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7/25/2019 IPEA Nota Tecnica TPU
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Braslia, novembro de 2013N 4
Renato Balbim
Vicente Lima Neto
Ernesto Galindo
Cleandro Krause
Transporte Integrado Social uma proposta
para o pacto da mobilidade urbana
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TRANSPORTEINTEGRADOSOCIALUMAPROPOSTAPARAOPACTODAMOBILIDADEURBANA
RenatoBalbim1
VicenteLima
Neto
2
ErnestoGalindo3
CleandroKrause4
Resumo:ApresenteNotaTcnicaapresentaumaestruturadeprogramaquerespondeaostemas
elencados no pacto da mobilidade urbana proposto pela presidente da Repblica aps as
manifestaessociaisdejunho/julhode2013.Oreferidoprogramatomacomobasecontribuies
do Legislativo, projetos de lei em discusso no Congresso Nacional, diretrizes apresentadas em
reivindicaessociais
eelaboraes,
formulaes
eanlises
que
vm
sendo
realizadas
no
Ipea
e
debatidascomdiversosatoresaolongodosltimosmeses.Tratasedeummecanismodegesto
e regulao federativa do transporte pblico urbano que institui gratuidades sociais e compete
para o rebaixamento do valor das tarifas por meio, dentre outras medidas, da desonerao do
setor.
Combase
em
uma
sequncia
de
estudos
realizados
pelo
Ipea,
esta
Nota
Tcnica
(NT)
prope
uma
soluoprogramticaparaalgumasdasreivindicaessociais ligadasaocontextodamobilidade
queirromperamnopascommaiorforaapartirdejunhode2013.
Partese da NT da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) n
02/2013,lanadapeloIpeaaindaemjulhode2013,que,aoanalisarocontextodamobilidadenas
cidades brasileiras, com base em dados claros quejustificam sua abordagem, aponta para a
necessidadedeseconstituirmecanismosalternativosdefinanciamentodosistemadetransporte
pblico,tantoinfraestruturaquantoprestaodeservio,desonerando,sobretudo,asclasses
derendamaisbaixasdepesadosencargosparacustearosseusbaixosndicesdemobilidade.
Em seguida foi lanada a NT Dirur n 03/2013, que, frente expressa inteno poltica de se
constituir um pacto nacional da mobilidade, buscou analisar os principais projetos de lei em
tramitao no Congresso Nacional, construindo cenrios dos seus impactos
econmicos/financeirosedaabrangnciadesuasaes.Almdadiscussodotransportecomo
direito social (PEC 90), tratouse de gratuidades e do REITUP, projeto de lei que prope
1Doutor em Geografia Humana Tcnico de Planejamento e Pesquisa Ipea [email protected]
Doutorando em Transportes Tcnico de Planejamento e Pesquisa Ipea [email protected] em Transportes Tcnico de Planejamento e Pesquisa Ipea [email protected] em Planejamento Urbano e Regional Tcnico de Planejamento e Pesquisa Ipea [email protected]
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desonerao nos trs nveis da federao, com um sistema de regulao e controle social
pactuadofederativamenteedefinidopormeiodeconvniointerfederativo.
O Comunicado do Ipea n 161, por sua vez, ao tratar dos indicadores de mobilidade urbana
presentesna
PNAD
2012,
demonstra
com
maior
segurana
qual
opadro
de
mobilidade
cotidiana
presente nas grandes cidades brasileiras, que corresponde ao reforo acentuado do
automobilismocomforteprecarizaodospadresdemobilidadeparaoconjuntodasociedade.
TendocomobaseessassegurasjustificativaseoutrosestudosespecficosrealizadosparaestaNT,
somadossdiscussesrealizadascomasociedadecivilorganizadaeinstituiesrepresentativase
aosresultadosdosamplosdebatesentreaequipequeassinaestedocumentoeoutrostcnicosda
casaedeforadela,apresentamsenestemomentocontribuiesealternativasparaumpactoda
mobilidadeurbanaque:i)proporcioneoaumentodoacessoaotransportepblico;ii)desonereos
maispobres,quesoosquetmmaisdificuldade financeiraparasedeslocar; iii)reduzaovalor
global da tarifa; iv) propicie a criao de mecanismo seguro e permanente de investimento no
setor;ev)melhoreaqualidadeeopadrodemobilidade,comtransparnciaecontrolesocial.
Todas essas premissas esto tratadas e incorporadas na elaborao desta proposta e sero
apresentados os mecanismos e instrumentos para a efetivao de cada uma delas de maneira
sistmica,resultandonoquepassamosachamardeTransporteIntegradoSocial(TIS).
EstaNotaTcnicaestdivididaemcincosees,almdestadeapresentaoecontextualizao.
Segueseaestaumasegundaseo,naqualdiscutidootransportepblicourbano(TPU)como
um direito social,justificativa para a discusso de subsdios e demais aes diretas do estado.
Segue a terceira seo, na qual se apresenta o TIS, revelando sua estrutura e apontando os
recortessociaisparaadefiniodegratuidades.Aquartaseofazadiscussodosbeneficirios
doTIS,umnmeromuitomaiorqueaquelesquereceberiamagratuidade,superandomesmoos
beneficiriosdareduodovalordatarifaviadesonerao.Aquintaseoapresentaosimpactos
oramentrios,propondouma implantaoporetapasdoprograma,sendoaseguir finalizadaa
NTcomalgumasconsideraes,sugesteseapontamentos.
Contexto
Oaumentodastarifasdenibusmotivouosprimeirosmovimentosdasmanifestaesdejunho
de2013.Posteriormente,estassedesdobraramemumasriedereivindicaesque,adespeito
desuaenormediversidade,seconcentraramnademandapormelhoresserviospblicos.Desta
forma,asreivindicaesrelativasmobilidadeurbanadevemserentendidasemconjuntoeem
sinergiacomasdemandassobretemascomoeducao,sade,reformapoltica,responsabilidade
fiscal, dentre outros. necessrio, ainda, considerar explicitamente questes como o pacto
federativo,papeldogovernofederalemumtemaeminentementemunicipalemetropolitano,ea
progressividade das solues propostas, tendo em vista o objetivo maior de beneficiar os mais
pobres.
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O aumento do preo e a baixa qualidade do transporte pblico esto relacionados ao recente
aumentodafrotadeveculosprivados,queprovocafortesexternalidadesnegativasscidadese,
especificamente,aotransportepblicopornibus:aumentodocustoedotempodeviagem,alm
dos
impactos
sobre
o
meio
ambiente
e
o
nmero
de
acidentes
que
se
acentuam
na
opo
privada
detransporte(verNTDirurn02/2013eComunicadon161).
A resposta do governo federal s reivindicaes das manifestaes consiste na proposio de
cinco pactos para a melhoria dos servios pblicos, dentre eles o pacto para a melhoria da
mobilidadeurbana.Estesebaseiaemtrsfrentesprincipais:
Melhoriadaqualidadedotransportepblico;
Reduodetarifas;
Maiortransparnciaecontrolesocial.
O
pacto
proposto
pelo
governo
federal
revelouse
at
o
momento,
quatro
meses
aps
seu
anncio,apenasnoProgramadeAceleraodoCrescimento(PAC)paraamobilidade,pormeiodo
qual o governo reafirma os investimentos extremamente necessrios no transporte pblico
coletivo,comvaloresquesuperamacasadosR$50bilhes.
nessesentidoqueosestudosepesquisasdoIpeapretendemcontribuir,buscandonocontexto
dasmanifestaes,naleituradarealidadeenaanlisedaspropostascolocadasnocenriopoltico
atual elementos e solues pontuais que, ao se unirem em sistema, por meio da pactuao e
apoiodediversosagentes,possamefetivamentetransformarocontextosocialdeprecariedadee
imobilidade.
Osinvestimentoseminfraestruturas,comojcolocado,sodeextremaimportnciaerespondem
emparteaocontextoqueaquiestrepresentando,detalhadonasdemaisNTseestudosltimos
doIpea.Porumlado,necessrioinvestiremsistemadetransporteparamelhorarascondies
geraisdemobilidade,reduzindo,sobretudo,otempogastonotransporte,oqueimplicareduo
decustos,maioratratividadedosistema,novasredues,etc.,mudandoocicloviciosoquevem
degradando o sistema de transporte coletivo h dcadas e, enfim, instalando elementos que
propiciemaalteraoparaumciclovirtuoso.
Por outro lado, fazse extremamente necessrio mudar as lgicas impostas para a regulao,
prestaoeconsumodesseservioessencial,recaindonafrutferaideiadeumefetivopactopela
mobilidade, que nesta NT se traduz nas solues elaboradas no TIS, advindas de PLs em
tramitao,de reivindicaessociaisj comamplograu de aceitao e legitimidade, e fruto do
conhecimentotcnico.
OTRANSPORTECOMODIREITOEPOLTICASOCIAL
O
entendimento
do
TPU
como
fundamento
da
organizao
social
perpassa
a
proposio
da
PEC
n
90/2011, a qual prope a incluso do transporte como direito social, alterando o artigo 6 da
ConstituioFederal(CF)de1988.Oentendimentodotransportecomodireitosocialpressupe,
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ou ao menos torna necessria, a definio de polticas pblicas que assegurem esse direito,
criando e instituindomecanismos quegarantamno apenas a existnciado servio, masqueo
acessoaomesmosedparatodososcidados.Vistoqueexistemprofundasdiferenassociaise
de
renda
na
populao
brasileira,
e
que
para
parcelas
significativas
da
populao
o
custo
do
transporte inviabiliza seus deslocamentos, como revelado em recentes pesquisas do Ipea
(Carvalho e Pereira, 2012), assegurar esse direito necessariamente passa por definir polticas
sociaisdegratuidade,geralouparagruposespecficos,edebarateamentodetarifas.
Otemadofinanciamentodosistemadetransporte,tratadonaNTDirur02/2013,entosecoloca
aindacommaispropriedade,poisparagarantirumdireitodevesecontarcomfontesperenesde
financiamento,quetragamefetivasgarantiasdoexercciocontinuadododireitoemsi.
De maneira geral, os servios essenciais, relacionados aos direitos bsicos, como sade e
educao,soemalgumamedidasubsidiadosoudesoneradosparaqueauniversalizaotornese
economicamentevivel.Nocasodotransportepblico,emcadapasdomundo,hsistemasde
financiamento que, em linhasgerais, variam muito pouco em relao s fontes de recursos. Os
modelos so composies entre recursos provenientes de impostos e recursos gerados pela
cobranadousodosistema,que,emalgunscasos,chegaaserzerada, instituindoagratuidade
(marginalmentehrecursosdefontesoutras,comopublicidades,etc.verNTDirurn02/2013).
Nas cidades brasileiras, com exceo de So Paulo, que subsidia parte do TPU com recursos
oramentrios,ocustototaldossistemasdeTPUremuneradopelopagamentodaspassagens,
salvoaindaasexceesdegratuidadesespecficas,financiadascomrecursosoramentrios,como
o
caso
do
Rio
de
Janeiro
ou
do
Distrito
Federal,
ou
mesmo
pequenos
subsdios
eventualmente
existentesemoutrascidades.
Depreendeseda legislaoqueapolticadeTPU,subsidiriademobilidadeurbana,temforte
contedo social, universal e universalizante, buscando assegurar a instituio de sistemas de
transporte que promovam a incluso social e o acesso aos servios bsicos a todos, e que
asseguremumajustiasocialexpressanaequidadedeacessoaosistemadetransporte,najusta
distribuiodos benefcios enus, na sustentabilidade socioeconmica,etc. Desses princpios e
diretrizes entendese que uma poltica social de TPU no Brasil abarcaria a instituio de
gratuidades,desubsdioscruzadosede taxaodeoutrosmodosousetoresdaeconomiapara
quefosse
viabilizada
aequidade
de
acesso
ao
transporte.
com este carter, de construo de um quadro normativo articulado que efetive dispositivos
legaisjassegurados,queosPLseaprpriaPECqueforamanalisadosanteriormentenaNTDirur
n03/2013,quandoarticulados,comoocasodoTIS,atendemaospreceitoslegaisesdiretrizes
dapolticadeTPUbrasileira.
A
gratuidade
como
uma
forma
de
poltica
social
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Compreender o servio de transporte como direito social no significa necessariamente que o
mesmosejagratuito.Entretanto,umeoutroentendimentosocomumenteatreladose,defato,
existem,pelomundo,diversascidadesnasquaiso transportecompletamentegratuitoparao
usurio,
o
que
traz,
alm
de
uma
equidade
social,
economias
marginais
substanciais,
por
exemplo,
comaeliminaodoscustosdecobrana,emmdiade20%(verNTDirurn03/2013).
Analisando os exemplos onde o financiamento pblico do TPU de 100%, ou seja, onde foi
implantada a gratuidade a todos (comumente defendida por alguns movimentos sociais atuais
comotarifazero),verificaseque,demaneirageral,humaumentononmerodeusuriosede
viagensquefoialmejadoeexpressopeloplanejamentoanteriordaao.Paratanto,desesupor
que em todos os casos houve investimentos na melhoria do sistema para que o mesmo se
tornassenoapenasgratuito,mastambmatraenteparaummaiornmerodepessoas.
Apreendeseentoqueagratuidadedeveserprecedidadeaesdequalificaonosistema,visto
que: i) sistemas ineficientes ou congestionados no se tornariam atraentes para usurios do
transporteprivadoapenasporseremgratuitos;ii)agratuidadeproporcionariaalgumaumentoda
demanda,especialmentedentrodopblicojatendido,que,emnohavendoaumentodaoferta,
poderiacontribuirparaumadepreciaodoserviodetransportepblico.
Alm disso, a discusso ou proposio de gratuidades no pode prescindir da efetivao da
polticadetransporteurbanopriorizandoodesenhodeprogramaseprojetosqueproporcionem
o acesso dos mais pobres a servios de transporte adequados, delimitando o foco do grupo
beneficirio (Gomide, 2004). A dificuldade na construo de uma poltica pblica com este fim
remetequesto
do
tratamento
setorial
de
problemas
estruturais.
Segundo a Lei n 9.074/1995, todos os novos benefcios tarifrios aos usurios esto
condicionados a duas situaes (Art. 35): a previso em lei da origem dos recursos ou da
simultnearevisodaestruturatarifria,mantendooequilbrioeconmicofinanceirodocontrato
do concessionrio ou permissionrio. Assim, existem apenas duas formas de subsdio, como
destacaLorenzetti (2004),umaprimeirapormeiodedotaooramentriaespecficadopoder
pblico para cobrir os custos relativos ao benefcio concedido, e outra por meio de subsdio
cruzado internoaosistema,quepenalizaosusuriospagantes,emsuagrandemaioriadebaixa
renda.
Emconcluso,odebatedotransportecomodireitosocialedaspolticassociaisquevisemgarantir
essedireitonodeveseresumirsimplesegenricagratuidadedoservio,mastambmaoque
se refere ao financiamento dos custos do sistema e suas fontes, alm evidentemente, da
existnciaounodetributaosobreumapolticasocial.
O financiamento da implantao, melhoria e expanso do sistema essencial para garantir o
acesso.Damesmaforma,nosedevenegligenciaroplanejamentodeumaofertadetransporte
pblicocomcarter socialquepossa colaborarna regulaodo usodo espao urbano, logona
possibilidade de acesso ao sistema em funo do local onde se desempenham as atividades:
moradia,trabalho,educao,sade,etc.
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OsurgimentodaideiadoTIS:PLsemtramitao
AideiaoperacionaldoTISsurgedaanlisedePLsemtramitaonoCongressoNacional,comoj
colocadoedetalhadonaNTDirurn03/2013.Aorientaoaquifoiadebuscarapactuaosocial
efederativaparaaconstruodesolues,respeitandoanoodoTPUcomodireitosocial.Assim
tomousecomobaseaPECn90/2011,quedefineoTPUcomodireitosocial,eforamanalisados
PLsque instituemgratuidades,almdoPLn310/2009,REITUP,quedefineampladesonerao
sustentadanumapolticaevisodoTPUcomoumserviodecarteressencialeumdireitosocial
e um ambiente de gesto e regulao poderoso, visto ser compartilhado e pactuado
federativamente.
Dadaessaescala,eperseguindoumdebateacercadajustiasociale tributria,propeseaqui
que as gratuidades e/ou a busca por uma maior acessibilidade ao TPU sejam associadas aos
mecanismosdedesonerao,garantindoomaisamplobenefciodapolticasocial,ejustificando
enfimaescaladadesonerao,quesepretendegrandeenostrsnveisdaFederao.
Assim, ao tratardas gratuidades,quenesta proposta seriam pagascom oramento daUnio,e
considerandoquenohcustosignificativodecobranatributriaaoinstituirdesoneraes,visto
queosistemadecobranajest instalado,concluirseiaquenocasodadesoneraoaUnio
estaria frente a uma soma zero. Ou seja, caso a Unio pague gratuidade mesmo com a tarifa
cheia,com
incidncia
da
carga
tributria,
lucro,
etc.,
ovalor
dos
tributos
federais
seria
quase
que
inteiramente restitudo ao oramento da Unio. Entretanto, devese considerar que h tributos
dosoutrosdoisnveisdafederao,eonusdaspropostasdegratuidaderecairiasobreaUnio,
exclusivamente.Dessaforma,fazsemisterpensargratuidadescomdesoneraoampladatarifa,
casocontrrio,umdosentes,nocasoaUnio,estariapagandooserviosocialeaomesmotempo
transferindo recursos para os demais entes, configurando uma injustia tributria. Reforase
assim ajustificativa de desonerao para viabilizao da gratuidade, ou seja, de vinculao de
mecanismoscomoosdoREITUPspolticasdecartersocial.
Em suma, ao se pretender realizarjustia social por meio de gratuidades, devese considerar
tambmajustiatributria.
OQUEOTIS?
OTransporteIntegradoSocialumapropostadepolticafederativa,envolvendoUnio,estadose
municpios,quediminuiovalordastarifasaodesonerarcompletamenteesseserviodecarter
essencial, institui gratuidades sociais que se revertem em novas diminuies de tarifa ou em
investimentos
no
sistema
para
que
aumente
a
sua
cobertura;
define
de
forma
pactuadamecanismos de regulao, controle, participao e transparncia; cria ambiente de gesto
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designparanovosinvestimentoseparaoaprimoramentodapoltica;emelhoraaqualidadedo
sistemadetransportepormeioda integraotarifria.H,ainda,outroselementosdeextremo
valoreimportnciaassociadosaoTISqueserodetalhadosmaisfrente.
O
TIS,
por
ser
uma
proposta
de
poltica
social
federativa
e
pactuada,
deve
ser
definido
programaticamente em lei, assegurando seus princpios, diretrizes, investimentos associados,
desoneraesecritriosbsicos.Todoorestanteosmecanismoseinstrumentosqueasseguram
a efetividade de uma legislao especfica e que comumente aparecem em decretos
regulamentadoreseououtraspeasnormativas,nestecaso,definidodemaneirapactuadapor
meio de convnios interfederativos, assegurando a autonomia dos entes, o compromisso dos
mesmos,eaefetivaparticipaosocial.
No TIS, com base no REITUP, as desoneraes so completas, nos trs nveis da federao e
atingindotodososinsumosparaaprestaodoserviodetransportepblicocoletivourbano(ver
quadro1comdesoneraesprevistasadiante).
Jagratuidade,tratadacomrecortesdistintosemPLsnoCongressoNacional,emleisespecficas
emcadaumdosentesdaFederaoemesmodemaneiradistintaconformeogruposocialqueas
reivindica,,napropostadoTIS,definidacomodebenefcioparaostrabalhadores informais,os
desocupadoseosestudantesqueestejamcadastradosnoCadastronicoparaProgramasSociais
do Governo Federal (Cadnico), segundo critrio de renda similar ao Programa Bolsa Famlia
(PBF),almdosdemaisestudantesqueporventuranopreenchamessecritrio,masqueestejam
vinculados ao Programa Universidade para Todos (Prouni) e ao Programa de Financiamento
Estudantil(Fies).
A implementao do TIS acontece conforme esquema abaixo, que traduz o mecanismo do
convnio entre entes federados e prestadoras do servio, instituindo instrumentos para a
melhoriadaqualidade(integraodosistema),desoneraodoscustosdosistemadetransporte
(justiasocialetributria)emecanismosdetransparnciaecontrolesocial,almdomecanismo
deimplementaodagratuidade,inclusivesoluotecnolgica(bilhetagemeletrnica).
Figura1
Esquema
de
implantao
do
Transporte
Integrado
Social
TIS
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Fonte: Elaborao IPEA
Aestruturadoprograma
AestruturadoTISsurgeda ideiadoREITUP,detalhadamenteanalisadopeloIpeanaNTDirurn
03/2013.NosepropemalteraesnoREITUP,quetramitaemcarterdeliberativo,apenasque
seassocieaeleumapolticadegratuidades,conformeocenriotraado,equesedefina,nesta
polticade
gratuidade,
(i)
que
os
municpios
se
comprometam
aadequar
acobertura
do
sistema
novademandasurgidacomasgratuidadese(ii)queastarifassejamrevistasacadanovaentrada
de usurios no sistema, assegurando que os recursos destinados ao municpio possam ser
investidosemampliaodacoberturaatomomentoemqueelaseefetivee,apartirda,sejam
destinadosgratuidade.
AestruturadoTISformadaporumconvniointerfederativoqueinstituiumregimeespecialde
tributaosobreservioseinsumosempregadosnotransportecoletivourbano,visando,pormeio
da desonerao, garantirpreojustoequalidade naprestaodoservio, transparnciado
processo
licitatrio,
participao
e
controle
social
e
ambiente
de
execuo
financeira
tanto
para
custeio (gratuidades), quanto para investimentos. A instituio se daria ento por adeso dos
entesfederadoseprestadoresdeservios,tendocomoprincipalcondicionanteaimplantaodo
bilhetenicotemporal,ouseja,aintegraodosistemadetransporte.
Utilizando o PLdo REITUP, hno TIS a definio dos demais mecanismos do convnio entre os
entesfederados,aoqualpessoasjurdicasprestadorasdeserviosdetransportecoletivourbanoe
de carter metropolitano devero aderir no sentido de participar das desoneraes previstas e
sistematizadasnoquadroabaixo.
Quadro01Sntesedasdesoneraesprevistas
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ENTE TRIBUTO ATUAL REDUO INCIDNCIA/FATO GERADOR
FORMA DEDESONERAO
Unio PIS/Cofins da prestaode servio de TPU
3,65% reduo a zero faturamento iseno
Unio CIDE/Combustveis 0% reduo a zero comercializao doprodutor e formuladorou importao doimportador
concesso desubsdio ao diesel
Unio PIS/Cofins importao(combustvel, chassi,veculo e pneu)
11,5 e 57,6%a depender doproduto
reduo a zero bens que entram noBrasil
concesso decrdito
Unio Seguridade Social 2% manuteno a 2%(sem a referncia antiga vigncia at2014)
faturamento manuteno dealquota
Estados ICMS (compra deveculos e demaisinsumos, inclusivediesel B20)
0 a 30% (adepender doproduto e daUF)
Podendo chegar azero
diversa(comercializao oucirculao)
subsdio ourestituio direta
Munic. ISS e taxas municipais 2 a 5%(apenas o ISS)
Podendo chegar azero
diversa a depender dotributo
no incidncia,desconto ourestituio
Fonte: NT Dirur n 03/2013. Elaborao dos autores.
A proposta de desonerao considera a reduo de tributos sobre o trabalho e na cadeia
produtiva do setor (indstria de nibus e de autopeas). Considerando que essa cadeia de
fornecedores/produtosoligopolizadaeemdiversoscasosbastantelonga(maiordificuldadecom
afiscalizao,sobretudodoICMS),correseumriscomaiordamargemdadesonerao,nomdio
e longoprazo,serconvertidaemaumentodamargemde lucro,anulandooganhodosusurios
(vide,porexemplo,adesoneraodeeletrodomsticosdachamadalinhabranca).Entretanto,a
vinculao com a gratuidade, por meio de aplicao de recursos federais, logo, com o uso do
sistemadecontroleemonitoramentodosrecursosfederais,eofatodogovernofederalpassara
serumgrandecompradordebilhetesdetransporte,possibilitariamummaiorcontroledoefetivo
repassedadesoneraoparaocustodoservioepreodatarifa.Somaseaindaocontrolesocial
associado e a definio legal de abertura de planilhase obrigatoriedade de realizao de laudo
comoclculodoimpactodadesoneraonastarifas.
OTISseriaaplicadoapenasnascidadesondehaja integraodosistemadetransporteeondeo
mesmo
esteja
licitado.
Como
se
verificar
mais
frente,
isso
possibilita
que
o
programa
seja
implantadoporetapas,estimulandoqueascidadesintegremelicitemseussistemas.Aintegrao
dosistemaum fator tantodequalificao,quantodeplanejamentodomesmo,planejamento
esse inclusive necessrio para receber os novos usurios beneficiados pela poltica social. A
integraodeveser,entretanto,acompanhadamuitasvezesdeinvestimentosnainfraestruturae
na cobertura do sistema, fatoque estaria associadocom o repasse de recursosaosmunicpios,
provenientesdademandaprimeiramentepotencialporgratuidadeseque iriamseconfirmando
namedidaemqueosistemachegasseprximocasadessaspessoas.
Alm de conformidades legais cabveis e das duas condicionantes citadas, o TIS, espelhado no
REITUP,definealgunsrequisitosmnimosparaaadesoaoRegime,conformandoentoopblico
alvo da poltica, formado pelos entes que preencham os requisitos mnimos e que tenham
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prestadores de servios que, por sua vez, tambm preencham os requisitos especficos,
lembrandosemprequeaadesofacultativa.Soosrequisitos:
Para estados, DF e municpios: i) assinatura de convnio prevendo como contrapartida
mnima:
reduo,
iseno
ou
no
incidncia
de
impostos
municipais
sobre
os
servios,
incluindoISS;concessodesubsdioourestituiodiretadoICMS,nocasodosestados;ii)
delegao do servio em conformidade com o regime de concesso e permisso da
prestao de servios pblicos (Lei n 8.987/1995); iii) instalao do Conselho de
Transportecomapresenadasociedadecivil,quepoderiasersubstitudopeloConselho
deDesenvolvimentoUrbano,desdequeomesmorecebaviarevisoda leidecriaoas
atribuies j expressas no REITUP; iv) realizao de laudo tcnico demonstrando o
impacto econmicofinanceiro; e v) determinao da reduo da tarifa conforme laudo.
Paramunicpioseregiescommaisde200milhabitantesrequersetambm: i)auditoria
externapara
checar
areduo
da
tarifa;
eii)
manter
sistema
operacional
de
controle
do
servioporgeoprocessamento.
Nocasodasprestadorasdeserviosdetransporte:i)existnciadecontratodeconcesso
oupermisso;ii)termodecompromissocomadesoaoconvnioquecontenha:adesoao
laudode impactoeconmicofinanceiro,compromissodepraticartarifasespecificadasno
laudo, e compromisso de dar conhecimento dos dados econmicos e contbeis da
empresa;iii)apresentarcertidesnegativasdedbitosjuntosfazendasdostrsnveisda
Federaoequantoscontribuiesprevidencirias.
Em
suma,
a
participao
no
TIS
pressupe
no
apenas
vontade
poltica
do
Executivo
local,existente e expressa pelos maiores municpios por meio da Frente Nacional dos Prefeitos, que
apoia fortemente o REITUP e uma poltica clara e coerente de gratuidades, mas um esforo de
gestoparaalmdajdificultosaecustosaintegraodosistemadetransporte.Mas,nessecaso,
essa possveldificuldade, quehoje recai exclusivamente sobreosmunicpios,seriaviaconvnio
partilhadacomestados,Unioeprestadoresdeservios,numefetivopactopelamobilidade.
H que se considerar diversos outros detalhes previstos no REITUP e transpostos para essa
propostadeTIS,porexemplo:seriam integrantesdoprogramaapenasasempresassemdbitos,
com intenoexpressadeabrirsuasprpriascontasepermitirconstantesanlisesdasmesmas,
sendonecessrio
assumir
ocompromisso
de
reduo
da
tarifa
conforme
laudo
de
impacto,
que
tambmsetornapblicoequestionvelpelasociedade.
Considerandoessesfatores,aprincpio,parecebastantedificultosaparaopoderpblico,epouco
vantajosaparaoempresrio,apropostadoREITUP.MasentendesequeoTIS,quesomaoutros
elementos ao REITUP, venha a responder em parte aos anseios expressos nas recentes
movimentaes sociais, alm de edificar solues aos legtimos interesses polticos e eleitorais,
que poderiam garantir o esforo por parte dos entes pblicos, os quais, por sua vez, poderiam
pressionar os empresrios. Da parte destes ltimos, por outro lado, apenas a expectativa do
aumentodo
nmero
de
passageiros
advinda
das
gratuidades
previstas
no
TIS,
logo,
do
aumento
daremuneraodosservios,poderiaconfigurarsecomode interesse.Almdisso,um fluxode
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caixasegurodaordemdosdadosapresentadosparecebastanteinteressanteparaasempresase
poderiapagarocustodatransparnciaexigida.
Deveselembrar,ainda,quenestapropostaasresponsabilidadessodeterminadasparacadaum
dos
participantes
de
um
processo
de
pactuao
e
conveniamento.
Essa
estrutura
de
gesto,
apresentada pelo REITUP, associada integrao do sistema de transporte, vai ao encontro de
princpiosediretrizesdaPolticaNacionaldeMobilidadeUrbanaedevesersaudadacomoavano
naspolticassetoriaisurbanas.
Orecortedapolticadegratuidade
Fazse
mister,
como
apresentado,
definir
recortes
especficos
para
a
efetivao
da
poltica
degratuidade, alm de associla s demais aes de planejamento, desonerao, investimento,
controleetransparncia,algonestapropostarealizadocomosdemaisinstrumentosdoTIS.
Orecortesocialparaapolticadegratuidadepartedosseguintespressupostos:i)entreasfamlias
de mais baixa renda, qualquer despesa impacta diretamente na capacidade de consumo da
famlia, sendo elevada a participao do gasto em transporte nesses estratos (NT Dirur n
02/2013),passandodos15%paraarealizaodepoucasviagens; ii)os trabalhadoresocupados
informalmente realizam deslocamentos dirios necessrios s suas atividades, contudo,
diferentementedosocupadosformais,nopossuemqualquersubsdioaotransporteemrazode
estaremdescobertos
da
formalidade
da
relao
trabalhista;
iii)
ogrupo
inscrito
como
desocupados
noCadnicoseriaomaiorbeneficirioempotencialdepolticassociais,vistoquesuamaisbaixa
mobilidadetemforterelaocomsuarestriodarenda;iv)aspolticasdesubsdionotransporte
pblicoerelativasaotransporteindividualsofortementeregressivas,deixandoemdescobertoa
parcelamaisnecessitadadeajudasdoestado(NTDirurn02/2013);v)almdosestudantescom
orecortesocialederendadefinidosnouniversotratado,haindaaquelesquecursamoensino
superiorpormeiodepolticasdogovernofederal(ProunieFies),sujeitosajornadaspesadasde
trabalho, estudo e que tm no transporte um custo elevado de manuteno e efetivao da
prpriapolticaeducacional;evi)assegurarumnmeromnimodedeslocamentosassociadoss
demais polticas sociais permitiria o acesso cidade/oportunidades e efetivao dos demais
preceitosdessaspolticas,criandoachamadaportadesadaparaelas.
Com esses pressupostos propemse os seguintes critrios de recorte: dentre os inscritos no
Cadnico, sejam excludos trs grupos: (i) crianas menores de 10 anos que no estejam
matriculadasnaredeescolar(poisnoseenquadramnosprincipaismotivosdeviagemestudoe
trabalho, ou seja, nem so estudantes nem fazem parte da Populao Idade Ativa PIA,
conformeoIBGE,almdejseremalvodegratuidadesmunicipaisemalgumascidades);(ii)idosos
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acima de 65 anos (pois a gratuidade j garantida constitucionalmente); e (iii) o total de
trabalhadoresformais,queseroexcludosporjpossuremobenefciodoValeTransporte(VT)5.
Do universo restante do Cadnico fazse o recorte por renda similar ao PBF, ou seja, at trs
salriosmnimos
por
famlia
ou
meio
salrio
mnimo
familiar
per
capita,alm
daqueles
estudantes
inscritosnoProunienoFiesqueporventuranoestejamnoCadnico.
Resultam os seguintes estratos dos potenciais beneficirios de gratuidade no TIS, com recorte
social e de renda: (i) populao ocupada informalmente; (ii) populaono ocupada em idade
ativaenoestudante;(iii)ogrupoqueestejamatriculadoeminstituiodeensinocursandonvel
fundamental,mdioousuperior;e, (iv)ogrupodeestudantesativosnoscadastrosdoProunie
Fiesquenoseenquadramnosdemaisestratos(Tabela1).
Para efetivar a construo de cenrios proposto tambm que essas informaes sejam
analisadasedetalhadas,
sobretudo
quanto
ao
custo
financeiro,
para
44
cidades.
Trata
se
de
todas
ascapitaisdeestados,maisascidadescompopulaosuperiora500milhabitantes,paraasquais
se dispe de informaes sobre a tarifa do transporte pblico praticada e informaes mais
precisassobreosistemadetransporte(licitadoouno,comintegraoouno,etc)6.
Tabela 1 Total de beneficirios por grupos, segundo os recortes para os 44 municpios
selecionados
Estrato Total (Cadnico PBF)
Ocupados Informais 310.154Desocupados 3.206.786Estudantes EF, EM e ES 3.097.245Estudantes Prouni e Fies 936.498Total 7.550.683Fonte: Cadnico 2011 (MDS) Cadastro Prouni e Fies outubro de 2013 (MEC)
A preocupao no contexto de uma poltica federal de subsdio garantir o acesso ao
deslocamento para parcela da populao que, exclusivamente pelos seus meios, no consegue
fazlo. Independentemente do cenrio adotado, tanto para os estudantes quanto para os
ocupados informais,mais fcildefinirumanecessidadedeviagem,jqueomotivodaviagem
casatrabalho/escoladado.Jparaogrupodedesocupados,apesardesuarelevnciaparauma
5Destacaseque,atualmente,aLeidoVT(Lein7.418/1985)deixaacargodoempregadorapenasosgastosde
deslocamentodotrabalhadorqueexcedera6%(seisporcento)deseusalriobsico.Entretanto,tramitanoSenadoFederaloProjetodeLeidoSenado(PLS)n242/2013propostonocalordasmanifestaes(em20/06/2013)ecomprocessoextremamenteclere,quepretendealteraraLeidoVT,passandooempregadoraarcarcomtodasasdespesasreferentesaquisiodosValesTransportes,(...)sendolhevedadodescontardaremuneraodotrabalhadorqualquervalorrelativoaessebenefcio.OPLSjpassoupelaComissodeAssuntosSociais(CAS),recebendodoplenrioapenasemenda(aindanoaprovadanotextodoPLS)indicandoqueessadespesaquepodeserabatidadareceitadoempregadorparafinsdeapuraodoseulucrotributvel.Embreve,oprojetodeleideveseguirparaaComissodeAssuntosEconmicos(CAE).6OmunicpiodeJuizdeForanofoiincludonessalistaemrazodeteremsidoconstatadasinconsistnciasnabase
doCadnico.
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polticade transportesocial,um tantomaisdifcildefinircomprecisoademandadeviagem
que deveria estar sendo subsidiada pela poltica pblica, de modo a assegurar a isonomia de
benefciosentreosgrupos.
NaNT
Dirur
n
03/2013
foram
construdos
cenrios
detalhados,
ajustando
aquantificao
das
viagensapartirdeumconhecimentolocal,porexemplo,dondicedemobilidadedecadacidade
pormodoepormotivodeviagem.
Neste momento, entretanto, entendese que a poltica social proposta no TIS deva ser a mais
isonmica possvel, sendo as adaptaes quanto ao nmero preciso de viagens algo que possa
ocorrer em cada localidade, reguladas no contexto do convnio que regeria no apenas as
gratuidades,masasdesoneraeseasdemaisaesdoTIS.Assim,propeseaquiqueapoltica
social definida em lei federal assegure 44 viagens por ms, ida e volta em dias teis (devese
considerar que os sistemas de transporte devem estar integrados para receber tal poltica). No
caso dos estudantes, propese que o universo seja de 10 meses/ano, considerando frias
escolares. As viagens no se acumulariam de um ms para o outro, sendo o poder pblico
responsvelpelopagamentoapenasdasviagensefetivamenterealizadasacadams.
Tabela2Totaldesubsdio,considerandoovaloratualdastarifaspraticadasemcadaumdos
44municpiosselecionados,segundoosrecortes,gruposesuasrespectivasviagens(porms).
Estratos Valores a subsidiar (em R$/ano)Ocupados Informais 313.817.229Desocupados 3.225.191.479Estudantes EF, EM e ES 3.493.173.420Estudantes Prouni e Fies 1.022.598.632Total 8.054.780.760
Fonte: Elaborao prpria
BENEFICIRIOS:USURIOSDETRANSPORTEEOCONJUNTODASOCIEDADE
Almdosbeneficiadosdiretamentecomasgratuidades institudasnombitodoTIS,oconjunto
dasociedadesebeneficiariadeumasriedeaeseinovaesquesurgiriamemdecorrnciado
mesmo.
Inicialmente, haveria um benefcio para o conjunto da sociedade em funo da transparncia e
controle social, da capacidade de gesto do servio de transporte que seria, em certa medida,
compartilhada com os demais entes pblicos no seio do convnio firmado, e tambm da
capacidade de controle pblico que seria reforada com as estruturas burocrticas dos demais
entes.
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Haveriaumganhodiretoparaoconjuntodasociedade,emespecialparaoconjuntodeusurios
detransportepblicoqueteriamsuastarifasreduzidasemaomenos15%,dadaadesonerao,
conformeclculosdoSenadoFederal.ValenotarqueessevalordivulgadopeloSenadonopode
ser
checado,
uma
vez
que
no
se
obteve
as
memrias
de
clculo
e,
alm
disso,
por
se
tratar
de
um
valormdioemfunodasdistintascargastributriasemcadaestadoemunicpio.Aprecisodo
impacto da desonerao s poder ser assegurada em cada um dos laudos econmicos dos
convniosaseremassinados,quelevaramemcontaacargatributriaqueincidesobrecadauma
dasempresasprestadorasdosservios,inclusiveemfunodosdistintosestatutosquepodemter
essasempresas.
Essareduodovalordatarifaseriaaindamaiorumavezqueaentradadeumnovouniversode
usurios no sistema alteraria o ndice de passageiros por quilmetro (IPK), ou qualquer critrio
que leve em conta o nmero de passageiros transportados. Logo, haveria a possibilidade de
reduoda
tarifa
desde
que
exista
cobertura
no
sistema
para
assimilar
os
novos
usurios.
Utiliza
se o termo cobertura porque se entende que a demanda, ainda que superior ao servio
prestado em determinados horrios, acomodarseia ao longo da jornada, permitindo que a
reduo do valor da tarifa inclusive atraia novos usurios ao sistema ou aumenteo nmero de
viagens realizadas pelos antigos. Em todos os casos, h o claro estmulo tanto para o poder
pblico, quanto para os empresrios de reforarem o sistema. Lembrando que maior demanda
significamaiorlucroparaoempresrio.
O impacto na reduo da tarifa em funo do acrscimo de demanda em cada uma dessas 44
cidades
foi
calculado
tomando
o
custo
fixo
do
sistema
em
razo
dessa
demanda
7
.
Emalgumascidadesaentradadoconjuntodebeneficiadosteriaum impactomenorque10%na
tarifa.Nessascidades(RiodeJaneiro,Braslia,SoPaulo,JoinvilleeFlorianpolis),imaginaseque
hajacoberturanosistemaequeonmerodeingressantesnoseriaexpressivoparapodercoloc
loemcolapso,masqueesseacrscimopossasertraduzidonumrebaixamentodovalordatarifa,
que,acrescidodareduodeimpostos,ficariaentre20%e25%nascidadesanalisadas.
Nos casos opostos, nas cidades onde a entrada de muitos novos usurios beneficiados de
gratuidadespossibilitariaumrebaixamentoacentuadodovalordatarifa,entendesequenohaja
coberturadosistema,ouseja,queessepblicooudemandapotencialnoseefetivetambmpor
contadafaltadeveculospararealizarotransporte.
Nessescasos,comoosdeFeiradeSantanaouBoaVista,emqueareduoseriasuperiora50%,
propese que o valor dos recursos para o atendimento da gratuidade seja repassado para as
municipalidadescomocompromissoasseguradonoconvniodequesejamaplicadosnaexpanso
e/ouadensamentodareadecoberturadosistema,aomenosnumprimeiromomento.
Esseseriaoutrobenefciocoletivodapolticaqueaquiseprope.Haveriaaseguranade fonte
oramentriapara investimentosquepropiciemaexpansodoacessoaosistema.Omecanismo
paraqueessasituaoocorradecertamaneirasimpleseassociadosbasesdedadosquej
7VerAnexo.
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estariamd
earede i
definiror
beneficiriseriamgra
A figura
hipottico
Figura2
Fonte: Elabo
IMPACT
Descritoo
seriaoim
isponibiliz
tegradad
iodealca
os
em
novdualmente
seguir a
,contendo
Fluxosimp
rao dos aut
ORAME
programa
actoora
dasparaa
transport
cedosbe
as
reas,
orepassado
resenta u
oselemen
lificadode
ores
TRIOE
edelimita
entriod
implanta
e,havendo
eficiados.
s
recursos
paraasgr
fluxo si
osapresen
implanta
AIMPLA
osseus
be
suaimpla
odosiste
apenasa
medidaq
que
estariatuidades.
plificado
tadosata
odoTrans
TAOD
neficirios
ntao.N
a,basica
necessidad
uefossee
m
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qui.
porteInte
TIS
diretosei
osetrata
enteoen
eemcada
pandidaa
estinados
ao do
radoSocia
diretos,vi
quideimp
ereodo
umdosco
cobertura
para
os
inv
IS em um
l TIS
slumbrase
actostribu
16
ene icirio
nvniosde
atendido
estimento
municpio
agoraqual
trios,ma
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podese ao menos afirmar que no caso da Unio esses seriam mnimos, visto que a mesmaj
desonerou em grande parte o sistema de transporte, inclusive sem negociar qualquer tipo de
benefcio para a populao, nem mesmo a reduo da tarifa, nem sequer contrapartidas de
desoneraes
estaduais
e
municipais.
H
ao
nvel
da
Unio
apenas
o
PIS/Cofins
importao
ainda
por ser reduzido, que no caso de incidncia sobre a cadeia de insumos de peas de veculos e
equipamentos usadosnosistema, considerasea reduocommenorcapacidadedecontrole e
garantiadereduotarifria.
Dessa forma,passaseacalcularcombasenosgruposbeneficiriosdasgratuidadesqualseriao
impactooramentriodeassegurlas.HapreocupaodeseproporqueoTISsejaimplantado
porfases,abarcandoumconjuntodecidadesacadaano.
EssapropostadecorreprimeiramentedaintenoqueoTIStenhanoapenasviabilidadetcnica
e interesse social para sua implementao, mas que haja efetiva viabilidade oramentria para
queoregimeespecialdedesoneraoeosinvestimentosnasgratuidadesaconteam.Ouseja,ao
seremimplementadosporetapas,osimpactosoramentriossediluemnotempo.
Setomarmosoconjuntodasprincipaiscidadesaquianalisadas,aquelas44quesocapitaisoutm
populaosuperiora500milhabitantes,nemtodastmintegrao,eessaintegraonorequer
necessariamentequeseutilizeabilhetagemeletrnica,podendoseconstituirnaintegraofsica
de um conjunto parcial de linhas. Devese considerar que o nmero de cidades com sistema
licitadoaindamenor.Ouseja,necessrioqueseconsidereaimplementaodoTISporetapas
paraqueexistaumaefetividadedapoltica,quepassoapassopoderiacolaborarna implantao
desistemas
integrados
eem
conformidade
legal,
ou
seja,
com
os
servios
prestados
por
meio
de
licitaespblicas.Sugereseoseguinteescalonamento,conformequadroaseguir.
Quadro2 Universodecidades
Fase1 Fase2 Fase3
24cidadescommaisde700milhabitantes(elegveisaoPACGrandesCidades)
+20cidades(demaiscapitaisecidadescommaisde500milhab.)
DemaismunicpiosemRMs.
Por conta das restries citadas, propese que na primeira fase de implantao do programa
sejamdefinidascomometaas24cidadescommaisde700milhabitantes,quesoasdefinidas
pelo governo federal como elegveis para o PAC Grandes Cidades. Nesse momento reforase
novamentea estratgia de pactoda mobilidade, visto os vultosos investimentos doPACnessas
cidades.Conhecedoresdafragilidadeinstitucionaledeplanejamentodosmunicpios,mesmodas
grandes cidades, como j demonstrado por dificuldades em apresentarem projetos para ter
acesso aos recursos federais, seria de se esperar um esforo em torno da gesto e do
planejamento
do
sistema
de
transporte
para
otimizar
ao
mximo
os
investimentos
em
infraestrutura.
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Atabelaaseguirapresentaototaldebeneficirioseoimpactooramentriodagratuidadesocial
nas44cidades,emambasasfases.Oscustossoreferenciais,considerandoosvaloresdetarifa
cheia.
Tabela 3 Totaldebeneficiados e impactooramentrioda gratuidade social, considerando
tarifacheia
Beneficiados CustoTotal(R$/Ano)8
Fase1 Fase2 Fase1 Fase2
OcupadosInformais 248.961 61.193 271.192.865 42.624.364
Desocupados 2.670.199 536.587 2.859.937.548 365.253.932
EstudantesEF,EMeES 2.513.518 583.727 2.834.490.978 658.682.442
EstudantesProunieFies 765.012 142.595 833.613.660 158.776.222
Total 6.197.690 1.324.102 6.799.235.051 1.225.336.960
Assim, o impacto oramentrio de implantao do programa nas 44 cidades selecionadas, em
ambasasfases,seriadaordemdeR$8bilhes,casofossepraticadaatarifacheia.Entretanto,
essevalordeveapresentarreduesquandodasnegociaesemcadaumdosconvniosaserem
firmados,emfunodadiminuiodovalordatarifaporcontadasdesoneraeseemfunoda
reduodessevalorcomoaumentodosusuriospagantes,resultadodapolticadegratuidades.
Comojapresentado,essareduopoderiachegaraalgoemtornode25%,revendoo impacto
oramentriototaldasduasfasesparaalgocomoR$6bilhes.
Entendese que o impacto oramentrio pode ser reduzido ainda mais devido compra das
viagenspelopoderpblicoserealizarpelocustovarivel,ououtrasalternativasdenegociaoem
cadaumdosconvnios.
Segundo clculos bastante conservadores feitos a partir de planilhas de custos dos sistemas de
transportede
algumas
cidades
brasileiras,
poderia
se
dizer
que
somada
com
areduo
da
tarifa
geradapeladesoneraoeentradadenovosusuriosnosistema,essareduoparapagamento
dagratuidadeseriadaordemde40%,nomnimo.
Ouseja, calculasequeocusto finalde se beneficiarouniversode7,5milhesde pessoasque
hoje no tm acesso ao sistema de transporte ou possuem dificuldade em acesslo, alm do
benefcioparatodaacoletividade,poderiaserdaordemdeR$4,8bilhesanuaisparaaUnio.
Esse impactooramentriodeveseraindaescalonadono tempoem funodoconveniamento,
dos critrios definidos (integrao, licitao, etc.) e como resultado da discricionariedade do
8Osvaloresreferemsetarifacheiaeso,portanto,apenasreferenciais,umavezqueemseuclculoaindanose
aplicaramosfatoresdereduo,indicadosaseguir.
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governofederal,quepoderiapriorizargruposdecidadesemcadaumadasfases.Considerandose
asreduestarifriasparaopagamentodagratuidade,os impactosoramentriosdecadauma
dasfasesseriamosseguintes:
Fase1(2014/2015):
R$
4.079.541.031
Fase2(2015/2016):R$735.202.176
Tabela4PriorizaodecidadesnaFase1,em2014:SoPaulo,RiodeJaneiro,Braslia,Recife,
BeloHorizonteeCuritiba
OcupadosInformais
DesocupadosEstudantes
EF, EM e ESEstudantes
Prouni e FiesTOTAL
Beneficiados
gratuidade
106.955 939.956 902.605 439.439 2.388.955
Custotarifacheia 128.029.994 1.138.588.212 1.052.742.702 500.856.246 2.820.217.154
Custoservio 76.817.996 683.152.927 631.645.621 300.513.748 1.692.130.292
Na tabela acima esto os dados consolidados para as cidades nas quais se entende que o TIS
pudesseser implantadojemsuaprimeira fase.Essaseleoseguiucomocritriosaexistncia
de: i) integrao com bilhetagem eletrnica ou capacidade de fcil instalao do sistema, em
andamento;ii)conformidadelegaldoprocessolicitatrioouoportunidade/facilidadederealizlo,
emandamento;
iii)
maior
abrangncia
dos
beneficirios,
diretos
eindiretos;
iv)
existncia
de
boa
coberturadosistemadetransportejinstalado;e,v)apoiodeclaradodeprefeitos/oportunidade
poltica.
Comosepodeverificar,aimplantaodetalsistemateriaumcustorelativamentebaixo,deR$1,7
bilho,paraatingirdiretamentecomgratuidadesquase2,4milhesdehabitantes.Seriamainda
beneficiadosoutros4,5milhesdehabitantesdessascidadesquepagamosistemadetransporte
coletivoequeteriamsuastarifasminoradas.E,porfim,seriambeneficiadosindiretamentecoma
melhoria da qualidade do sistema de transporte os mais de 25 milhes de habitantes dessas
cidades.
ATORESENVOLVIDOS.COMOREALIZAROPACTO?
Comoditoinicialmente,oTISnascedoprprioestmulocriadopelaideiadepactodamobilidade.
Na ideiadepactohanoodequeagentesdistintostrabalhemjuntospor interessessimilares.
Nesse sentido, buscaramse solues e proposies previamente existentes que foram
trabalhadasemumformatonicodepolticaparaefetivarasdiretrizesdopactodamobilidade.
Paraefetivar
oTIS
enquanto
uma
poltica,
dever
se
ia
to
simplesmente
apoiar
aaprovao
do
REITUP e, em seguida, editar marco legal das gratuidades conforme os cenrios definidos, ou
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outro que se julgue oportuno, mas sempre as vinculando s desoneraes e ao controle,
transparncia,planejamentoedemaismecanismosjcitadosepresentesnapropostadoTIScom
basenoREITUP.
Essavinculao
se
daria
no
corpo
legal,
por
exemplo,
de
um
PL
como
odo
Passe
Livre
Estudantil,
que deveria ter o universo de beneficirios revisto e, na sequncia, definir em um artigo os
critriosdeelegibilidadeparaobenefcio,queseriamosmesmosaquielencados (integraodo
sistema com bilhetagem eletrnica, conformidade legal do processo licitatrio, existncia de
conselhodetransporteedemaismecanismos).Haveria,ainda,anecessidadededefiniodeum
segundoartigoqueapontariaqueaexecuodosrecursossedariapor intermdiodeconvnio
firmadoentreostrsentesdafederao,comaparticipaodasempresasdetransporte.
NaexecuodoTISdevesepreverestruturaadequadaaserinstaladanoMinistriodasCidades,
mandatrioaonvelfederaldapolticadedesenvolvimentourbano,queseriaorepresentanteda
Unionosconvniosaseremfirmadoscomosdemaisentes.
CONSIDERAESFINAIS
O TIS, conforme proposto, uma poltica de carter interfederativo que surge da ideia de
pactuao,umavezqueagregasoluesereivindicaesdoconjuntodasociedade,representado
pelosmovimentossociaisemanifestantes,pelosprefeitosdasmaiorescidadesbrasileirasepelo
CongressoNacional,
que
h
anos
vem
trabalhando
nas
propostas
anteriormente
analisadas
eaqui
transformadasemprogramasparaaefetivaodanoodotransportecomoumdireitosocial.
Maisdoqueapontarconclusesnestemomento,soelencados,porfim,desafiosealternativas
verificadasnessaproposta,demaneiraasintetizardiscussesecontedosjcolocados.Soeles:
Desafios BenefcioseAlternativas
Instituiodeconvnio Interesse poltico (barateamento e poltica social), opinio
pblica,efeitocomparativo
Interessepelatransparnciae
controlesocial
Aumentodademandaesuagarantiacompensaocustoda
transparncia
Capacidaderegulatriados
municpios
Acrescida da capacidade regulatria de Estados e Unio +
poderdecompradaUnio
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Rebatimentodadesoneraoem
barateamentoenoemmargem
delucro
Instituio paulatina da regulao pactuada + poder de
compra do Estado = melhor ambiente regulatrio
(comparaes,fiscalizao,ex:TCU)
Melhoriadaqualidadedoservio
frenteaoaumentodademanda
Aumento da demanda discriminada no convnio permite
calcularbarateamentoeinvestimentosparaassimilao
DesoneraoPIS/Cofins
importao(principalmentepara
oscombustveis)
Melhoria da qualidade e renovao da frota. Concorrncia
no setor. Eficincia Energtica. Baixo impacto, baixa
importao
Ressaltase
que,
na
proposta
do
TIS,
as
desoneraes,
assim
como
a
definio
de
gratuidades
(polticasocial),aconteceriamnumambienteefetivamenteregulado,comdivisodeatribuiese
cooperaoentreentespblicos,demaneiracriteriosaebuscandoimpactosnareduodatarifa
e na qualidade do servio ofertado. Ou seja, ao contrrio de outras desoneraes e/ou
gratuidades, haveria uma responsabilidade tcnica, poltica e social na edio dessas aqui
propostas.
Lembrase ainda que essaproposta traz diversos benefcios indiretos que devem ser analisados
pormenorizadamente no futuro, como: os resultados da instituio de participao e controle
social
na
execuo
efetiva
da
poltica;
maior
interesse
das
empresas
em
aumentar
a
rea
de
cobertura,abrindo novas linhas, por exemplo,para reas de expanso urbana (como conjuntos
habitacionaisdoMCMV);oimpactodiretonataxadeinflaocomreduodoIPCA;etc.
Ressaltase, enfim, que a proposta, alm de fcil edio e implementao, traz em seu bojo as
soluesnoapenastcnicas,mastambmtecnolgicasparasuaexecuocomoabilhetagem
eletrnicaeasimplicidadedeseinstituirumcartosocial,cruzandobasesdedadosexistentes,
que se beneficiariam ainda do maior controle das mesmas, por meio do cruzamento e da
assimilao de novas informaes acerca dos beneficirios, informaes de carter cotidiano e
dinmico(origemedestino,nmerodeviagens,etc.).
Por fim, reiterase que h uma forte vantagem no tratamento da desonerao como poltica
social, vinculada s iniciativas de garantia de gratuidades, reforando inclusive as relaes
federativasepossibilitandoumarespostarepublicanasnecessidadessociais.Entendese,assim,
que a poltica de mobilidade urbana deve estar em consonncia com a poltica de
desenvolvimento urbano e que temas aparentemente independentes como desonerao,
barateamento, gratuidade, tarifao, financiamento e integrao devem ser tratados de forma
conjuntaesimbitica,cadaumpotencializandoooutroemproldodireitocidade.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BALBIM,R.etall. Ampliaodoacessoaotransportepblicourbano.Propostasemtramitao
no
congresso
nacional.
Nota
Tcnica
n03
DIRUR/IPEA,
Braslia,
setembro
de
2013.
CARVALHO, C. H. R., PEREIRA, R. H. M..Gastosdas famliasbrasileiras com transporteurbanopblicoeprivadonoBrasil:umaanlisedaPOF2003e2009.TextoparaDiscusso1803.InstitutodePesquisaEconmicaAplicadaIPEA.Braslia,2012.
CARVALHO, C. H. R., et all. Tarifao e financiamento do transporte pblico urbano. NotaTcnican02DIRUR/IPEA,Braslia,agostode2013.
GOMIDE,A.A. Transporteurbanoeinclusosocial:elementosparapolticaspblicas.RevistadosTransportesPblicos ANTP Ano26 3otrimestre.pp.1545,SoPaulo,2004.
IPEA IndicadoresdeMobilidadeurbanadaPNAD2012.Comunicadodo IPEAn161.Braslia,novembro,2013
LORENZETTI, Maria Slvia Barros. Gratuidade no sistema de transporte pblico coletivo depassageiros. Cmara de Deputados. Braslia: Consultoria Legislativa, 2003. Disponvel em:http://xa.yimg.com/kq/groups/21701392/385615534/name/gratuidades.pdf. Acessado em:22deagostode2013.
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ANEXO
Municpio
Beneficirios
Custogratuidadesvalor
tarifacheia
PotencialdeReduoTarifa
comgratuidades
(%)
Florianpolis 15.874 15.795.185,47 6%
Joinville 22.842 24.688.471,81 9%
SoPaulo 761.011 1.014.483.228,00 9%
Braslia 284.950 251.030.076,00 9%
RiodeJaneiro 570.711 702.772.356,00 10%
Uberlndia 35.902 37.546.451,71 12%
Campinas 101.102 135.300.990,00 12%
PortoAlegre 127.975 160.655.633,60 12%
BeloHorizonte 289.351 352.047.443,00 13%
Curitiba 143.590 172.126.884,60 14%
Goinia
106.965
128.412.108,00
14%
Sorocaba 44.341 49.381.973,87 15%
Vitria 39.366 32.090.395,39 16%
Londrina 46.083 39.993.606,22 17%
RibeiroPreto 44.028 46.232.386,82 19%
Natal 154.803 122.263.294,21 20%
Belm 233.675 230.952.700,00 20%
SantoAndr 58.236 70.164.740,10 20%
Cuiab 90.404 96.835.786,08 21%
SoJosdosCampos 60.261 70.682.388,48 21%
Aracaju 100.120 86.922.482,06 24%
SoLus 233.412 219.490.240,20 24%
Palmas 36.835 30.333.094,00 24%
SoBernardo
do
Campo
69.804
82.520.537,09
24%
Manaus 336.785 414.592.948,00 25%
CampoGrande 109.925 112.872.526,80 26%
Salvador 534.094 666.496.230,40 27%
Recife 339.342 327.757.167,10 27%
JooPessoa 169.864 134.216.677,06 28%
SoGonalo 128.550 120.090.338,37 30%
Teresina 199.892 150.521.063,62 33%
Macei 239.337 196.551.417,22 34%
Guarulhos 146.367 208.690.944,00 34%
Macap 87.400 65.162.878,70 36%
Fortaleza 619.365 611.427.084,40 36%
RioBranco 77.627 65.097.377,66 37%
PortoVelho 75.354 66.636.343,49 38%
BoaVista 73.691 55.287.599,40 53%
FeiradeSantana 147.713 149.269.198,85 60%
Contagem 63.168 62.026.748,96
DuquedeCaxias 157.638 150.607.546,67
JaboatodosGuararapes 159.274 106.181.811,30
NovaIguau 139.182 133.355.615,89
Osasco 74.474 85.216.789,50
TotalGeral 7.550.683 8.054.780.760,09