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Gestão Pública e Gestão de Pessoas – Fundamentos da Gestão Pública
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FUNDAMENTOS DE GESTÃO PÚBLICA
GUIA DE ESTUDO 1
PROFESSOR (A): PROF. ANDERSON HENRIQUE SOLCIA
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1) Fundamentos de Gestão Pública
Ementa: Conceitos Gerais de Administração. Políticas públicas.
Bibliografia:
CHIAVENATO, Idalberto. Administração Geral e Pública. Rio de Janeiro: Elsevier,
2006.
PETRUCE. S. Administração Pública Gerencial: A Reforma de 1995, ensaios sobre
a reforma brasileira no limiar do século XXI. Brasília, UNB/ENAP.
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SUMÁRIO
Introdução .............................................................................................................................. 4
1. Funções administrativas ................................................................................................... 6
1.1.O papel do administrador ............................................................................................ 6
1.2. Princípios para um bom administrador ....................................................................... 9
1.3. Teorias da administração ........................................................................................... 9
1.3.1. As principais Teorias Administrativas e seus principais enfoques ..................... 12
1.4. Áreas da administração ............................................................................................ 12
2. Administração pública .................................................................................................... 14
2.1.Definição ................................................................................................................... 14
2.2. Administração direta e indireta ................................................................................. 16
2.2.1.Agências reguladoras e executivas..................................................................... 18
3. A atividade administrativa .............................................................................................. 21
3.1.Natureza e fins da Administração: ............................................................................. 21
3.2. A estrutura administrativa ......................................................................................... 22
4. Política pública ................................................................................................................ 25
4.1.Objetivos ................................................................................................................... 26
4.2. Tipos de Políticas Públicas ...................................................................................... 27
4.3. Política Pública no Brasil. ......................................................................................... 33
5. Considerações Finais ...................................................................................................... 40
6. Referências Bibliográficas: ............................................................................................. 41
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INTRODUÇÃO
A administração, também chamada gerenciamento ou gestão de empresas,
supõe a existência de uma instituição a ser administrada ou gerida, ou seja, um
agrupamento de pessoas que se relacionem num determinado ambiente, físico ou
não, orientadas para um objetivo comum que é a empresa. Empresa, aqui significa o
empreendimento, os esforços humanos organizados, feitos em comum, com um fim
específico, um objetivo. As instituições (empresas) podem ser públicas ou privadas,
com ou sem fins lucrativos.
Atualmente se utiliza esta palavra para designar os estabelecimentos
comerciais, industriais, de serviços, etc., grandes ou pequenos, o que não revela seu
sentido no título da profissão.
A necessidade de organizar os estabelecimentos nascidos com a revolução
industrial levou os profissionais de outras áreas mais antigas e maduras a buscar
soluções específicas para problemas que não existiam antes. Assim a pesquisa de
métodos especiais para administrar estes empreendimentos deu origem aos
rudimentos da ciência da administração.
Não se deve confundir a gerência de uma casa ou de nossa vida pessoal que
tem sua arte própria, porém empírica com a gerência de uma instituição, considere
aqui este termo como genérico para empreendimento, empresa.
Segundo Teixeira (2002), alguns elementos do conceito, delimitar sua
abrangência em termos de esfera de poder político (nível federal, estadual,
municipal) e de conteúdo temático (política econômica, social, saúde, educação,
assistência social etc.). Procura-se também entender o processo que vai de sua
formulação à avaliação dos resultados e como os movimentos populares podem
dele participar, seja para tentar influir nas políticas já em vigor, seja para apresentar
alternativas que possam atender aos interesses da maioria da população.
Ainda, o autor relata que para interferir diretamente nesse processo, sobretudo
no nível local, procura-se identificar as possibilidades e espaços existentes, as
dificuldades e limites da atual prática, as contradições do projeto de municipalização
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e descentralização e as indicações de caminhos para se construir propostas
articuladas de políticas de desenvolvimento integrado e sustentável.
Administração
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1. FUNÇÕES ADMINISTRATIVAS
Fayol foi o primeiro a definir as funções básicas do Administrador: planejar,
organizar, controlar, coordenar e comandar - POCCC. Atualmente, sobretudo com
as contribuições da Abordagem Neoclássica da Administração, em que um dos
maiores nomes é Peter Drucker, os princípios foram retrabalhados e são conhecidos
como Planejar, Organizar, Dirigir e Controlar (PODC). Ressalte-se, então, que
destas funções as que sofreram transformações na forma de abordar foram
"comandar e coordenar" que atualmente chama-se apenas Dirigir (Liderança).
Atualmente, as principais funções administrativas são:
Fixar objetivos (planejar);
Analisar: conhecer os problemas;
Solucionar problemas;
Organizar e alocar recursos (recursos financeiros e tecnológicos e
as pessoas);
Comunicar, dirigir e motivar as pessoas (liderar);
Negociar;
Tomar as decisões (rápidas e precisas);
Mensurar e avaliar (controlar).
1.1.O Papel Do Administrador
As funções do gestor foram, num primeiro momento, delimitadas como:
planejar, organizar, comandar, coordenar e controlar. No entanto, por ser essa
classificação bastante difundida, é comum encontrá-la em diversos livros e até
mesmo em jornais de forma condensada em quatro categorias. São elas: planejar,
organizar, liderar e controlar.
Planejar: "definir o futuro da empresa, principalmente, suas metas, como
serão alcançadas e quais são seus propósitos e seus objetivos" , ou como
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"ferramenta que as pessoas e as organizações usam para administrar suas relações
com o futuro. É uma aplicação específica do processo decisório."
O planejamento envolve a determinação no presente do que se espera para
o futuro da organização, envolvendo quais as decisões deverão ser tomadas, para
que as metas e propósitos sejam alcançados.
Organizar: pode-se constatar que [...] se fosse possível seqüenciar,
diríamos que depois de traçada(s) a(s) meta(s) organizacional (ais), é
necessário que as atividades sejam adequadas às pessoas e aos
recursos da organização, ou seja, chega a hora de definir o que deve
ser feito, por quem deve ser feito, como deve ser feito, a quem a
pessoa deve reportar-se, o que é preciso para a realização da tarefa.
Logo, "organizar é o processo de dispor qualquer conjunto de recursos em
uma estrutura que facilite a realização de objetivos. O processo organizacional tem
como resultado o ordenamento das partes de um todo, ou a divisão de um todo em
partes ordenadas."
Liderar: envolve influenciar as pessoas para que trabalhem num
objetivo comum. "Meta(s) traçada(s), responsabilidades definidas,
será preciso neste momento uma competência essencial, qual seja, a
de influenciar pessoas de forma que os objetivos planejados sejam
alcançados."
A chave para tal, está na utilização da sua afetividade, na sua interação com
o meio ambiente que atua.
Na gestão não basta apenas ser uma pessoa boa, é necessário que tenha
nascido para vencer, vitória essa que está relacionada com a busca constante de
desafios, com a coragem de mobilizar-se, de assumir seu papel diante de seus
pares, de seus colaboradores e de seus supervisores.
A chave para tal, está na utilização da sua afetividade, na sua interação com
o meio ambiente que atua. (muito bem mencionado)
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Falar de afetividade pode significar aderir a um sistema de gestão de
pessoas de forma parcial.
Quando se fala de gerir pessoas é importante ter em atenção ser
competente, reconhecer competência e competências.
Trabalhar ou liderar pessoas é uma tarefa árdua, em que mais depressa se
detectam os fracassos do que os sucesso, já que no primeiro caso toda a empresa
se poderá ressentir, no segundo, o mérito é geralmente assumido de forma solitária.
Trabalhar com seres humanos exige conhecer, compreender para
posteriormente se desenvolver.
Para identificar competências há que conhecer muito bem a empresa e
todos os seus colaboradores. Desta forma partimos para a implementação de todo
um sistema organizado, planejado e formalizado com o objectivo de reter talentos,
desenvolver as capacidades individuais, prever constrangimentos, e acima de tudo
criar e gerir as oportunidades. Desta forma motivamos todos os intervenientes,
gerimos as suas expectativas e potenciamos a produtividade.
Liderar significa análise, responsabilidade e justiça.
Maximiano ao invés de liderar, define o terceiro passo como executar, "o
processo de execução consiste em realizar as atividades planejadas que envolvem
dispêndio de energia física e intelectual"
controlar, que "estando a organização devidamente planejada,
organizada e liderada, é preciso que haja um acompanhamento das
atividades, a fim de se garantir a execução do planejado e a correção
de possíveis desvios"(ARAÚJO, 170, 2004).
Cada uma das características podem ser definidas separadamente, porém
dentro da organização, são executadas em conjunto, ou seja, não podem ser
trabalhados disjuntas.
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1.2. Princípios Para Um Bom Administrador
Saber utilizar princípios, técnicas e ferramentas administrativas;
Saber decidir e solucionar problemas;
Saber lidar com pessoas: comunicar eficientemente, negociar,
conduzir mudanças, obter cooperação e solucionar conflitos.
Ter uma visão sistêmica e global da estrutura da organização;
Ser proativo, ousado e criativo;
Ser um bom líder;
Gerir com responsabilidade e profissionalismo.
ter visão de futuro
1.3. Teoria da Administração
As teorias da administração podem ser divididas em várias correntes ou
abordagens. Cada abordagem representa uma maneira específica de encarar a
tarefa e as características do Trabalho de administração.
Abordagem clássica da administração
Administração científica
Teoria clássica da administração
Abordagem humanística da administração
Teoria das relações humanas
Abordagem neoclássica da administração
Teoria neoclássica da administração
Administração por objetivos (APO)
Abordagem estruturalista da administração
Modelo burocrático da administração
Teoria estruturalista da administração
Abordagem comportamental da administração
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Teoria comportamental da administração
Teoria do desenvolvimento organizacional (D.O.)
Abordagem sistêmica da administração
Princípios e conceitos sistêmicos
Cibernética e administração
Teoria matemática da administração
Teoria geral de sistemas
Homem funcional
Abordagem contingencial da administração
Teoria da contingência
Mapeamento ambiental
Desenho organizacional
Adocracia
Homem complexo
Técnicas modernas de gestão
Administração participativa
Administração japonesa
Administração holística
Benchmarking
Downsizing
Gerenciamento com foco na qualidade
Learning organization
Modelo de excelência em gestão
Reengenharia
Readministração
Terceirização
Cronologia das teorias da administração
1903 Administração científica
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1916 Teoria clássica da administração
1932 Teoria das relações humanas
1940 Teoria da burocracia
1947 Teoria estruturalista
1951 Teoria dos sistemas
1954 Teoria neoclássica da administração
1957 Teoria comportamental
1962 Desenvolvimento organizacional
1972 Teoria da contingência
1990 Novas abordagens
Ênfase Teorias administrativas Principais enfoques
Tarefas Administração científica Racionalização do trabalho
no nível operacional
Estrutura
Teoria clássica
Teoria neoclássica
Organização Formal; Princípios gerais da
Administração; Funções do Administrador
Teoria da burocracia Organização Formal Burocrática;
Racionalidade Organizacional;
Teoria estruturalista
Múltipla abordagem: Organização formal e
informal; Análise intra-organizacional e
análise inter organizacional;
Pessoas
Teoria das relações humanas Organização informal; Motivação, liderança,
comunicações e dinâmica de grupo;
Teoria comportamental
Estilos de Administração;
Teoria das decisões;
Integração dos objetivos organizacionais e
individuais;
Teoria do desenvolvimento
organizacional
Mudança organizacional planejada;
Abordagem de sistema aberto;
Ambiente Teoria estruturalista
Teoria neo estruturalista Análise intra-organizacional e análise
ambiental;
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Abordagem de sistema aberto;
Teoria da contingência Análise ambiental (imperativo ambiental);
Abordagem de sistema aberto;
Tecnologia Teoria da contingência Administração da tecnologia (imperativo
tecnológico);
1.3.1. As Principais Teorias Administrativas E Seus Principais Enfoques
A teoria geral da administração começou com a ênfase nas tarefas, com a
administração científica de Taylor. A seguir, a preocupação básica passou para a
ênfase na estrutura com a teoria clássica de Fayol e com a teoria burocrática de Max
Weber, seguindo-se mais tarde a teoria estruturalista. A reação humanística surgiu
com a ênfase nas pessoas, por meio da teoria comportamental e pela teoria do
desenvolvimento organizacional.
A ênfase no ambiente surgiu com a Teoria dos Sistemas, sendo completada
pela teoria da contingência. Esta, posteriormente, desenvolveu a ênfase na
tecnologia. Cada uma dessas cinco variáveis - tarefas, estrutura, pessoas, ambiente
e tecnologia - provocou a seu tempo uma diferente teoria administrativa, marcando
um gradativo passo no desenvolvimento da TGA. Cada teoria administrativa
procurou privilegiar ou enfatizar uma dessas cinco variáveis, omitindo ou relegando
a um plano secundário todas as demais.
1.4. Áreas Da Administração
Administração financeira
Administração da produção
Administração pública
Administração de materiais
Marketing
Gestão de pessoas
Gestão sistêmica
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Administração de sistemas de informação
Organização, sistemas e métodos
Comércio internacional
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2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Administração pública é, em sentido pratico ou subjectivo, o conjunto de
órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas
públicas (tais como as autarquias locais) que asseguram a satisfação das
necessidades coletivas variadas, tais como a segurança, a cultura, a saúde e o bem
estar das populações.
2.1.Definição
A administração pública, segundo o autor, pode ser definida objetivamente
como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para assegurar os
interesses coletivos e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas
jurídicas aos quais a Lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.
Sob o aspecto operacional, administração pública é o desempenho perene e
sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado, em benefício da
coletividade.
A administração pública pode ser direta, quando composta pelos entes
federados (União, Estados, Municípios e DF), ou indireta, quando composta por
entidades autárquicas, fundacionais e paraestatais.
Administração Pública tem como principal objetivo o interesse público,
seguindo os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.
A administração pública é conceituada com base em dois aspectos: objetivo
(também chamado material ou funcional) e subjetivo (também chamado formal ou
orgânico).
Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito de administração
pública divide-se em dois sentidos: "Em sentido objetivo, material ou funcional, a
administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o
Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos
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interesses coletivos. Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir
Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos
quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado".
Em sentido objetivo é a atividade administrativa executada pelo Estado, por
seus órgãos e agente, com base em sua função administrativa. É a gestão dos
interesses públicos, por meio de prestação de serviços públicos. É a administração
da coisa pública.
Já no sentido subjetivo é o conjunto de agentes, órgãos e entidades
designados para executar atividades administrativas.
Assim, administração pública em sentido material é administrar os interesses
da coletividade e em sentido formal é o conjunto de entidade, órgãos e agentes que
executam a função administrativa do Estado.
As atividades estritamente administrativas devem ser exercidas pelo próprio
Estado ou por seus agentes.
No Brasil
Dentro da organização da Administração Pública do Brasil, integram o Poder
Executivo Federal diversas carreiras estruturadas de servidores públicos, entre elas
as de:
Auditoria (Receita Federal, Previdência Social e Ministério do
Trabalho);
Ciclo de Gestão (Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental, Analistas de Orçamento e Planejamento, Técnico do IPEA,
Analista de Finanças e Controle);
Diplomacia (Diplomatas)
Militares (Forças Armadas);
Regulação Federal (Especialista em Regulação das Agências
Reguladoras Federais - ANATEL, ANCINE, ANEEL, ANP, ANAC, ANTAQ,
ANTT, ANVISA, ANS e ANA).
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Segurança Pública (cargos de Delegado, Perito, Papiloscopista,
Escrivão e Agente da Polícia Federal e Analista de Informações da ABIN)
Supervisão do Mercado Financeiro e de Capitais (Analista do Banco
Central do Brasil, Analistas e Inspetor da CVM, Analista da SUSEP).
Há, ainda, os servidores não estruturados em carreiras (integrantes do Plano
de Classificação de Cargos de 1970), temporários, empregados públicos e
terceirizados via convênio.
2.2. Administração Direta E Indireta
Administração direta é aquela composta por órgãos ligados
diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. São os
próprios organismos dirigentes, seus ministérios e secretarias.
Administração indireta é aquela composta por entidades com
personalidade jurídica própria, que foram criadas para realizar
atividades de Governo de forma descentralizada. São exemplos as
Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de
Economia Mista.
Segundo Granjeiro, são essas as características das entidades pertencentes
à administração indireta:
Autarquias: serviço autônomo, criado por lei específica, com
personalidade jurídica de direito público, patrimônio e receitas
próprios, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão
administrativa e financeira descentralizada (conf. art 5º, I, do Decreto-
Lei 200/67);
Fundação pública: entidade dotada de personalidade jurídica de
direito público, sem fins lucrativos, criada em virtude de lei autorizativa
e registro em órgão competente, com autonomia administrativa,
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patrimônio próprio e funcionamento custeado por recursos da União e
de outras fontes (conf. art 5º, IV, do Decreto-Lei 200/67);
Empresa pública: entidade dotada de personalidade jurídica de
direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União,
se federal, criada para exploração de atividade econômica que o
Governo seja levado a exercer por força de contingência ou
conveniência administrativa(conf. art 5º, II, do Decreto-Lei 200/67);
Conforme dispõe o art 5º do Decreto-Lei nº 900, de 1969: Desde que a
maioria do capital votante permaneça de propriedade da União, será admitida, no
capital da Emprêsa Pública, a participação de outras pessoas jurídicas de direito
público interno, bem como de entidades da Administração Indireta da União, dos
Estados, Distrito Federal e Municípios.
Sociedades de economia mista: entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, instituída mediante autorização legislativa e
registro em órgão próprio para exploração de atividade econômica,
sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto
pertençam, em sua maioria, à União ou a entidade da Administração
indireta (conf. art 5º, III, do Decreto-Lei 200/67).
Empresas controladas pelo Poder Público podem ou não compor a
Administração Indireta, dependendo de sua criação ter sido ou não autorizada por
lei. Existem subsidiárias que são controladas pelo Estado, de forma indireta, e não
são sociedades de economia mista, pois não decorreram de autorização legislativa.
No caso das que não foram criadas após autorização legislativa, elas só se
submetem às derrogações do direito privado quando seja expressamente previsto
por lei ou pela Constituição Federal, como neste exemplo: "Art. 37. XII, CF - a
proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias,
fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e
sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público".
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2.2.1.Agências reguladoras e executivas
As agências executivas e reguladoras fazem parte da administração pública
indireta, são pessoas jurídicas de direito público interno e consideradas como
autarquias especiais. Sua principal função é o controle de pessoas privadas
incumbidas da prestação de serviços públicos, sob o regime de concessão ou
permissão.
Agências reguladoras
Sua função é regular a prestação de serviços públicos, organizar e fiscalizar
esses serviços a serem prestados por concessionárias ou permissionárias, com o
objetivo garantir o direito do usuário ao serviço público de qualidade. Não há muitas
diferenças em relação à tradicional autarquia, a não ser uma maior autonomia
financeira e administrativa, além de seus diretores serem eleitos para mandato por
tempo determinado.
Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas: a) fiscalizar serviços
públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAQ); b) fomentar e fiscalizar determinadas
atividades privadas (ANCINE); c) regulamentar, controlar e fiscalizar atividades
econômicas (ANP); d) exercer atividades típicas de estado (ANVS, ANVISA e ANS).
Agências executivas
São pessoas jurídicas de direito público ou privado, ou até mesmo órgãos
públicos, integrantes da Administração Pública Direta ou Indireta, que podem
celebrar contrato de gestão com objetivo de reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar a
prestação de serviços públicos. Seu objetivo principal é a execução de atividades
administrativas. Nelas há uma autonomia financeira e administrativa ainda maior.
São requisitos para transformar uma autarquia ou fundação em uma agência
executiva:
Tenham planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento
institucional em andamento;
Tenham celebrado contrato de gestão com o ministério supervisor.
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José dos Santos Carvalho Filho cita como agências executivas o INMETRO
(uma autarquia) e a ABIN (apesar de ter o termo "agência" em seu nome, não é uma
autarquia, mas um órgão público).
Portugal
A Administração Pública Portuguesa pode ser categorizada em 3 grandes
grupos, de acordo com a sua relação com o Governo:
Administração direta do Estado
Administração indireta do Estado
Administração Autónoma.
O grupo Administração direta do Estado reúne todos os órgãos,
serviços e agentes do Estado que visam a satisfação das
necessidades colectivas. Este grupo pode ser divido em:
Serviços centrais - Serviços com competência em todo o território
nacional, como é o caso da Direção Geral de Viação
Serviços periféricos - Serviços regionais com zona de ação limitada,
como por exemplo as Direções Regionais de Educação ou os Governos Civis
O segundo grupo Administração indireta do Estado reúne as
entidades públicas, dotadas de personalidade jurídica e autonomia
administrativa e financeira. Por prosseguir objectivos do Estado
entram na categoria de Administração Pública, mas por serem
conseguidos por entidades distintas do Estado diz-se que é
Administração indirecta. Cada uma das entidades deste grupo está
associada a um ministério, que se designa por ministério de tutela.
Este grupo pode ser subdividido nos seguintes grupos:
Serviços personalizados - Pessoas colectivas de natureza
institucional dotadas de personalidade jurídica. Exemplos são o Instituto
Nacional de Estatística e o Laboratório Nacional de Engenharia Civil
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Fundos personalizados - Pessoas colectivas de direito público,
instituídas por acto do poder público, com natureza patrimonial. Exemplos
incluem Serviços Sociais das forças de segurança.
Entidades públicas empresariais - Pessoas colectivas de natureza
empresarial, com fim lucrativo, que visam a prestação de bens ou serviços de
interesse público, com total capital do Estado. Exemplos são o Hospital de
Santa Maria e Hospital Geral de Santo António.
O terceiro e último grupo administração autónoma reúne as entidades
que prosseguem interesses próprios das pessoas que as constituem
e que definem autonomamente e com independência a sua
orientação e actividade. Estas entidades podem se subdividir três
categorias:
Administração Regional (autónoma) - Copia a organização da
Administração Directa e Indirecta do Estado, aplicando-a a uma região
autónoma. Exemplos são as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira
Administração Local (autónoma) - Copia a organização da
Administração Directa e Indirecta do Estado, aplicando-a a um nível local.
Associações públicas - Pessoas colectivas de natureza associativa,
criadas pelo poder público para assegurar a prossecução dos interesses não
lucrativos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam para a sua
prossecução. Exemplos são as Ordens Profissionais.
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3. A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
Segundo Bacchelli (2008), em sentido lato, administrar é gerir interesses,
segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação
alheias; a Administração Pública, portanto, é a gestão de bens e interesses
qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo
preceitos de Direito e da Moral, visando o bem comum.
No trato jurídico, a palavra administração traz em si conceito oposto ao de
propriedade, isto é, indica a atividade daquele que gere interesses alheios, muito
embora o proprietário seja, na maioria dos casos, o próprio gestor de seus bens e
interesses; por aí se vê que os poderes normais do administrador são simplesmente
de conservação e utilização dos bens confiados à sua gestão, necessitando sempre
de consentimento especial do titular de tais bens e interesses para os atos de
alienação, oneração, destruição e renúncia ( na Administração Pública, deve vir
expresso em lei).
Há de distinguir ainda, na Administração Pública, os atos de império ( é todo
aquele que contém uma ordem ou decisão coativa da Administração para o
administrado); os atos de gestão ( é todo aquele que ordena a conduta interna da
Administração e de seus servidores, ou cria direitos e obrigações entre ela e os
administrados, tais como os despachos que determinam a execução de serviços
públicos, os atos de provimento de cargo e movimentação de funcionários, as
autorizações e permissões, os contratos em geral ); e os atos de expediente ( é todo
aquele de preparo e movimentação de processos, recebimento e expedição de
papeis e de despachos rotineiros, sem decisão de mérito administrativo ).
3.1. Natureza e fins da Administração:
O autor ainda relata que a Natureza da Administração Pública é a de um
múnus público para quem a exerce, isto é, a de um encargo de defesa, conservação
e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade, impondo ao
administrador público a obrigação de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da
Moral administrativa que regem sua atuação, pois tais preceitos é que expressam a
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vontade do titular dos interesses administrativos - o povo - e condicionam os atos a
serem praticados no desempenho do múnus público que lhe é confiado.
Os Fins da Administração Pública resumem-se num único objetivo: o bem
comum da coletividade administrativa; toda atividade deve ser orientada para esse
objetivo; sendo que todo ato administrativo que não for praticado no interesse da
coletividade será ilícito e imoral.
No desempenho dos encargos administrativos o agente do Poder Público não
tem a liberdade de procurar outro objetivo, ou de dar fim diverso do prescrito em lei
para a atividade; descumpri-los ou renunciá-las equivalerá a desconsiderar a
incumbência que aceitou ao empossar-se no cargo ou função pública.
Em última análise, os fins da Administração consubstanciam-se em defesa do
interesse público, assim entendidas aquelas aspirações ou vantagens licitamente
almejadas por toda a comunidade administrativa, ou por parte expressiva de seus
membros; o ato ou contrato administrativo realizado sem interesse público configura
desvio de finalidade.
3.2. A Estrutura Administrativa
Conceito de Estado
Segundo Bacchelli (2008), o conceito de Estado varia segundo o ângulo em
que é considerado.Do ponto de vista sociológico, é corporação territorial dotada de
um poder de mando originário; sob o aspecto político, é comunidade de homens,
fixada sobre um território, com potestade superior de ação, de mando e de coerção;
sob o prisma constitucional, é pessoa jurídica territorial soberana.
Como ente personalizado, o Estado pode tanto atuar no campo do Direito
Público, como no Direito Privado, mantendo sempre sua única personalidade de
Direito Público, pois a teoria da dupla personalidade do Estado acha-se
definitivamente superada.
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Elementos do Estado: O Estado é constituído de três elementos originários e
indissociáveis:
Povo (é o componente humano do Estado);
Território (a sua base física);
Governo Soberano ( elemento condutor do Estado, que detém e exerce o
poder absoluto de autodeterminação e auto-organização emanado do povo.
Conceito do Professor Dalmo de Abreu Dalari em sua obra “Teoria Geral do
Estado”: “Ordem Jurídica dotada de soberania, que tem por função o bem estar de
um determinado povo, dentro de um determinado território”
Assim a função precípua do Legislativo é a elaboração da lei (função
normativa); a função precípua do Executivo é a conversão da lei em ato individual e
concreto (função administrativa); a função precípua do Judiciário é a aplicação
coativa da lei aos litigantes (função judicial).
O que há, portanto, não é a separação de Poderes com divisão absoluta de
funções, mas, sim, distribuição de três funções estatais precípuas entre órgãos
independentes, mas harmônicos e coordenados no seu funcionamento, mesmo
porque o podes estatal é uno e indivisível.
Organização da Administração: é a estruturação legal das entidades e órgãos
que iram desempenhar as funções, através de agentes públicos (pessoas físicas).
Essa organização faz-se normalmente por lei, e excepcionalmente por decreto e
normas inferiores, quando não exige a criação de cargos nem aumenta a despesa
pública.
Neste campo estrutural e funcional do Estado atua o Direito Administrativo
organizatório, auxiliado pelas contemporâneas técnicas de administração, aquele
estabelecendo o ordenamento jurídico dos órgãos, das funções e dos agentes que
irão desempenhá-las, e estas informando sobre o modo mais eficiente e econômico
de realizá-las em benefício da coletividade.
O Direito Administrativo impõe as regras jurídicas da administração e
funcionamento do complexo estatal; as técnicas de administração indicam os
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instrumentos e a conduta mais adequada ao pleno desempenho das atribuições da
Administração.
Governo e Administração: são termos que andam juntos e muitas vezes
confundidos, embora expressem conceitos diversos nos vários aspectos em que se
apresentam.
Governo, em sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais;
em sentido material, é o complexo de funções estatais básicas; em sentido
operacional, é a condução política dos negócios públicos. A constante do Governo é
a sua expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do
Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente.
Administração Pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos
para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das
funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o
desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado
ou por ele assumidos em benefício da coletividade.
A Administração não pratica atos de Governo; pratica, tão-somente, atos de
execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do
órgão e de seus agentes.
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4. POLÍTICA PÚBLICA
Para Compreender “Políticas Públicas”
Segundo Teixeira (2002), políticas públicas são diretrizes, princípios
norteadores de ação do poder público; regras e procedimentos para as relações
entre poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado.
São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em
documentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que
normalmente envolvem aplicações de recursos públicos. Nem sempre porém, há
compatibilidade entre as intervenções e declarações de vontade e as ações
desenvolvidas. Devem ser consideradas também as “não-ações”, as omissões,
como formas de manifestação de políticas, pois representam opções e orientações
dos que ocupam cargos.
Segundo Cruz ( 2009 ), o conceito de Políticas Públicas é discutido em todas
as áreas do conhecimento, no entanto é no âmbito da Ciência Política que este
ganha um grande destaque nas discussões teóricas como mostra SOUZA (2006) em
seu artigo “Políticas Públicas uma revisão da literatura”, mostra uma visão geral de
como a política publica é vista pela academia; primeira como um equilíbrio no
orçamento entre receita e despesa, segundo como uma nova visão do estado onde
deixa de ser uma política kenynesiana, para ser uma política restrita aos gastos, e
terceira é a relação que existe entre os países desenvolvidos e os que iniciaram a
sua caminhada democrática recentemente, de um modo particular os países da
América Latina que ainda não conseguem administrar bem os seus recursos
públicos e equacionar os bens em beneficio de sua população, de modo incluir os
excluídos.
Souza (2006) diz que as políticas públicas na sua essência estão ligadas
fortemente ao Estado este que determina como os recursos são usados para o
beneficio de seus cidadãos, onde faz uma síntese dos principais teóricos que
trabalham o tema das políticas públicas relacionadas às instituições que dão a ultima
ordem, de como o dinheiro sob forma de impostos deve ser acumulado e de como
este deve ser investido, e no final fazer prestação de conta pública do dinheiro gasto
em favor da sociedade.
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As políticas públicas traduzem, no seu processo de elaboração e implantação
e, sobretudo, em seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo
a distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos de
decisão, a repartição de custos e benefícios sociais.
Como o poder é uma relação social que envolve vários atores com projetos e
interesses diferenciados e até contraditórios, há necessidade de mediações sociais
e institucionais, para que se possa obter um mínimo de consenso e, assim, as
políticas públicas possam ser legitimadas e obter eficácia.
O autor ainda relata que elaborar uma política pública significa definir quem
decide o quê, quando, com que conseqüências e para quem. São definições
relacionadas com a natureza do regime político em que se vive, com o grau de
organização da sociedade civil e com a cultura política vigente. Nesse sentido, cabe
distinguir “Políticas Públicas” de “Políticas Governamentais”. Nem sempre “políticas
governamentais” são públicas, embora sejam estatais. Para serem “públicas”, é
preciso considerar a quem se destinam os resultados ou benefícios, e se o seu
processo de elaboração é submetido ao debate público.
A presença cada vez mais ativa da sociedade civil nas questões de interesse
geral, torna a publicização fundamental. As políticas públicas tratam de recursos
públicos diretamente ou através de renúncia fiscal (isenções), ou de regular relações
que envolvem interesses públicos. Elas se realizam num campo extremamente
contraditório onde se entrecruzam interesses e visões de mundo conflitantes e onde
os limites entre público e privado são de difícil demarcação. Daí a necessidade do
debate público, da transparência, da sua elaboração em espaços públicos e não nos
gabinetes governamentais.
4.1. Objetivos
Segundo Teixeira (2002), as políticas públicas visam responder a demandas,
principalmente dos setores marginalizados da sociedade, considerados como
vulneráveis. Essas demandas são interpretadas por aqueles que ocupam o poder,
mas influenciadas por uma agenda que se cria na sociedade civil através da pressão
e mobilização social. Visam ampliar e efetivar direitos de cidadania, também
gestados nas lutas sociais e que passam a ser reconhecidos institucionalmente.
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Outras políticas objetivam promover o desenvolvimento, criando alternativas de
geração de emprego e renda como forma compensatória dos ajustes criados por
outras políticas de cunho mais estratégico (econômicas).
O autor relata, que ainda outras são necessárias para regular conflitos entre os
diversos atores sociais que, mesmo hegemônicos, têm contradições de interesses
que não se resolvem por si mesmas ou pelo mercado e necessitam de mediação.
Os objetivos das políticas têm uma referência valorativa e exprimem as opções
e visões de mundo daqueles que controlam o poder, mesmo que, para sua
legitimação, necessitem contemplar certos interesses de segmentos sociais
dominados, dependendo assim da sua capacidade de organização e negociação.
Demandas comuns em Políticas Públicas
Demandas novas - Para Maria das Graças Rua, no artigo Análise
de Políticas Públicas, correspondem àquelas que resultam do surgimento de
novos atores políticos ou novos problemas.
Demandas recorrentes- Também segundo Graças Rua sáo
aquelas que expressam problemas não resolvidos ou mal resolvidos.
Demandas reprimidas- Ainda segundo Graças Rua, são aquelas
constituídas sob um estado de coisas ou por não-decisão.
4.2. Tipos De Políticas Públicas
Industrial;
Agrícola
Monetária (segundo Jorge Vianna Monteiro).
Assistência social e institucional( segundo inaldo luiz do nascimento,
estudante de pos-graduação da universidade estadual do vale do
acaraú-UVA). e] educacional
Arenas de Políticas Públicas
Distributivas;
Redistributivas;
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Regulatórias;
Constitutivas (Segundo Maria das Graças Rua).
Fases ou Ciclo das Políticas Públicas
Formação da agenda;
Formulação;
Implementação;
Monitoramento;
Avaliação;
As Políticas Públicas podem ser compreendidas como um sistema (conjunto
de elementos que se interligam, com vistas ao cumprimento de um fim: o bem-
comum da população a quem se destinam), ou mesmo como um processo, pois tem
ritos e passos, encadeados, objetivando uma finalidade. Estes normalmente estão
associados à passos importantes como a sua concepção, a negociação de
interlocutores úteis ao desenvolvimento (técnicos, patrocinadores, associações da
sociedade civil e demais parceiros institucionais), a pesquisa de soluções aplicáveis,
uma agenda de consultas públicas (que é uma fase importante do processo de
legitimação do programa no espaço público democrático), a eleição de opções
razoáveis e aptas para o atingimento da finalidade, a orçamentação e busca de
meios ou parceiros para o suporte dos programas, oportunidade em que se fixam os
objetivos e as metas de avaliação.
Finalmente, a implementação direta e/ou associada, durante o prazo
estimado e combinado com os gestores e financiadores, o monitoramento
(acompanhamento e reajustamento de linhas - refinamento) e a sua avaliação final,
com dados objetivamente mensuráveis (Faria, J H).
Atores em Políticas Públicas
Os atores políticos são as partes envolvidas nos conflitos.
Esses atores ao atuarem em conjunto após o estabelecimento de um projeto
a ser desenvolvido onde as estão claras as necessidade e obrigações das partes
chegam a um estágio de harmonia que viabiliza a política pública. (Ferreira, 2008)
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Atores Públicos Políticos Eleitos, Burocratas, Tecnocratas etc.
Atores Privados Empresários, trabalhadores etc.
Com uma visão mais próxima de Souza (2006), Fernandes (2007) em seu
artigo “Políticas Públicas: Definição, evolução e o caso brasileiro na política social”
defende a idéia de que as políticas públicas se manifestam através de duas
dimensões que se complementam entre si que é o administrativo técnico e o aspecto
político como pode ser observado na citação a seguir.
“... costuma-se pensar o campo das políticas
públicas unicamente caracterizado como administrativo ou
técnico, e assim livre, portanto do aspecto ‘político’
propriamente dito, que é mais evidenciado na atividade
partidária eleitoral. Este é uma meia verdade, dado que
apesar de se tratar de uma área técnico-administrativa, a
esfera das políticas públicas também possui uma
dimensão política uma vez que está relacionado ao
processo decisório”. ( FERNANDES, 2007 )
Fernandes (2007) fortemente influenciado por Lowi (1972) que antes de
investir dinheiro público em um determinado setor que pode ser da saúde ou da
educação o Estado antes de tomar essa decisão passa por três categorias que são
a regulatória, distributiva e a redistributiva.
Já Verza (2000) faz uma discussão diferente sobre política pública, pois os
rumos que a sociedade pós-morderna está tomando é inevitável. A globalização é
um fenômeno que está predominado em todo mundo é um caminho que não tem
volta, no entanto a forma que se manifesta é excludente e gera vários tipos de
violência e hoje o maior desafio da globalização é criar uma política de solidariedade
humana geral.
“O processo de globalização em desenvolvimento atinge todas as
sociedades. (...) Também a consenso que a forma atual de globalização cria
desemprego e exclusão social, causando danos econômicos-sociais e ambientais.
Desencadeia violências de todo tipo. (...) Vale salientar que a pressão da
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globalização para baixo cria a necessidade do governo buscar alternativas novas do
contato direto com os cidadão superando o ortodoxo de fazer política. De igual
maneira, a cidadania conscientemente organizada necessita criar mecanismo de
contato e controle de políticas estatais, democratizando-as. Isso demanda novos
experimento de participação política direta de maior número possível de cidadãos.
Assim, um dos maiores desafio da globalização é a discussão profunda e ampla a
cerca de uma política da condição social humana global (VERZA, 2000).
Mesmo sabendo que atual forma como a globalização se manifesta, mas
mesmo assim acreditasse em uma mudança de pensamento, dentro do sistema
capitalista global, onde os municípios são importantes para essa mudança na
educação. Pois é no âmbito dos municípios que se manifesta a participação dos
cidadãos, em que eles reivindicam melhoria nas suas ruas e ajudam a administrar os
recursos do município.
“Sabemos todos que a Grécia constitui-se no espaço, onde por primeiro
encontramos ‘uma comunidade explicitamente deliberando sobre suas leis” (
CASTORIADIS, C, 1986).
Assim, a participação geral na política, cria, pela primeira vez na história, um
espaço público. A emergência deste espaço implica um espaço político que
‘pertence a todos’. (...) Nessa perspectiva, importa notar que o espaço público não
tem apenas a ver com a tomada de decisões finais. (...) O espaço público requer
tudo quando se implica, complica e conduz as decisões finais, enquanto decisões de
todos os participantes. Mais importante que elaboração final das leis, é o processo
de mobilização, de conversão e debate que a comunidade trava para logra seus
intentos. (...) Tal instituição explicita, engendra a autonomia: a comunidade produz
suas próprias leis e a modifica, quando, de novo, pela discussão aberta e
democrática, as julga superada ou necessidade de reformulações.( VERZA, 2000).
Verza (2000) diz que para formar futuros cidadãos que participem do espaço
público, é necessário incentivar as crianças no período de sua tenra idade nas
escolas a participarem de grêmio estudantil, e dessa forma vão criando cidadãos
conscientes que se preocupam com o bem estar de sua rua.
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“À escola, como instituição, incumbe a socialização do saber, da ciência, da
técnica e das formas culturais e artísticas produzidas socialmente. Importa seja
politicamente comprometida e capaz de interpretar as carências e anseios e
perspectivas reveladas pela sociedade, desenvolvendo atividades educativas
eficazes para o atendimento às demandas sociais. (...) De nada vale manter os
alunos em sala de aula por anos a fio, se a escola lhe nega a capacidade de
conseguir aprender e seguir aprendendo a vida a fora . A democratização e gestão
democrática da escola servem enquanto mediações que asseguram os processos
pedagógicos eficazes à construção dos saberes indispensáveis para a vida numa
sociedade complexa, dinâmica e atravessada por mudanças incessantes.
Diferente de Verza (2000) que acredita em uma mudança vivendo em um
sistema capitalista criando uma política pública educacional que se começa pelos
municípios se estende para o resto do mundo como um pensamento global, no
entanto Meksenas (2002) diz que não é possível pensar em mudança com o sistema
capitalista, pois as políticas públicas são na verdade uma forma que o Estado tem
de criar novo tipo de mão de obra para sustentar o capitalismo de como pode ser
explorado melhor, sem formar cidadãos críticos para a participação política.
Meksenas (2002) influenciado por uma visão marxista vai dizer que as
políticas públicas não são um mecanismo utilizado pelo Estado para ajudar os mais
excluídos a ascender socialmente, mas um modo usado pelo capital para se manter
no poder sem a reclamação da parte periférica da sociedade. Como pode ser
observado no trecho seguinte:
“O conceito de políticas públicas aparece vinculado ao desenvolvimento do
Estado capitalista e esse às relações de classe. No século XX, as políticas públicas
são definidas como um mecanismo contraditório que visa à garantia da reprodução
da força de trabalho. Tal aspecto da organização do Estado nas sociedades
industriais, não traduz um equilíbrio nas relações entre o capital e o trabalho”. (2002)
Esse mesmo autor quer mostrar que a população é excluída das decisões
do Estado que usa os recursos públicos para o investimento das grandes empresas
que muitas vezes são multinacionais, e excluindo a maioria população, que deveria
ser os primeiros beneficiários dos recursos públicos.
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“Um outro aspecto das contradições presente nas
relações políticas do Estado implica a exclusão das
classes trabalhadoras nas instancias de decisão e
gerenciamento das políticas públicas e, ao mesmo tempo
no apelo para a incorporação das demandas dessas
classes na extensão dos direitos sociais. Tal aspecto
integra o receituário de medidas que garantem a
legitimidade das condições de governabilidade presentes
no Estado frente ao conjunto da sociedade. Assim a
intervenção estatal que ocorre por meio das políticas
públicas emerge numa complexa disputa pelo poder
relacionado às contradições econômicas e políticas”.
(MEKSENAS 2002)
Ainda citando Meksenas (2002), que mostra como as políticas públicas desde
suas origens estão ligados ao capital e como este o utiliza como uma forma de
aumentar mais seu domínio e manter o seu controle sobre os mais excluídos,
mantendo uma ilusão que este pode futuramente ascender socialmente, algo que
não vai ocorrer.
Para aprofundar essa discussão sobre a sua teoria de políticas públicas
MEKSENAS (2002) vai basear sua analise em cima de três autores que tem a visão
liberal do sistema capitalista, tais como John Locke, John Rawl e Nozisck dizendo
que as políticas públicas são subordinadas ao mercado, e do outro lado pensadores
que defendem a idéia que existe uma determinação mutua entre o mercado e as
políticas públicas como Marx, Lênin e Luxemburgo.
Assim, nessa primeira parte da discussão sobre políticas públicas é fazer
uma reflexão questionando de como esse conceito é utilizado na política como um
“orçamento participativo” falso que desenvolvem impostos abusivos, e que muitas
vezes não é direcionado para beneficio da população em geral. Mas pensar uma
política pública como um cálculo que precede, preside ação, e que avalie as ações
em vista de todos os cidadãos que pagam impostos, e que querem saber a respeito
de como o seu dinheiro está sendo investido.
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4.3. Política Pública no Brasil.
É definida no Brasil como o conjunto de ações desencadeadas pelo Estado,
no caso brasileiro, nas escalas federal, estadual e municipal, com vistas ao bem
coletivo. Elas podem ser desenvolvidas em parcerias com organizações não
governamentais e, como se verifica mais recentemente, com a iniciativa privada.
Cabe ao Estado propor ações preventivas diante de situações de risco à
sociedade por meio de políticas públicas. O contratualismo gera esta expectativa,
ainda mais na América Latina, marcada por práticas populistas no século XX. No
caso das mudanças climáticas, é dever do Estado indicar alternativas que diminuam
as conseqüências que elas trarão à população do Brasil, em especial para a mais
pobre, que será mais atingida.
Porém, não resta dúvida que diversas forças sociais integram o Estado. Elas
representam agentes com posições muitas vezes antagônicas. Também é preciso
ter claro que as decisões acabam por privilegiar determinados setores, nem sempre
voltados à maioria da população brasileira.
Analisar ações em escalas diferentes de gestão permite identificar
oportunidades, prioridades e lacunas. Além disso, ela possibilita ter uma visão ampla
das ações governamentais em situações distintas da realidade brasileira que, além
de complexa, apresenta enorme diversidade natural, social, política e econômica
que gera pressões nos diversos níveis de gestão. As forças políticas devem ser
identificadas para compreender os reais objetivos das medidas aplicadas
relacionadas às mudanças climáticas no Brasil.
A temática do aquecimento global ganhou corpo no mundo desde a década
de 1980. Na década seguinte, surgiram convenções internacionais para
regulamentar emissões de gases de efeito estufa e, principalmente, apontar causas
e efeitos das alterações climáticas. O Brasil teve um papel destacado nas
negociações internacionais. Porém, internamente as políticas públicas relacionadas
ao tema ainda deixam a desejar.
Na escala Federal houve a destacada Comissão Interministerial de
Mudanças Climáticas, coordenada pelo Ministério de Ciência e Tecnologia. Além
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disso, o Ministério do Meio Ambiente lançou um documento de avaliação das
implicações das alterações climáticas para o Brasil, mas ainda não chegou a um
Plano Nacional de Mudanças Globais.
Na escala estadual, São Paulo merece destaque por aplicar uma política de
mitigação. Apesar de apresentar resultados preliminares interessantes, carece de
recursos para ganhar ema escala maior. Por sua vez, o município de São Paulo
desenvolveu no último ano uma política na escala municipal que busca contribuir
para a redução de emissões da maior aglomeração urbana do país.
Desde sua origem o Estado brasileiro, no período do Brasil colônia a Coroa
Portuguesa, não estava preocupada com o bem estar na sociedade, mas em
explorar as riqueza do território e levar para Metrópole, por esse motivo que
MEKSENAS (2002) não concorda com a idéia de que a política pública tenha “fins
sociais”, pois na verdade existem relações de poder com intuito de influenciar na
dinâmica da vida cultural como pode ser observado na citação a seguir:
“É preciso, portanto, não compartilhar o saber produzido acerca das políticas
públicas como fins sociais para percebemos os seus contornos com os contextos da
sociedade brasileira. Assim, o estudo das políticas públicas como fins é o estudo das
relações de poder, como também de estrutura e conjuntura da vida social, dos
padrões de sociabilidade e da dinâmica da cultura”. (MEKSENAS, 2002)
Desde sua formação o povo brasileiro sempre foi desigual, e na construção
da cultura brasileira não se instituiu o habito cívico, de participar politicamente das
decisões do seu governo. No período do Brasil colônia a Coroa portuguesa estava
preocupada em levar riqueza para a Metrópole, e não estava preocupada em
implementar políticas em beneficio ao social, por isso que nesse período quem
cuidava do social era a Igreja Católica.
“Nos momentos de ausência das políticas públicas com fins sociais, algumas
instituições preencheram, ainda que de forma débil, o vazio deixado pelo Estado. No
Brasil foi o caso do catolicismo, que dos tempos coloniais até à atualidade ofereceu
forma de educação, idéias e valores manifestos nos rituais de solidariedade em
várias comunidades no país (...). Muitos desses rituais de solidariedade foram
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reelaborados pelas religiões afro-brasileiras como forma de resistência cultural dos
trabalhadores e também produziram laços de partilha. Da Colônia à República, as
ações institucionais da Igreja católica apareceram no cuidado com os órfãos, viúvas,
ou na atenção medica das Santas Casas, das coletas e da distribuição de
esmolas.(MEKSENAS, 2002)
Outro ponto importante é a falta da cultura da participação política como uma
das possíveis explicações para a desigualdade no Brasil. Pois sem participação na
cobrança dos políticos na transparência da administração pública, isso gera um
grande índice de pobreza, mas no momento em que o povo brasileiro não tinha
participação política, foi ai momento em que ocorreu alguma melhoria nos direitos
sociais como é apresentado por Fernandes(2007) na citação a seguir.
“Entretanto antes de qualquer coisa, a questão da pobreza e da
desigualdade no Brasil se mostra como algo gerado por um déficit histórico de
cidadania em um país que viveu sob regime escravo por quatro séculos, no qual os
direitos civis e políticos existiam apenas no papel. Um bom exemplo são as eleições
brasileiras tanto no período do império quanto da república velha – a chamada
república dos coronéis. As eleições eram escrutínios caracterizados pela fraude e
truculência onde os eleitores eram ameaçados por capangas, ou trocavam seu voto
por qualquer utensílio. Evidentemente este comportamento refletia o perfil do atraso
na sociedade brasileira (...) entre 1937 a 1945, foram suspensos os direitos políticos.
Curiosamente no período da supressão de direitos políticos e civis, foi ao mesmo
tempo o momento dos avanços dos direitos sociais”. (FERNANDES 2007)
Por causa da falta de participação política é que não existe um compromisso
dos políticos com os bens públicos, Faoro (1985) quando este apresenta o conceito
de patrimonialismo mostra como essa cultura foi construída no imaginário do povo
brasileiro, e por causa dessa falta de consciência cidadã na participação da
administração dos bens públicos, acontece que os administradores de bens público
para o coletivo, muitas vezes utilizam os recursos públicos como se fossem bens
privados como é apresentado na citação a seguir.
“O domínio tradicional se configura no patrimonialismo, quando aparece o
estado maior de comando do chefe, junto à casa real, que se estende sobre um
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largo território, subordinando muitas unidades políticas. Sem o quadro administrativo
a chefia dispersa assume o caráter patriarcal, identificável no mando do fazendeiro,
do senhor de engenho dos coronéis. Num estagio inicial, o domínio patrimonial desta
forma constituído pelo estamento apropria as oportunidades econômicas de desfrute
dos bens, das concessões dos cargos, numa confusão entre o setor público e o
privado, que, com aperfeiçoamento da estrutura, se extrema em competências fixas,
com divisão de poderes, separando – se o setor fiscal do pessoal”. (FAORO 1985)
O patrimonialismo sempre esteve presente no Brasil do período da Colônia e
continua presente no inicio da República e sobrevive nos momentos das decisões
políticas. Não houve na origem do Estado brasileiro uma consciência de separação
entre os bens públicos e os bens privados.
A formulação de Políticas Públicas com fins sociais elaborado pelo Estado
brasileiro aconteceu somente na segunda República, mais precisamente na era
Vargas, Meksenas (2002) diz que se desenvolveu em três campos: na previdência e
na legislação trabalhista; na saúde e na educação e no saneamento básico
habitação e transporte.
Sobre a previdência social e a legislação trabalhista começou a se elaborado
no Brasil em 1923, e visava obter um estudo mais sistemático da realidade brasileira
sobre os problemas sociais da área trabalhista e com isso elaborar uma forma de
assegurar os trabalhadores em caso de acidente de trabalho não ficarem
desprovidos e passarem necessidade, no entanto, pela má organização de alguns
grupos de trabalhadores deixavam estes sem nenhuma proteção previdenciária.
“O Conselho Nacional do Trabalho, fundado em 1923, criou as condições do
que viria a ser o sistema previdenciário do Brasil. Órgão com doze membros
escolhido pelo presidente da República, tinha como objetivo o estudo dos problemas
na área trabalhista. O conselho foi base da criação do cargo de ‘cura especial de
acidentes de trabalho’, em 1925. A par disso, no final da 1ª República, várias caixas
de pensão foram organizadas na empresas de maior porte e seus trabalhadores
cotizavam parcelas do salário como meio de manutenção do sistema de
aposentadoria. (...) Os recursos para a manutenção desses institutos provinham de
cotas dos trabalhadores e, em parcelas menores, da contribuição das empresas e
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do governo federal. Quanto ao nível e qualidade dos serviços e benefícios
prestados, contava com o poder de influência de cada categoria. (...) As categorias
pouco organizadas perdiam a qualidade de benefícios, e a massa dos trabalhadores
rurais, autônomos ou empregados domésticos não possuíam qualquer espécie de
proteção em termos previdenciários. (MEKSENAS 2002)
Já, as ações sobre a saúde iniciaram no período da 1ª República com o
intuito de controlar doenças e epidemia, e desenvolver os princípios básicos da
medicina sanitária, e ao mesmo tempo produzir vacinas no país. Meksenas (2002)
mostra o pensamento da classe dominante sobre as menos desfavorecidas
colocando neles culpa da proliferação das doenças, e que toda política pública com
fins sociais, não somente a saúde, produzida pela elite brasileira vê como um favor
que esses fazem a classe menos favorecida, e não como direito.
“No campo da saúde e saneamento básico, ações do Estado aparecem no
inicio da 1ª República com objetivo de controlar as doenças contagiosas e
epidêmicas. Em 1898, o governo de Campos Sales criou o Instituto Manguinhos
chefiados por Osvaldo Cruz, começou a desenvolver os princípios da medicina
sanitária aliada à produção de vacina no país. Na época eram constante os surtos
de febre amarela, peste bubônica e varíola, aumentando à medida que o meio
urbano se ampliava e a concentração populacional se intensificava.(...) para
demonstrar como o imaginário das classes dominantes produziu, nessa época, os
estigma de vadiagem, promiscuidade e sujeira como algo inerente à condição do
trabalhador braçal; consequentemente a doença seria culpa do próprio doente, o
que atribui as carências materiais a falta de mérito dos pobres”. A intervenção do
Estado por meio de tais políticas, quando ocorre, aparece mais como um favor às
classes trabalhadoras e não como um direito que lhe cabe. (MEKSENAS 2002)
A educação no Brasil segue a lógica da previdência e da saúde com um
atendimento deficitário para a população pobre, onde a renda é repassada para a
iniciativa privada, e não há uma redistribuição de recursos para uma perspectiva
social.
“No campo da educação, a política pública no Brasil mantém as
características que também estão presente na previdência, saúde e saneamento.
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Segue a lógica da expansão desigual no tempo e no espaço; do atendimento
deficitário à população pobre; dos gastos excessivos, que se perdem na
manutenção da burocracia e pouco contribuem para os fins propostos; do repasse
dos recursos a setores do empresário, na perspectiva de sua concentração na
esfera privada; da ausência da redistribuição da riqueza na perspectiva social”.
(MEKSENAS 2002)
No período do Brasil Colônia a Igreja Católica que “detinha” o “monopólio” da
educação no Brasil. Com a chegada da Família Real no Brasil, mas precisamente no
Rio de Janeiro, é que houve a intervenção estatal na educação, mas não por
completo, pois criado somente cursos superiores, para atender a elite do país, e não
se pensou em uma educação básica para toda a população do país.
“As mudanças culturais introduzidas no Rio de Janeiro pela Coroa
portuguesa, que fez dessa província sua sede política, somadas a criação dos
primeiros cursos superiores após a Independência, não chegaram, contudo a se
caracterizar uma política pública de educação. Por outro lado, a intervenção do
Estado nesse período denota a preocupação em oferecer uma estrutura mínima em
educação que atendesse à elite política. Tratava-se de garantir a existência de
quadros funcionais com qualificações de ensino superior de modo a reproduzir a
recente burocracia do autônomo Estado brasileiro. (MEKSENAS 2002).
Depois de mais de um século a educação continua a ser um problema no
Brasil, pois uma grande parte de sua população que se matricula no ensino
fundamental menos de 1% (MEKSENAS 2002) consegue concluir, e existe um
grande número de analfabetos isso porque existe um desejo das elites em controlar
os mais humildes, e de responsabilizá-lo de incompetência por não terem
capacidade de estudar e serão um futuro problema social.
“Por outro lado, o desinteresse pela escolarização das massas se
transformou em desejo do seu controle. A visão estereotipada das crianças pobres
como potencialmente perigosas, promíscuas e sujeitas a vadiagem que acomete os
seus pais contribuiu para que as elites pensassem a educação como um mecanismo
moral, disciplinador e voltado ao respeito e a hierarquia social”. (MEKSENAS 2002)
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Após a discussão sobre as teorias sobre as políticas públicas percebe-se
que ela só acontece com a intervenção do Estado, e nenhum cidadão com uma
iniciativa própria pode fazer uma política pública de ação e de conscientização
pessoal. A crítica fica que os autores trabalharam na perspectiva que somente o
Estado pode elaborar proposta de políticas públicas de acordo com a agenda dos
partidos.
Como fica a ação de uma determinada pessoa, ou de um grupo de pessoas
que querem desenvolver um projeto educativo sem ajuda dos recursos estatal? É
somente o Estado que sabe realmente a necessidade que cada comunidade sente?
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5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
As reflexões aqui surgidas pretendem repensar o conceito de políticas
públicas de ação para educação da formação do cidadão critico que exige os seus
direitos, e que é co-responsável pela sua comunidade e sabe das necessidades da
mesma. Não basta ter somente um espaço para colocar gente, mas ser um espaço
de socialização que se comunica um determinado valor, aí que as pessoas entram
em no ambiente e se sentem acolhidos independente da sua condição financeira, e
tem oportunidade de praticar esporte e fazer novos amigos experimentam e praticam
o convívio e outros pilares da educação e da cidadania.
Por fim, pensar em políticas públicas é pensar na participação do cidadão no
micro, pois resolvendo os pequenos problemas de sua rua pode se reivindicar
mudança no macro, porque vai ter consciência de sua participação da coisa pública
que é o bem do coletivo .
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