuje svu složenost i neizvjesnost u pogledu

potrebne dodatne alokacije i produktivnog aktiviranja postojećih javnih resursa u javnom sektoru.

Upravljanje javnim sektorom koje je u osnovi politički proces je ključni problem u doprinosu javnog

sektora razvoju BiH. Pored socijalnih dimenzija alokacije resursa, u uvjetima BiH je riječ i o vertikalnoj

distribuciji (država, entiteti, kantoni, lokalne zajednice), horizontalnoj distribuciji (problem alokacije

fiskalnih prihoda među kantonima u F BiH) i etničko-teritorijalnoj distribuciji

U nastavku slijedi kratka analiza i objašnjenje pozicija na prikazanoj matrici.



2.1. Operativna financijska konsolidacija

Smatralo se da je to najmanje upitna alternativa koja ne nosi značajnije rizike u pogledu trade-off efekta

za donosioce političkih odluka, jer se odvija na operativnom nivou i u okviru postojeće regulative.

Međutim, da to nije tako, pokazao je primjer Poreske uprave F BiH u kojoj je rukovodstvo počelo da

primjenjuje zakon i onemogućava isplate plaća bez uplate poreza i socijalnih doprinosa. Takvo

postupanje, iako je u potpunosti utemeljeno na zakonu stvara velike društvene konflikte i ukazuje na

žarište problema koji treba rješavati. Nedostatak operativnih mjera fiskalne konsilidacije je

neselektivnost u primjeni.Ukupan efekt ovih mjera se može ocijeniti izuzetno skromnim, nisu vođene

osmišljenim programima, nego trenutačnim pristiscima i obično se od strane političara smatraju

kratkoročnim zahtjevima „nakon čega će se stvari vratiti u pređašnje stanje“.

Slika 2. Matrica doprinosa održivosti i ciljevima javnog sektora i političkih rizika

Doprinosi održivosti javnog sektora i socijalno – ekonomskom razvoju

Niski Prosječni Visoki

Po

litič

ki r

izic

i

Nis

ki

Fiskalna konsolidacija

Fiskalna konsolidacija Privatizacija manjinskih udjela

Rast javnih invest.

Pro

sječ

ni

Fiskalna konsolidacija

Fiskalna konsolidacija Javno zaduživanje za financiranje Privatizacija komercijalnih firmi

Strukturne reforme zdravstvo i PIO Strukt. reforme KJS Javno zaduživanje za financiranje Privatizacija komercijalnih firmi

Vis

oki

Austerity Povećanje postojećih poreza

Austerity Strukturne reforme Privatizacija manjinskih udjela Uvođenje novih poreza Povećanje postojećih poreza

Finan. konsolidacija kroz naplatu prihoda i blokadu sive zone Strukturne reforme Strukt. reforme za podršku privredi Strukt. reforme KJS Austerity u naplati javnih prihoda Privatizacija opera-tora javnih dobara Projekti JPP Povećanje postojećih poreza Uvođenje novih poreza Javno zaduživanje za javne investicije

Izvor: konstrukcija autora



2.2. Strukturalne reforme sa promjenom osnova fiskalnih prihoda i javnih rashoda

Strukturalne reforme mjenjaju osnove za kreiranje fiskalnih prihoda i rashoda u javnom sektoru. One

imaju izuzetno visok rizik trade-offs jer se tiču promjene u poziciji tri ključna podsistema svakog

društveno-ekonomskog sistema: domaćinstva (građani), poslovni sektor i vladin sektor.

Kako kaže J. Žitko, strukturalne reforme su pokušaj da se napravi to bolja pozicija zemlje u rangiranju

po kriteriju Doing Business indikatora Svjetske banke, ali Global right index (GRI) razvijen od strane

ITUC (Međunarodna sindikalna konfederacija) pokazuje da se u zemljama vodećim po kvalitetu Doing

Business istovremeno najviše krše radnička prava. BiH je visoko rangirana po GRI i spada u drugu po

rangu od pet skupina zemalja po osnovnim radnim pravima zajedno sa Bugarskom, Hrvatskom,

Češkom, Irskom, Latvijom, Makedonijom, Srbijom i Švicarskom (Žitko, 2016). Cilj strukturalnih reformi

u podizanje ekonomske efikasnosti mora biti praćen odgovarajućim ciljevima socijalne kohezije. A iz

toga poruka:“Idemo na strukturalne reforme da se takmičimo u zaštiti prava iz rada!“ U boxu 3

prikazane su neke mogućnosti da se strukturalne reforme usmjere u tom pravcu.

Ključne strukturalne reforme u BiH, kako su definirane trogodišnjim Sporazumom o proširenom

aranžmanu BiH sa MMF u vrijednosti 553 mil. eura, poduzimaju se radi poticanja ekonomskog rasta i

zaposlenosti. One obuhvataju područja rada, oporezivanja plaća i drugih primanja, područja penzija i

zdravstva, socijalnih naknada boraca, plaća i zaposlenosti u javnoj administraciji, restrukturiranje i

privatizaciju državnih poduzeća, restrukturiranje budžetskih izdataka sa ciljem stvaranje većeg prostora

za javne investicije, unapređenje supervizije banaka i druge (IMF, 2016, str, 47-57).

Box 3

Učiniti da strukturalne reforme doprinose ekonomskom i socijalnom razvoju BiH

Strukturalne reforme mogu imati i povoljne efkte, ako se vode na načelima socijalne pravde, jednakosti i

solidarnosti. Zar nastojanja da se poštenije valorizira doprinos radnika sa punim radnim stažom i ukinu

privilegije penzioniranja pod posebnim uvjetima, nastojanja da socijalne naknade gađaju siromašne, a ne da

se dodjeljuju po statusu, ideje da se u budžetu više izdvaja za ekonomski rast na račun umanjenja sredstava

za javnu administraciju i smanjenje adminstrativnih troškova, orijentacija da se u zdravstvu više izdvaja za

prevenciju kako bi se izjegli visoki troškovi liječenja za mnogobrojne bolesti, nastojanja da se povećavaju

sredstva za mjere aktivnog zapošljavanja, da se intenzivira borba protiv korupcije, unaprijedi sistem javnih

nabavki kako bi se efikasnije trošio javni novac istovremeno nisu i strukturalne reforme i zahtjevi javnosti koji

svakako vode socijalnoj pravdi i solidarnosti iz kojih će proizaći povoljni efekti za ekonomski razvoj i socijalnu

koheziju. Neoliberalizam jeste udar na demokraciju, ali i na populizam koji je često suprostavljen demokraciji.

Dakle, kroz strukturalne reforme u kojima će biti postignut potreban konsensus i balans interesa između

socijalnih aktera (građani, poslovna zajednica i vlada) može se ostvarivati na društveno prihvatljiv način

osvajajući prostor demokratskog djelovanja, uključujući i afirmaciju socijaldemokratskih vrijednosti.



2.3. Rigidne mjere (austerity) redukcije javne potrošnje

Austerity, kao rigidna štednja, nije u politikama vlada u BiH razmatran kao posebna opcija, niti je

primjenjivan kao unaprijed planirana aktivnost. Međutim, to ne znači da mjera koje spadaju u pakete

takve štednje nije bilo kao iznuđenih mjera zbog ekstremno loše situacije u nekim područjima javne

potrošnje (opisani primjeri neizmirivanja obaveza za plaćanje poreza i socijalnih doprinosa na plaće). U

javnosti BiH je rašireno shvatanje da je radikalna redukcija javnih rashoda jedino rješenje za BiH. To je

indirektno pozivanje na austerity politike. Međutim, niko nije izračunao šta bi to značilo i kakve bi

ekonomske i socijalne posljedice takva radikalna redukcija izazvala. Sa pravom se ističe da u uvjetima

nerazvijenih institucija i baza podataka o prihodima i imovini građana mjere rigidne štednje ne bi

postigle željene ni ekonomske ni socijalne efekte. „Politiku „stezanja kaiša“ i „mjera štednje“ neće

osjetiti privilegirani birokrati i materijalno osigurani poslušni klijenti, koji razna socijalna davanja

primaju radi pukog statusa borca ili ratnog vojnog invalida, a ne zbog siromaštva ili nezaposlenosti.

Mjere štednje, odnosno „austerity“ kakav se nameće Grčkoj, u Bosni i Hercegovini bi svakako osjetili

oni najslabiji: slabo plaćeni radnici, umirovljenici i nezaposleni, jednom riječju svi oni čiji je fizički otpor

lako suzbiti.“ (Slobodna Bosna, 25.5.2012.)

S obzirom da je bitno obilježje austerity-a da se zbog rigidne štednje dovodi u pitanje obavljanje javnih

servisa i zadovoljenje potreba građana i poslovne zajednice može se konstatirati da takva stanja prijete

u dvije različite forme. Prva se odnosi na strukturalne teškoće, posebno izražene u zdravstvu, zbog kojih

zdravstvene institucije ne mogu da obavljaju svoje aktivnosti. Dugovanja zdravstva Federacije BiH

iznose sa junom 2016. preko 330 mil. KM, a u RS taj dug iznosi oko 288 mil. KM ( sa stanjem koncem

2015). Istovremeno, nenaplaćeni javni prihodi koje skuplja Poreska uprava F BiH iznose sa junom 2016.

godine 2.197 mil. KM, od čega deset najvećih dužnika , sve odreda javna poduzeća, duguju 907 mil.

KM. U RS posljednji podaci Poreske uprave objavljeni su u novembru 2015. kada su dugovi iznosili 1,5

mld. KM, od čega se 430 mil. KM odnosi na poduzeća u stečaju. Slične probleme trpi i veći broj javnih

poduzeća. Druga se odnosi na drugu stranu prvog problema. Kako osigurati naplatu poreskih dugova

javnih poduzeća i javnih institucija, a ne dovesti ih u stečaj i likvidaciju? Izgleda u mnogim slučajevima

u BiH da su strukturalne reforme samo eufemizam za izbjegavanje da se podvodni grebeni javnog

sektora u formi višegodišnjih dugova (Arriers) nazovu pravim imenom – nepovratno izgubljeni novac

koji javne institucije zdravstva, obrazovanja, penzijskog sistema – nikada neće vidjeti.

2.4.. Prodaja državnog kapitala (privatizacija)

U mnogim zemljama koje su provodile austerity program privatizacija je bila važna tačka prikupljanja

potrebnih sredstava, prvenstveno za otplate javnog duga. U BiH postoji velika odioznost prema svakoj

pomisli na privatizaciju. Neselektivno se koristi pojam „prodaja porodičnog srebra“, iako je u portofoliju

javnih poduzeća, sa izuzetkom kompanija koje posluju u uvjetima korištenja javnih dobara

(elektroprivredna poduzeća, BH Telecom, namjenska industrija, autoceste, aerodromi, željeznica,

vode, šume i neka druga), ostao segment koji samo predstavlja teret za vladu. S druge strane, gubi se

iz vida da su poduzeća sa većinskim državnim kapitalom faktički privatizirana jer ih političke partije na

vlasti smatraju svojim izbornim plijenom i njima upravljaju zanemarujući načela i standarde

korporativnog upravljanja, koristeći ih kao prilike za upošljavanje vlastitih zaslužnih kadrova.



Privatizacija u kontekstu javne potrošnje ima nekoliko relacija. Prvo, državna poduzeća imaju

relaciju sa budžetom kao primaoci subvencija ili kao davaoci dividendi. Drugo, ukoliko ne postoje

uvjeti za privlačenje privatnog kapitala i tržište nije liberalizirano, potrebno je restrukturirati

državna poduzeća i učiniti ih efikasnim, pri čemu se vlade javljaju garantima kredita iz kojih se

takve investicije financiraju. Treće, državna poduzeća koja posluju u uvjetima konkurencije

trebalo bi da uz prethodne pripreme na restrukturiranju i po tenderskoj proceduri sa sadržajnim

socijalnim paketom rade na privlačenju respektabilnih strateških partnera koji su u stanju da ih

učine konkurentnim i sposobnim za generiranje novih radnih mjesta. Četvrto, manjinski udjeli

vlade u državnim poduzećima koji ne dozvoljavaju značajniji utjecaj na upravljanje poduzeća

treba što prije da budu prodati, pri čemu je sasvim jasno da ta prodaja nije privatizacija, nego

transfer manjinskog paketa dionica ili udjela na novog privatnog vlasnika. Potrebno je dobro

ocijeniti momenat takve prodaje i prethodno pokušati maksimalno svesti poslove takvih

kompanija isključivo na core biznis. Peto, prihodi od privatizacije ili prodaje manjinskih udjela ili

paketa akcija moraju biti namjenjeni razvoju, prvenstveno javnim investicijama. Dakle, sasvim je

ekonomski i socijalno opravdano jedan oblik alokac ije državnog kapitala u nekom neefikasnom

poduzeću kroz prodaju državnog kapitala preusmjeriti u neki drugi oblik alokacije koji će donijeti

veće javne efekte (zaposlenost, investicije, unapređenje poslovnog okruženja, građenje

poslovnih zona, tehnoloških inkubator Privatizacija nije ništa dobro obećavala, tržišna vrijednost

kompanija, generalno sa pojavom krize počinje da pada, a u BiH pad je bio vratoloman. Indeksi

Sarajevske i Banjolučke berze zabilježili su strmoglav pad . Jasne političke odluke o priva tizaciji

nisu postojale, mada je svaka vlada davala neke nagovještaje o tome, pa su čak inovirane liste

poduzeća koja idu u privatizaciju, a koja su se godinama povlačile po odlukama vlada, mada se

znalo da mnoga od tih poduzeća gube svoju vrijednost i ne izazivaju interes ozbiljnih investitora.

2.5. Povećanje postojećih ili uvođenje novih poreza

Spektar ciljeva fiskalne konsolidacije podrazumjeva i povećanje postojećih poreza i doprinosa i

uvođenje novih vrsta poreza i doprinosa. Do sada nije bilo mjera kojima bi se takvi porezi uvodili,

ali su prisutne česte pojave uvođenja parafiskalnih nameta koji nisu dovoljno transparentni.

Među važne karakteristike poreskog sistema svake zemlje spadaju doprinos ekonomskoj

efikasnosti, odnosno poticanju rasta kroz način alokacije resursa koji određuje odgovarajući

način oporezivanja i efekti oporezivanja na ponašanje ekonomskih aktera (Stiglitz, 2000, str.

458). Kroz primarne i sekundarne efekte oporezivanja ekonomski akteri se odlučuju na alokaciju

resursa i time određuje i način njihovog ponašanja.

Intenzivna je debata o izmjeni poreza kroz njihovo restrukturiranje, pri čemu se insistira na

smanjenju opterećenja na plaće uz efekt proširenja poreske baze oporezivanjem naknada iz rada.

Također, porez na dodanu vrijednost je u fokusu debate,a prijedlozi idu ka uvođenju

diferenciranih stopa PDV, produženju rokova plaćanja i uvođenje sistema plaćanja nakon naplate

fakturirane realizacije. Slabim glasom iznose se i prijedlozi o oporezivanju imovine, o

progresivnom oporezivanju dohodaka, o oporezivanju kamata na štednju i povećanju iznosa

neoporezovanog dohotka iznad 3.600 KM godišnje.



Uvođenje poreza na faktore rada je neprihvatljivo jer ograničava investicije, rast i zapošljavanje

čime se u pitanje dovode ključni ciljevi razvoja u zemlji. Oporezivanje dohodaka je dosta

stimulativno, sa stopom od 10%, među najnižim na regiji. Efekat redistribucije dohodaka je

posebno vezan za oporezivanje dohodaka i imovine i tu treba otpočeti debatu o progresivnom

oporezivanju i proširenju poreske baze. Uvođenje niže stope PDV za esencijalne proizvode otvara

problem rasta opće stope PDV i pitanje da li će koristi niže stope pDV biti alocirane samo na

potrošače sa ižim dohotkom ili će biti neselektivno. Doprinosi na rad treba da se smanjuju,a z a

kompenziranje nedostajućih prihoda prihvatljivo je uvođenje novih oblika indirektnih poreza na

određene proizvode u formi akciza.

2.6. Povećanje javnih investicija

To je središnja tačka neokejnzijanske politike i uloge države i njoj je posvećena posebna pažnja u EU. U

Bosni i Hercegovini je povećano ulaganje u javne investicije bilo jedan od strateških pravaca

anticikličkog djelovanja i ekonomskog oživljavanja i to putem javnog zaduživanja. Nivo javnih investicija

u BiH je doživio dva vala, prvi u periodu 2005-2007, drugi u periodu 2011-2014. godina sa najvećim

nivoom od 4,3% od BDP i 9,3% u odnosu na javnu potrošnju BiH, a oba rezultata su ostvarena u 2014.

godini. (vidjeti sliku 3).

Slika 3. Udio javnih investicija u BiH u BDP i ukupnoj javnoj potrošnji 2005-2015. (u %)

Izvor: http://statistics.cbbh.ba:4444/Panorama/advanced_cr.htm, pristup 20.9.2016.

Prema iznesenim pokazateljima BiH je zabilježila veći udio javnih investicija u odnosu na prosjek

EU. U tom smislu je uočljiva potpuna konvergencija politika BiH sa politikama EU u oblasti javnih

investicija koje su bile osnova anticikličkog djelovanja i stvaranja osnova za srednjoročni rast u

uvjetima oporavka od dugoročne ekonomske depresije. Kao analogiju Plana investicija za Europu

ističemo aktivnosti na usvajanju programa javnih investicija koje su za period 2016-2018

planirane u visini od 24 mld. KM.



Ako igdje treba provoditi kontrakciju javnih izdataka u BiH, onda to nije preporučivo u oblasti

javnih investicija. Mimo je ekonomske logike i socijalne prihvatljivosti ići na financijsku

konsolidaciju putem smanjivanja javnih investicija i drugih javnih izdataka koji potiču rast Bosne

i Hercegovine u srednjoročnom periodu.

Poseban aspekt javnih investicija u BiH odnosi se na odnose prema europskim fondovima, za

sada IPA fondovi (IPA-1 i IPA-2), dok se sa stjecanjem statusa punopravnog člana otvara

mogućnost korištenja strukturalnih fondova i kohezionih fondova. Nisko korštenje tih fondova

do sada je u punoj oprečnosti sa onim što se dešava u Hrvatskoj (vidjeti box 4).

Drugi aspekt javnih investicija odnosi se na potrebu razvijanja i primjene aranžmana javno -

privatnog partnerstva (JPP) u realizaciji javnih investicija. Percepcije javnosti o takvim

aranžmanima su negativne, ali od toga ne treba odustajati uz prethodno stvaranje čvrstog

pravnog okvira, sposobnih javnih institucija i transparentnosti postupka tenderiranje,

ugovaranja i implementacije takvih projekata. Primjer jednog velikog projekta JPP u zemlji je

Rudnik i TE Stanari u kojem je uz kinesko kreditno financiranje partner Vlade RS britanska firma

ETF uložila 550 mil. eura. Izgrađena je TE kapaciteta 300 MW na ugljen za koji je dobivena

koncesija na 30 godina. Ovim je projektom preko noći izvršena liberalizacija tržišta električne

energije ulaskom privatnog partnera koji ima daleko veću konkurentnost i niže troškove

proizvodnje. TE i rudnik Stanari nema invalida, ima daleko moderniju tehnologiju, imat će

regonalni tržišni fokus i moći će ponuditi niže cijene i druge povoljnije uvjete od držav nih

kompanija svojih konkurenata.

Box 4.

Kako Hrvatska profitira iz članstva u EU

U sedmogodišnjem razdoblju 2014-2020 Hrvatska ima na raspolaganju 10,7 mld Eura iz europskih fondova

i ako bi se sva iskoristila procjenjuje sa da bi BDP zemlje godišnje mogao rasti 2,5%. Sektorski to znači: ICT,

prilagodba klimatskim promjenama, očuvanje okoliša, promicanje održivog prometa i zapošljavanja,

obrazovanje, te poboljšanje konkurentnosti SMES, poljoprivredna proizvodnja i akva kulture (1,92 mld

Eura), te istraživanje, tehnološki razvoj i inovacije (691 mil. Eura). Kroz operativni program konkurentnosti

i kohezije poduzetnicima je iz Europskog fonda za regionalni razvoj na raspolaganju 7,5 mld. Eura. Tu su i

sredstva iz strukturnih i investicijskih fondova. U financiranju projekata sredstva EU su većinska, a njih prati

vlastito učešće iz budžeta ili kredita. Projekti mikro i malih poduzeća se financiraju iz EU fondo va sa 45%,

a srednja poduzeća sa 35%. Vlastito financiranje osigurava se iz kredita HBOR uz kamatu od 2%, a

financiranje je oslonjeno i na Europske strukturne i investicijske fondova za potrebe privatnog biznisa. U

2016. sa 6 mjeseci kroz izravne kreditne aranžmane HBOR plasirano je 1,86 mld kuna više nego za svu

2015. To je 400% više sredstava nego u čitavoj 2015. Iskorištenost fondova je na nivou oko 92,5% a od

strane Hrvatska 69,7% (za period 2007-2013). Posebno značajno je da će javne investicije biti sa 73%

pokrivene iz EU fondova, što značajno relaksira domaće financiranje i ustvari smanjuje potrebu za vanjskim

zaduživanjem.

Jutarnji list Zagreb, 23.8.2016., str. 12-13



2.7. Dodatno zaduživanje

Inozemno javno zaduživanje je pratilo visok intenzitet javnih investicija (vidjeti sliku 4). Budući da je

svih godina od pojave recesije, osim 2009. godine neto operativni bilans bio pozitivan, neto zaduživanje

je praktično služilo za financiranje investicija. To je tipičan neokejnzijanski doprinos ekonomskom rastu.

Slika 4. Ukupan javni dug BiH 2005-2015 (mil. KM)


Pored vanjskog duga postoji i unutarnji dug koje se dijeli na dugove za naslijeđene obaveze po

osnovu stare štednje i ratnih šteta i na financiranje za tekuće potrebe koje se intenzivira od 2010.

godine. Sa iznosom domaćeg javnog duga od 3.534 mil. KM ukupan javni dug BiH koncem 2015.

godine iznosi 12.228 mil. KM i čini 43,4 % BDP BiH. Održivost javnog duga u odnosu na BDP je u

okviru Mastrihtskih kriterija od 60% udjela duga u BDP, ali je zbog visokih otplata u periodu do

2019 izloženost rizicima povećana (2016: 750 mil. KM; 2017: 936 mil. KM, 2018: 942 mil. KM; 2019:

887 mil. KM).

Pojačano zaduživanje je trend u svijetu i EU u kojoj većina zemalja probija kriterije zaduživanja od

max. 60% od GDP. Osnovni cilj je generiranje dodatne tražnje kroz javne investicije i prevazilaženje

deflacije. BiH nema pristup tržištima kapitala i okrenuta je na međunarodnom tržištu isključivo

financiranju od strane multilateralnih financijskih institucija koje neposredno određuju kapacitet

BiH za zaduživanje i urednu otplatu preuzetih dugova.

Pitanje održivosti javnog duga je vezano za ekonomski rast, obim javnih investicija i izvoza. Osnovni

indikatori održivosti nisu alarmantni, ali će tek stabili

U vrijeme kada je trebalo raspravljati o navedenim alternativama za javnu potro šnju, nije bilo ni

političkih, ni vladinih, ni akademskih, ni javnih debata o „velikoj slici ekonomije i društva BiH“ koja

bi omogućila uvid u stanje i načine budućeg razvoja ekonomije, socijalne sfere i javne potrošnje u

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

35.0

37.0

39.0

41.0

43.0

45.0

47.0

49.0

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Domaći, vanjski i ukupan javni dug BiH 2008-2015 (mil. KM i % GDP)

Vanjski dug Domaći dug Ukupan javni dug Dug kao % GDP



ovisnosti od izbora i primjene ponuđenih alternativa. Uvijek je to bila reakcija na ponuđeni vladin

prijedlog i fokusirana na segment te velike slike zbog čega su i diskusije bile neproduktivne, a

rješenja neoptimalna. Na sceni je konfrontacija a i protiv aranžmana sa MMF, za i protiv

privatizacije, za i protiv oporezivanja toplog obroka, za i protiv stečajeva neproduktivnih javnih

firmi, za i protiv ukidanja liste lijekova, za i protiv zaduživanja za isplatu penzija...

Čitav politički koncept upravljanja javnom potrošnjom oslonio se na zaduživanje. Osnovu toga činio

je stand by aranžman sa Međunarodnim monetarnim fondom (MMF) koji je zaključen 2009. godine

na iznos od 1.014 mil SDR. Njegov je primarni cilj bio da se ojačaju devizne rezerve i tako doprinese

stabilnosti valutnog odbora za koji su eksperti MMF iskazivali neopravdano visok strah, jer se izvoz

pokazao dovoljno žilavim da se brzo oporavi i to znatno dinamičnije od oporavka GDP. I svi ostali

stand-by aranžmani, a i prošireni aranžman iz 2016. Godinu imaju za cilj da u financijskoj sferi

osiguraju međunarodnu likvidnost BiH, razvijajući i poseban program reformi za ekonomski rast,

zapošljavanje i povećanu ekonomsku održivost zemlje.

Problem javne potrošnje nije njen relativni udio u BDP jer i druge europske države sa socijalnim

modelom imaju slične odnse javne potrošnje i BDP. Osnovni problem je način upravljanja njavnom

potrošnjom. Ekonomska situacija u BiH nije ništa gora od situacije u drugim zemljama regije sličnog

nivoa razvijenosti. Ono što je problematično za BiH je njena složena institucionalno-politička

struktura koja počiva na visokoj decentralizaciji i potrebi postizanja punog konsensusa

predstavnika tri naroda u BiH za donošenje bilo kakvih odluka iz oblasti politike, društvenih odnosa

i ekonomije. U uvjetima dinamičnog globalnog, europskog i regionalnog okuženja i potrebe

donošenja veoma složenih odluka takav mehanizam odlučivanja svakako bi trebalo učiniti

efikasnijim. Zaključićemo ocjenom da je politički konsensus u upravljanju ekonomijom u BiH

ključan, a da institucije samo slijede tokove političkog upravljanja ekonomijom.



3. Ekonomija i javni sektor BiH od krize do danas – kakvi

odgovori na recesiju

Osnovne strukturne neuravnoteženosti u društvu i ekonomiji odnose se na malen obim i nisku

efikasnost ekonomije. Ekonomija ne osigurava zaposlenost, pa je stopa nezaposlenosti od 27,5% u

BiH najviša među svim zemljama Zapadnog Balkana. Posebna neuravnoteženost je u zapošljavanju

mladih, jer je 65% mladih bez posla. To vodi velikim emigracijama i odljevu mozgova koji prijeti

nestašicom određenih zanimanja u skoroj budućnosti u kojoj bi tražnja za radnom snagom mogla

porasti. Nizak nivo BDP per capita u 2015. od 4.088 $, koji je manji od onog iz 2008. ukazuje na

nisku produktivnost i nedovoljan kapacitet stvaranja dohotka za osobni standarda građana, za

financiranje javne potrošnje i investicija. Veliki dio stanovništva, više od ¼ nalazi se u zoni

siromaštva, a zbog nedovoljnih sredstava mnogi javni servisi su na ivici održivosti, kao što je to

zdravstvo i penzijski sistem koji pogađaju skoro svo stanovništvo zemlje.

Suština reformi koje su nužnost za BiH se odnosi na poticanje rasta i zapošljavanja kroz nove

investicije i povećanje obima poduzetničkih aktivnosti i podizanje efikasnosti postojeće ekonomije,

posebno javnog sektora. U dokumentu Strateški okvir za BiH predviđene su aktivnosti u okviru

ekonomskog upravljanja do 2018. godine koje temelje na osnovnim ciljevima Strategije razvoja JIE

do 2020. (integrirani, pametni, održivi, inkluzivni rast). Dokument Reformska agenda koji su

usvojile entitetske vlade 2015., u cjelosti zasnovan na neoliberalnom pristupu ekonomiji i društvu

provodi se na vrlo neefikasan način, bez potrebnog nivoa ekonomsko-socijalnog dijaloga i javne

transparentnosti. Vlade u BiH još su konretnije u Pismu namjere koje prati Sporazum o proširenom

aranžmanu BiH sa MMF (IMF, 2016) u kome su ključno mjesto zauzele strukturalne reforme

usmjerene na stabilizaciju javne potrošnje kao potpori za veću podršku budžeta ekonomskim

funkcijama i rastu javnih investicija.

Funkcije države u sistemu vrijednosti političkih partija koje obnašaju vlast u BiH mogu se ostvar ivati

na različite načine, od ekstremno neoliberalnog pristupa zasnovanog na tržišnom

fundamentalizmu, preko populističkih pristupa koji negiraju ulogu tržišta do balansiranih odnosa

uloge tržišta, vlade i njenih institucija Po navedenim funkcijama država u BiH i njen javni sektor

imaju veoma značajnu ulogu za ekonomski i socijalni razvoj, pa se u velikoj mjeri može smatrati

državom u tranziciji ka socijalnoj državi. Međutim, sam način ostvarivanja tih funkcija često je mix

tržišnog fundamentalizma i populizma, sa malo elemenata socijalno odgovornog odlučivanja u

procesu reformi. Napredak u reformama u BiH trebalo bi istovremeno da označava i napredak ka

reintegraciji BH društva i napredak ka efikasnoj socijalnoj državi.

Javna potrošnja je složen sistem koji funcionira na osnovi interakcija tri ključna podsistema:

podsistem stanovništva (domaćinstava), podsistem poslovni sektor i podsistem vlasti – država,

entiteti, kantoni i lokalne zajednice (gradovi i općine). U okviru svakog od navedenih podsistema

postoje različite grupe aktera koje čine podsisteme međusobno heterogenim i time zahtjevaju

različite politike i prikupljanja javnih prihoda i njihovu distribuciju na određene korisnike unutar

svakog od navedenih podsistema.



3.1. Osnovni akteri ekonomsko-socijalnog sistema

Pojedini akteri ekonomsko-socijalnog sistema BiH imaju različite interese i preferencije u vezi sa

reformama (vidjeti sliku 4).

Slika 4. Osnovni akteri ekonomsko-socijalnog sistema BH

Izvor: konstrukcija autora

Stanovništvo u odnosu prema navedena dva druga aktera ima poziciju ponuđača radne snage i tražioca

javnih servisa i radnih mjesta. Plaća poreze i očekuje za svoj novac vrijednost od države. Očekuje da ga

država zaštiti od tržišnih neizvjesnosti, ali je manje spremno da na tržištu započne poduzetništvo. Zato

je privatni poslovni sektor nerazvijen i zato je malo radnih mjesta. Manjina stanovništva u BiH je aktivna

i poduzetnički orijentirana. Većina je u poziciji primanja odgovarajućih naknada od vlade. Oni su dio

glasačke mašine i traže od vlada da pokažu socijalnu osjetljivost, a manje traže od vlade aktivne mjere

da se prevedu iz klintelističkog u kreativni sektor ekonomije.

Poslovni sektor je isporučilac roba i usluga za građane i vlade. Plaća poreze vladama i nudi radna mjesta

za građane. Nedovoljno je razvijen da zadovolji potrebe stanovništva za radnim mjestima i potrebe

države za javnim novcem. Vlada ne uzvraća adekvatnim javnim servisima i podrškom za jačanje

konkurentnosti poslovnog sektora, pa plaćene poreze smatra izgubljenim novcem.

Vlade imaju za cilj da ostvare političke programe partija koje ih izabiru i da zadovolje građane-birače

kako bi ponovno dobili njihov mandat. U zemljama u tranziciji gubili su se sistemi vrijednosti u odnosu

na brzinu, sadržaj i posljedice reformi, pa se ne mogu razlikovati aktivnosti lijevih, centrističkih ili desnih

vlada. Neoliberalna ofenziva, koja traje od 1980., dovela je do značajnog pomaka ravnoteže moći u

društvu (box 5.) Moć i odlučivanje su kroz deregulaciju i privatizaciju pomaknuti s demokratski

izabranih tijela na tržište. Kroz međunarodne ugovore i institucije kao što su WTO i EU, neoliberalna

politika nametnuta je na međunarodnom/regionalnom nivou, doprinijevši ograničavanju političkog

prostora na nacionalnoj razini. Postoji izreka koja odlično opisuje navedenu situaciju: imati vlast, ali

nemati moć. Opasnost da se postane taocem neoliberalne politike je velika (Wahl, 2016.).

Stanovništvo (obitelji) Srednji sloj , bogati,

siromašni

Mladi vs stari

Vlade

Desne vs lijeve vlade

Neoliberalne vs socijalno osjetljive

Poslovni sektor

Velika vs mala poduzeća

javna vs privatna poduzeća



Za situaciju u BiH veoma je interesantna debata o strukturi poreza i profilu partija. Navaro smatra da

treba promijeniti odnose u korist dohodaka po osnovu rada na teret dohotka po osnovi kapitala i da je

suština socijaldemokratskog pristupa u progresivnom oporezivanju visokih dohodaka. Kakva će biti

struktura poreza je političko pitanje i u njegovoj suštini je odnos snaga rada i kapitala (Navaro, 2016).

Za BiH treba istaći da je visok udio rada kao osnove oporezivanja naslijeđe socijalizma kada je

zaposlenost bila visoka i plaće isplaćivane redovno, pod visokom financijskom disciplinom koju su

nadzirale državne financijske institucije (Služba društvenog knjigovodstva). Izmijenjene okolnosti

zahtjevaju da se bez odlaganja priđe poreskom rasterećenju plaća. Od toga očekuju koristi građani i

biznis, ali treba imati u vidu da upravo građani i biznis očekuju da država poveća alokaciju javnih resursa

u njihovu korist – za rast kvaliteta javnih servisa za građane i za rast konkurentnosti poslovnog sektora.

Diskusija o tri ključna aketra javnog sektora može se zaključiti potrebom da se u upravljanju javnom

potrošnjom uključe svi akteri. Zastupnici građana u parlamentima ne mogu biti dio vlade nego

prvenstveno dio građana. Mora se debata o javnoj potrošnji prenijeti u parlamente, a ne da o njoj

odlučuju vlade. Mnoge reforme izostaju iako za njima vapiju i građani i poslovni sektor. Vlade postaju

kočničari mnogih reformi. Istina, one imaju odgovornost za efekte provođenja reformi, ali stanje u

kome se javni resursi devastiraju, a nikakve promjene ne slijede ne može se tolerirati.

3.2. Obim i struktura javne potrošnje u BiH

Osnovno obilježje javne potrošnje u BiH je njena stabilnost koja je ostvarena i pored turbulentnih

promjena u ekonomskom rastu i zapošljavanju (vidjeti tabelu 1).

Prihodi bilježe visok skok u 2006. godini kada pritiču obilni prihodi od uvođenja PDV, koji su dijelom

neutralizirani smanjenjem prihoda po osnovi carina zbog liberalizacije najvećeg dijela međunarodne

trgovine BiH. U strukturi poreza došlo je do nekih pozitivnih promjena u 2015. godinu u odnosu na

Box 5.

Liberalizirano okruženje ne omogućava opstanak neefikasnih državnih kompanija

U BiH je moć tržišta nad demokratski izabranim institucijama rezultat djelovanja vlada na liberalizaciji

ekonomije. Ono što vlade u BiH nisu činile to je da, prije nego se otvori liberalizacija određenih sektora,

obave restrukturiranje državnih poduzeća kako bi se podigla njihova konkurentnost za djelovanje u

liberaliziranom konkurentskom okruženju u kome će se natjecati sa daleko potentnijim kompanijama nego je

to bilo prije liberalizacije. Restrukturiranje, dakako uključuje i privatizaciju i tu je bio jasan red koraka –

restrukturiranje prepustiti privatnim investitorima, prvenstveno strateškim, za kompanije koje posluju u

tradicionalno konkurentskom okruženju, a vlada treba da obavi restrukturiranje državnih poduzeća kako bi

bila sposobna za razvoj i zapošljavanje u novom konkurentskom okruženju. Umjesto toga, mnoga državna

poduzeća su ostala nerestrukturirana, nesposobna za tržišnu konkurenciju, održavana u životu kroz

povremene subvencije i sporadičnu podršku vlada sa pauperizacijom radnika u čemu su izgubljeni ogromni

javni resursi i stvoreni brojni socijalni problemi zbog gubitka radnih mjesta. Sve to stvara fiskalne rizike i

terete za javnu potrošnju, umjesto da je davalo doprinose njenom jačanju. I na kraju svega, privatizacija kao

pokušaj da se nađe bolje rješenje za ono što je preostalo od takvih državnih poduzeća se proglašava prodajom

porodičnog srebra, umjesto da se postavi pitanje odgovornosti za devastaciju državnog kapitala.



2005. godinu: udio indirektnih poreza je opao sa 56% na 50,4%, udio poreza na dohodak i imovinu je

povećan sa 4,4% na 9,4%, a socijalne kontribucije i porezi na plaće su blago porasle sa 39,6% na 40,2%

u ukupnim poreskim prihodima. Iznesena struktura preferira indirektne poreze kao najsigurnije, a

ekstremno zanemaruje poreze od dohotka i imovine čiji je rast u funkciji konkurentne i socijalno

osjetljive države. Iznesena struktura poreza znatno odstupa od one koja se bilježi u EU u kojoj sa oko

jednom trećinom u porezima učestvuju indirektni porezi, porezi na dohodak i bogatstvo i socijalni

doprinosi. To treba da bude ideal i vizija za BiH, pri čemu treba imati u vidu da nizak nivo ekonomske

razvijenosti i zaposlenosti uz visoko oporezivanje dohodaka može destimulativno djelovati na

investicije i poduzetništvo. Nesporno je međutim, da postojeći visok nivo izdvajanja za poreze i

socijalne doprinose na plaće nije ni ekonomski ni socijalno održi.

Tabela 1. Konsolidirana javna potrošnja Bosne i Hercegovine 2007-2015 (mil. KM)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

1.PRIHODI 9.833 10.903 10.343 10.863 11.357 11.460 11.407 11961,7 12.333,5

Porezi 5.537 5.946 5.352 5.640 6.032 6.038 5.917 6078,6 6.439,3

Socijalni doprinosi 2.909 3.569 3.639 3.813 4.036 4.047 4.105 4234,8 4.329,6

Grantovi 43 39 48 49 47 60 66 76,9 55,0

Ostali prihodi 1.344 1.349 1.304 1.361 1.242 1.315 1.318 1571,4 1.509,6

2.RASHODI 8.829 10.600 10.665 10.840 10.909 11.171 10.939 11350,1 11.587,0

Plaće zaposlenih 2.535 3.022 3.155 3.170 3.337 3.324 3.278 3265,5 3.294,3

Robe i usluge 2.221 2.462 2.489 2.593 2.088 2.156 2.123 2127,2 2.138,8

Kamate 111 124 124 123 161 201 201 238,9 264,3

Subvencije 378 440 419 477 403 416 384 364,9 384,8

Grantovi 0 0 0 0 6 1 1 3,5 5,3

Socijalne naknade 3.031 3.945 3.951 3.770 4.330 4.394 4.424 4658 4.729,5

Drugi troškovi 553 607 527 708 583 679 529 692 770,0

3.BRUTO OPERATIVNI BILANS (1-2)

1.004 304 -322 22 448 289 468 611,6 746,5

4. JAVNE INVESTICIJE 746 843 748 634 771 816 1.047 1166,8 559,1

5. NETO KRED/ZADUŽ (-) (3-4)

258 -539 -1.070 -612 -323 -527 -579 -555,2 187,4

6.Otplate vanjskog duga 98,2 104,2 91,3 300,8 340 413,2 684,8 760,9 581,3

7.Neto kredit/zaduživanje (-) (5-6)

159,8 -643,2 -1161,3

-912,8 -663 -940,2 -1263,8

-1316,1 -393,9

Memo

Javna potrošnja u % BDP 42,5 44,9 46,1 45,3 44,6 45,8 44,8 45,8 43,2

Deficit (-)/suficit kao % BDP

1,1 -2,1 -4,3 -2,4 -1,2 -2 -2,2 -2 0,7

Realni rast DBP u % godišnje

5,7 5,5 -2,9 0,8 0,9 -0,9 2,4 1,1 2,8


Prikupljanje javnih prihoda je otežano, a najveći problemi su vezani za socijalne doprinose i poreze

na plaću. Ukupne neizmirene obaveze prema Poreskoj upravi F BiH (PU FbiH) - (stanje juni 2016,

iznose 2.197 mil. KM, dok obaveze prema Poreskoj upravi RS (PU RS) - stanje novembar 2015,



otkada podaci nisu objavljivani, iznose 1.271 mil. KM. Dugovanja po ovim osnovama su najveća

kod javnih poduzeća. Tako prvih 10 dužnika prema PU FBIH su javna poduzeća koja duguju 907 mil.

KM. Od ukupnih dužnika prema PU RS dužnici iznosa od 430 mil. KM su pod stečajem. Izostanak

naplate navedenih poreskih obaveza posebno se odražava negativno na zdravstvo u oba entiteta i

kantonima. Tako dug Fonda zdravstva RS iznosi koncem 2015. godine 381,7 mil. KM, a zdravstvo

F BiH ima obaveze od 330 mil. KM.

Rashodi bilježe stabilnost u pogledu dinamike, mada se ispoljavaju njihove strukturalne promjene.

Dominiraju socijalne naknade, čiji udio kontinuirano rasta sa 27,1% udjela u ukupnim rashodima

na 38,9% u 2015. godini. Plaće imaju konstantan udio u ukupnim rashodima, u 2005. učestovale

su 27,3%, a u 2015. udio od 27,1%. Pozicija roba i usluge smanjuje svoj udio sa 27,3% u 2005. na

17,6% u 2015. godini.

U svemu tome povećanjem udjela starih osoba, te tradicijom i kulturom javnih servisa. Poseban

oblik neefikasnosti javne potrošnje je njena loša struktura u kojoj izostaju izdavajanja za naučna i

razvojna istraživanja (R&D), za aktivnosti prevencije u podizanju kvaliteta javnog zdravlja, za

unapređenje obrazovanja na osnovama najboljih praksi u EU, za borbu protiv siromaštva, za

ozbiljniju državnu pomoć privredi, za javne investicije u okolinski razvoj i mnoga druga po dručja.

Javni sektor je privilegiran u političkom odlučivanju, zaposleni u javnom sektoru imaju sigurnost

radnih mjesta, zapošljavanje se vrši po političkim zaslugama, tretman javnog sektora u odnosu na

privatni pred sudovima je privilegiran, javni resursi se devastiraju kroz korupciju i loše javno

upravljanje (gubici javnog novca u depozitima propalih banaka, neefikasne javne nabavke, loše

organizirana javna administracija, privilegije u plaćama i naknadama uposlenih i drugo). U rukama

političkih partija na vlasti javni sektor je faktički privatiziran i bez formalnog privatiziranja državnog

kapitala jer služi više partijskim, a manje javnim interesima. Sve to čini da se utrošeni javni novac

ne transformira u potrebne vrijednosti za građane , privredu i čitavo društvo. Odioznost građana i

javnosti prema javnom sektoru je rezultat niskog stupnja involviranosti građana u odlučivanje o

javnoj potrošnji, nedovoljnoj informiranosti i nedostatku objektivnih informacija o toj važnoj sferi

ekonomskog i socijalnog sektora. Neto operativni bilans, kao razlika između tekućih prihoda i

rashoda, je u svim godinama, izuzev 2009. godine, pozitivan. Nakon što se uključuje prikaz izdataka

za javne investicije ostvaruje se neto zaduživanje u 2007. i 2015. godine. Kada se uključe i servisi

vanjskog javnog duga javlja se negativan efekt računa financiranja koji dostiže najviši iznos 2014.

godine od 1,3 mld. KM. Situacija je u znatnoj mjeri promjenjena 2015, ali na račun smanjenja javnih

investicija što znači smanjenje potencijala razvoja.

Relativna usklađenost konsolidiranog bilansa javne potrošnje na nivou BiH može se u daljim

koracima analizirati na vertikalnom (entiteti, kantoni i lokalne zajednice) i horizontalnom nivou

(budžeti i vanbudžetski fondovi). Nema prostora za takve analize, ali treba istaći slijedeće (podaci

za 2015. prema statistici vladinih financija CB BiH) :

- U FBiH u budžetu postoji pozitivan bruto operativni bilans u 2015. od 351 mil. KM i

kreditorska pozicija nakon kapitalnih investicija od 130 mil. KM, ali u financiranju

postoji deficit od 652 mil. KM. Kantoni bilježe pozitivan bruto operativni bilans od 50,4

mil. KM, dok kapitalni bilans iznosi 8,5 mil. KM sa efektima zaduživanja od 9,5 u bilansu

financiranja. Fondovi socijalne skrbi (penzijski i zdravstveni fondovi) pokazuju



negativan bruto operativni bilans od 50,9 mil. KM i neto zaduživanje nakon kapitalnih

investicija od 56,6 mil. KM, sa efektom zaduživanja od 7,2 mil. KM. Ukupne javne

investicije su bile od 2008-2015 3.313,4 mil. KM, a neto zaduživanje je bilo 2.521,4 mil

i neto povećanje obaveza 3.458,1 mil. KM. Deficit u formi neto zaduživanja zbog

financiranja javnih investicija bilježi se od 2008. do 2014. i tek u 2015. godini se

eliminira.

- U RS u budžetu postoji pozitivan bruto operativni bilans od 96 ,6 mil. KM sa neto

pozajmljivanjem od 36,2 mil. KM nakon bilansa kapitalnih ulaganja i neto zaduživanjem

od 267 mil. KM. Fondovi socijalne skrbi ostvaruju pozitivan bruto operativni bilans od

41,4 mil. KM, sa neto zaduživanjem od 63,1 mil. KM i novim obavezama od 65,2 mil.

KM. Vanbudžetski fondovi imali su pozitivan bruto operativni bilans od 69,2 mil. KM i

neto zaduživanje nakon financiranja ninvesticija od 39,1 mil. KM i neto stvaranje

obaveza od 64,9 mil. KM. U RS gdje se deficiti pojavljuju do 2015. Istina u minimalnom

iznosu od oko 4 mil. kM. U RS javne investicije su bile 2.467,6 mil. KM, neto zaduživanje

1.649,7 mil. kM a neto povećanje obaveza 2.727,5 mil. KM

- Statistika javnog sektora uključuju budžete i vanbudžetske fondove, ali ne i javne

institucije i javna poduzeća koja se financiraju iz javnih izvora. Na primjer, uključeni su

fondovi zdravstva, ali ne i bolnice. Tako se javlja apsurd da Fond zdravstva financira

onoliko koliko ima para i toliko daje bolnicama, a one moraju pružati usluge i idu u

deficite koji se ne prikazuju kao deficiti javne potrošnje, i informacije se moraju

posebnim metodama prikupljati i analizirati. To je nedopustiv način upravljanja javnom

potrošnjom koji otvara niz netransparentnih postupaka i mogućnosti za korupciju,

organizirani kriminal i nenamjensko trošenje javnog novca.

3.3. Doprinos javnog sektora socijalnom i ekonomskom razvoju BiH

Očekivani efekti javne potrošnje odnose se na ekonomski i socijalni razvoj zemlje. U važećim

metodologijama mjerenja tog doprinosa nema eksplicitne veze javne potrošnje sa indikatorima

razvoja, nego se oni autonomno istražuju, a samo se kompariraju sa nivoom BDP. Ovdje se daju

jednostavne kvantitative i kvalitativne analize koje kvantificiraju vezu javne potrošnje sa ekonomskim

socijalnim razvojem.

Kvantitativna analiza

Da bi se dali dokazi regresije, korelacije i determinacije između javnih rashoda i javnih investicija sa

BDP i zaposlenošću napravljen je izračun prema varijablama datim na slici 5.



Slika 5. Varijable utjecaja javne potrošnje na BDP i zaposlenost u BiH 2005-2015.

Izvor: CBBH i BHAS

Iz izračuna prikazanih u tabeli 2 je vidljivo da javna potrošnja ima visoku statistčku povezanost sa

javnim rashodima i javnim investicijama. Istovremeno, postoji visoka pozitivna povezanost između

kretanja BDP i javnih rashoda i investicija sa Person koeficijentom korelacije (R) od 0,985 za javne

rashode i 0,683 za javne investicije i reprezentativnosti modela izražene koeficijentom determinacije

(R²) od 0,9732 za javne rashode i 0,4775 za javne investicije.

Tabela 2. Regresija i korelacija BDP i zaposlenosti prema javnim rashodima i investicijama

Zavisna varijabla

(y)

Nezavisna varijabla (x)

Funkcija regresije Koeficijent korelacije

(R)

Koeficijent determinacije

(R²)

BDP Javni rashodi (x=10000 mil. KM) Y=1,6906x+6305,6 0,985 0,9732

BDP Javne investicije (1000 mil. KM) Y=9,392x+17607 0,683 0,4675

Zaposlenost Javni rashodi Nije signifikantno 0,264 0,070

Zaposlenost Javne investicije Nije signifikantno 0,178 0,032

Izvor: proračun autora

Međutim, kada se promatrane nezavisne varijable analiziraju prema zaposlenosti kao zavisnoj varijabli

ne utvrđuje se signifikantna statistička veza. Dakle, statistički javni rashodi i javne investicije imaju

veliki utjecaj na BDP, ali malen utjecaj na zaposlenost. U interpretaciji ovog nalaza treba imati u vidu

da, na primjer, javne investicije ne utječu direktno na zaposlenost, ali da stvaraju uvjete za socijalni

razvoj i poboljšanog poslovnog okruženja koje je atraktivnije za investitore, ali da tek konkurentni

poduzetnici investitori stvaraju efekte produktivnosti, kao osnovu BDP i efekte radnih mjesta, kao

osnove zaposlenosti. Drugim riječima, mogu se intenzivno vršiti investicije u gradnju autoceste na

koridoru Vc ali njih treba shvatatiti kao doprinos stvaranju povoljnog poslovnog okruženja koje bez

poduzetnika i investitora samo za sebe neće stvarati niti novi dohodak, niti nova radna mjesta. Javne

350

450

550

650

750

850

950

1050

1150

5000

10000

15000

20000

25000

30000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Varijable za kvantitativnu analizu utjecaja (mil. KM)

Nominalni BDP BiH

Javni rashodi

Zaposlenost (hilj uposl)

Javne investicije



investicije su samo infrastruktura rasta i bez privlačenja potentnih strateških investitora u

poduzetničkom sektoru one ne daju prave efekte.

Kvalitativna analiza – javna potrošnja i Indeks socijalnog razvoja

U kvalitativnoj analizi doprinosa javnog sektora socijalnom razvoju koristi se model Indeksa

socijalnog razvoja (Social progress index – SPI). Taj indeks pokazuje da društveni napredak ovisi

ne samo o GDP nego o politikama korištenja GDP i njegove raspodjele, tj. javne potrošnje u

nekoj zemlji. Za BiH racionalno korištenje javne potrošnje je uvjet da ona bude overperformer,

dakle da njena pozicija i društvenom progresu bude bolja od pozicije u stjecanju BDP (SPI>GDP).

Kako kaže jedan od kreatora ovog modela „društveni progres ovisi o političkom izboru,

investicijama i sposobnostima primjene brojnih stakeholdera – vlade, civilnog društva i biznisa“

(Porter, 2016).

Društveni progres, mjeren na različite načine, ne ovisi samo od BDP, odnosno produktivnosti

neke ekonomije, nego i o načinu njegove upotrebe, u čemu namjene za javnu potrošnju i sama

njena struktura imaju važnu ulogu. Pozicija overperformer-a se stiče kada zemlja ima u globalnim

okvirima bolju poziciju u društvenom progresu, nego u visini BDP per capita. BiH je u takvom

statusu jer je od 133 zemlje 89. po BDP pc, a 69 po Indeksu društvenog napretka. To znači da se

novac za društveni razvoj u načelu dobro usmjerava. SPI postavlja 3 pitanja na koja politike

društvenog progresa moraju dati odgovor: 1) da li zemlja osigurava za svoje stanovnike

najnužnije potrebe, 2) da li je izgrađen sistem koji omogućava da pojedinci i zajednica postižu i

unapređuju blagostanje i 3) da li postoje prilike za sve pojedince da ostvare svoj puni potencijal.

Zato i postoje tri stupa na kojima temelji SPI: 1) bazne ljudske potrebe (prehrana i osnovna

medicinska njega, voda i kanalizacija, smještaj, osobna sigurnost), 2) osnovi blagostanja (pristup

baznim znanjima, pristup informacijama i komunikacijama, zdravlje i kondicija (we llness),

kvalitet okoline i 3) prilike (individualna prava, individualne slobode i izbor, tolerancija i inkluzija,

pristup naprednim znanjima). BiH je overpeformer u oblasti vode i kanalizacije (rezultat javnih

investicija) i osobne sigurnosti (Social Index Progress Report 2016, p. 93 i 95). Ali, BiH je veliki

underperformer kod kvaliteta okoline – emisije Co2., kod individualnih prava i izbora, tolerancije

i inkluzije. Evo područja u kojima javni sektor treba da djeluje. Javna potrošnja i njen nivo u BiH

su posljednje utočište i nada za postojanje socijalne države. Naravno, to je samo najjednostavnija

forma, a mogućnosti da se od javnog novca napravi više u društvenom progresu su ogromne u

BiH.



4. Zaključci i preporuke

Javna potrošnja u BiH ima veliki značaj za ekonomski i socijalni razvoj BiH sa udjelom u BDP između 43

i 45% , nivoom javnih investicija od oko 3% BDP i zapošljavanjem oko 30% ukupnog broja zaposlenih u

zemlji. Iako se na konsolidiranom nivou BiH u 2015. godini eliminirao deficit javne potrošnje, a za

naredni period se predviđa njegov nivo od oko 1% GDP, u pojedinim oblastima javne potrošnje na nivou

entiteta postoje neuralgične tačke, kao što su deficiti zdravstva, penzijskog sistema, gubici i dugovi

javnih poduzeća, niska održivost financiranja kantona u FBiH i nesrazmjer između udjela lokalnih

zajednica u javnim prihodima i njihovih nadležnosti i odgovornosti u obavljanju javnih funkcija.

Deficiti javne potrošnje su samo vrh ledenog brijega javnog sektora čiji su podvodni grebeni oslonjeni

na visok nivo kumuliranih obaveza (arriers), posebno u vanbudžetskim fondovima i javnim institucijama

i javnim poduzećima. Nije poznato stanje tih obaveza pa je njihovo sagledavanje prvi korak koji treba

napraviti u njihovom rješavanju.

Sve ove okolnosti predstavljaju kontekst za razmatranje pitanja primjenjivosti austerity politika

(politike rigidne štednje koje ugrožavaju i samo pružanje potrebnih javnih servisa) u postizanju

održivosti javne potrošnje. U BiH u okviru alternativnih mjera za borbu protiv recesije austerity nije bio

ni politička opcija, niti je provođen, iako su na javnoj sceni svakodnevno prisutne izjave političara i

raznih analitičara i eksperata o potrebi radikalnog rezanja javnih rashoda sa mitskim metaforama kao

što su „dužničko ropstvo“, „parazitska administracija“, „javno zaduživanje ka nedemokratska praksa“

i mnogi drugi. Izostaju cjelovita istraživanja koje bi javnu potrošnju stavila u kontekst „velike slike“ sa

svim interakcijama sa drugim varijablama u okviru ekonomskog i socijalnog sistema.

Provedena analiza pokazala je da javna potrošnja u BiH ne zahtjeva austerity politike, pod uvjetom da

se provode konzistentno strukturalne reforme. Naime, javni sektor BiH je potrebno prestrukturirati

kako bi dao što veći doprinos jačanju konkurentnosti BiH, većem ekonomskom rastu i zapošljavanju i

unaprijedio infrastrukturu sistema kvaliteta potrebnu za ekspanziju izvoza na tržišta EU i drugih

razvijenih zemalja. Isključivanje opcije austerity-a dakle, znači snažnu potrebu strukturalnih reformi u

javnom sektoru. One treba da obuhvate slijedeća područja: 1) uspostavljenje novog sistema

oporezivanja sa promjenom stopa i udjela pojedinih oblika poreza i socijalnih doprinosa, 2)

unapređenja naplate javnih prihoda posvećujući posebnu pažnju problemu nesposobnosti javnih

poduzeća da ih plaćaju uredno kroz posebne programe njihovog restrukturiranja i konsolidacije, 3) kroz

restrukturiranje rashoda osigurati sredstva za podršku programu borbe protiv siromaštva, rješavanja

problema socijalno-penzijskog osiguranja radnika za koje više godina nije uplaćivan penzijski i

zdravstveni doprinos, te za jačanje budžetske podrške fondovima penzijskog osiguranja, 4) podizanje

kvaliteta i održivosti javnih servisa, posebno u zdravstvu, obrazovanju i javnoj administraciji kako bi

ona bila osposbljenja za zadatke u napredovanju ka članstvu u EU, 5) unapređenje poslovnog okruženja

kroz strukturalne reforme u javnom sektoru i oslobađanje dijela sredstava budžeta za intervencije u

privredi usmjerene ka otklanjanju barijera za investicije i zapošljavanje, posebno na bazi aktivnih mjera

zapošljavanja, 6) kroz strukturalne reforme alocirati znatno veće javne resurse i sposobnosti za rast

javnih investicija, posebno jačajući kapacitete apsorbcije IPA-2 fondova i kreiranja projekata javno-

privatnog partnerstva, koji bi uz oslobađanje sredstava iz domaćih izvora i vanjsko razvojno zaduživanje

mogli kreirati fondove za održavanje nivoa javnih investicija od 3-4 % BDP, uz primjenu zlatnog pravila

izuzeća javnih investicija iz limita deficita i 7) provoditi intenzivno mjere restrukturiranja korporativnog



javnog sektora kako bi on davao veći doprinos ekonomskom i socijalnom razvoju, uključujući i mjere

stečajeva i privatizacije.

Za strukturalne reforme vežu se asocijacije na neoliberalne pritiske za racionalizacijom javne potrošnje

kroz uskraćivanje prava radnih i siromašnih slojeva u interesu slobodnog tržišta. Dodatno tome

doprinosi i uloga MMF koji se u BiH percipira kao izraziti zastupnik interesa globalnog kapitala i

promotora neoliberalizma koji lokalnim vladama nameće rješenja gorućih ekonomskih i socijalnih

problema. Iako ocjena uloge MMF u BiH kroz provođenje četiri poslijeratna stand-by aranžmana i

najnoviji prošireni aranžman iz 2016. zahtjeva kompleksniju analizu, potrebno je istaći nužnost da

procesima tranzicije i reformi u BiH upravljaju lokalne političke snage, a da se MMF tretira kao jedan

od partnera u mreži međunarodne suradnje BiH (EU, Svjetska banka, EBRD, EIB, WTO i druge). Naravno

da, osvajanje takve pozicije lokalnih faktora nije jednostavno, ali jačanjem vizije i zajedničkih vrijednosti

u okviru BiH na putu ka socijalnoj državi i strukturalne reforme mogu doprinositi i ekonomskoj

efikasnosti i socijalnoj koheziji BH društva sa većim efektima borbe protiv siromaštva, odnosno

ravnopravnijem opterećenju rada u odnosu na kapital i drugim poziotivnim efektima za građane BiH.

Budućnost javnog sektora je u njegovom razvoju sa ciljem postizanja više efikasnosti kroz njegovo

restrukturiranje. Uz ekonomski rast od 3% prosječno na godišnjem nivou moguće je svesti udio javne

potrošnje na ciljni nivo od oko 40%, sa deficitima od 1% godišnje i opadanjem nivoa javne zaduženosti.

Na kraju, treba istaći ključnu potku ove studije u kojoj ekonomski rast i razvoj i zaposlenost, te

efikasnost upotrebe javnih resursa u konačnom određuju i kapacitete javne potrošnje, njenu alokaciju

i njene ekonomske i socijalne efekte po građane, poslovnu zajednicu i javni sektor.



Literatura

1. Acocella, N. (2005): Economic Policy in the Age of Globalisation, Cambridge University Press,

Cambridge

2. Centri civilnih inicijativa (2015): IPA fondovi u BiH (ne)iskorištene prilike i mogućnosti, Centri civilnih

inicijativa (CCI) Juni 2016, Tuzla

www.cci.ba/download/docs/IPA...u.../4562ed5c516149dc8cbf83c520db24c9, pristup 25.8.2016.

3. CIN Centar za istraživačko novinarstvo (2014): Javno dobro za kineski kredit

https://www.cin.ba/javno-dobro-za-kineski-kredit/, pristup 10.7.2016.

4. Čaušević, F. (2013): Bosanska ekonomska enigma – o tranziciji od 1996 do 2013. godine,

Međunarodni forum Bosnia 63-64/13, Sarajevo

5. Debeljak, A. (2016): Kriza i Slovenci, Oslobođenje, 2.7.2016.

6. Direkcija za ekonomsko planiranje BiH (2015): Strateškim okvir za BiH, Sarajevo

www.dep.gov.ba/naslovna/DEP%20Strateski%20okvir%20za%20BiH.pdf

7. Domazet, A. (2011): Koncept reformi i restrukturiranja javnog komunalnog sektora na

Kantonu Sarajevo, Ekonomski institut Sarajevo

8. Domazet, A., Trivun, V. (2011): Ekonomsko-pravna ekspertiza uvezi sa nacrtom Zakona o

javnom partnerstvu i zakonom o koncesijama Kantona Sarajevo, Ekonomski institut Sarajevo

9. Domazet, A. ed al. (2008): Analiza razloga i uzroka nepovoljnog interesa domaćih i stranih

investitora u procesu privatizacije sa prijedlogom mjera za poboljšanje ukupnog ambijenta za

ulaganje kroz proces privatizacije u FBiH, Ekonomski institut Sarajevo 2008.

10. Europska centralna banka (2016): Public investments in Europe, ECB Economic Bulletin, Issue

2 / 2016 – Articles https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/.../eb201602_article02.en.pdf

11. Felipe, J., Abdon, A., Kumar, U. (2012): Tracking the Middle-income Trap: What Is It, Who Is

in It, and Why?, Levy Economics Institute http://www.levyinstitute.org/pubs/wp_715.pdf,

pristup 5.10.2016.

12. Gligorov ed al. (2010): Crisis Is Over, but Problems Loom Ahead, Current Analyses and

Forecasts Economic Prospects for Central, East and Southeast Europe, February 2010, WIIW,

Vienna

13. IMF Bosnia and Herzegovina, IMF Country Report No. 16/291, September 2016, Washington

DC https://www.google.ba/search?q=imf+bosnia+and+herzegovina&ie=utf-8&oe=utf-

8&client=firefox-b&gws_rd=cr&ei=mlT1V6awF8mNsAGum6CgCw, pristup 25.9.2016.

14. Landesmann, M. (2010): Which Growth Model for Central and Eastern Europe after the

Crisis? The Vienna Institute for International Economic Studies Policy, Brief No. 4, Mai 2010.

15. Midgley, J. (2014): Austerity Versus Stimulus: Theoretical Perspectives and Policy

Implications, Journal of Sociology & Social Welfare, June 2014, Volume XLI, Number 2

16. Navarro, V. (2016): Is The Nation-State And Its Welfare State Dead? A Critique Of Varoufakis

https://www.socialeurope.eu/2016/08/nation-state-welfare-state-dead-critique-varoufakis/,

pristup 20.8.2016

17. Salkičević-Dizdarević, E. (2016): Infrastruktura kvaliteta u funkciji jačanja ekonomije Bosne i

Hercegovine i integracije u Europsku Uniju, magistarski rad, Ekonomski fakultet Univerziteta

u Sarajevu



18. Semler, W. (2013): The Macroeconomics of Austerity in the European Union, Social research

Vol. 80 : No. 3 : Fall 2013

19. Social Index Progres Report 2016 http://www.socialprogressimperative.org/global-index/,

pristup 20.8.2016

20. Stiglitz, J. (2000): Economics of the Public Sector, W.W. Northon and Company, New York

http://cyberinet04.inet-tr.org.tr/akgul/BT-BE/knowledge-economy.pdf, pristup 20.8.2016.

21. Truger, A. (2016): The golden rule of public investment- a necessary and sufficient reform of

the EU fiscal framework, Working paper No. 168, Hans-Blocker-Stiftung

www.boeckler.de/imk_5279.htm?produkt=HBS-006354. pristup 25.9.2016.

22. Turrini, A. (2004): Public investment and the EU fiscal framework, Diectorate-General for

Economic and Financial Affairs, No 202

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication_summary739_en.htm,

pristup 20.9.2016.

23. UPF (2014): kako do povoljnijeg poslovnog ambijenta, Šta poslodavci očekuju od vlasti,

Udruženje poslodavaca F BiH i Britanska ambasada Sarajevo, Sarajevo

24. Vijeće ministara BiH (2015): Program javnih investicija institucija Bosne i Hercegovine 2016-

2018, Sarajevo

http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/medjunarodna%20saradnja/koordinacija_medju

narodne_pomoci/PJInvesticija/Azurirani%20prijedlog%20PJI%20institucija%20BiH%202016%

20-2018.pdf, pristup 20.8.2016.

25. Vlada F BiH (2015): Program javnih investicija Federacije Bosne i Hercegovine 2016-2018

http://www.fmf.gov.ba/v2/userfiles/userfiles/file/Program%20javnih%20investicija%20Feder

acije%20BiH%202016-2018_za%20Web.pdf, pristup 20.8.2016.

26. Vlada RS (2015): Program javnih investicija Republike Srpske za period 2016-2018

http://www.vladars.net/srSPCyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Documents/prijedlogprogramajavni

hinvesticijaRS2016-2018.pdf pristup 20.8.2016.

27. Wahl, A.: Imati vlast, ali nemati moć - lijeve stranke u procijepu između ljudskih očekivanja i

nepovoljne ravnoteže moći

http://radnickaprava.org/tekstovi/clanci/asbjorn-wahl-imati-vlast-ali-nemati-moc-lijeve-

stranke-u-procijepu-izmedu-ljudskih-ocekivanja-i-nepovoljne-ravnoteze-moci

28. Wren-Lewis, S. (2016): Defining Austerity

https://www.socialeurope.eu/2015/12/defining-austerity-2/

29. Žitko, M. (2014): Što stvarno znače strukturalne reforme“

http://www.bilten.org/?p=2044, pristup 5.10.2016.

Javna potrošnja u Bosni i Hercegovini između austerity-a i ... · PDF fileEkonomija i...

Documents

Transcript of Javna potrošnja u Bosni i Hercegovini između austerity-a i ... · PDF fileEkonomija i...