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Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey Campus Ciudad de México
Centro de Estudios Estratégicos
Evaluación de Resultados del Programa de Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa, S.A. de C.V.
Resultados Finales Enero a Diciembre de 2002
México, D.F., Marzo 2003
Centro de Estudios Estratégicos ITESM, Campus Ciudad de México
Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: [email protected]
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Evaluación de Resultados del Programa de Abasto Social de Leche
Enero-Diciembre de 2002
Grupo de Investigadores Coordinador General
Jorge Mario Soto Romero
Coordinador Técnico Edgar Raymundo Aragón Mladosich
Asesor
Alejandro Medina Giopp
Investigadores Alfonso Brown del Rivero
Guillermo Jordi Cervantes Antic Hugo Javier Fuentes Castro
Ingrid Schockaert Angélica Zambrano Osorio
Asistentes
Laura Lizette Aragón Arturo Franco
Raúl González Pietrogiovanna Katia Marina Herrera Sosa
Victor Hugo Olmedo Esquivel Oliver Pérez Esquivel
Claudia Sánchez Velasco Tania Rut Zárate
Empresa Encuestadora 100% Market Research
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Índice
Capítulo I: Introducción
A. Marco legal y condiciones de la evaluación
B. Relevancia de la evaluación
C. Descripción del Programa
Capítulo II: Evaluación de Apego a Reglas de Operación
Cuadro Resumen
Período Julio Diciembre de 2001
A. Población Objetivo
B. Criterios de Elegibilidad
C. Comité de Beneficiarios y funciones
D. Operación del Programa
E. Industrialización de la leche
F. Evaluación y Seguimiento
Período Enero Junio de 2002
A. Población Objetivo
B. Criterios de elegibilidad
C. Comité de Beneficiarios y funciones
D. Operación del Programa
E. Industrialización de la leche
F. Evaluación y seguimiento
G. Calidad, transparencia y grado de satisfacción de la
población objetivo
Conclusiones, recomendaciones y prospectiva
Capítulo III: Evaluación de Presencia, Cobertura y Focalización
Cuadro Resumen
A. Presencia de Liconsa en el país
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B. Cobertura
C. Focalización del Programa de Abasto Social de Leche
D. Sobredotación
Conclusiones y recomendaciones
Capítulo IV: Evaluación de Costo Efectividad
Cuadro Resumen
Conceptos y Métodos
A. Análisis Costo Beneficio (ACB)
B. Análisis de Eficacia
C. Análisis de Costo-Efectividad
D. Productividad
Resultados
A. Análisis Costo Beneficio
B. Análisis de Eficacia
C. Análisis de Costo-Efectividad
D. Productividad
E. Costo de focalización
Conclusiones y Recomendaciones
Capítulo V: Evaluación de Beneficios Económicos y Sociales
Cuadro Resumen
Promera Parte
A. Metodología
B. Resultados del estudio a nivel agregado
de familias elegibles en pobreza
C. Resultados del estudio con pares o caso-testigo
D. Conclusiones y recomendaciones
Segunda Parte
A. Metodología
B. Resultados del estudio a nivel agregado
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de familias elegibles en pobreza
C. Resultados del estudio con pares o caso-testigo
Tercera Parte
A. Metodología
B. Resultados
Cuarta Parte Evaluación del impacto en la pobreza por ingreso
Conclusiones, recomendaciones y prospectiva
Capítulo VI: Observaciones y apuntes perspectivos globales.
A. Los límites oficiales a la cobertura
y el presupuesto
B. Oportunidades y Abasto Social de Leche:
¿Competencia o complementariedad?
Conclusiones y recomendaciones globales
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Índice de Cuadros:
Cuadro 1: Resultados de la encuesta respecto a las actividades de los Comités
Cuadro 2: Opinión de los beneficiarios respecto al trato de los Comités
Cuadro 3: Principales causas de baja del Padrón de Beneficiarios
Cuadro 4: Resultados de la encuesta a beneficiarios respecto a la operación de la
lechería
Cuadro 5: Conocimiento de los beneficiarios respecto a las funciones del Promotor
Social
Cuadro A: Aspectos relacionados con la calidad y transparencia del programa
Cuadro B: Aspectos relacionados con la calidad y transparencia del PSL
Cuadro C: Grado de satisfacción del programa
Cuadro 6: Presencia de Liconsa
Cuadro 7: Cobertura de Liconsa de diciembre de 2001 a diciembre de 2002
Cuadro 8: Población objetivo y cubierta por Liconsa
Cuadro 9: Modificaciones a los Lineamientos de Cobertura de Liconsa, con base
en las Reglas de Operación 2000, 2001 y 2002.
Cuadro 10: Cobertura del Programa de Abasto Social de Leche.
Cuadro 11: Crecimiento de los puntos de atención de Diciembre de 2001 a
Diciembre de 2002
Cuadro 12: Cobertura del Programa de Abasto Social de Leche por Canal de
Venta
Cuadro 13: Puntos de atención del PASL por tamaño de la localidad
Cuadro 14: Puntos de atención del PASL por tamaño de la localidad
Cuadro 15: Ubicación de los puntos de atención por tamaño de la localidad (en
porcentajes)
Cuadro 16: Ubicación de los puntos de atención por tamaño de la localidad (en
porcentajes)
Cuadro 17: Ubicación de los puntos de atención Liconsa, de acuerdo al grado de
marginación de la localidad.
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Cuadro 18: Ubicación de los puntos de atención Liconsa, de acuerdo al grado de
marginación de la localidad (porcentajes).
Cuadro 19: Variación porcentual de las lecherías del Sistema Liconsa, de acuerdo
al criterio de marginación de la localidad.
Cuadro 20: Familias beneficiarias de Liconsa por tamaño de la localidad (en
porcentajes)
Cuadro 21: Familias beneficiarias de Liconsa por tamaño de la localidad (en
porcentajes)
Cuadro 22: Crecimiento en el número de familias beneficiarias por tamaño de la
localidad
Cuadro 23: Beneficiarios de Diciembre de 2001 a Diciembre 2002
Cuadro 24: Beneficiarios por tamaño de la localidad
Cuadro 25: Beneficiarios por tamaño de la localidad
Cuadro 26: Promedio de Beneficiarios por Lechería de Diciembre de 2001 a
Diciembre de 2002
Cuadro 27: Cobertura de Liconsa en las Microrregiones de la SEDESOL
Cuadro 28: Porcentaje de litros distribuidos Liconsa por tamaño de la localidad
Cuadro 29: Costo de la producción y distribución de un litro de leche de acuerdo
con el criterio de marginación de la localidad (en pesos)
Cuadro 30: Costo de la Producción y Distribución de un litro de Leche de acuerdo
al Tamaño de la Localidad (en pesos)
Cuadro 31: Costo de la Producción y Distribución de un litro de Leche de acuerdo
al Tamaño de la Localidad (en pesos)
Cuadro 32a: Errores de Inclusión y Exclusión a nivel Nacional.
Cuadro 32b: Errores de Inclusión y Exclusión regiones Metropolitana y Sur
Cuadro 32c: Errores de Inclusión y Exclusión regiones Norte y Centro
Cuadro 33: Dotaciones Históricas en Diciembre del 2001
Cuadro 34: Dotaciones Históricas en Diciembre del 2002
Cuadro 35: Resultados financieros y cálculo del valor presente
Cuadro 36: Análisis de Eficacia, Cumplimiento de metas de ingresos y egresos
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Cuadro 37: Cumplimiento de metas de ingresos y egresos mes a mes. Programa
de Abasto Social de Leche.
Cuadro 38: Cumplimiento de metas de distribución de leche y atención de
beneficiarios
Cuadro 39: Coeficientes de correlación, Programa de Abasto Social de Leche
Cuadro 40: Indicadores de Eficacia
Cuadro 41: Costo Mensual Equivalente por resultado
Cuadro 42: Indicador de productividad por planta, 2001
Cuadro 43: Indicador de productividad por planta, 2002
Cuadro 44: Valores Nominales de Gastos del PASL
Cuadro 45: Cálculo del Valor Presente al 1 de enero de 2002 de los gastos del
PASL
Cuadro 46: Cálculo de los Costos de Focalización en Valor Presente al 1 de Enero
de 2002
Cuadro 47: Cálculo de los Costos de Focalización a precios reales de Enero de
2002
Cuadro 48: Consumo de leche de las familias Liconsa y no Liconsa
Cuadro 49: Consumo de leche por estrato de ingreso
Cuadro 50: Consumo semanal de diferentes tipos de leche
Cuadro 51: Promedio semanal de gasto en leche
Cuadro 52: Incremento en el Ingreso Real de las familias Liconsa
Cuadro 53: Incremento en el Ingreso Disponible de las familias Liconsa
Cuadro 54: Consumo de leche de las familias en extrema pobreza
Cuadro 55: Consumo de leche de todas las familias
Cuadro 56: Consumo de leche por beneficiario de las familias en extrema pobreza
Cuadro 57: Consumo de leche por beneficiario de todas las familias
Cuadro 58: Promedio semanal de gasto en leche de las familias en extrema
pobreza
Cuadro 59: Promedio semanal de gasto en leche de todas las familias
Cuadro 60: Descripción de los hogares incluidos en el estudio
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Cuadro 61: Escolaridad (Grado de estudios como porcentaje del total de la
muestra)
Cuadro 62: Población de origen indígena en la muestra (%)
Cuadro 63: Consumo de leche en familias Liconsa y no Liconsa
Cuadro 64: Número de beneficiarios
Cuadro 65: Consumo de leche por beneficiario
Cuadro 66: Tabla de regresiones para las tendencias en el consumo de leche
Cuadro 67: Tabla de regresiones para las tendencias en el consumo de leche
Cuadro 68: Consumo de leche por grupos de edad. Familias en general.
Cuadro 69: Consumo de leche por grupos de edad. Familias abajo del puntaje.
Cuadro 70. Consumo de leche por grupos de edad. Familias 50% más pobre del
grupo en extrema pobreza
Cuadro 71: Consumo de leche no Liconsa por tipo de leche (litros)
Cuadro 72: Gasto por semana en leche para las familias Liconsa y no Liconsa.
Cuadro 73: Incremento en el ingreso real de las familias Liconsa según el tipo de
localidad y el grado de pobreza
Cuadro 74: Tabla de regresión para el aumento en el ingreso real
Cuadro 75: Incremento en el ingreso disponible de las familias
Cuadro 76: Estudio pareado. Gasto y aumento en el ingreso disponible en familias
Liconsa y no Liconsa por localidad.
Cuadro 77: Cálculo del consumo diario promedio individual de leche por grupo
Cuadro 78: Aporte nutricional de un litro por tipo de leche
Cuadro 79: Requerimiento nutricional recomendado por sexo y rango de edad
Cuadro 80: Requerimiento nutricional base para la estimación del impacto
nutricional
Cuadro 81: Aporte y diferencias en cumplimiento nutricional para familias en
general (Leche pasteurizada)
Cuadro 82: Aporte y diferencias en cumplimiento nutricional para familias en
general (Leche Lala)
Cuadro 83: Aporte y diferencias en cumplimiento nutricional para familias en
pobreza extrema (Leche Pasteurizada)
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Cuadro 84: Aporte y diferencias en cumplimiento nutricional para familias en
pobreza extrema (Leche Lala)
Cuadro 85: Aporte y diferencias en cumplimiento nutricional para familias en el
50% más pobre (Leche Pasteurizada)
Cuadro 86: Aporte y diferencias en cumplimiento nutricional para familias en el
50% más pobre (Leche Lala)
Cuadro 87: Consumo extra de leche por miembro familias beneficiarias de Liconsa Cuadro 88: Diferencias en el cumplimiento a los requerimientos nutricionales.
Todas las familias Cuadro 89: Diferencias en el cumplimiento a los requerimientos nutricionales.
Familias en Pobreza Extrema
Cuadro 90: Diferencias en el cumplimiento a los requerimientos nutricionales.
Familias en Pobreza Extrema (50% más pobre)
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Índice de Anexos Anexo 1. Resultados de la encuesta a beneficiarios y no beneficiarios
A. Informe metodológico y técnico
B. Listado de lecherías incluidas en el estudio
C. Cuestionario de beneficiarios
D. Cuestionario de estudio grupo de control
E. Guía de llenado del cuestionario de beneficiarios
F. Guía de llenado del cuestionario del grupo control
G. Tablas y gráficas de resultados
Anexo 2. Resultados de la encuesta a encargados de lecherías
A. Informe metodológico y técnico
B. Listado de lecherías incluidas en el estudio
C. Cuestionario a encargados de lecherías
D. Tablas y gráficas de resultados
Anexo 3. Tablas de cobertura
Tabla 1. Lecherías por tamaño de la localidad a nivel de entidad federativa,
Diciembre de 2001.
Tabla 2. Lecherías por tamaño de la localidad a nivel de entidad federativa,
Marzo de 2002.
Tabla 3. Lecherías por tamaño de la localidad a nivel de entidad federativa,
Junio de 2002.
Tabla 4. Lecherías por tamaño de la localidad a nivel de entidad federativa,
Septiembre de 2002.
Tabla 5. Lecherías por tamaño de la localidad a nivel de entidad federativa,
Diciembre de 2002.
Tabla 6. Ubicación de lecherías por el grado de marginación de la localidad a
nivel de entidad federativa, Diciembre de 2001.
Tabla 7. Ubicación de lecherías por el grado de marginación de la localidad a
nivel de entidad federativa, Marzo de 2002.
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Tabla 8. Ubicación de lecherías por el grado de marginación de la localidad a
nivel de entidad federativa, Junio de 2002.
Tabla 9. Ubicación de lecherías por el grado de marginación de la localidad a
nivel de entidad federativa, Septiembre de 2002.
Tabla 10. Ubicación de lecherías por el grado de marginación de la localidad a
nivel de entidad federativa, Diciembre de 2002.
Tabla 11. Familias beneficiarias por tamaño de la localidad a nivel de entidad
federativa, Diciembre de 2001.
Tabla 12. Familias beneficiarias por tamaño de la localidad a nivel de entidad
federativa, Marzo de 2002.
Tabla 13. Familias beneficiarias por tamaño de la localidad a nivel de entidad
federativa, Junio de 2002.
Tabla 14. Familias beneficiarias por tamaño de la localidad a nivel de entidad
federativa, Septiembre de 2002.
Tabla 15. Familias beneficiarias por tamaño de la localidad a nivel de entidad
federativa, Diciembre de 2002.
Tabla 16. Beneficiarios por tamaño de la localidad a nivel de entidad federativa,
Diciembre de 2001.
Tabla 17. Beneficiarios por tamaño de la localidad a nivel de entidad federativa,
Marzo de 2002.
Tabla 18. Beneficiarios por tamaño de la localidad a nivel de entidad federativa,
Junio de 2002.
Tabla 19. Beneficiarios por tamaño de la localidad a nivel de entidad federativa,
Septiembre de 2002.
Tabla 20. Beneficiarios por tamaño de la localidad a nivel de entidad federativa,
Diciembre de 2002.
Tabla 21. Cobertura de Liconsa en localidades indígenas de Diciembre de
2001 a Diciembre de 2002.
Tabla 22. Litros de leche Liconsa distribuidos por tamaño de la localidad a nivel
de entidad federativa, Diciembre de 2001.
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Tabla 23. Litros de leche Liconsa distribuidos por tamaño de la localidad a nivel
de entidad federativa, Marzo de 2002.
Tabla 24. Litros de leche Liconsa distribuidos por tamaño de la localidad a nivel
de entidad federativa, Junio de 2002.
Tabla 25. Litros de leche Liconsa distribuidos por tamaño de la localidad a nivel
de entidad federativa, Septiembre de 2002.
Tabla 26. Litros de leche Liconsa distribuidos por tamaño de la localidad a nivel
de entidad federativa, Diciembre de 2002.
Anexo 4. Mapas y gráficas de Cobertura
Anexo 5. Tablas de la Evaluación Costo-Efectividad
Tabla 1A. Cálculo del valor presente de los flujos consolidados (Programa de
Abasto, Comercial y Maquila).
Tabla 1B. Cálculo del valor presente de los flujos del Programa de Abasto
Social de Leche.
Tabla 2. Beneficiarios atendidos y programados por tipo de comunidad.
Tabla 3. Efectividad del Programa de Abasto Social de Leche en términos de
producción.
Tabla 4. Cumplimiento a la meta de litros de leche a distribuir Programa de
Abasto Social de Leche.
Tabla 5A. Cumplimiento de metas de ingreso para la operación Consolidada de
Liconsa.
Tabla 5B. Cumplimiento de metas de ingreso para el Programa de Abasto
Social de Leche.
Tabla 6A. Cumplimiento de metas de egresos para la operación consolidada de
Liconsa.
Tabla 6B. Cumplimiento de metas de egresos para el Programa de Abasto
Social de Leche.
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Tabla 7. Ahorro mensual asociado al diferencial entre el precio de mercado y el
precio de Liconsa.
Tabla 8A. Cálculo del Costo Mensual Equivalente para el Programa
Consolidado (Programa de Abasto Social, Comercial y Maquila).
Tabla 8B. Cálculo del Costo Mensual Equivalente para el Programa de Abasto
Social de Leche.
Tabla 9A. Costo por litro de leche distribuido para el Programa Consolidado
(Abasto Social, Comercial y Maquila)
Tabla 9B. Costo por litro de leche distribuido para el Programa de Abasto
Social de Leche
Tabla 9A Bis. Cálculo del Costo de Ventas Real para el Programa Consolidado
(Abasto Social, Comercial y Maquila).
Tabla 9B Bis. Cálculo del Costo de Ventas Real para el Programa de Abasto
Social de Leche.
Anexo 6. Memoria de Cálculo
Memoria de cálculo de puntaje para la muestra de la ENIGH.
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Capítulo I: Introducción
A. Marco legal y condiciones de la evaluación
El 1 de Enero de 2002 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el
Decreto del Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal del Año 2002 (PEF
2002), el cual establece que los programas sociales deberán ser evaluados por
instituciones académicas y de investigación, u organismos especializados. En la
línea de cumplir con lo anterior, el 30 de Abril de 2002 se publicó en el DOF un
Acuerdo por el que se expiden los requisitos mínimos que las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal deberán considerar para
seleccionar a las instituciones interesadas en evaluar sus programas.
Con base en lo anterior, el 10 de Junio de 2002 Liconsa S.A. de C.V. envió las
bases de participación al Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de
Monterrey, Campus Ciudad de México (ITESM-CCM) para conminarlo a participar
en el procedimiento nacional de invitación a cuando menos tres personas No.
12/02, a fin de evaluar el apego a las reglas de operación, los beneficios
económicos y sociales, así como el costo-efectividad del Programa de Abasto
Social de Leche (PASL) y del Programa Tortilla. A dicha invitación se anexaron los
Términos de Referencia (TR) respectivos, que detallan los objetivos y condiciones
generales de la evaluación de cada programa. En respuesta a esta invitación, el
ITESM-CCM, a través de su Centro de Estudios Estratégicos (CEE), desarrolló y
sometió a la consideración de Liconsa, S.A. de C.V., una propuesta técnica y una
propuesta económica, mismas que fueron dictaminadas favorablemente, por lo
que se nos asignó el contrato respectivo.
En cumplimiento de los compromisos adquiridos, el equipo de investigadores del
CEE del ITESM-CCM nos dimos a la tarea de realizar las actividades relevantes
para evaluar los resultados del PASL. En una primera etapa, se realizó un
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esfuerzo de recopilación de información relevante sobre el Programa, contando
para ello con el apoyo y colaboración del personal y directivos de Liconsa, S.A. de
C.V. Así, en Septiembre de 2002 hicimos entrega de un Reporte que contenía los
resultados finales de la evaluación para el período Julio-Diciembre del año 2001 y
los datos preliminares para el período Enero-Junio de 2002.
De conformidad con lo establecido en los Términos de Referencia y en el contrato
respectivo, el ITESM-CCM continuó trabajando en la evaluación de resultados del
año 2002, a manera de entregar el presente Reporte Final para dicho período en
el mes de Marzo de 2003. En esta segunda etapa del proceso de evaluación se
realizó el diseño metodológico para el levantamiento de información primaria en
campo a través de la aplicación de encuestas a beneficiarios del Programa, así
como un grupo control integrado por familia de características socioecoómicas
similares a las beneficiarias de Liconsa, pero que no son atendidos por el
programa. Contando, gracias a estas tareas, con toda la información requerida se
procedió a realizar el análisis de la misma a fin de evaluar los resultados de la
operación del Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa.
Este reporte de evaluación del PASL se divide en cinco grandes apartados, en los
que se analizan: (1) el apego a las reglas de operación; (2) la cobertura, presencia
y focalización; (3) la costo-efectividad; (4) los beneficios económicos y sociales; y
(5) algunas observaciones y consideraciones globales. Esperamos que este
trabajo sea útil tanto a Liconsa S.A. de C.V., como a la Secretaría de Desarrollo
Social (Sedesol) y a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la H.
Cámara de Diputados, y sirva para valorar y mejorar el desempeño del Programa
de Abasto Social de Leche.
B. Relevancia de la evaluación
En los programas sociales confluyen diversos objetivos generales, entre los que
se incluyen mejorar la distribución del ingreso, aliviar la pobreza, o empoderar a
Centro de Estudios Estratégicos ITESM, Campus Ciudad de México
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los individuos y comunidades. Dichos objetivos generales se operacionalizan
luego en objetivos específicos, como la mayor generación de ingresos, el aumento
en la escolaridad o la mejora nutricional de grupos particulares definidos como la
población relevante. El éxito de los programas depende de que se cumplan sus
objetivos generales y particulares, contribuyendo entonces a los propósitos
globales de la política social.
La evaluación es un elemento consustancial al éxito de los programas sociales.
Consiste en un estudio que, a través de la aplicación sistemática de diversas
técnicas cuantitativas y cualitativas, busca generar información útil para la toma de
decisiones. La evaluación suele centrarse fundamentalmente en los procesos, en
el impacto y en el costo-beneficio o costo-efectividad de los programas, a manera
no sólo de conocer cómo se están haciendo las intervenciones, cuánto se está
logrando con ellas y a qué costo, sino también para identificar áreas de
oportunidad y opciones de mejora en línea con los objetivos de los programas y
los propósitos de la política social.
Más allá de esto, hoy día la evaluación de los programas constituye un insumo
fundamental para la propia definición de la política social. La información que de
ella se deriva apoya sustantivamente en la definición y selección de alternativas
programáticas así como en el desarrollo de escenarios prospectivos que perfilen
los resultados deseables y factibles en el corto, mediano y largo plazo. Partiendo
de esa base, es posible definir los mecanismos óptimos de la política social que
permitan racionalizar el uso de los recursos disponibles, lo cual en última instancia
definirá las estrategias globales de intervención y los objetivos de cada uno de los
programas.
C. Descripción general del Programa
El PASL constituye una parte muy importante de la estrategia para la superación
de la pobreza del Gobierno Federal. El Programa tiene como propósito otorgar a
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las familias con niños menores de doce años de edad, los adultos en plenitud
mayores de 60 años, enfermos y/o discapacitados mayores de 12 años y mujeres
en período de gestación en condiciones de pobreza extrema, una transferencia de
ingreso mediante la dotación de leche de alta calidad nutricional a precio
subsidiado.
Para lograrlo, el Programa realiza una intervención focalizada bajo tres esquemas
de trabajo. El primero es el de Abasto Comunitario, en el cual se realiza un estudio
socioeconómico en las localidades urbanas y rurales atendidas por el Programa,
para integrar un padrón de familias beneficiarias; a cada una de ellas se entrega
una tarjeta que le da derecho a una dotación semanal de leche subsidiada, ya sea
en forma líquida o en polvo, en función del número de beneficiarios que tenga.
El segundo esquema es el de Convenios Interinstitucionales, mediante el cual se
fabrican leche y suplementos alimenticios para las familias en pobreza extrema, en
el marco de convenios establecidos con organismos como el Instituto Nacional
Indigenista, el Instituto Nacional para la Atención de los Adultos Mayores, la
Sedesol y diversos organismos de la sociedad civil, en condiciones y precios
acordados por las partes y determinados previamente. El tercer esquema es el
Programa Comercial, comúnmente llamado de maquila, a través del cual Liconsa
aprovecha su planta para apoyar a los ganaderos locales pasteurizando leche
destinada al mercado privado, para lo cual cobra una tarifa.
Cabe señalar estos dos últimos esquemas ayudan a la generación de ingresos
propios y a un mejor aprovechamiento de la capacidad instalada de la empresa;
esto a su vez contribuye, mediante subsisdios cruzados, tanto a la cubrir la
administración y operación del primer esquema de abasto directo de leche como a
cubrir los gastos de administración del Programa Tortilla.
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PROGRAMA DE ABASTO SOCIAL DE LECHE EVALUACION DE APEGO A REGLAS DE OPERACIÓN
CUADRO RESUMEN
Concepto Indicador Fuente de Información Resultado 2002 Observaciones
A. Población Objetivo
I) Criterios para la selección de la población objetivo.
Criterios sociodemográficos y económicos.
Para el 2002 se amplió la población objetivo a 5 millones de beneficiarios, incluyendo a mujeres en periodo de gestación, discapacitados y enfermos crónicos.
B. Criterios de Elegibilidad
I) Niños menores de 12 años registrados en el padrón
Padrón de Beneficiarios del PASL
Al cierre del año sumaban un total de 4,362,691 beneficiarios.
II) Madres Beneficiarias
Padrón de Beneficiarios del PASL
Un total de 9,828 beneficiarios.
III) Enfermos Crónicos y Discapacitados
Padrón de Beneficiarios del PASL
79,701 beneficiarios.
IV) Mayores de 60 años
Padrón de Beneficiarios del PASL
288,895 beneficiarios.
C. Comité de Beneficiarios y
Funciones
I) Conformación del comité
Para diciembre se contaba con 6,914 comités, con 23,637 miembros, de los que 21,541 eran beneficiarios
Liconsa no cuenta con información sobre actividades del comité a nivel central
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Concepto Indicador Fuente de Información Resultado 2002 Observaciones
II) Integración de los comités
Entrevista a Beneficiarios
En zonas urbanas el 49% de los beneficiarios no conoce ningún miembro del comité y para la zona rural los valores son de 36%
Las reglas aplicables a los comités no se cumplen satisfactoriamente
III) Funcionamiento del comité
Entrevista a Beneficiarios
29% de los encuestados observaron que un externo de la lechería vigiló que la entrega fuera a beneficiarios, 20% que checó la tarjeta al momento de la entrega y 19% que vigiló la entrega correcta de litros
Las reglas aplicables a los comités no se cumplen correctamente.
IV) Quejas y denuncias
Registros de quejas e irregularidades
a) 53 denuncias de malos tratos b) 59 denuncias de negación de venta a usuarios registrados c) 46 casos de dotación extra.
Las quejas presentadas representan una proporción pequeña de las irregularidades presenciadas por los beneficiarios
D. Operación del programa
I) Bajas del padrón Registros de la Subdirección de Padrones
1,063,443 bajas en la zona urbana y 397,056 a la zona rural.
Falta de entrega de tarjeta, inasistencia y cumplimiento de edad son las principales causales
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Concepto Indicador Fuente de Información Resultado 2002 Observaciones
II) Denuncias a concesionarios y servicios Liconsa
Registro de Quejas y Denuncias
511 casos en oficinas centrales a) 21% fue por insultos y humillaciones b) 25% por condicionar la venta de leche c) 11% por negar la venta al acreditado d) 6% por operación fuera de horario e) 4% por venta a personas sin tarjeta.
Sistema de quejas sin difusión apropiada
III) Registros de asistencia mediante los Módulos de Registro y Control de Retiros de Leche.
Información de la Subdirección de Padrones de Liconsa
Se adquirieron 1,768 lectores para almacenar retiros de leche.
a) Tipo L1, 488 equipos b) Tipo L2, 1280 equipos
Reinstalación y reubicación de 1,552 equipos
IV) Tarjetas elaboradas y entregadas
Subdirección de Padrón de Beneficiarios y Órgano Interno de Control
En el año 2002, la Subdirección de Padrón de Beneficiarios entregó a los Programas de Metropolitano Sur y Norte 60,000 y 330,000 tarjetas provisionales, respectivamente.
No existe un control sobre el número de tarjetas provisionales que existen en circulación en el Metropolitano Sur y Norte. Además, se han encontrado algunas familias que tienen tarjetas provisionales que rebasan los tres meses de vigencia incumpliendo con la norma.
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Concepto Indicador Fuente de Información Resultado 2002 Observaciones
V) Distribución Se contó en diciembre del 2002 con una red de 8,477 puntos de atención notando un crecimiento de 870 respecto al año anterior
E. Industrialización de la leche
I) Producción 506.4 millones de litros de leche, de los que 78.2% es leche fluida y 21.8% de polvo.
II) Importación y compras
104,451,775 kg. de leche importada a un precio promedio de $14.56 y 2,659,475 kg. aduquridos en el mercado nacional a un precio promedio de $25.22
F. Evaluación y Seguimiento
Se cuenta con instrumentos que registran la operación del Programa y evaluarla
Es necesario un sistema homogéneo de monitoreo y seguimiento a la operación
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Capítulo II: Evaluación de Apego a Reglas de Operación
A. Población Objetivo
Para el año 2002 se amplió la población objetivo del programa de manera que
incluyera, además de niños de hasta 12 años de edad y adultos de 60 años o más,
a las mujeres en período de gestación, discapacitados y enfermos crónicos.
Asimismo, el tope de cobertura establecido por la Sedesol y la SHCP aumentó
para este período a 5 millones de beneficiarios (un aumento del 19.61% respecto
a los 4.18 millones de beneficiarios autorizados en 2001). Sin embargo cumplir
con el tope de cobertura representa atender a aproximadamente el 39.70%1 de la
población objetivo, limitando esto la capacidad de Liconsa de cumplir con sus
propias Reglas de Operación.2
B. Criterios de Elegibilidad
Al cierre del año, los niños menores de 12 años registrados eran un total de
4,362,691; las madres beneficiarias sumaron 9,828; los enfermos crónicos y
discapacitados fueron 79,701; y los mayores de 60 años ascendieron a 288,895;
atendiendo así a un total de 4,741,115 beneficiarios.3 Por ámbito de atención
tenemos 3,492,134; beneficiarios en localidades urbanas y 1,341,989 en
localidades rurales.4
De acuerdo con la meta establecida de alcanzar un máximo de 5 millones de
personas inscritas en el padrón para fines del año, los resultados muestran un
cumplimiento de 94.1% del objetivo. Entre las causas que no permitieron alcanzar
1 La población objetivo se obtiene a detalle en el capítulo de Presencia, Cobertura y Focalización. El Total de Población Objetivo calculada es de 14, 530, 800 beneficiarios. 2 El número de mujeres embarazadas y de enfermos terminales no fue estimado en la población objetivo para el 2002, dada la imposibilidad de obtener estos datos de la ENIGH-2000. 3 Liconsa S.A. de C.V. Dirección de Abasto Social, Subdirección de Padrón de Beneficiarios. Padrón de beneficiarios enero-diciembre 2002. 4 Liconsa, S.A. de C.V. “Informe de Autoevaluación 2002”. Cuadros Anexo
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la meta se encuentran la entrada del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades en las localidades urbanas, la presencia en el mercado de marcas
de leche o sustitutos como las fórmulas lácteas que se venden a precio similar al
de la leche Liconsa, un elevado porcentaje de beneficiarios que se dieron de baja
por inasistencia, así como la falta de ingresos económicos de las familias para
adquirir el producto.5
C. Comité de Beneficiarios y funciones
i) Conformación, integrantes y funcionamiento
Para el mes de diciembre se tenían registrados 6,914 comités integrados por
23,637 miembros, de los cuales 21,541 eran beneficiarios y 2,096 eran no
beneficiarios.6 En oficina central, Liconsa no cuenta con información actualizada y
a detalle respecto de las actividades de los comités y de cómo llevan a cabo sus
funciones, entre otras razones porque los miembros pueden cambiar
constantemente lo cual limita el seguimiento y disminuye nuestra capacidad para
evaluar el apego a la regla de operación correspondiente.7
En la investigación de campo realizada para este segundo semestre se obtuvo
información muy valiosa respecto de la integración y funcionamiento de los
comités de beneficiarios. Con relación a su integración, los resultados de la
encuesta a beneficiarios muestran que en las zonas urbanas el 49% de estos no
conoce a ningún miembro del comité mientras que 46% conoce al menos a un
miembro del Comité—18% a uno de ellos, el 12% a dos, 10% a tres y el 6% a
5 Liconsa S.A. de C.V. Dirección General. Informe sobre las actividades desarrolladas el tercer trimestre de 2002. 6 Liconsa S.A. de C.V. Cuadro resumen de integrantes del comité de beneficiarios en lecherías, bimestre noviembre-diciembre 2002. Cabe recordar que las reglas de operación mencionan que este organismo puede estar conformado tanto por beneficiarios como por no beneficiarios. 7 De acuerdo a lo señalado por la Subdirección de Concertación Externa, en los centros de trabajo a nivel estatal este seguimiento sí se lleva a cabo; es ahí la normatividad interna señala esta labor y donde resulta más importante.
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cuatro. Para la zona rural los resultados son 36% que no conoce a ningún
miembro del comité y 54% que si tiene conocimiento de los miembros—19%
conoce a uno, 16% a dos, 10% a tres y el 9% a cuatro. Este dato es preocupante
dada la importancia que tienen los no sólo comités para la operación de las
lecherías, sino además como mecanismo de representación, participación y
vigilancia por parte de la comunidad beneficiaria. Por ello es preciso buscar
estrategias e implementar acciones que promuevan un mayor acercamiento de los
comités hacia los beneficiarios.8
Para recabar información sobre el cumplimiento de las funciones a cargo de los
comités, se preguntó a los beneficiarios si durante la entrega de la leche se había
observado la presencia de algún miembro del comité, en las localidades urbanas
el 37% respondió que sí, mientras que en las rurales lo hizo el 53%.9 Además, en
otra serie de preguntas se cuestionó en relación al momento de la entrega de la
leche, si alguien que no fuera el encargado de la lechería colaboró en alguna de
las siguientes formas:
Cuadro 1 Resultados de la encuesta respecto a las actividades de los Comités
¿… vigiló que la entrega fuera sólo a familias beneficiarias?
Urbana Rural Sí 13% 17%
No 87% 83%
8 Cabe aclarar que el desconocimiento por parte de los beneficiarios respecto a quiénes integran los comités, no necesariamente implica la inasistencia de éstos a la lechería o el incumplimiento de sus tareas principales. Lo que sí es evidente es que el que los beneficiarios conozcan y reconozcan a los miembros de su comité facilita la realización de dichas tareas. 9 De hecho, el resultado llama la atención ya que en las comunidades rurales existen menos comités.
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¿… checó la tarjeta en el momento de la entrega? 10
Urbana Rural Sí 12% 7%
No 88% 93%
¿… vigiló la entrega correcta de litros?
Urbana Rural Sí 13% 7%
No 87% 93%
Todos estos datos con respecto al reconocimiento de los miembros y al
cumplimiento de las funciones de los comités de beneficiarios, sugieren que la
serie de reglas y normas aplicables no se cumplen a entera satisfacción.
Otro aspecto importante respecto a los comités es que el Reglamento del Comité
de Beneficiarios de Liconsa señala que para elegir a los miembros de cada comité
debe realizarse una asamblea general;11 no obstante, en las localidades urbanas
el 56%, y en las rurales el 40% de los beneficiarios reporta que esta asamblea no
se llevó a cabo. En cuanto a la participación en las asambleas en la zona urbana,
del total que reporta que sí hubo asamblea (12%), el 58% dice haber participado;
para la zona rural, del total que sí tuvo conocimiento de que se realizó una
asamblea (32%), el 69% dijo haber participado en ella. Esto sugiere que existe un
incumplimiento no de las Reglas de Operación, pero sí de la normatividad interna
del Programa.
10 A los beneficiarios que reciben leche en polvo no se les checa la tarjeta bajo el mismo esquema que a los de leche fluida, ya que los primeros sólo tienen que mostrarla al momento de adquirir la leche. 11 El Artículo 6 del Reglamento del Comité de Beneficiarios de Liconsa señala que “… los miembros del Comité deberán ser nombrados por la Asamblea realizada en cada punto de venta y estar registradas en el Acta Constitutiva. Sin este requisito no podrán ejercer acciones de apoyo y de contraloría social.”
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Es menester señalar que el incumplimiento de las reglas y la normatividad
relacionada con la integración y funcionamiento de los Comités de Beneficiarios
seguramente se relaciona con un conjunto de expectativas y responsabilidades
que no empata con una estructura de incentivos y monitoreo adecuada. En
particular, la naturaleza voluntaria, no remunerada y frecuentemente hasta ingrata
de la labor ha probado trabajar adversamente al cumplimiento de los objetivos y
tareas de los comités, considerando la alta rotación de sus integrantes y la
evidencia de un inconsistente cumplimiento a la obligación adquirida. Resultaría
entonces conveniente buscar un mejor arreglo, ya sea reduciendo las expectativas
y responsabilidades o mejorando el sistema de incentivos y monitoreo. Para definir
qué alternativas en específico podrían ser más viables y funcionales, se
recomienda hacer más trabajo de investigación de carácter cualitativo y profundo
con los miembros de los comités.
ii) Quejas y denuncias
El reporte de quejas y denuncias hasta el mes de diciembre de 2002 registró
algunas irregularidades en cuanto al funcionamiento de los comités; entre las
principales se encontraron: negar la venta al usuario acreditado, 59 denuncias;
malos tratos del comité hacia los beneficiarios, 53; venta de dotación extra a un
usuario, 46; preferencia en la venta de leche a determinados consumidores, 17
denuncias; y venta de leche fuera de horarios establecidos, 16 denuncias.
Cabe señalar que dicho reporte de quejas contiene muy pocas entradas, ya que
refleja sólo aquellas denuncias formales que se han registrado en oficina central,
dejando fuera muchas otras posibles inconformidades y medios de queja. Esto se
corrobora en el estudio de campo realizado ya que cuando se preguntó acerca de
la actitud y respuesta ante las irregularidades observadas, una porción
considerable de los beneficiarios respondieron que no han presentado quejas
porque no saben cómo, dónde o con quién hacerlo (35% en zona urbana y 32%
en rural), otros porque no se soluciona el problema (21% en urbana y 20% en
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rural), y algunos más porque las irregularidades presenciadas no parecen ser
suficiente motivo para denunciar (17% en urbana y 18% en rural). Esto sucede a
pesar de que en los envases de la leche, en las tarjetas de dotación y en otros
materiales de difusión se destacan los números telefónicos para presentar quejas
y denuncias.
Por otro lado, en cuanto a la percepción de los beneficiarios sobre el trato del
comité, el estudio refleja los siguientes resultados:
Cuadro 2 Opinión de los beneficiarios respecto al trato del Comité
...calificación del trato... Urbana Rural Excelente 7.62% 4.81% Muy Bueno 20.01% 19.17% Bueno 56.04% 61.71% Regular 12.52% 13.52% Malo 1.61% 0.68% Muy Malo 1.44% 0.06% Pésimo 0.75 0.04
Los resultados muestran que aproximadamente entre 83.7% y 85.7% de los
beneficiarios califican favorablemente el trato que reciben del comité, si
consideramos los resultados de bueno a excelente como una respuesta positiva a
la atención brindada por los miembros de esta instancia.12 Si bien esto es positivo,
aún persiste un área de oportunidad importante para mejorar la atención de los
miembros de los comités hacia los beneficiarios; trabajar en esto incidiría
positivamente en el desempeño y cumplimiento a los objetivos del Programa.
12 Considerando la metodología de aplicación del cuestionario, la opción regular representa una posición neutral respecto del punto evaluado.
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D. Operación del Programa
i) Bajas del padrón
Para este período el total de bajas registradas fueron 1,460,499, de las cuales
1,063,443 corresponden a la zona urbana y 397,056 a la zona rural. A diciembre
de 2002, el mayor número de bajas registrado recayó sobre los siguientes rubros:
Cuadro 3 Principales causas de baja del Padrón de Beneficiarios
Zona Tarjeta no Entregada
Inasistencia comprobada
Alguno de los menores cumplió 12
años
Todos los menores
cumplieron 12 años
Rotación por movimientos
masivos múltiples
Migración Notificada
Falseo de Información
de los menores
Urbana 408,536 292,911 146,593 87,574 74,374 25,233 11,475 Rural 84,988 148,230 75,764 29,367 30,594 4,536 2,438 Total 493,524 441,221 222,357 116,941 104,968 29,769 13,913
ii) Denuncias a concesionarios y servicios Liconsa
En cuanto a las quejas de los concesionarios al mes de diciembre de 2002, se
observan 511 registradas en oficina central siendo las más frecuentes: 108 (21%)
por insultos y humillaciones; 88 (17%) por condicionar la venta de la leche a la
compra de otros productos; 60 (11%) por negar la venta a un usuario acreditado;
45 (8%) por condicionar la venta a recibir una cooperación u obsequio; 34 (6%)
por apertura de la lechería fuera del horario establecido; 31 (6%) por venta en
exceso a la dotación autorizada por usuario y 22 (4%) por venta a personas sin
tarjeta.
Sin embargo, al consultar como parte de la encuesta a beneficiarios, con qué
frecuencia había ocurrido alguna anomalía, obtuvimos un porcentaje importante de
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entrevistados con respuesta algunas veces y frecuentemente, tal como se muestra
en el cuadro siguiente:
Cuadro 4 Resultados de la encuesta a beneficiarios
respecto a la operación de la lechería Pregunta Urbana Rural
¿Le vendieron leche a personas que no son
beneficiarios? 13.66% 16.64%
¿No pudo comprar leche porque ya se había
acabado? 8.28% 9.61%
¿Le condicionaron la venta de la leche a la compra
de otros productos? 7.31% 1.59%
¿El encargado de la lechería le trató mal? 5.87% 3.46%
¿Ha notado alguna otra irregularidad? 5.29% 4.58%
¿No le dieron su dotación completa? 2.70% 0.50%
¿Le negaron la leche aunque sí tenían? 2.23% 3.60%
¿La lechería estaba cerrada en el horario
establecido de servicio? 2.19% 1.92%
¿Le pidieron una propina por venderle la leche? 1.49% 0.24%
¿Trataron de venderle la leche a un precio más
alto? 0.31% 0.09%
Estos resultados, que se desprenden de un estudio realizado a una muestra
estadísticamente representativa de familias beneficiarias, dan indicio de que un
número importante de beneficiarios ha sido testigo de alguna irregularidad
respecto a la operación del programa. Resulta evidente que es muy baja la
proporción de las irregularidades presenciadas por los beneficiarios que son
canalizadas a la oficina central. El 13.95% de la totalidad de entrevistados afirmó
haber sido frecuentemente o algunas veces testigo de venta de leche a personas
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no beneficiarias durante el último año; el 8.41% no pudo en alguna ocasión
comprar leche porque ésta se había terminado; al 6.76% le condicionaron la venta
de leche a la compra de algún otro producto; el 5.76% reportó un mal trato por
parte de los encargados, y 5.22% indicaron alguna otra irregularidad.
Esta baja incidencia de quejas presentadas puede deberse a la situación
anteriormente citada que los beneficiarios desconocen, a pesar de todos los
esfuerzos de difusión por parte de Liconsa, cuáles son los canales para externar
sus inconformidades.
Los resultados a la encuesta corroboran la baja incidencia de quejas y denuncias,
planteando que sólo 1 de cada 10 personas que fue testigo de algún problema en
cuanto a la operación del PASL la denunció a través de alguno de los canales
disponibles para ello. Entre las razones para no proceder formalmente a presentar
la inconformidad encontramos: por no saber cómo, dónde o con quién –34.27%–
lo cual implica una desinformación de los beneficiarios atribuible a los promotores
sociales. En segundo lugar, el 20.68% decidió no quejarse por sentir que ello no
contribuye a que se solucionen los problemas, lo cual puede deberse a una
deficiente o lenta respuesta a las quejas o bien a factores culturales de la
población beneficiaria. La tercera razón más citada es por resultar riesgoso en
términos de la posibilidad de represalias, cayendo en una situación irregular
respecto al óptimo funcionamiento del PASL ya que bajo ninguna circunstancia
debieran los beneficiarios sentir presión alguna para no externar sus
inconformidades. Son pues el alto número de irregularidades y la baja tasa de
reporte a las mismas, situaciones sobre las que es necesario procurar una
solución.
En cuanto a las quejas por los servicios de Liconsa, en el Informe de Quejas y
Denuncias acumuladas a diciembre de 2002 encontramos un total de 49; 22 de
ellas sobre alteración en el peso/medidas o características de la leche; 15
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relacionadas con que la dotación para usuarios con tarjeta no alcanza y 7 indican
que no se surte la cantidad correspondiente a cada lechería.
Una de las tareas de apoyo entre promotor social y comité es la información y
difusión de las ventajas del programa y las cualidades de la leche que se
consume. En la encuesta realizada por BIMSA,13 el 75.3% contestó que el
promotor social jamás ha explicado la importancia del consumo de leche en la
alimentación infantil; sin embargo, no queda claro si informa de las ventajas o
calidad de la leche en general.
Por otro lado el Órgano Interno de Control ha registrado a diciembre del 2002
quejas hacia los promotores por las siguientes causas: 49 casos por insultos,
humillaciones y maltrato; 34 denuncias por negación a atender al consumidor, 21
inconformidades por cancelación de tarjeta sin causa justificada, y 18 quejas
porque no canjean la tarjeta del usuario14.
Con los resultados de la encuesta a beneficiarios sobre la figura del promotor, se
registró que el 51% de los beneficiarios en la zona urbana y el 64% en la zona
rural conocen al promotor de Liconsa. En cuanto a las funciones que realiza el
promotor se encontró lo siguiente:
13 BIMSA. “Encuesta a padrón de beneficiarios de leche en el D.F.” Noviembre de 2001. 14 Liconsa S.A. de C.V. Organo Interno de Control, Informe de Quejas y Denuncias. 2002
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Cuadro 5 Conocimiento de los beneficiarios
respecto a las funciones del Promotor Social ¿SABE QUE... URBANA RURAL Aplica estudio socioeconómico 68% 78% Solicita documentos 89% 85% Se reúne con el comité 48% 57% Atiende quejas y denuncias 59% 62% Vigila la entrega de la leche 70% 70% Entrega y cambia tarjetas de dotación 84% 74%
En cuanto al trato que los beneficiarios reciben del promotor, más del 50%
argumenta que es bueno y otro 20% dice que es muy bueno. Si bien los
porcentajes sobre quienes conocen al promotor no son bajos, esta situación no es
adecuada ya que en principio todos los beneficiarios deberían conocerlo, saber
más sobre las funciones que cumple y las tareas que realiza.
Llama la atención que los porcentajes más bajos en las respuestas están
relacionadas con el conocimiento respecto del comité, los medios y la importancia
de presentar quejas y denuncias. Dada la importancia de la labor del comité y la
pertinencia de recabar las irregularidades del programa, el promotor debe hacer
énfasis en la difusión de las funciones del primero así como, de la trascendencia
de la participación de los beneficiarios en cuanto a la percepción de la correcta
operación del programa.
iii) Registros de Asistencia mediante los Módulos de Registro y
Control de Retiros de leche (MORC’s)
Liconsa adquirió 1,768 equipos lectores que fueron diseñados y fabricados
especialmente como una herramienta para almacenar electrónicamente los retiros
de leche realizados por los beneficiarios del Programa de Abasto Social de Leche
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en los puntos de venta, a través de la lectura y registro de tarjetas plásticas con
código de barras. De estos equipos existen dos versiones:
- El tipo L1, de los cuales se cuenta con 488 equipos. Sus características
principales son que están programados exclusivamente para la venta de leche
líquida, y que cuentan únicamente con teclas para 5 dígitos, del 0 al 4, donde
cada una desarrolla una doble función.
- El tipo L2, de los que se tienen 1,280 equipos. Estos son una versión mejorada
del tipo L1, ya que es posible programarlos para la venta de leche líquida o en
polvo. Además cuentan con teclas para 10 dígitos que permiten el ingreso
manual del código de barras de las tarjetas cuando no puedan ser leídas, así
como con un botón para la función “visualizar totales” que muestra en cualquier
momento el consolidado de litros vendidos y las familias que han sido
atendidas en un periodo determinado.
La operación de los equipos lectores ha sufrido un cambio durante el 2002.
Inicialmente estaban equipados con lápices lectores para identificar el código de
barras de la tarjeta de beneficiario. Este dispositivo resultó no ser el más
apropiado para cumplir con su objetivo, ya que resultaba difícil para los
encargados de las lecherías su operación generando un rechazo a la presencia de
los MORC’s en las lecherías. Buscando mejorar el manejo de la información
respecto a los retiros de leche, se sustituyeron los lápices lectores por lectores tipo
ranura los cuales resultan más sencillos de operar. Esta sustitución en el sistema
de lectura, la cual concluyó en mayo de 2002, se realizó a un total de 1,768
equipos.
Derivado del proceso de actualización del padrón de beneficiarios del programa,
se consideró que lo más conveniente tanto económica como operativamente era
reprogramar la distribución e instalación de los equipos MORC’s.
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Por lo anterior, se instruyó la reubicación e instalación de 1,552 equipos en el
mismo número de lecherías pertenecientes a las localidades donde se realizará el
proceso de actualización del Padrón en 22 programas.
De acuerdo a lo expresado por la Dirección de Abasto Social, a partir de que
comenzó el “Operativo de Actualización y Depuración del Padrón de
Beneficiarios”, se aprovechó el proceso para reubicar los equipos lectores en
lecherías donde se depuró el padrón de beneficiarios.
Entre los principales problemas que existían para la instalación de los MORC’s,
ubicamos los siguientes de acuerdo a los informes del Órgano Interno de Control:
mala programación de los equipos, lecherías donde las familias tenían tanto
tarjetas de cartón como plásticas, resistencia en la instalación de equipos por
parte de los promotores sociales sindicalizados, tarjetas que fácilmente se
dañaban, no se podía transferir información de los MORC’s al Sistema de Control
del Padrón (SICOPA) y el cambio de algunos equipos lectores de lápiz óptico por
ranura.
iv) Tarjetas elaboradas y entregadas
Los informes de la Subdirección de Padrón de Beneficiarios y del Órgano Interno
de Control sobre la entrega de tarjetas, señalaban que entre el año 2001 y el
primer semestre del 2002, se entregaron a los centros de trabajo un poco más de
525 mil tarjetas plásticas en donde se ubicaban equipos lectores (MORC’s). Sin
embargo, se pudo observar que se encontraron un número importante de tarjetas
que no fueron entregadas a las familias debido a la desorganización entre la
Dirección de Abasto Social, los centros de trabajo y el proveedor, esto
principalmente en los estados de Hidalgo (cerca de 60 mil tarjetas) y Tlaxcala (10
mil tarjetas), registrándose muchas de ellas ya vencidas por la dinámica del
padrón de beneficiarios.
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Por otro lado, hasta diciembre de 2002 en los programas Metropolitano Sur y
Norte, se entregaban las llamadas tarjetas provisionales a las familias
beneficiarias. A esta fecha el número de tarjetas provisionales entregadas por
parte de la Subdirección de Padrón de Beneficiarios a los programas de
Metropolitana Sur y Norte fue de 60,000 y 330,000, respectivamente. Como se ha
señalado anteriormente, en estos programas no se aplica el Estudio
Socioeconómico del Hogar ni el sistema de puntaje, por lo que una familia en la
Zona Metropolitana de la Ciudad de México se incorporaba al padrón de
beneficiarios, primero, mediante la entrega de una tarjeta provisional que le
permitía a dicha familia retirar su dotación de leche inmediatamente mientras se le
entregaba su tarjeta de cartón.
Por otra parte, existen informes del Órgano Interno de Control donde se ubicaban
casos, principalmente en el Metropolitano Sur y Norte, donde el promotor social
entregaba a algunas familias, un comprobante de papel con su sello personal
para que la familia pudiera retirar leche a precio subsidiado, lo que era una
violación a las Reglas de Operación del Programa.
v) Distribución
En el rubro de distribución el programa contó con una red de distribución de 8,018
puntos de atención, de los que 80% son lecherías y el 19.7% corresponden a
unidades de operación de convenios. De acuerdo a la localización, 3,216 puntos
de atención se ubican en áreas urbanas y 4,802 en zonas rurales. En relación con
el período similar del año 2001, se observa un crecimiento de 1,132 puntos de
atención, lo cual es el resultado de estrategias que acercan el beneficio a un
mayor número de familias e incrementan la cobertura geográfica-social del
programa. Del aumento en el número de puntos de atención, 970 (85.70%) fueron
nuevas lecherías, de las cuales 886 se abrieron por solicitud de las comunidades y
84 por la división del padrón de beneficiarios de otras lecherías en operación.
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E. Industrialización de la leche
i) Producción
Para este período en las diez plantas industriales de la empresa se produjeron
1,027,701,904 litros equivalentes de leche, de lo que corresponde el 78.1% a la
leche fluida y 21.9% a la de polvo. Del total 972,324,921 fueron para el PASL,
49,550,261 fueron de leche sin subsidio y el restante maquila a ganaderos. La
producción promedio mensual ascendió a 85.657 millones de litros equivalentes,
de los cuales 81.027 se destinaron a la cobertura del programa. Cabe mencionar
que de los 972 millones de litros equivalentes destinados para abastecer los 33
programas de abasto social en las entidades federativas fueron integrados por
796,534,449 de leche fluida y 175,790,472 de leche en polvo.
En este período se contó con una capacidad total disponible para producir
diariamente 5.72 millones de litros equivalentes, de los que 3.78 corresponden a la
producción de leche fluida y 1.94 al ensobretado de leche en polvo. En el caso de
la capacidad de las plantas productoras de leche fluida, se aprovechó el 69.49%
para abasto social, mientras que en las productoras de leche en polvo, sólo el
30.47% de su capacidad utilizable se empleó para la producción del programa.
ii) Importación y Compras
En cuanto a los niveles de importación de leche en polvo para este período se
registra que se adquirieron un total de 104,451,775 kilogramos, lo que representó
un gasto acumulado $1,517,304,536 durante el año. Por su parte se realizó
adquisición de leche tanto en polvo como fresca a productores nacionales. En el
caso de la leche en polvo nacional, ésta comenzó a adquirirse en mayo de 2002
sumando un total de 2,659,475 pagando por ellos $67,062,978. En promedio el
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costo por kilogramo de leche en polvo importada fue de $14.56 incluyendo los
gastos de internación, prima de seguro y almacenaje, mientras que el kilogramo
de leche en polvo nacional tuvo un costo promedio de $25.22.
Liconsa, en el afán de apoyar a los productores nacionales, también se ha dado a
la tarea de adquirir leche fresca. Durante 2002 la compra de leche fresca se
registró todos los meses, a excepción de enero, adquiriéndose un total de
71,611,051 litros a un precio promedio de $2.77 (un total de $198,421,365)
El orden internacional se constituyó como un factor de oportunidad principalmente
en los primeros 9 meses del año, ya que el precio por kilogramo registró
importantes reducciones entre enero y mayo, pasando de $15.75 a $13.08 y
mostrando una estabilidad fluctuando por encima de los $13.00 hasta el mes de
Septiembre. Lamentablemente a partir de Octubre comenzó un alza drástica en
los precios hasta ubicarse en $16.56 pesos por kilogramo en el último mes del
año, representando éste el costo más alto de adquisición a lo largo del periodo de
evaluación.
F. Evaluación y seguimiento
Para el cumplimiento de esta parte de las reglas se revisaron algunos de los
instrumentos que registran la operación cotidiana del programa como manuales de
operación, reportes de bajas, quejas, informes de autoevaluación, y evaluaciones
externas, indicadores de desempeño. Si bien el programa cumple con dar
seguimiento a su operación y ha creado mecanismos que le permitan evaluar esta
operación es necesario analizar y mejorar estos instrumentos y metodología. Es
decir, se hace necesario un sistema de monitoreo homogéneo para cada una de
las áreas del Programa que de cuenta periódicamente del estado que éste guarda.
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G. Calidad, transparencia y grado de satisfacción de la población objetivo
Los programas sociales no sólo pretenden ayudar a cubrir algunas necesidades
básicas de la población a la cual van dirigidos, sino que también buscan que los
beneficiarios se sientan satisfechos tanto por la calidad y cantidad de los bienes y
servicios entregados como por la forma en que se realiza la entrega de los
mismos. Como cualquier otra acción gubernamental en una democracia, los
programas sociales expresan el compromiso del Estado con respecto de los
ciudadanos, y es por ello muy importante no sólo que sean sino que también se
perciban legítimos, útiles y adecuados. Así, a través de la encuesta aplicada por
nuestro equipo de trabajo, hemos buscado evaluar algunas dimensiones
relacionadas con la calidad y la transparencia del PASL en la manera en que su
población objetivo las percibe, así como el grado de satisfacción general que esta
expresa.
En el cuadro A podemos apreciar lo que hace a la percepción que las familias
encuestadas tienen sobre diversas dimensiones relacionadas con la calidad y la
transparencia del programa. A las preguntas expresa de “¿Está usted de acuerdo
o en desacuerdo con…?”, los aspectos de accesibilidad de horarios, abasto de
leche en la lechería y apoyo al gasto familiar obtuvieron el acuerdo de entre el
85.2% y 93.3% de los beneficiarios encuestados, lo que sugiere un alto grado de
calidad en estos aspectos del servicio.
Por otro lado, el 65% de los beneficiarios encuestados estuvo de acuerdo con que
la dotación diaria de leche era suficiente, mientras que el 25.3% estuvo de
acuerdo con que eran muchos requisitos para ser beneficiario. Esto sugiere que
existe insatisfacción—o más propiamente, áreas de oportunidad en la
satisfacción—en ambos aspectos por parte de un número considerable de familias
beneficiarias.
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En cuanto a la transparencia y equidad en el otorgamoento de los beneficios, el
11.3% y 13.4% de los encuestados expresaron estar de acuerdo con que el
programa es partidista o que se otorga sólo a los que apoyan al gobierno
respectivamente. Dada la importancia que revisten ambos aspectos y la amplitud
de la base de familias que reciben los beneficios, esto sugiere que hay un número
significativo de personas que aprecian sesgos políticos en el programa, con el
consecuente detrimento en la transparencia y equidad percibidas para el
otorgamiento de los beneficios.
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Cuadro A Aspectos relacionados con la calidad y transparencia del programa
ENCUESTA A BENEFICIARIOS
¿Está de acuerdo o en desacuerdo con que…(% de acuerdo)
Total Región Tipo de Localidad
Metro Norte Centro Sur Urbana Rural
Base: Total de Entrevistas 1629 407 406 414 402 1201 428
Los horarios son accesibles? 93.29% 95.24% 95.44% 86.70% 95.92% 93.26% 93.51%
Siempre hay leche en la lechería? 89.88% 93.10% 95.17% 82.62% 83.51% 89.91% 89.56%
Con la leche Liconsa alcanza más el gasto? 85.17% 86.35% 82.17% 87.13% 77.75% 85.40% 82.97%
La dotación de leche es suficiente? 64.99% 63.21% 84.59% 55.25% 74.32% 64.32% 71.28%
La leche Liconsa es sólo para las personas
que son muy pobres?
53.74% 49.79% 59.60% 55.20% 64.51% 51.63% 73.68%
Piden muchos requisitos para ser
beneficiario?
25.32% 23.76% 37.55% 20.46% 30.59% 24.97% 28.56%
A la gente le da pena decir que compra o
toma leche Liconsa?
18.53% 23.29% 23.64% 4.37% 20.55% 19.43% 10.03%
Sólo le dan la leche Liconsa a la gente que
apoya al gobierno?
13.41% 13.49% 14.09% 11.36% 17.00% 13.47% 12.82%
El programa de leche Liconsa es partidista? 11.30% 12.82% 12.36% 6.31% 13.75% 11.74% 7.13%
ENCUESTA CONTROL
¿Está de acuerdo o en desacuerdo con que…
Total Región Tipo de Localidad
Metro Norte Centro Sur Urbana Rural
Base: Conocen el Programa Liconsa 604 181 149 162 112 476 128
Los horarios son accesibles? 72.84% 77.82% 82.81% 56.16% 67.78% 73.49% 63.52%
La leche Liconsa es sólo para las personas
que son muy pobres?
49.32% 46.79% 48.09% 49.14% 70.02% 48.80% 56.78%
La dotación de leche es suficiente? 62.72% 70.91% 65.96% 41.38% 54.62% 63.55% 50.79%
Siempre hay leche en la lechería? 74.17% 81.53% 70.59% 59.37% 63.47% 74.43% 70.38%
Sólo le dan la leche Liconsa a la gente que
apoya al gobierno?
19.17% 19.34% 18.54% 15.12% 29.46% 19.17% 19.20%
La leche Liconsa alcanza más el gasto? 80.09% 84.54% 70.22% 72.30% 80.24% 80.42% 75.36%
El programa de leche Liconsa es partidista? 15.13% 14.08% 19.71% 9.62% 31.74% 15.17% 14.62%
Piden muchos requisitos para ser
beneficiario?
35.66% 36.48% 39.60% 32.96% 31.83% 34.81% 47.84%
A la gente le da pena decir que compra o
toma leche Liconsa?
19.50% 25.10% 15.55% 4.99% 21.58% 20.00% 12.40%
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De las respuestas de los encuestados también se pueden apreciar las
percepciones y hacer inferencias sobre el direccionamiento de los beneficios. El
53.7% de los beneficiarios y el 49.3% de los no beneficiarios que conocen el
programa expresó estar de acuerdo con que éste es sólo para personas muy
pobres, lo cual de entrada sugiere que 1 de cada 2 familias que reciben los
beneficios no son consideradas como muy pobres. Además, el 25.3% de los
beneficiarios y el 35.6% de los no beneficiarios estuvieron de acuerdo con que
había muchos requisitos para participar en el programa, lo que da lugar a inferir
que para 7 de cada 10 familias no debería ser realmente difícil lograr su inclusión,
asumiendo que en principio son elegibles. Cabe señalar que ninguna de estas dos
preguntas carga expresamente valor respecto de si la expresión de acuerdo se
considera buena, mala o irrelevante, por lo que las inferencias deben limitarse a
las descripciones anteriores.
Una pregunta con significativa carga de valor es aquella de si “a la gente le da
pena decir que compra o toma leche de Liconsa, que intenta dar algunos visos
sobre la estigmatización social relacionada con el programa y que puede incidir de
manera claramente subjetiva y negativa sobre el grado de satisfacción. El 18.5%
de los beneficiarios y un 19.5% de los no beneficiarios que conocen el programa
dijo estar de acuerdo con la frase propuesta, lo que da lugar a pensar puede haber
o percibirse estigmatización social en alguna medida para 1 de cada 5 familias.
Consideramos que si bien el tamaño de la eventual estigmatización no es alto,
tampoco es despreciable y podría reflejarse, al menos en el margen, en una
disminución en la calidad percibida así como en el grado de satisfacción que la
población objetivo recibe a través del programa; sin embargo, al momento de
hacer el análisis no advertimos que éste tenga un efecto significativamente
negativo. Esta es un área que pudiera ser sujeta a mayor investigación en un
ejercicio posterior.
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En el grupo de preguntas tocantes a diversas dimensiones de mal funcionamiento
del programa también se arroja luz sobre la calidad y transparencia percibidas del
mismo. Como se ve en el cuadro B, encontramos que los beneficiarios reportan
una muy baja frecuencia—con 2.5% o menos como suma de “algunas veces” y
“frecuentemente” para cada aspecto—de problemas e irregularidades tales como
negar la entrega total o parcial de la dotación, propinas, lecherías cerradas en
horarios de operación e intento de venta de leche a un precio más alto. La
frecuencia es un poco mayor con respecto a la observación de alguna otra
irregularidad, el mal trato por parte de los encargados de la lechería, condicionar la
venta de leche a la compra de otros productos y no poder comprar leche porque
ya se había acabado, con rangos entre 5.2% y 8.4%. Donde sí se reportó una
frecuencia considerable en la ocurrencia de irregularidades, fue en la de venta de
leche a otras personas que no son beneficiarios, con un 13.9% de la suma de
respuestas “algunas veces” y “frecuentemente”, lo que sugiere un problema y un
área de oportunidad importante para elevar la calidad en la operación y el servicio.
Así, del análisis de ambos grupos de aspectos específicos se desprende que, en
términos generales, los beneficiarios y los no beneficiarios perciben y expresan
una alta calidad en el servicio que brinda el programa y un ejercicio transparente
en el otorgamiento de sus beneficios.
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Cuadro B Aspectos relacionados con la calidad y transparencia del PASL
ENCUESTA A BENEFICIARIOS
Durante el último año ¿Qué tan seguido…? (Suma de Algunas veces y Frecuentemente)
Total Región Tipo de Localidad
Metro Norte Centro Sur Urbana Rural
Base: Total de Entrevistas 1629 407 406 414 402 1201 428
Le vendieron leche a
personas que no son
beneficiarios?
13.95% 15.69% 6.15% 16.39% 8.07% 13.66% 16.64%
No pudo comprar leche
porque ya se había acabado?
8.41% 9.30% 2.88% 11.26% 3.44% 8.28% 9.61%
Le condicionaron la venta de
leche a la compra de otros
productos?
6.76% 11.19% 0.03% 2.96% 0.04% 7.31% 1.59%
El encargado de la lechería le
trató mal?
5.64% 6.88% 0.45% 7.40% 1.02% 5.87% 3.46%
Ha notado alguna otra
irregularidad?
5.22% 7.18% 0.78% 4.78% 1.03% 5.29% 4.58%
No le dieron su dotación
completa?
2.49% 3.34% 1.16% 1.87% 0.96% 2.70% 0.50%
Le negaron la leche, aunque
si tenían?
2.36% 2.67% 1.21% 3.04% 0.48% 2.23% 3.60%
La lechería estaba cerrada en
el horario establecido de
servicio?
2.16% 2.18% 1.07% 3.10% 1.14% 2.19% 1.92%
Le pidieron una propina por venderle la leche?
1.37% 2.04% - 1.03% 0.23% 1.49% 0.24%
Trataron de venderle la leche
a un precio más alto?
0.28% - 0.18% 1.07% 0.09% 0.31% 0.09%
Finalmente para obtener la opinión general acerca de los beneficios del programa,
se tomaron en cuenta datos de calidad, sabor, contenido nutricional y precio. De
acuerdo con el cuadro C, apreciamos que el 73.3% de los beneficiarios considera
que la calidad es buena o muy buena, el 22.9% que es regular y sólo menos del
2% considera que es mala o muy mala. El 74% de los beneficiarios manifiestan
que el sabor es bueno o muy bueno, el 23.3% que es regular, y solamente el 2.3%
considera que el sabor es malo o muy malo. En lo que se refiere al contenido
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nutricional el 68% señala que es alto o muy alto, el 26.1% que es regular, y
únicamente el 3.29% de los beneficiarios cree que es bajo o muy bajo. Con los
datos anteriores podemos inferir que alrededor de 7 de cada 10 beneficiarios
percibe un alto valor y se siente satisfecho con los beneficios del programa, a
partir de los criterios de calidad, sabor y contenido nutricional.
Además de considerar aspectos ligados al valor de los beneficios, podemos
complementar y refinar nuestro análisis con las percpción de los beneficiarios
sobre el precio de la leche Liconsa. Así, vemos que el 62.7% de los beneficiarios
considera que éste es regular, el 19% que es alto o muy alto, y 18% que es bajo o
muy bajo. Estos datos llaman la atención, puesto el precio de la leche Liconsa—
$3.50 por litro—es aproximadamente la mitad que el de otras leches comerciales
de alto consumo entre las familias beneficiarias y no beneficiarias, en particular
respecto de las marcas Lala y Alpura que hacen el grueso del mercado privado
relevante. Así, se esperaría que el precio de la leche Liconsa fuera considerado
como bajo o muy bajo por un mayor número de beneficiarios, por lo que sería
deseable hacer una investigación más profunda al respecto.
Cuadro C Grado de satisfacción del programa
ENCUESTA A BENEFICIARIOS
En su opinión, ¿… de la leche Liconsa es?
Calidad Sabor Nivel
nutricional
Precio
Total de localidades
Base: Total de Entrevistas 1629
Muy buena/Muy Alto (1) 18.29% 17.99% 19.81% 2.57%
Buena/Alto (2) 57.04% 56.00% 48.20% 16.47%
Regular (3) 22.91% 23.27% 26.14% 62.70%
Mala/Bajo (4) 0.94% 2.09% 2.59% 15.48%
Muy mala/Muy bajo (5) 0.45% 0.18% 0.70% 2.65%
No sabe 0.37% 0.47% 2.55% 0.14%
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En síntesis, a través de la encuesta hemos captado una serie de opiniones
genereale sy específicas que sugieren una amplia aprobación y satisfacción con el
programa entre la población objetivo, hecho que amerita ser reconocido como un
logro mayúsculo de la política social del Gobierno Federal.
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Conclusiones, recomendaciones y prospectiva
Primera. Los topes a la cobertura establecidos por la Sedesol y la SHCP limitan la
capacidad del PASL para atender a la población objetivo. Para calcular el tamaño
de ésta, se aplicó el vector de análisis discriminante de pobreza sobre las familias
con beneficiarios en la ENIGH-2000;15 el resultado fue de 5.7 millones de familias
en extrema pobreza, con 12.6 millones de niños menores de 12 años y 1.9
millones de adultos mayores de 60 años. Contrastando con esto, los límites fijados
para el total de beneficiarios fueron de 4.18 y 5.00 millones respectivamente para
2001 y 2002. Por lo tanto, es recomendable que en el futuro se eliminen o revisen
dichos topes para que el PASL pueda atender en mayor medida a la población
objetivo, de conformidad con sus Reglas de Operación y su propia capacidad
financiera.
Segunda. Las mayores causas de baja del padrón ocurren por tarjetas no
entregadas y por la inasistencia de los beneficiarios a los puntos de venta,
seguidos del cumplimento de la edad límite—12 años—de alguno de los menores
y el cumplimiento de la edad límite de todos los menores, de acuerdo con el
seguimiento al registro de altas y bajas al padrón. La alta tasa de bajas por
inasistencia comprobada se puede deber a varias causas: una deficiente
administración del padrón; falta de promoción del consumo de la leche por parte
de los promotores sociales; insuficiencia de ingreso monetario de las familias;
problemas de inseguridad pública cerca de las lecherías; migración de las familias
y problemas de ubicación geográfica de las lecherías.
Tercera. Las normas para la integración y las tareas asignadas a los Comités de
Beneficiarios no se cumplen cabal y consistentemente. El estudio de BIMSA, la
encuesta realizada y el análisis de las funciones y la estructura de incentivos
vigente, sugieren que diversas actividades que los miembros de los comités deben
15 Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares 2000
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realizar de acuerdo a las reglas del programa y al manual de operación
correspondiente, en muchos de los casos no se llevan a efecto. Este hecho es
especialmente importante en lo que toca a la vigilancia en la operación de las
lecherías—distribución de leche sólo a familias beneficiarias, checar la tarjeta y
corroborar la correcta entrega de litros. Este fenómeno seguramente se relaciona
con que el trabajo de los comités es voluntario, sin retribución económica e incluso
a veces ingrato, y se refleja en la constante rotación de sus miembros y en la
dificutad o falta de interés para integrarse, así como en el escaso conocimiento y
participación de los beneficiarios en las asambleas de elección. Por lo tanto, se
sugiere revisar las expectativas y funciones asignadas a éstos para empatarlas
mejor con sistemas de los incentivos y el monitoreo, a manera de adecuarse a las
necesidades y realidades de la operación y participación social en las lecherías y
puntos de venta.
Cuarta. El análisis de registros de quejas que reciben los diferentes actores que
intervienen en la operación (comités, concesionarios, y promotores) muestran
diversas irregularidades tales como malos tratos, condicionar la venta de la leche
a la compra de otros productos o bien a recibir una cooperación u obsequio, negar
la venta a un usuario acreditado, apertura y venta de leche fuera del horario
establecido, venta de leche a algún beneficiario por encima de la dotación
autorizada o a personas no beneficiarias. De acuerdo con los resultados de la
encuesta, un porcentaje considerable de beneficiarios afirmó haber testificado
alguna de estas irregularidades en el último año, siendo las más citadas: venta a
personas no beneficiarias, no se pudo adquirir leche ya que ésta se terminó y se
condicionó la venta a adquirir algún otro producto. Sin embargo solamente el 10%
de ellos canalizó dicha queja a través de alguno de los conductos establecidos por
Liconsa para esa finalidad. Por ello, los registros en oficinas centrales dan cuenta
de una muy baja incidencia de inconformidades, la cual no puede considerarse
representativa de la real magnitud de las irregularidades en la operación del PASL.
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Quinta. La industrialización de la leche, tanto en lo que se refiere a la producción
de leche como a la importación de materia prima, se dio de acuerdo a los criterios
establecidos en las reglas de operación y en la normatividad interna, permitiendo
cumplir con los objetivos de abasto a la par de contribuir a la salud financiera de
Liconsa.
Sexta. Liconsa ha incrementado su apoyo a los pequeños y medianos productores
nacionales de leche. Este hecho se manifiesta en la continuidad de la política de
comprar todos los excedentes de leche durante los meses de lluvia; en el
incremento del nivel de compras domésticas; y en el otorgamiento de un precio
mayor al que la industria nacional privada estaría dispuesta a pagar, incluso a
veces mayor al precio internacional de la leche.
Séptima. El precio promedio que se ha pagado por la leche en polvo en el
mercado internacional representa menos del 60% de su costo en el mercado
nacional. La constante disminución en el precio de la leche en polvo entre enero y
mayo así como la estabilidad en éste registrada hasta septiembre de 2002 junto
con las citadas ventajas del precio predominante en el mercado internacional han
representado factores favorables para que el programa se haya mantenido
autofinanciable a lo largo del último año, ya que se aprovechan los subsidios a la
producción de leche de otros países. Dado el déficit de producción de leche en
México, una reducción en el nivel de importaciones de Liconsa significaría
aumentar las importaciones del sector privado, provocando por ende una
transferencia directa de recursos del sector público al sector privado, que
redundaría en un aumento de los costos y en una reducción de la capacidad del
programa para otorgar beneficios a las familias en pobreza extrema.
Octava. Es necesario mejorar el seguimiento y la evaluación interna del programa.
Observamos que aún cuando Liconsa cuenta con un sistema de indicadores de
resultados y matiene un seguimiento a la información interna por dirección y
departamento, de acuerdo a las necesidades de cada una de ellos, los datos de la
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operación y los criterios de su procesamiento no facilitan la evaluación sistemática
y comprensiva, dejando pues áreas de oportunidad importantes para la toma de
decisiones globales. Por ello, se sugiere instaurar un sistema de monitoreo que
permita dar seguimiento y evaluar de manera permanente e integral tanto la
operación de las áreas de trabajo como la situación general del programa,
especialmente en materia de apego a reglas de operación, eficacia, eficiencia y
costo-efectividad.
Nóvena. Tanto los beneficiarios como los no beneficiarios perciben y expresan en
lo general una alta calidad en el servicio que brinda el Programa y un ejercicio
transparente en el otorgamiento de sus beneficios, como los sugieren los datos
recabados en la encuesta. De manera más específica, el aumento de la dotación
diaria, la posibilidad de ir a otra tortillería a recoger la dotación y el adecuado
mantenimiento y reparación de los aparatos lectores aparecen como las
principales áreas de oportunidad para aumentar la calidad percibida en el servicio.
Décima. La población objetivo percibe y expresa un alto grado de satisfacción
respecto del Programa. Los datos recabados en la encuesta sugieren un alto
aprecio por sus beneficios y operación, haciendo que le otorguen una calificación
promedio de 8.92 por parte de los beneficiarios y de 8.67 por parte de los no
beneficiarios. Además, si bien puede inferirse que hay cierto grado de
estigmatización social por efecto de recibir los beneficios del Programa, no se
advierte al momento que éste tenga un efecto significativamente negativo. Todo
ello indica una amplia aprobación y satisfacción general del Programa Tortilla
entre su población objetivo, que amerita ser reconocida como un logro mayúsculo
de la política social del Gobierno Federal.
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PROGRAMA DE ABASTO SOCIAL DE LECHE
EVALUACION DE ATENCIÓN, COBERTURA Y FOCALIZACIÓN
CUADROS RESUMEN
Presencia
Período Municipios Atendidos
Localidades Atendidas
Diciembre 2001 1,816 4,547 Marzo 2002 1,828 4,710 Junio 2002 1,831 4,729
Septiembre 2002 1,837 4,939 Diciembre 2002 1,837 4,958
Cobertura de Diciembre de 2001 a Diciembre de 2002
Indicador Familias (miles) Cobertura
respecto al grupo meta y que tiene
la necesidad Grupo meta o Familias Objetivo con base en el Sistema de
Puntaje de LICONSA. 6,307.9 -
Grupo meta la con necesidad insatisfecha o Familias Objetivo que
tienen la necesidad de recibir el beneficio (con niños menores a
los 12 años de edad y adultos de 60 años y más) con base el
Sistema de Puntaje de LICONSA.
5,719.8 -
Familias atendidas en diciembre del 2001 2,632.1 46%
Familias atendidas en marzo del 2002 2,618.2 45.7%
Familias atendidas en junio del 2002 2,656.7 46.4%
Familias atendidas en septiembre del 2002 2,744.8 48%
Familias atendidas en diciembre del 2002. 2,825.1 49.4%
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Focalización: Errores de Inclusión y Exclusión
Nacional (Eliminando familias en el Programa Oportunidades y en el Programa Tortilla)
Familia Elegible (No Pobre)
Familia No Elegible (Pobre)
Hogares sin el apoyo del Programa de Abasto Social de Leche. -
56.4% (error de
exclusión o subcobertura)
Hogares que reciben el apoyo del Programa de Abasto Social de Leche.
33.1% (error de inclusión
o fuga) -
Cobertura a Diciembre 2002
Indicador Personas (miles) Cobertura
Población objetivo de niños menores de 12 años de edad. 12,593.5
Niños menores de 12 años de edad atendidos por LICONSA. 4,452.5 35.6%
Población objetivo de adultos en plenitud de 60 años y más.
1,937.3
Adultos en plenitud de 60 años y más atendidos por LICONSA. 288.9 14.9%
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Capítulo III: Evaluación de Presencia, Cobertura y Focalización
A. Presencia de Liconsa en el país.
El Programa de Abasto Social de Leche (PASL), ha tenido un crecimiento
importante en su cobertura a partir del año 2002, debido al aumento en el número
de beneficiarios, al incremento de apertura de lecherías y puntos de venta del
Programa. Entre las principales razones del crecimiento, se observa que la
empresa mostró una sana situación financiera (como resultado de la estabilidad
cambiaria y de los precios internacionales de la tonelada de leche). Es necesario
señalar que Liconsa no recibió recursos fiscales en el año 2002, por lo que los
ingresos que se obtienen por la venta de la leche a las familias que integran el
padrón de beneficiarios y los convenios con el Instituto Nacional Indigenista (INI),
Programa Nacional de Jornaleros Agrícolas (PROJAG) y las casas de asistencia
social representan, en gran medida, la supervivencia del Programa.
Durante el año 2002, se fortaleció la presencia del PASL tanto en familias,
beneficiarios y puntos de atención, como en casi todas las entidades del país (con
excepción de los estados de Chiapas y Tamaulipas). En el Cuadro 6, se puede
apreciar el aumento en el número de municipios, localidades y puntos de atención
por el PASL. En este sentido, las lecherías y las unidades operativas se
incrementaron en 870 puntos, es decir, una variación del 11.4% y se amplió la
presencia en 411 localidades en tan sólo un año.
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Cuadro 6 Presencia de Liconsa
Periodo
Municipios Atendidos
Localidades Atendidas
Diciembre 2001
1,816
4,547
Marzo 2002
1,828
4,710
Junio 2002
1,831
4,729
Septiembre 2002
1,837
4,939
Diciembre 2002
1,837
4,958
Fuente: Subdirección de Padrón de Beneficiarios de Liconsa. El crecimiento más importante de puntos de atención y presencia en localidades
se registró en el periodo de junio a septiembre del 2002, debido a que la red de
lecherías y unidades operativas aumentó en 393 y 210 localidades en donde se
instaló al menos, una lechería respectivamente.
De esta manera, el aumento en la cobertura del PASL se concentró principalmente
en las zonas rurales (localidades menores de 2,500 habitantes) y en las ciudades
medias (localidades de 100 mil a menores de 500 mil habitantes). Por otro lado, el
menor número de aperturas de puntos de atención se ubicó en las localidades con
rangos de población de 10 mil a menores de 15 mil habitantes y en las grandes
ciudades (de un millón y más de habitantes).
B. Cobertura
La cobertura de un programa social se define como “...la proporción que existe
entre la población que forma parte del grupo meta, tiene la necesidad y recibe los
servicios, dividida por la población total del grupo meta que tiene la necesidad que
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el proyecto pretende atender.” 16 Es decir, la cobertura de un programa va a
determinar la proporción que representa el total de personas que cumplen con los
criterios de inclusión de un programa y además forman parte de éste, respecto a la
totalidad de la población que el propio programa debiera estar atendiendo,
considerando que se cumplan los criterios de inclusión y la necesidad insatisfecha
esté presente. Este indicador nos permite conocer la magnitud de la intervención
del programa sobre toda la población que requiere de su apoyo y es candidata a
recibirlo.
Para el caso de Liconsa, se entiende por grupo meta a la población objetivo del
PASL y que se encuentra en situación de pobreza con base en los criterios de
elegibilidad y de selección establecidos en el sistema de puntaje de Liconsa.
Con base en las Reglas de Operación 2002, del Programa de Abasto Social de
Leche, son población objetivo aquellas familias que tienen dentro de sus miembros
del hogar a niños menores de 12 años de edad, mujeres en periodo de gestación,
enfermos y discapacitados y adultos mayores (de 60 años y más), quienes
además deberán cumplir con los requisitos establecidos en dichas Reglas y que
justifiquen su condición de pobreza extrema.
En el inciso 4.4.1.2.-Transparencia, de las Reglas de Operación 2002, del
Programa de Abasto Social de Leche, se define que para ser beneficiario será
necesario evaluar la situación económica y social de las familias mediante un
sistema de puntaje. En dichas Reglas, textualmente se menciona lo siguiente:
“El sistema de puntaje calificará a las familias solicitantes para la obtención del
subsidio, considerando entre otros aspectos: el número de integrantes;
características de las viviendas; las condiciones sanitarias; posesión de bienes; total
16 Ernesto Cohen y Rolando Franco (1992). Evaluación de Proyectos Sociales. México. Edit. Siglo
Veintiuno Editores.
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de ingresos de los miembros; información sobre los alimentos; nivel educativo y
acceso a atención médica.”
A partir de diciembre del 2002, Liconsa cuenta con un nuevo sistema de puntaje,
el cual está en proceso de aplicación a cerca de 830 mil familias (de familias ya
con el beneficio y solicitantes del subsidio) como resultado del “Operativo de
Actualización y Depuración del Padrón de Beneficiarios”, que se levantó de
septiembre a diciembre del 2002. El nuevo sistema de puntaje de Liconsa se
elaboró considerando la técnica estadística de regresión logística, aunque en
algunos programas sociales todavía se sigue aplicando la técnica de análisis
discriminante que forma parte del método de análisis multivariado.
El análisis discriminante permite predecir la pertenencia a una clase de
observación particular, con base en un conjunto de variables predictorias. El
objetivo básico de esta técnica es producir una regla o un esquema de
clasificación (familia pobre o no pobre), que ayude a obtener las probabilidades de
estos dos grupos. Este sistema de puntaje discriminante tiene actualmente 18
variables socioeconómicas que miden aspectos tales como características
demográficas, ingresos familiares, gasto en alimentos, escolaridad, disponibilidad
de bienes, características de construcción de la vivienda, hacinamiento y
satisfacción de servicios públicos. Debido a que en el “Operativo de Actualización
del Padrón de Beneficiarios”, sólo se llegó a depurar a un tercio del padrón de
familias del PASL, el análisis de cobertura y focalización se realizará
exclusivamente con el sistema de puntaje de análisis discriminante.
Con el propósito de determinar a las familias objetivo de Liconsa (grupo meta) que
deberían ser las atendidas por el Programa de Abasto Social de Leche, se aplicó
el sistema de puntaje a la información de las familias de la última Encuesta
Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2000 (ENIGH-2000), levantada por
el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). Se tomó para
este análisis la ENIGH-2000, debido a que contaba con información de las 18
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variables con las que está concebido el sistema de puntaje de Liconsa;
adicionalmente la encuesta tiene información de los hogares sobre el monto, la
estructura y la distribución de los ingresos, en efectivo o en especie de las
diferentes fuentes que la componen (remuneraciones, renta empresarial, renta de
la propiedad, ingresos por cooperativas, transferencias, etc.). Por otra parte,
considera además el monto y el destino de los gastos, ya sea en bienes de
consumo no duradero (alimentos, bebidas, etc.) o en bienes de consumo duradero
para consumo privado del hogar (inmuebles, automóviles, etc.). También se
obtiene información adicional sobre la infraestructura de la vivienda, la
composición de los hogares, así como la actividad económica de cada uno de sus
miembros. Con estos datos es posible evaluar los niveles de bienestar de la
población y permite obtener el grupo meta a donde se debe dirigir el Programa de
Abasto Social de Leche con base en su propio sistema de puntaje.17
Al aplicar el sistema de puntaje de Liconsa a los casi 23.5 millones de hogares que
presenta el dato expandido de la ENIGH-2000, existen aproximadamente 6.3
millones de hogares que forman parte de la población objetivo de Liconsa, no
obstante que sólo 5.7 millones tienen la necesidad de recibir el beneficio del
programa, ya que cuentan con niños menores de 12 años y adultos mayores (de
60 años de edad).18
17 Es importante mencionar que no se hace un análisis de la probabilidad, contribución y explicación de las variables consideradas en el sistema de puntaje de Liconsa sobre el problema de la pobreza extrema y que tan efectivo es para identificar a las familias con mayores niveles de indigencia. 18 No se estimó la población objetivo de los discapacitados y/o enfermos y a las madres en periodo de gestación, debido a que no se determinó en la ENIGH-2000.
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Cuadro 7 Cobertura de Liconsa de diciembre del 2001 a diciembre del 2002
Descripción
Familias (en
miles)
Cobertura respecto
al grupo meta y que tiene la necesidad
Grupo meta o Familias Objetivo con base en el Sistema de Puntaje de Liconsa.
6,307.9
-
Grupo meta la con necesidad insatisfecha o Familias Objetivo que tienen la necesidad de recibir el beneficio (con niños menores a los 12 años de edad y adultos de 60 años y más) con base el Sistema de Puntaje de Liconsa.
5,719.8
-
Familias atendidas en diciembre del 2001 2,632.1 46.0% Familias atendidas en marzo del 2002 2,618.2 45.7% Familias atendidas en junio del 2002 2,656.7 46.4% Familias atendidas en septiembre del 2002
2,744.8 48.0%
Familias atendidas en diciembre del 2002. 2,825.1 49.4% Fuente: Elaboración propia con base en la ENIGH-2000 y con información de Liconsa.
De esta manera, el Programa de Abasto Social de Leche, tenía una cobertura en
diciembre del año 2001 del 46.0% de las familias objetivo, que presentaban la
necesidad de recibir el beneficio de la leche con alto contenido nutricional a precio
por debajo del mercado y que contaban al menos con un miembro que era un niño
menor a los 12 años y/o un adulto de 60 años de edad. Sin embargo, la cobertura
se incrementó en 3.4 puntos porcentuales para diciembre del 2002, debido
principalmente al aumento en el padrón de 193,422 familias en tan sólo un año
(ver Cuadro 7). Con ello, el PASL ya casi cubre a la mitad de las familias objetivo
con la necesidad del subsidio. No obstante, el dato del porcentaje de cobertura
debe tomarse con mucha reserva, ya que todavía se ubican 1.1 millones de
familias beneficiarias del PASL de la zona metropolitana de la Ciudad de México,
donde no se aplica el sistema de puntaje; debe señalarse que de septiembre a
diciembre del 2002 se aplicó la nueva cédula socioeconómica denominada
“Registro de Información” y el sistema de puntaje a casi 300 mil familias de la zona
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metropolitana de la Ciudad de México, demostrándose un gran avance en la
depuración del padrón de beneficiarios del PASL.
Con relación a los grupos y tipos de población que son beneficiados por el
Programa, en el cuadro 8 se presenta la población objetivo que existe en el país
(niños menores de 12 años de edad y los adultos en plenitud de 60 años de edad),
así como la cobertura que tiene Liconsa a nivel nacional sobre esta población. Los
datos señalan que el Programa de Abasto Social de Leche, atiende a uno de cada
tres niños menores de 12 años que es grupo focal o meta.
En diciembre del 2001 la cobertura de los niños menores de 12 años era del
33.6% respecto a la población objetivo, y se incrementó en 2 puntos porcentuales
al llegar a 35.6% para diciembre del 2002 (la cobertura de los niños aumentó en
216 mil niños menores de 12 años). Con estos resultados, se ratifica que los niños
menores de 12 años representan la base más importante de la atención del PASL.
Cuadro 8 Población Objetivo y Cubierta por Liconsa
Grupo de Población
Personas (en
miles)
Cobertura Población objetivo de niños menores de 12 años de edad
12,593.5
-
Niños menores de 12 años de edad atendidos por Liconsa Diciembre del 2001 Marzo del 2002 Junio del 2002 Septiembre del 2002 Diciembre del 2002
4,236.4 4,215.9 4,233.8 4,342.2 4,452.5
33.6% 33.5% 33.6% 34.5% 35.6%
Población objetivo de adultos en plenitud de 60 años y más
1,937.3
-
Adultos en plenitud de 60 años y más atendidos por Liconsa Marzo del 2002 Junio del 2002 Septiembre del 2002 Diciembre del 2002
224.8 243.3 269.8 288.9
11.6% 12.6% 13.9% 14.9%
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Fuente: Elaboración propia con base en la ENIGH-2000 y con información de Liconsa.
En cuanto a los adultos mayores, el PASL cubre a casi el 15% de la población
objetivo, gracias al crecimiento del 28% en el número de beneficiarios
correspondientes a este grupo registrado entre marzo y diciembre del año 2002.
Es necesario mencionar que en la política social se ubican otros programas
sociales (Programa Desarrollo Humano Oportunidades, INAPAM, DIF, etc.) que
pudieran estar atendiendo a esta población objetivo.
i) Determinación de la Cobertura de Liconsa
Para el año 2002, los lineamientos generales referentes a la cobertura de Liconsa
que se publicaron en las Reglas de Operación del Programa de Abasto Social de
Leche, sufrieron modificaciones importantes. Entre los principales cambios que se
registraron, se hace referencia a que la población objetivo establecida en las
Reglas de Operación del 2000 y 2001, eran exclusivamente los niños menores de
12 años. Para las Reglas de Operación 2002, ya se permitió la entrada al padrón
de beneficiarios de Liconsa, a los adultos mayores de 60 años además de las
mujeres embarazadas y los discapacitados y/o enfermos.
Por otro lado, a partir del 2002 el PASL tenía la opción de incorporar a su padrón a
beneficiarios en localidades donde opera el Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades, aunque la exclusión continúa a nivel de familias. Es decir, una
familia que fuera atendida tanto por Liconsa como por Oportunidades tendría que
darse de baja del PASL, debido a que Oportunidades tiene prioridad por ser un
Programa más integral.
En el cuadro 9, se observa como Liconsa ha utilizado diferentes criterios para
determinar su focalización geográfica, en donde se presenta un comparativo sobre
las modificaciones que se han hecho sobre la cobertura de Liconsa en las Reglas
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de Operación del Programa de Abasto Social de Leche, en los años del 2000,
2001 y 2002.
Otro aspecto importante que resalta en las modificaciones de las Reglas de
Operación del 2002 respecto a otros años, se relaciona con que a partir del 2001 y
2002, la presencia del PASL ya no se restringe a las localidades o áreas
geográficas de alta y muy alta marginación.
Cuadro 9
Modificaciones a los Lineamientos de Cobertura de Liconsa, con base en las Reglas de Operación 2000, 2001 y 2002.
Reglas de Operación 2000 Reglas de Operación 2001 Reglas de Operación 2002 “La población objetivo la constituyen las familias en pobreza extrema con niños menores de doce años de edad, que habiten en comunidades marginadas de las zonas urbanas y suburbanas, y rurales marginadas donde no opere el Progresa de todo el país, cuyo titular será la madre, o en su ausencia algún familiar adulto que se encargue de la alimentación de los niños.” “Asimismo, las familias que se incorporen al padrón, deberán ubicarse en localidades o áreas geográficas con alta y muy alta marginación. De esta manera, la transferencia de ingreso se orienta a las familias que más lo necesitan.”
“La unidad de atención son familias en pobreza extrema con niños menores de doce años y que habitan en localidades y/o zonas urbanas, suburbanas y rurales marginadas que no sean atendidas por el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA).”
“La población beneficiaria del Programa de Abasto Social de Leche se encuentra ubicada en localidades y/o urbanas, semiurbanas y rurales marginadas de las 32 entidades federativas.” “Para instalar puntos de venta de leche se identifican las localidades o zonas susceptibles de atender, con base en la regionalización prioritaria que establece la SEDESOL y la información disponible de Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), y del Consejo Nacional de Población (CONAPO).” “El Programa de Abasto Social de Leche considerará como unidad susceptible de atención a las familias con miembros menores de doce años, a las mujeres en periodo de gestación, a los enfermos y/o discapacitados y a los adultos en plenitud, que cumplan con los requisitos que justifiquen su condición de pobreza extrema.
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62
De esta manera, para evaluar la cobertura de Liconsa se utilizó en el año 2000 el
Índice de Marginación por Localidad elaborado por el Consejo Nacional de
Población (CONAPO); dicho índice permite identificar el impacto global de las
carencias que padecen algunos grupos de población que viven en áreas
geográficas determinadas, debido a las condiciones precarias de la vivienda, la
falta de acceso a la educación, los bajos ingresos recibidos por remuneraciones y
el no disfrute de los servicios públicos (agua entubada, energía eléctrica y
drenaje).19
Dentro de los principales beneficios de la utilización de los índices de marginación,
se encuentra la identificación de un número importante de carencias en unidades
geográficas, que permiten ubicar asentamientos humanos con altos niveles de
concentración de necesidades básicas insatisfechas. Por otro lado, el índice de
marginación es una herramienta que sirve para apoyar la toma de decisiones para
la atención de la población que habita en localidades con elevados niveles de
rezago social. La eficiencia de aplicar el índice de marginación, es muy alta si se
toma en cuenta la simpleza relativa de su administración y el bajo costo que ello
implica.
Sin embargo, existen limitaciones al focalizar con los índices de marginación, ya
que un problema recurrente en política social es asumir que el índice del
CONAPO, frecuentemente utilizado como criterio de elegibilidad para focalizar
geográficamente las regiones a beneficiar, resulta suficiente para atacar una
deficiencia social, rezago social o problema de desnutrición, pero existen errores
evidentes al utilizar el índice desde esta perspectiva. En el caso de Liconsa, el
índice de marginación del CONAPO, presenta las carencias básicas de áreas
geográficas e incorpora indicadores de una diversidad de dimensiones (educación,
condiciones de la vivienda, ingresos por trabajo, acceso a servicios como agua
19 Consejo Nacional de Población. Índices de Marginación, 2000. Primera edición, diciembre del
2001.
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entubada, energía eléctrica y drenaje, población rural, etcétera), lo que implica que
el grado del índice es más alto o bajo dependiendo de la profundidad de la
carencia que representan todas las variables en el índice resumen.
Si un gobierno provee de alimentos con alto contenido nutricional a un área de
muy alta marginación, constituyendo con este criterio la única base de su
estrategia de combate a la desnutrición, seguramente existirá ineficiencia e
ineficacia. Además, existe la posibilidad de que en un municipio o alguna localidad
de baja o muy baja marginación, en alguna de las variables que comprende el
índice de marginación, registre una carencia muy alta en otro factor y su población
pudiera ser excluida de los beneficios de cualquier programa social.
Además, el índice de marginación no permite evaluar los avances o retrocesos
que se tienen en materia de combate a la desnutrición, principalmente porque
algunas dimensiones cuentan con más peso en la ponderación del índice, lo que
impide conocer el impacto que tiene algún programa nutricional en la población
beneficiada.
ii) Análisis de la Ubicación de los Puntos de Atención de Liconsa
En el año 2002, se presentó un extraordinario crecimiento tanto en el número de
beneficiarios y familias, como en los puntos de atención del Sistema Liconsa.
Cabe subrayar que desde 1995, no se había registrado un incremento tan
significativo en la cobertura del PASL.
En este sentido, a partir del año de 1997 con la incorporación del Programa de
Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA, hoy Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades) como parte central del combate a la pobreza y eje
principal de la política social, el PASL registró una caída en su presencia. Sin
embargo, en el 2001 comenzó un nuevo ciclo de Liconsa al revalorarse su
contribución como programa nutricional y de reducción de la pobreza.
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64
El PASL contaba para diciembre del 2002 con 8,477 puntos de atención, es decir,
870 más que los identificados en diciembre del 2001, con una variación porcentual
positiva del 11.4% tan sólo en un año. La contribución más importante de este
incremento se debió al crecimiento del abasto comunitario (lecherías), ya que el
93.1% del aumento de los puntos de atención, se relaciona con el crecimiento de
las lecherías del PASL (810 puntos de atención). Respecto a las unidades
operativas de los convenios20 que tiene el PASL sólo aumentaron en 60 puntos.
El análisis de puntos de atención por entidad federativa en el año 2002, refleja que
en donde se registraron las mayores variaciones de crecimiento fueron en los
estados de Sinaloa, Veracruz, Tabasco, Guanajuato, Durango y Zacatecas.
Respecto a las entidades en las que se presentaron los menores crecimientos se
ubicaron en Yucatán, Chiapas, Distrito Federal, Michoacán, Baja California Sur,
Oaxaca y Nuevo León (ver Cuadro 10). Es necesario mencionar que dentro de los
estados más pobres del país (Oaxaca y Chiapas) se observa retroceso o un
discreto crecimiento de lecherías; sin embargo, es preciso señalar que la leche
tiene un costo para el beneficiario, lo que podría no motivar a un número
importante de familias de los estados más marginados por la falta de poder
adquisitivo para la compra de leche. Esta sería entonces, una buena razón que
explicaría el pequeño o nulo aumento de puntos de atención en estas entidades.
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Cuadro 10 Cobertura del Programa de Abasto Social de Leche
Periodo
Puntos de Atención*
Lecherías
Unidades
Operativas Diciembre 2001
7,607
6,104
1,503
Marzo 2002
7,901
6,259
1,642
Junio 2002
8,018
6,435
1,583
Septiembre 2002
8,411
6,734
1,677
Diciembre 2002
8,477
6,914
1,563
Fuente: Subdirección de Padrón de Beneficiarios de Liconsa. *Incluye lecherías y unidades operativas de convenios. Con relación a la cobertura del abasto comunitario por tipo de contrato, se observa
en el cuadro 11 que el mayor incremento de puntos de atención se registró en la
distribución mercantil, debido a que de diciembre del 2001 a diciembre del 2002
este tipo de contrato tuvo un alza de 600 lecherías, es decir, casi 7 de cada 10
aperturas fueron por el tipo de distribución mercantil.
Cabe resaltar que el canal DICONSA, tuvo una moderada participación en los
nuevos puntos de atención, ya que sólo 120 tiendas más se integraron al PASL.
Este pequeño crecimiento de DICONSA en la apertura de lecherías, es digno de
un análisis más minucioso, sobre todo en estos momentos en que se habla mucho
sobre la fusión que se pudiera presentar entre Liconsa y DICONSA, debido a que
se hubiera pensado en una mayor participación e interacción entre estos dos
programas, a pesar de que los datos de cobertura demuestran lo contrario. 20 Es importante señalar que no se pretende hacer una evaluación de los convenios interinstitucionales por pertenecer a otros programas sociales.
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Cuadro 11 Crecimiento de los Puntos de Atención de Diciembre 2001 a Diciembre 2002
Estados
Puntos de Atención
(diciembre del 2001)
Puntos de Atención
(diciembre del 2002)
Incremento de Puntos de
Atención
Variación %
Aguascalientes 76 80 4 5.3 Baja California 89 103 14 15.7 Baja California Sur 68 70 2 2.9 Campeche 103 120 17 16.5 Coahuila 114 134 20 17.5 Colima 68 81 13 19.1 Chiapas 640 627 -13 -2.0 Chihuahua 193 223 30 15.5 Distrito Federal 564 572 8 1.4 Durango 201 250 49 24.4 Guanajuato 146 184 38 26.0 Guerrero 325 369 44 13.5 Hidalgo 302 325 23 7.6 Jalisco 244 283 39 16.0 México 830 910 80 9.6 Michoacán 249 259 10 4.0 Morelos 99 104 5 5.1 Nayarit 148 177 29 19.6 Nuevo León 226 235 9 4.0 Oaxaca 684 714 30 4.4 Puebla 348 369 21 6.0 Querétaro 73 77 4 5.5 Quintana Roo 82 94 12 14.6 San Luis Potosí 268 299 31 11.6 Sinaloa 118 215 97 82.2 Sonora 108 122 14 13.0 Tabasco 181 255 74 40.9 Tamaulipas 157 172 15 9.6 Tlaxcala 90 101 11 12.2 Veracruz 369 531 162 43.9 Yucatán* 298 242 -56 -18.8 Zacatecas 146 180 34 23.3 Nacional 7,607 8,477 870 11.4
Fuente: Subdirección de Padrón de Beneficiarios. * La mayor reducción de puntos de atención se debió al cierre de Unidades Operativas de los
Convenios Interinstitucionales. En cuanto al tipo de contrato por concesión mercantil, que es el que predomina
principalmente en las zonas urbanas y en el que se cubre a casi 2 de cada 3
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beneficiarios del PASL, aumentó en 79 puntos de atención de diciembre del 2001
a diciembre del 2002.
Cuadro 12
Cobertura del Programa de Abasto Social de Leche por Canal de Venta
Periodo
Concesión Mercantil
Distribución
Mercantil
DICONSA
En Proceso de Contratación
Diciembre 2001
1,988
1,650
2,409
57
Marzo 2002
2,016
1,752
2,434
57
Junio 2002
2,036
1,866
2,421
112
Septiembre 2002
2,057
2,113
2,484
80
Diciembre 2002
2,067
2,250
2,529
68
Fuente: Subdirección del Padrón de Beneficiarios de Liconsa.
El aumento de puntos de venta se ubicó principalmente en las localidades
menores a los 2,500 habitantes con 293, por lo que un tercio del crecimiento de
lecherías a nivel nacional se realizaron en el canal rural. En el otro rango de
localidades en el que se registró el mayor incremento de puntos de atención, de
100 mil a 499,999 habitantes, se instalaron 178 lecherías. El menor crecimiento de
lecherías se ubicó en las localidades con rangos de población de 10 mil a las
menores a los 15 mil habitantes y en las localidades de un millón y más de
habitantes.
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68
Cuadro 13 Puntos de Atención del Programa de Abasto Social de Leche
por Tamaño de la Localidad
Periodo
Menores a 2,500 Hab.
De 2,500 a 4,999 hab.
De 5,000 a 9,999 hab.
De 10,000 a 14,999 hab.
Diciembre 2001 2,832 775 595 241 Marzo 2002 2,875 793 598 246 Junio 2002 2,992 800 600 253 Septiembre 2002 3,158 842 641 253 Diciembre 2002 3,125 850 645 257 Crecimiento de Dic. 2001 a Dic. 2002 Var. %
293
33.3
75
8.5
50
5.7
16
1.8 Fuente: Subdirección de Padrón de Beneficiarios de Liconsa. Dentro de las entidades federativas, a diciembre del 2002 el Estado de México
tenía el mayor número de puntos de venta con 910, le seguían Oaxaca con 714,
Chiapas con 627, Distrito Federal con 572 y Veracruz con 531.
En términos relativos, las lecherías ubicadas en las zonas rurales (localidades
menores a los 2,500 habitantes) contaban con 1 de cada 4 puntos de atención del
PASL. En cambio, en las localidades de 1 millón y más de habitantes sólo se
encontraban una de cada 20 lecherías de Liconsa.
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Cuadro 14
Puntos de Atención del Programa de Abasto Social de Leche por Tamaño de la Localidad
Periodo
De 15,000 a 49,999 hab.
De 50,000 a 99,999 hab.
De 100,000 a 499,999 hab.
De 500,000 a 999,999 hab.
De 1,000,000 y más hab.
Diciembre 2001 531 221 1,227 672 488 Marzo 2002 541 234 1,270 695 491 Junio 2002 562 252 1,314 732 502 Septiembre 2002 611 272 1,372 738 513 Diciembre 2002 632 280 1,405 743 526 Crecimiento de Dic. 2001 a Dic. 2002 Var. %
101
11.5
59
6.7
178
20.2
71
8.1
38
4.3 Fuente: Subdirección de Padrón de Beneficiarios de Liconsa. Respecto a las localidades menores a los 2,500 habitantes, existen estados en
donde la gran mayoría de los puntos de atención se ubican en las zonas rurales.
En este caso se encuentran las entidades de Hidalgo (con el 72.3% de sus
lecherías en estas áreas), San Luis Potosí (66.6%), Oaxaca (65.7%), Chihuahua
(61.9%), Chiapas (57.3%) y Sonora (57.3%). En el año 2002 se han realizado
estudios en Liconsa, con la intención de verificar la factibilidad de desaparecer el
canal rural del padrón de beneficiarios del PASL; si se confirma dicha información,
una parte importante de los puntos de atención de las 6 entidades señaladas
anteriormente y otros 4 estados, reducirían enormemente su infraestructura de
cobertura y su padrón, por lo que si se presenta esta situación, podrían
desaparecer las representaciones de Liconsa en esas entidades.
En los cuadros 15 y 16, se observa la participación porcentual de los puntos de
atención por tamaño de la localidad. A pesar de que la mayor parte de las
lecherías se ubican en las comunidades rurales, han perdido un peso importante.
Sin embargo, las lecherías identificadas en las localidades de 15 mil a 49,999
habitantes registraron un crecimiento relativo considerable, así como en los puntos
de venta de localidades de 100 mil a 499,999 habitantes.
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Cuadro 15 Ubicación de los Puntos de Atención por Tamaño de la Localidad
(en porcentajes)
Periodo
Menores a 2,500 Hab.
De 2,500 a 4,999 hab.
De 5,000 a 9,999 hab.
De 10,000 a 14,999 hab.
Diciembre 2001 37.55 10.22 7.85 3.18 Marzo 2002 37.13 10.24 7.72 3.18 Junio 2002 37.37 9.99 7.49 3.16 Septiembre 2002 37.60 10.02 7.63 3.01 Diciembre 2002 36.93 10.04 7.62 3.04
Fuente: Subdirección de Padrón de Beneficiarios de Liconsa.
Cuadro 16 Ubicación de los Puntos de Atención por Tamaño de la Localidad
(en porcentajes)
Periodo
De 15,000 a 49,999 hab.
De 50,000 a 99,999 hab.
De 100,000 a 499,999 hab.
De 500,000 a 999,999 hab.
De 1,000,000 y más hab.
Diciembre 2001 7.00 2.91 16.18 8.86 6.44 Marzo 2002 6.99 3.02 16.40 8.98 6.34 Junio 2002 7.02 3.15 16.41 9.14 6.27 Septiembre 2002 7.27 3.24 16.33 8.79 6.11 Diciembre 2002 7.47 3.31 16.60 8.78 6.22 Fuente: Subdirección de Padrón de Beneficiarios de Liconsa.
iii) Presencia de Liconsa, con base en el grado de marginación
de la localidad
Con relación al comportamiento de la ubicación de los puntos de atención de
Liconsa, de acuerdo con el grado de marginación de la localidad, del periodo de
diciembre 2001 a diciembre 2002, se tienen los siguientes señalamientos:
• Liconsa incrementó de manera discreta su atención en las localidades de alta y
muy alta marginación al aumentar en 170 lecherías su presencia en las
comunidades más marginadas del país. De esta manera, el incremento de
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puntos de atención en estas localidades representó el 19.3% del crecimiento
de lecherías durante ese lapso (ver Cuadro 17).
• A pesar del aumento de la presencia del PASL en las localidades de alta y muy
alta marginación, se tuvo una reducción de 1.3 puntos porcentuales en la
participación del total de puntos de atención (ver Cuadro 18).
Cuadro 17 Ubicación de los Puntos de Atención Liconsa,
de acuerdo al Grado de Marginación de la localidad.
Periodo
En localidades con alta y muy
alta marginación
En localidades con media
marginación
En localidades con baja y muy baja
marginación Diciembre 2001 2,384 1,266 3,900 Marzo 2002 2,411 1,293 4,008 Junio 2002 2,480 1,329 4,166 Septiembre 2002 2,599 1,422 4,347 Diciembre 2002 2,554 1,454 4,425
Con relación al análisis en números absolutos, en el cuadro 17 se observa la
distribución de puntos de venta por grado de marginación de las localidades en
donde se encuentran las lecherías Liconsa. De diciembre 2001 a diciembre 2002,
Liconsa aumentó en 188 las lecherías localizadas en comunidades con el grado
de media marginación. En los puntos de venta en localidades con baja y muy baja
marginación, se presentó un aumento en 525 puntos de venta.
Cuadro 18 Ubicación de los Puntos de Atención Liconsa,
de acuerdo al Grado de Marginación de la localidad (porcentajes)
Periodo
% de localidades con alta y muy
alta marginación
% de localidades con media
marginación
% de localidades con baja y muy
baja marginación Diciembre 2001 31.57 16.77 51.66 Marzo 2002 31.27 16.77 51.97 Junio 2002 31.09 16.66 52.24 Septiembre 2002 31.06 16.99 51.95 Diciembre 2002 30.29 17.24 52.47
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En lo que corresponde a las variaciones porcentuales, destaca el 14.9% de
incremento en puntos de atención ubicados en localidades de media marginación.
En cambio, el crecimiento de las lecherías en comunidades con alta y muy alta
marginación fue por debajo de la variación registrada a nivel nacional.
Cuadro 19
Variación Porcentual de las Lecherías del Sistema Liconsa, de Acuerdo al Criterio de Marginación de la localidad.
Periodo
En localidades con alta y muy
alta marginación
En localidades con media
marginación
En localidades con baja y muy baja
marginación
Total
Dic. 2001 a Dic. 2002
7.13%
14.85%
13.46%
11.40%
iv) Beneficiarios atendidos por Liconsa, de acuerdo al Tamaño de
la Localidad.
En cuanto al número de familias beneficiadas por el Programa de Abasto Social de
Leche, los mayores aumentos se presentaron en las localidades con rangos de
población de 100 mil a las menores de 500 mil habitantes (ciudades medias), que
es donde se concentra el número más importante de familias atendidas por el
PASL. De diciembre del 2001 a diciembre del 2002, existe un incremento de
17,598 familias en las localidades menores de 2,500 habitantes, lo que equivalía a
una variación de 8.2%; en cambio, en las poblaciones de 2,500 a 14,999
habitantes, el aumento en el número de familias fue de tan sólo 13,043.
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Cuadro 20 Familias Beneficiarias de Liconsa por Tamaño de la Localidad
(en porcentajes)
Periodo
Menores a 2,500 Hab.
De 2,500 a 4,999 hab.
De 5,000 a 9,999 hab.
De 10,000 a 14,999 hab.
Diciembre 2001 213,994 149,259 165,706 82,652 Marzo 2002 214,531 148,392 161,345 80,484 Junio 2002 214,472 149,906 159,977 82,262 Septiembre 2002 229,456 156,246 164,608 85,326 Diciembre 2002 231,592 157,769 165,798 87,093
Fuente: Subdirección de Padrón de Beneficiarios de Liconsa. Para el periodo señalado anteriormente, las localidades con rango de población de
50 mil a menores de 100 mil habitantes se presentaron las variaciones
porcentuales más altas con el 17.9% y con un crecimiento del padrón de casi 35
mil familias. En las zonas urbanas con localidades de un millón y más de
habitantes se registró un aumento de cerca de 32 mil familias, con una variación
de 5.5%.
Cuadro 21 Familias Beneficiarias de Liconsa por Tamaño de la Localidad
(en porcentajes)
Periodo
De 15,000 a 49,999 hab.
De 50,000 a 99,999 hab.
De 100,000 a 499,999 hab.
De 500,000 a 999,999 hab.
De 1,000,000 y más hab.
Diciembre 2001 216,711 91,304 726,264 403,845 578,788 Marzo 2002 212,523 91,279 728,765 404,968 574,761 Junio 2002 216,034 94,856 741,604 413,344 583,052 Septiembre 2002 226,778 100,411 762,765 421,478 596,435 Diciembre 2002 237,972 107,122 786,978 438,778 610,784 Fuente: Subdirección de Padrón de Beneficiarios de Liconsa. Respecto a los incrementos en el número de beneficiarios, el mayor aumento en
términos absolutos se registró en las ciudades de 100 mil a menores de 500 mil
habitantes, con 86,369 beneficiarios para el mismo periodo referido anteriormente.
Sin embargo, la variación porcentual más alta se observa en las localidades de 50
mil a menores de 100 mil habitantes con un aumento del 15.9%.
Cuadro 22
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Crecimiento en el número de Familias Beneficiarias por Tamaño de la Localidad
Periodo
Menores a 2,500
hab. (rurales)
De 2,500 a 14,999
hab. (mixta)
15,000 y más
(urbanas) Diciembre 2001 vs Diciembre 2002
17,598
13,043
164,722
Variación (%)
8.2%
3.3%
8.2%
No obstante que la gran mayoría de las lecherías se abrieron en las localidades
rurales (localidades menores a los 2,500 habitantes), los aumentos en el número
de beneficiarios y familias atendidas no se dieron en la misma proporción como se
demuestra en los cuadros 20, 21, 22 y 23.
Por otro lado, se observa que existe una reducción en la variación porcentual en
los beneficiarios que se ubican en las localidades de 2,500 a 14,999 habitantes.
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Cuadro 23 Beneficiarios de Diciembre 2001 a Diciembre 2002
Estados
Beneficiarios
(diciembre del 2001)
Beneficiarios
(diciembre del 2002)
Variación %
Aguascalientes 38,494 35,529 -7.7 Baja California 29,543 38,602 30.7 Baja California Sur 16,145 17,638 9.2 Campeche 23,383 25,754 10.1 Coahuila 42,176 65,480 55.3 Colima 25,902 26,057 0.6 Chiapas 99,470 89,515 -10.0 Chihuahua 42,045 46,374 10.3 Distrito Federal 976,715 1,010,608 3.5 Durango 86,186 96,354 11.8 Guanajuato 118,704 142,015 19.6 Guerrero 86,741 102,018 17.6 Hidalgo 182,537 175,311 -3.9 Jalisco 175,439 208,867 19.1 México 1,406,158 1,443,273 2.6 Michoacán 177,923 172,643 -2.9 Morelos 77,523 79,447 2.5 Nayarit 46,639 50,734 8.8 Nuevo León 68,260 67,933 -0.5 Oaxaca 89,287 90,713 1.6 Puebla 102,214 108,488 6.1 Querétaro 47,011 54,729 16.4 Quintana Roo 28,710 30,764 7.2 San Luis Potosí 81,200 91,333 12.5 Sinaloa 35,276 61,558 74.5 Sonora 27,967 44,126 36.6 Tabasco 43,439 51,829 19.3 Tamaulipas 45,505 41,625 -8.5 Tlaxcala 51,344 55,109 7.3 Veracruz 157,306 177,339 11.3 Yucatán 54,211 54,555 0.6 Zacatecas 66,041 77,803 17.8 Nacional 4,549,494 4,834,123 5.9
Fuente: Subdirección de Padrón de Beneficiarios.
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Cuadro 24 Beneficiarios por Tamaño de la Localidad
Periodo
Menores a 2,500 Hab.
De 2,500 a 4,999 hab.
De 5,000 a 9,999 hab.
De 10,000 a 14,999 hab.
Diciembre 2001 450,036 275,633 303,642 151,646 Marzo 2002 448,866 272,473 293,986 147,645 Junio 2002 451,558 275,068 290,762 150,639 Septiembre 2002 479,359 287,935 298,631 155,464 Diciembre 2002 478,984 287,525 298,717 157,746
Fuente: Subdirección de Padrón de Beneficiarios de Liconsa. Con el análisis de datos anteriormente expuesto, se puede afirmar que es en las
zonas urbanas en donde se siguen dando las mayores incorporaciones al padrón
del Programa de Abasto Social de Leche, a pesar de que existe un aumento en la
apertura de lecherías en las localidades menores de 2,500 habitantes. En este
sentido, habría que darle prioridad a maximizar el beneficio y minimizar los costos
de operación y distribución del Programa.
Cuadro 25 Beneficiarios por Tamaño de la Localidad
Periodo
De 15,000 a 49,999 hab.
De 50,000 a 99,999 hab.
De 100,000 a 499,999 hab.
De 500,000 a 999,999 hab.
De 1,000,000 y más hab.
Diciembre 2001 398,587 169,797 1,215,487 671,062 906,925 Marzo 2002 390,586 168,806 1,219,781 673,383 900,082 Junio 2002 395,379 175,458 1,232,244 686,740 908,833 Septiembre 2002 412,704 184,791 1,260,980 697,271 925,207 Diciembre 2002 431,371 196,789 1,301,856 729,936 946,976 Fuente: Subdirección de Padrón de Beneficiarios de Liconsa.
En cuanto al promedio de beneficiarios por lecherías se observan aspectos
importantes: por ejemplo, en el Distrito Federal, el Estado de México, Guanajuato,
Morelos y Jalisco se registraron los promedios más altos, aunque en el Estado de
México se presentó una caída significativa. En contraste, los promedios más bajos
se delinearon precisamente en donde predomina el canal rural: Oaxaca y Chiapas.
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77
Cabe resaltar los casos de Sonora y Coahuila, quienes arrojan las variaciones
más altas entre diciembre del 2001 y diciembre del 2002, como resultado del
aumento que tuvieron en sus padrones.
Los estados de Veracruz, Tamaulipas, Colima, Tabasco, Aguascalientes, Hidalgo,
Durango y Nayarit presentaron las variaciones negativas más altas en su
promedio de beneficiarios. En el caso de Veracruz existió un incremento en la
apertura de lecherías de las zonas rurales; en cambio en Tamaulipas, se reflejó
una caída de su padrón de beneficiarios.
Existen 25 entidades federativas por debajo del promedio observado a nivel
nacional, lo que demuestra la influencia y el peso del Distrito Federal y del Estado
de México en el resultado global.
v) Presencia de Liconsa en las localidades Indígenas
La marginación de las minorías étnicas tiene raíces históricas profundas. El
problema de la desigualdad social en nuestro país, es un fenómeno complejo con
manifestaciones diversas y su análisis no sólo requiere tener presente las
diferencias sociales, sino que es necesario incorporar en su estudio la condición
étnica, ya que la pluralidad y la diversidad cultural han encarnado en formas
ancestrales de desigualdad, pobreza y exclusión social.
De las 18,756 localidades con 30% o más de hablantes de lengua indígena,21
Liconsa sólo beneficiaba al 6.7% del total de comunidades indígenas. A pesar de
ello, se ha mejorado de manera significativa la cobertura del Programa de Abasto
Social de Leche en estas poblaciones.
21 De acuerdo con los criterios del Instituto Nacional Indigenista, se considera una localidad indígena cuando 30% o más de su población habla alguna lengua indígena.
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Cuadro 26 Promedio de Beneficiarios por Lechería de Diciembre 2001 a Diciembre 2002
Estados
Promedio de Beneficiarios por lechería
(diciembre del 2001)
Promedio de Beneficiarios por lechería
(diciembre del 2002)
Variación %
Aguascalientes 507 444 -14.0 Baja California 332 375 11.4 Baja California Sur 237 252 5.8 Campeche 227 215 -5.8 Coahuila 370 489 24.3 Colima 381 322 -18.4 Chiapas 155 143 -8.9 Chihuahua 218 208 -4.8 Distrito Federal 1,732 1,767 2.0 Durango 429 385 -11.3 Guanajuato 813 772 -5.3 Guerrero 267 276 3.5 Hidalgo 604 539 -12.1 Jalisco 719 738 2.6 México 1,694 1,586 -6.8 Michoacán 715 667 -7.2 Morelos 782 764 -2.4 Nayarit 315 287 -9.9 Nuevo León 302 289 -4.5 Oaxaca 131 127 -2.7 Puebla 294 294 0.1 Querétaro 644 711 9.4 Quintana Roo 350 327 -7.0 San Luis Potosí 303 305 0.8 Sinaloa 299 286 -4.4 Sonora 259 362 28.4 Tabasco 240 203 -18.1 Tamaulipas 290 242 -19.8 Tlaxcala 570 546 -4.6 Veracruz 426 334 -27.6 Yucatán 182 225 19.3 Zacatecas 452 432 -4.6 Nacional 598 570 -4.9
Fuente: Subdirección de Padrón de Beneficiarios.
De diciembre 2001 a diciembre 2002, se incrementó la presencia de Liconsa en 18
lecherías, pero el número de beneficiarios atendidos registró una reducción
significativa en más de 2 mil 500 en el mismo periodo del 2002. Es necesario
señalar que la cobertura del PASL en las comunidades indígenas, se realiza
mediante los convenios interinstitucionales (principalmente con el Instituto
Nacional Indigenista).
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En diciembre del 2002, existían 1,259 lecherías en localidades indígenas, de las
cuales el 91.3% se encontraban en comunidades con alta y muy alta marginación.
Además, se atendían a 34,349 familias y 106,106 beneficiarios.
vi) Cobertura en las Microrregiones de la SEDESOL
La atención del PASL en las Microrregiones de la SEDESOL ha tenido en el año
2002 un crecimiento considerable. Los puntos de atención, se han duplicado en un
año, ya que de 1,622 que existían en diciembre del 2001, se llegó a 2,979 puntos
de atención para diciembre del 2002.
A pesar de que el número de beneficiarios y familias no han aumentado en la
misma proporción que los puntos de atención, se observaron incrementos
importantes. En el año 2001, las familias cubiertas por el PASL en las
Microrregiones se ubicaban en un poco más de 265 mil; para el 2002 llegó a los
282 mil. Con relación a los beneficiarios, la atención fue de casi 496 mil en el 2001
y ubicándose en 574 mil para diciembre del 2002; es decir, un crecimiento en
estas regiones de 79 mil beneficiarios en sólo un año.
Cuadro 27 Cobertura de Liconsa en las Microrregiones de la SEDESOL
Periodo
Municipios Atendidos
Puntos de Atención
Familias
Atendidas
Beneficiarios
Atendidos Diciembre 2001
446
1,622
265,035
495,684
Marzo 2002
974
2,983
279,511
577,705
Junio 2002
972
2,969
277,152
568,543
Septiembre 2002
975
3,062
285,122
586,017
Diciembre 2002
974
2,979
282,822
574,037
Fuente: Subdirección de Padrón de Beneficiarios de Liconsa.
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vii) Litros de Leche Distribuidos por Tamaño de la Localidad
La distribución de los litros de leche que entrega Liconsa permite conocer los
desplazamientos que se realizan y los niveles de consumo de los beneficiarios en
las distintas zonas del país. Con base en información proporcionada por Liconsa
se observa un crecimiento de diciembre del 2001 a diciembre del 2002 de 2.6%.
Comparando los periodos trimestrales, el análisis por tamaño de la localidad indica
que de diciembre del 2001 a diciembre del 2002 la variación más alta en la
distribución de litros de leche se ubicó en las localidades menores a los 2 mil 500
habitantes. En las zonas urbanas (localidades mayores a los 15 mil habitantes) se
observó un discreto crecimiento de 1.7% en la distribución de litros de leche. Al
cruzar la información de los litros distribuidos y la apertura de lecherías que se
presentaron en el mismo trimestre y año, el aumento en lecherías de las zonas
rurales se relaciona de manera importante con los litros desplazados en dichas
localidades, aunque no con el incremento de beneficiarios y familias que se
registraron en estas comunidades rurales. Sin embargo, no se tienen los
elementos necesarios para hacer un juicio sobre este comportamiento.
Cuadro 28 Porcentaje de Litros Distribuidos Liconsa por Tamaño de la Localidad
Periodo
% Menores a 2,500
hab. (rurales)
% De 2,500 a 14,999
hab. (mixta)
% 15,000 y más
(urbanas)
Total
Diciembre 2001
5.24
12.02
82.73
100
Diciembre 2002
5.82
12.47
81.71
100
Con relación al periodo de diciembre del 2001 a diciembre del 2002, se observa
que en las zonas rurales se tiene un crecimiento del 13.9% en los litros
distribuidos, aumento que no se presenta en la misma proporción con el
incremento en las familias y beneficiarios atendidos. Las variaciones en cuanto al
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volumen de litros distribuidos, después de las comunidades menores a 2,500
habitantes, se registran en las localidades de 2,500 a menores de 5 mil habitantes,
con el 6.6%.
La información anterior permite señalar que los mayores desplazamientos de
leche se están generando en las localidades rurales, a diferencia de las áreas
urbanas, donde el incremento de las lecherías del 2002 no se compensó con los
incrementos en la distribución de leche.
En el cuadro 28, en términos de participación relativa se presentó un aumento en
los litros distribuidos en las zonas rurales y mixtas, que se combina con una
reducción porcentual en los litros distribuidos en las áreas urbanas.
Respecto al análisis por entidad federativa, de diciembre del 2001 a diciembre del
2002 se observaron los mayores incrementos en los litros distribuidos en el Distrito
Federal y en el Estado de México (estas dos entidades representan casi 7 de
cada 10 litros distribuidos a nivel nacional) y Veracruz. En cambio, las reducciones
más significativas en este mismo periodo tuvieron lugar en Chiapas y Tamaulipas.
viii) Costos de la Producción y Distribución de la Leche por Grado
de Marginación de la Localidad.
Con base en la información del Consejo Nacional de Población (CONAPO) y de
Liconsa, se determinó el costo de producir y distribuir un litro de leche del PASL,
información que se cruzó con los grados de marginación de más de 100 mil
localidades del país.
De esta manera, se observó que existe una diferencia de casi el 20% del costo de
producción y distribución entre las localidades atendidas con muy alta marginación
y las de muy baja marginación. Esto se debe a que las comunidades con muy alta
marginación se encuentran dispersas y aisladas, por lo que llevar la leche a este
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tipo de localidades incrementa los costos; sin embargo, se debe recordar que el
PASL tiene en principio un objetivo social antes que financiero.
Cuadro 29 Costo de la Producción y Distribución de un litro de Leche,
de Acuerdo al Criterio de Marginación de la localidad (en pesos).
Periodo
Muy Alta
Marginación
Alta
Marginación
Media
Marginación
Baja
Marginación
Muy Baja
Marginación
Diciembre 2002
4.07
4.04
3.92
3.44
3.26
Además, es necesario señalar que a menor marginalidad de la localidad, el costo
de distribución y producción se reduce de un rango de 4.07 pesos en localidades
de muy alta marginación a 3.26 pesos en localidades de muy baja marginación.
ix) Costos de la Producción y Distribución de la Leche por
Tamaño de la Localidad.
Con el propósito de estimar los costos de producción y distribución que se
generan por cada litro de leche a los beneficiarios de las localidades del país, se
recurrió a la información del XII Censo General de Población y Vivienda 2000 del
INEGI.
Cuadro 30 Costo de la Producción y Distribución de un litro de Leche,
de Acuerdo al Tamaño de la localidad (en pesos).
Periodo
Menores de 2,500 hab.
2,500 a
4,9999 hab.
5,000 a
9,999 hab.
10,000 a
14,999 hab.
15,000 a
49,999 hab.
Diciembre 2002
3.99
3.77
3.73
3.73
3.69
El costo más alto por litro de leche se originó en las localidades menores a los 2
mil 500 habitantes, y el más bajo en las localidades de un millón y más de
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habitantes. Las diferencias llegaron a ser del 21.3% en las localidades rurales que
en las ciudades de un millón y más de habitantes.
En este sentido, se observa que con las utilidades que se generan con la venta de
leche en las ciudades se subsidia el padrón rural, debido a la diversidad de los
costos. A la luz de los resultados, se puede afirmar que se cumple con el objetivo
social de llevar leche con alto contenido nutricional a las zonas con mayores
rezagos sociales. El desaparecer el padrón rural podría beneficiar financieramente
a la empresa, pero generaría enormes costos sociales, principalmente a las
familias beneficiarias que viven en el campo.
Cuadro 31 Costo de la Producción y Distribución de un litro de Leche,
de Acuerdo al Tamaño de la localidad (en pesos).
Periodo
50,000 a
99,999 hab.
100,000 a
499,999 hab.
500,000 a
999,999 hab.
1,000,000 y más hab.
Diciembre 2002
3.75
3.29
3.29
3.14
C. Focalización del Programa de Abasto Social de Leche
En los últimos años, el tema de la focalización ha adquirido una mayor
importancia. Restricciones macroeconómicas sobre el gasto público han
determinado que los escasos recursos sean gastados eficientemente y con la
mayor incidencia e impacto sobre los pobres.
Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el
término de focalizar se puede definir como: “…concentrar los recursos disponibles
en una población de beneficiarios potenciales, claramente identificada, y luego
diseñar el programa o proyecto con que se pretende atender un determinado
problema o necesidad insatisfecha, teniendo en cuenta las características de esa
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población, a fin de elevar el impacto o beneficio potencial per cápita”. 22 Existen
otras definiciones de focalización, como la asignación de recursos hacia las
familias o personas que realmente necesiten la ayuda gubernamental, mediante la
entrega de apoyos o beneficios.
Los programas sociales focalizados buscan entregar beneficios a un grupo selecto
de participantes, en particular a los pobres y vulnerables. Estos se diferencian de
los servicios universales, que en teoría son accesibles para todos, como los
servicios públicos de salud primaria y de educación, pero que tratan de examinar
explícitamente a los participantes potenciales. En la práctica, estos servicios
tienden a ser inequitativos en términos de calidad y cobertura.
Dentro de los programas focalizados, existe una variedad de mecanismos para
identificar a los beneficiarios potenciales. Una clasificación útil los divide en tres
tipos:
− Mecanismos de selección individual que requieren de administradores de
programas para decidir si se aceptan o no postulantes individuales
(basados en registros de información, evaluaciones socioeconómicas, o de
estado nutricional);
− Mecanismos de focalización por grupo o región geográfica, los cuales
utilizan la ubicación como una proxy del nivel de pobreza, para determinar
la elegibilidad del programa como lo hace DICONSA (por grado de
marginación, colonia, áreas geográficas), y
− Mecanismos de auto-focalización, que se basan en la decisión individual de
un candidato potencial para participar o no (programas de empleo con
22 Naciones Unidas. CEPAL. Focalización y Pobreza. Cuadernos de la CEPAL, no. 71. Santiago de
Chile, 1995. Págs. 13-22.
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énfasis en el trabajo no especializado como el programa de empleo
temporal).
La selección de mecanismos depende del tipo y escala de los beneficios
involucrados. Por ejemplo, usualmente el acceso a la infraestructura social se
define desde el punto de vista geográfico por el área de influencia.
En el análisis de la precisión y costos de estos programas focalizados se
consideran varios aspectos. La precisión de la focalización puede enfocarse a
través de la incidencia de los beneficios de acuerdo al criterio determinado por el
programa en sí mismo o en base a una medida estándar de pobreza, además de
las medidas externas de la tasa de participación (esto es, qué fracción de la
población se beneficia de un programa). Respecto a los costos de la focalización,
cuando es factible, se desagregan en costos globales de administración de los
programas y los costos de focalización en sí mismos (es decir, costos
incrementales de identificación de los beneficiarios potenciales).
Según Van de Walle, existen dos tipos de focalización. El primero de ellos es la
focalización amplia que se plasma mediante el beneficio a la población, a través
del apoyo en gastos importantes como son la salud y la educación básica.
El segundo es el tipo de focalización limitada o reducida, que concentra los
beneficios en una población especifica, que presenta ciertas necesidades
insatisfechas o se encuentra en pobreza extrema. En este sentido, Van de Walle
señala que la focalización limitada se basa en dos principios fundamentales que
consisten en identificar un indicador o grupo de ellos que permita focalizar a la
población en situación de pobreza (por lo regular este indicador se encuentra
relacionado con el ingreso o con un conjunto de características o perfil que se
acerque más a una situación de pobreza); el segundo principio se refiere a que los
posibles beneficiarios se autoseleccionen mediante la participación comunitaria y
digan realmente quienes necesitan del apoyo.
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Sin embargo, Amartya Sen señala que existen graves problemas al focalizar un
programa, debido a que este tipo de acciones provoca reacciones en los
beneficiarios como son la distorsión de la información para ser merecedores de los
apoyos de los programas, modificación de la conducta económica, a la vez que
destaca el estigma por entrar en el programa, las pérdidas administrativas y de
invasión, y los costos sociales de asimetría del poder y de corrupción. 23
Por otro lado, al analizar algunas experiencias de programas focalizados en
ciertos países, Stewart manifiesta que la focalización del gasto muestra varias
fallas, como son: la omisión de los pobres que no cumplen con el criterio de
focalización, la filtración de personas que quedan incluidas aunque no sean
merecedoras de la ayuda, lo cual implica que los pobres no se benefician de
mayores recursos por persona, como lo establecen los proponentes del gasto
focalizado.24
Tal y como lo mencionan Sen y Stewart, la focalización paga caro algunos errores,
debido a que un programa focalizado se encuentra propenso a caer en las
situaciones anteriormente señaladas. Además, cada una de las fallas de la
focalización limitan la efectividad de las acciones de política social. Debido a ello,
es posible ubicar fugas en el presupuesto que se le asigna a un programa de este
tipo.
Además, la focalización se dificulta porque los pobres presentan problemas de
barreras culturales, por sus francas limitaciones al acceso a la información del
23 Sen Amartya (1995), “The Political Economic of Targeting”, en Dominique van de Walle y Kimberly Nead (eds.) Public Spending and the Poor. Theory and Evidence. Washington: Banco Mundial/ John Hopkins. 24 Stewart Frances (1998), “La insuficiencia crónica del ajuste” en Eduardo Bustelo y Alberto Minujin (editores), Todos entran: propuesta para sociedades incluyentes, Santa Fe de Bogotá: UNICEF.
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mercado y de los programas, debido a la burocracia; además regularmente los
pobres tienen poco peso político, lo cual dificulta la defensa de sus derechos.
Para evaluar la precisión de la focalización de los programas, se busca identificar
dos tipos de errores. Por un lado se tiene el error de exclusión tipo I o tasa de
subcobertura, que implica eliminar a alguien que es pobre o las familias que
debería cubrir el programa, pero que no son atendidos. Para estimar el error de
exclusión, es necesario dividir el número de hogares que deberían recibir los
beneficios pero que no los reciben entre el número de hogares que tendrían que
obtener los beneficios (población objetivo).
El segundo error es el de la tasa de fuga (incluir a quienes no son pobres
extremos), que se define como el porcentaje de familias que reciben los beneficios
pero que no deberían ser cubiertos por el programa. Se calcula dividiendo el error
de inclusión entre el número de familias que en ese momento se encuentran
recibiendo los beneficios del programa.
Actualmente, se encuentran en nuestro país un número importante de programas
focalizados (entre los que destacan el Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades, Programa Tortilla y PROCAMPO) que están diseñados para
distribuir el gasto público con el propósito de disminuir los niveles de pobreza
extrema.
Liconsa cuenta con un programa focalizado a nivel de miembro del hogar, es
decir, del beneficiario de la familia, aunque la calificación se realiza a nivel del
hogar.
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i) Errores de inclusión y exclusión del Programa de Abasto
Social de Leche
Trabajo de gabinete
En el nivel de análisis de trabajo de gabinete, se identificaron dos escenarios
sobre la estimación de los errores de focalización:
• En el primer escenario no se consideró a las familias atendidas por el
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y el Programa Tortilla,
debido a que son excluyentes del Programa de Leche, ya que una familia
beneficiaria en Oportunidades no puede recibir el apoyo de Liconsa.
También son excluyentes del Programa de Abasto Social de Leche, las
familias atendidas por el Programa Tortilla (según el Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federación, el que una familia reciba un
doble beneficio se le llama duplicidad de subsidio). Por otra parte, los
sistemas de puntaje tanto de Oportunidades como el del Programa Tortilla
no son iguales al del Programa de Leche, ya que se ubican un número
importante de variables del sistema de puntaje del PASL, las cuales son
distintas, lo que por lógica altera en cierto sentido el resultado.
Los hogares identificados como pobres, de acuerdo al sistema de puntaje
del Programa de Abasto Social de Leche, que no reciben los apoyos del
Programa (reduciendo las familias atendidas por el Programa
Oportunidades y Programa Tortilla porque son excluyentes del Programa de
Leche) fue del 9.8% (error de exclusión o subcobertura).
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89
Por otro lado, el error de inclusión se ubicó en el 50.5% de las familias que
reciben actualmente el apoyo del Programa de Leche y no ameritan recibir
dicho beneficio que otorga Liconsa.25
• En el segundo escenario se incluyeron a las familias atendidas por el
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y el Programa Tortilla,
debido a que benefician a los hogares en pobreza extrema, por lo que se
restaría de la población objetivo del Programa de Abasto Social de Leche, a
las familias atendidas por estos dos programas.
Asimismo, se consideró el mismo supuesto del escenario I respecto al error
de inclusión o fuga del Programa retomando el dato del Buró de
Investigación de Mercados (BIMSA), en donde existe un error de inclusión
del 50.5%.
El error de exclusión o subcobertura del Programa de Leche para este
escenario, se eleva al 76.5% (sólo se beneficia a 1.3 de 5.7 millones de
hogares que son población objetivo).
Resultados de la aplicación de la encuesta
25 La encuesta del Buró de Investigación de Mercado S.A. (BIMSA) se levantó del 22 de octubre al 7 de noviembre del 2001 en 66 lecherías seleccionadas de forma aleatoria de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. El margen de error de dicha encuesta fue del +/- 2.0% y se entrevistaron a 7,761 familias en donde el diseño muestral fue autoponderado. Para estimar a las familias que no deberían recibir el apoyo de Liconsa, se utilizaron los resultados de la encuesta que levantó BIMSA en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM). Entre los principales objetivos de esta encuesta, se encontraba el de realizar una verificación al padrón de beneficiarios en la ZMCM, debido a que a esas familias no se les aplicaba el sistema de puntaje (aproximadamente 1.4 de 2.6 millones de familias no se cuenta en el Programa de Leche con información socioeconómica y no se tiene ningún tipo de perfil sobre las características de sus viviendas, el nivel de ingresos que perciben, datos demográficos, etc.). Según BIMSA, el 94% de las familias que son beneficiarias del Programa de Abasto Social de Leche en la ZMCM no aprobaban el sistema de puntaje.
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90
Con base en los resultados de la encuesta aplicada al grupo de beneficiarios y no
beneficiarios, se determinaron los errores de inclusión y exclusión a nivel nacional
y por región del Programa de Abasto Social de Leche.
La cobertura de Liconsa se dividió en cuatro regiones que tuvieron
representatividad estadística en la encuesta, que se conformaron de la siguiente
manera:
− Región Metropolitana: Distrito Federal y Estado de México.
− Región Norte: Coahuila, Chihuahua, Durango, Nayarit, Nuevo León, San Luis Potosí y Sonora.
− Región Centro: Aguascalientes, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán y Morelos.
− Región Sur: Chiapas, Oaxaca, Veracruz y Yucatán.
a) Nacional
Los resultados finales de la encuesta señalan que el error de inclusión o fuga del
PASL fue del 33.1%, es decir, una de cada tres familias no ameritan recibir el
apoyo de Liconsa.
Sin embargo, el error de inclusión obtenido de la encuesta fue de 17.4 puntos
porcentuales por debajo de lo estimado en los dos escenarios del trabajo de
gabinete. El dato de la encuesta, a pesar de ser aún elevado, no refleja que la
mitad del padrón no debería ser beneficiada por el subsidio.
En cuanto al error de subcobertura, que son las familias que deberían estar dentro
del padrón de Liconsa, pero que no reciben el apoyo del Programa, el dato se
ubica en el 56.4% que se encuentra por arriba del escenario I, aunque muy por
debajo del escenario II.
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91
Los resultados anteriores demuestran que el PASL cuenta con graves errores
tanto de inclusión como de exclusión, que tendrán que reducirse con el propósito
de contar con un padrón confiable y auditable. A pesar de que de septiembre a
diciembre del 2002, se realizó el “Operativo de Actualización y Depuración del
Padrón de Beneficiarios”, en el cual se aplicó una nueva cédula socioeconómica y
un sistema de puntaje más adaptado al perfil de beneficiarios, de cerca de 840 mil
familias que representan un tercio del padrón del Programa, que permitirá ir
depurando y disminuyendo los errores de inclusión y exclusión, es necesario hacer
un segundo ejercicio de depuración del Programa.
Cuadro 32a
Errores de inclusión y exclusión a nivel nacional
No Pobres
Pobres
Hogares sin el apoyo del Programa de Abasto Social de Leche.
-
56.4%
(error de exclusión o
subcobertura) Hogares que reciben el apoyo del Programa de Abasto Social de Leche.
33.1%
(error de inclusión o
fuga)
-
b) Regional
Con relación a los resultados de la encuesta por región, se observó que en la
Metropolitana se ubicó el mayor error de inclusión y el menor error de exclusión.
En cambio, en la Región Sur se presentó el menor error de inclusión, pero el más
alto error de subcobertura.
Cabe resaltar que el error de inclusión tan elevado registrado en la Región
Metropolitana, donde casi la mitad de las familias atendidas por el Programa de
Abasto Social de Leche no deberían ser beneficiadas, contrasta con el dato del
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7.4% de fuga de la Región Sur; es decir, mientras que en la Región Metropolitana
se tiene un error de inclusión siete veces mayor al de la Región Sur, los resultados
se revierten en la Región Sur, ya que se observó un error de exclusión del doble
que el identificado en la Región Metropolitana.
En la Región Norte, el error de inclusión se presenta en 1 de cada 4 familias y en
la Región Centro en el 13.6%. Sin embargo, la subcobertura se eleva de manera
importante en las dos regiones en el que 2 de cada 3 familias registran el error de
exclusión.
Cuadro 32b Errores de Inclusión y Exclusión Regiones Metropolitana y Sur
Metropolitana
Sur
No Pobres
Pobres
No Pobres
Pobres
Hogares sin el apoyo del Programa de Abasto Social de Leche.
-
45.7%
(error de exclusión o
subcobertura)
80.4%
(error de exclusión o subcobertura)
Hogares que reciben el apoyo del Programa de Abasto Social de Leche.
48.5%
(error de inclusión o
fuga)
-
7.4%
(error de inclusión o
fuga)
En conclusión, se puede afirmar que en la Región Sur existe un elevado error de
exclusión, ya que se estaría atendiendo sólo a 2 de cada 10 familias que ameritan
recibir los beneficios del Programa de Leche; es importante señalar que los
análisis señalan que una de las prioridades que debe tener Liconsa, es la
reducción del error de inclusión en la Región Metropolitana, donde la mitad de las
familias no deberían recibir el apoyo.
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Por otro lado, las regiones Norte y Centro presentan errores muy elevados de
subcobertura que llegan a excluir a 2 de cada 3 familias que deberían recibir los
apoyos, pero que no obtienen los beneficios de Liconsa. Respecto al error de
inclusión o fuga del Programa de Leche, es necesario corregir de manera urgente
la fuga de familias que no ameritan recibir los apoyos del Programa y depurar el
padrón de beneficiarios, principalmente en la Zona Metropolitana de la Ciudad de
México.
Cuadro 32c Errores de inclusión y exclusión Regiones Norte y Centro
Norte
Centro
No Pobres
Pobres
No Pobres
Pobres
Hogares sin el apoyo del Programa de Abasto Social de Leche.
-
67.4%
(error de exclusión o
subcobertura)
64.7%
(error de exclusión o subcobertura)
Hogares que reciben el apoyo del Programa de Abasto Social de Leche.
24.1%
(error de inclusión o
fuga)
-
13.6%
(error de inclusión o
fuga)
D. Sobredotación
i) Antecedentes
La sobredotación o dotación histórica de leche se refiere al otorgamiento de una
mayor cantidad de leche a la permitida por normatividad a las familias
beneficiarias de Liconsa en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México y el
estado de Hidalgo, la cual tiene su origen hacia 1975, bajo otras condiciones
operativas acordes a la política de aquel tiempo y con base a los lineamientos
obligatorios del Programa de Abasto Social de Leche.
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Las dotaciones históricas surgen hace 27 años, cuando Liconsa, que entonces se
denominaba “Leche Industrializada CONASUPO, S.A.”, como programa de abasto
popular atendía exclusivamente a la población urbana marginada del Distrito
Federal y los municipios conurbados del Estado de México. Posteriormente este
beneficio se extendió al estado de Hidalgo, el cual heredó esta particular forma de
distribución del producto. Para ello, se instalaron máquinas automáticas para la
venta de leche, sin restricciones para su adquisición, salvo la capacidad
económica de la gente, y por supuesto sin la existencia de padrón alguno. El
Programa de Abasto de Leche dependía orgánicamente del sector comercio y el
objetivo era generar un ahorro en los hogares de escasos recursos económicos, a
partir de la adquisición de un alimento básico a bajo precio por el subsidio federal.
Este mecanismo operativo, se aplicó en aquélla época, exclusivamente para la
distribución de leche fluida a las familias de 1, 4 y 5 beneficiarios de los Programas
Sociales del Metropolitano Norte y Sur, las cuales eran atendidas en el Distrito
Federal y Estado de México, y a las familias de un beneficiario correspondientes al
Programa Hidalgo.
Hacia la década de los setentas, es importante puntualizar que la instalación de
las máquinas expendedoras había generado grandes economías, ya que se
reducían en forma sensible los costos que implicaba el envasado de leche en
botellas de vidrio o en empaques “tetra pack”, que eran las formas en que
anteriormente se distribuía el producto.
Posteriormente se emprendieron cambios fundamentales en la operación del
programa, consistentes básicamente en transformar y hacer más adecuado el
surtimiento a las familias, ya que el manejo y funcionamiento de los equipos
automatizados empezaba a generar conflictos ante la cada vez mayor demanda
de leche en el Valle de México. Las dificultades eran propias de la operación, ya
que no existía sistema de control alguno, y las familias tenían que hacer largas y
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molestas filas desde temprana hora, incluso desde la madrugada, para alcanzar
leche. Asimismo, la distribución de leche sin un padrón de beneficiarios generaba
desconfianza ante la posibilidad de desvíos, además de que el manejo de las
fichas ocasionaba problemas a los concesionarios, quienes constantemente las
perdían, presentándose situaciones en que no coincidía su importe con la cantidad
de leche surtida.
Otro factor que motivó cambios estructurales en el programa de abasto de leche,
fue que las plantas de la empresa, y en especial la ubicada en Tlalnepantla
encargada de surtir a las familias en el área metropolitanas, crecían a ritmo
acelerado, en congruencia con la creciente demanda. Por esta circunstancia fue
siendo cada vez más evidente la necesidad de una mayor organización en los
esquemas de venta y en el control de las familias beneficiarias.
Parte de los cambios emprendidos se originaron con base en las
recomendaciones emitidas por el Instituto Nacional de la Nutrición (INN),
actualmente el Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador
Zubirán (INCMNSZ) que estimó la ingesta de leche que debían consumir los niños
menores de doce años en 571 mililitros, es decir 4 litros semanales por niño, como
criterio base para los países del llamado tercer mundo.
De esa manera la operación del Programa de Abasto de Leche se transforma
radicalmente en beneficio de las familias pobres de la Ciudad de México
definiéndose cuánto, cómo y a quiénes se les otorgaba la leche subsidiada.
Sin embargo, existían algunas consideraciones que se debían tomar en cuenta
para la nueva operación:
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a) Los equipos automáticos debían ser programados para surtir una
única cantidad de leche, la cual en congruencia con la recomendación
del INN debía ser de 4 litros por cada impulso.
b) Se requería el establecimiento de calendarios para la entrega de
leche, organizando a las familias bajo horarios y días establecidos
para recibir el apoyo, lo cual se dificultaba enormemente ante las
diferentes dotaciones.
c) Como control para la instrumentación de esta medida de
calendarización. se implantó el uso de la tarjeta de dotación, en la
cual se establecía la cantidad de leche a la que se tenía derecho
según el número de niños por familia y la frecuencia para la entrega
del beneficio.
Por lo anterior, las familias con un beneficiario recibirían leche únicamente
un día a la semana. Si tomamos en cuenta que se trata de familias pobres y
que en esos años el uso de electrodomésticos, específicamente del
refrigerador, era muy caro resultaba lógico pensar que la leche sería
consumida durante en los primeros días después de recibirla, a fin de evitar
que ésta entrara en un proceso de descomposición. De esta forma el
consumo de leche se concentraría en los días de recepción de la dotación y
los demás días se quedarían los menores sin el consumo del lácteo.
En respuesta a esta problemática las autoridades de la empresa
establecieron genéricamente tres tipos de frecuencia semanal, de acuerdo
al número de beneficiarios de cada familia, según el siguiente esquema:
8 lts. semanalmente a las familias de 1 y 2 beneficiarios
12 lts. semanalmente a las familias con 3 beneficiarios, y
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24 lts. Semanalmente a las familias con 4, 5 y 6 beneficiarios.
Con esta reorganización en el surtimiento de leche se propiciaron
dotaciones superiores para las familias con 1, 4 y 5 menores buscando
mantener la estructura en las dotaciones automáticas y garantizar un
equilibrio en la distribución diaria de leche.
Así, lo que ahora se conoce como sobredotación nació de manera natural,
conforme a una forma de abasto popular y bajo la premisa de que entre
mayor dotación se asignara a las familias, mayor bienestar se procuraba a
éstas. Además dado que no había restricciones presupuestales para la
importación y distribución del producto, la sobredotación no era considerada
un problema, sino un medio para otorgar mayores beneficios y por lo tanto
mejorar el poder adquisitivo de las familias pobres.
Hacia los ochentas, la demanda de leche a bajo precio continuaba en
ascenso, llegando al punto de saturación saturación de la red de lecherías
metropolitanas, lo que obligó a tomar decisiones para racionalizar el
surtimiento y evitar el crecimiento desmedido de las importaciones del
producto. Entre las diversas acciones tomadas sobresalen:
• La creación del Programa de Fomento Lechero, para impulsar la
producción nacional de leche,
• La prueba a un horario vespertino para la venta (experimento del que
aún funciona una lechería),
• La instalación de lecherías móviles, que a la fecha todavía operan, y
• La modificación en la operación del programa, estableciéndose que
los menores fueran dados de baja en el mismo mes del cumplimiento
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de los doce años como la edad límite, dejando sin efecto la
disposición operativa que antes era aplicada en los periodos anuales
de canje.
De acuerdo con lo anterior, se consideró también, por primera vez, a la
desaparición del otorgamiento de mayor dotación como la posibilidad de
atender a mayor población con la misma leche. Tras analizar esta
propuesta, se llegó al acuerdo por el que, desde 1983, se iniciaría la
reducción en la sobredotación. Esta iniciativa se topó con una firme
oposición de grupos políticos y organizaciones sociales, lo que
sistemáticamente provocó un retroceso al pretendido ajuste.
Aún así con la construcción y puesta en operación en 1985 de la nueva y
moderna planta de Tláhuac, la situación cambió quedando de lado
nuevamente la necesidad de racionalizar las dotaciones.
En ese mismo año, a consecuencia de la resectorización de Liconsa a la
SEDESOL y su definición en la política social del Gobierno Federal para
enfrentar los efectos de una de las crisis más graves que han afectado a
nuestro país, la sobredotación es analizada desde otra perspectiva, toda
vez que las instancias superiores paulatinamente fueron limitando el
presupuesto asignado a la entidad, y fijando menores montos tanto para la
producción de leche como en el número de beneficiarios a atender.
Así pues, a partir de 1985 se requirió de instrumentar diversas acciones
tendientes al ajuste del monto las dotaciones. Sin embargo las condiciones
sociales y económicas posteriores a la crisis, así como la necesidad de la
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empresa de allegarse recursos propios, no permitieron el desarrollo de la
estrategia para reducir la sobredotación
Finalmente, debido a la presión ejercida por los órganos de control para
llevar a cabo la corrección de la sobredotación, en los meses de septiembre
y noviembre del año 2000, se logra el ajuste a la dotación de las familias
con 4 y 5 beneficiarios de los Programas Sociales Metropolitanos. Este
ajuste fue posible ya que significaba una reducción en menos del 5% del
padrón total, dando como resultado una disminución en la distribución diaria
de 45,420 litros, a consecuencia de la corrección en el monto del beneficio
para 34,357 familias que contaban con 4 y 5 beneficiarios.
ii) Situación Actual
Para diciembre del 2001, la dotación histórica de leche en los tres
programas sociales (Metropolitano Norte, Metropolitano Sur e Hidalgo)
apoyaba a 854,193 familias con un beneficiario, lo cual representa al 56.0%
de las familias pertenecientes a los tres programas señalados
anteriormente, lo que significa un excedente en la distribución de leche de
13.7 millones de litros mensuales, de acuerdo con el siguiente cuadro:
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Cuadro 33.
Dotaciones Históricas en Diciembre del 2001
Programa Social
Total de Familias
Beneficiadas
Familias con un beneficiario con sobredotación
%
Dotación semanal
excedente (4 litros)
Dotación mensual
excedente (16 litros)
Hidalgo 102,463 19,621 19.2 78,484 313.936
Metropolitano Norte
709,326 385,233 54.3 1,540,932 6,163,728
Metropolitano Sur
712,719 449,339 63.1 1,797,356 7,189,424
Total 1,524,234 854,193 56.0 3,416,772 13,667,088
La sobredotación equivale aproximadamente al 22.2% de total de litros de
leche subsidiada distribuidos a nivel nacional. En este sentido es importante
señalar que los ingresos generados por la sobredotación, permiten a
Liconsa subsidiar algunos programas estatales que tienen pérdidas
financieras.
Las dotaciones históricas que se registraronn en diciembre del 2002,
presentan un incremento respecto al periodo de diciembre del 2001. En
cuanto al número de familias, se observa un aumento en 16,458 familias
que recibieron sobredotación en el periodo señalado anteriormente.
Con relación al incremento de la dotación mensual excedente de leche para
las familias que reciben sobredotación, se observa un aumento del 1.9%
entre diciembre del 2001 y diciembre del 2002.
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Como se observa en los cuadros, sólo el programa Metropolitano Sur
registró un incremento en el número de familias que recibían sobredotación,
a diferencia de los programas Metropolitano Norte e Hidalgo.
Cuadro 34
Dotaciones Históricas en Diciembre del 2002
Programa Social
Total de Familias
Beneficiadas
Familias con un beneficiario con sobredotación
%
Dotación semanal
excedente (4 litros)
Dotación mensual
excedente (16 litros)
Hidalgo 101,825 17,361 17.1 69,444 277,776
Metropolitano Norte
725,316 370,663 51.1 1,482,652 5,930,608
Metropolitano Sur
743,366 482,627 64.9 1,930,508 7,722,032
Total 1,570,507 870,651 55.4 3,482,604 13,930,416
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Conclusiones y Recomendaciones
Primera. De diciembre del 2001 a diciembre del 2002, se amplió la cobertura del
PASL dado un incremento de 9.0% en el número de localidades atendidas, lo que
se traduce en 411 localidades y 21 municipios más en el último año. Para el cierre
del 2002, Liconsa tuvo una cobertura de casi la mitad de las familias objetivo con
necesidad de recibir el beneficio y que contaban al menos con un miembro menor
de 12 años y/o un adulto de 60 años o más.
Segunda. A nivel de beneficiario, el Programa atiende a casi el 36% de los niños
menores de 12 años y a cerca del 15% de los adultos mayores de 60 años que
pertencen a familias dentro de la población objetivo.
Tercera. El PASL incrementó en 870 puntos su atención en el país, de los cuales
810 se debieron al crecimiento del programa tradicional (Abasto Comunitario) y 60
por el aumento de unidades operativas de los Convenios Interinstitucionales.
Durante el 2002, se tuvo un aumento del 11.4% en la cobertura de lecherías.
Cuarta. El mayor crecimiento en puntos de atención por entidad federativa en el
2002 se dio en los estados de Sinaloa, Veracruz, Tabasco, Guanajuato, Durango
y Zacatecas. En cuanto a las entidades en las que se presentó el menor
crecimiento fueron Yucatán, Chiapas, Distrito Federal, Michoacán, Baja California
Sur, Oaxaca y Nuevo León. Cabe señalar que dentro de los estados más pobres
del país (Oaxaca y Chiapas) se observa un pequeño crecimiento, o incluso
retroceso en el número de lecherías de lecherías. Sin embargo, es preciso
comentar que la leche tiene un costo para el beneficiario, lo que podría no
incentivar la compra de la leche a un número importante de familias de los estados
más marginados dada la falta de poder adquisitivo. Esta situación explicaría el
pequeño o nulo aumento de puntos de atención en estas entidades.
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Quinta. El número de lecherías aumentó en todos los rangos de tamaño de
población de la localidad, considerados en esta evaluación. El incremento más
notable se presentó en las localidades rurales menores a los 2,500 habitantes con
un crecimiento de 293 puntos de atención, es decir, una variación del 33.3%. Para
las zonas urbanas, en las localidades de 100 mil a 500 mil habitantes se observó
el mayor aumentó de lecherías con 178 aperturas. De diciembre del 2001 a
diciembre del 2002, se registró un incremento de 170 lecherías en las localidades
con alta y muy alta marginación en el país.
Sexta. El mayor aumento en el número de beneficiarios expresado en términos
absolutos ocurrió en las zonas urbanas. En las localidades de 100 mil a menores
de 500 mil habitantes se tuvo el mayor crecimiento del padrón con 86,369
beneficiarios y una variación del 30.0%. En las localidades rurales (aquéllas con
menos de 2,500 habitantes) el padrón creció en 28,948 beneficiarios, dando por
resultado que una de cada diez personas atendidas por el PASL se ubique en este
tipo de localidades.
Séptima. En la atención en las localidades indígenas se registró un aumento de 18
lecherías, no obstante que se redujo el número de beneficiarios en 2,516 durante
el 2002.
Octava. En los municipios que componen las Microrregiones de la SEDESOL, se
observó un considerable incremento en la atención de Liconsa incorporando 79 mil
beneficiarios de diciembre del 2001 a diciembre del 2002. Las cifras anteriores
demuestran que Liconsa sigue aumentando su cobertura y apoyando a las familias
más pobres del país.
Novena. Las áreas rurales (localidades menores a los 2,500 habitantes),
registraron con un crecimiento del 13.9% en los litros distribuidos, el mayor
incremento en términos de este indicador. En las zonas urbanas (localidades
mayores a los 15 mil habitantes) se observó un pequeño crecimiento (1.7%) en la
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distribución de litros de leche. La información anterior permite señalar que los
mayores desplazamientos de leche se están generando hacia las localidades
rurales. De tal manera para las áreas urbanas el aumento de las lecherías que se
presentó en el 2002 no se compensó con incrementos en la distribución de leche.
Décima. Con relación a los desplazamientos de litros de leche por entidad
federativa, de diciembre del 2001 a diciembre del 2002, se observaron los
mayores incrementos en términos de litros distribuidos en el Distrito Federal,
Estado de México (estas dos entidades representan casi 7 de cada 10 litros
distribuidos a nivel nacional) y Veracruz. En cambio, las reducciones más
significativas para el mismo periodo se presentaron en Chiapas y Tamaulipas.
Décima primera. El promedio de beneficiarios por lechería más alto se registra en
el Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Morelos y Jalisco; aunque con
una caída considerable de ese promedio en el Estado de México. Por otro lado,
los promedios más bajos se presentan en Oaxaca y Chiapas, precisamente
estados donde predomina el canal rural. Sonora y Coahuila mostraron las
variaciones más altas en términos de este indicador para el periodo entre
diciembre del 2001 y diciembre del 2002, como resultado del crecimiento en el
número de beneficiarios en su padrón. Respecto a las entidades de Veracruz,
Tamaulipas, Colima, Tabasco, Aguascalientes, Hidalgo, Durango y Nayarit se
observan las variaciones negativas más altas en su promedio de beneficiarios
atendidos por lechería. En el caso de Veracruz existió un incremento en la
apertura de lecherías de las zonas rurales; en cambio en Tamaulipas, se evidenció
un descenso en su padrón de beneficiarios.
Décima segunda. El costo más alto por litro de leche se presentó en las
localidades menores a los 2 mil 500 habitantes y el más bajo en las localidades de
un millón y más de habitantes. El costo en las localidades rurales llegó a ser
21.3% más alto en las localidades rurales que en las ciudades. En este sentido, se
concluye que con las utilidades generadas gracias a la venta de leche en las
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ciudades se subsidia el padrón rural, gracias a la diferencia en costos a pesar de
la existencia de un precio único para Liconsa. Con ello, se cumple con el objetivo
social de llevar leche con alto contenido nutricional a las zonas con mayores
rezagos sociales. El desaparecer el padrón rural podría beneficiar financieramente
a la empresa, pero generaría enormes costos sociales.
Décima tercera. Los resultados finales de la encuesta señalan que el error de
inclusión o fuga del PASL fue del 33.1%; es decir, 1 de cada 3 familias
beneficiarias no amerita recibir el apoyo de Liconsa, de acuerdo con el sistema de
puntaje. En cuanto al error de subcobertura, nos indica que 54.6% de las familias
que deberían estar dentro del padrón de Liconsa, no reciben el apoyo del
Programa. Los resultados anteriores demuestran que el PASL tiene graves errores
tanto de inclusión como de exclusión, que tendrán que reducirse con el propósito
de contar con un padrón confiable y transparente.
Décima cuarta. En la región Metropolitana (donde a casi la mitad de los
beneficiarios no se les levantó Cédula de Estudio Socioeconómico) se ubicó el
mayor error de inclusión reprsentado por casi la mitad del padrón, aunque también
existe el menor error de exclusión. En cambio, en la Región Sur se presentó el
menor error de inclusión, pero el más alto error de subcobertura. Los resultados
del cuestionario aplicado en campo indican un 7.4% de fuga de la Región Sur, lo
que significa que en la Región Metropolitana se tiene un error de inclusión 7 veces
mayor al de la primera. En el caso de la subcobertura, los resultados se revierten,
ya que en la Región Sur se observa un error de exclusión del doble que el
identificado en la Región Metropolitana.
En la Región Norte, el error de inclusión se presenta en 1 de cada 4 familias y en
la Región Centro en el 13.6%. Sin embargo, la subcobertura se eleva de manera
importante en las dos regiones ya que 2 de cada 3 familias se encuentran
excluidas del programa.
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106
PROGRAMA DE ABASTO SOCIAL DE LECHE
EVALUACION DE COSTO-EFECTIVIDAD
CUADRO RESUMEN
Concepto Indicador Valores 2001 Valores 2002 Interpretación
Costo-Beneficio Valor Presente al 1 de Enero de 2001 de los ingresos por ventas
(Programa de Abasto Social, Comercial y
Maquila)
$ 3,808,067,922.11
$ 3,613,856,678.46
El Valor Presente actualiza los flujos
utilizando la Tasa de Rendimiento de los CETES a 28 días
Valor Presente al 1 de Enero de 2001 de los ingresos por ventas
(Programa de Abasto Social)
$ 2,904, 940,100.21
$ 2,820,151,107.53
Valor Presente al 1 de Enero de 2001 de los gastos de operación
(Programa de Abasto Social, Comercial y
Maquila)
$ 964,281,651.76
$ 963,109,396.66
Valor Presente al 1 de Enero de 2001 de los gastos de operación
(Programa de Abasto Social)
$ 940,160,731.53
$ 939,960,413.61
Valor Presente al 1 de Enero de 2001 del costo de ventas (Programa de
Abasto Social, Comercial y Maquila)
$ 2,752,336,131.84
$ 2,342,111,505.38
Valor Presente al 1 de Enero de 2001 del costo de ventas (Programa de
Abasto Social)
$ 2,152,794,094.27
$ 1,865,996,578.34
Valor Presente al 1 de Enero de 2001 del
resultado del ejercicio (Programa de Abasto Social, Comercial y
Maquila)
$ 91,450,138.50
$ 308,635,776.42
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107
Concepto Indicador Valores 2001 Valores 2002 Interpretación
Valor Presente al 1 de Enero de 2001 del
resultado del ejercicio (Programa de Abasto
Social)
-$ 188,014,715.59
$ 14,194,115.58
Tasa Interna de Retorno 11.8885%
392.7731%
Eficacia (logro/meta) Beneficiarios en zonas urbanas
103.40% 98.14%
Beneficiarios en zonas rurales
106.05% 94.23%
Beneficiarios totales 104.16% 97% Producción de leche
líquida 101.01% 100.27%
Producción de leche en polvo
103.00% 97.02%
Distribución de leche para Abasto Social
100.56% 101.13%
Ingresos por ventas de leche (Programa de
Abasto Social)
101.25% 99.73%
Gastos de operación (Programa de Abasto
Social)
89.48% 104.33% (Gasto ejercido / gasto meta)
Costo de ventas (Programa de Abasto
Social)
97.01% 84.53% (Gasto ejercido / gasto meta)
Costo Efectividad Costo Mensual Equivalente promedio por beneficiario (Programa de Abasto Social, Comercial
y Maquila)
$ 56.02 $ 48.73
Costo Mensual Equivalente promedio por beneficiario (Programa de
Abasto Social)
$ 43.82 $ 38.81
Costo Mensual Equivalente promedio por litro distribuido (Programa
de Abasto Social, Comercial y Maquila)
$ 3.14 $ 2.81
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108
Concepto Indicador Valores 2001 Valores 2002 Interpretación
Costo Mensual Equivalente promedio por litro distribuido (Programa
de Abasto Social)
$ 2.46 $ 2.23
Costo Mensual Equivalente promedio por
peso de ahorro al beneficiario (Programa de Abasto Social, Comercial
y Maquila)
$ 0.90 $ 0.80
Costo Mensual Equivalente promedio por
peso de ahorro al beneficiario (Programa de
Abasto Social)
$ 0.70 $ 0.64
Productividad
Utilización de la Capacidad Instalada (solamente Leche)
53.48% 55.01%
Utilización de la Capacidad Instalada (Leche, Maquila y
Suplementos Alimenticios)
70.95% 70.19%
Producción de leche
líquida (litros) 768,385,687 796,534,449
Índice de Productividad
leche líquida 17.31 17.95
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109
Capítulo IV: Evaluación de Costo-Efectividad
La escasez de recursos disponibles y la magnitud de la tarea del desarrollo social
hacen necesario valorar la eficacia y la eficiencia de los programas sociales, así
como la relación entre los costos y los beneficios de diversas alternativas de
intervención. En este capítulo, presentamos las metodologías y resultados de
nuestra evaluación de costo-efectividad del PASL, misma que se divide en los
siguientes apartados: (1) costo-beneficio, (2) eficacia, (3) costo-efectividad, y (4)
productividad. Para tal propósito, empleamos indicadores convencionales sobre
los cuales se presenta una breve referencia inicial, pasando luego propiamente a
su estimación.
Conceptos y métodos
A. Análisis Costo-Beneficio (ACB)
El análisis costo-beneficio se refiere a la valoración tradicional de proyectos
basada en estados financieros. En el proceso de análisis se compara los costos y
los beneficios de un proyecto particular, expresados siempre en términos
monetarios; si los beneficios son mayores que los costos, se considera que el
proyecto es aceptable; en caso contrario, el proyecto debe ser rechazado. El ACB
utiliza una serie de indicadores y relaciones financieras, entre las cuales se hará
referencia al Valor Presente Neto (VPN), la Tasa Interna de Retorno (TIR), y la
Relación Costo Beneficio (RCB).26
26 Para mayor detalle, véase Cohen y Franco (2000), Cap. 10.
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110
i) Valor Presente Neto (VPN)
De acuerdo a este indicador, un proyecto es rentable si el valor actual de flujo de
ingresos es mayor que el valor actual del flujo de egresos o costos; es decir, si el
VAN es positivo. De acuerdo con lo anterior, el cálculo se hace conforme a la
siguiente fórmula:
( )( )∑
= +−
=n
tttt
iCB
VPN0 1
donde:
VPN: Valor presente neto
Bt: Beneficios del año t
Ct: Costos del año t
i: Tasa de descuento
n: Número de períodos
t: Período determinado
lo cual es equivalente a utilizar la expresión:
( )∑= +
=n
tt
t
iSVPN
0 1
donde St representa flujos netos.
En el caso del PASL, es posible hacer el cálculo del VPN siguiendo criterios de
rentabilidad privada, ya que si bien se trata de un programa social, opera
prácticamente sin subsidio gubernamental.
ii) Tasa interna de retorno (TIR)
La tasa interna de retorno es la tasa de actualización que vuelve igual a cero el
valor actual neto del flujo de fondos de un proyecto o programa. La TIR,
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representa la rentabilidad media del dinero dedicado a éstos, y sugiere que es
conveniente realizar la inversión cuando la TIR sea mayor que la tasa de
descuento. Para calcular la TIR, se toman dos tasas lo suficientemente próximas
y se realiza entre ellas una interpolación lineal; la regla a utilizar es la siguiente:
TIR = TDI + d * VPN de flujos netos d(abs) entre VPNTDS y VPNTDI
donde:
TIR: Tasa interna de retorno
TDI: Tasa de descuento inferior
TDS: Tasa de descuento superior
d: Diferencia entre las tasas de descuento
d(abs): diferencia en valores absolutos Por lo tanto, la TIR, en este caso r, que se busca determinar es aquella que
permite igualar los flujos involucrados en el Programa, cumpliendo la siguiente
ecuación:
( )∑=
=+
=n
tt
t
rSVAN
00
1
B. Análisis de Eficacia
En el análisis de programas sociales existe consenso en conceptualizar la eficacia,
en términos de la producción y/o distribución de bienes y servicios, como aquella
relación que vincula tiempo y metas, distinguiendo entre metas programadas y
ejecutadas. Bajo este razonamiento, un programa es eficaz cuando alcanza las
metas en los tiempos programados. Entonces, la eficacia expresada
operacionalmente se traduce en el grado en que los objetivos y metas del
componente, referentes a la entrega de productos, son alcanzados en un período
de tiempo determinado, con total independencia de los costos asociados. El
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112
análisis de eficacia construye entonces un índice, que se calcula de la siguiente
manera:
( )( )TrM
TpLA**=
donde: A: Eficacia
L: Bienes y/o servicios entregados (logro)
M: Bienes y/o servicios programados (meta)
Tr: Tiempo realizado
Tp: Tiempo programado
- Si A = 1 las metas se están cumpliendo frente a lo programado: el
Programa es eficaz.
- Si A > 1 las metas sobrepasan lo programado: el programa es más eficaz
de lo programado.
- Si A < 1 las metas se encuentran por debajo de lo programado: el programa
es ineficaz.
En el presente análisis referiremos la medición de eficacia en términos de los
períodos de observación del estudio. Dado que la información relevante para la
construcción del índice de eficacia se presentó de manera homogénea solamente
para los períodos completos, optamos por la utilización de esta información para
una comparación más confiable.
En el rubro de eficacia, consideramos observar de manera particular la aplicación
del presupuesto con respecto a la asignación planteada como una meta a cubrir
en cada período. Este indicador se construye de la siguiente manera:
Eficacia en el Gasto (%) = Presupuesto Ejecutado / Presupuesto Asignado
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113
C. Análisis de Costo-Efectividad
El análisis costo-efectividad (ACE) se centra en la relación existente entre los
productos de los proyectos (bienes y/o servicios) y los costos de los insumos
requeridos en el proceso. A diferencia del ACB, cuyos indicadores se expresan
solamente en términos financieros, el ACE utiliza las unidades de medida
relevantes para cada caso (por ejemplo, costo por cama-hospital, costo por
kilómetro de carretera, o como en nuestro caso, costo por litro de leche entregado)
a partir de la siguiente ecuación básica:
R = C / U
donde:
R: Razón costo-efectividad
C: Costo de entrega de productos
U: Unidades de producto, beneficios o impacto entregadas
En el caso que nos ocupa, el ACE estudia la relación entre los costos actualizados
(el costo mensual equivalente) y los principales indicadores de atención del
Programa, con base en las siguientes definiciones:
C/E1 = Costo mensual equivalente / ( Población atendida mensualmente)
C/E2 = Costo mensual equivalente / ( Litros de leche entregados mensualmente)
C/E3 = Costo mensual equivalente / (Ahorro generado)
Por lo tanto, resulta importante definir el significado de Ahorro Generado. Este
indicador se deriva de la naturaleza de operación del programa, teniendo en
consideración que la leche Liconsa se vende a un precio por debajo del que
predomina para productos similares en el mercado. De ahí que el ahorro que
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114
obtienen las familias beneficiarias, pueda ser estimado como la diferencia entre el
precio que pagan las familias en el programa por un litro de leche Liconsa y el
precio que tendrían que pagar en promedio en el mercado, por un litro de leche de
características similares en calidad y propiedades alimenticias. Dicha diferencia
multiplicada por el total de los litros distribuidos, da por resultado el valor del
Ahorro Generado a las familias, utilizado en el cálculo de la tercera relación de
costo-efectividad.
D. Productividad
i) Indicador de Productividad
Este indicador relaciona los logros generados en el nivel de la producción con
respecto a las capacidades físicas involucradas por unidad de tiempo, y constituye
un acercamiento especialmente útil para apreciar la manera en que se hace uso
de la infraestructura productiva en las empresas que incluyen tareas de
manufactura. Este indicador se puede aplicar para monitorear el grado de
utilización de la capacidad productiva de Liconsa, para apreciar la eficiencia con la
que opera el programa. La fórmula básica del indicador es la siguiente:
UTURDPR *Pr
=
donde:
Pr: productividad
PR: producción realizada
URD: unidad de recursos disponibles (capacidad instalada)
UT: unidad de tiempo
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115
Resultados
A. Análisis Costo Beneficio
Por la forma en que está estructurado y como ha evolucionado Liconsa, además
de cumplir con su tarea social, el PASL debe generar beneficios positivos para
financiar su propia operación. Por ello, debe ser sometido a una evaluación bajo
parámetros de rentabilidad similares a los empleados en proyectos privados o al
de otros proyectos gubernamentales. Entonces, para el cálculo del Valor Presente
utilizamos la tasa de rendimiento mensual de los Certificados de la Tesorería
(CETES) a 28 días, para descontar los flujos mensuales y el rendimiento anual del
mismo instrumento que fue ocupado para el cálculo del VP anual. La razón de
esta elección radica en que de principio, los recursos destinados a este programa
se pueden utilizar para financiar otros programas del Gobierno Federal y, dado
que gran parte de los programas gubernamentales tienen como una de sus
principales fuentes de financiamiento la venta de CETES, se puede entender al
rendimiento de estos instrumentos como una medida del costo de oportunidad
para el gobierno de los recursos aplicados en el PASL.
i) Valor Presente Neto
El dinero como cualquier otro bien físico está sujeto a la depreciación o pérdida de
valor. Por esta razón, los flujos de efectivo en tiempo diferente no pueden
compararse ni considerarse equivalentes en cuanto a su medida, a menos que se
cuente con una base valorativa común. Esta base puede construirse partiendo del
costo de los recursos en cada período, lo cual, de acuerdo a lo explicado
anteriormente, está dado por un costo de oportunidad en torno a los programas
sociales del Gobierno Federal. El descuento de los flujos de efectivo se hace a
través de una actualización mensual de los recursos empleados en el período. Sin
embargo, este método de actualización no es el más preciso ya que los flujos se
distribuyen a lo largo de todo el mes, por lo que podría hacerse una valoración
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dependiendo de la variación en el costo de financiamiento de acuerdo a las
colocaciones semanales. Tomando en cuenta esta precisión y entendiendo que
este uso de la tasa de descuento puede dar un valor ligeramente subestimado, a
continuación presentamos el resumen anual de ingresos, gasto y resultados, para
el programa consolidado de leche (PASL, leche comercial y maquila), ver Cuadro
35A así como para el PASL de manera individual, objeto de esta evaluación
(Cuadro 35B). Todas las cifras están expresadas en valor nominal y en valor
presente.
Cuadro 35
Resultados Financieros y Cálculo de Valor Presente Ingreso por Venta
de Leche* Gastos de
Operación** Costo de Ventas Resultado del Ejercicio
a. Abasto (PASL), Comercial y Maquila
Ejercicio 2001 $4,105,801,602.00 $1,037,885,077.00 $2,961,265,295.00 $106,651,230.00
Valor Presente al 1 Enero 2001 $3,808,067,922.11 $ 964,281,651.76 $2,752,336,131.84 $91,450,138.50
Ejercicio 2002 $4,205,921,916.00 $ 1,121,458,491.00 $2,721,663,899.00 $362,799,526.00
Valor Presente al 1 Enero 2002 $4,044,360,382.11 $1,077,840,610.20 $ 2,621,117,500.12 $345,402,271.79
b. Abasto (PASL)
Ejercicio 2001 $3,133,699,106.00 $1,011,865,495.00 $2,315,149,834.00 -$193,316,223.00
Valor Presente al 1 Enero 2001 $2,997,415,663.80 $940,160,731.53 $2,152,794,094.27 -$188,014,715.59
Ejercicio 2002 $3,280,821,877.00 $1,094,525,877.00 $2,167,750,822.00 $18,545,178.00
Valor Presente al 1 Enero 2002 $3,156,103,970.26 $1,051,933,985.16 $2,088,284,983.62 $15,885,001.48
Fuente: Estados Financieros de Liconsa; véase Tablas 1A y 1B en el Anexo 5 * Incluye ingresos por recursos fiscales y otros ingresos. ** Incluye el impuesto al activo de las empresas.
Los valores actualizados permiten a la empresa establecer una mejor valuación de
los flujos generados a través del tiempo, y por ende, asignar de manera más
eficiente sus recursos. De allí que la información presentada en los cuadros
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precedentes sea muy útil para la toma de decisiones en cuanto a la distribución de
los recursos financieros asignados a la empresa, al Programa y a los generados
también de manera interna a través de las ventas del producto.
Llama la atención el hecho de que el Valor Presente del Resultado del Ejercicio
para 2002 del programa consolidado de leche ($308.6 millones), expresado en
pesos de enero del 2001, es superior al resultado de todo el año 2001 ($91.5
millones). En términos porcentuales esto representó un incremento de 237.5%. Lo
anterior se debió a que, no obstante haber disminuido los ingresos reales, se
redujeron significativamente los gastos de operación y el costo de ventas.
Cabe destacar que el PASL logró resultados positivos durante 2002 por una
cantidad equivalente a $15.9 millones que se comparan de manera muy favorable
con la pérdida de $188 millones registrada en 2001 (ambas cifras expresadas en
valor presente a enero de 2001). Dicho de otra forma, Liconsa logró el equilibrio y
la autosuficiencia financiera en 2002 sin necesidad de recursos fiscales.
Esta es una de las principales virtudes que exhibe el PASL. El esquema de
generación de fondos, y por tanto la autosuficiencia en la operación y
otorgamiento del servicio, es una de las bondades que todo programa de
asistencia social debería buscar. De esta forma, la sociedad en su conjunto se ve
beneficiada, ya que el Gobierno Federal no requiere distraer recursos adicionales
para la atención de las poblaciones objetivo. Además, el PASL genera una
externalidad pecuniaria positiva al asumir la administración y financiamiento
temporal del subsidio que Liconsa paga por la atención del Programa Tortilla. Esta
externalidad debe ser considerada al revisar los resultados contables del PASL
para evitar la subvaluación de los éxitos del Programa.
Los resultados del ejercicio 2002 son positivos para los programas consolidados
de Leche (Cuadro 35 sección a), así como para el PASL de manera individual
(Cuadro 35 sección b). Este resultado refleja una mejoría respecto a 2001 cuando
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Liconsa cubrió el déficit del PASL a través de las vertientes comercial y de
maquila.
Los ingresos generados por el PASL representaron poco más de 78% de los
ingresos totales generados por todos los programas de leche durante 2002, lo cual
significó un ligero incremento con relación a 2001 en el que se situaron en 76.3%.
A pesar de que los ingresos se redujeron ese año 5.1 y 2.9% en el conjunto de
programas y el de abasto social respectivamente, también disminuyeron
considerablemente los costos de ventas 14.9 y 13.3% en el mismo orden.
En otras palabras, Liconsa sigue utilizando parte de su capacidad instalada para
complementar los ingresos que le permiten continuar con la tarea de llevar el
producto a un precio preferencial a familias de menores recursos, sin necesidad
de incurrir significativamente en mayores costos de operación. De esta manera
contribuye a financiar y mantener las funciones del PASL.
Es importante recordar que la operación del Programa ha estado sujeta a la
programación que establecen la Sedesol y la SHCP en cuanto a producción,
distribución en abasto social, ventas a través del programa comercial y recursos a
ejercer. Por ello, existen limitantes que restan flexibilidad al Programa para ajustar
su operación y maximizar la generación de ingresos propios.
ii) Tasa Interna de Retorno
La tasa interna de retorno (TIR) como indicador financiero, cobra sentido en el
caso de proyectos que tienen asociados períodos en los que predominan los
egresos y períodos en los que predominan los ingresos (los primeros
generalmente son de mayor inversión y los segundos de mayor recuperación). La
TIR es entonces, una medida de la tasa de descuento que hace exactamente
equivalentes los ingresos y los egresos a lo largo del período de vida del proyecto,
considerando las variaciones en el valor del dinero a lo largo del tiempo. Así, la
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TIR se constituye como una referencia indispensable a considerar en términos del
costo del financiamiento; siempre que sea posible obtener los recursos necesarios
para un proyecto a una tasa de interés inferior a la TIR existirán bases que
justifiquen la rentabilidad y realización del proyecto.
En el caso de programas como es el PASL, la medición de la TIR no es un
indicador fundamental, además de que su interpretación en períodos en los que
por una u otra razón no existió inversión o depreciación, carece de sentido y
validez. La TIR sería un indicador útil al realizar el análisis de la conveniencia de
ampliar la capacidad de producción de cualquiera de las plantas o bien de generar
inventarios aprovechando condiciones de sobreabasto en el mercado nacional y/o
internacional, más no tiene mayor relevancia en términos de la operación habitual
de un programa. Aún así y dado que se cuenta con datos de la operación
mensual, es posible generar una estimación anual de la TIR, tomando en cuenta
las limitaciones que ya se citaron.
La TIR para los resultados mensuales del programa consolidado de la leche
(PASL, Comercial y Maquila) de enero a diciembre 2002 fue de 392.8%. La TIR
para el PASL en lo individual fue de 5.03%
B. Análisis de Eficacia
La eficacia de un programa como el PASL se mide en términos del logro de las
metas financieras y físicas del mismo. Aquí es importante señalar que Liconsa no
maneja metas como tales, para el caso de costo de ventas y gastos de operación
en el PASL, en virtud de que los resultados en dichos rubros se encuentran
sujetos a diversas variaciones sobre las cuales Liconsa no puede incidir, como en
los precios internacionales de la leche en polvo o el ingreso de las familias
beneficiarias. Considerando que una buena parte de los determinantes de Gastos
de Operación y Costo de Ventas no dependen de Liconsa, se mantiene sólo un
presupuesto más no un objetivo para ambos rubros, y en la realización del análisis
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se utilizarán los valores presupuestados como proxy de las metas. Esta precisión
es importante, ya que la efectividad en ambos aspectos está dada sobre una
estimación eminentemente informativa, en lugar de tratarse propiamente de un
objetivo.
Asimismo, debemos señalar que gastar menos de lo presupuestado puede
implicar tanto un ahorro real de recursos por un aumento en la eficiencia, como un
ahorro artificial por sobrestimación de las necesidades originalmente propuestas.
Dilucidar entre una y otra posibilidad no es fácil, y en todo caso para ello sería
necesario un análisis cualitativo y de procedimiento que escapa a los alcances de
esta evaluación. No obstante, es importante tener en consideración ambas
posibilidades al momento de valorar las diferencias entre el gasto ejercido y el
presupuestado.
Cuadro 36 Análisis de Eficacia: Cumplimiento de Metas de Ingresos y Egresos (%)
Ingresos Gastos de Operación
Costo de Ventas
a. Programa Social de Abasto de Leche, Leche Comercial y Maquila
2001 103.14 93.40 84.94 2002 96.01 95.39 80.78
b. Programa Social de Abasto de Leche
2001 101.25 89.48 97.01 2002 99.73 104.33 85.53
Fuente: Estados Financieros de Liconsa; véase Tablas 5 y 6 en el Anexo 5
El Cuadro 36 muestra el cumplimiento de metas de ingresos y egresos para el
programa consolidado de leche (PASL, comercial y maquila, sección a en el
cuadro) y para el PASL de manera individual (sección b en el cuadro). En materia
de ingresos, para el 2001 se registraron cumplimientos ligeramente superiores a la
meta en el consolidado de leche y en el PASL; pero en 2002 se alcanzó un nivel
inferior en el consolidado (96%) y prácticamente igual en lo correspondiente a los
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121
ingresos del PASL (98%). Sin embargo, los gastos de operación de este último
rebasaron la meta en 2002, ya que fueron 104%.
En cuanto a los gastos de operación, se observaron resultados mixtos. En el caso
del programa consolidado de leche, mientras que en 2001 se ejerció 93% de lo
presupuestado, para 2002 esta cifra disminuyó a 89%, mostrando también ahorro
pero con márgenes mayores a los del período anterior. En lo que se refiere
exclusivamente a los datos para el PASL, se obtuvieron resultados no tan
favorables, ya que de 95% en 2001 pasó a 104% en 2002.
Respecto al costo de ventas, a pesar de altibajos, se observa una tendencia
descendente en el ejercicio frente a lo presupuestado. Es decir, para el costo de
ventas se aprecia un fenómeno contrario al descrito para los gastos de operación,
ya que la diferencia respecto al presupuesto ha aumentado entre 2001 y 2002 (ver
Cuadro 37). Es importante notar que incluso se han obtenido niveles significativos
de ahorro, ya que en los meses de septiembre y octubre de 2002, el costo de
ventas se situó por debajo del 70% de la meta. Nuevamente, es importante hacer
notar que estas cifras son favorables en la medida que el posible ahorro sea
acompañado por un cumplimiento en la cobertura y entrega de leche del
Programa, lo que representa uno de sus objetivos fundamentales.
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122
Cuadro 37 Cumplimiento de Metas de Ingresos y Egresos Mes a Mes
Programa de Abasto Social de Leche (PASL)
Ingresos Gastos de Operación
Costo de Ventas
Enero 2001 89.25 81.87 95.58 Febrero 2001 92.04 87.34 97.67 Marzo 2001 84.70 88.21 93.13 Abril 2001 83.20 89.83 99.58 Mayo 2001 86.39 86.09 102.35 Junio 2001 97.33 90.97 94.36 Julio 2001 97.32 87.47 91.33 Agosto 2001 100.86 91.36 99.24 Septiembre 2001 104.97 88.33 93.96 Octubre 2001 121.21 94.08 99.13 Noviembre 2001 128.66 96.32 97.97 Diciembre 2001 129.14 91.88 99.85 Promedio 2001 101.25 89.48 97.01 Enero 2002 99.47 109.08 97.80 Febrero 2002 99.80 107.76 94.80 Marzo 2002 99.18 104.76 99.59 Abril 2002 99.72 106.12 98.74 Mayo 2002 99.93 104.33 88.17 Junio 2002 99.53 103.78 81.58 Julio 2002 99.98 101.77 74.42 Agosto 2002 99.76 100.07 73.56 Septiembre 2002 96.78 104.25 66.28 Octubre 2002 98.99 94.47 67.89 Noviembre 2002 104.32 109.28 82.38 Diciembre 2002 99.29 106.26 89.14 Promedio 2002 99.73 104.33 84.53
Fuente: Estados Financieros de Liconsa; véase Tablas 5B y 6B en el Anexo 5.
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Cuadro 38 Cumplimiento de Metas de Distribución de Leche y
Atención de Beneficiarios
Período Cumplimiento en Población
Atendida (Total)
Cumplimiento en Población
Atendida Urbana
Cumplimiento en Población
Atendida Rural
Cumplimiento en Litros
Distribuidos
Enero 2001 99.99 99.93 100.15 97.50 Febrero 2001 99.99 99.91 100.21 96.26 Marzo 2001 99.81 99.73 100.02 96.75 Abril 2001 100.91 100.43 102.10 97.23 Mayo 2001 102.33 101.48 104.46 105.98 Junio 2001 103.32 102.35 105.74 97.49 Julio 2001 104.46 103.74 106.28 99.44
Agosto 2001 105.88 104.96 108.18 101.30 Septiembre 2001 107.32 106.20 110.13 100.62
Octubre 2001 108.20 106.83 111.64 101.65 Noviembre 2001 108.98 107.87 111.77 108.39 Diciembre 2001 108.70 107.41 111.96 104.16 Promedio 2001 104.16 103.40 106.05 100.56
Enero 2002 99.72 100.69 97.36 101.48 Febrero 2002 98.74 99.67 96.50 106.73 Marzo 2002 97.85 98.89 95.33 105.61 Abril 2002 97.19 98.43 94.19 101.37 Mayo 2002 96.48 97.85 93.17 100.30 Junio 2002 96.01 97.41 92.62 98.71 Julio 2002 96.12 97.27 93.30 97.57
Agosto 2002 96.15 97.11 93.81 97.68 Septiembre 2002 96.28 97.05 94.41 99.97
Octubre 2002 95.99 96.94 93.69 98.05 Noviembre 2002 96.77 98.00 93.77 102.83 Diciembre 2002 96.68 98.34 92.63 103.30 Promedio 2002 97.00 98.14 94.23 101.13 Promedio Total 100.58 100.77 100.14 100.85
Fuente: Informes de Autoevaluación de Liconsa y Subdirección de Padrones; Véase Tabla 2 en el Anexo 5.
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El Cuadro 38 muestra el cumplimiento de metas de distribución de leche y
atención a beneficiarios. Una revisión de los promedios hace referencia a que las
metas de distribución fueron logradas satisfactoriamente durante el horizonte de
evaluación. Por otro lado, las metas que se refieren a población atendida fueron
sobrepasadas en más del 6% en 2001, pero no se lograron por 3% en 2002.
Revisando exclusivamente desde la perspectiva del cumplimiento, el indicador de
cobertura fue muy favorable en 2001. Sin embargo en 2002, se comenzaron a
actualizar mensualmente las metas de cobertura para ambos tipos de población y
se observó consistentemente que los objetivos no se lograron cubrir. En particular,
la atención en el ámbito rural marcó una acentuada disminución: a finales del
horizonte de evaluación el cumplimiento se situó en 94% de la meta, lo que se
comparó muy desfavorablemente con la atención promedio del 106% observada
en 2001. Dicha reducción en cumplimiento resulta sumamente preocupante, ya
que refleja un descuido en la atención de la población del ámbito rural respecto al
objetivo planteado para el período.
En el ámbito urbano se observó una tendencia muy similar, aún cuando no fue tan
preocupante. Para las localidades urbanas, la cobertura fue del 98.1% de la meta
establecida; lo idóneo es alcanzar o superar el 100% de cobertura, aunque no sea
posible mantenerlo en todos los períodos. Cabe destacar que más allá del hecho
de no cumplir la meta, la tendencia indica un alejamiento cada vez mayor de la
población efectivamente atendida respecto a la meta establecida. Por ello, es
necesario tomar medidas para solucionar dicho problema a fin de incrementar la
eficacia en este rubro.
En cuanto a la distribución de leche, de junio a octubre de 2002 no se logró
superar la meta de litros entregados a la población beneficiaria, aún cuando el
porcentaje de cumplimiento fue elevado (superior al 97% en todos los casos). Sin
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embargo, a partir de noviembre de 2002 se superó nuevamente la meta para
cerrar el año con un promedio de 101.1%
En este sentido, es importante señalar que no se puede establecer un patrón
particular, ya que existen meses en los que la distribución sobrepasa el objetivo,
alternados con períodos donde la distribución es equivalente al programado
original. Tampoco se puede marcar una estacionalidad clara del indicador de
cumplimiento de las metas de distribución, a excepción de los meses de junio y
julio.
Con todo, es necesario comprobar si existe una relación directa entre el
incremento en la eficacia y un aumento en los gastos de operación y costos de
ventas, lo que se entendería entonces como una menor eficiencia. Por esa razón
presentamos coeficientes de correlación entre las variables considerando los
datos mensuales correspondientes al período enero de 2001 a diciembre de 2002.
Cuadro 39 Coeficientes de Correlación del Programa de Abasto Social de Leche (PASL)
Cumplimiento en: Cumplimiento Distribución
de Litros Cumplimiento Número Total de Beneficiarios
Gastos de Operación 0.335009 -0.558636
Costo de Ventas 0.376696 0.610277
El Cuadro 39 presenta los coeficientes de correlación entre el cumplimiento en las
metas de distribución de leche y de beneficiarios a cubrir respecto al cumplimiento
en las metas de gastos de operación y de costo de ventas para el PASL
exclusivamente. La relación que no es deseable encontrar, es aquella en la cual
disminuyen tanto los egresos como el cumplimiento de las metas de atención y/o
distribución; es decir, casos en los que las variables de análisis se mueven
exactamente en el mismo sentido.
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La reflexión anterior tiene cabida debido a que el cumplimiento del costo de ventas
consistentemente se ubicó por debajo de 100% (ver Cuadro 37). Esta situación
puede entenderse como deseable, siempre y cuando ello no implique un sacrificio
de población beneficiaria y de distribución de leche, bajo el entendido que ambas
representan los objetivos fundamentales del programa y de Liconsa. Una
correlación positiva entre las variables puede sugerir que los ahorros en costos
están asociados con el sacrificio en el cumplimiento en metas de distribución o en
beneficiarios atendidos.
La correlación entre el cumplimiento en gastos de operación y en el número de
beneficiarios atendidos es la única cuyo valor representa una relación inversa de
pequeña magnitud. El coeficiente negativo evidencia una situación en la que se
están ejerciendo gastos menores a los presupuestados, pero acompañados de
una mayor efectividad en el cumplimiento de la meta de beneficiarios. Este
resultado probablemente se explica porque la ampliación de la cobertura permite
aprovechar economías de escala en la atención de beneficiarios, que a su vez se
convierten en un ahorro respecto a los valores originalmente presupuestados.
Lamentablemente, para las tres correlaciones restantes observamos coeficientes
positivos, de considerable magnitud y estadísticamente representativos, lo cual
implica que los datos arrojaron resultados poco deseables. Para los Gastos de
Operación el coeficiente de correlación indica que 33.5% del ahorro se relaciona
estadísticamente con la disminución en la distribución de litros. Los números
señalan también que el 37.7% de la disminución en costo de ventas, se puede
asociar con reducciones en la distribución de leche. Aún así, estas dos relaciones
no representan hasta el momento un problema como tal, ya que consistentemente
se ha superado la meta de distribución a lo largo período de evaluación, pero debe
prestarse atención a este resultado puesto que la tendencia a economizar
recursos podría generar otra tendencia de incumplimiento en las metas de
distribución de leche.
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En cuanto a las variables de cumplimiento en costo de ventas y en beneficiarios
atendidos, observamos un coeficiente de correlación elevado y significativo entre
ambas. La correlación de 61.0% indica que más de la mitad de los ahorros en
costo de ventas se asocian con incumplimiento de atención a beneficiarios. A
pesar de la correlación significativa y positiva, no se puede deducir que el ahorro
observado en costo de ventas se deba entera o principalmente a un sacrificio en la
atención de beneficiarios, ya que esta relación sólo existe entre grados de
cumplimiento respecto a la meta programada. Los datos muestran que hubo una
disminución en el costo de ventas medio por beneficiario en términos reales, por
cuestiones que nada tiene que ver con la cobertura tales como el bajo precio
internacional de la leche en polvo. Sin embargo, es un hecho que no se
cumplieron las metas programadas en cuanto a población atendida durante 2002,
particularmente en lo que se refiere a la población rural. Este resultado es
preocupante, ya que es en este sector de la población donde se recrudece el
problema de la pobreza y en el que, dado el carácter social del programa, debería
ponerse mayor atención para alcanzar las metas.
El Cuadro 40 muestra un resumen de los indicadores de eficacia. Considerando
las metas físicas que fueron establecidas para el programa, se observa que en
promedio su actividad fue efectiva, siendo superados los objetivos propuestos
para la mayor parte de los rubros, con excepción de la población atendida en
2002.
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Cuadro 40 Indicadores de Eficacia (%)
Población Atendida Ingresos
2001 2001 101.25 Población Urbana 103.40 2002 99.73 Población Rural 106.05
2002 Producción de Leche Población Urbana 98.13 2001 Población Rural 94.23 Fluida 101.01
2001-2002 Polvo 103.00 Población Urbana 100.77 2002 Población Rural 100.14 Fluida 99.98
Polvo 101.51
Litros de Leche Distribuidos Producción Total de Leche 2001 100.56 2001 101.36 2002 101.13 2002 100.27
C. Análisis de Costo-Efectividad
El costo equivalente representa una suma de costos actualizados a partir del VAN,
que permite considerar los requerimientos de recursos financieros para sufragar la
operación del programa. El Cuadro 41 muestra el promedio de los costos
equivalentes en atención por unidad de resultado, en términos de beneficiarios
atendidos, litros entregados y ahorros realizados.
Cuadro 41 Costo Mensual Equivalente por Resultado
Semestre CME / Beneficiario
CME / Litro
CME / Peso de Ahorro
a. Programa Social de Abasto de Leche, Leche Comercial y Maquila 2001 $ 56.02 $ 3.14 $ 0.90 2002 $ 48.73 $ 2.81 $ 0.80
b. Programa de Abasto Social de Leche (PASL) 2001 $ 43.82 $ 2.46 $ 0.70 2002 $ 38.81 $ 2.23 $ 0.64
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Fuente: Estados Financieros e Informes de Autoevaluación de Liconsa; véase Tablas 8A y 8B en el Anexo 5
En los resultados se aprecia una reducción del costo mensual equivalente por
beneficiario en 2002 respecto al año anterior. En cuanto al PASL solamente, el
costo mensual equivalente por beneficiario pasó de $43.82 a $38.81.
En lo que se refiere al costo mensual equivalente por litro entregado se observa la
misma tendencia, ya que se redujo de $2.46 a $2.23. Por último, en cuanto al
costo mensual equivalente por peso de ahorro generado a los beneficiarios
(llamado en otras secciones incremento o transferencia de ingreso real),27 los
resultados muestran que el costo para Liconsa de otorgar $1.00 de ahorro a los
beneficiarios, disminuyó de 70 a 64 centavos entre 2001 y 2002.
D. Productividad
Dado que el Programa incluye el proceso de producción de leche y no solamente
su distribución, se deben revisar los indicadores referentes a la productividad del
proceso de manufactura de los satisfactores (los cuales son el motivo de la
operación). Se mide la productividad en función del número de días efectivamente
trabajados por mes, ya que esto permite un acercamiento hacia el grado de
aprovechamiento de las plantas durante el tiempo disponible.
Durante el año 2001, la planta ubicada en Tlalnepantla presentó el mayor índice
de productividad de todo el conjunto en la producción de leche, mientras que la
planta ubicada en Oaxaca, fue la que presentó el peor desempeño de acuerdo a
este indicador, ya que apenas alcanza un tercio de la productividad de
Tlalnepantla. Por otro lado, el nivel de productividad es semejante entre las
27 Se puede definir el ahorro asociado a los beneficiarios del PASL, como la diferencia en el precio que pagan por la leche Liconsa y el que pagarían por un litro de leche comercial. Dicho ahorro puede entenderse como una transferencia, ya que es dinero que en lugar de gastarse en leche comercial, gracias al PASL puede utilizarse para adquirir el bien que prefiera el consumidor, que podría inclusive tratarse también de una cantidad extra de leche.
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plantas de Tlahuac, Tlaxcala y en menor medida Toluca; estas tres plantas
después de Tlalnepantla, son las que presentan mejor desempeño.
Al considerar la evolución en la productividad por planta, para el año 2001 se
observa que todas ellas mostraron un comportamiento cíclico, subiendo en los
meses de mayo, julio, agosto, octubre y noviembre, descendiendo en febrero,
marzo, abril, junio y diciembre. Este comportamiento incidió en que el indicador se
mantuviera en el nivel original al final del período (Cuadro 42). La productividad
mensual para el primer semestre del 2002 también tuvo un comportamiento
cíclico, mostrando inicialmente disminuciones en los meses de febrero y marzo,
creciendo en abril y mayo, descendiendo nuevamente a los niveles originales del
período.
La única excepción a este patrón corresponde a la planta ubicada en Tlaxcala, la
cual continuó creciendo hasta noviembre del 2002, aunque descendió en el último
mes (Cuadro 43). En otras palabras, la productividad por planta aumentó
ligeramente de 2001 a 2002, excepto en la planta de Tlaxcala donde se registró un
ligero descenso. El hecho de que los indicadores de productividad se hayan
mantenido relativamente estables a lo largo del período de evaluación, muestra
una interesante área de oportunidad a la administración de Liconsa. Por lo tanto,
sería muy útil buscar un incremento en el número de días trabajados y con ello
aumentar aun más la productividad de las plantas. Esta situación incidiría
directamente en la producción e indirectamente sobre las posibilidades de
financiamiento y atención de la entidad.
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Cuadro 42 Productividad por Planta, 2001 (Número de Días en Operación)*
Indicador de Productividad 2001 Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Prom
Días Trabajados 26 23 25 23 25 25 27 27 24 27 24 23 25
Colima 6.81 6.11 6.30 5.97 7.03 6.41 7.09 7.28 6.85 7.46 7.19 6.60 6.76 Guadalajara 12.06 11.15 11.63 10.36 14.58 13.58 14.33 15.21 14.50 15.32 15.09 12.97 13.40 Jalapa 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 Jiquilpan 12.21 11.08 11.24 10.91 13.49 11.68 13.18 13.70 13.13 14.57 13.89 12.97 12.67 Oaxaca 4.93 4.33 4.72 4.16 4.92 4.74 5.30 5.37 4.82 5.29 4.73 4.57 4.82 Tlahuac 16.74 15.49 16.11 13.95 17.46 16.01 17.33 17.70 16.46 17.80 17.10 14.44 16.38 Tlalnepantla 21.99 20.12 21.14 18.62 22.87 21.32 23.00 23.44 21.96 23.63 22.63 19.18 21.66 Tlaxcala 14.56 13.26 13.73 13.60 15.86 16.08 17.32 17.86 16.43 15.38 14.40 12.27 15.06 Toluca 17.10 15.84 16.23 14.05 17.33 16.27 17.87 17.75 15.98 18.69 17.67 15.48 16.69 Total Fluida 17.39 15.99 16.68 14.70 18.28 16.94 18.33 18.73 17.59 19.10 18.32 15.67 17.31
* El índice de productividad indica el número de días que la planta operaría tiempo completo dada la producción ejercida y la capacidad programada.
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Cuadro 43 Productividad por Planta, Ene a Dic 2002 (Número de Días en Operación)*
Indicador de Productividad 2002 Plantas Ene Feb Marz Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Prom
Colima 7.44 6.57 6.76 7.89 7.00 6.37 7.89 7.77 7.22 7.91 7.85 7.03 7.31
Guadalajara 14.41 13.58 13.84 14.33 15.97 13.80 16.23 16.54 16.64 16.86 16.09 15.83 15.34
Jalapa 8.75 7.23 8.13 10.41 9.90 9.53 11.88 12.26 11.39 12.98 11.60 11.34 10.45
Jiquilpan 14.33 13.14 13.07 13.56 14.95 13.45 14.52 14.02 14.58 15.36 13.98 13.82 14.07
Oaxaca 5.39 4.59 4.59 5.21 5.38 5.15 5.48 5.25 5.22 5.76 5.00 5.02 5.17
Tlahuac 17.09 15.78 15.83 16.34 18.39 16.21 17.59 16.77 16.65 17.45 15.92 14.27 16.52
Tlalnepantla 22.73 21.00 21.04 21.91 24.68 21.97 23.51 22.71 22.54 23.68 21.48 19.12 22.20
Tlaxcala 14.39 11.63 11.73 13.26 13.15 15.77 16.83 16.37 16.80 17.56 16.14 14.94 14.88
Toluca 17.86 17.01 18.04 19.04 19.89 18.22 19.69 19.23 19.75 20.77 19.07 17.72 18.86
Total Fluida 17.90 16.52 16.59 17.29 19.31 17.27 19.51 18.15 18.19 19.08 17.41 18.15 17.95
* El índice de productividad indica el número de días que la planta operaría tiempo completo dada la producción ejercida y la capacidad programada.
En cuanto al aprovechamiento de la capacidad instalada, éste se calcula
dividiendo la cantidad de litros producidos por cada planta durante los días que
operó en el período a evaluar, entre la producción diaria máxima que ésta puede
lograr multiplicada por el número de días que operó en el período; enseguida se
suman los resultados de cada planta y se obtiene el promedio general, que es el
que reportamos en este trabajo. Al considerar sólo la producción de leche Liconsa
en polvo y fluida para el PASL, el promedio general de las plantas fue de 53.48%
para el año de 2001 y 55.01% para el segundo semestre de 2002. Al considerar
también la producción de suplementos alimenticios y la maquila de leche, las cifras
aumentan a 70.95% y 70.19% para los períodos respectivos.28
28Liconsa, S.A. de C.V., “Informe de Autoevaluación Junio de 2002”
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133
Los datos obtenidos llaman la atención sobre dos temas particularmente: el
primero, sobre la importancia que tienen las actividades complementarias a la
producción de leche Liconsa para la eficiencia global de la paraestatal, y el
segundo, sobre las considerables áreas de oportunidad que aún subsisten para
optimizar el uso de la capacidad instalada.
Sobre el primer tema, ya se ha señalado que el Programa Comercial y la Maquila,
complementan los ingresos y hacen que en el margen, la operación global del
PASL se torne superavitaria en vez de deficitaria, por lo que Liconsa ha tenido que
recurrir a estos rubros no prioritarios para preservar una posición financiera sana.
Acerca del segundo tema, es evidente que la cantidad de leche Liconsa que la
paraestatal puede producir es mucho mayor a la actual y que además, dadas la
tecnología y las economías de escala en la producción, puede hacerse a un menor
costo por unidad.
E. Costo de Focalización
En este apartado presentamos un análisis de los costos de focalización del
Programa de Abasto Social de Leche. En términos generales, los costos de
focalización son aquellos que surgen al hacer una segmentación con el fin
de destinar apoyo a una población específica. En este caso, los
mecanismos de focalización implantados por el Programa a través de los
procesos de segmentación cuyo fin es atender a la población urbana más
necesitada de leche, generan un costo para el Programa de Abasto de
Leche. En los cuadros que se muestran a continuación se presentan los
costos del Padrón de Beneficiarios al Programa de Leche; estos costos
están expresados en valores nominales y en precios de 1° de enero de
2002. También se presentan las tasas de interés utilizadas para medir el
costo de oportunidad de los recursos utilizados en la administración del
Padrón. El costo de dicho Padrón de Beneficiarios representó $208,887,360
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134
respecto a los gastos totales que fueron $ 3,140,218,969 del Programa (ver
Cuadro ); es decir; aproximadamente el 6.7% de sus gastos totales.
Cuadro 44 Valores Nominales de Gastos del PASL
Valores Originales Nominales
Gastos de
Padrón Costo de Ventas
Gastos de Operación Gastos Totales
Enero $17,046,269 $200,160,880 $88,540,135 $288,701,015
Febrero $15,767,350 $182,198,641 $85,058,960 $267,257,601
Marzo $15,273,647 $196,725,830 $79,678,842 $276,404,672
Abril $16,063,381 $203,068,526 $87,532,800 $290,601,326
Mayo $16,244,529 $183,316,699 $89,156,185 $272,472,884
Junio $17,799,067 $169,463,021 $90,708,625 $260,171,646
Julio $16,687,086 $179,334,708 $92,189,200 $271,523,908
Agosto $16,995,771 $173,307,369 $88,664,569 $261,971,938
Septiembre $17,473,206 $152,423,125 $87,906,048 $240,329,173
Octubre $19,985,684 $164,391,991 $89,982,183 $254,374,174
Noviembre $21,690,424 $175,621,672 $94,539,323 $270,160,995
Diciembre $26,614,154 $187,738,360 $120,569,007 $308,307,367
Anual $217,640,568 $2,167,750,822 $1,094,525,877 $3,262,276,699
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135
Cuadro 45
Cálculo del Valor Presente al 1 de Enero de 2002 de los Gastos del PASL
Valor Presente al 1 de Enero de 2002
Gastos de
Padrón Costo de Ventas Gastos de Operación
Gastos Totales
Tasa de Interés
Mensual
Enero $16,947,269 $198,998,398 $88,025,917 $287,024,315 0.58%
Febrero $15,573,253 $179,955,770 $84,011,881 $263,967,651 0.66%
Marzo $14,995,033 $193,137,258 $78,225,381 $271,362,639 0.60%
Abril $15,695,025 $198,411,877 $85,525,549 $283,937,425 0.48%
Mayo $15,784,285 $178,122,920 $86,630,188 $264,753,108 0.56%
Junio $17,192,911 $163,691,874 $87,619,498 $251,311,372 0.59%
Julio $16,015,101 $172,112,945 $88,476,764 $260,589,709 0.65%
Agosto $16,214,340 $165,339,047 $84,587,951 $249,926,998 0.60%
Septiembre $16,563,403 $144,486,691 $83,328,917 $227,815,608 0.64%
Octubre $18,824,895 $154,843,936 $84,755,926 $239,599,862 0.64%
Noviembre $20,307,087 $164,421,157 $88,509,947 $252,931,104 0.61%
Diciembre $24,774,758 $174,763,111 $112,236,065 $286,999,177 0.57%
Anual $208,887,360 $2,088,284,984 $1,051,933,985 $3,140,218,969
Asimismo, se determinó el costo de focalización del Programa por beneficiario y
por familia. Como se muestra en las tablas presentadas a continuación, cada
beneficiario costó al Programa alrededor de 46 pesos anuales y cada familia poco
más de 79 pesos anuales (en pesos de enero de 2002). Finalmente en la gráfica
que se presenta a continuación se muestran los costos de focalización por
beneficiario y por familia, a partir de los precios reales.
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136
Cuadro 46 Cálculo de los Costos de Focalización en Valor Presente al 1 de Enero de
2002
Valor Presente- 1o de Enero 2002
Beneficiarios Familias Beneficiarias
Gasto de Padrón / Gasto de Operación
Gasto de Padrón / Gastos Totales
Gastos de Padrón / Beneficiario
Gastos de Padrón / Familia
Enero 4,537,390 2,409,112 19.25% 5.90% $3.7350 $7.0347
Febrero 4,522,029 2,615,022 18.54% 5.90% $3.4439 $5.9553
Marzo 4,524,631 2,618,244 19.17% 5.53% $3.3141 $5.7271
Abril 4,537,995 2,629,532 18.35% 5.53% $3.4586 $5.9688
Mayo 4,548,902 2,638,518 18.22% 5.96% $3.4699 $5.9823
Junio 4,569,800 2,656,723 19.62% 6.84% $3.7623 $6.4715
Julio 4,617,267 2,689,210 18.10% 6.15% $3.4685 $5.9553
Agosto 4,659,420 2,719,218 19.17% 6.49% $3.4799 $5.9629
Septiembre 4,705,468 2,744,756 19.88% 7.27% $3.5200 $6.0346
Octubre 4,730,675 2,764,923 22.21% 7.86% $3.9793 $6.8085
Noviembre 4,808,242 2,804,545 22.94% 8.03% $4.2234 $7.2408
Diciembre 4,834,123 2,825,528 22.07% 8.63% $5.1250 $8.7682
Anual 4,632,995 2,676,278 19.86% 6.65% $45.0869 $78.0515
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137
Cuadro 47 Cálculo de los Costos de Focalización a precios reales de Enero de 2002
Gasto de Padrón /
Gasto de Operación
Gasto de Padrón / Gastos
Totales
Gastos de Padrón /
Beneficiario Gastos de
Padrón / Familia
Enero 19.25% 5.90% $3.7568 $7.0757
Febrero 18.54% 5.90% $3.4890 $6.0334
Marzo 19.17% 5.53% $3.3606 $5.8076
Abril 18.35% 5.53% $3.5049 $6.0486
Mayo 18.22% 5.96% $3.5287 $6.0837
Junio 19.62% 6.84% $3.8301 $6.5880
Julio 18.10% 6.15% $3.5437 $6.0844
Agosto 19.17% 6.49% $3.5630 $6.1053
Septiembre 19.88% 7.27% $3.6056 $6.1813
Octubre 22.21% 7.86% $4.0841 $6.9877
Noviembre 22.94% 8.03% $4.3260 $7.4166
Diciembre 22.07% 8.63% $5.2566 $8.9935
Anual 19.86% 6.66% $45.9640 $79.5698
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138
Conclusiones y recomendaciones
Primera. El Programa de Abasto Social de Leche opera de manera sana y
autofinanciable, considerando los resultados conjuntos de los programas de leche
comercial, de maquila y del propio PASL. Una causa muy importante detrás de
esto, es que el precio del principal insumo (leche importada en polvo) mostró una
tendencia decreciente lo que junto con la estabilidad del tipo de cambio, permitió
una reducción en el costo de ventas unitario. Dicho resultado nos indica que el
programa, además de realizar una importante labor social, también ha sido
rentable a lo largo del período de la evaluación, puesto que generó beneficios
económicos, sin necesidad de recurrir al financiamiento corriente del Gobierno.
Segunda. Los topes presupuestales limitan la capacidad del programa para
generar recursos propios. Su operación está sujeta a la programación que
establecen la Sedesol y la SHCP en cuanto a producción, distribución en abasto
social, ventas a través de programa comercial y recursos a ejercer. En la práctica,
dicha programación se convierte no en una meta sino en una limitante para que el
programa optimice su operación y maximice sus beneficios. Así, se sugiere revisar
la alternativa de otorgar a Liconsa una mayor autonomía operativa y financiera
para que pueda generar más recursos propios, sin descuidar sus objetivos
sociales.
Tercera. El programa registró un alto grado de eficacia en términos de ingreso,
gastos de operación y costo de ventas, consiguiendo generar incluso un ahorro
significativo en términos de este último. En cuanto a los ingresos del PASL, se
observa que aún cuando en varios períodos no se alcanzó la meta, el hecho de
que para prácticamente todos los meses durante el lapso evaluado el indicador
fuera igual o superior al 96%, es muestra de un muy buen desempeño.
Respecto a la eficacia de costos vemos que los gastos de operación ejercidos
para la operación consolidada de Liconsa fueron en casi todos lo meses inferiores
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139
a los presupuestados, con un promedio de 95.4% en 2002. Considerando que se
trata de erogaciones, resulta positivo que se encuentren por debajo del
presupuesto, siempre y cuando esto no se haga a costa de una disminución en la
cobertura y los apoyos otorgados por el programa.
En cuanto a costo de ventas total de la operación de Liconsa, se observó mayor
eficacia ya que, mientras en el 2001 el promedio fue de 85%, en 2002 diminuyó a
80.1% de la cifra presupuestada. Visto estrictamente en términos de eficiencia en
el ejercicio del gasto, es un resultado muy favorable ya que se generó un
importante ahorro en costos, que se reflejó en los resultados financieros de 2002.
Aún así, consideramos necesario revisar el proceso de determinación de
presupuestación a fin de comprobar la relevancia del costo de ventas con relación
a las metas de atención y distribución.
Cuarta. La atención a beneficiarios mostró una disminución en 2002 respecto al
año anterior y en todos los meses se mantuvo por debajo de la meta para
promediando 97% para todo el año. Tanto en el ámbito urbano como en el rural no
se alcanzaron las metas, pero la cobertura en zonas rurales mostró peores
resultados. Este incumplimiento en los objetivos de atención a beneficiarios se
debe analizar y corregir, puesto que la tendencia señala una significativa
reducción, lo cual es preocupante ya que la atención a beneficiarios es una de las
prioridades del programa.
En este análisis encontramos además, una correlación preocupante entre el
cumplimiento de costo de ventas y el cumplimiento de atención a beneficiarios,
con un coeficiente de 0.61, lo cual sugiere que el sacrificio en términos de
cobertura del padrón puede incidir en cumplir metas de costos e incluso generar
ahorros. Por ello, se recomienda establecer como prioridad el cumplimiento en
cobertura dejando en un segundo término la eficacia en costos. De hecho, esta
jerarquización se deriva del contenido de la misión de Liconsa, que claramente
establece la meta de distribución de leche como prioritaria.
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140
Quinta. La eficacia en la distribución de leche registró una tendencia creciente con
relación a 2001. No obstante, entre los meses de junio y octubre no se alcanzaron
las metas respectivas. Por otra parte, el análisis de correlación entre cumplimiento
en metas de egresos (gastos de operación más costo de ventas) y distribución de
leche, evidencia una situación que pudiera ser problemática en un futuro,
sobretodo en ausencia de una adecuada jerarquización de metas. Actualmente se
cumple con las metas de distribución de leche a la par de conseguir ahorros en
costo de ventas y en gastos de operación. Sin embargo, pudiera presentarse un
problema si en el futuro se generan presiones por alcanzar niveles más altos de
ahorro en cualquiera de estos dos rubros, ya que la correlación sugiere que una
de las formas de lograr el ahorro es reduciendo el cumplimiento en las metas de
distribución de leche, lo cual evidentemente no es deseable. Por esto se sugiere
dar prioridad a este último objetivo por encima de cualquier ahorro.
Sexta. La rentabilidad y buen desempeño financiero del PASL tiene su origen en
el hecho de que, a pesar de manejar precios inferiores a los promedio en el
mercado, éstos son equilibrados con respecto a los costos. El análisis del Costo
Mensual Equivalente por litro distribuido, arrojó valores promedio para los
programas de leche consolidados (PASL, Comercial y Maquila) de $2.43 en 2002,
y de $2.23 para el PASL únicamente. Al mantenerse por debajo del precio de
venta permiten que el Programa sea autofinanciable.
Séptima. El Costo Mensual Equivalente por cada peso de ahorro para los
beneficiarios, se ubicó en un valor promedio inferior a $1.00 para cada uno de los
programas. Su valor fue de $0.69 en el 2002 para el consolidado (PASL,
Comercial y Maquila), y aún más bajo para el PASL, ya que promedió $0.64.
Estos resultados nos indican dos cuestiones importantes: la primera es que el
costo para Liconsa de liberar 1 peso a los beneficiarios para el consumo de
cualquier satisfactor, es inferior en más de 30% al propio peso transferido. En
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141
segundo lugar, al realizarse la transferencia en especie y con un producto de alto
contenido nutricional, se genera un impacto positivo en dos dimensiones, una en
términos de ingreso y otra en términos de insumos para el desarrollo de
capacidades físicas e intelectuales.
Octava. En términos de productividad existen dos hechos que destacan: el primero
de ellos es que entre enero de 2001 y diciembre de 2002, la productividad tendió a
mantenerse, variando de forma cíclica en todas las plantas, pero conservando los
niveles originales de productividad a finales de los períodos evaluados. La única
excepción fue la planta de Tlaxcala, la cual mostró ligeros incrementos en
productividad en el primer semestre y segundo semestre del 2002. Resultaría muy
importante e incluso necesario, lograr incrementos en productividad ya que se
trata de un requisito para aumentar el potencial de producción de la Institución.
Para esto se podrían aumentar los días laborales, así como favorecer el desarrollo
de las plantas menos productivas como Oaxaca. Lo anterior le permitiría a Liconsa
incrementar la capacidad de generar recursos financieros, así como las
posibilidades de atención a través del Programa de Abasto Social.
En cuanto al aprovechamiento de la capacidad instalada, al considerar sólo la
producción de leche Liconsa en polvo y fluida para el PASL, el promedio general
de las plantas fue de 53.48% para el año de 2001 y 55.01% para el segundo
semestre de 2002. Al considerar también la producción de suplementos
alimenticios y la maquila de leche, las cifras aumentan a 70.95% y 70.19% para
los períodos respectivos, lo cual llama la atención sobre la importancia que tienen
las actividades complementarias en la producción de leche Liconsa para la
eficiencia global de la paraestatal, y de las considerables áreas de oportunidad
que aún subsisten para optimizar el uso de la capacidad instalada.
Por lo anterior, se sugiere aumentar la productividad y el aprovechamiento de la
capacidad instalada a través del aumento en la producción de leche, y seguir
complementándola con las actividades de maquila y de producción de
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142
suplementos. Estas medidas redundarán no sólo en una mayor eficiencia, sino
también en mayores ingresos propios, que permitirán a su vez, expandir la
cobertura y los beneficios del programa a una mayor población.
Novena Los costos de focalización se refieren al precio que tiene para Liconsa el
destinar a una población en específico los beneficios del PASL, dada la necesidad
de crear un padrón de beneficiarios. Así el costo de focalización por beneficiario
fue de $45.09 y de $78.05 por familia atendida, ambas cifras expresadas en
términos del valor de dinero al 1 de enero de 2002. Si lo expresamos a precios
constantes de enero 2002, las cifras se modifican a $45.96 y $79.57
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143
PROGRAMA DE ABASTO SOCIAL DE LECHE BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES
CUADRO RESUMEN
Concepto
1) Estudio de Comparación de Promedios. Familias Pobreza
Extrema 2) Estudio Caso-Testigo
Familias Pobreza Extrema 3) Estudio Caso-Testigo.
Todas las familias Comentario
Familias Liconsa
Familias no Liconsa
Familias Liconsa
Familias no Liconsa
Familias Liconsa
Familias no Liconsa
Indicador
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
Características de las familias
Ingreso de la familia ($,
sem) 763.4* 606.4 870.7* 649.3 __ __ __ __ __ __ __ __
Puntaje 650.6 552.9** 676.5 596.7** __ __ __ __ __ __ __ __
Efecto en el consumo
Consumo semanal de leche (lts)
10.02* 7.67 6.79* 6.84 9.91* 7.71** 5.9* 6.21** 9.36* 7.94** 7.37* 4.03**
Consumo
semanal por beneficiario
(lts)
5.5* 3.97 4.34* 4.68 5.08* 3.87** 3.53* 3.96** 5.08* 3.52** 4.01* 2.33**
Efecto en el gasto
Gasto promedio
semanal en leche ($)
39.95* 31.38** 47.81* 46.16** 38.94* 31.46 41.89* 40.01 38.65* 29.98 52.79* 25.14
Efecto en el Ingreso Real
Incremento en el
Ingreso Real
semanal ($)
29.98 20.72 __ __ __ __ __ __ __ __ __ __
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144
Concepto 1) General 2) Estudio Caso-Testigo
Familias Pobreza Extrema 3) Estudio Caso-Testigo.
Todas las familias Comentario
Familias Liconsa Familias no Liconsa
Familias Liconsa
Familias no Liconsa
Familias Liconsa
Familias no Liconsa
Indicador
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
Incremento en el
Ingreso Real Anual
($)
1,558.75 1,077.24 __ __ __ __ __ __ __ __ __ __
Efecto en el Ingreso Disponible
Incremento en Ingreso Disponible Semanal
($)
7.86 14.78 __ __ 8.64 -4.83 __ __ 14.14 ND __ __
Incremento en Ingreso Disponible Anual ($)
408.72 768.56 __ __ 449.28 -251.16 __ __ 735.28 ND __ __
Cálculo índice de Foster-Greer-
Thorbecke
Aumento en la brecha de
pobreza (FGT) en ausencia del PASL
25.15% a 26.93% __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __
* Las diferencias entre las familias urbanas Liconsa y no Liconsa son estadísticamente significativas: p<.05 ** Las diferencias entre las familias rurales Liconsa y no Liconsa son estadísticamente significativas: p<.05 __ No aplica ND - no disponible, debido a que todos los casos aleatorios usados en el pareo cayeron abajo del puntaje.
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145
Capítulo V: Evaluación de Beneficios Económicos y Sociales La evaluación de beneficios económicos y sociales del Programa de Abasto Social
de Leche comprende cuatro partes. La primera es una estimación de los impactos
en el consumo, gasto e ingreso con base en información de hogares contenida de
la en Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) del año
2000, cuyos resultados fueron presentados en el primer reporte de evaluación
entregado a Liconsa en Septiembre de 2002. La segunda parte pretende estimar
los mismos rubros que la anterior, pero tomando como fuente de información la
encuesta a beneficiarios y no beneficiarios del programa que nuestro equipo de
trabajo diseñó y aplicó a fines del mismo año. Si bien el diseño metodológico que
utilizamos en ambas partes es básicamente el mismo, las fuentes de información
fueron diseñadas con fines y características distintas; naturalmente, esto puede
afectar de diversas formas la validez, certeza y confiabilidad de los efectos
estimados, pero no significa que una medición sea necesariamente mejor que
otra, puesto que ambas fuentes presentan su propias ventajas y limitaciones para
los propósitos de este trabajo de evaluación.29 Es por ello que consideramos
adecuado presentar los resultados de cada ejercicio, reafirmando la utilidad
absoluta de ambos pero sin juzgar a priori sobre la validez relativa de uno u otro.
En todo caso, el hecho que los resultados de ambos ejercicios tiendan a acercarse
y las tendencias coincidir, refuerza la confiabilidad general de nuestras
estimaciones y sugiere que las conclusiones van al menos en el sentido correcto.
29Por ejemplo, la estimación del consumo de leche de cada familia es mucho más exacta y confiable en la ENIGH-2000 que en nuestra encuesta, debido a que la primera utiliza como técnica de medición la observación y registro directo del consumo de cada integrante de la familia, mientras que nosotros tenemos que limitarnos a preguntar al ama de casa o jefe de familia cuántos litros de leche se consumen en el hogar y cómo se distribuyen al seno del mismo. Por otro lado, la ENIGH registra las cantidades y los tipos de leche que se consumen en el hogar, pero no diferencia las leches Liconsa fluida y en polvo con respecto de otras leches comerciales de los mismos tipos, ni distingue a los hogares que son beneficiarios del PASL y a los que no lo son—cosas que sí hace nuestra encuesta—por lo que en el uso de esta fuente nos vemos obligados a buscar maneras indirectas de sortear estas limitaciones, que sin duda disminuyen la exactitud y confiabilidad de nuestras estimaciones de consumo familiar de leche Liconsa y no Liconsa.
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146
La tercera parte de esta evaluación de beneficios comprende la estimación de
algunos impactos nutricionales atribuibles al programa, a partir de las diferencias
en el consumo de leche entre familias beneficiarias y no beneficiarias, calculadas
con nuestra encuesta. Finalmente, la cuarta parte presenta una estimación de los
impactos del programa en la pobreza por ingreso, específicamente con las
variaciones que éste genera en el índice Foster-Greer-Thorbecke (FGT), utilizando
como base los datos contenidos en la ENIGH, que para efecto de capturar el
ingreso de las familias resultan más confiables que nuestra encuesta.
Primera Parte: Evaluación con Base en la ENIGH 2000
A. Metodología
En la primera parte de la evaluación de beneficios económicos y sociales del
PASL utilizamos modelos cuasi-experimentales con grupo de tratamiento y grupo
de comparación, que fueron construidos con muestras de hogares cuyos datos se
registran en la ENIGH-2000. Esta parte contempla a su vez dos estudios distintos.
El primero es una comparación a nivel agregado, sólo con familias en pobreza
extrema, mientras que el segundo es una comparación con pareo de casos uno-a-
uno con base en un conjunto de características socioeconómicas observables de
las familias.30
Debido a la limitación de contar sólo con fuentes de información indirectas acerca
de las poblaciones beneficiarias y no beneficiarias de referencia como la propia
ENIGH, así como con técnicas de procesamiento y métodos analíticos acordes
fundamentalmente al uso de éstas, es de la mayor importancia señalar que los
resultados aquí presentados deberán ser contrastados y sujetos a verificación a
partir del trabajo de campo en la etapa posterior de la evaluación.
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i) Estudio a nivel agregado de familias elegibles en pobreza
extrema
En el primer estudio comparamos el consumo y el gasto en leche entre el grupo de
beneficiarios y los no beneficiarios en extrema pobreza. Para identificar las
familias en extrema pobreza aplicamos el sistema de puntaje basado en el análisis
discriminante del PASL sobre los microdatos de los hogares reportados en la
ENIGH; esto significa que, en principio, todos estos hogares pasarían el sistema
de puntaje y serían elegibles para participar del programa. Los hogares
beneficiarios fueron identificados a partir del registro de los consumos y de los
precios de leche pasteurizada y en polvo (claves 060 y 064). Se procedió entonces
a detectar a los hogares que tienen una muy alta probabilidad de consumir leche
Liconsa—esto es, se identificaron a los hogares que consumieron por lo menos un
litro de leche a $3.00 el litro.31 Estos hogares se llamarán en esta sección "familias
Liconsa".32 De la misma manera, se seleccionó un grupo de comparación con los
hogares en extrema pobreza que consumen leche a otro precio diferente a $3.00
pesos; es decir, hogares que muy probablemente consumieron solamente leche
no Liconsa. Además, se excluyeron las familias sin beneficiarios potenciales, es
decir, sin niños menores de 12 años o personas mayores de 65. A este grupo de
comparación le llamamos "familias no Liconsa".33
Un análisis inicial de indicadores socio-económicos reflejó el hecho de que el
PASL es un programa esencialmente urbano. 83.3% de las familias Liconsa viven
en comunidades de más de 15,000 habitantes, mientras que este es el caso para
solamente 40% de las familias no Liconsa. Esa diferencia se refleja en el ingreso y
30 Respecto de lo modelos cuasi-experimentales para medición de impactos, véase Baker 2000, pp. 4-8. 31 El precio de la leche Liconsa a septiembre del 2000 se encontraba a 3 pesos por litro. 32 Es decir se incluyeron los hogares que consumen leche Liconsa y otros tipos de leche. 33 Para mayor detalle sobre estos procesos de identificación y selección de hogares, véase la “Memoria de Cálculo de Puntaje para las Muestras de la ENIGH”, que aparece en los anexos.
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148
en los puntajes, los cuales son más altos en las familias del primer grupo que en
las del segundo.34 Por lo tanto, una comparación del consumo y del gasto entre las
familias Liconsa y las no Liconsa combinando las poblaciones urbanas y rurales,
resultaría sesgada. Además, el reducido número de casos de familias Liconsa en
la base de datos ENIGH no permite hacer un análisis desagregado rural-urbano.
Por esa razón, se tomaron solamente en cuenta los hogares en comunidades de
más de 15,000 habitantes.
En resumen, la población a la que se refiere en este estudio son las familias en
áreas urbanas, con beneficiarios potenciales y consideradas en pobreza extrema
según el análisis discriminante de Liconsa. Las familias Liconsa son aquellas que
compran por lo menos un litro de leche pasteurizada a $3.00.35 El número total de
hogares en el estudio fue de 842 de los cuales solamente 48 fueron identificados
como familias Liconsa. Finalmente, es importante indicar que se utilizó el factor de
expansión de los hogares de la ENIGH para hacer comparaciones a nivel nacional
y para estimar indicadores de impacto en el consumo, gasto y en el ingreso real e
ingreso disponible.
ii) Estudio con pareo uno-a-uno de familias o caso-testigo
En el segundo estudio se repitió el mismo procedimiento descrito anteriormente
para identificar a las familias beneficiarias del programa, salvo que ahora
trabajamos con grupos de tratamiento y de comparación formados por pares de
hogares o caso-testigo. Así, calculamos la diferencia en los promedios de
consumo y gasto entre cada par de hogares Liconsa y no Liconsa, pareadas o
acopladas éstas con el sistema de puntaje más cercano. Cabe señalar que esta
variante permite estimar con mayor certeza los efectos e impactos del programa
34 El ingreso promedio de las familias Liconsa es de $4,479 y el ingreso de las familias no Liconsa es de $3,063. El análisis discriminante dio un resultado de 645.7 y 612.4 respectivamente. La diferencia es significativa en los dos casos. 35 El criterio de compra de leche en polvo a $3.00 se volvió inválido porque se limitó el estudio a las áreas urbanas y la leche en polvo Liconsa solo se vende en áreas rurales.
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sobre los hogares beneficiarios, puesto que compara uno-a-uno hogares con
características socioeconómicas lo más parecidas posible, y deriva los efectos e
impactos promedio a partir de la diferencia entre cada par. Al igual que en caso
anterior, hemos tenido que trabajar sólo con datos de hogares en áreas urbanas, y
entonces los resultados y las inferencias que se obtengan del análisis tendrán que
limitarse a dichas áreas.
Este segundo estudio contempla dos modalidades, que se distinguen por las
muestra con base en las que construimos los grupos de tratamiento y
comparación. En la primera, generamos grupos y pares solamente con las familias
elegibles para participar en el programa, es decir, aquellas que se encontraban
abajo del punto de corte en el sistema de puntaje y que tenían beneficiarios; en la
segunda, generamos grupos y pares a partir de todos los hogares que recibieron
beneficios por parte del programa, fueran o no elegibles para ello de acuerdo al
sistema de puntaje. Buscamos, por un lado, apreciar los efectos e impactos del
programa sobre la población que es normativamente elegible, y por otro lado, los
efectos e impactos sobre la población que efectivamente es beneficiaria y recibe
los apoyos, independientemente de si cumple o no con los requisitos de
elegibilidad. Esta última estimación se vuelve particularmente importante a la luz
del peso que en el padrón tiene la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, en
donde la mayoría de las familias beneficiarias no aprueban el sistema de puntaje,
según expusimos en el Capítulo III.
B. Resultados del estudio a nivel agregado de familias elegibles en
pobreza extrema
i) Características de las familias
En el primer estudio, el grupo de tratamiento (familias Liconsa) resultó en 221.102
familias mientras que el grupo de comparación (hogares en pobreza extrema que
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consumen leche no Liconsa) lo constituyeron 1,687,463 familias.36 El ingreso
promedio de la población objetivo del estudio fue de $3,988.4. El de las familias
Liconsa está ligeramente arriba del ingreso de las familias no Liconsa ($4,349.8 y
$3,841 respectivamente), así como sus puntajes y calificaciones (649.32 y 634.62,
de un máximo de 692.2438). Para ambas poblaciones hay en general muy poca
variabilidad en el puntaje.
ii) Efectos en el consumo de leche
Las "familias Liconsa" consumen más leche que las
"familias no Liconsa"
Como se aprecia en el Cuadro 48, las "familias Liconsa" consumieron en promedio
9.42 litros por familia por semana, ó 489.84 litros por año.37 De estas cifras, 7.81
litros por familia por semana corresponden a leche Liconsa, o sea 406.12 litros al
año. En contraste, las familias no Liconsa consumieron un promedio de 4.40 litros
por hogar por semana, ó 228.80 litros por familia al año promedio. Es decir, las
familias Liconsa consumieron en promedio 5.02 litros por semana más que las
familias no Liconsa, ó 261.04 litros más por año. Es evidente que todas las
familias Liconsa consumen leche, y que no es necesariamente el caso para el
resto de la población. Las razones para ello pueden ser diversas, y entre ellas
pueden señalarse la escasez de recursos, las preferencias personales, la
educación alimentaria y la oferta o disponibilidad física de los productos, entre
otras. Si seleccionamos solamente la población que consume leche, la diferencia
en consumo entre las familias Liconsa y no Liconsa es menor, pero persiste. En
esta comparación, las familias no Liconsa que incluyen leche en su dieta común
consumen en promedio 6.24 litros por semana (324.48 litros al año), lo que resulta
36 Estas cifras se encuentran ponderadas a nivel nacional utilizando el factor de expansión para cada familia en la ENIGH, que señala básicamente cuántas familias con características similares a esa hay en el país. 37 En el consumo total de leche de las familias Liconsa se incluyó a las leches pasteurizada, bronca, en polvo y maternizada, además de a la leche Liconsa.
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en una diferencia todavía de 3.18 litros por semana (165.36 litros al año) con
respecto a las familias Liconsa. Cuadro 48
Consumo de leche de las familias Liconsa y no Liconsa
Promedio Semanal Familias Liconsa Todas las
Familias no Liconsa
Familias no Liconsa que
consumen leche Consumo total de leche (litros)
9.42*
4.40* 6.24*
Consumo de leche Liconsa (litros)
7.81
0 0
Consumo de leche por beneficiario (litros)38
4.24*
2.20* 3.17*
Número de casos (familias) 221,102 1,687,463 1,189,808
*Las diferencias entre las familias Liconsa y no Liconsa son estadísticamente significativas: p<.05
Como se indica en el Cuadro 48, el promedio de consumo de leche por
beneficiario en las familias Liconsa es de 4.24 litros por semana (220.48 litros por
año); de esta cifra, 3.62 litros corresponden a leche Liconsa (188.24 litros al año).
El promedio de consumo de leche por beneficiario en las familias no Liconsa, en
cambio, es de 2.24 litros por semana (116.48 litros al año). La diferencia en
consumo por beneficiario entre las familias Liconsa y no Liconsa es entonces de
2.24 lts. El promedio por beneficiario de leche en las familias no Liconsa aumenta
a 3.17 litros por semana si se toma en cuenta solamente las familias que incluyen
leche en su dieta.
38 El consumo de leche por beneficiario se calculó de manera siguiente: Σ(consumo/beneficiarios en la familia)/numero de familias
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La diferencia en consumo de leche entre las “familias
Liconsa” y las “familias no Liconsa” es mayor en los
estratos de menores ingresos
El Cuadro 49 presenta el consumo de leche de las familias Liconsa y no Liconsa
que tienen leche en su dieta según su ingreso total (es decir la suma del monetario
y del no monetario). Las familias Liconsa que se sitúan arriba de la mediana
($3,461.42) consumen en promedio 10.15 litros, mientras que las familias no
Liconsa consumen 7.33 litros por familia. Por otro lado, las familias Liconsa que
se encuentran por debajo de la mediana consumen en promedio 8.12 litros por
semana, en contraste con las familias no Liconsa quienes consumen 4.83 litros
por semana. Esto muestra que la diferencia absoluta en consumo es mayor en el
estrato más bajo (3.29 litros por semana contra 2.82 litros por semana), y que la
diferencia relativa es todavía mas grande (41% contra 28%). Cuadro 49
Consumo de leche por estrato de ingreso
Menores ingresos Mayores ingresos
Promedio semanal (litros)
Familias Liconsa
Familias no Liconsa
Familias Liconsa
Familias no Liconsa
Consumo total
8.12*
4.83*
10.15*
7.33*
Consumo de leche Liconsa 6.56 0 8.51 0
Consumo por beneficiario en la familia 2.48* 2.18* 2.88* 2.68*
Número de casos 78,492 518,391 140,382 671,417
*Las diferencias entre las familias Liconsa y no Liconsa son estadísticamente significativas: p<.05
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Las familias Liconsa cambian su dieta láctea a favor de
leche pasteurizada
El Cuadro 50 muestra que las familias Liconsa no solamente consumen mas leche
que las familias no Liconsa, sino también cambian su dieta láctea a favor de
ciertos tipos de leche. Así observamos que disminuyen su consumo de leche
bronca y en polvo para dar preferencia a la leche pasteurizada. Queda igualmente
claro que la diferencia en el consumo de leche entre el grupo de tratamiento y el
resto de la población es en gran medida debido a la diferencia en el consumo de
leche pasteurizada. Cuadro 50
Consumo semanal de diferentes tipos de leche Pasteurizada Bronca En polvo Maternizada
Liconsa Litros % del total N = 221,102
9.1
96.7%
0.10
1.06%
0.15 1.6%
0.06 0.7%
No Liconsa Litros % del total N = 1,189,808
4.53
72.6%
0.94
15.1%
0.72
11.6%
0.03 0.5%
* No se tomo en cuenta el consumo de leche evaporada y condensada dado el número de casos muy limitados en la base de datos. **Se tomaron en cuenta solamente las familias que consumen leche
iii) Efectos en el gasto de leche
Las “familias Liconsa”, aunque consuman más leche,
gastan menos en ella
Es evidente que los hogares en los cuales la leche no es parte de la dieta, no
tienen ningún impacto en su gasto. Por esta razón, se analizó la diferencia en
gasto de las familias Liconsa contra las familias no Liconsa que consumen leche.
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Por lo tanto, los resultados del Cuadro 51 son calculados solamente en base a
aquellos hogares.
Cuadro 51
Promedio Semanal de Gasto en Leche
Familias Liconsa Familias no Liconsa que consumen leche
Gasto en leche
$32.04*
$38.96*
Gasto en leche Liconsa
$23.44
$0
Número de casos 221,102 1,118,808
* Las diferencias entre las familias Liconsa y no Liconsa son estadísticamente significativas: p<.05
Las "familias Liconsa" en promedio pagaron $3.00 por litro de leche pasteurizada
Liconsa mientras que en promedio (ponderado) la leche no Liconsa se compró a
$6.20 por litro. Esa diferencia se refleja en el gasto promedio semanal de $32.04
para las familias Liconsa y $38.96 para las familias no Liconsa (ó $1,666.08 y
$2,025.92 en términos anuales, respectivamente). En otras palabras, las familias
Liconsa gastan en promedio menos en leche y consumen en promedio más litros
que las familias no Liconsa.
iv) Impactos en el ingreso
El ingreso real se incrementó significativamente para las
familias Liconsa
Como se ve en el Cuadro 52, en el año 2000 las familias Liconsa consumieron en
promedio 406.12 litros de leche Liconsa a un precio de $3.00 por litro, y 83.72
litros de otras leches a precio de mercado, mientras que las familias no Liconsa
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pagaron en promedio $6.20 por litro por toda su leche.39 Así, el apoyo de Liconsa
representa un incremento en el ingreso real en las familias Liconsa de $3.20 por
litro ($6.20 menos $3.00), y de $1,299.58 al año (406.12 lts por $3.20).40
Cuadro 52
Incremento en el Ingreso Real de las Familias Liconsa
Familias Liconsa Promedio de incremento en ingreso
real Precio
por litro
Ahorro por litro
Litros consumidos
al año Ahorro anual
Leche Liconsa $3.00 $3.20 406.12 $1,299.58
Año 2000 Leche no Liconsa $6.20 $0 83.77 $0
Leche Liconsa $3.50 $3.50 406.12 $1,421.42
Julio/2001- Junio/2002
Leche no Liconsa $7.00 0 83.77 $0
Dado que la más reciente encuesta de la ENIGH tuvo lugar en 2000, podemos
proyectar el incremento en el ingreso real para el segundo semestre del 2001 y
para el primer semestre del 2002, manteniendo los patrones de consumo
inalterados y ajustando el precio de venta de la leche Liconsa y de otras leches.
Para el primer semestre del 2001 y el segundo semestre del 2002, el precio por
litro de leche pasteurizada Liconsa fue de $3.50, mientras que otras leches de
calidad similar se encuentra en $7.00 por litro aproximadamente. Tomando estos
parámetros como referencia podemos estimar que las familias beneficiarias en
39 Cabe señalar que muchas de las leches que consumieron las familias no Liconsa son no sólo costo sino también de tipo y calidad distinta a la de la leche Liconsa. 40 Sin tomar en cuenta el efecto de consumir una mejor calidad de Leche.
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pobreza extrema consumieron en promedio 7.81 litros de leche Liconsa a la
semana ó 406.12 litros al año, pagando $3.50 por litro en vez del precio de
mercado de $7.00. Esto lleva consigo un incremento en el ingreso real de $27.33
a la semana ó $1,421.42 al año, para ambos semestres.
El ingreso disponible aumentó ligeramente para las familias
Liconsa
El análisis comparado asume que de no haber tenido acceso a leche Liconsa, las
familias beneficiarias estarían siguiendo un patrón de consumo similar a las
familias no Liconsa, consumiendo menos leche y pagando más por ella.41 Como
sugieren los datos de la ENIGH del 2000, las familias Liconsa habrían consumido
entonces 6.24 litros a la semana, lo que equivale a un gasto semanal en leche de
$38.96 que es lo que consumieron y gastaron las familias no Liconsa que
incluyeron leche en su dieta. En cambio, con el apoyo de Liconsa las familias
beneficiadas consumieron en promedio 9.46 litros a la semana; 7.81 de ellos
fueron Liconsa a $3.00 pesos, con un gasto semanal de $23.44, y el resto fueron
otras leches adquiridos a precios de mercado, lo que equivale a un gasto total de
$32.04. Es decir, con el Programa, las familias Liconsa están gastando
ligeramente menos de lo que hubieran gastado para cubrir su consumo global en
ausencia del mismo: $6.92 a la semana ($38.96-$32.04) ó $359.84 al año. Esta
última cifra representa el incremento en el ingreso de las familias Liconsa, que
esta disponible para gastarse en otros rubros distintos al de leche.
Asumiendo los mismos patrones de consumo y ajustando por precio, podemos
proyectar el ingreso disponible para el 2do. semestre del 2001 y para el 1er.
41De hecho, nuestra comparación incluye este supuesto de manera implícita, aunque reconocemos puede no cumplirse, debido básicamente a que las familias Liconsa tuvieren sistemáticamente una mayor propensión marginal a consumir leche que las no Liconsa. Resaltamos que el ejercicio parte de comparar las características observables de las familias a partir de la información disponible, y con base en ésta no resulta posible calcular las mencionadas propensiones para ambos grupos de familias. Como resultado del trabajo de campo en la segunda etapa de la evaluación, esperamos poder arrojar más luz sobre este tema, pero por lo pronto, debemos trabajar bajo este supuesto.
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semestre del 2002. Así, tendríamos que las familias Liconsa compraron 7.81 lts.
de leche Liconsa a un precio de $3.50 y 1.62 litros de otra leche a un precio de
mercado de aproximadamente $7.00, resultando en un gasto total de $38.67 a la
semana. Las familias no Liconsa consumieron 6.24 litros a un precio de $7.00,
para un gasto semanal de $43.68. La diferencia en gastos equivaldría al
incremento en el ingreso disponible para las familias Liconsa por un total de $5.01
a la semana ó $260.52 al año, que es atribuible al programa. El Cuadro 53
presenta los resultados de este análisis.
Cuadro 53
Incremento Semanal en el Ingreso Disponible de las Familias
Familias Liconsa Familias No Liconsa
Precio por
Litro Litros (sem)
Gasto (sem)
Gasto Total
Incremento en Ingreso Disponible
Precio por
Litro Litros Gasto
Leche Liconsa $3.00 7.81 $23.44 $3.00 0
Año 2000 Leche
no Liconsa
$6.20 1.62 $10.04
$32.0442
$6.92
($359.84
anual) $6.20 6.24
$38.96
Leche Liconsa $3.50 7.81 $27.33 $3.50 0
Jul/01- Jun/02 Leche
no Liconsa
$7.00 1.62 $11.34
$38.96
$5.01
($260.52
anual) $7.00 6.24
$43.68
Ya que el incremento en el ingreso disponible es solamente una fracción del
incremento del ingreso real en los períodos analizados (27.68% para el 2000 y
18.30% para el 2do. semestre del 2001 y el 1er. semestre del 2002), es posible
afirmar que la mayor parte del incremento en el ingreso real (72.32% y 81.70%
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respectivamente para los períodos en cuestión) se emplea en el consumo de
leche. Por lo tanto, se puede concluir que solamente una parte del subsidio
implícito en el precio de la leche que se otorga a través de Liconsa, puede ser
considerado propiamente una como transferencia de ingreso a las familias
beneficiarias; a partir del uso que efectivamente le dan las familias, el resto del
subsidio en el precio se dedica exclusivamente a consumir más leche, lo que es
consistente con y reafirma el carácter alimentario y nutricional del programa.
C. Resultados del estudio con pares o caso-testigo
Para medir los efectos en el consumo y en el gasto familiar de manera más
preciso se procedió a realizar un estudio de caso-testigo. Cada familia Liconsa. se
comparó con la familia no Liconsa con el puntaje más cercano, es decir, con la
familia cuyo conjunto de características socio-económicas observables reflejara la
condición general de pobreza más similar, definida a partir del propio sistema de
análisis discriminante.43 De esa forma podemos suponer que la única diferencia
entre las dos familias fue la participación en el programa, y por lo tanto, si existiera
alguna diferencia en consumo y gasto entre las dos familias pareadas, se deberá a
éste.
En un primer análisis se aplicó este procedimiento para las familias Liconsa que
cumplieron con el criterio de punto de corte para definir a la población elegible en
pobreza extrema (puntaje menor que 692.2438). Después se repitió el análisis
para toda la población de la familias Liconsa independientemente de que
42 Representa el valor real obtenido de la base de datos de la ENIGH, ya que la suma del gasto semanal en ambos tipos de leche genera un valor de $32.04. 43 Es evidente que dos familias pueden llegar a una misma calificación a través de combinaciones distintas de valores de las variables que integran el vector. El uso del sistema de puntaje como referencia para el pareo y no de las propias características socioeconómicas de los individuos puede no ser el procedimiento más deseable, pero debido al limitado número de casos identificados en la ENIGH a partir de los cuales podemos hacer inferencias, consideramos que resulta la mejor decisión metodológica dentro de las alternativas disponibles. Esperamos que los sesgos e imprecisiones que resulten puedan ser corregidos o ajustados a través del trabajo de campo en la segunda etapa de la evaluación.
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cumplieran o no con este criterio, para observar el impacto real del programa.44
Así, se seleccionaron las 136 familias Liconsa de la ENIGH y se buscó su par más
cercano aplicando la formula min(XL-XnL)2, donde XL es el valor del puntaje de la
familia Liconsa y XnL el valor del puntaje de la familia no Liconsa. Luego se
calculó el promedio de las diferencias en consumo y gasto de leche entre cada par
de familias Liconsa y no Liconsa, y son estos resultados los que reportamos.
Es importante aclarar que con esta técnica los datos sobre el consumo o el gasto
de las familias Liconsa y no Liconsa no son generalizables en forma alguna de
hacia la población beneficiaria y no beneficiaria sobre la que buscamos hacer
estimaciones e inferencias, puesto que no se multiplican por el factor de expansión
que corresponde a cada familia y por lo tanto no son representativos tal cual se
presentan. Los que sí son generalizables y representativos son los promedios de
las diferencias de consumo o gasto entre cada par de familias, puesto que surgen
de las variaciones entre pares de casos que, para efectos de estimación
estadística, son prácticamente idénticos a excepción de una variable, que en este
caso es precisamente la pertenencia o no al Programa. Al calcular el promedio de
estas diferencias, no resulta importante qué tan representativas de la población
fueren estas familias, sino es suficiente con que aquellas que integran el grupo de
tratamiento hayan sido seleccionadas por un criterio adecuado y sin sesgos
sistemáticos (que en este caso fue el de incluir a todas aquellas que la ENIGH
reportó como consumidoras de leche pasteurizada con precio de $3.00, que es el
proxy de la pertenencia al programa) y que sus pares se hayan construido a partir
de técnicas probabilísticas o de alineamiento adecuadas.45
44 Esta comparación no era posible a nivel agregado, porque significaría comparar a las familias Liconsa contra el resto de la población de todos los niveles de ingreso, lo cual seguramente habría generado resultados muy sesgados. 45 Esta técnica es consistente con los principios de los métodos de pareo o de controles construidos que se describen en Baker (2000), pp. 4-7 y 48-49. En función de las limitaciones del padrón de beneficiarios descritas anteriormente, no era posible realizar un análisis de indicadores de propensión como el sugerido en Baker (2000) y Jalan y Ravallion (1998). Sin embargo, dado que las variables incluidas para el análisis discriminante del Programa se encuentran reflejadas en la ENIGH 2000 o se pueden reconstruir de manera satisfactoria acorde a lo especificado en la Memoria de Cálculo anexa, decidimos seguir la variante de pareo con base en el puntaje,
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i) Efectos en el consumo de leche
Las "familias Liconsa" consumen más leche que las
"familias no Liconsa"46
Como se muestra en los Cuadros 54 y 55, en promedio, las familias Liconsa en
extrema pobreza consumieron 10.22 litros por semana y las familias no Liconsa
5.53 litros por semana.47 El conjunto de todas las familias Liconsa consumieron un
promedio de 9.46 litros por semana y el total de sus pares no Liconsa un promedio
de 6.14 litros. Las diferencias en consumo fueron de 4.69 y 3.32 litros a la semana
(243.88 y 172.64 litros al año) para la primera y segunda modalidad
respectivamente, pudiéndose apreciar que el impacto del programa en el consumo
es mayor para las familias beneficiarias en extrema pobreza que para las familias
beneficiarias en general.
Cuadro 54
Consumo de Leche de las Familias en Extrema Pobreza
Consumo Promedio
Diferencia de promedios
Nivel de significancia
Liconsa 10.22 litros
No Liconsa 5.53 litros 4.69 litros p<0.01
N=48
construyendo muestras, pares y grupos sólo con dicha encuesta, con las ventajas y limitaciones metodológicas que ello implica. 46 Al aplicar la técnica de pareo, lo que buscamos estimar y que en todo caso puede servir para hacer inferencias válidas acerca de los grupos de tratamiento y comparación, son solamente las diferencias en los promedios de consumo y gasto, es por definición imposible estimar válidamente los consumos y los gastos específicos en leche Liconsa con respecto del conjunto de las leches. Esto hace que algunas de las estimaciones en el segundo estudio, a pesar de ser en principio más precisas, no puedan ser tan variadas como las del primero, y por ello no se reportan. 47 La ligera diferencia en el consumo promedio semanal respecto del estudio a nivel agregado, se debe a que los resultados del pareo no son ponderados por el factor de expansión. Esta observación cuenta igualmente para los resultados de consumo por beneficiario y de gasto que presentamos más adelante.
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Cuadro 55
Consumo de Leche de Todas las Familias Consumo
Promedio Diferencia de
promedios Nivel de
significancia Liconsa 9.46 lts
No Liconsa 6.14 lts. 3.32 lts. p<0.01
N=136
Las familias Liconsa consumen más leche por beneficiario
que las familias no Liconsa
En los Cuadros 56 y 57 observamos que el consumo por beneficiario sigue la
misma tendencia que el consumo por familia, mostrando una diferencia promedio
de 1.67 litros entre las familias Liconsa y no Liconsa en extrema pobreza, y de
1.26 litros para todas las familias. Más específicamente, las familias Liconsa en
extrema pobreza su conjunto consumen 4.57 litros por beneficiario por semana y
las no Liconsa consumen 2.90 litros por beneficiario, mientras que para las
familias en general estas cifras son de 5.15 y 3.90 litros respectivamente.48
Cuadro 56 Consumo de Leche por Beneficiario de las Familias en Extrema Pobreza
Consumo Promedio
Diferencia de promedios
Nivel de significancia
Liconsa 4.57 lts
No Liconsa 2.90 lts. 1.67 lts. No significativo.
N=48
48 El promedio de beneficiarios por familia no aparece en el cuadro ya que los resultados arriba presentados se calcularon no a partir de dividir el consumo total sobre el total de beneficiarios o el consumo promedio sobre el promedio de beneficiarios, sino de dividir el consumo de leche de cada familia entre el número de beneficiarios que reportaba, siendo este dato de consumo por beneficiario por familia el que se utilizó para calcular el consumo promedio por beneficiario de las familias Liconsa y no Liconsa, que es un procedimiento más adecuado para esta técnica de pareo.
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Cuadro 57
Consumo de Leche por Beneficiario de Todas las Familias
Consumo Promedio
Diferencia de promedios
Nivel de significancia
Liconsa 5.15 lts
No Liconsa 3.90 lts. 1.26 lts.
p<0.05 N=136
ii) Efectos en el gasto de leche
Las “familias Liconsa”, aunque consuman más leche,
gastan menos en ella
Como se desprende de los cuadros 58 y 59, aparentemente las familias Liconsa
gastan menos en leche que las familias no Liconsa. En el caso de la comparación
de familias en pobreza extrema, la diferencia en los promedios de gasto en leche
entre las familias Liconsa y no Liconsa no fue estadísticamente significativa, y por
lo tanto no podemos hacer inferencias al respecto con la validez deseada; para la
comparación a nivel de todas las familias sí fue significativa, así que los resultados
tienen mayor validez. A nivel general, las familias Liconsa gastan menos en leche
que las no Liconsa, con cifras semanales promedio de $31.72 y $40.06
respectivamente, y una diferencia de $8.34. Cuadro 58
Promedio Semanal de Gasto en Leche de las Familias en Extrema Pobreza
Gasto
Promedio Diferencia de
promedios Nivel de significancia
Liconsa $34.01
No Liconsa $35.27 -$1.26 No significativo.
N=48
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Cuadro 59 Promedio Semanal de Gasto en Leche de Todas las familias
Gasto
Promedio Diferencia de
promedios Nivel de significancia
Liconsa $31.72
No Liconsa $40.06 -$8.34 p<0.05
N=136
Si utilizáramos los datos para las familias en pobreza extrema a pesar de no ser
estadísticamente significativos, podríamos señalar que, mientras que la diferencia
en consumo de leche por efecto del programa era mayor entre las familias Liconsa
y no Liconsa en extrema pobreza, la diferencia en el gasto semanal es mayor para
el conjunto de todas las familias. Las familias Liconsa en extrema pobreza
gastarían $1.26 menos que las no Liconsa, mientras que en la comparación entre
todas las familias la diferencia es de $8.34. Esto se debería seguramente a que en
promedio las familias beneficiarias en general consumen más leche Liconsa que
las familias beneficiarias en extrema pobreza, y por lo tanto su ahorro en el gasto
es mayor. Estos resultados y la hipótesis expuesta deberán ser validados
posteriormente a través del trabajo de campo.
iii) Impactos en el ingreso
El ingreso disponible aumentó ligeramente para las familias
Liconsa 49
Las diferencia en gasto de leche de las familias en pobreza extrema Liconsa y no
Liconsa no fue estadísticamente significativa, y por lo tanto no es posible afirmar
49 El impacto en el ingreso real no se estimó bajo esta metodología porque en esta técnica de pareo no se calcula el consumo de leche Liconsa, necesaria para estimar la transferencia de ingreso real a las familias beneficiarias.
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164
con certeza que las familias Liconsa abajo del corte en el puntaje reduzcan su
gasto en leche como consecuencia de participar en el programa. En todo caso,
como el incremento en el ingreso disponible se calcula al restarle a los gastos en
leche que hace la familia no Liconsa el gasto de su par Liconsa, el incremento en
el ingreso disponible a las familias Liconsa tendería a ser mínimo, respaldando los
resultados presentados anteriormente. La diferencia de promedios en el gasto de
las familias Liconsa con respecto de las no Liconsa fue de -1.26, lo que significa
que las familias Liconsa en extrema pobreza gastan $1.26 menos en leche por
semana que las no Liconsa; por lo tanto, podemos inferir que el Programa habría
tendido a incrementar en el ingreso disponible de las familias beneficiarias
elegibles solamente en $1.26 a la semana ó $65.52 al año. Esta cifra es mínima y
resulta muy similar a la reportada en el primer estudio a nivel agregado (5.1% y
7.2% respectivamente), reforzando en todo caso las tendencias ahí planteadas.
Ahora bien, al calcular la diferencia de promedios en el gasto de todas las familias
Liconsa contra todas las no Liconsa independientemente del punto de corte en el
puntaje, la diferencia sí fue estadísticamente significativa. Encontramos que las
primeras gastan menos que las segundas, con una diferencia negativa de
promedios de $8.34 a la semana ó $433.68 al año. Esto es, las familias que
reciben leche Liconsa están dejando de gastar en promedio $433.68 al año en
leche, lo que les representa un incremento en su ingreso disponible para gasto en
otros rubros.
Segunda Parte: Evaluación con Base en Encuesta Propia
A. Metodología
La segunda parte de la evaluación de los beneficios económicos del PASL utilizó
también modelos cuasi-experimentales con grupo de tratamiento y grupo de
comparación, esta vez con base en la información de las familias beneficiarias y
no beneficiarias recabada en la encuesta aplicada por nuestro equipo durante el
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mes de noviembre de 2002. Dicho estudio se realizó en dos pasos. El primero es
una comparación de promedios en consumo y gasto entre los hogares
beneficiarios del programa Liconsa y los hogares no beneficiarios. El segundo es
una comparación en el consumo y gasto con pareo de casos uno-a-uno con base
en un conjunto de características socioeconómicas observables de las familias, en
el que calculamos los promedios de diferencias en consumo y gasto entre cada
par de hogares Liconsa y no Liconsa, pareadas o acopladas éstas con el puntaje
más cercano.50 Cabe señalar que esta variante permite estimar con mayor
confiabilidad, certeza y exactitud los efectos e impactos del programa sobre los
hogares beneficiarios, puesto que compara uno-a-uno hogares con características
socioeconómicas lo más parecidas posible, y deriva los efectos e impactos
promedio a partir de la diferencia entre cada par.
Los datos para el análisis provienen de la encuesta realizada en el 2002 por
nuestro propio equipo. Los hogares beneficiarios fueron identificados a partir de la
pregunta si la familia es beneficiaria del Programa de Abasto Social de Leche,
constituyendo así los grupos de comparación “familias Liconsa” y “familias no
Liconsa”. La encuesta se hizo con 1631 familias Liconsa y 816 familias no Liconsa.
En ambos estudios, se hizo la comparación en tres niveles: el de la población
general, el la población en extrema pobreza, y el la población más pobre. Para
identificar las familias en extrema pobreza aplicamos el sistema de puntaje de
Liconsa, y en adelante se llamarán “familias abajo del puntaje”. Las familias más
pobres corresponden a aquéllas abajo de la mediana del puntaje correspondiente
a las familias en extrema pobreza, que es igual a 577.32; es decir, este segmento
representa al 50% más pobre de entre las familias elegibles para recibir los
beneficios del PASL, y se indicarán como “50% de las familias más pobres”.
Buscamos así, por un lado, apreciar los efectos e impactos del Programa sobre la
población que es normativamente elegible según su grado de pobreza, y por otro
50 El sistema de puntaje a que se refiere es un indicador de pobreza basado en los microdatos de los hogares reportados en la encuesta que utiliza el PASL para identificar las familias en extrema pobreza eligibles para su apoyo (puntaje menor que 692.2438).
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lado, los efectos e impactos sobre la población que efectivamente es beneficiaria y
recibe los apoyos, independientemente de si cumple o no con los requisitos de
elegibilidad. Esta última estimación se vuelve particularmente importante a la luz
del peso que en el padrón tiene la Zona Metropolitana de la Ciudad de México
según fue expuesto en el Capítulo III. De las 2,447 familias de la encuesta,
identificamos 1,548 familias abajo del puntaje, de las cuales 608 corresponden a
las 50% de las familias más pobres.
Finalmente cabe señalar que, bajo el supuesto de que las dinámicas de consumo
y de gasto pueden ser distintas según el grado de urbanización, se separaron las
áreas urbanas y rurales en el análisis. En el área urbana se analizaron un total de
2,212 familias, de las cuales se encontró que 1,475 eran beneficiarias y eran no
beneficiarias. En el área rural se examinaron un total de 235 familias, de las cuales
156 eran beneficiarias y 79 eran no beneficiarias.
iii) Operacionalización de las variables principales
Las dos variables principales de comparación son el consumo de leche y el gasto
en leche. Con respecto al consumo, se recaudó información sobre la dotación de
leche Liconsa a la que tiene derecho la familia, el consumo de esta dotación, el
consumo adicional de leche Liconsa y el consumo de otras leches, por marca y
tipo de leche (preguntas p17 a p25_3 del cuestionario). Con esta información se
construyeron las variables de consumo del estudio. Primero el consumo total de
leche por semana (en litros) es igual a la suma del consumo de la dotación, el
consumo adicional de leche Liconsa y el consumo de otras leches. Segundo, el
consumo de leche Liconsa por semana (en litros) es igual a la suma del consumo
de la dotación y el consumo adicional de leche Liconsa. Tercero, el consumo
semanal por beneficiario (en litros) divide el consumo total de leche por semana
entre el número de beneficiarios en la familia. Los beneficiarios se identifican por
la edad de cada integrante en el hogar: los menores de 12 años y los mayores de
60 años (preguntas p3_1 a p3_4).
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Con respecto al gasto, se conoce el precio de cada marca de leche que compró la
familia aparte de la leche Liconsa. Así podemos construir la variable gasto en cada
marca de leche multiplicando el consumo por el precio de cada marca y el gasto
total semanal en leche que es la suma del gasto en cada marca de leche,
incluyendo la leche Liconsa que sabemos que se vende a un precio de $3.5 por
litro. El gasto en leche Liconsa es igual al consumo de leche Liconsa multiplicado
por su precio.
iv) Descripción de la población en el estudio
El cuadro 60 compara las características de los hogares beneficiarios y no
beneficiarios clasificándolos en dos categorías; urbana y rural. En el área urbana,
aquéllos que pertenecen al programa Liconsa perciben un ingreso
significativamente menor al de las familias que no pertenecen al programa, pues
mientras que las familias Liconsa ganan $763.37 semanales, las familias no
Liconsa ganan $870.70 a la semana. Una tendencia similar, aunque
estadísticamente no significativa, se encuentra comparando el puntaje, ya que
encontramos un puntaje de 650.60 para las familias Liconsa y un puntaje
lígeramente más elevado de 676.55 para las familias no Liconsa.
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168
Cuadro 60
Descripción de los Hogares Incluidos en el Estudio
Tipo de Localidad
Tipo de Familia
Número de personas en
el hogar
Ingreso monetario
familiar semanal ($)
Puntaje No. de casos
1 Urbano/Capital No Liconsa 4.95 870.70 676.55 733
Liconsa 5.02 763.37 650.60 1475
Diferencia de promedios
No Sign. Sign. No Sign.
2 Rural No Liconsa 4.50 649.27 596.72 78
Liconsa 5.22 606.36 552.90 156
Diferencia de promedios
Sign No sign Sign 235
Sign. Indica que la diferencia entre las familias Liconsa y no Liconsa es significativa con p<0.05
Dentro del área urbana, se encontró además que las familias no Liconsa son
menores en número de integrantes -4.95 personas en el hogar- que aquellas
familias que consumen leche Liconsa –5.02 personas en el hogar, aunque la
diferencia es muy pequeña y estadísticamente no significativa.
En cuanto al área rural las familias Liconsa cuentan con un ingreso semanal de
606.36 pesos, cantidad que es menor a la que perciben las familias no Liconsa,
que ganan semanalmente 649.27 pesos. Mientras la diferencia en ingreso es muy
pequeña y no significativa, aquélla en puntaje es más aguda y estadísticamente
significativa, representando un valor de 552.9 en las familias Liconsa y de 596.72
en las familias no Liconsa. El número de integrantes de las familias Liconsa y no
Liconsa en el área rural sí varía de forma significativa, pues mientras una familia
Liconsa reporta tener 5.22 miembros, una familia no Liconsa tiene 4.5 integrantes.
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169
Cuadro 61
Escolaridad (Grado de Estudios como Porcentaje del Total de la Muestra)
Tipo de
Localidad Tipo de familia
Sin Estu-dios
Prima-ria
Secun-daria
Normal,Técnica Comer.
Voca/ Prepa-ratoria
Profe-sional
Post-grado
Otro
Urbano/ Capital
No
Liconsa
7.3% 34.4% 31.7% 8.0% 12.1% 5.7% 0.3% 0.5%
Liconsa 7.2% 38.2% 34.9% 6.4% 10.4% 2.9% -- --
Subtotal 7.2% 36.9% 33.8% 6.9% 11.0% 3.8% 0.1% 0.3%
Rural No
Liconsa
16.7% 48.7% 17.9% 3.8% 12.8% -- -- 0.1%
Liconsa 7.0% 52.9% 30.6% 4.5% 4.5% 0.6% -- --
Subtotal 10.2% 51.5% 26.4% 4.3% 7.2% 0.4% -- --
Del Cuadro 61, referente a la escolaridad, se deduce que el grosor de los jefes de
familia no tienen estudios o tienen solamente estudios de primaria o secundaria,
representando en el área urbana el 77.9% y en el área rural hasta el 88.1% de la
población total en cada tipo de región.
Más en particular, las familias urbanas concentran el 36.90% de su escolaridad en
primaria terminada. Le sigue el nivel de secundaria, el cual han logrado concluir el
33.80% de las familias urbanas. El 7.2% de las familias carece de estudios. En
primaria y secundaria más familias Liconsa en porcentaje tienen estudios que las
no Liconsa, 38.4% contra 34.4% y 34.9% contra 31.7% respectivamente. No
obstante, más familias no Liconsa han logrado culminar estudios de carrera
técnica, bachillerato y profesional.
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Para las familias rurales, el 51.50% ha concluido la primaria y el 26.40% ha
terminado la secundaria. Las familias del área rural no Liconsa, son las que
acaparan el mayor porcentaje de personas sin estudios. Comparando las familias
Liconsa y no Liconsa en la zona rural, se encontró que las familias Liconsa tienen
un porcentaje más elevado en los grados de primaria, secundaria y carrera
técnica, 52.9% contra 48.7%, 30.6% contra 17.9% y 4.5% contra 3.8%
respectivamente. En cambio, existen más familias no Liconsa que han logrado el
grado de bachillerato, éstas ascienden al 12.80% contra sólo 4.50% de familias
Liconsa que culmina estudios de preparatoria.
Cuadro 62
Población de Origen Indígena en la Muestra (%)
Tipo de Localidad Tipo de Leche Indígena Otro
1 Urbano/Capital No Liconsa 4.20% 95.80%
Liconsa 2.20% 97.80%
Diferencia Sign. 97.10%
2 Rural No Liconsa 2.60% 97.40%
Liconsa 3.80% 96.20%
Diferencia Sign. 96.60%
Sign. Indica que la diferencia entre las familias Liconsa y no Liconsa
es significativa con p<0.05
En cuanto al Cuadro 62 con respecto al origen étnico de las familias urbanas y
rurales, se desprende la siguiente información:
En referencia a las familias urbanas, solamente el 2.20% de las familias Liconsa
pertenece a un grupo indígena, mientras que para las familias no Liconsa
analizadas, el 4.20% tiene origen indígena. En la zona rural, el 2.60% de los no
beneficiarios son indígenas, mientras que el porcentaje de familias rurales
indígenas que consumen leche Liconsa se eleva a 3.80%. Las diferencias son
significativas en los dos casos. O sea, en el área urbana se da un mayor
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porcentaje de familias indígenas que consumen leche no Liconsa, mientras que en
el área rural, son más las familias indígenas que consumen leche Liconsa.
En resumen, las familias Liconsa son un poco más grandes y ligeramente más
pobres, con un ingreso y un puntaje ligeramente menor, que las familias no
Liconsa, pero tienen un grado de escolaridad un poco más elevado. En el área
urbana más familias Liconsa que no Liconsa pertenecen a un grupo indígena,
mientras el área rural muestra una tendencia contraria.
B. Resultado del Estudio de Comparación de Promedios entre las Familias
Liconsa y las Familias no Liconsa
En el Cuadro 63 podemos observar que en áreas urbanas las familias Liconsa
consumen más leche que las familias no Liconsa y que la diferencia aumenta con
el grado de pobreza. En áreas rurales, la diferencia en consumo entre las familias
Liconsa y no Liconsa sigue la misma tendencia, aún cuando ésta es solamente
significativa en la población más pobre.
Además, la contribución de leche Liconsa al consumo total de leche de las familias
es mayor en las áreas urbanas que en las áreas rurales (salvo si se considera el
total de la población) y sube con el grado de pobreza. Este aumento es más fuerte
en el área urbana que en la rural.
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Cuadro 63
Consumo de Leche en Familias Liconsa y No Liconsa
General N Abajo del
Puntaje (en extrema pobreza)
N
Familias 50% más Pobres del Grupo en
Extrema Pobreza
N
Urbano Familia no Liconsa
6.79 733 5.9 402 5.41 133
Familia Liconsa
10.02 1475 9.91 952 9.69 353
Diferencia en lts
3.23* 4.01* 4.28*
(leche Liconsa, lts)
8.1 8.85 8.77
(% de leche Liconsa)
80.84% 89.30% 90.51%
Rural Familia no Liconsa
6.84 78 6.21 55 4.5 36
Familia Liconsa
7.67 156 7.71 139 7.6 86
Diferencia en lts
0.83 1.50 3.10*
(leche Liconsa, lts)
6.32 6.41 6.38
(% de leche Liconsa)
82.40% 83.14% 83.95%
*La diferencia en consumo entre las familias Liconsa y no Liconsa es significativo: p<0.05
Con respecto al análisis del consumo de leche, los datos indican que para el área
urbana, las familias Liconsa consumen 47.6% más leche que las familias que no
se ven beneficiadas por el programa. Más precisamente, se observa que el
conjunto de familias Liconsa urbanas consumen 10.02 litros por semana, mientras
las familias no Liconsa consumen solamente 6.79 litros por semana, haciendo una
diferencia de 3.23 litros por semana. Este patrón en el que las familias Liconsa
consumen más leche que las familias no Liconsa es repetitivo tanto para las
familias que se encuentran por debajo del puntaje como para las familias que son
clasificadas en el rango de 50% más pobres. Si se consideran las familias abajo
del puntaje, se observa que las familias Liconsa urbanas consumen 9.91 litros por
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semana, mientras las no Liconsa consumen solamente 5.9 litros, o sea 4 litros o
67.9% menos a la semana. Finalmente para el estrato más bajo, en el área urbana
las familias Liconsa consumen 9.69 litros por semana y las familias no Liconsa
5.41 litros, o sea 4.28 litros o 79.1% menos.
En el área rural los datos sugieren un análisis poco diferente del que se derivó al
estudiar la tabla del área urbana. A pesar de que se sigue observando que las
familias beneficiarias del programa Liconsa consumen mayor número de litros que
aquellas familias no Liconsa, la diferencia de consumo es pequeña y no
significativa, tanto para la población en general como para las familias abajo del
puntaje. Más precisamente, las familias Liconsa en general consumen 7.67 litros,
mientras que las familias no Liconsa beben 6.84 litros lo que representa una
diferencia de solamente 0.83 litros o de 12%. Las familias Liconsa que se
encuentran por debajo del puntaje, consumen 7.71 litros mientras que las que son
no Liconsa consumen 6.21 litros lo que representa una diferencia de 1.50 litros o
de sólo 24.1%.
Para las familias ubicadas dentro del 50% más pobre, sí se observa una
importante diferencia en el consumo entre familias Liconsa y no Liconsa. las
primeras consumen 7.6 litros mientras que las no Liconsa ven su consumo
gravemente reducido a 4.5 litros. La diferencia entonces es de 3.10 litros o de
69.8% por semana.
Con respecto al consumo de leche Liconsa podemos observar que en el área
urbana las familias Liconsa en general toman 8.1 litros a la semana, las familias
abajo del puntaje 8.85 litros y las familias más pobres consumen 8.77 litros de
leche Liconsa. Osea la contribución de la leche Liconsa al total del consumo
aumenta de 80.84% en el total de las familias Liconsa a 89.30% en las familias
abajo del puntaje hasta a 90.51% en las familias más pobres. En el área rural, las
familias en general consumen 6.32 litros de leche Liconsa a la semana, las
familias abajo del puntaje consumen 6.41 litros y las familias más pobres
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consumen 6.38 litros a la semana. Osea, la contribución de la leche Liconsa en el
total del consumo para las familias en el ámbito rural sube de 82.40% a 83.14%
hasta 83.95% según el grado de pobreza.
Comparativamente, aunque el consumo baja según el grado de pobreza, la
diferencia en consumo entre las familias Liconsa y no Liconsa sube, así como la
contribución de la leche Liconsa al total del consumo. En el área rural, las familias
consumen menos leche que en el área urbana y el impacto del programa Liconsa
es menos evidente. Es decir, la diferencia en consumo entre las familias Liconsa y
no Liconsa así como el porcentaje que la leche Liconsa representa del consumo
total de leche son más pequeños en el ámbito rural que en el área urbana.
i) Número de beneficiarios por familia
No todos los miembros de la familia son definidos como beneficiarios del
programa; el objetivo de Liconsa es aumentar el consumo de los niños menores
de 12 años y de las personas mayores de 60. Entonces, nos interesa conocer:
¿En qué medida la diferencia en el consumo de leche entre las familias Liconsa y
no Liconsa que observamos en la sección anterior, resulta en un aumento en el
consumo de los beneficiarios?
Esta pregunta se impone porque las familias Liconsa tienen un número de
beneficiarios sistemáticamente más alto que las familias no Liconsa, tanto en
localidades rurales y urbanas como para todos los grados de pobreza. La
diferencia es pequeña - es menos de un beneficiario por familia - pero
estadísticamente significativa, salvo en la categoría de los más pobres urbanos
(ver Cuadro 64).
Para el área urbana se encontró que el número de beneficiarios en las familias
Liconsa es de 2.09 en promedio. Las familias que se encuentran debajo del
puntaje cuentan con un promedio de 2.29 beneficiarios, mientras que dentro del
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175
50% de las familias más pobres, el número de beneficiarios es de 2.6 personas.
Los beneficiarios potenciales del programa, es decir aquéllos que pertenecen a las
familias no Liconsa son 1.7 personas por familia en la población en general, de
1.98 por familia debajo del puntaje y de 2.4 beneficiarios para las familias que
encuentran en el umbral del 50% más pobre. Para la zona rural por su parte, el
número de beneficiarios por cada familia Liconsa asciende a 2.31 en promedio, en
tanto que, en las familias que se encuentran por debajo del puntaje, el número de
beneficiarios es 2.41 y para las familias ubicadas dentro del 50% más pobre del
umbral, el número promedio de personas beneficiadas es de 2.75.
Por lo tanto, las familias Liconsa tienen mayor número de personas beneficiarias
que aquellas familias no Liconsa, tanto en la zona urbana como en la zona rural.
Además, entre mayor sea el grado de pobreza, mayor es también el número de
beneficiarios por familia. Dicho de otra manera, el resultado de las encuestas
mostró que las familias más pobres tienen más hijos menores de 12 años y/o más
personas de la tercera edad entre sus miembros.
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176
Cuadro 64 Número de Beneficiarios
General N Abajo del
Puntaje (en extrema pobreza)
N Familias 50% más Pobres del
Grupo en Extrema Pobreza
N
Urbano Familia no Liconsa
1.70 733 1.98 402 2.4 133
Familia Liconsa
2.09 1475 2.29 952 2.6 353
0.39* 0.31* 0.20 Rural Familia no
Liconsa 1.88 78 2.02 55 2.14 36
Familia Liconsa
2.31 156 2.41 139 2.75 86
0.43* 0.39* 0.61* *La diferencia en consumo entre las familias Liconsa y no Liconsa es significativo: p<0.05
ii) Consumo por beneficiario
En el Cuadro 65 podemos observar que en el área urbana, existe una diferencia
en el consumo por beneficiario entre las familias Liconsa y no Liconsa. Esa
diferencia persiste independientemente del grado de pobreza de la población.
Cabe señalar que, aunque la diferencia absoluta en consumo según el grado de
pobreza no cambia, el impacto marginal es mayor en las familias más pobres dado
que el consumo total de leche es menor. En cambio, en el área rural se observa
solamente una diferencia en consumo por beneficiario favorable a las familias
Liconsa, la cual corresponde al estrato donde el grado de pobreza es más alto.
Además, la contribución de la leche Liconsa en el consumo por beneficiario es
ligeramente más alta en el área urbana que en el área rural y esa diferencia es
consistente según el grado de pobreza.
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177
Más precisamente, en el conjunto de las familias Liconsa urbanas el consumo por
beneficiario es de 5.5 litros por semana, mientras en las familias no Liconsa el
consumo es solamente de 4.34 litros por semana, haciendo una diferencia de 1.16
litros o de 26.7% por semana. Si se consideran solamente las familias aceptadas
por el análisis de discriminación, se observa que en las familias Liconsa los
beneficiarios consumen 5.08 litros por semana, mientras los no Liconsa consumen
solamente 3.53 litros, osea 1.55 litros o 43.9% menos por beneficiario a la
semana. Finalmente en el estrato más bajo, los beneficiarios de las familias
Liconsa consumen 4.09 litros por semana y aquéllos de las familias no Liconsa
2.79 litros, osea 1.30 litros o 46.5% menos.
En el área rural los beneficiarios de las familias Liconsa consumen en promedio
3.97 litros por semana, mientras las familias no Liconsa rurales consumen 4.68
litros, o sea 0.71 litros más. Esta diferencia no es estadisticamente significativa.
Los beneficiarios de las familias Liconsa que se encuentran por debajo del puntaje
para pertenecer a Liconsa, consumen 3.87 litros por semana y aquéllos de familias
no Liconsa 3.96 litros por semana, de nuevo observamos una muy ligera
diferencia en favor de las familias no Liconsa (0.09 litros), la cual es
estadísticamente no significativa. En las familias Liconsa más pobres los
beneficiarios consumen 3.25 litros por semana, mientras que los beneficiarios en
las familias no Liconsa consumen 2.34 litros por semana, representando una
diferencia en favor de las familias Liconsa de 0.91 litros o de 38.8% por semana,
valor que es estadísticamente significativo.
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178
Cuadro 65 Consumo de Leche por Beneficiario
General N
Abajo del Puntaje
(en extrema pobreza)
N Familias 50%
más Pobres del Grupo en
Extrema Pobreza N
Urbano Familia no Liconsa 4.34 671 3.53 384 2.79 132
Familia Liconsa 5.5 1426 5.08 938 4.09 353
Diferencia (lts.) 1.16* -- 1.55* -- 1.30* --
(leche Liconsa, lts.) 4.87 -- 4.53 -- 3.71 --
88.55% 89.17% 90.71%
Rural Familia no Liconsa 4.68 76 3.96 52 2.34 35
Familia Liconsa 3.97 154 3.87 138 3.25 86
Diferencia (lts.) -0.71 -- -0.09 -- 0.91* --
(leche Liconsa, lts.) 3.28 -- 3.2 -- 2.59 --
82.62% 82.69% 79.69% *La diferencia en consumo entre las familias Liconsa y no Liconsa es significativo: p<0.05
Con respecto a la contribución de la leche Liconsa al total de consumo por
beneficiario, se observa que en el área urbana sube de representar 88.55% del
consumo total por beneficiario en el conjunto de la familias a 89.17% en la
población abajo del puntaje y a 90.71% en el grupo más pobre. En el área rural
cambia de 82.62% a 82.69% y 79.69% en los mismos estratos de pobreza
respectivamente.
Podemos concluir que las diferencias en consumo entre las familias Liconsa y las
familias no Liconsa que observamos en el cuadro 63 provocan en el área urbana
un consumo mayor por beneficiario persistente según el grado de pobreza. En el
área rural, las pequeñas diferencias en consumo total de leche por familia, no
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resultan necesariamente en un consumo mayor por beneficiario, dado el número
mayor de niños y de personas mayores de 60 años en las familias Liconsa que en
las familias no Liconsa.
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180
iii) Participación en el programa Liconsa, grado de pobreza,
tamaño del hogar y consumo.
Cuadro 66 Tabla de Regresiones para las tendencias en el consumo de Leche
en Familias Urbanas
Variable dependiente = Consumo (lts.) Regresiones / Variables Coeficiente Std. Error Beta t Sig. (1) Constante 6.720 .184 36.49 .001 Participación Liconsa (dummy) 3.305 .225 .298 14.66 .001
R2 = 0.089 p<0.05 (2) Constante -8.041 3.799 -2.12 .034 Participación Liconsa (dummy) 3.386 .226 .305 15.01 .001
Grado de pobreza (puntaje) 2.271 .584 .079 3.89 .001
R2 = 0.095 p<0.05 (3) Constante -22.908 4.006 -5.72 .001 Participación Liconsa (dummy) 3.146 .222 .284 14.17 .001
Grado de pobreza (puntaje) 4.299 .606 .150 7.09 .001
Número de beneficiarios (beneficiarios por familia)
.956 .096 .211 9.96 .001
R2 = 0.134 p<0.05
Más específicamente, el cuadro 66 muestra tres modelos de regresión para el
área urbana. En el primero, predecimos el consumo según la participacion en
Liconsa, en el segundo introdujimos además el puntaje de la familia51 y finalmente
51 La relacion entre el nivel socio-economico y el consumo de un bien inferior es curvo-linear. Por lo tanto, para mejorar la prediccion de la variable puntaje en los modelos de regresion linear, utilizamos el logaritmo de puntaje.
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181
el número de beneficiarios.52 Encontramos en el área urbana un coeficiente de
regresión entre la participación en Liconsa y el consumo de 0.298, que persiste
introduciendo en el modelo el grado de pobreza (β= 0.305) y el número de
beneficiarios en la familia (β = 0.284)53. Podemos entonces confirmar que una
familia Liconsa consume un poco menos de .30% más leche que una familia no
Liconsa con el mismo puntaje y numero de beneficiarios. En el área rural, no
encontramos una relacion significativa entre la participación en el programa
Liconsa y el consumo de leche en ninguno de les tres modelos (ver Cuadro 67)54.
Cuadro 67
Tabla de Regresiones para las tendencias en el consumo de Leche en Familias Rurales
Regresiones / Variables B Std. Error Beta t Sig. (1) (Constante) 6.843 .584 11.71 .001 Participacion Liconsa 0.827 .716 .076 1.16 .249 R2 = 0.006 p>0.05 (2) (Constante) -11.745 9.272 -1.27 .207 Participacion Liconsa 1.017 .717 .093 1.42 .158 Grado de pobreza 2.923 1.455 .132 2.01 .046 R2 = 0.023 p<0.05 (3) (Constante) -30.341 9.920 -3.06 .002 Participacion Liconsa 0.668 .696 .061 0.96 .339 Grado de pobreza 5.494 1.524 .247 3.61 .001 Numero de beneficiarios 1.191 .276 .298 4.32 .001 R2 = 0.096 p<0.05
52 El consumo por familia depende del número de integrantes del hogar. Sin embargo, esta variable esta fuertemente correlacionada con el número de beneficiarios (área urbana:pearson corr =653 ; área rural: pearson corr = 734). Preferimos el número de beneficiarios para seguir conforme al análisis anterior. 53 El diagnostico grafico de los residuos muestra que en el tercer modelo con tres variables independientes, la distribucion de los residuos tiende fuertemente hacia la normalidad y la heteroscedasticidad es minima. No hay colinearidad (entre numero de beneficiarios y el puntaje existe una relacion muy debil de pearson correlation = 0.196). Para el modelo 2, la distrinucion de los residuos se discarta mas fuertemente de la normalidad y de la homoscedasticidad. Sin embargo, los resultados son congruentes con los del modelo 3, lo que aumenta su fiabilidad y nos permite el step-wise diagnostico 54 La distribucion de los residuos muestra la misma tendencia que en el area urbana. En el modelo 3, se observa una muy ligera tendencia de heteroscedasticidad y de una distribucion ……que se acentua mas en el modelo de solo 2 variables. No hay colinearidad. La relacion entre puntaje y numero de beneficiarios muestra un coeficiente de correlacion de solamente 0.214.
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182
iv) Consumo de vasos de leche por beneficiario
Para obtener una idea más clara de la distribución de la leche al interior de la
familia, se preguntó en el cuestionario el número de vasos de leche que consume
cada integrante diariamente. Aunque no es una medida exacta del consumo
puede dar una idea de la distribución de la leche dentro de la familia. Para el
primer grupo de familias en general, se encontró que los beneficiarios Liconsa
consumen más leche que los integrantes de familias que son beneficiarios
potenciales del programa, o familias no Liconsa (ver Cuadro 68).
Familias en general
a) Los más favorecidos
De los beneficiarios del programa, el grupo que se ve más favorecido es el de la
tercera edad, pues es donde se encuentra mayor diferencia de consumo entre un
beneficiario Liconsa y uno que no lo es. Para este grupo, un beneficiario Liconsa
del área urbana consume casi medio vaso más (0.37 vasos) de leche que un no
Liconsa. En el área rural, la diferencia aumenta aún más y un beneficiario Liconsa
consume poco más de medio vaso (0.68 vasos) que un no Liconsa. Por lo que son
las personas de la tercera edad del área rural las más beneficiadas en términos de
consumo extra de leche por el programa, considerando los resultados a la
encuesta para el grupo de las familias en general.
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183
Cuadro 68 Consumo de Leche por Grupos de Edad. Familias en General
(Vasos de leche)
7a. General Grupo de Edades
0-2 3-5 6-11 12-59 60+
Urbano Familias no Liconsa Mean 3,50 3,14 2,58 1,65 1,97
N 240 235 310 708 201
Familias Liconsa Mean 3,65 3,47 2,85 1,76 2,34
N 460 638 900 1,432 345
Diferencia (vasos) 0,15 0,32 0,27 0,11 0,37
Diferencia (%) 4,38% 10,31% 10,54% 6,67% 18,80%
Nivel de sig. no sig Sig sig no sig sig
Rural Familias no Liconsa Mean 3,05 2,70 2,18 1,34 1,64
N 22 28 36 72 26
Familias Liconsa Mean 3,33 2,79 2,47 1,57 2,32
N 77 58 96 153 27
Diferencia (vasos) 0,28 0,09 0,29 0,23 0,68
Diferencia (%) 9,18% 3,17% 13,22% 17,16% 41,31%
Nivel de sig. no sig no sig no sig no sig no sig
b) Los menos favorecidos
En el área urbana, de las familias en general el grupo menos favorecido por el
programa es el de 0 a 2 años, pues la diferencia de consumo entre un beneficiario
Liconsa y uno que no lo es, resulta mínima (0.15 vasos). En cambio, en el área
rural el grupo de edad menos favorecido es aquél que oscila entre los 3 y 5 años,
pues se encuentra una diferencia muy pequeña de consumo de vasos entre un
menor de familia Liconsa y un menor de familia no Liconsa.
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184
Cuadro 69 Consumo de Leche por Grupos de Edad. Familias Abajo del Puntaje
(Vasos de leche)
7b. Abajo del Puntaje Grupo de Edades
0-2 3-5 6-11 12-59 60+
Urbano Familias no Liconsa Mean 3,27 3,21 2,53 1,51 1,93
N 141 160 195 389 113
Familias Liconsa Mean 3,63 3,39 2,80 1,76 2,24
N 324 450 637 925 211
Diferencia (vasos) 0,35 0,18 0,27 0,25 0,31
Diferencia (%) 10,83% 5,59% 10,51% 16,63% 16,16%
Nivel de sig. no sig no sig sig sig sig
Rural Familias no Liconsa Mean 2,93 2,65 2,00 1,38 1,67
N 16 22 25 49 20
Familias Liconsa Mean 3,41 2,74 2,46 1,57 2,43
N 73 51 87 135 24
Diferencia (vasos) 0,48 0,10 0,46 0,19 0,77
Diferencia (%) 16,28% 3,64% 22,89% 13,77% 45,95%
Nivel de sig. no sig no sig sig no sig no sig
Familias abajo del puntaje
En el área urbana el grupo más beneficiado por el programa, por ser donde se
encuentra mayor diferencia de consumo (0.35 vasos), es el de los niños entre 0 y
2 años. El menos beneficiado para la zona urbana es el de 3 y 5 años, pues la
diferencia de consumo entre un niño Liconsa y un niño no Liconsa es de 0.18
vasos.
En el área rural el grupo más favorecido por el programa es, al igual que en las
familias en general rurales, las personas mayores de 60 años. La diferencia de
consumo por beneficiario es significativa al ascender a 0.77 vasos. Un anciano
Liconsa consumo 2.43 vasos mientras que uno no Liconsa bebe 1.67 vasos
diariamente. En contraparte, el grupo menos favorecido es el de niños entre 3 y 5
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185
años para quienes la diferencia es de apenas 0.10 vasos a favor de los
beneficiarios Liconsa.
Cuadro 70 Consumo de Leche por Grupos de Edad. Familias 50% más Pobre del Grupo en
Extrema Pobreza (Vasos de leche)
7c. Familias 50% más Pobres del Grupo en Extrema Pobreza
Grupo de Edades
0-2 3-5 6-11 12-59 60+
Urbano Familias no Liconsa Mean 3,25 3,14 2,30 1,39 2,08
N 58 62 74 132 35
Familias Liconsa Mean 3,48 3,08 2,73 1,67 2,18
N 129 188 279 342 59
Diferencia (vasos) 0,23 -0,06 0,43 0,28 0,10
Diferencia (%) 6,95% -1,98% 18,77% 20,14% 4,92%
Nivel de sig. Sig no sig sig sig no sig
Rural Familias no Liconsa Mean 3,15 2,60 1,90 1,21 1,70
N 11 14 17 31 13
Familias Liconsa Mean 3,53 2,60 2,43 1,56 2,79
N 45 39 60 85 15
Diferencia (vasos) 0,38 0,00 0,53 0,35 1,09
Diferencia (%) 11,97% -0,14% 27,70% 28,93% 64,37%
Nivel de sig. Sig no sig sig sig sig
Familias debajo de la mediana
Para las familias debajo de la mediana se encontró que los niños no Liconsa de
las zonas urbanas que tienen entre 3 y 5 años consumen más vasos de leche que
los niños Liconsa, aunque la diferencia es mínima (0.06 vasos) y no significativa
estadísticamente. Para las familias urbanas debajo de la mediana, el grupo más
favorecido son los niños de entre 6 y 11 años, pues se encuentra una diferencia
de consumo de casi medio vaso (0.43 vasos). En esta misma área, el grupo más
desfavorecido, en este caso perjudicado, son los niños de entre 3 y 5 años que no
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observan beneficio en su consumo a pesar de ser miembros de familias apoyadas
por el programa.
En la zona rural por su parte, el grupo más ayudado son las personas mayores de
60 años con una diferencia de consumo entre beneficiarios Liconsa y no Liconsa
de más de un vaso de leche (1.09). El grupo no beneficiado pero tampoco
perjudicado en este caso, debido a que no se encontró diferencia en el consumo
son los niños de entre 3 y 5 años.
Se encontró pues que en la zonas rurales, para los tres grupos de familias acordes
al nivel de pobreza, las personas que se ven más beneficiadas por el programa en
cuanto al consumo individual son aquéllas que tienen más de 60 años, lo cual nos
lleva a concluir que en el área rural, el programa Liconsa tiene un impacto
importante sobre los ancianos, quienes representan el grupo más favorecido al ver
aumentado su consumo de leche.
En contraparte, el grupo que no vio su consumo aumentado a pesar de ser
beneficiario de Liconsa, fueron los niños de entre 3 y 5 años de las familias debajo
de la mediana (50% más pobres).
Para la zona urbana, el grupo favorecido no sigue un patrón y varía bastante
dependiendo del nivel económico de la familia. Por su parte, el grupo menos
favorecido son los niños entre 3 y 5 años que se encuentran en pobreza extrema
(tanto abajo del puntaje como en el 50% de las familias más pobres),
observándose incluso que lo más pobres consumen menos leche siendo
beneficiarios de Liconsa respecto a los beneficiarios potenciales en las familias no
Liconsa.
v) Cambio en la Dieta Láctea de las Familias debido a Liconsa
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El Cuadro 71 (secciones a y b) muestra que las familias Liconsa no solamente
consumen más leche que las familias no Liconsa, sino también cambian su dieta
láctea, es decir diminuye el consumo de leche bronca a favor de leche
pasteurizada. Así observamos que en el área urbana disminuyen su consumo de
leche bronca y en polvo para dar preferencia a la leche liquida pasteurizada. En el
área rural reducen también su consumo de leche bronca, pero como la leche
Liconsa es leche en polvo, el consumo de leche en polvo aumenta
considerablemente.
En las ciudades, las familias Liconsa consumen 9.40 litros de leche líquida
pasteurizada, 0.37 litros de leche bronca, 0.25 de leche en polvo y 0.003 litros de
leche evaporada. Las familias no Liconsa consumen solamente 5.43 litros de leche
líquida pasteurizada, 0.37 litros de leche bronca, 0.82 litros de leche en polvo y
0.0015 litros de leche evaporada. En términos porcentuales eso significa que
dentro del consumo de las familias Liconsa, la leche líquida pasteurizada
representa el 93.8% contra el 82.2% que constituye para el caso de las familias no
Liconsa. El porcentaje de la leche bronca y en polvo en cambio es más alto en la
dieta de las familias no Liconsa que en la de las familias Liconsa, más
precisamente el 5.5% contra 3.7% y el 12.2% contra 2.5% respectivamente. Para
las familias que se encuentran por debajo del puntaje, las diferencias en la dieta
láctea entre las familias Liconsa y no Liconsa se hacen aún mas acentuadas:
98.28% contra 80.7% para la leche líquida pasteurizada, 0.5% contra 5.3% para la
leche bronca y 1.21% contra 13.9% para la leche en polvo. Estos resultados son
congruentes con el hecho que conforme las familias son más pobres, el peso de la
leche Liconsa en el consumo total es mayor.
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188
Cuadro 71
Consumo de leche No Liconsa por tipo de leche (litros)
a) Consumo en Litros Sector** Tipo de
Localidad Tipo de Familias
Pasteu-rizada
Bronca En polvo* Evaporada Total N
General Urbano No Liconsa 5.52 0.37 0.82 0.0015 6.71 733 Liconsa 9.40 0.37 0.25 0.0030 10.02 1475 Rural No Liconsa 4.97 1.58 0.28 0.0024 6.83 78 Liconsa 1.13 0.09 6.44 0.0046 7.67 156 Abajo del Puntaje (en extrema pobreza)
Urbano No Liconsa 4.75 0.31 0.82 0.0027 5.88 402
Liconsa 9.74 0.05 0.12 0.0046 9.91 952 Rural No Liconsa 4.14 1.66 0.40 0 6.20 55 Liconsa 0.78 0.40 6.53 0 7.71 139 b) Porcentaje del total (%) Sector** Tipo de
Localidad Tipo de Familias
pasteurizada
bronca en polvo* evaporada Total N
General Urbano No Liconsa 82.2% 5.5% 12.2% 0.02% 100% 733 Liconsa 93.8% 3.7% 2.5% 0.03% 100% 1475 Rural No Liconsa 72.7% 23.1% 4.1% 0.04% 100% 78 Liconsa 14.7% 1.2% 83.9% 0.06% 100% 156 Abajo del Puntaje (en extrema pobreza)
Urbano No Liconsa 80.7% 5.3% 13.9% 0.05% 100% 402
Liconsa 98.28 0.50% 1.21% 0.05% 100% 952 Rural No Liconsa 66.8% 26.8% 6.50% 0.00% 100% 55 Liconsa 10.12% 5.20% 84.7% 0.00% 100% 139 * Incluye leche maternizada. ** No se calculó para el 50% más pobre porque los casos por célula eran muy pocos.
En el área rural las familias Liconsa consumen 1.13 litros de leche líquida
pasteurizada, 0.09 litros de leche bronca, 6.44 litros de leche en polvo y 0.0046 de
leche evaporada, mientras que las familias no Liconsa consumen 4.97 litros de
leche pasteurizada líquida, 1.58 litros de leche bronca, 0.28 de leche en polvo y
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189
0.0024 litros de leche evaporada. En términos porcentuales, estas cifras
representan respectivamente el 14.7%, el 1.2%, 83.9% y el 0.06% de la dieta láctea
para las familias Liconsa y 72.7%, el 23.1%, el 4.1% y el 0.4% para las familias no
Liconsa. Osea, las familias Liconsa consumen sobre todo leche en polvo, ya que
la leche Liconsa se distribuye en esta presentación en el ámbito rural. Sin
embargo queda claro que en la compra de leche comercial, prefieren adquirir
leche líquida pasteurizada ya que el consumo de leche bronca se reduce
considerablemente en comparación del consumo de las familias no Liconsa y
además, su consumo de leche en polvo no Liconsa es sólo de 0.12 litros por
semana (diferencia entre 6.44 y 6.32 lts.). Para las familias que se encuentran por
debajo del puntaje, las diferencias en consumo por tipo de leche entre las familias
Liconsa y no Liconsa son muy similares a los resultados ya presentados: 10.12%
contra 66.8% para la leche líquida pasteurizada, 5.2% contra 26.8% para la leche
bronca y 84.7% contra 6.5% para la leche en polvo.
vi) Gasto en Leche
Las familias beneficiarias por el programa Liconsa destinan menos recursos a
comprar leche que las familias no Liconsa, tanto en el área urbana como en el
área rural. Sin embargo, la diferencia disminuye conforme el grado de pobreza
aumenta siendo solamente significativa en el grupo de las familias en general.
Esto se debe a que entre más pobres sean las familias, existe una tendencia la
cual marca que las familias no Liconsa gastan menos en leche, mientras las
familias Liconsa mantienen el nivel de gasto. Además destaca el hecho que para
el área urbana, a mayor pobreza, mayor es el porcentaje gastado en leche
Liconsa. En el área rural, el porcentaje es constante según el grado de pobreza.
En el área urbana, considerando el grupo en general, las familias no Liconsa
gastan $47.81, mientras que las Liconsa gastan $39.95 (ver Cuadro 72). Las
familias debajo del puntaje que son beneficiarias de Liconsa gastan $38.94 en
leche a la semana, mientras que las no Liconsa gastan $41.89. En este último
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caso, la diferencia de gasto no es significativa estadísticamente. En el grupo más
pobre, la diferencia en gasto entre las familias Liconsa y no Liconsa se vuelve
mínima: las familias no Liconsa gastan $38.37 y las familias Liconsa $37.72
En el área rural, para el grupo general, las familias no Liconsa gastan 46.16 pesos
en la compra de leche, y las Liconsa gastan 31.38 pesos. Para las familias que se
encuentran debajo del puntaje, las familias no Liconsa destinan 40.01 pesos para
la compra de leche, mientras que las familias Liconsa gastan 31.46 pesos en
leche. Las familias más pobres no Liconsa gastan aún menos en leche que las
familias Liconsa, es decir erogan semanalmente en leche $30.35 y $31.68
respectivamente.
Cuadro 72
Gasto por Semana en Leche Familias Liconsa y No-Liconsa (pesos, 2002)
General N Abajo del Puntaje (en
extrema pobreza)
N Familias 50% más Pobres del
Grupo en Extrema Pobreza
N
Urbano Familia no Liconsa 47.81 733 41.89 402 38.37 133
Familia Liconsa 39.95 1475 38.94 952 37.72 353
Diferencia ($) -7.86* -- -2.95 -- -0.65 --
Gasto en leche Liconsa ($) 30.76 -- 30.997 -- 30.71 --
Gasto en leche Liconsa en Familias Liconsa (%)
77.0% -- 79.6% -- 81.4% --
Rural Familia no Liconsa 46.16 78 40.01 55 30.35 36
Familia Liconsa 31.38 156 31.46 139 31.68 86
Gasto en leche Liconsa ($) -14.78* -- -8.55 -- 1.33 --
Gasto en leche Liconsa ($) 22.12 -- 22.46 -- 22.33 -- Gasto en leche Liconsa en Familias Liconsa (%)
70.5% -- 71.4% -- 70.5% --
* Estadísticamente significativo , p<0.05
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191
Destaca que para el área urbana, a mayor pobreza, mayor es el porcentaje
gastado en leche Liconsa. Para las familias urbanas, del gasto total que destinan a
comprar leche, según el grado de pobreza, entre el 77% y el 81.42% es para
comprar leche Liconsa, y con el resto consumen otro tipo de leche. Para la zona
rural, el gasto en leche Liconsa oscila entre el 70% y el 71% del gasto total en
leche, o sea no hay diferencia en este ámbito según el grado de pobreza.
De lo anterior podemos concluir que el ahorro disponible gracias al precio más
bajo de la leche Liconsa es destinado a la compra de una mayor cantidad de leche
(al margen de la adquirida en el Programa), sobre todo en las familias más pobres.
El dinero de las familias Liconsa es altamente aprovechado en utilizar la ayuda
que brinda el programa, por lo que se destina una cantidad importante para la
compra de varios litros de leche cuando se es beneficiario del programa. Así las
familias más pobres rurales aprovechan para hacer efectivo su dinero en el
consumo de más leche y gastan aún más que las familias no Liconsa.
vii) Incremento en Ingreso Real
Existe un ligero incremento en el ingreso real anual gracias al apoyo de Liconsa.
Este aumento es más alto en áreas urbanas que en áreas rurales, pero no se
diferencia mucho de un grado de pobreza de la población a otro. Sin embargo, un
análisis adicional indica que el aumento en el ingreso real es más alto en familias
para las que la situación económica es menos favorable.
Como se ve en el Cuadro 73, en el ámbito urbano el conjunto de las familias
Liconsa consumieron en promedio 421.20 litros de leche Liconsa a un precio de
$3.50 por litro, y 99.84 litros de otras leches a precio de mercado, mientras que las
familias no Liconsa pagaron en promedio $7.20 por litro por toda su leche55. Así, el
55 El precio de mercado fue calculado de manera siguiente : Σ (consumo leche z * precio leche z)/ consumo total. Se diferencio según el tipo de localidad y según los grados de porbeza, suponiendo que aquellas familias no compran en el mismo mercado.
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apoyo de Liconsa representa un incremento en el ingreso real en las familias
Liconsa urbanas de $3.70 por litro ($7.20 menos $3.50), y de $1,558.44 al año. En
el ámbito rural, el conjunto de las familias Liconsa consumieron en promedio
328.64 litros de leche Liconsa a un precio de $3.50 por litro y 70.20 litros de leche
no Liconsa a un precio de mercado de $6.78 por litro. Las familias no Liconsa
pagaron el precio de mercado por toda su leche. Así, el apoyo de Liconsa
representa un aumento en el ingreso real de $3.28 por litro o de $1,077.93 por
año.
Cuadro 73 Incremento en el ingreso real de las familias Liconsa según el tipo de
localidad y según el grado de pobreza
Precio por Litro
Ahorro por Litro
Consumo anual
Ahorro Anual
10a. General Urbano Leche Liconsa 3.50 3.70 421.20 $1,558.44 Leche no Liconsa 7.20 0.00 99.84 -- Rural Leche Liconsa 3.50 3.28 328.64 $1,077.94 Leche no Liconsa 6.78 0.00 70.20 -- 10b. Abajo del Puntaje (en extrema pobreza) Urbano Leche Liconsa 3.50 3.70 460.2 $1,702.74 Leche no Liconsa 7.20 0.00 55.12 -- Rural Leche Liconsa 3.50 3.28 333.32 $1,093.29 Leche no Liconsa 6.78 0.00 67.60 -- 10c. Familias 50% más Pobres del Grupo en Extrema Pobreza Urbano Leche Liconsa 3.50 3.70 456.04 $1,687.35 Leche no Liconsa 7.20 0.00 47.84 -- Rural Leche Liconsa 3.50 3.28 331.76 $1,088.17 Leche no Liconsa 6.78 0.00 63.44 ---
El mismo razonamiento lleva a un aumento en el ingreso real de $1,702.74 anual
para las familias urbanas debajo del puntaje y de $1,093.29 anual para las familias
rurales debajo del puntaje (Cuadro 73b). Para el 50% de las familias más pobres
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se observa un aumento $1,687.35 en el ámbito urbano y de $1,088.17 anual en el
ámbito rural.
Aunque la tendencia en el aumento del ingreso real según el grado de pobreza no
se presenta de forma muy clara, un análisis adicional indica que el aumento en el
ingreso real es más alto para las familias en situaciones económicas menos
favorables. Más precisamente, el cuadro 74 presenta un modelo de regresión
prediciendo el aumento de ingreso real según el número de personas que forman
el hogar, el ingreso familiar total semanal, el origen racial56 y el grado de
escolaridad del jefe de hogar57.
Cuadro 74
Tabla de Regresión para el Aumento en el Ingreso Real
Urbano B Std.
Error Beta t Sig.
(Constant) -39.52 23.45 -1.69 0.09 Total de personas en el hogar 2.18 0.77 0.18 2.85 0.01 Ingreso familiar semanal -0.01 0.00 -0.10 -1.68 0.09 Grado de scolaridad del jefe de hogar
2.84 1.44 0.12 1.97 0.05
Origen indigena 27.87 11.65 0.14 2.39 0.02 R2 = 0,023 p<,05 (N=1475)
Rural B Std.
Error Beta t Sig.
(Constant) -26.8 31.432 -0.9 0.4 Total de personas en el hogar 1.256 1.129 0.17 1.11 0.3 Ingreso familiar semanal 0.005 0.008 0.1 0.63 0.5 Grado de scolaridad del jefe de hogar
1.786 2.159 0.12 0.83 0.4
Origen indigena 13.73 15.528 0.13 0.88 0.4 R2 = 0,058 p<,05 (N= 156)
56 Variable dummy indicando si la persona intrevistada de la familia habla un idioma indígena. 57 Número de años estudiados calculados a partir del último grado escolar (primaria, secundaria) y el año hasta el que estudió (1er año, 2do año, etc). Se juntaron los casos que alcanzaron preparatoria en una sola categoría catalogada como estudiaron 10 años o más.
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194
De acuerdo con la ligera tendencia según el puntaje que observamos en los
cuadro 73, el análisis de regresión muestra que en el área urbana, el aumento en
el ingreso real es más alto en familias numerosas (β = 0.18) de habla indígena (β
= 0.14) y de ingresos más reducidos (β = -0.10). Solamente el grado de
escolaridad del jefe de familia no confirma la tendencia ya que son aquéllos con un
mayor grado de escolaridad quienes tienen un mayor incremento en el ingreso (β
= 0.12).
En el ámbito rural, ninguno de los coeficientes de la regresión muestra un nivel
estadísticamente significativo, así que no podemos confirmar que exista una
diferencia en el aumento en el ingreso real asociada a los indicadores
socioeconómicos del modelo. Cabe señalar que la falta de una relación
significativa puede ser debido al número de casos y a la variabilidad en el reducido
número de indicadores socioeconómicos presentes en el ámbito rural. Ello no nos
permite observar una relación58.
viii) Aumento en ingreso disponible
De las secciones a, b y c del Cuadro 75, podemos observar que hay un ligero
aumento en el ingreso semanal disponible correspondiente a las familias Liconsa
en general y abajo del puntaje, el cual se presenta de manera más fuerte en el
ámbito rural que en el ámbito urbano, mientras el efecto desaparece en el
fragmento más pobre de la población.
Intervalo de confianza (95%) 58 Variabilidad de los
indicadores socioeconómicos
Promedio Límite inferior Límite superior
Número de Integrantes 4.98 4.73 5.22 Ingreso Familiar Semanal 620.66 567.44 673.88 Escolaridad del jefe de hogar 5.8974 5.4928 6.3019
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Cuadro 75
Incremento en el Ingreso Disponible de las Familias Familias Liconsa Familias No Liconsa
Precio por
Litro ($)
Litros (sem)
Gasto ($, sem)
Gasto Total
($, sem)
Increm. Ingreso Dispo-
nible ($, sem)
Precio por
Litro Litros
Gasto Total
($, sem)
9a. General
Urbano Leche Liconsa 3.50 8.1 30.76 39.95 7.86 3.50 0 47.81
Leche no Liconsa 7.20 1.92 9.19 7.21 6.79
Rural Leche Liconsa 3.50 6.32 22.12 31.38 14.78 3.50 0 46.16
Leche no Liconsa 6.78 1.35 9.26 6.78 6.84
9b. Abajo del Puntaje (en extrema pobreza)
Urbano Leche Liconsa 3.50 8.85 31.00 38.94 2.95 3.50 0.00 41.89
Leche no Liconsa 7.20 1.06 7.94 7.22 5.9
Rural Leche Liconsa 3.50 6.41 22.46 31.46 8.55 3.50 0.00 40.01
Leche no Liconsa 6.78 1.30 9.00 6.62 6.21
9c. Familias 50% más Pobres del Grupo en Extrema Pobreza
Urbano Leche Liconsa 3.5 8.77 30.71 37.72 0.65 3.50 0 38.37
Leche no Liconsa 7.20 0.92 7.01 7.25 8.77
Rural Leche Liconsa 3.50 6.38 22.33 31.68 -1.33 3.50 0 30.35
Leche no Liconsa 6.78 1.22 9.35 6.98 4.5
El análisis comparado asume que de no haber tenido acceso a leche Liconsa, las
familias beneficiarias estarían siguiendo un patrón de consumo similar a las
familias no Liconsa, consumiendo menos leche y pagando más por ella. Entonces,
en el ámbito urbano el conjunto de las familias Liconsa, en ausencia del programa,
habrían consumido 6.79 litros a la semana, lo que equivale a un gasto semanal en
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leche de $47.81 que es lo que consumieron y gastaron las familias no Liconsa. En
cambio, con el apoyo de Liconsa las familias beneficiarias consumieron en
promedio 10.02 litros a la semana; 8.1 de ellos fueron Liconsa a $3.50 pesos, con
un gasto semanal de $30.76, y el resto fueron otras leches adquiridas a precios de
mercado, lo que equivale a un gasto total de $39.95. Es decir, con el Programa,
las familias Liconsa están gastando lígeramente menos de lo que hubieran
gastado para cubrir su consumo global en ausencia del mismo: $7.86 a la semana
($47.81 - $39.95) ó $408.72 al año. Esta última cifra representa el incremento en
el ingreso de las familias Liconsa, que está disponible para gastarse en otros
rubros distintos a la leche. De la misma manera, en el ámbito rural, las familias
Liconsa en general obtuvieron un aumento en el ingreso disponible de $14.78 a la
semana o $768.56 al año, lo que representa una cantidad cercana al doble del
aumento en las áreas urbanas.
En la población abajo del puntaje el impacto en el ingreso disponible es menos
fuerte, pero la diferencia entre el ámbito urbano y el rural persiste, siendo el
incremento en el ingreso disponible de $2.95 semanal o de $153.4 anual y de
$8.55 semanal o de $444.6 anual respectivamente. Para el segmento de la
población más pobre, el impacto sobre el ingreso disponible desaparece, en los
ámbitos urbano y rural; los valores del cambio en el ingreso disponible semanal
son de $0.65 y de -$1.33 respectivamente.
C. Resultados del estudio con pares o caso-testigo
Para medir los efectos en el consumo y en el gasto familiar con mayor precisión se
procedió a realizar un estudio de caso-testigo. Cada familia Liconsa se comparó
con la familia no Liconsa con el puntaje más cercano, es decir, con la familia cuyo
conjunto de características socioeconómicas observables reflejara la condición
general de pobreza más similar, definida a partir del propio sistema de análisis
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197
discriminante correspondiente al PASL.59 De esa forma podemos suponer que la
única diferencia entre las dos familias fue la participación en el programa, y por lo
tanto, si existiera alguna diferencia en consumo y gasto entre las dos familias
pareadas, se deberá a éste.
Dado que en la encuesta tenemos más familias Liconsa que no Liconsa, se hizo
una selección aleatoria de 170 familias Liconsa para las que se buscó su par más
cercano entre las 816 familias no Liconsa aplicando la formula min(XL-XnL)2,
donde XL es el valor del puntaje de la familia Liconsa y XnL el valor del puntaje de
la familia no Liconsa. Luego se calculó el promedio de las diferencias en consumo
y gasto de leche para cada par de familias Liconsa y no Liconsa, y son estos
resultados los que reportamos en el Cuadro 76.
Es importante aclarar que con esta técnica los datos sobre el consumo o el gasto
de las familias Liconsa y no Liconsa no son generalizables en forma alguna hacia
la población beneficiaria y no beneficiaria sobre la que buscamos hacer
estimaciones e inferencias, puesto que no se multiplican por el factor de expansión
que corresponde a cada familia (como se hizo en la evaluación anterior 2001/2002
al PASL, la cual se basaba en la ENIGH y no en una encuesta propia como ahora)
careciendo por lo tanto de representatividad. Sin embargo, los datos que sí son
generalizables y representativos son los promedios de las diferencias de consumo
o gasto entre cada par de familias, puesto que surgen de las variaciones entre
pares de casos que, para efectos de estimación estadística son idénticos a
excepción de una variable, que en este caso es precisamente la pertenencia o no
al Programa Social de Abasto de Leche Liconsa.
59 Es evidente que dos familias pueden llegar a una misma calificación a través de combinaciones distintas de valores de las variables que integran el vector. El uso del sistema de puntaje como referencia para el pareo y no de las propias características socioeconómicas de los individuos puede no ser el procedimiento más deseable, pero debido al limitado número de casos identificados en la encuesta a partir de los cuales podemos hacer inferencias, consideramos que resulta la mejor decisión metodológica dentro de las alternativas disponibles.
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Finalmente, cabe señalar que el número de familias no Liconsa en el área rural se
redujo a 78 casos. El número de familias Liconsa que se seleccionaron de manera
aleatoria fue de 28. Todas estas familias caen abajo del puntaje y la mayoría (21)
se encuentran dentro del 50% de familias más pobres. Por lo tanto, no fue posible
hacer la diferencia del impacto del programa Liconsa para el grupo que se
encuentra arriba del puntaje y reportamos solamente el resultado para las familias
pobres.
Como lo muestra el cuadro 76, en el área urbana, el promedio de la diferencia en
consumo entre las familias Liconsa y su par no Liconsa fue de 1.89 litros en el
conjunto de la población, de 2.94 litros para las familias abajo del puntaje y de
2.80 litros para las familias más pobres. Con respecto al consumo por beneficiario,
observamos la misma tendencia. Los datos muestran un promedio de diferencia a
favor de las familias Liconsa, en el consumo por beneficiario de 1.07 litros para la
población general, de 1.11 litros para la población abajo del puntaje y de 1.49 litros
para la población más pobre. Finalmente, el promedio de la diferencia en el gasto
semanal en leche fue de $14.14, $8.60 y $8.99 respectivamente para cada uno de
los grupos antes citados. Estas diferencias resultan en un ahorro anual o
incremento en el ingreso disponible para las familias Liconsa de $735.28 para la
población en conjunto, de $447.20 para la población abajo del puntaje y de
$467.28 para la población más pobre.60
En el área rural el resultado muestra un promedio de diferencia en consumo de
3.74 litros por semana, un promedio de diferencia en consumo por beneficiario de
0.79 litros por semana y un aumento promedio en gasto de $3.61 por semana.
Estas tendencias vienen a confirmar las tendencias ya descritas por el Estudio de
Comparación de Promedios presentado en la sección precedente.
60 No se puede calcular el impacto en el ingreso real porque este cálculo no se basa en la diferencia entre las familias Liconsa y no Liconsa, sino en el gasto total y consumo total de las familias Liconsa los cuales no son representativos en un estudio pareado.
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Cuadro 76 Estudio Pareado
Gasto y Aumento en el Ingreso Disponible en Familias Liconsa y No Liconsa por Localidad
($ y litros)
12a. General Urbano R u r a l
Liconsa
($, sem)
No Liconsa ($, sem)
Dife-rencia
($, sem)
Aumento en ingreso disponible ($, anual)
Liconsa ($,
sem)
No Liconsa ($, sem)
Dife-rencia
($, sem)
Aumento en ingreso
disponible ($, anual)
Consumo por familia 9.36 7.37 1.98* NA NA NA
por benefic. 5.08 4.01 1.07* NA NA NA
Gasto total 38.65 52.79 -14.14* 735.28 NA NA NA NA N=170 N =28 12b. Abajo del Puntaje (en extrema pobreza) Consumo
familia (lts) 9.5 6.56 2.94* 7.94 4.03 3.90*
benefic (lts) 4.75 3.64 1.11* 3.528 2.33 1.18* Gasto total
($, sem) 38.2 46.8 -8.60* 449.3 30.0 25.1 4.8* - 249.6
N=119 N =28 12c. Familias 50% más Pobres del
Grupo en Extrema Pobreza
Consumo familia (lts) 8.32 5.52 2.80* 7.76 4.02 3.74*
benefic (lts) 3.86 2.37 1.49* 3.19 2.4 0.79*
Gasto total ($, sem) 30.7 39.7 -9.0 467.8 28.0 24.3 3.6 - 187.2
N= 37 N = 21 * Diferencia entre Liconsa y No Liconsa estadísticamente significativa al 95%. NA - No aplica dado a que en la selección aleatoria no se reportaron casos arriba del puntaje.
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200
Tercera Parte: Evaluación de impactos nutricionales
A. Metodología
La tercera parte de esta evaluación de beneficios comprende la estimación de
algunos impactos nutricionales atribuibles al programa, a partir de las diferencias
en el consumo de leche entre familias beneficiarias y no beneficiarias, calculadas
con los datos recabados a través de la encuesta que levantó nuestro equipo de
trabajo. Así, en este ejercicio se buscó calcular y analizar los niveles de
satisfacción de los requerimientos nutricionales diarios recomendados para los
integrantes de las familias Liconsa que se cubren a través del consumo de leche, y
compararlos con los correspondientes de las familias no Liconsa.
Para ello, se consideraron los datos de diferenciales en consumo obtenidos en las
dos partes anteriores: el estudio a nivel agregado de familias Liconsa y no Liconsa
y el estudio con pares de familias Liconsa y no Liconsa con las condiciones
socioeconómicas más parecidas entre sí.
ix) Procedimiento para el cálculo de beneficios nutricionales con
base en el estudio a nivel agregado
1) Se definieron e integraron, a partir de los resultados a la encuesta, tanto para
las familias empadronadas como para las que no lo están tres grupos:61
i.- Todas las familias sin restricción.
ii.- Familias que se encuentran abajo del corte en el puntaje marcado
por Liconsa para pertencer al PASL
61 Todos los grupos pertenecientes al ámbito urbano.
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201
iii.- Familias que se encuentran debajo del corte marcado por el
Sistema de Puntaje y que además pertenecen al grupo del 50% más
pobre62.
De esta manera se tienen seis grupos en total: Todas las familias sin restricción
que pertenecen a Liconsa (TFL), todas las familias sin restricción que no
pertenecen a Liconsa (TFNL), familias que se encuentran abajo del punto de corte
en el puntaje y que pertenecen a Liconsa (FAPL), familias que se encuentran
abajo del corte en el puntaje que no pertenecen a Liconsa (FAPNL) familias que
se encuentran en el 50% más pobre y que pertenecen a Liconsa. (FMPL) y
familias que se encuentran en el 50% más pobre. y que no pertenecen a Liconsa
(FMPNL).
2) Para cada uno de los grupos se calculó la cantidad de litros de leche Liconsa y
No Liconsa que consumió en promedio el miembro de una familia al día. Esta
estimación partió del consumo semanal familiar, obtenido a partir del cuestionario,
de los dos tipos de leche que hace cada grupo. Dicho dato fue dividido entre siete
para obtener el consumo diario promedio, y este resultado a su vez fue dividido
por el número de miembros de familia que se tienen para cada grupo.63 El cuadro
77 muestra los datos de consumo para cada grupo.
62 Sobre las familias que cumplen con el corte en el puntaje, aquéllas ubicadas por debajo de la mediana integran el grupo llamado 50% más pobre para los fines del presente estudio. 63 El consumo de leche Liconsa para quien no está en el padrón Liconsa es cero, sin embargo un beneficiario del programa puede consumir otro tipo de leche.
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202
Cuadro 77 Cálculo del consumo diario promedio individual de leche por grupo
TFL TFNL FAPL FAPNL FMPL FMPNL Consumo leche Liconsa por familia (litros semanales) 8.1000 0.0000 8.8500 0.0000 8.7700 0.0000 Consumo leche no Liconsa por familia (litros semanales) 1.9200 6.7900 1.0600 5.9000 0.9200 5.4100 Miembros en la familia 5.0990 4.9000 5.2300 5.1455 5.5200 5.2600 Consumo leche Liconsa por familia (litros diarios) 1.1571 0.0000 1.2643 0.0000 1.2529 0.0000 Consumo leche no Liconsa por familia (litros diarios) 0.2743 0.9700 0.1514 0.8429 0.1314 0.7729 Consumo leche Liconsa por persona (litros diarios) 0.2269 0.0000 0.2417 0.0000 0.2270 0.0000 Consumo leche no Liconsa por persona (litros diarios) 0.0538 0.1980 0.0290 0.1638 0.0238 0.1469
Se debe resaltar que se está partiendo del supuesto que el consumo de cada
miembro es igual, ya que no fue posible obtener información que permitiera
ponderar el consumo por tipo de miembro al interior de las familias.
3) El cálculo para obtener la cantidad de nutrientes adquiridos por la ingesta de
leche nace de la suma de la aportación nutricional de la leche Liconsa y de la no
Liconsa que es consumida por un individuo. El valor nutricional de la ingesta de
leche se obtiene al ponderar el consumo en litros con el aporte nutricional de un
litro de leche.
La aportación nutricional de 500 ml. de leche Liconsa Fluida (Leche con Grasa
Vegetal) fue obtenida a través de la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad.
Para el caso de la aportación nutricional de la leche no Liconsa se utilizaron dos
tipos de leche como referencia: leche marca Lala (Pasteurizada) y el aporte
genérico de la leche pasteurizada.
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203
La información de Lala proviene de los datos contenidos en el envase de Lala
Premium. Vale la pena resaltar que se tomó como referencia a Lala por ser la
leche comercial de mayor consumo en México, de acuerdo con los resultados del
cuestionario aplicado tanto a beneficiarios como a no beneficiarios.
Para el caso de la leche pasteurizada en términos genéricos, se eligió la
información proveniente de Muñoz, M. et. al.(1996) por ser un referente muy
utilizado en las instituciones educativas que imparten la carrera de nutrición, para
el cálculo de dietas, la evaluación de encuestas y la prescripción de
dietoterapias.64
El cuadro 78 muestra las aportaciones nutricionales de cada una de las leches
consideradas.
Cuadro 78 Aporte Nutricional de un litro por Tipo de Leche65
Energía
(Kilocalorías) Proteína (Gramos)
Grasa (Gramos)
Calcio (Miligramos)
Vitamina A (mg)
Leche Liconsa 583.00 30.00 30.00 1094.40 900.00 Leche Pasteurizada 610.00 33.00 33.00 1190.00 310.00 Leche Pasteurizada Marca LALA 583.33 31.25 30.00 1033.33 0.00
4) Para conocer el porcentaje cubierto del requerimiento alimenticio diario gracias
al consumo de leche se dividió el aporte nutricional por nutriente, obtenido a través
del consumo de leche por individuo en litros, entre el requerimiento diario del
nutriente en cuestión para una persona. Este cálculo se realizó para cada grupo y
utilizando como leche no Liconsa tanto a Lala como a leche pasteurizada.
64 Muñoz, M..;E. Mendoza, F. Pérez-Gil, A. Chávez, J.A. Roldán, J.A. Ledesma, S. Hernández, A. Chaparro (1996) Tablas de Valor Nutritivo de los Alimentos de Mayor Consumo en Latinoamérica. Edición Internacional. Editorial PAX. 65 Se realizó el cálculo para expresar el aporte nutricional correspondiente al consumo de 1 litro de leche
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El cuadro 79 muestra las recomendaciones para el consumo de nutrimentos para
individuos normales con la dieta en las condiciones de México66
66 La información referente a los requerimientos se obtuvieron de Hernández, M. Chavez A. y Bourges, H. “Recomendaciones para el consumo de nutrimentos.´” En : Valores Nutritivos de los
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Cuadro 79 Requerimiento Nutricional Recomendado por Sexo y Rango de Edad
Energía (Kilocalorías)
Proteína (Gramos)
Calcio (Miligramos)
Vitamina A (mg)
Niñas 0 meses 378.00 7.2450 600.00 500.00 Niñas 1 mes 474.00 9.0850 600.00 500.00 Niñas 2 meses 564.00 10.8100 600.00 500.00 Niñas 3 meses 654.00 12.5350 600.00 500.00 Niñas 4 meses 671.00 15.2500 600.00 500.00 Niñas 5 meses 731.50 16.6250 600.00 500.00 Niñas 6 meses 792.00 18.0000 600.00 500.00 Niñas 7 meses 852.50 19.3750 600.00 500.00 Niñas 8 meses 896.50 20.3750 600.00 500.00 Niñas 9 meses 946.00 21.5000 600.00 500.00 Niñas 10 meses 979.00 22.2500 600.00 500.00 Niñas 11 meses 1,017.50 23.1250 600.00 500.00 Niños 0 meses 402.00 7.7050 600.00 500.00 Niños 1 mes 516.00 10.7500 600.00 500.00 Niños 2 meses 618.00 11.8450 600.00 500.00 Niños 3 meses 714.00 13.6850 600.00 500.00 Niños 4 meses 731.50 16.6250 600.00 500.00 Niños 5 meses 797.50 18.1250 600.00 500.00 Niños 6 meses 863.50 19.6250 600.00 500.00 Niños 7 meses 918.50 20.8750 600.00 500.00 Niños 8 meses 968.00 22.0000 600.00 500.00 Niños 9 meses 1,012.00 23.0000 600.00 500.00 Niños 10 meses 1,056.00 24.0000 600.00 500.00 Niños 11 meses 1,089.00 24.7500 600.00 500.00 Niños ambos Sexos 12 a 23 meses 1,000.00 27.0000 600.00 500.00 Niños ambos Sexos 2 a 3 años 1,250.00 32.0000 500.00 500.00 Niños ambos Sexos 4 a 6 años 1,500.00 40.0000 500.00 500.00 Niños ambos Sexos 7 a 10 años 2,000.00 52.0000 500.00 500.00 Adolescente Masculino 11 a 13 años 2,500.00 60.0000 700.00 1,000.00 Adolescente Masculino 14 a 18 años 3,000.00 75.0000 700.00 1,000.00 Adolescente Femenino 2,300.00 67.0000 700.00 1,000.00 Adulto Masculino 18 a 34 años 2,750.00 83.0000 500.00 1,000.00 Adulto Masculino 35 a 54 años 2,500.00 83.0000 500.00 1,000.00 Adulto Masculino 55 y más años 2,250.00 83.0000 500.00 1,000.00 Adulto Femenino 18 a 34 años 2,000.00 71.0000 500.00 1,000.00 Adulto Femenino 35 a 54 años 1,850.00 71.0000 500.00 1,000.00 Adulto Femenino 55 y más años 1,700.00 71.0000 500.00 1,000.00 Embarazadas 200.00 10.0000 1,000.00 1,500.00 Lactantes 1,000.00 30.0000 1,000.00 1,500.00
Alimentos Mexicanos, Tablas de Uso Práctico. México, Instituto Nacional de la Nutrición, División de Nutrición –L-12, 1987, 10ª Edición, p.5.
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Para los primeros 11 meses de vida, se sacó un promedio aritmético del
requerimiento nutricional a fin de facilitar el análisis y hacer comparables los datos
de los grupos de niños. Así, el cuadro del requerimiento nutricional se resume en
el siguiente:
Cuadro 80 Requerimiento Nutricional base para la estimación del Impacto Nutricional
Energía (Kilocalorías)
Proteína (Gramos)
Calcio (Miligramos) Vitamina A (µµµµg)
Niñas 0 a 11 meses 746.33 16.35 600.00 500.00 Niños 0 a 11 meses 807.17 17.75 600.00 500.00 Niños ambos Sexos 12 a 23 meses 1000.00 27.00 600.00 500.00 Niños ambos Sexos 2 a 3 años 1250.00 32.00 500.00 500.00 Niños ambos Sexos 4 a 6 años 1500.00 40.00 500.00 500.00 Niños ambos Sexos 7 a 10 años 2000.00 52.00 500.00 500.00 Adolescente Masculino 11 a 13 años 2500.00 60.00 700.00 1000.00 Adolescente Masculino 14 a 18 años 3000.00 75.00 700.00 1000.00 Adolescente Femenino 2300.00 67.00 700.00 1000.00 Adulto Masculino 18 a 34 años 2750.00 83.00 500.00 1000.00 Adulto Masculino 35 a 54 años 2500.00 83.00 500.00 1000.00 Adulto Masculino 55 y más años 2250.00 83.00 500.00 1000.00 Adulto Femenino 18 a 34 años 2000.00 71.00 500.00 1000.00 Adulto Femenino 35 a 54 años 1850.00 71.00 500.00 1000.00 Adulto Femenino 55 y más años 1700.00 71.00 500.00 1000.00 Embarazadas 200.00 10.00 1000.00 1500.00 Lactantes 1000.00 30.00 1000.00 1500.00
5) La diferencia porcentual del requerimiento nutricional satisfecho entre los
beneficiarios de Liconsa y los que no lo son, se obtuvo restando el porcentaje
cubierto de los requerimientos alimenticios diarios de uno de los grupos que
pertenecen a Liconsa menos su contraparte en los grupos de familias que no
pertenecen a Liconsa. Esto se hizo en dos ejercicios diferentes, el primero
aplicando el genérico de la leche pasteurizada para el consumo de no Liconsa, y
el segundo considerando leche Lala
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x) Procedimiento para el cálculo de beneficios nutricionales con
base en el estudio de pares de familias
Para este segundo cálculo de los beneficios nutriconales se siguieron los mismos
pasos, se aplicaron las mismas técnicas y se utilizaron los mismos parámetros que
en el cálculo anterior, excepto que los datos de consumo fueron tomados a partir
de los promedios de las diferencias entre los pares de familias Liconsa y no
Liconsa, conforme a lo reportado en la segunda parte de este capítulo. Asimismo,
para el cálculo del aporte nutricional de los diferenciales de consumo, se consideró
exclusivamente la leche Liconsa, ya que el hecho de tener un excedente de
consumo se debe de asociar a la pertenencia al Programa, y por tanto al consumo
de la leche que este proporciona a los beneficiarios.
B. Resultados
xi) Estudio a nivel agregado
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Cuadro 81 Aporte y Diferencias en Cumplimiento Nutricional para Familias en General (Leche Pasteurizada)
Cuadro 82
Aporte y Diferencias en Cumplimiento Nutricional para Familias en General (Leche Lala)
Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia %Niñas 0 a 11 meses 22% 16% 6% 53% 40% 13% 52% 39% 13% 44% 12% 32% 43% 27% 16%Niños 0 a 11 meses 20% 15% 5% 48% 37% 12% 52% 39% 13% 44% 12% 32% 41% 26% 15%Niños ambos Sexos 12 a 23 meses 17% 12% 4% 32% 24% 8% 52% 39% 13% 44% 12% 32% 36% 22% 14%Niños ambos Sexos 2 a 3 años 13% 10% 4% 27% 20% 6% 62% 47% 15% 44% 12% 32% 37% 22% 14%Niños ambos Sexos 4 a 6 años 11% 8% 3% 21% 16% 5% 62% 47% 15% 44% 12% 32% 35% 21% 14%Niños ambos Sexos 7 a 10 años 8% 6% 2% 17% 13% 4% 62% 47% 15% 44% 12% 32% 33% 19% 13%Adolescente Masculino 11 a 13 años 7% 5% 2% 14% 11% 3% 45% 34% 11% 22% 6% 16% 22% 14% 8%Adolescente Masculino 14 a 18 años 6% 4% 1% 11% 9% 3% 45% 34% 11% 22% 6% 16% 21% 13% 8%Adolescente Femenino 7% 5% 2% 13% 10% 3% 45% 34% 11% 22% 6% 16% 22% 14% 8%Adulto Masculino 18 a 34 años 6% 4% 2% 10% 8% 2% 62% 47% 15% 22% 6% 16% 25% 16% 9%Adulto Masculino 35 a 54 años 7% 5% 2% 10% 8% 2% 62% 47% 15% 22% 6% 16% 25% 16% 9%Adulto Masculino 55 y más años 7% 5% 2% 10% 8% 2% 62% 47% 15% 22% 6% 16% 26% 17% 9%Adulto Femenino 18 a 34 años 8% 6% 2% 12% 9% 3% 62% 47% 15% 22% 6% 16% 26% 17% 9%Adulto Femenino 35 a 54 años 9% 7% 2% 12% 9% 3% 62% 47% 15% 22% 6% 16% 26% 17% 9%Adulto Femenino 55 y más años 10% 7% 3% 12% 9% 3% 62% 47% 15% 22% 6% 16% 27% 17% 9%Embarazadas 83% 60% 22% 86% 65% 21% 31% 24% 8% 15% 4% 11% 54% 38% 15%Lactantes 17% 12% 4% 29% 22% 7% 31% 24% 8% 15% 4% 11% 23% 15% 7%Promedio 15% 11% 4% 25% 19% 6% 54% 41% 13% 29% 8% 21%
Proteína (Gramos) Calcio (Miligramos) PromedioTodas las Familias Leche Pasteurizada
Vitamina A (mg)Energía (Kilocalorías)
Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia %Niñas 0 a 11 meses 22% 15% 6% 52% 38% 14% 51% 34% 17% 41% 0% 41% 41% 22% 19%Niños 0 a 11 meses 20% 14% 6% 48% 35% 13% 51% 34% 17% 41% 0% 41% 40% 21% 19%Niños ambos Sexos 12 a 23 meses 16% 12% 5% 31% 23% 9% 51% 34% 17% 41% 0% 41% 35% 17% 18%Niños ambos Sexos 2 a 3 años 13% 9% 4% 27% 19% 7% 61% 41% 20% 41% 0% 41% 35% 17% 18%Niños ambos Sexos 4 a 6 años 11% 8% 3% 21% 15% 6% 61% 41% 20% 41% 0% 41% 33% 16% 17%Niños ambos Sexos 7 a 10 años 8% 6% 2% 16% 12% 4% 61% 41% 20% 41% 0% 41% 32% 15% 17%Adolescente Masculino 11 a 13 años 7% 5% 2% 14% 10% 4% 43% 29% 14% 20% 0% 20% 21% 11% 10%Adolescente Masculino 14 a 18 años 5% 4% 2% 11% 8% 3% 43% 29% 14% 20% 0% 20% 20% 10% 10%Adolescente Femenino 7% 5% 2% 13% 9% 3% 43% 29% 14% 20% 0% 20% 21% 11% 10%Adulto Masculino 18 a 34 años 6% 4% 2% 10% 7% 3% 61% 41% 20% 20% 0% 20% 24% 13% 11%Adulto Masculino 35 a 54 años 7% 5% 2% 10% 7% 3% 61% 41% 20% 20% 0% 20% 24% 13% 11%Adulto Masculino 55 y más años 7% 5% 2% 10% 7% 3% 61% 41% 20% 20% 0% 20% 25% 13% 11%Adulto Femenino 18 a 34 años 8% 6% 2% 12% 9% 3% 61% 41% 20% 20% 0% 20% 25% 14% 11%Adulto Femenino 35 a 54 años 9% 6% 3% 12% 9% 3% 61% 41% 20% 20% 0% 20% 26% 14% 12%Adulto Femenino 55 y más años 10% 7% 3% 12% 9% 3% 61% 41% 20% 20% 0% 20% 26% 14% 12%Embarazadas 82% 58% 24% 85% 62% 23% 30% 20% 10% 14% 0% 14% 53% 35% 18%Lactantes 16% 12% 5% 28% 21% 8% 30% 20% 10% 14% 0% 14% 22% 13% 9%Promedio 15% 11% 4% 24% 18% 7% 52% 35% 17% 27% 0% 27%
Todas las Familias Leche LalaEnergía (Kilocalorías) Proteína (Gramos) Calcio (Miligramos) Vitamina A (mg) Promedio
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Cuadro 83
Aporte y Diferencias en Cumplimiento Nutricional para Familias en Pobreza Extrema (Leche Pasteurizada)
Cuadro 84 Aporte y Diferencias en Cumplimiento Nutricional para Familias en Pobreza Extrema (Leche Lala)
Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia %Niñas 0 a 11 meses 21% 13% 8% 50% 33% 17% 50% 32% 17% 45% 10% 35% 42% 22% 19%Niños 0 a 11 meses 20% 12% 7% 46% 30% 16% 50% 32% 17% 45% 10% 35% 40% 21% 19%Niños ambos Sexos 12 a 23 meses 16% 10% 6% 30% 20% 10% 50% 32% 17% 45% 10% 35% 35% 18% 17%Niños ambos Sexos 2 a 3 años 13% 8% 5% 26% 17% 9% 60% 39% 21% 45% 10% 35% 36% 19% 17%Niños ambos Sexos 4 a 6 años 11% 7% 4% 21% 14% 7% 60% 39% 21% 45% 10% 35% 34% 17% 17%Niños ambos Sexos 7 a 10 años 8% 5% 3% 16% 10% 5% 60% 39% 21% 45% 10% 35% 32% 16% 16%Adolescente Masculino 11 a 13 años 6% 4% 2% 14% 9% 5% 43% 28% 15% 23% 5% 18% 21% 11% 10%Adolescente Masculino 14 a 18 años 5% 3% 2% 11% 7% 4% 43% 28% 15% 23% 5% 18% 20% 11% 10%Adolescente Femenino 7% 4% 3% 12% 8% 4% 43% 28% 15% 23% 5% 18% 21% 11% 10%Adulto Masculino 18 a 34 años 6% 4% 2% 10% 7% 3% 60% 39% 21% 23% 5% 18% 25% 14% 11%Adulto Masculino 35 a 54 años 6% 4% 2% 10% 7% 3% 60% 39% 21% 23% 5% 18% 25% 14% 11%Adulto Masculino 55 y más años 7% 4% 3% 10% 7% 3% 60% 39% 21% 23% 5% 18% 25% 14% 11%Adulto Femenino 18 a 34 años 8% 5% 3% 12% 8% 4% 60% 39% 21% 23% 5% 18% 25% 14% 11%Adulto Femenino 35 a 54 años 9% 5% 3% 12% 8% 4% 60% 39% 21% 23% 5% 18% 26% 14% 11%Adulto Femenino 55 y más años 9% 6% 3% 12% 8% 4% 60% 39% 21% 23% 5% 18% 26% 14% 11%Embarazadas 79% 50% 29% 82% 54% 28% 30% 19% 10% 15% 3% 12% 52% 32% 20%Lactantes 16% 10% 6% 27% 18% 9% 30% 19% 10% 15% 3% 12% 22% 13% 9%Promedio 15% 9% 5% 23% 15% 8% 52% 34% 18% 30% 7% 23%
Familias en Pobreza Leche PasteurizadaEnergía (Kilocalorías) Proteína (Gramos) Calcio (Miligramos) Vitamina A (mg) Promedio
Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia %Niñas 0 a 11 meses 21% 13% 8% 50% 31% 19% 49% 28% 21% 44% 0% 44% 41% 18% 23%Niños 0 a 11 meses 20% 12% 8% 46% 29% 17% 49% 28% 21% 44% 0% 44% 40% 17% 22%Niños ambos Sexos 12 a 23 meses 16% 10% 6% 30% 19% 11% 49% 28% 21% 44% 0% 44% 35% 14% 20%Niños ambos Sexos 2 a 3 años 13% 8% 5% 25% 16% 9% 59% 34% 25% 44% 0% 44% 35% 14% 21%Niños ambos Sexos 4 a 6 años 11% 6% 4% 20% 13% 8% 59% 34% 25% 44% 0% 44% 33% 13% 20%Niños ambos Sexos 7 a 10 años 8% 5% 3% 16% 10% 6% 59% 34% 25% 44% 0% 44% 31% 12% 19%Adolescente Masculino 11 a 13 años 6% 4% 2% 14% 9% 5% 42% 24% 18% 22% 0% 22% 21% 9% 12%Adolescente Masculino 14 a 18 años 5% 3% 2% 11% 7% 4% 42% 24% 18% 22% 0% 22% 20% 9% 11%Adolescente Femenino 7% 4% 3% 12% 8% 5% 42% 24% 18% 22% 0% 22% 21% 9% 12%Adulto Masculino 18 a 34 años 6% 3% 2% 10% 6% 4% 59% 34% 25% 22% 0% 22% 24% 11% 13%Adulto Masculino 35 a 54 años 6% 4% 2% 10% 6% 4% 59% 34% 25% 22% 0% 22% 24% 11% 13%Adulto Masculino 55 y más años 7% 4% 3% 10% 6% 4% 59% 34% 25% 22% 0% 22% 24% 11% 13%Adulto Femenino 18 a 34 años 8% 5% 3% 11% 7% 4% 59% 34% 25% 22% 0% 22% 25% 11% 14%Adulto Femenino 35 a 54 años 9% 5% 3% 11% 7% 4% 59% 34% 25% 22% 0% 22% 25% 12% 14%Adulto Femenino 55 y más años 9% 6% 4% 11% 7% 4% 59% 34% 25% 22% 0% 22% 25% 12% 14%Embarazadas 79% 48% 31% 82% 51% 30% 29% 17% 13% 15% 0% 15% 51% 29% 22%Lactantes 16% 10% 6% 27% 17% 10% 29% 17% 13% 15% 0% 15% 22% 11% 11%Promedio 14% 9% 6% 23% 15% 9% 51% 29% 22% 29% 0% 29%
Familias en Pobreza Leche LalaEnergía (Kilocalorías) Proteína (Gramos) Calcio (Miligramos) Vitamina A (mg) Promedio
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Cuadro 85 Aporte y Diferencias en Cumplimiento Nutricional para familias en el 50% más pobre (Leche Pasteurizada)
Cuadro 86
Aporte y Diferencias en Cumplimiento Nutricional para familias en el 50% más pobre (Leche Lala)
Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia %Niñas 0 a 11 meses 20% 12% 8% 46% 30% 17% 46% 29% 17% 42% 9% 33% 39% 20% 19%Niños 0 a 11 meses 18% 11% 7% 43% 27% 15% 46% 29% 17% 42% 9% 33% 37% 19% 18%Niños ambos Sexos 12 a 23 meses 15% 9% 6% 28% 18% 10% 46% 29% 17% 42% 9% 33% 33% 16% 17%Niños ambos Sexos 2 a 3 años 12% 7% 5% 24% 15% 9% 55% 35% 20% 42% 9% 33% 33% 17% 17%Niños ambos Sexos 4 a 6 años 10% 6% 4% 19% 12% 7% 55% 35% 20% 42% 9% 33% 32% 16% 16%Niños ambos Sexos 7 a 10 años 7% 4% 3% 15% 9% 5% 55% 35% 20% 42% 9% 33% 30% 14% 15%Adolescente Masculino 11 a 13 años 6% 4% 2% 13% 8% 5% 40% 25% 15% 21% 5% 17% 20% 10% 10%Adolescente Masculino 14 a 18 años 5% 3% 2% 10% 6% 4% 40% 25% 15% 21% 5% 17% 19% 10% 9%Adolescente Femenino 6% 4% 2% 11% 7% 4% 40% 25% 15% 21% 5% 17% 20% 10% 9%Adulto Masculino 18 a 34 años 5% 3% 2% 9% 6% 3% 55% 35% 20% 21% 5% 17% 23% 12% 11%Adulto Masculino 35 a 54 años 6% 4% 2% 9% 6% 3% 55% 35% 20% 21% 5% 17% 23% 12% 11%Adulto Masculino 55 y más años 7% 4% 3% 9% 6% 3% 55% 35% 20% 21% 5% 17% 23% 12% 11%Adulto Femenino 18 a 34 años 7% 4% 3% 11% 7% 4% 55% 35% 20% 21% 5% 17% 24% 13% 11%Adulto Femenino 35 a 54 años 8% 5% 3% 11% 7% 4% 55% 35% 20% 21% 5% 17% 24% 13% 11%Adulto Femenino 55 y más años 9% 5% 3% 11% 7% 4% 55% 35% 20% 21% 5% 17% 24% 13% 11%Embarazadas 73% 45% 29% 76% 48% 27% 28% 17% 10% 14% 3% 11% 48% 28% 19%Lactantes 15% 9% 6% 25% 16% 9% 28% 17% 10% 14% 3% 11% 20% 11% 9%Promedio 13% 8% 5% 22% 14% 8% 48% 30% 18% 28% 6% 22%
Familias 50% más pobre Leche PasteurizadaEnergía (Kilocalorías) Proteína (Gramos) Calcio (Miligramos) Vitamina A (mg) Promedio
Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia % Liconsa No Liconsa Diferencia %Niñas 0 a 11 meses 20% 11% 8% 46% 28% 18% 45% 25% 20% 41% 0% 41% 38% 16% 22%Niños 0 a 11 meses 18% 11% 7% 43% 26% 17% 45% 25% 20% 41% 0% 41% 37% 15% 21%Niños ambos Sexos 12 a 23 meses 15% 9% 6% 28% 17% 11% 45% 25% 20% 41% 0% 41% 32% 13% 20%Niños ambos Sexos 2 a 3 años 12% 7% 5% 24% 14% 9% 55% 30% 24% 41% 0% 41% 33% 13% 20%Niños ambos Sexos 4 a 6 años 10% 6% 4% 19% 11% 7% 55% 30% 24% 41% 0% 41% 31% 12% 19%Niños ambos Sexos 7 a 10 años 7% 4% 3% 15% 9% 6% 55% 30% 24% 41% 0% 41% 29% 11% 18%Adolescente Masculino 11 a 13 años 6% 3% 2% 13% 8% 5% 39% 22% 17% 20% 0% 20% 19% 8% 11%Adolescente Masculino 14 a 18 años 5% 3% 2% 10% 6% 4% 39% 22% 17% 20% 0% 20% 19% 8% 11%Adolescente Femenino 6% 4% 3% 11% 7% 4% 39% 22% 17% 20% 0% 20% 19% 8% 11%Adulto Masculino 18 a 34 años 5% 3% 2% 9% 6% 4% 55% 30% 24% 20% 0% 20% 22% 10% 13%Adulto Masculino 35 a 54 años 6% 3% 2% 9% 6% 4% 55% 30% 24% 20% 0% 20% 22% 10% 13%Adulto Masculino 55 y más años 6% 4% 3% 9% 6% 4% 55% 30% 24% 20% 0% 20% 23% 10% 13%Adulto Femenino 18 a 34 años 7% 4% 3% 11% 6% 4% 55% 30% 24% 20% 0% 20% 23% 10% 13%Adulto Femenino 35 a 54 años 8% 5% 3% 11% 6% 4% 55% 30% 24% 20% 0% 20% 23% 10% 13%Adulto Femenino 55 y más años 9% 5% 4% 11% 6% 4% 55% 30% 24% 20% 0% 20% 24% 10% 13%Embarazadas 73% 43% 30% 76% 46% 30% 27% 15% 12% 14% 0% 14% 47% 26% 21%Lactantes 15% 9% 6% 25% 15% 10% 27% 15% 12% 14% 0% 14% 20% 10% 10%Promedio 13% 8% 6% 22% 13% 8% 47% 26% 21% 27% 0% 27%
Familias 50% más pobre Leche LalaEnergía (Kilocalorías) Proteína (Gramos) Calcio (Miligramos) Vitamina A (mg) Promedio
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211
El nutriente para el cual se contó con el mayor diferencial en términos de cobertura
nutricional fue la Vitamina A con un 21% en promedio, porcentaje que se mantuvo
sumamente estable conforme a los diversos grupos considerados (23% para las
familias en pobreza extrema y 22% para las familias en el 50% más pobre). En
términos de la cobertura absoluta del requerimiento nutricional para las familias
beneficiarias, el indicador es muy constante también en términos de los 3 grupos
en los que se clasificó la población. En general los niños (independientemente del
grupo de edad) muestran un cumplimiento excedente a su requerimiento
nutricional gracias a la pertenencia al PASL de 32%, 35% y 33% para las familias
en general, en pobreza extrema y en el 50% más pobre respectivamente. Por su
parte, el grupo que se ve menos beneficiado por el diferencial en aporte nutricional
es el de las mujeres embarazadas y lactando con un cumplimiento superior del 11,
12 y 11 por ciento en cada una de las categorías antes citadas.
Considerando para las comparaciones la leche Lala, encontramos que el
cumplimiento extra a los requerimientos nutricionales asociado al consumo de la
leche Liconsa se incrementa ampliamente en virtud de que la leche de referencia
tiene un contenido nutricional nulo en términos de esta Vitamina. Así, los niveles
de satisfacción que resultan en este caso equivalentes al diferencial son para el
grupo en general de beneficiarios de: 41% para los menores de 12 años mientras
que en contraposición, las mujeres embarazadas y lactantes sólo cuentan con un
14% de cumplimiento.
El nutriente para el cual se observa la mayor satisfacción a los requerimientos
diarios gracias a la pertenencia al PASL es el calcio con un promedio de 54% de
cumplimiento a la ingesta recomendada diaria gracias al consumo total de leche
para las familias en general, 52% para las familias debajo del punto de corte en el
puntaje y 48% para las familias más pobres. Es decir, conforme incrementa el
grado de pobreza disminuye el porcentaje de la ingesta sugerida que se cubre. El
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calcio representa el segundo nutriente en importancia en términos de la cobertura
extra por el mayor consumo de leche de las familias Liconsa. Asimismo,
observamos que para las familias más pobres es mayor la diferencia en la
cobertura de calcio entre las familias beneficiarias y no beneficiarias, con un 13%
para las familias en general y 18% para aquéllas en pobreza extrema. Este es un
claro indicativo de que aún cuando las familias beneficiarias reducen su cobertura
de nutrimentos, lo hacen de manera menos intensa que los no beneficiarios, dado
el incremento en las diferencias de cumplimiento.
En términos de aporte nutricional de calcio por pertenecer a Liconsa, los grupos
más favorecidos son los niños de 2 a 10 años, así como los adultos
independientemente del sexo, todos ellos con un incremento en la cobertura por la
pertenencia al PASL equivalente al 15% para el grupo de todas las familias, del
21% para las familias en pobreza extrema y del 20% para las familias más pobres.
El grupo que alcanza la menor cobertura es el de las mujeres embarazados y
lactantes con un cumplimiento extra respecto a los no beneficiarios de 8% para el
primer grupo de familias y 10% para los dos últimos grupos.
Si consideramos como referencia en lugar del aporte genérico de la leche
pasteurizada el de Lala, las mismas tendencias se mantienen, con la salvedad que
las diferencias en el cumplimiento a los requerimientos nutricionales se
incrementan a favor de las familias Liconsa. El cumplimiento extra promedio para
los beneficiarios de Liconsa, correspondiente a todas las familias en general
aumenta a 17%, mientras que se ubica en 22% para las familias en pobreza
extrema y 21% para las familias debajo de la mediana de aquéllas que aprueban
el puntaje.
La proteína es el nutriente que ocupa el tercer lugar tanto en el porcentaje de la
cobertura respecto a la ingesta recomendada diaria para las familias beneficiarias,
como en el diferencial de cumplimiento entre familias Liconsa y no Liconsa. En
términos del primer indicador fue cubierto el 25% en promedio para todas las
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familias en general, 23% para familias en pobreza extrema y 22% para las familias
ubicadas en la mitad más pobre. Considerando el diferencial en consumo y por
tanto en cumplimiento de los requisitos nutricionales entre beneficiarios y no
beneficiarios, los valores promedio son de 6% para el primer grupo de familias y
8% para los dos últimos, observándose el mismo fenómeno ya descrito en cuanto
al calcio, donde la diferencia en el consumo nutricional se incrementa a favor de
las familias Liconsa conforme estás se ubican más abajo en el sistema de puntaje
(reflejando un mayor grado de pobreza).
Los grupos donde el diferencial en requerimiento proteínico cubierto es el más
amplio considerando respectivamente, el general de las familias, las familias en
pobreza extrema y el 50% más pobre dentro de éstas son: mujeres embarazadas
(21%, 28% y 29% de cumplimiento extra a favor de los beneficiarios), niñas 0 a 11
meses (13% y 17% para los dos últimos grupos), niños 0 a 11 meses (12%, 16% y
15%), así como los niños ambos sexos de 12 a 23 meses (8%, 9% y 10%
respectivamente). El grupo donde el impacto nutricional en términos de proteína
resulta mínimo son los adolescentes ambos sexos y adultos femeninos con a
penas 3% de diferencia para el grupo general (4% para aquéllos en pobreza
extrema) y los adultos masculinos con un mínimo de 2% de diferencia. La
tendencia que se hace evidente es que el diferencial en cumplimiento a los
requerimientos nutricionales es decreciente conforme incrementamos la edad del
beneficiario.
Si tomamos a manera de referencia la leche Lala para el consumo de no Liconsa,
el efecto en el caso del cumplimiento extra al consumo proteínico recomendado
resulta marginal, incrementando la diferencia en hasta 1% para cada uno de los
grupos de familias (7% para las familias en general, 9% para las familias en
pobreza extrema y 8% para el grupo de las familias más pobres).
Finalmente el menor aporte tanto absoluto como relativo de pertenecer al PASL
corresponde a la energía. En promedio, gracias al consumo de leche Liconsa, las
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familias beneficiarias en general, así como aquéllas en pobreza extrema
satisfacen el 15% del requerimiento diario gracias a su consumo de leche. Al
incrementarse el grado de pobreza a aquéllas familias debajo de la mediana, el
aporte cae a ser del 13%. Los diferenciales en el aporte de energía entre los
beneficiarios y no beneficiarios de Liconsa son en promedio de 5% para los dos
primeros grupos citados anteriormente y de 4% para las familias más pobres.
Esta tendencia es indicativo de que las familias Liconsa al caer su Ingreso
(aumentar el grado de pobreza), disminuyen en menor proporción su ingesta de
nutrientes que los no beneficiarios.
Los grupos que reciben un mayor impacto relativo en cuanto al aporte energético
son las mujeres embarazadas con un 22% de cumplimiento extra gracias a la
pertenencia al programa para el general de las familias (en el caso de aquéllas
abajo del puntaje, el porcentaje crece a 29%), y los niños ambos sexos menores a
los 11 meses con un porcentaje extra en la satisfacción de 6% y 5% el sexo
femenino y masculino respectivamente en el grupo de las familias en general.
Para los miembros de las familias en pobreza estos porcentajes crecen a 8% y 7%
de acuerdo con el sexo del beneficiario. El menor diferencial en el aporte
nutricional entre familias Liconsa y no Liconsa se da para todos los grupos (sin
importar el sexo) a partir de los 7 años de edad con la salvedad de las mujeres
embarazadas, mujeres lactando y mujeres mayores de los 55 años de edad. El
porcentaje de cumplimiento extra oscila entre 1 y 2% para el grupo de las familias
en general y entre 2 y 3%
Cuando consideramos para la comparación como leche no Liconsa a Lala, el
efecto es un incremento pequeño en la diferencia de satisfacción de los
requerimientos energéticos, pasando de 5% a 6% para las familias abajo del
puntaje y manteniéndose estable para el grupo de familias en general (donde se
agrupan familias que aprueban el puntaje y aquéllas que no). Así pues
observamos que en términos del aporte energético son prácticamente
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equivalentes el consumo para la leche no Liconsa de Lala o del genérico de la
leche pasteurizada.
Un punto importante a mencionar, ya que nos da cuenta de una de las razones por
las que la leche Liconsa aparenta ser homogénea e incluso inferior en términos de
aporte nutricional al genérico de leche pasteurizada o a la marca Lala utilizadas
como parámetro de no Liconsa se asocia al hecho que éstas no son 100%
idénticas y por tanto comparables. La leche rehidratada que se distribuye en la
región urbana es parcialmente descremada, lo cual implica una reducción en el
aporte energético de la misma. Mientras tanto la leche no Liconsa considera los
valores correspondientes a leches enteras, es decir que mantienen todos los
nutrientes que las caracterizan. Por ello, a pesar de que en términos relativos
observamos a la leche Liconsa como muy cercana a la no Liconsa, esto es
producto de la comparación respecto a una leche superior. Lo anterior nos da
cuenta que realizando comparaciones entre Liconsa, y una leche comercial de
elaboración similar a la Liconsa pondría de manifiesto la superioridad nutricional
del producto entregado a través del programa de abasto social.
Respecto al aporte nutricional excedente de la leche Liconsa, resulta evidente la
enorme contribución que tiene en términos de la Vitamina A. En términos
promedio, cualquier miembro de una familia en el PASL cubre más del 20% del
requerimiento de este nutriente. Incluso los menores de edad cubren gracias a la
participación en Liconsa más del 40% tanto en términos del requerimiento como
del diferencial respecto a los no beneficiarios. Para naciones como México, donde
uno de los graves problemas nutricionales son los déficit en el consumo vitamínico
y proteíco, la existencia de un producto destinado al segmento más pobre de la
población, contribuye enormemente a subsanar dichas carencias a la par de
brindar una transferencia indirecta de ingreso.
Para los alcances de esta evaluación no se consideró la leche Liconsa fortificada
Tenutre, debido a que todavía no se ha comenzado a distribuirse. Así pues, el
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impacto de este nuevo producto en términos de aporte nutricional a favor de las
familias beneficiarias deberá ser un ejercicio a realizar en futuras evaluaciones
que sean realizadas al PASL. De cualquier manera es muy importante señalar que
el cambio en la fórmula de Liconsa, a favor de una leche enriquecida con hierro y
zinc dará por resultado una reducción en los niveles de desnutrición de la
población beneficiaria, combatiéndose así problemas como el de la anemia, y la
vulnerabilidad a enfermedades. De esta forma, el efecto tan destacable en cuanto
al aporte de Vitamina A ya citado, debería de repetirse tanto para el Hierro como
para el Zinc.
Gracias al análisis de los impactos nutricionales comprobamos una de las
principales hipótesis asociadas a la importancia del Programa de Abasto Social de
Leche. La pertenencia a Liconsa permite a las familias consumir más leche, sin la
necesidad de pagar más por ella. Así pues el ahorro en los recursos destinados al
consumo de leche debe considerarse como una transferencia de ingreso, ya que
se libera dinero que permite adquirir otra serie de satisfactores. Además, al darse
dicha transferencia en especie y con un producto que tiene tan amplio impacto
nutricional se garantiza una contribución al desarrollo de capital humano en
términos de mayores y mejores capacidades físicas e intelectuales en la
población. Esta particularidad es inherente a un programa de las características de
éste, ya que el impacto de una transferencia de recursos monetarios va a
depender del uso que le den las familias a éstos, el cual puede resultar muy
variable.
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217
xii) Cálculo de beneficios nutricionales con base en el estudio de
pares de familias
A través del análisis de pareo, el cual permite conocer la media de las diferencias
de consumo de leche entre familias beneficiarias y no beneficiarias de Liconsa, es
posible estimar el porcentaje de los requerimientos nutricionales diarios que se
cubren gracias al diferencial en el consumo.
El cuadro 87 muestra la diferencia, en litros, en el consumo entre los beneficiarios
y no beneficiarios de Liconsa para los grupos: i.- Todas las familias sin restricción,
ii.- Familias que se encuentran abajo del puntaje, iii.- Familias que pertenecen al
50% más pobre.
Cuadro 87 Consumo extra de leche por miembro familias beneficiarias de Liconsa
Todas las Familias
Familias abajo del puntaje
Familias en el 50% más pobre
Diferencia semanal por familia en el consumo de leche (litros) 1.9800 2.9400 2.8020 Diferencia diaria por familia en el consumo de leche (litros) 0.2829 0.4200 0.4003
Miembros por Familia 5.0990 5.2300 5.5200 Diferencia diaria por miembro en el consumo de leche 0.0555 0.0803 0.0725
Como se puede apreciar, el consumo de leche por parte de los beneficiarios de
Liconsa es siempre mayor al de los no beneficiarios, el paso a seguir es estimar el
impacto que tiene esta brecha en el aspecto nutricional.
Para evaluar el impacto nutricional se consideró que el patrón de consumo de
leche cambia de la pasteurizada hacia la Liconsa a consecuencia del ingreso de
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las familias al PASL. Así pues, cualquier consumo extra de los beneficiarios de
Liconsa respecto a los no beneficiarios deberá de asumirse como parte de los
beneficios del programa. Siguiendo esta línea, el consumo diferencial de las
familias que reciben el beneficio debe de evaluarse en términos nutricionales
considerando los valores de la leche Liconsa.
Finalmente el porcentaje de cobertura del requerimiento alimenticio diario nace de
dividir el aporte nutricional de la leche extra consumida y los requerimientos
nutricionales diarios (cuadro 79)
Cuadro 88 Diferencias en el Cumplimiento a los Requerimientos Nutricionales
Todas las Familias General
Energía (Kilocalorías)
Proteína (Gramos)
Calcio (Miligramos)
Vitamina A (µµµµg) Promedio
Niñas 0 a 11 meses 4% 10% 10% 10% 9% Niños 0 a 11 meses 4% 9% 10% 10% 8% Niños ambos Sexos 12 a 23 meses 3% 6% 10% 10% 7% Niños ambos Sexos 2 a 3 años 3% 5% 12% 10% 7% Niños ambos Sexos 4 a 6 años 2% 4% 12% 10% 7% Niños ambos Sexos 7 a 10 años 2% 3% 12% 10% 7% Adolescente Masculino 11 a 13 años 1% 3% 9% 5% 4% Adolescente Masculino 14 a 18 años 1% 2% 9% 5% 4% Adolescente Femenino 1% 2% 9% 5% 4% Adulto Masculino 18 a 34 años 1% 2% 12% 5% 5% Adulto Masculino 35 a 54 años 1% 2% 12% 5% 5% Adulto Masculino 55 y más años 1% 2% 12% 5% 5% Adulto Femenino 18 a 34 años 2% 2% 12% 5% 5% Adulto Femenino 35 a 54 años 2% 2% 12% 5% 5% Adulto Femenino 55 y más años 2% 2% 12% 5% 5% Embarazadas 16% 17% 6% 3% 11% Lactantes 3% 6% 6% 3% 5% Promedio 3% 5% 10% 7%
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Cuadro 89 Diferencias en el Cumplimiento a los Requerimientos Nutricionales
Familias en Pobreza Extrema Abajo del Puntaje
Energía (Kilocalorías)
Proteína (Gramos)
Calcio (Miligramos)
Vitamina A (µµµµg) Promedio
Niñas 0 a 11 meses 6% 15% 15% 14% 13% Niños 0 a 11 meses 6% 14% 15% 14% 12% Niños ambos Sexos 12 a 23 meses 5% 9% 15% 14% 11% Niños ambos Sexos 2 a 3 años 4% 8% 18% 14% 11% Niños ambos Sexos 4 a 6 años 3% 6% 18% 14% 10% Niños ambos Sexos 7 a 10 años 2% 5% 18% 14% 10% Adolescente Masculino 11 a 13 años 2% 4% 13% 7% 6% Adolescente Masculino 14 a 18 años 2% 3% 13% 7% 6% Adolescente Femenino 2% 4% 13% 7% 6% Adulto Masculino 18 a 34 años 2% 3% 18% 7% 7% Adulto Masculino 35 a 54 años 2% 3% 18% 7% 7% Adulto Masculino 55 y más años 2% 3% 18% 7% 7% Adulto Femenino 18 a 34 años 2% 3% 18% 7% 8% Adulto Femenino 35 a 54 años 3% 3% 18% 7% 8% Adulto Femenino 55 y más años 3% 3% 18% 7% 8% Embarazadas 23% 24% 9% 5% 15% Lactantes 5% 8% 9% 5% 7% Promedio 4% 7% 15% 9%
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Cuadro 90 Diferencias en el Cumplimiento a los Requerimientos Nutricionales
Familias en Pobreza Extrema (50% más pobre) 50% más pobre
Energía (Kilocalorías)
Proteína (Gramos) Calcio (Miligramos) Vitamina A (µµµµg) Promedio
Niñas 0 a 11 meses 6% 13% 13% 13% 11% Niños 0 a 11 meses 5% 12% 13% 13% 11% Niños ambos Sexos 12 a 23 meses 4% 8% 13% 13% 10% Niños ambos Sexos 2 a 3 años 3% 7% 16% 13% 10% Niños ambos Sexos 4 a 6 años 3% 5% 16% 13% 9% Niños ambos Sexos 7 a 10 años 2% 4% 16% 13% 9% Adolescente Masculino 11 a 13 años 2% 4% 11% 7% 6% Adolescente Masculino 14 a 18 años 1% 3% 11% 7% 6% Adolescente Femenino 2% 3% 11% 7% 6% Adulto Masculino 18 a 34 años 2% 3% 16% 7% 7% Adulto Masculino 35 a 54 años 2% 3% 16% 7% 7% Adulto Masculino 55 y más años 2% 3% 16% 7% 7% Adulto Femenino 18 a 34 años 2% 3% 16% 7% 7% Adulto Femenino 35 a 54 años 2% 3% 16% 7% 7% Adulto Femenino 55 y más años 2% 3% 16% 7% 7% Embarazadas 21% 22% 8% 4% 14% Lactantes 4% 7% 8% 4% 6% Promedio 4% 6% 14% 9%
De los resultados al estudio de diferencias en el consumo entre pares de familias
observamos que el nutriente para el cual la cobertura nutricional asociada al
consumo extra de leche para las familias beneficiarias de Liconsa es el calcio. En
promedio la cobertura nutricional extra alcanza un 10% del requerimiento para las
familias en general, valor que se incrementa para las familias en pobreza extrema
(15%) y en menor proporción para las familias más pobres dentro de este último
grupo (14%).
Los niños de 2 a 10 años, así como los adultos independientemente del sexo son
los grupos dentro de las familias que resultan más beneficiados en términos del
cumplimiento excedente al requerimiento de calcio. Para todas las familias
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analizadas se logró un 12% de cobertura adicional al requerimiento, mientras que
para las familias en pobreza extrema es del 18% y para el 50% de las familias más
pobres los beneficiarios de Liconsa tan sólo cubren 16% más de la ingesta
recomendada respecto a los no beneficiarios. La menor cobertura a los
requerimientos, a pesar de recibir el beneficio de Liconsa corresponde a las
mujeres embarazadas y en lactancia con un cumplimiento de 6%, 9% y 8% para
cada uno de los grupos anteriormente citados.
Resulta también muy importante la cobertura adicional al requerimiento de
Vitamina A, el cual es en promedio de 7% para todas las familias incluidas en el
estudio y de 9% para el grupo de familias que se encuentran por debajo del
sistema discriminante de puntaje. Se observa pues que es mayor el impacto de
pertenecer al PASL en términos de satisfacción al requerimiento de Vitamina A
conforme incrementa la pobreza de la familia beneficiaria.
En cuanto a los grupos de edad observamos que el mayor incremento en la
cobertura al requerimiento nutricional se da para los niños de un mes hasta 11
años, con un cumplimiento excedente por el consumo extra de leche de 10%, 14%
y 13% conforme aumentan los niveles de pobreza. Es importante señalar que
estos niveles de cobertura extra van decreciendo conforme aumenta la edad de
los beneficiarios. Finalmente encontramos que para las mujeres embarazadas y
lactando se observa el menor impacto por el consumo extra de leche en términos
nutritivos, ya que tan sólo se logra incrementar el aporte en 3% del requerimiento
para las familias en general (5% para las familias en pobreza extrema y 4% para
aquéllas debajo de la mediana del puntaje)
En lo que se refiere a la proteína, observamos que el consumo extra de leche al
que tienen acceso las familias beneficiarias de Liconsa les permite a éstas cubrir
en promedio 5%, 7% y 6% del requerimiento diario respectivamente para el grupo
general, abajo del puntaje y 50% más pobre.
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El aporte proteico más importante se refleja en las mujeres embarazadas, niños y
niñas de 0 a 11 meses con un cumplimiento de 17%, 10% y 9%, respectivamente,
considerando las familias en general. Para familias en pobreza extrema debajo de
la mediana la cobertura al requerimiento proteico es de 23%, 14% y 13%,
considerando los mismos grupos de beneficiarios respectivamente. Enfocándonos
a las familias en extrema pobreza el cumplimiento es de 1% por encima del
cubierto por los beneficiarios más pobres. Finalmente, con una cobertura del 2%
para las familias en general y de 3% para aquéllas que aprueban el puntaje del
PASL son los adolescentes y adultos (salvo por los hombres de 11 a 13 años)
quienes reciben el menor beneficio en cobertura proteínica por estar dentro del
PASL.
Finalmente, el consumo extra de leche permite satisfacer una pequeña parte del
requerimiento diario de energía. Mientras las familias beneficiarias más pobres
satisfacen en promedio un 4% más del requerimiento energético respecto a las
familias no Liconsa, el valor para todas las familias sin importar que aprueben o no
el sistema de puntaje es del 3%.
Las mujeres embarazadas y los niños de 0 a 11 meses independientemente del
sexo, son quienes se ven más beneficiados por la energía obtenida gracias al
consumo extra de leche. Asociado a la pertenencia al PASL las primeras obtienen
un 16%, 23% y 21%, respectivamente, conforme pasamos de las familias en
general hasta el grupo de las más pobres. Respecto a los niños los valores son
de 4%, 6% y 5% para los mismos grupos. Por su parte, los adolescentes ambos
sexos y adultos masculinos cubren una mínima proporción de su requerimiento
energético a consecuencia del consumo extra de leche (1% para la totalidad de las
familias y 2% conforme consideramos a aquellas con mayor índice de pobreza de
acuerdo con el sistema de puntaje del PASL).
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Cuarta Parte: Evaluación del impacto en la pobreza por ingreso
Con el propósito de conocer el impacto del Programa en términos del alivio a la
pobreza, aplicamos la metodología de Foster-Greer-Thorbecke (FGT), a través de
la cual se puede calcular en cuánto se incrementaría la brecha de la pobreza si no
recibieran los apoyos del programa, lo que considera a todas las familias pobres
alimentarias del país y no sólo a las que se benefician del programa.67 Dada la
naturaleza de la medición, sólo se toman en cuenta los impactos monetarios
generados mediante el ahorro por la venta de leche a precio preferencial a las
familias beneficiarias, y no aquéllos que se derivan de una mejor alimentación y
nutrición.
Con base en la línea de pobreza alimentaria establecida por el Comité para la
Estimación de la Pobreza de Sedesol, que es de $20.90 diarios ó $627 mensuales
por persona para el año 2000, se infiere que si el programa no existiera, la brecha
de la pobreza alimentaria a nivel nacional se incrementaría en un 20.5%,
Observamos pues que la contribución del programa a la reducción de la distancia
que existe entre la línea de pobreza y los ingresos de los pobres es importante
para que estos últimos disminuyan la severidad de su pobreza.68 Con ello, se
puede decir que si desapareciera el programa, la brecha promedio ponderada de
los pobres alimentarios pasaría de 4.55% a 5.72% (lo que equivale precisamente
al 20.5% arriba mencionado). Esta variación del FGT en puntos porcentuales
puede parecer pequeña a primera vista, pero debemos considerar que es un valor
67 La brecha de la pobreza se refiere a la distancia entre el ingreso de un individuo o una familia con respecto de una línea de pobreza por ingreso, medida en términos porcentuales. El índice FGT o de severidad es una forma particular de calcular la brecha de pobreza, en el cual se asigna un mayor peso relativo a los individuos o familias mientras más lejos se encuentren de la línea de pobreza, y es uno de los indicadores comúnmente utilizados para estimar el impacto de los programas sociales. Véase: Foster, James, Joel Greer and Eric Thorbecke. 1984. “Notes and comments on a class of decomposable poverty measures.” Econometrica, Vol. 52, No. 3, May, pp. 761-766. 68 Aquí estamos trabajando bajo el supuesto de que la familia retira toda su dotación de leche Liconsa, de acuerdo con el número de litros por miembro que le corresponde.
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promedio ponderado que se aplica para todas y cada una de las familias del país,
sean o no beneficiarias; visto así, dicha variación se vuelve muy significativa,
especialmente tratándose de la intervención de un sólo programa el cual no
requiere de recursos fiscales para su operación.
Otro aspecto importante del análisis es que la desaparición del programa
implicaría un aumento inmediato en el número de hogares en pobreza extrema. La
estimación del FGT sugiere que el Programa permite que la pobreza extrema se
mantenga a niveles más bajos, principalmente de las zonas urbanas, debido al
apoyo económico en la población más pobre. Sin embargo, es necesario aclarar
que el programa disminuye la brecha y severidad de la pobreza, pero no la
elimina. En efecto, cuando las familias reciben el apoyo de la leche a un precio
menor al del mercado, los hogares beneficiados necesitan un menor porcentaje de
ingreso para salir de su situación, en cambio, si estas mismas familias no contaran
con el subsidio, la distancia entre su ingreso y la línea de pobreza hubiera sido
mayor.
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Conclusiones, recomendaciones y prospectiva
La evaluación de beneficios económicos y sociales del Programa de Abasto Social
de Leche comprendió cuatro partes. La primera fue una estimación de los
impactos en el consumo, gasto e ingreso con base en información de hogares
contenida de la en Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares
(ENIGH) del año 2000, cuyos resultados fueron presentados en el primer reporte
de evaluación entregado a Liconsa en Septiembre de 2002. La segunda parte
pretendió estimar los mismos rubros que la anterior, pero tomando como fuente de
información la encuesta a beneficiarios y no beneficiarios del programa que
nuestro equipo de trabajo diseñó y aplicó a fines del mismo año. La tercera parte
comprendió la estimación de algunos impactos nutricionales atribuibles al
programa, a partir de las diferencias en el consumo de leche entre familias
beneficiarias y no beneficiarias, calculadas con nuestra encuesta. La cuarta parte
presentó un cálculo de los impactos del programa en la pobreza por ingreso,
específicamente con las variaciones que éste genera en el índice Foster-Greer-
Thorbecke (FGT), utilizando como base los datos contenidos en la ENIGH-2000.
De estos análisis, se derivan las siguientes conclusiones, recomendaciones y
apuntes prospectivos principales:
Primera. Las familias beneficiarias del programa consumen más leche en
promedio que las no beneficiarias, tanto en el área urbana como en la rural. En el
estudio a nivel general sobre familias elegibles en pobreza extrema basado en
nuestra encuesta, vemos que las familias urbanas Liconsa consumieron en
promedio 4.01 litros por semana más que las no Liconsa, lo que representa un
consumo de 208.52 litros más por año. En el área rural, esta tendencia se
mantuvo, aunque sólo fue estadísticamente significativa para el grupo por debajo
de la mediana de las familias en pobreza extrema; dichas familias consumieron
por semana 3.10 litros más que las familias no Liconsa del mismo estrato, ó 161.2
litros al año. Estos resultados fueron ligeramente inferiores a los obtenidos en el
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estudio a nivel general tomando como base la ENIGH,69 donde se planteaba que
las familias Liconsa en zonas urbanas consumían 5.02 litros más de leche a la
semana o 261.04 al año con respecto a las familias no Liconsa.
El estudio pareado con base en nuestra encuesta confirma el hecho de que las
familias Liconsa consumen más leche que las familias no Liconsa, tanto en el área
urbana como en la rural. Vemos que el promedio de las diferencias en el consumo
entre las familias urbanas Liconsa y no Liconsa en pobreza extrema fue de 2.94
litros a la semana o de 153.92 litros al año. Nuevamente, se refleja un menor
diferencial respecto al obtenido en el ejercicio con base en la ENIGH, donde las
familias Liconsa consumían 4.69 litros más semanalmente representando un
consumo excedente de 243.88 litros al año.70 En el área rural el efecto del
programa en el consumo es aún mayor, con las familias Liconsa consumiendo por
semana 3.90 litros más que las no Liconsa, ó 208.2 litros al año.
Segunda. El programa tiene un impacto positivo en el consumo por beneficiario
entre las familias Liconsa y no Liconsa en el área urbana, que persiste
independientemente del grado de pobreza de la población. Con base en los
resultados de nuestra encuesta, podemos apreciar que, aunque la diferencia
absoluta en el consumo no cambia independientemente del nivel de pobreza de
las familias, el impacto marginal es mayor en las familias urbanas más pobres
dado que el consumo total de leche es menor. En cambio, en el área rural
solamente se observa diferencia en el consumo por beneficiario en las familias
con el grado de pobreza más alto. Además, la contribución del programa al
69 Los resultados basados en la ENIGH 2000 son exclusivamente para localidades urbanas, ya que no fue posible obtener una muestra lo suficientemente amplia de familias beneficiarias en el ámbito rural. 70 Si consideramos el conjunto de todas las familias urbanas independientemente de su nivel de pobreza, encontramos una diferencia promedio de 1.98 litros a la semana ó 102.96 al año. Estos resultados sugieren que el efecto del Programa en el consumo de leche es mayor para la población urbana en extrema pobreza que para la población urbana en general. Este resultado es consistente con el obtenido en el estudio de la etapa anterior basado en la ENIGH donde para el conjunto de la población beneficiaria (independientemente del nivel de pobreza) la diferencia en el consumo era de 3.32 litros semanalmente a favor de los beneficiarios.
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consumo por beneficiario es ligeramente más alta en el área urbana que en el
área rural y esa diferencia persiste en los tres niveles de pobreza.
Estos resultados son consistentes con los obtenidos en el ejercicio anterior basado
en la ENIGH, donde se observó que la diferencia en consumo por beneficiario era
mayor tanto en términos absolutos como en relativos para las familias Liconsa
ubicadas en el segmento de los menores ingresos.
Tercera. Las familias beneficiarias urbanas aumentan el consumo de leche
pasteurizada (líquida) con respecto al de otras leches como efecto del programa,
mientras que las familias beneficiarias rurales aumentan significativamente el
consumo de leche en polvo. Para las familas urbanas no Liconsa el consumo de
leche pasteurizada representa el 82.2% del total, mientras que para las familias
urbanas Liconsa es del 93.8%, según se aprecia en el estudio a nivel general con
base en nuestra encuesta. Por otro lado, dado que Liconsa asigna sólo leche en
polvo en zonas rurales, el consumo de leche en polvo aumenta significativamente
en las familias rurales beneficiadas. El consumo de leche en polvo con respecto al
total alcanzó solo un 4.1% del total para las familias rurales no Liconsa, mientras
que para las familias rurales Liconsa fue de 83.9% del total.
Nuevamente, los resultados son consistentes con los arrojados por el estudio
basado en la ENIGH 2000 donde la leche pasteurizada representaba el 72.6% del
consumo total de leche para las familias no Liconsa, teniendo otras fuentes
importantes para el consumo lácteo tales como leche bronca y en polvo–con
15.1% y 11.6% respectivamente—mientras que la leche pasteurizada llegaba a
significar 96.7% del total de la leche consumida por las familias beneficiarias del
PASL.
Cuarta. Las familias beneficiarias, aunque consumen más leche, destinan menos
recursos a la compra de ésta que las familias no Liconsa, tanto en el área urbana
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como en la rural.71 En el estudio a nivel general con base en nuestra encuesta,
encontramos que las familias Liconsa urbanas tiene un gasto promedio en leche
de $39.95 a la semana, siendo el respectivo para las familias no Liconsa de
$47.81, lo que representa $2,077 y $2,486 en términos anuales respectivamente.
Para las familias rurales, la diferencia de gasto entre beneficiarios y no
beneficiarios fue aún mayor: mientras que las familiar rurales no Liconsa gastan
$46.16 a la semana, las Liconsa gastan $31.38 a las semana, con una diferencia
de $14.78 semanalmente o $768.16 al año.
Los resultados en cuanto a la diferencia en el gasto en leche fueron muy similares
respecto a los arrojados por el estudio basado en la ENIGH, y aún así, los valores
del gasto por familia fueron inferiores para ambos grupos. De acuerdo con la
información de la ENIGH 2000, las familias Liconsa gastaban $32.04
semanalmente en promedio en leche, mientras que las no beneficiarias gastaban
$38.96 lo que representa un gasto anual respectivamente de $1,666.08 y
$2,025.92, es decir una diferencia de $359.84
En el estudio pareado con base en la encuesta, se aprecia el mismo fenómeno en
la comparación del gasto ejercido por las familias urbanas en pobreza extrema,
pero no para el caso de las familias rurales en pobreza extrema. En el primer caso
se aprecia que las familias urbanas gastan menos en leche pero consumen más.
En la comparación con todas las familias, el estudio pareado muestra que las
familias urbanas Liconsa en pobreza extrema gastan un promedio de $8.60 menos
a la semana ó $447.20 menos al año que las familias no Liconsa. Sin embargo,
indica que las familias rurales beneficiarias en extrema pobreza gastan más en
leche que las no beneficiarias ($4.8 semanalmente). La diferencia en consumo,
4.8 litros a la semana, es estadísticamente significativa y refleja la tendencia que
71 Excepto para las familias pobres abajo de la mediana, para las cuales los datos indican que gastan más en leche que las familias no beneficiarias. La diferencia en consumo, sin embargo, no es estadísticamente significativa. Esta tendencia se corrabora con el estudio pareado como se verá más adelante.
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se presentaba en el estudio general. Así se demuestra que las familias
beneficiarias buscan adquirir la totalidad de leche a la que tienen derecho.
Del estudio con pares para la ENIGH, se observó que considerando a todas las
familias urbanas existía una diferencia promedio en gasto de $8.34 menos a la
semana para los beneficiarios o $433.58 al año, en tanto que, para las familias en
pobreza extrema no arrojó diferencias significativas el estudio.
Quinta. La diferencia de gasto en leche entre las familias beneficiarias y las no
beneficiarias parece disminuir conforme el grado de pobreza aumenta. Esto se
debe a que entre más pobres sean las familias, existe una tendencia a que las
familias no Liconsa disminuyan su gasto en leche mientras que las familias
Liconsa tiendan a mantenerlo, por lo que el nivel de gasto de ambos grupos se
acerca progresivamente; al disminuir la brecha es probable que los gastos se
igualen y por ende la diferencia entre ambos pierda significancia estadística.
Además, el estudio a nivel general con base en la encuesta destaca que para el
área urbana, a mayor pobreza, mayor es el porcentaje de gasto en leche dedicado
a comprar leche Liconsa—es decir, la compra de leche no Liconsa disminuye en
términos relativos—mientras que en el área rural, estas proporciones tienden a
mantenerse constantes independientemente del grado de pobreza.
Sexta. El ingreso real de las familias beneficiarias se incrementó de manera muy
importante y significativa, tanto en la zona urbana como en la rural. De acuerdo
con el estudio general considerando los datos arrojados por la encuesta, las
familias beneficiarias en pobreza extrema en zonas urbanas consumieron en
promedio 8.10 litros a la semana de leche Liconsa ó 421.2 lts. al año, pagando por
ella un precio de $3.50, en lugar del precio ponderado de mercado de $7.20. Al
pagar un precio inferior, las familias Liconsa ahorran $32.74 a la semana, ó
$1,702.47 al año. Las familias beneficiarias en la zona rural consumieron 6.32 litros
a la semana ó 328.64 lts. al año, a un precio de $3.50, en vez de pagar el precio
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ponderado de mercado correspondiente al área rural de $6.78 por litro. El
incremento en el ingreso real fue de $21.02 a la semana ó $1,093.29 al año.
El mismo ejercicio partiendo de la información de la ENIGH arroja resultados
también similares. El consumo de leche Liconsa en las familias beneficiarias fue
de 7.81 litros al precio de $3.50 en lugar de $7.00 que se consideró como precio
de mercado. El incremento en ingreso real fue en este caso de $27.33
semanalmente o $1,421.42 en términos anuales.
Séptima. Las familias beneficiarias incrementan su ingreso disponible, pero en
valores cada vez menores conforme crece su grado de pobreza. El estudio
general, partiendo de la información en la encuesta, muestra que en el entorno
urbano, las familias Liconsa en pobreza extrema gastaron $7.86 a la semana o
$408.72 al año menos en leche de lo que hubieran gastado en ausencia del
programa (representado por el gasto de las familias no beneficiarias). Este ahorro,
denominado incremento en el ingreso disponible es el monto de la transferencia
implícita del programa que se utiliza para el consumo de bienes distintos a leche.
El incremento en el ingreso disponible representa solamente el 26.23% del
incremento en el ingreso real (ahorro total). Para las familias en pobreza extrema,
esta proporción disminuye a 8.95% mientras que para los pobres abajo de la
mediana, el valor es 1.98%. Se observa pues una tendencia decreciente en la
relación entre incremento en ingreso disponible e incremento en ingreso real
conforme aumenta la pobreza en familias urbanas, claro indicio de que las familias
más pobres utilizan los recursos ahorrados por el precio inferior de Liconsa para
adquirir mayor cantidad de leche, dejando una proporción mínima de éstos al
consumo de otros satisfactores.
El mismo análisis partiendo de la información de la ENIGH, indica que las familias
beneficiarias en pobreza extrema gastan $6.92 menos a la semana en leche o
bien, $359.84 menos al año. El incremento en el ingreso disponible representa tan
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sólo el 18.30% del incremento en el ingreso real – que es de $27.33 a la semana o
$1,421.42 al año—.
Aplicando la técnica de pareo se aprecia el mismo fenómeno. Respectivamente
las familias urbanas Liconsa y las familias beneficiarias en pobreza extrema
gastan en promedio $14.14 y $8.40 menos a la semana que los no beneficiarios.
Por su parte, los resultados basados en la información contenida en la ENIGH
2000 no son representativos estadísticamente para las familias en pobreza
extrema, mientras que para todas las familias consideradas en el estudio se
observa que el promedio hay un ahorro de $8.34 semanalmente o $433.68 al año
para las familias inscritas al PASL.
Pasando al ámbito rural, las comparaciones en general partiendo de la encuesta
muestran también disminución en el ingreso disponible conforme se incrementa el
grado de pobreza. Inclusive, el ingreso disponible de las familias rurales se vuelve
negativo, es decir que aparentemente las familias beneficiarias gastan más en
leche que las no beneficiarias. La misma tendencia se observa en el estudio
pareado ya que los beneficiarios en pobreza extrema gastan a la semana $4.80 en
leche respecto a las familias no Liconsa abajo. Es decir, las familias rurales gastan
todo el ahorro real generado por el programa Liconsa en leche y un 24.03% más
sobre dicho ahorro.
Podemos concluir que sólo una pequeña parte del subsidio implícito en el menor
precio de la leche Liconsa, puede ser considerado como una transferencia de
ingreso a las familias urbanas beneficiarias, ya que una proporción importante del
ahorro se dedica a consumir más leche. En el caso familias rurales que cumplen
con el puntaje no existe transferencia alguna ya que ellas aprovechando el
beneficio del programa gastan más en leche que las familias rurales no
beneficiarias. Estos resultados cuestionan la definición formal del programa como
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un mecanismo de transferencia de ingreso y reafirman su carácter alimentario y
nutricional.
Octava. El principal impacto nutricional del Programa de Abasto Social de Leche
de Liconsa, se puede atribuir a la posibilidad que brinda a las familias beneficiarias
de adquirir y consumir cantidades mayores de leche que las familias no
beneficiarias. El mayor porcentaje de cumplimiento a los estándares nutricionales
se debe principalmente a este consumo excedente, ya que de acuerdo con las
fuentes de información utilizadas72, la leche Liconsa solamente tiene un mayor
aporte nutricional en Vitamina A.
Novena El grupo de familias beneficiadas por el programa gubernamental,
consistente e independientemente del grado de pobreza en el que se encuentran
muestran una mejor cobertura en cualquiera de los nutrientes analizados,
particularmente para el caso de la vitamina A.
Décima Los grupos que resultan más beneficiados en términos nutricionales por
pertenecer al Programa de Abasto Social de Leche son los niños menores de 10
años de edad y las madres embarazadas. Este resultado nos indica que la
población a la cual se enfoca prioritariamente el programa (niños menores a 12
años con 4,362,691 de beneficiarios al cierre de diciembre de 2002) es la más
favorecida en términos de aporte nutricional. Aún así, debe de tomarse en cuenta
que se está asumiendo una distribución equiproporcional entre los miembros de
las familias, lo cual no necesariamente refleja el comportamiento real éstos.
Décimo Primera. La diferencia en el aporte nutricional cubierto por las familias
beneficiarias en comparación a las no beneficiarias es mayor a mayores niveles de
72 Se está comparando el aporte de la leche Liconsa rehidratada que es semidescremada, con el de leche entera, lo cual pone a la primera en una relativa desventaja dada la desigual constitución en la formula de los productos comparados.
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pobreza. De manera tal que para aquellos casos donde el programa se encuentra
efectivamente focalizado (se atiende a la población que realmente requiere del
beneficio del programa) es mayor el impacto nutricional. Por ello se deben
mantener los esfuerzos de verificación y depuración del padrón, ya que focalizar
correctamente la atención correctamente demuestra ser un mecanismo para
mejorar el impacto económico y nutricional del PASL
Décimo Segunda: La severidad de la pobreza disminuye significativamente gracias
al programa. Con base en el índice FGT y en la línea de pobreza alimentaria de
Sedesol, se infiere que si el programa no existiera la brecha de la pobreza
alimentaria a nivel nacional se incrementaría en un 20.5%. Ésta es una variación
muy significativa tratándose de la intervención de un sólo programa, y
especialmente de uno que no requiere de recursos fiscales.
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234
Capítulo VI: Observaciones y apuntes prospectivos globales
La presente evaluación de resultados del Programa de Abasto Social de Leche ha
permitido valorar una serie de logros, insuficiencias y áreas de oportunidad en
términos de su apego a reglas de operación, cobertura y focalización, costo-
efectividad y beneficios económicos y sociales. Si bien muchos de ellos son
particulares a cada apartado de la evaluación y sería por lo tanto redundante
hablar nuevamente de ellos, existen otros que por su naturaleza e importancia se
ligan entre sí a través de distintos apartados, afectando de manera sustantiva e
integral a la operación del Programa. En el curso de la evaluación, hemos
encontrado una serie de temas que caen en esta última situación, y al menos
sobre de ellos es menester especificar las interrelaciones, analizar sus
implicaciones y señalar algunas conclusiones y recomendaciones. El primero tiene
que ver con los límites del Programa en materia de beneficiarios y presupuesto, y
el segundo con la definición del objetivo social del Programa y con su supuesta
duplicidad y competencia respecto de otros programas sociales.
A. Los límites oficiales a la cobertura y el presupuesto
El decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio de 2002,
señala la obligación a la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), que es la
dependencia cabeza de sector para el caso de Liconsa, de publicar el monto
asignado y la distribución de la población objetivo por entidad federativa para los
diversos programas a su cargo, entre ellos el PASL. Formalmente, el proceso
inicia cuando la Sedesol solicita a Liconsa sus metas anuales de atención y
presupuesto para el Programa, las cuales a su vez Sedesol envía a la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público (SHCP) para ser analizadas y autorizadas
conforme a los lineamientos de política social y a la normatividad presupuestal. El
proceso termina cuando la H. Cámara de Diputados aprueba los niveles de
subsidios y transferencias a ejercer para el ejercicio fiscal, y la SHCP, a través de
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la Sedesol, informa a la entidad los subsidios, las transferencias, el flujo de
efectivo y las metas autorizadas.
Considerando que Liconsa vende la leche y obtiene con ello ingresos para
financiar el programa y su propia operación como empresa, y que hay
lineamientos claros en cuanto al precio de la leche y la cantidad de la misma que
puede otorgarse a cada familia según el número de beneficiarios que tenga, las
metas de beneficiarios sirven para establecer los montos autorizados en materia
de ventas e ingresos propios.
i) Problemas con los límites
En la práctica, sin embargo, la meta de atención fijada por la SHCP y la Sedesol
no funciona propiamente como una referencia de lo que se espera del Programa,
sino que se convierte en un límite para su acción y para el cumplimiento de su
objetivo social, que se materializa al menos en cuatro forma principales.
Un primer problema es que las directrices señalan el número de beneficiarios
“hasta” el cual el Programa debe llegar, así como el presupuesto autorizado para
ello.73 Sin embargo, estas directrices parecen no considerar apropiadamente el
hecho que el Programa puede ampliar la cobertura y reducir el error de exclusión
brindado apoyos a más millones de personas que son elegibles para ellos y los
necesitan, financiándose solamente con recursos propios y sin carga al erario
público, como ha sido el caso en los últimos años.74 Esta capacidad de
autofinancimiento en la atención de la demanda social es una característica que
debe enfatizarse, ya que abre un gran potencial para ampliar la cobertura y al
73 Durante los últimos años, estos límites han tendido a mantener la cobertura en alrededor de 4.2 millones de beneficiarios, y no ha sido sino hasta 2002 que se autorizó una ampliación a 5 millones. 74 Dependiendo del criterio que se utilice para definir el error de exclusión o subcobertura, hay aproximadamente entre 1 y 4.5 millones más de familias elegibles para recibir los beneficios del Programa, con base en el actual sistema de puntaje.
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mismo tiempo no compite por los recursos fiscales dedicados al desarrollo social y
al combate a la pobreza, que en el contexto de nuestro país son especialmente
escasos en relación con el tamaño del reto.
Otro problema es que estos límites restringen la capacidad de Liconsa para
obtener fondos a través de la venta de leche a beneficiarios de mayores ingresos
relativos y mayores consumos, que suelen vivir en zonas urbanas. Estos ingresos
permitirían implementar subsidios cruzados para financiar y ampliar numérica y
geográficamente la atención a beneficiarios de menores ingresos y menores
consumos, particularmente aquellos en las zonas rurales y en las regiones
indígenas, donde suelen arrojarse saldos negativos en lo financiero por los
elevados costos y las bajas ventas pero especialmente positivos en lo alimentario,
nutricional y social. Además, el Programa de leche genera otro subsidio cruzado
hacia el Programa Tortilla en la forma de externalidades pecuniarias positivas, en
tanto que absorbe sus costos de operación y suele financiar en el corto plazo los
costos del subsidio, como se muestra en la evaluación del segundo programa.
Asimismo, los límites de cobertura afectan a la eficiencia y costo-efectividad del
Programa y de Liconsa en general, en la medida que inhiben el aprovechamiento
de la capacidad instalada para la producción y distribución de leche. Aunque la
operación del Programa resulta deficitaria en términos de su vertiente
fundamental, vender leche a las familias en pobreza extrema, se ha logrado
mantener con superavit financiero debido en parte a la venta de leche en el
Programa Comercial, a la producción y venta de suplementos alimenticios a través
de convenios inter-institucionales, así como al procesamiento de leche
pasteurizada para empresarios lecheros privados (la llamada “maquila”).75 Cabe
señalar que estas actividades complementarias han permitido un mayor uso de la
capacidad instalada de Liconsa, pero aún existen áreas de oportunidad para
75 Otro elemento que ha ayudado a mantener el superavit ha sido que el precio internacional de la leche en polvo, que es el insumo básico que Liconsa importa para producir leche fluida pasteurizada, se ha mantenido relativamente bajo.
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aumentar la eficiencia y disminuir los costos marginales al generar economías de
escala.76
Finalmente, los límites a la cobertura y a la generación de ingresos propios
resultan inconsistentes con la visión moderna de las empresas paraestatales, en
las que los criterios de efectividad, eficacia y eficiencia se consideran no contrarios
sino consustanciales al cumplimiento cabal de su objeto social. Así, las
restricciones impuestas no coadyuvan al mejoramiento y la autosuficiencia de
Liconsa como empresa ni como instrumento del Estado Mexicano para propiciar la
inclusión social, impulsar la construcción de capacidades y generar mejores
oportunidades para la población que vive en la pobreza.
ii) Argumentos para fijar los límites
Si bien los criterios y procedimientos para determinar los límites en cobertura e
ingresos propios no son del todo claros, existen al menos tres argumentos que
pueden servir de base para ello. El primero es que la venta de leche subsidiada
crea distorsiones en el mercado nacional de leche y representa una competencia
desleal para los productores privados. En efecto, las intervenciones de este tipo
por parte del Estado tienden a afectar los mercados y bajar los precios, pero
habría que analizar si el mercado privado de leche es verdaderamente
competitivo, si tiene la capacidad de producir internamente lo que demandan los
consumidores, y si en ausencia del Programa sería capaz de proveer leche a
precios accesibles para los grupos sociales que éste atiende. Además, el consumo
de leche está ligado a la construcción de pisos básicos de capacidades físicas e
intelectuales de la población, cuyo valor social no es reconocido plenamente por
los mercados privados y luego entonces, éstos frecuentemente fallan en proveer
cantidades suficientes a precios adecuados, justificando de esa manera los
76 Durante 2001 y 2002, la producción de suplementos y la maquila de leche han permitido aumentar el uso de la capacidad instalada de 53.48% y 55.01% a 70.95% y 70.19% respectivamente.
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subsidios más como una corrección de los mercados que como una distorsión de
los mismos. Los argumentos en pro y en contra de los subsidios suelen ser más
ideológicos que técnicos y más teóricos que empíricos. En el caso que nos ocupa,
para establecer límites apropiados de cobertura al Programa con base en este
argumento sería necesario realizar estudios sistemáticos y comprensivos por parte
de instituciones técnicamente sólidas y políticamente independientes; mientras
que esto no suceda, las decisiones estarán sujetas a la discrecionalidad de las
personas y entidades responsables de hacerlas.
Un segundo argumento para imponer límites en la atención, es que el padrón de
beneficiarios del Programa tiene deficiencias tales que permiten un considerable
error de inclusión o fuga hacia personas y familias que no cumplen con los
requisitos de elegibilidad. La presente evaluación confirma que el error de
inclusión puede ser de más del 50% del padrón y que se concentra en la Zona
Metropolitana de la Ciudad de México, debido a que no se han levantado cédulas
de estudio socioeconómico de los hogares y por lo tanto no es posible identificar
con precisión a los beneficiarios que son elegibles y a los que no lo son. En este
sentido, lo procedente es no sólo levantar cédulas y depurar el padrón, sino
también revisar el sistema de análisis discriminante y el puntaje para verificar que
verdaderamente sean adecuados para valorar las características socioeconómicas
de la población que se busca atender, especialmente en lo que corresponde a las
zonas urbanas. Es precisamente en este sentido que a finales del año 2002,
Liconsa propuso un nuevo sistema de puntaje y empezó en campo un proceso de
verificación y depuración de su padrón, mismo que terminará durante el año 2003.
Un tercer argumento para justificar los límites a la cobertura es el de evitar
duplicidades entre los programas gubernamentales que otorgan subsidios para
aliviar la pobreza, evitando así privilegios infundados y atención inequitativa
buscando así permitir que los recursos públicos y los beneficios alcancen a más
personas. Este argumento tiene implicaciones muy significativas y está ligado a un
problema más amplio, y por ello merece ser desarrollado de manera separada.
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B. Oportunidades y Abasto Social de Leche: ¿Competencia o
complementariedad?
i) Planteamiento del problema
Con el propósito básico de ampliar su eficiencia operativa y redistributiva, en años
recientes se ha generado un movimiento de las políticas y los programas hacia
focalizar la atención a los beneficiarios y evitar la duplicidad de las acciones de
combate a la pobreza. En este caso, la normatividad vigente señala que los
beneficiarios del Programa de Abasto Social de Leche no pueden ser al mismo
tiempo beneficiarios del Programa Tortilla ni del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades; esto se debe a que a los tres son definidos como instrumentos
para transferir ingreso hacia la población en pobreza extrema, y por lo tanto se
consideran competitivos y mutuamente excluyentes. En virtud del inminente cierre
del Programa Tortilla, centraremos nuestros comentarios en lo que toca
exclusivamente a Oportunidades.
En la práctica se ha tendido a dar prioridad a Oportunidades sobre otros
programas sociales, debido a que suele considerársele como el programa más
eficiente en términos operativos y redistributivos, el que genera menos
distorsiones en el mercado al entregar subsidios en efectivo y no en precio ni en
especie, y el que administra mejor su padrón. Así, se ha propiciado que no
aumente más rápidamente el padrón del PASL o incluso que se den bajas de
beneficiarios para incorporarlos al padrón de Oportunidades, en la medida que
éste último va ampliando su presencia y cobertura, tanto en las zonas urbanas
como en las rurales.
Al margen de analizar las implicaciones positivas y negativas de la focalización y
del evitar duplicidades así como de valorar las ventajas y desventajas que cada
programa puede tener, los resultados de esta evaluación brindan elementos para
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poner en duda la supuesta duplicidad de los beneficios entre Oportunidades y
Abasto Social de Leche.
ii) Planteamiento contra resultados de la evaluación
El cuestionamiento principal se relaciona con la aparente inconsistencia o
confusión entre la forma en que las Reglas de Operación y la política social
definen el objetivo y función del PASL, y el verdadero carácter que tiene a partir de
su evolución histórica, de cómo lo aprovechan las familias y de los beneficios que
efectivamente otorga. Las Reglas señalan que el PASL tiene como objetivo otorgar a las familias en
condiciones de pobreza extrema con beneficiarios elegibles (niños menores de 12
años, adultos mayores de 60 años, enfermos y/o discapacitados, y mujeres
embarazadas), una transferencia de ingreso mediante la dotación de leche de alta
calidad nutricional a precio subsidiado, que contribuya al mejoramiento alimenticio
para la formación y desarrollo de capital humano. Como se muestra en el apartado
de beneficios económicos y sociales, la evidencia sugiere que el PASL transfiere a
las familias beneficiarias que cumplen con los criterios de elegibilidad y habitan en
zonas urbanas—donde se concentra la mayor parte del padrón—entre $1,421 y
$1,702 en promedio al año, a partir del consumo que hacen de leche Liconsa
(entre 406.1 y 421.2 litros) y el diferencial entre el precio de esta leche y el de
mercado ($3.50 por litro frente a $7.20 y $7.00).
Dichas transferencias se pueden considerar como un aumento en el ingreso real
de las familias beneficiarias, en la medida que les representa un ahorro; sin
embargo, el ingreso disponible de las familias beneficiarias en zonas urbanas,
definido como aquel que puede efectivamente destinarse a rubros de gasto
distintos de leche, se estima entre $33.8 y $433.68 al año, dependiendo del nivel
de pobreza específico en que se encuentren y de la fuente de información que se
escoja para el cálculo, lo que representa sólo entre el 2% y el 30% del incremento
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en el ingreso real estimado. Esto indica que la mayor parte del subsidio implícito
en el precio de la leche Liconsa se dedica a aumentar el consumo global de leche,
mientras que sólo una pequeña parte del mismo puede ser considerado
propiamente como una transferencia de ingreso de naturaleza similar a la que
hace Oportunidades.
Los resultados arriba mencionados tienen implicaciones de suma importancia. De
entrada, cuestionan la definición formal del PASL como un mecanismo de
transferencia de ingreso, al menos en la forma en que normalmente se interpreta,
mientras que reafirman su carácter alimentario y nutricional. Ligado a esto, apoyan
el argumento de que Oportunidades y Abasto Social de Leche son programas que
tienen más de complementarios que de competitivos, y por lo tanto no debían
considerarse como mutuamente excluyentes. Además, sugieren que, en todo
caso, la duplicidad de beneficios entre Oportunidades y Abasto Social de Leche se
da sólo en dos espacios:
(a) en el aumento del ingreso disponible de las familias beneficiarias del PASL
que se puede atribuir a este último, y
(b) en el del aumento del gasto en leche de las familias beneficiarias de
Oportunidades que se puede atribuir al mismo.
Estos espacios de duplicidad son cuantificables en términos monetarios y se
pueden corregir en caso de que alguna familia fuera simultáneamente beneficiaria
de ambos programas, ya sea disminuyendo su dotación de leche del PASL para
ajustar por la cantidad de (b), o disminuyendo el subsidio en efectivo de
Oportunidades para ajustar por la cantidad de (a).
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242
Conclusiones y recomendaciones globales
Primera. Los topes máximos establecidos en términos del número de
beneficiarios y de ingresos propios limitan el cabal cumplimiento de la función
social del Programa. Dichos topes (1) acotan la cobertura y mantienen un
significativo error de exclusión, sin considerar la capacidad de Liconsa para
autofinanciarse y extender el apoyo a más beneficiarios; (2) restringen la
capacidad de Liconsa para implementar subsidios cruzados derivados de la venta
de leche, tanto de familias de mayores a menores ingresos como del Programa de
Leche al Programa Tortilla; (3) afectan la eficiencia y costo-efectividad del
Programa y de Liconsa en general, al inhibir un mejor aprovechamiento de la
capacidad instalada para la producción y distribución de leche; y (4) no
coadyuvan al mejoramiento y la autosuficiencia de Liconsa como empresa
paraestatal moderna con vocación social.
Con base en lo anterior, se recomienda analizar la conveniencia y replantear la
función de estos topes, así como hacer transparentes los criterios para la
determinación de los mismos, de manera que sean referencias útiles para el
desempeño esperado del Programa y no límites al mismo.
Segunda. Los principales argumentos que sirven de base para establecer límites
máximos en cobertura e ingresos propios deben ser valorados apropiadamente e
incorporados en su caso a la toma de decisiones. El argumento (1) de las
distorsiones y competencia desleal en el mercado de leche no parece contar con
suficiente sustento empírico, especialmente en virtud de las características del
mercado y el valor social no reconocido en los precios privados, por lo que al
respecto se recomienda realizar estudios sistemáticos y comprensivos por parte
de instituciones técnicamente sólidas y políticamente independientes. Como se
muestra en la evaluación, el argumento (2) de que el padrón de beneficiarios del
Programa es deficiente y permite un considerable error de inclusión, tiene
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fundamentos sólidos, por lo que se recomienda levantar las cédulas
socioeconómicas a todos los beneficiarios y depurar el padrón, así como revisar el
sistema de análisis discriminante para adecuarlo a las características
socioeconómicas de la población objetivo.
Tercera. El Programa de Abasto Social de Leche y el Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades no son por naturaleza competitivos, sino
complementarios. La mayor parte del subsidio implícito en el precio de la leche
Liconsa se dedica a consumir más leche, y sólo una pequeña parte del mismo—el
aumento en el ingreso disponible de las familias beneficiarias que se ocupa para
gastos distintos de leche—debe ser considerada como una transferencia de
ingreso equiparable a la de Oportunidades. Este resultado cuestiona la definición
del PASL como mecanismo de transferencia de ingreso y reafirma su carácter
alimentario y nutricional. Además, apoya el argumento de que estos programas
tienen más de complementarios que de competitivos, y por lo tanto no debían
considerarse como mutuamente excluyentes. Asimismo permite sugerir formas
para cuantificar y corregir los espacios de duplicidad que pueden subsistir en el
otorgamiento de beneficios.
Derivado de lo anterior, se recomienda revisar la política y la normatividad actual
de mutua exclusión entre Oportunidades y Abasto Social de Leche, en el sentido
de que las familias y las personas no puedan ser beneficiarias de ambos
programas simultáneamente, y evaluar más ampliamente el conjunto de sinergias
y complementariedades que pueden surgir entre ellos a manera de ampliar su
impacto social sin necesidad de destinarles mayores recursos.