IZVEŠTAJ REVIZIJE UČINKA Implementacija …...2020/01/29 · lista preporuka za reviziju...

ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE

IZVEŠTAJ REVIZIJE UČINKA

Implementacija preporuka izveštaja “Razvojni fond” i efekti fonda

Priština, januar 2020


Nacionalna Kancelarija Revizije Republike Kosovo je najviša institucija ekonomske i

finansijske kontrole i za svoj rad odgovara Skupštini Kosova.

Naša misija je da ojačamo odgovornost u javnoj administraciji kroz kvalitetne revizije

efikasnog, efektivnog i ekonomičnog korišcenja nacionalnih resursa. Izveštaji Nacionalne

kancelarije revizije direktno promovišu odgovornost javnih institucija pružajuci čvrstu

osnovu za traženje odgovornosti od rukovodilaca svake revidirane organizacije. Na ovaj

način povecavamo poverenje u trošenje javnih sredstava i igramo aktivnu ulogu u

osiguranju interesa poreskih obveznika i drugih aktera za povećanje javne odgovornosti.

Ova revizija je obavljena u skladu sa Međunarodnim standardima Vrhovnih revizorskih

institucija (MSVRI 30001) kao i sa najboljim evropskim praksama.

Revizije učinka koje sprovodi Nacionalna kancelarija za reviziju su objektivne i pouzdane

revizije koje procenjuju da li su vladine akcije, sistemi, operacije, programi, aktivnosti ili

organizacije u skladu sa principima ekonomičnosti2, efikasnosti3 i efektnosti4 i da li ima

prostora za poboljšanje.

Generalni revizor je odlučio o sadržaju izveštaja o reviziji za pracenje implementacije preporuka

"Implementacija preporuka iz izveštaja “Fond za razvoj” i efekti fonda“ u konsultaciji sa

pomoc nikom generalnog revizora, Vlora Španca, koja je nadgledala reviziju.

Tim koji je realizovao ovaj izveštaj:

Fatlinda Ramosaj, Rukovodilac Departmana

Arben Selimi, Rukovodilac tima

Armin Bushati, Član tima

NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE –Adresa: Naselje Arbëria, Ul. Ahmet Krasniqi 210, 10000, Priština, Republika Kosova Tel.: +383(0) 38 60 60 04/1002/1012-FAX: +383(0) 38 2535 122 /219

http://zka-rks.org/

1 MSVIR 3000 – Standardi i smernice za reviziju učinka zasnovani na MOVIR standardima revizije i praktičnom iskustvu

2 Ekonomičnost –Princip ekonomije znači minimiziranje troškova resursa. Korišćeni resursi moraju biti na raspolaganju

blagovremeno, u odgovarajućoj količini i kvaliteti i po najpovoljnijoj ceni 3 Efikasnost-Princip efikasnosti znači maksimalno iskorišćenje dostupnih resursa. Odnosi se na vrstu između uključenih resursa i

rezultata datog u pogledu količine, kvalitete i vremena 4 Efektnost-Princip efektnosti podrazumeva postizanje unapred utvrđenih ciljeva i postizanje očekivanih rezultata.

http://zka-rks.org/


TABELA SADRŽAJA

Opšti rezime ................................................................................................................................... 1

1 Zašto je važna revizija Fonda?................................................................................................. 4

1.1 Opis procesa ..................................................................................................................................... 5

2 Nalazi revizije ............................................................................................................................ 7

2.1 Opšti napredak primene preporuka ............................................................................................. 7

2.2 Uticaj projekata na poboljšanje života građana ........................................................................ 20

3 Prihodi prikupljeni u Fondu tokom godina ........................................................................ 27

4 Zaključci .................................................................................................................................... 29

5 Preporuke ................................................................................................................................. 31

Prilog 1 - Kriterijumi za reviziju, metodologija i obim ........................................................... 32

Delokrug revizije ................................................................................................................................ 32

Metodologija revizije.......................................................................................................................... 34

Prilog 2 – Potvrdna pisma .......................................................................................................... 35


Lista skraćenica

EO Ekonomski operater

ISUFK Informacioni sistem za upravljanje finansija Kosova

MF Ministarstvo finansija

NKR Nacionalna kancelarija revizije

Odbor Upravni odbor Fonda za razvoj

Opštine Opština Leposavić, Zubin Potok, Zvečan i Severna Mitrovica

Fond Poverilački razvojni fond

ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT-NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE- NATIONAL AUDIT OFFICE

1

Opšti rezime

U 2017 godini Nacionalna kancelarija revizije objavila je izveštaj o reviziji “Fond za razvoj”

koji je imao za cilj da Ministarstvu finansija Republike Kosovo i Posebnom predstavniku

Evropske unije pruži procenu upravljanja kapitalnim projektima finansiranim od strane

Fonda, posebno dodeljen za četiri opštine na severu, i da li je postignut planirani cilj,

društvena-ekonomska promocija i razvoj.

Neki od nalaza u izveštaju 2017 bili su:Upravni odbor Poverilačkog razvojnog fonda nije

uspostavio opštinski proces izveštavanja i pracenja projekata, što je rezultiralo nedostatkom

informacija o učinku projekta, uključujuci troškove, postignuti napredak i opštinske

performanse.

Ministarstvo finansija nije instaliralo Informacioni sistem za upravljanje finansijama Kosova

u opštini Leposavić; dozvolila je obradu placanja za 14 projekata koji nisu bili deo Zakona o

budžetu i dozvolila je klasifikaciju rashoda u neadekvatnu kategoriju.

Opštine korisnice Poverilačkog razvojnog fonda obavljali su svoje aktivnosti delimično u

skladu sa zakonodavstvom na snazi. Bilo je neusvajanje projekata u zakonu o budžetu,

prekoračenje dozvoljenih stopa prilikom odobravanja avansa i obavezivanje budžeta nakon

sklapanja ugovora. Izvrçenje ovih projekata je bilo na nizak nivo - do septembra 2016 godine

realizovana su samo dva od 21 projekta, što ukazuje da opštine nisu bile efikasne;

Da bi procenila u kojoj su meri primenjene preporuke iz izveštaja za 2017 godinu, Nacionalna

kancelarija revizije je izvršila ovu reviziju koja ima za cilj da, pored nivoa primene preporuka,

proceni i da li su četiri opštine korisnice postigle predviđene ciljeve, kao i pokušali smo da

identifikujemo faktore koji su doprineli smanjenju prihoda namenjenih Poverilačkom

razvojnom fondu.

Odgovorni za sprovođenje datih preporuka su bili: Ministarstvo finansija, Carina Kosova,

Opština severne Mitrovice, Zubin Potok, Leposavić i Zvečan i Upravni odbor Poverilačkog

razvojnog fonda.

Zaključak naknadne revizije je da su samo četiri od 13 datih preporuka u potpunosti

sprovedene, pet delimično, dok četiri preporuka uopšte nije sprovedeno. Napredak je

ograničen i postoji prostor za bolje upravljanje i finansijsku kontrolu tokom sprovođenja

projekata finansiranih iz ovog fonda.

Upravni odbor Poverilačkog razvojnog fonda nije bio u stanju da sprovede sve preporuke

koje se odnose na prac enje napretka realizacije projekata, preispitivanje zahteva na

profesionalnom tehničkom nivou i zahteve za izveštavanje opština o napretku projekta. Ove

se neomogučilo, izmedu ostalog, kao rezultat ostavke gradonačelnika, Leposavić, Zubin


2

Potok, Zvečan i severne Mitrovice i sledečih lokalnih izbora i u međuvremenu vanrednih

parlamentarnih izbora.

Ministarstvo finansija regulisao je članom 16 Zakona o budžetu za 2019. godinu pitanje o

uključivanju projekata finansiranih iz Poverilačkog razvojnog fonda u budžetske tabele i

uspelo da instalira Informacioni sistem za upravljanje finansija Kosova i pruži odgovarajucu

obuku relevantnim zvaničnicima. Takođe je delimično implementirala preporuku u pogledu

kategorizacije rashoda u odgovarajuce kodove.

Carina Kosova razmotrila je potrebu raspoređivanja carinskih zvaničnika na graničnim

prelazima Jarinje i Brnjak, ali analiza je zaključila da za to ne postoji opravdanje.

Opštine nisu sprovele preporuku za javnu raspravu, građani su pozvani na saslušanja, ali ne

za projekte finansirane od Poverilačkog razvojnog fonda. Klasifikacija troškova delimično je

bila u skladu sa računovodstvenim planom. Nijedna od opština nije izvršila analizu okolnosti

koje su prouzrokovale kašnjenje u implementaciji ili nesprovođenje projekata, prema tome

nisu preduzete nikakve mere za povećanje efikasnosti.

Štaviše, opštine nisu bile dovoljno efikasne u omogucavanju projekata finansiranih iz

Razvojnog fonda poverenja, a u nekim slučajevima nisu bile ni efektivne. Neki projekti nisu

bili od koristi građanima iako su završeni jer još nisu bili dostupni. Neki drugi projekti nisu

završeni u zadanim ili optimalnim rokovima i postoje projekti koji još nisu realizovani uprkos

činjenici da su opštine imale dostupan budzet. Dole smo naveli smo preporuke sa prioritetom

za subjekte revizije koji imaju za cilj da poboljšaju upravljanje poverilackog fonda. Potpuna

lista preporuka za reviziju predstavljena je u Poglavlju 5 ovog izveštaja.

Preporuke

• Entiteti pod revizijom, posebno opštine da pripreme svoje akcione planove za

sprovođenje preporuka revizije koji bi trebalo da uključuju akcije za ne sprovedene

preporuke ranijeg izveštaja i preporuke ove revizije;

• Da bi se projekti efikasno i efektivno sproveli, preporučujemo da opštine odrede

odgovornog službenika za svaki projekat od idejne faze projekta pa sve dok ga ne

stave na raspolaganje građanima, da izrade sveobuhvatne projekte i da pronađu

načine kako da sprovedu u delo projekte koji su završeni ali još uvek nisu funksionalni;

i

• Dok Upravnom odboru Poverilačkog fonda za razvoj preporučujemo da odobrava

kompletirane projekte u svakom pogledu i da odluke o finansiranju novih projekata

zasniva na opštinskim performansama.


3

Odgovor strana uključenih u reviziju

Upravni odbor, Carina, Ministarstvo Finansija i četiri opđtine na severu (Leposavic, Zubin

Potok, Zvečan i Severna Mitrovica) uključene u reviziju složile su se sa nalazima i

preporukama revizije. Ohrabrujemo entitete pod revizijom uključene u ovu reviziju da se

potrude da adresiraju date preporuke.

(Za detaljnije zaključke i preporuke pogledajte unutar izveštaja)


4

1 Zašto je važna revizija Fonda?

Poverilački razvojni fond (Fond) osnovan je 2013 godine sporazumom između Evropske unije (EU)

i Vlade Republike Kosovo. Cilj fonda je da promoviše društveni i ekonomski razvoj u opštinama

Severne Mitrovice, Zubin Potok, Leposavić i Zvečan što ce koristiti lokalnom stanovništvu ovih

opština.

Prema Zakonu o budžetu 5 , svi javni prihodi prikupljeni od robe koja se uvozi od preduzeca

registrovanih u Severnoj Mitrovici, Zubinom Potoku, Leposaviću i Zvečanu, a namenjena potrošnji

u ovim opštinama, bice prikupljena u Fondu.

Sredstva iz Fonda bice prenesena opštinama korisnicama nakon odobrenja određenih projekata od

strane Odbora koji se sastoji od tri člana; predstavnik EU, predstavnik Ministarstva finansija (MF) i

predstavnik iz Severnih opština.

Prema uslovima Reference6, Fond finansira projekte koji se odnose na izgradnju i održavanje javne

infrastrukture (putevi, škole, bolnice, itd.), podrška preduzecima, poljoprivrednicima i civilnom

društvu, promocija prava, obrazovanje, pristup zdravstvenoj zaštiti i prevozu. Svaki od ovih

projekata važan je za građane, tako da opštine moraju izvršiti analize pre nego što odluče gde da

ulože sredstva koja im stoje na raspolaganju kada utvrde koji su projekti najpotrebniji, a koji projekat

ima prednost nad drugim.

U tom kontekstu, sredstva Fonda moraju se potrošiti ekonomično, efikasno i efekitvno. Potrošnja

ovih fondova treba biti transparentna omogucavajuci potencijalnim ekonomskim operaterima (EO)

da budu upoznati sa pomenutim projektima i da im se pruži prilika da međusobno konkurišu za

dobijanje ugovora za sprovođenje projekata finansiranih iz fonda.

U interesu građana je da opštine realizuju projekte što je pre moguc e kako bi građanima obezbedili

uslove za socijalni i ekonomski razvoj, dve prednosti koje su bile usmerene na osnivanje ovog fonda,

uvek poštujuci procedure koje zahtevaju zakoni Kosova.

Stoga je revizija Fonda važna za sve uključene strane, MF, Odbor, EO, a posebno za građane koji su

korisnici projekata finansiranih od strane Fonda.

Primarni cilj ove revizije je procena nivoa primene preporuka iz revizorskog izveštaja Razvojnog

fonda 2017. Drugi cilj ove revizije je da se proceni da li su opštine stavile na raspolaganje građanima

projekte finansirane od Fonda i da li građani imaju koristi od tih projekata.

Ova revizija uključuje 29 projekata u vrednosti od 11 miliona evra koji su stavljeni na raspolaganje

za četiri opštine u severnom delu (severna Mitrovica, Zvečan, Zubin Potok i Leposavic) radi

potrošnje tokom 2016-2019. Pored ove četiri opštine, u ovu reviziju su bili uključeni Odbor i MF

zajedno sa njihovom agencijom Kosovskom carinom.

5 Zakon o budžetu 2016 član 9 tačka 2 6 Aneks 1 Briselskog Sporazuma


5

Detaljna metodologija, ciljevi i opseg revizije, kao i kriterijumi revizije navedeni su u Prilogu 1 ovog

izveštaja.

1.1 Opis procesa

Pre nego što se prijave za finansiranje u Upravni odbor Fonda (Odbor) u okviru kojeg finansiraju

određene projekte, opštine pripreme dokument u sistemu Programa javnih investicija koji sadrži

informacije zašto je projekat potreban, kako ce građani imati koristi od ovog projekta, procenjeni

(približni) budzet projekta, vreme predviđeno za početak i završetak projekta, vreme kada ce

projekat biti dostupan za javnu upotrebu itd.

Ako je Odbor zadovoljan informacijama koje im je pružila opština, odlučuje da odobri projekat, u

suprotnom da primedbe i vrati projekat na ispravku ili ga odbije. Odbor tada odobrava iznos

potreban za realizaciju projekta i naređuje imenovanoj Komercijalnoj banci da novac sa računa

Fonda prebaci na račun Trezora uMF. Odbor obaveštava MF i traži da dodeli odobreni iznos na

račun opštine.

Kada MF primi obaveštenje Odbora o odobrenom projektu, ona dodeljuje taj iznos na računu

opštine.

Opština zatim započinje aktivnosti nabavke za predmetni projekat, koristeci elektronski sistem

nabavki (e-nabavka).

Kada je izabran pobednik ugovora, imenuje se menadžer ugovora, eventualno i nadzorno telo za

ugovor, koje izveštava o sprovođenju ugovora. Menadžer projekta vodi evidenciju o razvijenim

aktivnostima i priprema periodične izveštaje za gradonačelnika opštine.

Kada se projekat realizuje, opština vrši tehnički prijem i, u zavisnosti od prirode projekta, stavlja ga

na raspolaganje građanima.

Kao što je predstavljeno u Izveštaju “Fond za razvoj” za 2017. godinu, opštini u ovom procesu

nedostaju konsultacije sa građanima o projektima koji su im najvažniji kao važan korak. Opštine

takođe ne uključuju projekte u budžetske zahteve koje svake godine podnose Ministarstvu finansija

da bi bili obuhvaćeni u Zakon o budžetu. Opštine ne podnose izveštaj Odboru dok Odbor ne

izveštava MF o napretku u sprovođenju projekata.


6

Grafikon 1 opis procesa za projekte finansirane iz Fonda.

Zahtev za finansiranje

Zahtev za uključivanje u zakon o budžetu i

raspodelu sredstava u odgovarajucim kodeksima

Izrada projekta

Prenos novca iz Komercialne Banke u

Trezor

Realizovani projekat

Pregledajte projekta

Ne

Skupština opštine

Da

Opština (Gradonačelnik)

Upravni odbor


Ministarstvo finansija

Kako treba da bude Odgovoran za aktivnosti

Opština


Zahtev za finansiranje

Izrada projekta

Prenos novca iz Komercialne Banke u

Trezor

Aktivnosti nabavke

Ugovor o izvođenju radova

Kako jeste

Realizovani projekat

Da

Prvi (1) korak ne dešava se u

trenutnoj praksi

Pregledajte projekta

Ne

Usvajanje zahteva

Usvajanje zahteva

Korak 12 ne dešava se trenutnom

praksom

Korak 7 i 8 ne dešava se trenutnom

praksom

Raspodela sredstava na račun opštine

Javna saslušanja Prioritizacija projekata

Raspodela sredstava na račun opštine

Odobrenje idejnih

projekata

Aktivnosti nabavke

Izveštavanje Odbora o napretku realizacije

projekta

Ugovor o izvođenju radova

Uključenje u Zakon o budžetu

Odobrenje idejnih

projekata

1

2

3

4

5

6

7

9

8

10

11

12

13


7

2 Nalazi revizije

U ovom poglavlju predstavljamo stanje 13 preporuka danih u prethodnom izveštaju i radnje

preduzete za sprovođenje tih preporuka.

U početku je predstavljen ukupni napredak primene preporuka i nalaza o nedostatku akcionih

planova. Ostali deo opisuje trenutnu situaciju u pogledu korisnosti za građane od ulaganja u

projekte finansirane od Fonda.

I na kraju smo naveli neke od uzroka/razloga u vezi opadanja prihoda Fonda.

2.1 Opšti napredak primene preporuka

Nacionalna kancelarija za reviziju je u svom izveštaju o reviziji Fonda za razvoj iznela 13 preporuka.

Institucije odgovorne za sprovođenje preporuka bile su MF, Carina Kosova, četiri opštine korisnice

i Odbor.

Ova revizija je otkrila da je od 13 datih preporuka, dve su u potpunosti implementirane (15%), pet

su delimično implementirane (39%), i šest preporuke uopšte nisu implementirane (46%). Tabela 1

prikazuje napredak sprovođenja preporuka odgovornih institucija.

Tabela 1: Opšti napredak primene preporuka, prema odgovornim stranama

Date preporuke u 2017 godini

Odgovoran za sprovođenje preporuke

Napredak primene preporuka

Sprovedeno Delimično sprovedeno

Ne sprovedeno

1. Preporuka 1 Odbor √




5. Preporuka 5 MF √



8. Preporuka 8 Carina Kosova √

9. Preporuka 9 Opštine korisnice √





Izveštaj o reviziji učinka „Razvojni fond“ objavljen je u martu 2017 godine. Zakon br. 05/L-055 O

generalnom revizoru i Nacionalnoj kancelariji za reviziju Republike Kosovo, član 23. predviđa: U

roku od trideset (30) dana od dana prijema izveštaja o reviziji, svaka revidirana institucija podnosi

odgovor (akcioni plan) Nacionalnoj revizorskoj kancelariji, gde ona određuje kako ce se institucija

baviti preporukama datim u završnom izveštaju revizije. Ovaj akcioni plan se takođe dostavlja

nadležnom Parlamentarnom odboru. U slučajevima kada je revidirana institucija opština, odgovor

se takođe dostavlja nadležnoj Skupštini opštine.


8

Odbor i MF su podneli akcioni plan za adresiranje preporuka datih u početnom izveštaju dok četiri

revidirane opštine nisu predale njihove plane NKR-u.

Uprkos zakonskom zahtevu, četiri revidirane opštine nisu podnele akcioni plan. Iz intervjua

obavljenih u ovim opštinama nije naveden razlog za ne pripremu ovog plana, ali opštinski

službenici relevantni za sprovođenje preporuka rekli su nam da nisu svesni izveštaja revizije za 2017

godinu.

Nepripremanje akcionog plana za sprovođenje preporuka pokazuje nedostatak odgovornosti i

spremnosti opština da poboljšaju procese i na taj način pruže bolje usluge svojim građanima.

Dalje u izvještaju unutar tekstnog polja opisana je preporuka data u izveštaju Fond za razvoj 2017.

Boje u donjim okvirima predstavljaju nivo sprovođenja preporuka.

Preporuka 1: [Odbor da] Uspostavi radnu grupu tako da nadgledanje daje željene rezultate o

napretku projekata i vremenu realizacije. Ovo bi pomoglo Odboru da preduzme mere za

poboljšanje ako primete kašnjenja u realizaciji projekta.

Odbor nije osnovao radnu grupu za pracenje rezultata. Razlog za ne-formiranje radne grupe bio je

taj što je Odbor savetovao opštine da pokrenu postupke za formiranje grupe eksperata, misleci da

se tako sprovodi preporuka NKR-a.

Odbor se složio sa preporukom revizije o osnivanju radne grupe i naveo je u akcionom planu za

sprovođenje preporuka da se ova preporuka može primeniti angažovanjem predstavnika iz

kancelarije EU, Ministarstva finansija, Carine i opština, ali da su u procesu imali preporučeno

severnim opštinama da pokrenu osnivanje ove grupe (projektni tim).

Na osnovu toga, opštine su poslale Odboru zahtev za finansiranje projekta za osnivanje grupe.

Odbor je odobrio zahtev za osnivanjem projektnog tima koji bi se, prema prvobitnom predlogu,

sastojao od 7 članova, ali su kasnije opštine zatražile da broj članova u ovom timu bude 12 (jedan

koordinator, četiri inženjera, četiri asistenta i tri finansijskih menadžera). Opštinski budžet

predložen za ovaj projekat za šestomesečni period, prema opštinama bio je blizu 56,000, samo za

plate zaposlenih iznosio je 39.000 eura, dok je Odbor odobrio iznos od 27,000 eura dodeljenih

opštini Zubin Potok dodeljujući joj odgovornost za sprovođenje postupaka za uspostavljanje ovog

tima. Opština Zubin Potok još uvek nije7 preduzela nikakve aktivnosti za osnivanje tima.

Razlog za ne-formiranje radne grupe bio je taj što je Odbor, umesto da je sam osnuje, prepustio

odgovornost osnivanja severnim opštinama. Međutim, Odbor je očekivao da c e projektni tim

7 Do septembra 2019

Ne sprovedena preporuka

Delimićno sprovedena preporuka

Sprovedena preporuka


9

izvestiti o napretku projekata koji se realizuju, iako nije bila namera da tim bude direktno podređen

Odboru.

Stoga prac enje rezultata implementacije projekata od strane opština još uvek nije započelo. Kao

rezultat neuspeha u formiranju projektnog tima, Odbor nije obavešten o napretku projekata koje

sprovode opštine.

Stanje projekata koje finansira Fond u smislu potrošnje sredstava je sledece:

Tabela 2 Napredak realizacije projekta u finansijskom smislu (‘000 euro)

Opština Odobreni iznos Potrošeni iznos Preostalih Napredak

Zubin Potok 2,528 2,027 501 80%

Severna Mitrovica 3,415 2,779 637 81%

Zvečan 3,014 1,878 1,136 62%

Leposavić 2,061 1,944 117 94%

Ukupno 11,019 8,628 2,391 78%

Iz Tabele 2 vidimo da se implementacija projekata u finansijskom aspektu na opštinskom nivou krec e od 62% do 94% dok je na opštem nivou realizacija 78%. Grafikon 2 Troškovi u odnosu na raspodelu sredstava

Na osnovu projektnog zadataka Briselskog Sporazuma, Odbor je dužan da Ministarstvu finansija

pruža mesečne izveštaje koji sadrže rashode iz Fonda po kategorijama, ali u nedostatku informacija,

Odbor nije ispunio ovu obavezu.

Preporuka 2: [Odbor da] angažuje stručnjake za relevantne oblasti da procene konkretne projekte, jer su projekti koje su podnele opštine složeni

Odbor nije angažovao stručnjake iz relevantnih oblasti za procenu novih opštinskih projekata.

Inicijativa Odbora nije bila u skladu sa preporukom NKR-e, jer je Odbor preporučio opštinama

korisnicama da osnuju radnu grupu eksperata u cilju poboljšanja kvaliteta projekata koji su Odboru

dostavljeni na odobrenje. U stvari, preporuka NKR-e je bila da on angažuje stručnjake koji bi bili

nezavisni od opština, koji bi radili za Odbor i pregledali projekte za koje se opštine prijavljuju za

finansiranje iz Fonda, nakon što su podneseni Odboru i pre njihovog usvajanja.

Radna grupa koju opštine žele da osnuju ne može da služi toj svrsi jer nije zagarantovana njena

nezavisnost, jer se očekuje da ce je finansirati same opštine, a ne Odbor, tako da postoji rizik da


10

prilikom razmatranja predloženih projekata ne budu objektivni. Stoga Odbor treba da odredi

osnivanje grupe, uključujuci broj članova i povezane troškove.

Zahtevi za finansiranje novih projekata koje Odbor dobija od opština ne razmatraju se na

profesionalnom tehničkom nivou jer Odbor nije adekvatno pružio takvu ekspertizu ad hock, po

potrebi. Odbor je predvidio da ce pomenuta radna grupa koja ce nadgledati sprovođenje projekata

na terenu takođe pregledati nove projekte koji čekaju odobrenje Odbora. Uprkos nedostatku radne

grupe, Odbor je bio u mogucnosti da pruži neformalnu ekspertizu o nekim projektima koje je do

sada odobrio, što znači da su pregledi projekata rađeni na dobrovoljnoj osnovi8.

Preporuka 3: [Odbor da] zahteva od opština korisnica da redovno mesečno izveštavaju o napretku u sprovođenju kapitalnih projekata.

Odbor još nije uspostavio liniju izveštavanja od opština do Odbora o napretku projekata

finansiranih od Fonda, iako je kao odgovor na preporuke predstavljene u izveštaju Fonda za razvoj

za 2017 godinu dogovoreno da opštine mesečno izveštavaju o napretku sprovođenja odobrenih

projekata. Odbor nije razvio operativne procedure koje su upucivale opštine da izveštavaju Odboru

o napretku realizacije projekta, niti o rezultatima projekata. Prema Sekretarijatu Odbora, ako opštine

izveštavaju o napretku realizacije projekta ili rezultatima projekata, to rade u potpunosti na

dobrovoljnoj osnovi. Razlog što se nije zahtevalo mesečno izveštavanje od opština bilo je odobrenje

zahteva opština za osnivanjem projektnog tima (vidi preporuku 1 gore). Odbor je procenio da ce od

ovog tima dobiti izveštaje o napretku kapitalnih projekata finansiranih od strane Fonda, ali tim još

uvek nije osnovan tako da Odbor nije primio takve izveštaje ni od grupe ni od opština.

Nedostatak izveštaja o napretku projekata finansiranih od strane Fonda imao je kao posledicu

nedostatak informacija o stanju projekata. Odbor nije imao informacije o tome šta je urađeno i šta je

ostalo nedorađeno u projektima finansiranih od strane Fonda. U nedostatku informacija, Odbor je

doneo neprimerenu odluku u vezi sa novim zahtevom za finansiranje projekta u opštini Leposavić,

kojoj su odobrena sredstva oduzeta od izvršitelja preko Trezora. Sredstva dodeljena u 2018 godini

za finansiranje projekta subvencije za uzgoj maline uzeta su od izvršitelja na ime duga za Projekat

izgradnje i sanacije lokalnih puteva za 2016 godinu, umesto da budu potrošena za projekat za koji

su im dodeljena. Ovaj iznos, koji je EO prikupio preko izvršitelja, predstavljao je samo deo duga

opštine (opštinski dug prema ekonomskim operaterima je bio blizu 2,2 miliona evra).

Preporuka 4: [Odbor da] se redovno sastaje kako bi blagovremeno pregledao projektne predloge od opština. Takođe, da biste uključili projekte u Zakon o budžetu za sledecu godinu, razmislite o odobravanju projekata pre revizije budžeta i na kraju godine.

Odbor se nije sastajao mesečno kako to zahteva Briselski sporazum (Aneks uslova rada). Tokom

2017-2018 godine Odbor se sastajao u proseku četiri puta godišnje. U 2019 godini se uopšte nije

sastao. Prema sekretarijatu Odbora neki od uzroka su bili: politička situacija (parlamentarni i lokalni

8 Intervju sa Sekretarom Odbora


11

izbori 2017 godine), zatim vanredni izbori u četiri opštine na severu (ostavka četiri gradonačelnika

na nekoliko meseci) ili nedostatak članova Odbora na sastancima, jer su bili angažovani na drugim

poslovima, ili zdravstveni razlozi. pored toga Odbor se složio da se sastane po potrebi. Zbog toga

su retki sastanci Odbora imali uticaj na odobravanje projekata, Odboru je trebalo 16 meseci da

odobri pet od 12 zahteva za finansiranje opštinskih projekata. Sledeci grafikon prikazuje situaciju

koliko je odboru trebalo da odobri zahteve.

Grafikon 3: meseci potrebni za odobrenje projekata od Odbora

Što se tiče uključivanja projekata u zakon o budžetu, ovaj odeljak je regulisan zakonom o budžetu

koji omogucava postavljanje/dodavanje projekata finansiranih od strane Fonda u budžetske tabele.

Preporuka 5: [MF da] Obezbedi da se svi projekti koje je Odbor odobrio nalaze u Zakonu o budžetu / revidiranom budžetu. Nadalje, budžet iz Fonda ne bi trebao biti dodeljen opštinama za projekte koji nisu deo Zakona o budžetu.

Da bi se sprovela preporuk NKR-a u vezi dodavanja projekata odobrenih od strane Odbora u

Zakonu o budžetu, MF je u članu 16 Zakona o budžetu Republike Kosovo uvrstio stav u skladu sa

kojim novi kapitalni projekti mogu da se dodaju u tabele budžeta ... kada projekti se finansiraju

preko Poverilačkog razvojnog fonda“, tj. sredstva za nove projekte mogu se dodeliti opštinama čak

i ako se ta alokacija ne objavi u javnosti, dovoljno je da se projekat registruje u sistemu programa

javnih investicija i u KFMIS. Stoga, ova preporuka se može smatrati sprovedenom..

Preporuka 6: [MF da] pojača saradnju sa opštinama kako bi se osiguralo da opštinski službenici razumeju zakonske zahteve i pravila za finansijsko upravljanje i kontrolu. Takođe, obezbedite da se instalira ISUFK i u opštini Leposavić, kako bi se omogucila obrada placanja od strane opštine.

MF je instalirao ISUFK u opštini Leposavić i pružio obuku relevantnim zvaničnicima koji će koristiti

sistem. Saradnja MF-a sa opštinama bila je odlična, Divizija opštinskog budžeta u okviru MF-a je

bila stalno na raspolaganju opštinskim zvaničnicima kako bi im pružili rešenja za probleme sa

1 4 1 60

1

2

3

4

5

6

7

do 1 mesec do 3 meseci do 9 meseci deri 16 muaj

pro

jeka

t


12

kojima su se susreli tokom korišc enja ISUFK-a i drugih sistema koji se odnose na budžetiranje i

trošenje budžeta (Program javnih investicija i Sistem upravljanja i razvoja budžeta).

Preporuka 7: [MF da] pregleda mogucnost budžetske raspodele Fonda na osnovu prirode projekata, zavisno od toga da li pripadaju kapitalnim investicijama, proizvodima i uslugama ili drugim ekonomskim kategorijama. Ovo bi omogucilo opštinama da obrađuju placanja u skladu sa računovodstvenim planom i tačnije odražavanje troškova.

MF je delimično implementiralo preporuku u pogledu kategorizacije rashoda u odgovarajuce

ekonomske kodekse. Od ukupno 12 projekata koji su odobreni nakon dobijanja izveštaja revizije

Fonda za razvoj 2017, 10 projekata spadalo je u kategoriju kapitalnih investicija gde su i registrovani.

Preostala dva projekta koja ne spadaju u kategoriju kapitalnih investicija registrovana su jedan u

odgovarajucem kodeksu (roba i usluge), a drugi je registrovan kao kapitalna investicija, umesto da

bude registrovan kao subvencija. Kao rezultat toga, iznos od 400,000 evra je pogrešno evidentiran u

ISUFK-u.

Razlog za pogrešnu klasifikaciju projekta u pogrešnu kategoriju bilo je nepoštovanje

računovodstvenog plana od strane MF i nepoštivanje preporuka date u izveštaju Razvojni fond za

2017 godinu.

Netačna prezentacija krajnjeg odredišta budžetskih sredstava za čitaoca finansijskih izveštaja je

obmanjujuća.

Preporuka 8: [Carina da] sarađuje sa relevantnim institucijama da bi razmotrili mogucnost stvaranja uslova za razmeštanje carinskih agenata na dve granične prelaze na Kosovu (jarinje i Bernjak), u kom slučaju bi carinski službenik dao samo procenu DUD-a.

Carina Kosova, razmatrajuci preporuku Nacionalne Kancelarije Revizije, razmotrila je mogucnost

uspostavljanja uslova za razmeštanje carinskih agenata na graničnim prelazima (Jarinje i Bernjak) i

zaključila da raspoređivanje agenata na ova dva granična prelaza nije neophodno zbog činjneice jer:

• Vrednovanje robe se vrši u posebnoj centralnoj prijemnoj kancelariji kojom se upravlja na

nacionalnom nivou;

• Sadašnji način funkcionisanja nema uticaja na carinske prihode;

• Carinski terminal u Mitrovici, za komercijalnu robu, pruža sve usluge i trgovačke objekte

kao i bilo koji drugi carinski terminal; i

• Uvoznici robe mogu odabrati bilo koji carinski terminal na Kosovu da bi dovršili procedure

carinjenja.


13

Preporuka 9: Predlozi projekata koji su predmet javnih rasprava (u opštinama) i razmatrani u Skupštinama opština kako bi se osiguralo da projekti budu u interesu građana koji ce takođe povec ati transparentnost za javnost.

Od ukupno 12 projekata koji su odobreni tokom 2017-2018 (nakon objavljivanja izveštaja Razvojnog

fonda 2017), bilo je devet novih za koje nismo našli dokaze da su se opštine ranije konsultovale sa

građanima. Sve četiri opštine su pozvale građane na javne rasprave, ali ne posebno za raspravu o

projektima koje finansira Fond.

Tokom 2017-2019 godine, opština Zvečan je dostavila Odboru četiri nova projekta na usvajanje

(izgradnja kanalizacije, trafostanica, rezervoar za pitku vodu i sanacija puteva) za koje nismo našli

dokaze da se prethodno konsultovala sa građanima opštine. Prema intervjuu sa gradonačelnikom

opštine, opština stalno prima razne zahteve građana, 2-3 takva zahteva svaki dan. Ovi zahtevi se

šalju nadležnim departmanima koja pregledavaju iste i načine na koje treba odgovoriti. Opština

takođe održava javne rasprave o izradi godišnjeg budžeta za narednu godinu, ali nismo našli

dokaze da su na tim javnim raspravama raspravljale o projektima finansiranim od strane Fonda.

Tokom 2017-2019 godine, opština Severna Mitrovica je zatražila sredstva u vrednosti od 3,5 miliona

evra u ime četiri opštine za kulturni centar (kao zamenu za projekat izgradnje Regionalnog

kulturnog instituta), ali Odbor još nije usvojio , za koje nismo našli dokaze da se konsultovao sa

građanima.

Opština Zubin Potok aplicirala je za finansiranje tri nova projekta (Medicinska oprema, Turistički

kompleks Via Ferrata i Centar za vodene sportove) i za nastavak rada na postojecem projektu

(Izgradnja bazena). Nije održala javnu raspravu sa građanima radi pružanja informacija u kojim

projektima očekuju da opština uloži sredstva koja bi Fond mogao potencijalno da obezbedi.

Opština Leposavic zatražila je sredstva samo za jedan projekat (podrška uzgoju maline) koji je

Odbor odobrio na svom 18 sastanku 15 juna 2018 godine. Opština je pozvala građane na javnu

raspravu nakon što je ovaj projekat odobren od Odbora i bio je na pragu da ga odobri Skupština

opštine umesto da ih unapred pozove na sastanak da se konsultuje o njihovim potrebama,

zahtevima i gledištima u oblastima od interesa za razvoj građana.

Opštinski zvaničnici u severnim opštinama nisu nam pružili neko opravdanje zbog neodržavanja

javnih rasprava o projektima koje finansira Fond.

Neadekvatna komunikacija sa građanima može imati kao efekat zanemarivanje potreba, zahteva i

stavova građana za razvoj opštine. U nedostatku konsultacija sa građanima, opština može da donosi

odluke koje nisu u najboljem interesu građana.

Preporuka 10: [Opštine] Kapitalni projekti koje je Odbor odobrio da budu deo budžetskih zahteva koji se podnose Ministarstvu finansija kako bi se omogucilo uključivanje projekata u Zakon o budžetu.


14

Od ukupno 12 projekata koji su odobreni tokom 2017-2018, devet je bilo novih projekata koji su bili

obuhvaceni PIP-om i ISUFK-om, ali nisu objavljeni u Zakonu o budžetu za 2018. godiinu. Međutim,

u Zakon je dodan novi paragraf za budžet za 2019. godinu (vidi preporuku 5) koji omogucava da se

sredstva iz Fonda dodele opštinama odmah nakon odobrenja od strane Odbora, pa se ova

preporuka može smatrati sprovedenom.

Preporuka 11: [Opštine] U saradnji sa Ministarstvom finansija, klasifikujte projekte u relevantne ekonomske kategorije kako bi se omogucila procedura u skladu sa računovodstvenim planom.

Klasifikacija izdataka projekata finansiranih od Fonda koji su odobreni nakon objavljivanja izveštaja

Razvojnog fonda za 2017 godinu delimično je urađena u skladu sa računovodstvenim planom.

Od ukupno 12 projekata koji su odobreni tokom 2017-2018, dva su nekapitalna projekta gde je jedan

(podrška za uzgoj maline) u iznosu od 400,000 evra registrovan kao kapitalni projekat a morao bi

da bude registrovan u kategoriji subvencije i transferi.

Razlog za pogrešnu klasifikaciju projekta bilo je nepoštovanje zahteva računovodstvenog plana u

pogledu klasifikacije u odgovarajucu kategoriju rashoda. Opština je za ovaj projekat zatražila od

MF da u ISUFK izmeni izvorni kod, koji je prema opštini pogrešno evidentiran, ali nije zatražila

izmenu ekonomskog koda, koji je takođe pogrešno registrovan. Dok su ostalih deset opštinskih

projekata koji su odobreni nakon revizije 2017 bili projekti kapitalnih investicija i svi izdaci vezani

za te projekte pravilno su razvrstani u odgovarajucu kategoriju.

Preporuka 12: [Opštine] Placaju avans/predujam izvođačima za kapitalne projekte i robe i usluge do najviše petnaest procenata (15%) od vrednosti ugovora, kao i obavezivanje sredstava da se uradi pre potpisivanja ugovora.

Tri od četiri opštine na severu primenili sue preporuku da se ne prekorači vrednost propisana

zakonom za davanje avansa. Jedina opština koja nije sprovela preporuku iz izveštaja Razvojnog

fonda za 2017 godinu je opština Zvečan koja je obezbedila dva avansa za projekat Razvoj malih i

srednjih preduzeca u iznosu od 71,500 evra što predstavlja 35% odobrenog iznosa za projekat/

odnosno ugovor.

Takođe za projekat Razvoj civilnog društva, čija je odobrena vrednost bila 79,648 evra, Opština

Zvečan je dala dva avansa, jedan u iznosu od 11,950 evra, a drugi u iznosu od 7,965 evra, čiji je iznos

iznosio 25% od vrednosti ugovora, šta znači da je opština prekoračila stopu dozvoljenu zakonom za

10%.

Davanje avansa izvan normi utvrđenih zakonom predstavlja rizik za opštinu, čije upravljanje može

zahtevati vece napore od strane opštine u slučaju da EO ne sprovede ugovor pod prethodno

postavljenim uslovima.


15

Preporuka 13: [Opštine] Preispitati razloge za ne sprovođenje projekata kako je planirano i preduzeti odgovarajuce mere za povec anje efikasnosti korišcenja Fonda i poboljšanje socio-ekonomske dobrobiti stanovništva u opštinama.

Opštine nisu izvršile analizu okolnosti koje su prouzrokovale kašnjenje u implementaciji ili

nesprovođenje projekata, usled čega nisu preduzete mere povećanja efikasnosti.

Da bismo saznali kakva je situacija u vezi sa preporukom, analizirali smo projekte koje finansira

Fond i napredak implementacije od njihovog odobrenja. Ova analiza je izvršena da bi odgovorila

na deo drugog cilja ove revizije, koji se odnosi na dostupnost projekata građanima opština korisnica.

Grafikon 4 Projekti opštine Leposavic

Opština Leposavic je potrošila 94% svojih sredstava na projekte koje finansira Fond. Iz ove tačke

gledišta izgleda da Opština Leposavić dobro napreduje, ali otkrili smo da četiri projekta za koja su

potrošena sredstva nisu započela sa planiranim efektima.

Projekt Izgradnja i obnova objekata za kulturne i sportske aktivnosti bio je u velikoj meri

neefikasan, jer dva objekta (fudbalska igrališta) nisu bila dovršena i nisu bila u funkciji. Dakle, od

95,000 evra utrošenih na ovaj projekat, građani nisu imali koristi jer su objekti ostali nedovršeni.

Preko 50,000 evra od sredstava ovog projekta je ostalo neiskorišceno, ali prema opštini ovaj iznos

nije dovoljan da bi se projekat u potpunosti realizovao.

Projekat izgradnja i obnova lokalnih puteva u iznosu od 414,650 evra nije bio efektivan jer je EO

ostavio mnoge poslove nedovršenim, ali je istovremeno fakturisao i bio je isplacen (preko

izvršitelja).

Dva gore navedena projekta zasnivala su se na dva okvirna ugovora u kojima opština Leposavic

nije jasno precizirala svoje potrebe (nedostaju preduslovi za bilo koji projekat). Na osnovu ovih

ugovora opština je naručila radove čija je vrednost premašila iznos koji je opština imala na

raspolaganju za ove ugovore. Kao rezultat toga, opština je pala u dugove koje više nije bila u

mogucnosti da otplacuje. Jedan EO, preko izvršioca, naplatio je deo duga tako što ga je izvršio iz

sredstava koje je Odbor dodelio Opštini za projekat razvoj malinarstva u iznosu od 400,000 evra,

100%

100%

84%

77%

99%

0 200 400 600

Ndërtimi i dhe riparimi i rrugëve lokale

Mbështetje për NVM dhe zhvillimi ibujqësisë

Mbështetje për kultivimin e mjedrës

Objekte kulturore dhe sportive

Pajisja e kopshtit të fëmijëve

'000 euro

Shpenzimi

Mjetet e pa shpenzuara


16

dobio preko 336,000 evra su uzeti preko izvršitelja. Tako da, on postaje trec i neefikasan projekat

opštine.

Četvrti neefikasni projekat opštine vredan više od 200,000 evra odnosi se na Opremu za dečji vrtic.

Oprema koju je opština naručila i koju je prihvatila i primila uprkos tome što je bila kvalifikovana

kao nepogodna za upotrebu. Oprema se sada nalazi u objektu vrtića u kojem se nalazi samo

službenik za fizičko obezbeđenje objekta.

Glavni uzrok neefikasnih projekata bio je nedostatak kontrole opštinskih procesa.

Opština je napravila analizu uzroka zbog kojih je projekat (izgradnja i sanacija lokalnih puteva) bio

neefikasan. Angažovala je revizorsku kompaniju za izradu izveštaja na osnovu kojeg je opština

tužila bivše opštinske službenike. Za ostala tri projekta opština nije preduzela nikakve mere da

popravi situaciju.

Opština Leposavic nije pružila dovoljne kontrole da obezbedi da se ugovorni projekti opštine

uspešno završe prema sporazumu i kao rezultat toga opština je sa jedne strane stupila u dugove, i

sa druge strane projekti nisu završeni.

Grafikon 5 Projekti opštine Zvečana

Tokom 2017-2018 Odbor je odobrio četiri projekta opštini Zvečana od kojih je jedan u potpunosti

realizovan, drugi je bio u toku realizacije, a dva projekta nisu bila zadovoljavajuca u sprovođenju.

Sredstva dodeljena za Izgradnju rezervoara za pitku vodu nisu uopšte potrošena pošto aktivnosti

nabavke za ovaj projekat još nisu započele jer opština nije obezbedila građevinsku dokumentaciju

(idejni i glavni projekat objekta). Tender za ugovaranje EO za projektno-tehničke dokumentacije je

poništen dva puta jer nijedna ponuda dostavljena na ovaj tender nije odgovarala. Stoga realizacija

ovog projekta nije ni započela. Iznos od 460,000 evra koji je na raspolaganju opštini od juna 2018 (16

meseci) ostaje neiskorišcen, a verovatnoca početka potrošnje u 2019 godini je mala jer jer u zimskoj

sezoni je teško graditi.

Projekat Izgradnja vodovodne i kanalizacione mreže još nije počeo da se sprovodi jer tender za

ovaj projekat još nije bio objavljen. Kroz nabavke opština je ugovorila razvoj glavnog projekta


17

implementacije, čija izrada je trajala više od tri meseci. Međutim, deo implementacije projekta nije

započeo jer je bio isprepleten sa drugim opštinskim projektom i nije mogao da započne sve dok se

ovaj u potpunosti ne sprovede. Opština je sprovela aktivnosti nabavke za vozilo cisternu u okviru

ovog projekta. Samo 12% sredstava od približno 689,000 evra je potrošeno dok su ta sredstva opštini

bila na raspolaganju od juna 2018 godine (16 meseci).

Oko 13% sredstava projekta Rekonstrukcija Karađorđeve ulice ostalo je nepotrošeno zbog

neodgovornosti EO koji nije završio radove predviđene ugovorom. Menadžer projekta i službenik

za nabavke u kontaktu sa EO nisu dobili nikakav datum kada ce preostali poslovi biti završeni.

Preostali radovi nisu završeni ni godinu dana nakon isteka roka za izvođenje radova.

Gradonačelnik opštine nije odredio odgovorne službenike za svaki projekat da obave formalnu

analizu, preispitaju uzroke stagnacije projekta i, shodno tome, nisu preduzeli mere za rešavanje

problema neefikasnosti kada su u pitanju projekti finansirani od strane Fonda.

Opština Severna Mitrovica je aplicirala i Odbor je odobrio ukupno pet projekata tokom 2015-2016

godine (dok tokom 2017-18 godine nije aplicirala za nove projekte), od kojih je jedan u potpunosti

realizovan (podrška malim i srednjim preduzecima), tri druga su se bližila kraju, a jedan projekat

uopšte nije započeo. Ukupna realizacija projekta je na nivou 81%.

Grafikon 6 Projekti opštine Severna Mitrovica

Jedini projekat koji je realizovan bila je Podrška malim i srednjim preduzec ima, čije sprovođenje je

opština dala jednom EO-u. Otprilike 180,000 (45%) od približno 400,000 evra prihoda ovog projekta

su potrošene u operativne troškove, tako da je ostalo 220,000 evra da se obezbede u obliku

subvencija za biznise.

Projekat Eeksproprijacije zemljišta za izgradnju opštinske zgrade je realizovan, ali izdaci,

odnosno placanje za deo eksproprisanog zemljišta nije izvršeno jer zakoniti vlasnik nije definisan.

Imovinski spor je bio u toku i sve dok sud ne odluči ko je legitimni vlasnik zemljišta, opština ne

može izvršiti placanje. Do tada iznos od preko 107,000 evra ostaje na računu opštine.


18

Projekat Izgradnja zgrade vatrogasne stanice predviđeno je da će koštati oko 500,000 evra, ali

opština nije pravilno utvrdila potrebe za tim projektom iako je na njegovu izradu potrošila 50,000

evra, a kompanija koja je izabrana za realizaciju projekta je takođe preuzela i izradu projekta. Stoga

je tokom realizacije projekta postojala potreba za dodatnim sredstvima. Opština je zatražila i Odbor

je odobrio iznos od 174,544 evra. Do septembra 2019 godine potrošeno je dodatnih 172,000 evra za

realizaciju projekta, a 41,000 evra je ostalo neiskorišteno. Implementacija projekta je zastala jer je za

obezbeđivanje potrebnih sredstava za nastavak radova u objektu bilo potrebno vreme, radovi su

započeli u septembru 2016 godine i sada, čak i nakon 36 meseci, projekat još uvek nije sproveden.

U međuvremenu, objekat je počeo da propada zbog vandalizma koji su izvršile nepoznate osobe

(ukradeni su kablovi za napajanje energijom itd.). EO je predvideo da će nedovršene radove završiti

u naredna dva meseca.

Takođe za projekat Izgradnja sportske hale, opština nije pravilno identifikovala potrebe i zato su

prvobitno dodeljena sredstva u iznosu od oko 908,000 evra bila nedovoljna za potpunu

implementaciju projekta. Opština nije pravilno izračunala troškove, u pred-meru nisu bile dovoljno

uključene sve komponente projekta. Opština je zatražila dodatna sredstva i Odbor je odobrio iznos

od preko 325,000 evra potrebnih za potpuno sprovođenje projekta, što je otprilike 35% više od

prvobitno planiranog. I ovaj projekat je takođe počeo da se sprovodi u oktobru 2016 godine dok

tehnički prijem je izvršen krajem oktobra 20199.

Projekat regionalni kulturni institut nije započeo i ne očekuje se da ce njegovo sprovođenje početi

jer, prema zvaničnicima opštine u severnoj Mitrovici10, sredstva koja su namenjena za ovaj projekat

nisu bila dovoljna za realizaciju projekta. Opština je preračunala troškove projekta, prema kojima

projekat ce koštati znatno više. Kao rezultat toga, opština je odlučila da ne nastavi sa tim projektom,

i umesto toga aplicirala je za novi projekat sličnog naziva, “Kulturni centar”, koji, prema opštinskim

zvaničnicima, neophodno je izdvojiti 3,5 miliona evra, projekat koji je podnesen Odboru za

finansiranje uz saglasnost gradonačelnikačetiri opština .

Sredstva u iznosu od 400,000 evra koja su bila na raspolaganju opštini duže od 43 meseca (od 12

februara 2016) samo su preneseni iz godine u godinu i nisu preduzeti nikakvi koraci da se ta

sredstva povuku i prenesu u projekat za koji opština aplicirala pred Odborom.

Opština Zubin Potok završila je tri projekta koja su odobrena tokom 2015 godine. Dok tokom 2016-

2018 godine, opština Zubin Potok je aplicirala i Odbor je odobrio ukupno šest projekata od kojih je

jedan u potpunosti realizovan (Turistički kompleks Via Ferata ), tri su u toku sprovođenja i pri kraju

su, dok dva projekta11 uopšte nije počela sprovoditi.

Grafikon 7 Projekti opštine Zubin Potok

9 Tehnički prijem je izvršen po završetku terenskog rada revizije, 10 4 Intervju sa direktorom opštinske uprave 11 Opštinski ekonomski razvoj i osnivanje projektnog tima


19

Izgradnja atletske arene bio je projekat koji je završen i koji je vec bio u upotrebi.

Projekat Izgradnje bazena, pošto je rađeno u fazama, još uvek nije bio u upotrebi. Radovi na prvoj

fazi započeli su u julu i završeni su u decembru 2016. Dok je opština podnela zahtev za sredstva za

drugu fazu u februaru 2017 Odbor ju je odobrio u maju 2018 godine, pa je bilo potrebno 14 meseci

za odobrenje za finansiranje druge faze projekta. Radovi na drugoj fazi započeli su u septembru i

završeni su u decembru 2018 godine. Implementacija projekta od početka do kraja trajala je otprilike

30 meseci. Očekuje se da c e bazen biti dostupan građanima narednih nedelja.

U nedostatku odgovarajuceg finansiranja, opština Zubin Potok nije bila u mogucnosti da realizuje

projekat u optimalnom roku. Pošto opština nije imala druge izvore finansiranja, nije bila u

mogucnosti da nastavi sa sprovođenjem projekta koji je započela 2016 godine. Osigurala je dodatna

sredstva od Fonda za ovaj projekat nakon 17 meseci (od dana zavrpetka radova prve faze). Kada su

sredstva obezbeđena, radovi na projektu su završeni za 4-5 meseci, a deo projekta je bio spreman za

upotrebu. Da bi postao potpuno funkcionalan, u svim predviđenim aspektima, opštini su potrebna,

prema opštinskim zvaničnicima, dodatna sredstva u iznosu od oko 250,000 evra.

Sredstva dodeljena za projekat Obnova lokalnih puteva, za koji je opština Zubin Potok angažovala

170 ugovornih radnika u periodu do 18 meseci, u potpunosti su potrošena. Od skoro 400,000 evra

ovog projekta, 65% je potrošeno na plate zaposlenih dok je 35% potrošeno uglavnom na održavanje

puteva i drugih prostora na teritoriji opštine.

Projekat Lokalni ekonomski razvoj opština nije sprovela i nije potrošila nijedan evro od ukupno

409,000 evra koji su im na raspolaganju od 2016 godine. Opština nije navela nijedan konkretan

razlog za ne sprovođenje projekta i nema viziju kako ili kada započeti realizaciju ovog projekta. Kao

rezultat, fond ostaje neiskorišten duže od 48 meseci.

Takođe projekat Uspostavljanje projektnog tima nije uopšte realizovan. Opštinski zvaničnici nisu

naveli nijedan razlog zbog čega projekat nije realizovan.

Gradonačelnik opštine nije imenovao odgovorne službenike koji bi nadgledali sprovođenje

projekata od početka, tako da u nedostatku informacija nisu preduzete mere za povecanje

efikasnosti opštine u sprovođenju projekata.


20

Nedostatak efikasnog sistema izveštavanja u opštinama Zvečan, Zubin Potok i Severna Mitrovica,

u vezi sa projektima, odnosno napretkom, preprekama i poteškocama u njihovoj primeni, rezultirao

je nedostatkom informacija što je posledično odložilo sprovođenje projekata izvan utvrđenih rokova

ili optimalnih. Zbog nedostatka informacija opštine nisu bile u stanju da preduzmu mere za

rešavanje problema vezanih za projekte i zbog toga su sredstva koja su namenjena za neke projekte

ostala neiskorišcena i preusmerena su kao višak iz godine u godinu.

Nedostatak kontrola u opštini Leposavić u svim fazama razvoja projekta ostavile su prostora za loše

upravljanje.

2.2 Uticaj projekata na poboljšanje života građana

Prema dobrim praksama12, projekti treba da budu dostupni, a građani treba da imaju jednostavan

pristup opštinskim projektima i trebali bi zadovoljiti razumne potrebe građana, tj. opštine ce

razmatrati predloge građana koji su u skladu sa ciljevima opštine u ekonomskom ili socijalnom

razvoju. Informacije o dostupnosti projekata treba da budu jasne i stalne, tj. građani bi trebalo da

budu obavešteni putem medija, plakata ili drugih oblika obaveštavanja o datumima kada su

dostupni objekti za određene aktivnosti, radno vreme, aktivnosti koje se tamo odvijaju itd.

Sledi rezime rezultata revizorskog rada o efikasnosti u sprovođenju projekata u sve četiri opštine.

Opština Leposavić

Opština Leposavic je podnela šest zahteva za finansiranje pet projekata (jedan projekat je finansiran

u dve faze) tokom 2015-2018 godine. Odbor je odobrio sva potraživanja, u ukupnom iznosu od

preko 2 miliona evra. Ovim sredstvima je, između ostalog, finansiran projekat Izgradnja i obnova

objekata za kulturne i sportske aktivnosti (odobren u februaru 2016) u iznosu od preko 220,000 evra,

od čega je 170,000 evra potrošeno do vremena izveštavanja ili 77% od ukupne vrednosti sredstava.

Ovim projektom je predviđena izgradnja sledecih objekata:

❖ Izgradnja sportskih terena u osnovnim školama u četiri sela: (Osterć, Beluć, Dren i Vuće);

❖ Izgradnja dva sportska terena (za mali fudbal); i

❖ Zamena prozora, vrata, oluka u kulturnom centru.

Opština je sklopila trogodišnji okvirni ugovor u kome nije precizirala objekte koji ce se graditi, ali je

zatražila od EO-a da ponude samo cene po jedinici građevinskog materijala. Nakon potpisivanja

ugovora, Direkcija za infrastrukturu opštine Leposavić donela je odluku o izgradnji gore navedenih

objekata, ali nisu svi objekti dovršeni i pušteni u rad. Izgrađena su tri od četiri sportska terena za

12 House of Commons Committee of Public Accounts, Delivering high quality public services for all, Sixty–third Report

of Session 2005–06


21

osnovne škole. Tokom fizičkog pregleda sportskih terena utvrdili smo da sportski teren u selu Dren

nije izgrađen.

Za izgradnju tri sportska terena potrošeno je preko 83,000 evra, što u proseku znači da troškovi za

izgradnju jednog igrališta iznose 27,700 evra.

Pored toga, postojala su dva mala fudbalska igrališta na koja je opština potrošila preko 95,500 evra

(oko 47,000 evra svaki), a njihova izgradnja nije završena, ostalo je mnogo nezavršenih radova. Od

2016 godine njihovo fizičko stanje značajno se pogoršalo zbog čega ce opština morati da ponovo

potroši sredstva za vec obavljeni i isplaceni rad.

Slika 1 Nedovršeni mini-pič teren u opštini Leposavic

Dakle, kao što se vidi, ovaj projekat nije u potpunosti završen i nije dostupan građanima, a nije

poznato kada ce se raditi na preostalim radovima. Dva terena za mali fudbal još nisu bila spremna

za upotrebu, tako da se ne može govoriti o zadovoljavanju potreba građana.

Zamena prozora, vrata, oluka u kulturnom centru se nije dogodila iako je odluka doneta. Razlog za

to nije bio poznat opštinskim zvaničnicima.

Na osnovu istog ugovora, Direkcija za Infrastrukturu je potom donela odluku da se izgradi jedan

spomenik u vrednosti od 28,000 evra koji je završen i koji je sada dostupan građanima. Spomenik

se nalazi na šetalištu na kojem građani imaju pristupa.


22

Opština Leposavić od vremena kada je ovaj projekat odobren (februar 2016) do vremena revizije

(septembar 2019) nije uspela da ga u potpunosti sprovede kako bi ga učinila dostupnim građanima.

Sagrađena su samo tri seoska igrališta i spomenik kako bi ih građani mogli koristiti, dok ostali delovi

projekta uopšte nisu realizovani. Oko 50,000 evra ostalo je neiskorišceno, ali prema rečima

opštinskih zvaničnika, ovaj iznos nije dovoljan da se ti objekti dovrše.

Opština Zvečan

Za 11 odobrenih projekata, opštini Zvečan je dodeljeno preko 3,000,000 evra iz Fonda. Deo uzorka

revizije u opštini Zvečan bila su tri projekta „Eksproprijacija zemljišta i izgradnja omladinskog

centra“, „Parterno uredjenje stambenog kompleksa-Korilje“ i „Izgradnju rezervoara za pitku vodu“.

Projekat Eksproprijacija zemljišta i izgradnja omladinskog centra u iznosu od 355,600 evra

odnosi se na eksproprijaciju 965m2 zemljišta, gde opština planira da izgradi Omladinski centar.

Postupak eksproprijacije trajao je oko godinu i po dana, projekat je odobren u februaru 2016 godine

dok je eksproprijacija završena u julu 2017. Međutim, od kada je zemljište kupljeno pa do sada

Opština Zvečan nije preduzela nikakve korake da nastavi sa izgradnjom Omladinskog centra. Nije

dodelila sredstva za ovaj projekat iz sopstvenog budžeta, niti je podnela zahtev Odboru za

finansiranje iako je stvorila preduslove za realizaciju. Shodno tome, glavni projekat koji je opština

planirala da učini dostupnim građanima nije ni u početnoj fazi primene. To podrazumeva da

opština nije bila efikasna za ovaj projekat, jer građani trenutno nemaju nikakve koristi od njega i

morac e da sačekaju nekoliko godina da im projekat postane dostupan.

Projekat Parterno uredjenje stambenog kompleksa-Korilje, vredan približno 290,000 evra, odnosi

se na uređenje prostora (vodovod, kanalizacija, struja i zeleni prostor) za ranije izgrađene stambene

objekte. Po završetku procedura nabavke za ovaj projekat, ugovor je potpisan u novembru 2016

godine. Za mesec dana, oko 90% radova je završeno. Rad na ovom projektu završen je 2017 godine.

Ovaj projekat razumno zadovoljava potrebe građana jer se povecala sigurnost njihovih domova

(rizik od klizišta je razmotren), ali pristup stanovnika do stambenih objekata nije na

zadovoljavajućem nivou jer je bila asfaltirana samo baza puta dok su bila potrebna još tri sloja13 za

završetak puta. Štaviše, neke radove koji su možda završeni možda ce biti potrebno ponovo

preraditi (stranice puta ili poklopci kanalizacije), jer su na nekim mestima ošteceni.

Ulaganje u projekte bez dovoljno budžeta uzrokuje stagnaciju u implementaciji projekata, odnosno

projekti ostaju na pola puta. Takvi projekti ne odgovaraju adekvatno potrebama korisnika

(građana).

Projekat Izgradnju rezervoara za pitku vodu od oko 461,000 evra odobren je u junu 2018 godine.

Neposredno nakon prijema sredstava opština je započela aktivnosti nabavke za izradu idejnog

projekta koji su aktivnosti nabavke pregledale u Telo za Razmatranje Nabavki. (ovaj nalaz je

detaljnije razrađen u preporuci 13). Iz tog razloga, projekat još uvek nije počeo da se sprovodi dok

puni iznos sredstava za ovaj projekat je ostao neiskorišcen, iako je opštini bio na raspolaganju više

od 15 meseci.

13 Intervju sa Organom za nadzor projekta i fizičkom inspekcijom


23

Jedan od tri revidirana projekta u opštini Zvečan nije realizovan, a sredstva za ovaj projekat nisu

uopšte potrošena. Dok je za drugi projekat eksproprijacija završena, ali izgradnja objekta još uvek

nije započela. I najnoviji projekat je završen i dostupan je građanima, iako c e možda biti potrebno

ponovo uraditi neke radove, Dok za put na kojem je samo baza puta ce trebati dodatna sredstva,

bilo iz Fonda ili bilo kojeg drugog finansiranja, da bi se završio projekat. Zbog toga je opština Zvečan

građanima omogucila samo projekat urbanog razvoja koji zadovoljava potrebe korisnika (korisnika

stanova).

Opština Severne Mitrovice

Opštini Severna Mitrovica odobreno je ukupno pet projekata ukupne vrednosti preko 3.4 miliona

evra. Deo revizorskog uzorka u opštini Severna Mitrovica bila su dva projekta „Izgradnja sportske

hale“ i „Regionalni kulturni institut“.

Za projekat Izgradnja sportske hale, na zahtev opštine severna Mitrovica, Odbor je odobrio oko

908,000 evra. Ubrzo nakon potpisivanja ugovora o izgradnji hale (potpisan u avgustu 2016), opština

Mitrovica je zatražila dodatna sredstva jer glavni projekat nije pravilno izrađen, pošto građevinski

materijal nije dovoljno uključen u pred-meru. (uglavnom armatura). Stoga je Odbor odobrio drugi

iznos za ovaj projekat vredan otprilike 201,000 evra ili 22% više od prvog iznosa. Zahtev za dodatna

sredstva potrebna za realizaciju ovog projekta podnesen je u februaru 2017 godine. Dodatna

sredstva nisu bila dostupna do avgusta 2018 godine, tako da je došlo do kašnjenja u realizaciji

projekta.

Kao rezultat, tek nakon četiri godine od kako je projekat odobren, građani ce moc i da koriste

prostoriju koja je završena, koja je u potpunosti funkcionisana krajem oktobra 2019. godine.

Iz posmatranja na terenu (vidi sliku 2 dole) otkrili smo da je ovaj projekat spreman da bude

dostupan građanima, jer hala ima predviđeno područje za gledaoce, garderobu za sportiste i

omogucava da se razvija osim košarkaškog sporta i rukomet i fudbal, kao i drugi sportovi za koje

je predviđeno da se odvijaju u zatvorenom prostoru.


24

Slika 2. Sportska hala u opštini Severna Mitrovica

Projekat Regionalni Kulturni Institut za koji je Odbor odobrio sredstva u iznosu od oko 400,000

evra u junu 2016 godine, zahtev za koji je opština Severna Mitrovica podnela kao konceptualni

dokument iste vrednosti. Niti jedan euro od tih sredstava nije potrošen jer, prema opštinskim

zvaničnicima, odobreni iznos nije bio dovoljan da pokrije troškove projekta.

Procena troškova bez izrade sveobuhvatne studije projekta rezultirala je potražnjom sredstava koja

nisu bila dovoljna za realizaciju projekta. Nedostatak finansijskih sredstava rezultirao je predlogom

da se prvi projekat zameni drugim. Kao rezultat, namenska sredstva su ostala neiskorišcena više od

tri godine.

Nakon relativno dugog vremena (skoro četiri godine), izgradnja sportske hale je završena i u

potpunosti je na raspolaganju građanima nakon završetka revizorskog rada na terenu. Iako su

opštinski zvaničnici tvrdili da je poslednji dat na upotrebu u sportskom centru, nismo dobili dokaze

u vezi toga.

S obzirom da je jednom projektu trebalo skoro četiri godine da se završi, a drugi još uvek nije

započeo, opština Severna Mitrovica nije uspela da projekte pokrene i da ih sprovede u optimalno


25

vreme da budu dostupni građanima. Kao rezultat toga, građani još uvek ne mogu da uživaju

prednosti ovih projekata.

Opština Zubin Potok

Opština Zubin Potok podnela je devet zahteva za finansiranje osam projekata u periodu 2015-2018

godine. Ukupan iznos sredstava koje je opština Zubin Potok dobila od preko 2.5 miliona evra

potrošen je, između ostalog, na: izgradnju bazena; Izgradnja atletskih staza i izgradnja centra za

morske i vodene sportove na jezeru Ujman/Gazivoda.

Za projekat Izgradnje bazena opština je podnela zahtev za iznos od 938,000 evra, ali Odbor je

odobrio samo deo (približno 440,000 evra) potrebnog iznosa, koji je bio dovoljan da se završe samo

grubi radovi objekta. Ugovor za ovaj projekat zaključen je oko sedam meseci nakon odobravanja

ovih sredstava, dok je za finansiranje preostalog dela projekta (druga faza) u iznosu od 498,000 evra

opština pripremila zahtev 2 meseca nakon završetka prve faze radova. Drugi zahtev za finansiranje

odobren je 14 meseci nakon pripremanja zahteva od strane opštine. Realizacija ovog projekta koštala

je 934,000 evra, a od početka radova (potpisivanja ugovora o izgradnji) do vremena našeg

izveštavanja proteklo je 36 meseci, a projekat još uvek nije završen u svim aspektima. Neki prostori

u objektu nisu bili opremljeni potrebnim stvarima. Prema zvaničnicima, opština planira da podnese

još jedan zahtev za trecu fazu ovog projekta za nabavku opreme za fitnes i za uređenje okoline oko

zgrade u kojoj se nalazi bazen. Opština nije podnela zahtev Odboru za to (dok smo bili na terenu).

Delimično finansiranje (po fazama) projekta izgradnje bazena od strane Odbora bio je glavni uzrok

kašnjenja u realizaciji projekta. Pošto su dodatna sredstva za drugu fazu projekta odobrena 14

meseci nakon što je opština podnela zahtev Odboru, od završetka prve faze do završetka druge faze

prošlo je 32 meseca dok je od dodeljivanja sredstava do realizacije ovog projekta prošlo 45 meseci.

Takav učinak tokom implementacije projekta ne osigurava efikasnu implementaciju projekata.

Iz našeg posmatranja na terenu (kao što je vidljivo na slici dole) projekat bazena razumno

zadovoljava potrebe građana koji žele da posete ovaj objekat, gde bazen sa svim pratecim objektima

neophodnim za razvoj sportskih aktivnosti na vodi može da se koristi za školska takmičenja.

Slika 3. Bazen u opštini Zubin Potok


26

Opština Zubin Potok još uvek nije preduzela korake da imenuje sportskog administratora ili

udruženje koje ce upravljati objektom i odrediti kada (raspored) zainteresovani mogu da koriste

bazen.

Projekat Izgradnje atletske arene u iznosu od 123,000 evra, iznos koji je bio na raspolaganju opštini

od decembra 2015 godine, sproveden je u potpunosti posle devet meseci. Razlog za ovo trajanje bila

je aktivnost nabavke koja je objavljena šest meseci nakon dodele sredstava za ovaj projekat. Inače

pobednički EO je završio posao u roku koji je naveden u ugovoru. Atletska staza izgrađene su u

okviru postojeceg sportskog kompleksa koji je imao Odbor koji takođe upravlja i održava ove staze.

Atletske staze bile su dostupne građanima i iz našeg posmatranja na terenu primetili smo da ga

koriste različiti sportisti.

Za projekat Centar za morske i vodene sportove na jezeru Ujman/Gazivoda, opština je od

novembra 2016 godine imala na raspolaganje iz Fonda 178,000 evra. Ovaj projekat još uvek nije

završen jer je bilo klizanja zemlje i radovi su kasnili. Drugi razlog kašnjenja u završetku radova

može biti taj što je firma koja je ugovorila izgradnju pomenutog objekta takođe bila angažovana na

nekoliko sličnih građevinskih projekata u drugim opštinama (Severna Mitrovica u dva projekta i

jedan u Zvečanu), tako da nije obezbedila pravovremeni završetak radova. Opštinski zvaničnici

nisu bili u mogucnosti da daju dalje objašnjenje u vezi sa obustavom rada na ovom projektu.

Iako je bilo kašnjenja u realizaciji projekata, opština Zubin Potok uspela je da građanima stavi na

raspolaganje dva od tri projekta koja je finansirao Fond, a koji su bili deo našeg uzorka. Projekat

Atletska staza bio je dostupan i koristili su ga građani. Projekat bazena bio je delimično dostupan,

ali građani ga ne mogu u potpunosti iskoristiti jer nije bio kompletiran sa svom opremom koju je

obezbedila opština. Dok projekat Centra za morske i vodene sportove na jezeru Ujman/Gazivoda

još uvek nije bio funkcionalan.


27

3 Prihodi prikupljeni u Fondu tokom godina

Od njegovog osnivanja 2013 godine do 19 septembra 2019 u Fondu je prikupljeno preko 15.6 miliona

evra, od čega je oko 11 miliona evra raspodeljeno, a 8.6 miliona evra je potrošeno.

Grafikon 8 Prihodi sakupljeni u fond 2013-2019

Grafikon iznad pokazuje kako su prihodi u ovom fondu beležili opadanje iz godine u godinu.

Analizirali smo podatke Carine u pokušaju da otkrijemo moguce uzroke pada prihoda.

Nemoguce je utvrditi izvor prihoda za 2014 godinu, jer subjekti od kojih je naplacena carina i porez

na dodatu vrednost nisu formalno registrovani u registar biznisa. Iz carinskih zapisa smo primetili

tako blizu 4.2 miliona evra prikupljeno je od neregistrovanih subjekata. U 2015 godini, od

neregistrovanih subjekata prikupljeno je približno 770,000 evra, dok su u narednim godinama svi

poslovni subjekti koji su placali carine i porez na dodatu vrednost bili formalno upisani u registar

biznisa.

Od ukupno 269 subjekata identifikovanih u podacima Carine, identifikovali smo jedno preduzece

koje je doprinelo sa blizu 1.5 miliona evra tokom 2015-2017, dok se u 2018-2019 godini ne pojavljuje

kao uvoznik na ova dva carinska punkta (dok se na ostalim carinskim tačkama pojavljuje sa

simboličnim iznosom). Drugi razlog je taj što 75 subjekata koji su u 2015 godini dali doprinos od

blizu 27,000 eura uopšte nisu dali doprinos u narednim godinama.

Na osnovu razgovora sa carinskim službenicima, razlog može biti taj da se ovi subjekti, umesto da

se snabdeju od uvoza, sada se snabdevaju na domacem tržištu, jer su lokalne cene niže od uvoznih

cena ili su prestale sa radom (nisu sva preduzec a, vecina njih su fizička lica). Dok su troškovi

prikazani na grafikonu.

-

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

'00

0


28

Grafikon 9 Troškovi nastali od opština 2016-2019

Opštine su počele trošiti sredstva Fonda tokom 2016 godine kada je Fondu bilo na raspolaganju

preko 8.5 miliona eura. U narednim godinama Fond je porastao za dodatnih 7 miliona evra, a do

danas (septembra 2019) je potrošeno 8.6 miliona evra. Trenutno je opštinama dostupno blizu 7

miliona evra, od kojih su 3 miliona vec izdvojena, a preostalo je 4.6 miliona evra za koje ce opštine

morati da predstave projekte i da se međusobno nadmecu da bi osigurale finansiranje.

-

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

2016 2017 2018 2019

'00

0


29

4 Zaključci

Na osnovu nalaza naknadne revizije Fonda za razvoj, u akcionim planovima i radnjama koje su

preduzeli subjekti revizije, zaključujemo da su preporuke Nacionalne kancelarije revizije delimično

adresirane i da više od polovine preporuka ostaje da se primeni potpuno. Nakon što su revidirani

subjekti dobili revizorski izvještaj, tri od sedam su sačinili i dostavili akcioni plan, dok četiri entiteta

(severne opštine) uopšte nisu dostavili akcioni plan.

Za Odbor su neophodne informacije o napretku projekata koji se finansiraju iz Fonda, kao donosioca

odluke koji ce finansirati buduce projekte, a odluka da li ce se finansirati projekti ili ne zasniva se

na stvarnim projektima koji se sprovode. Efikasnost i efektivnost opština korisnica, naime,

sprovođenje projekata u predviđenim rokovima i odobrenim budžetima i njihovo stavljanje na

raspolaganje građanima, trebalo bi da budu faktor koji bi Odbor trebalo razmotriti prilikom

sastanka radi razmatranja buducih potreba za finansiranje projekata. Međutim, u nedostatku

informacija o implementaciji projekta, Odbor nec e biti u mogucnosti da donese odgovarajuce

odluke i stoga je obezbeđenje informacija u vezi toga neophodno.

Politička situacija u zemlji kao rezultat parlamentarnih i lokalnih izbora 2017 godine, zatim ostavka

četiri severna gradonačelnika i vanredni izbori u četiri opštine na severu su bili neki od faktora koji

su imali uticaja da Odbor da ne održava mesečne sastanke kako je predviđeno u referencije iz

Briselskog sporazuma i preporuke NKR-e (preporuka 4 u izveštaju Fonda za razvoj). Retki sastanci

Odbora bili su jedan od faktora koji su odlagali sprovođenje projekata, jer su neki zahtevi za

refinansiranje projekata kasnili jer se Odbor nije redovno sakupljao/sastajao. Naravno, potreba za

refinansiranjem projekata ne bi nastala da su opštine osmislile adekvatne početne projekte, a

istovremeno ih Odbor ne bi usvojio kao takve da su sproveli preporuku NKR-e za angažovanje

stručnjaka relevantne oblasti za procenu konkretnih projekata (preporuka 2 u izveštaju Fonda za

razvoj) koje su opštine podnele Odboru.

Povecana saradnja između MF i opština rezultirala je poboljšanim finansijskim izveštavanjem jer je

došlo do poboljšanja procesa evidentiranja rashoda u ISUFK-u i svrstavanja u ekonomske kategorije.

Ovo je neophodno kao preduslov za pravilno finansijsko izveštavanje. Ovom akcijom Ministarstvo

finansija i opštine su adresirale tri preporuke NKR-e (preporuke 6, 7 i 11 u izveštaju Fonda za

razvoj), ali da bi se ove preporuke u potpunosti sprovele, potrebni su dodatni napori MF i opštine.

Carina je adresirala preporuku NKR-e (preporuka 8 u izveštaju Fonda za razvoj) razmatrajuc i

mogucnost razmeštanja carinskih agenata na graničnim prelazima. Na osnovu analize okolnosti,

potreba i mogucnosti Carina je zaključila da raspoređivanje carinskih agenata nije potrebno.

Projekti koje je finansirao Fond prethodno nisu bili predmet javnih saslušanja građana uprkos

činjenici da su opštine održavale takva saslušanja, ali projekti koje finansira Fond nisu bili deo njih

(preporuka 9 u izveštaju Fonda za razvoj). Nepostojanje konsultacija sa građanima čini opštinu ne-

otvorenijom i više autokratskom nego demokratskom. Neotvorenost prema građanima dovodi do

zanemarivanja potreba, zahteva i stavova građana za razvoj opštine. U nedostatku konsultacija sa

građanima, opština može da donosi odluke koje nisu u najboljem interesu građana.


30

Pitanjem avansa uglavnom su se bavile opštine, s izuzetkom opštine Zvečan koja je nastavila davati

avanse preko zakonom propisanih ograničenja (preporuka 12 u izveštaju Fonda za razvoj). Ovakva

praksa predstavlja rizik za opštinu, čije upravljanje može potom zahtevati vece napore od strane

opštine u slučaju da EO ne izvrši ugovor pod unapred utvrđenim uslovima.

Opštine nisu sprovele analizu razloga za ne sprovođenje projekata u skladu sa planovima

(preporuka 13 u izveštaju Fonda za razvoj). Nedostatak efikasnog sistema izveštavanja u opštinama

o razvoju projekata, prepreke i poteškoc e u njihovoj implementaciji, rezultira nedostatkom

informacija, dok nedostatak blagovremenih informacija sprečava opštine da preduzmu mere za

rešavanje eventualnih problema vezanih za projekte.

Nedostatak kontrole u svim fazama razvoja projekta, od ideje pa do drugih faza razvoja i do njihove

pune primene, imalo je za posledicu odlaganje implementacije projekta iznad zadatih rokova ili

optimalnih rokova. S hodno tome, projekti koji su namenjeni građanima nisu im dostupni na vreme

ili iako su projekti završeni, građani nemaju nikakve koristi od njih.

Ne adresiranje ili delimično adresiranje preporuka podrazumeva da nije bilo dovoljno poboljšanja

procesa i da nema boljeg finansijskog i operativnog upravljanja.


31

5 Preporuke

Na osnovu stanja adresiranja preporuka od strane subjekata revizije, smatramo da dosadašnje akcije

nisu dovoljne za osiguranje efikasne i efektivne implementacije projekata finansiranih od strane

Poverilačkog razvojnog fonda, pa preporučujemo:

Ssubjekti revizije, posebno opštine, pripreme svoje odgovarajuce akcione planove za sprovođenje

preporuka revizije i podnesu ih Nacionalnoj kancelariji revizije najkasnije u roku od 30 dana od

prijema konačnog izveštaja ove revizije. Ovi planovi treba da uključuju akcije za sprovođenje

nesprovedenih preporuka izveštaja Fonda za razvoj za 2017. godinu i preporuke za ovu reviziju.

Svi akteri koji su uključeni u to da povecaju međusobnu saradnju i preduzmu konkretne akcije za

sprovođenje svih preporuka izveštaja Razvojnog fonda za 2017 godinu.

Da se projekti efikasno i efektivno sprovode preporučujemo Opštine:

• da obezbede da se za svaki projekat odredi odgovorni službenik (menadžer projekta) od

njegovog odobrenja u konceptualnoj fazi do njegovog sprovođenja i dostupnosti građanima;

• da osiguraju da su zahtevi za finansiranje projekata upuceni Upravnom odboru potpuni; i

• da pronađu načine kako građanima staviti na raspolaganje projekte koji su završeni, ali još

uvek nisu funkcionalni;

Da se projekti efikasno i efektivno sprovode preporučujemo Odbor:

• treba da osigura da su zahtevi za finansiranje projekata koje dobija od opština u svim

aspektima kompletirani, i da ih odobrava samo kao takve; i

• Odluke o finansiranju novih projekata da zasniva na rezultatima ranije finansiranih

projekata, odnosno na učinku opština.


32

Prilog 1 - Kriterijumi za reviziju, metodologija i obim

Osnovni cilj ove revizije je procena nivoa primene preporuka date u izveštaju revije Razvojnog

fonda. Drugi cilj ove revizije je da se proceni da li su opštine stavile na raspolaganje projekte

finansirane od Fonda i da li građani imaju koristi od tih projekata.

Fokus ove revizije je procena mera koje preduzimaju odgovorni subjekti: Upravni odbor Fonda,

Ministarstvo finansija, Carina Kosova i opštine: Severna Mitrovica, Zubin Potok, Leposavić i

Zvečan, da bi se osigurala potrošnja Fonda u skladu sa zakonima i principima dobrog finansijskog

upravljanja.

Procenjene su mere koje je preduzeo Upravni odbor za osiguranje odgovarajuceg odobrenja

projekata tako što ce ih pregledati u svim aspektima pre odobrenja.

Procenjene su mere koje je preduzelo Ministarstvo finansija da bi se obezbedilo uključivanje

odobrenih projekata u Zakon o budžetu.

Procenjene su akcije koje je Carina Kosova preduzela da ispita raspoređivanje carinskih agenata na

graničnim prelazima.

Procenjene su aktivnosti koje su preduzele četiri opštine korisnice kako bi se osiguralo da su

predloženi projekti u najboljem interesu građana i sprovedeni u skladu sa nacionalnim zakonima i

propisima.

Delokrug revizije

Ova revizija je obuhvatila period 2017-2019 (jun 2019) da bi se procenilo da li su ili u kojoj meri

sprovedene preporuke date u revizorskom izveštaju za 2017 godinu.

Kao drugi cilj, obim revizije obuhvata razdoblje od osnivanja Fonda do septembra 2019 godine.

Fond je finansirao ukupno 29 projekata u vrednosti od 11 miliona evra, od čega je 19

infrastrukturnih projekata u vrednosti preko 8.3 miliona evra ili blizu 76% ukupne vrednosti

projekata finansiranih od strane Fonda.

Tabela 3 Infrastrukturni projekti i njihov broj po opštinama

Opština Vrednost projekta Broj projekata

Severna Mitrovica 3,016,000 4

Zvečan 2,427,000 7

Zubin Potok 1,998,000 5

Leposavić 916,000 3

Ukupno 8,357,000 19


33

Od ovih 19 projekata, stručnim prosuđivanjem smo izabrali 9 projekata koji ce se revidirati, sa

posebnim fokusom na one koji se odnose na sport i kulturu, jer od njih imaju koristi više građana.

Vrednost uzorka je preko 4 miliona evra.

Tabela 4 Uzorak projekata revizije

Opština Ime projekta Preneseni iznos (zaokruženo) u

evrima

Zubin Potok Izgradnja bazena 938,000

Zubin Potok Izgradnja atletske arene 123,000

Zubin Potok Centar za vodene sportove - Jezero Ujman/Gazivoda 350,000

Zvečan Izgradnja rezervoara za pitku vodu 461,000 Zvečan Parterno uredjenje stambenog kompleksa 289,000 Zvečan Eksproprijacija i izgradnja omladinskog centra 356,000 Severna Mitrovica Izgradnja sportske hale 908,000

Severna Mitrovica Regionalni kulturni institut 400,000

Leposavić Izgradnja i obnova kulturnih i sportskih objekata 220,000

Pristup revizije/Kriteriji za reviziju

Ključni kriterijumi za ovu naknadnu reviziju su preporuke date u revizorskom izveštaju Fonda za

razvoj na osnovu kojih su procenjene mere preduzete od strane subjekata odgovornih za

sprovođenje preporuka.

Stvarno stanje u poređenju sa poželjnom situacijom je parametar koji određuje nivo primene

preporuka datih u Izveštaju o Razvojnom fondu.

Kriterijumi za drugi cilj su14:

1. Projekti treba da budu dostupni, a građani treba da imaju lak pristup opštinskim projektima

(da li su dostupni, da li su na raspolaganju građanima);

2. Projekti moraju zadovoljiti razumne potrebe građana, tj. opštine ce razmotriti predloge

građana koji su u skladu sa ciljevima opštine u ekonomskom ili socijalnom razvoju

3. Informacije o dostupnosti projekata treba da budu jasne i stalne, tj. obavestiće građane

putem medija, plakata ili drugih oblika obaveštavanja o datumima kada su dostupni objekti

za određene aktivnosti, radno vreme, aktivnosti koje se tamo odvijaju itd.

14 House of Commons Committee of Public Accounts, Delivering high quality public services for all, Sixty–third Report

of Session 2005–06


34

Metodologija revizije

Za sprovođenje ove revizije obavili smo razgovore sa odgovornim službenicima, analizirali

finansijske i operativne podatke projekata, pregledali realizovane i tekuce projekte, upoređujuci

prošle stanje (2013-2017) sa trenutnim stanjem (2017 -2019).

Metodologija primenjena za prvi cilj je sledeca:

• Pregled zakonodavstva;

• Intervju sa sekretarom Odbora;

• Analiza dokumenata: projekti koje su opštine podnele na odobrenje Odboru.

• Intervjui sa zvaničnicima Ministarstva finansija: šef odeljenja za opštinski budžet, budžetski

analitičar;

• Analiza Zakona o budžetu 2016-2019.

• Intervju sa direktorom carine;

• Analiza carinskih podataka o uvozu u severne opštine i uvozu uopšte.

• Intervjui sa opštinskim zvaničnicima za predloge projekata;

• Pregled relevantnih dokumenata: određivanje prioriteta projekata; javne rasprave; dizajn

projekta i procena troškova;

• Ocenjivanje aktivnosti menadžera projekata i pregled izveštaja koje su sastavili;

• Terenske inspekcije, lokacije na kojima su realizovani projekti.

Za drugi cilj je primenjena sledeca metodologija:

• Analiza napretka projekta u smislu finansija (trošenje sredstava dodeljenih za svaki uzorak

projekta);

• Analiza napretka realizacije projekta (fizička inspekcija zgrada).


35

Prilog 2 – Potvrdna pisma


36


37


38


39


40


41

IZVEŠTAJ REVIZIJE UČINKA Implementacija …...2020/01/29 · lista preporuka za reviziju...

Documents

Transcript of IZVEŠTAJ REVIZIJE UČINKA Implementacija …...2020/01/29 · lista preporuka za reviziju...