Strasbourg, 11. june 2007. gCDL-AD(2007)016Studija br. 388 / 2006Original na engleskom jezikuEVROPSKA KOMISIJA ZA DEMOKRATIJU KROZ PRAVO(VENECIJANSKA KOMISIJA)IZVJETAJO DEMOKRATSKOM NADZORU SLUBI BEZBJEDNOSTIUsvojen na 71. plenarnoj sjedniciVenecijanske komisije(Venecija, 1-2. jun 2007.)prema komentarimag. Iaina Camerona (zamjenskog lana, vedska)g. Oliviera Dutheillet de Lamotha (zamjenskog lana, Francuska)g. Jana Helgesen (lana, Norveka)g. Iana Leigha (strunjaka, Velika Britanija)g. Franza Matschera (strunjaka, Austrija)g. Valerya Zorkina (lana, Ruska Federacija)IZVJETAJO DEMOKRATSKOM NADZORU SLUBI BEZBJEDNOSTINaziv publikacije:Evropska Komisija za demokratiju putem prava(Venecijanska komisija)Izvjetaj o demokratskom nadzoru slubi bezbjednostiNaslov originala:European Commission for Democracy Through Law(Venice Commission)Report on the democratic oversight of the security servicesIzdava:Institut alternativaUl. oka Miraevia (Kroling 3/3), Podgorica, Crna Goratel/fax: + 382 20268 686 e-mail: info@institut-alternativa.orgweb site: www.institut-alternativa.orgZa izdavaa:Stevo Muk, Predsjednik Upravnog odboraPriprema i tampa:Studio MouseTira:400tampanje publikacije podrala je Fondacija Friedrich EbertFondacija Friedrich Ebert ne preuzima odgovornost za iznijete podatke i stavove u ovom doku-mentu. Ovaj dokument predstavlja stavove i miljenja njegovih autora koji preuzimaju punu odgovornost za sve to je kazano.5SADRAJSaetak .................................................................................................................................5Potreba za kontrolom slubi bezbjednosti .................................................................................................. 5Odgovornost ....................................................................................................................................................... 5Parlamentarni nadzor ...................................................................................................................................... 7Sudski pregled i odobravanje ......................................................................................................................... 8Odgovornost strunim tijelima ...................................................................................................................... 9Mehanizmi albe ............................................................................................................................................... 9I. Uvod ..............................................................................................................................10II.Prethodni rad Savjeta Evrope u ovoj oblasti...............................................................10a.Studija Venecijanske komisije ................................................................................................. 10b.Grupa strunjaka za slube za unutranju bezbjednost (PC-S-SEC)Evropskog komiteta za probleme kriminaliteta (CDPC) ................................................... 12c.Dodatni izvjetaj Generalnog sekretara Savjeta Evrope pod lanom 52Evropske konvencije o ljudskim pravima o pitanju tajnog pritvora i prevozapritvorenih lica osumnjienih za terorizam, naroito od ili po zahtjevustranih slubi.............................................................................................................................. 12III.Opseg studije ................................................................................................................12IV.Postoji li potreba za (poboljanom) demokratskom kontrolom? ...............................13V.Odgovornost ................................................................................................................17A.Pojam i oblici odgovornosti ....................................................................................17B.Opti problemi u osiguravanju odgovornosti .......................................................19C.Ustavni i organizacioni konteksti ...........................................................................21a.Opte primjedbe ......................................................................................................................... 21b. Organizacija slubi bezbjednosti......................................................................................... 22c.Oblik mandata slubi bezbjednosti ...................................................................................... 23d.Bezbjedonosni prioriteti ........................................................................................................... 24e. Unutranja kontrola .................................................................................................................. 25f.Vladina kontrola........................................................................................................................ 25g.Posebni problemi sa odgovornou povezani sa meunarodnomsaradnjom izmeu obavjetajnih slubi .............................................................................. 26VI.Odgovornost i sudska praksa Evropskog suda za ljudska prava ................................28VII. Unutranja i vladina kontrola kao dio ukupnog sistema odgovornosti....................30VIII. Odgovornost parlamentu ...........................................................................................34A.Opte primjedbe......................................................................................................34B.Mandat i funkcije nadzornog tijela parlamenta ....................................................35C.lanstvo u nadzornom tijelu ..................................................................................39D. Nadzor i meunarodna saradnja ..........................................................................40E.Druge oblasti u kojima parlament moe imati kontrolnu ulogu ...........................43IX.Sudski pregled i odobravanje .......................................................................................44X.Odgovornost prema strunim tijelima .........................................................................50XI.Mehanizmi albe..........................................................................................................56XII.Zavrne napomene ......................................................................................................5867 SaetakPotreba za kontrolom slubi bezbjednosti1. Odravanje unutranje i spoljnje bezbjednosti drave je neophodno za zatitu drugih vri-jednosti i interesa drave. Kako bi predvidjela, sprijeila i zatitila se od opasnosti koje prijete nacionalnojbezbjednosti,dravisupotrebnedjelotvorneobavjetajneibezbjedonosne slube: obavjetajna djelatnost je, stoga, neizbjena potreba modernih vlada.2. Od slubi bezbjednosti se oekuje da e prikupiti to je mogue vie informacija o prijetnjama dravi; a to ukljuuje prikupljanje informacija o privatnim licima. Stoga, slube bezbijednosti, po svojoj samoj prirodi, zadiru u prava pojedinca. Iz tog razloga je jako vano da postoje i unutranja i spoljnja ogranienja njihovih aktivnosti.3.Poredtoga,teroristikeprijetnjenakon11.septembrasudonijelenovebezbjedonosne izazove. Obavjetajna djelatnost je jedno od glavnih oruja koje drava ima na raspolaganju u borbi protiv terorizma i irenja oruja za masovno unitenje. Potreban je transnacionalni pris-tup i zajedniko djelovanje drava i saradnja meu razliitim slubama mora biti poboljana. Stroija demokratska kontrola i drugaija vrsta kontrole su danas neophodne. 4. Slube bezbjednosti dobijaju instrukcije od svojih vlada. Potrebno je da ih izvrne vlasti kontroliu na adekvatan nain kako bi se izbjeglo stvaranje mentaliteta drave unutar drave. Zaista, one su, i moraju biti, opremljene sa znaajnim tehnolokim sredstvima i moraju imati posebna ovlaenja. Ove slube imaju prirodnu tendenciju da prikupljaju previe informacija, ipojedincisemorajuzatititiodzloupotrebeinelegitimnogkoritenjapodatakakojisuo njima prikupljeni. 5. Slube bezbjednosti imaju prirodno uroen potencijal za zloupotebu dravne vlasti. Sub-jektivnost i feksibilnost pojma nacionalna bezbjednost, u kombinaciji sa vanom ulogom kojuoveslubeimajuudravi,znaidavladeimajuirokprostorzamanevrisanjeuovoj oblasti. One mogu pasti u iskuenje da koriste bezbjedonosne slube radi ostvarenja nekih nelegitimnih ciljeva. Iz tog razloga je neophodno uspostaviti mehanizme kako bi se sprijeila politika zloupotreba, a obezbijedilo efkasno upravljanje ovim slubama. Odgovornost6. Slube bezbjednosti moraju biti odgovorne. Radna defnicija odgovornosti je da se oekuje da ste spremni da date obrazloenje ili objanjenje preduzetih radnji i, gdje je to prikladno, da snosite posljedice, preuzmete krivicu ili preduzmete mjere kako bi ispravili situaciju ukoliko se ini da su napravljene greke.7. U pojednostavljenom obliku, mogu se identifkovati etiri razliita oblika odgovornosti dravi:8- parlamentarna odgovornost- sudska odgovornost- struna odgovornost- mehanizmi albe.Posljednja dva oblika su dodaci ili zamjena za prva dva oblika odgovornosti.8. Pozivanje na odgovornost tajnih slubi predstavlja poseban problem. Veliki stepen tajnosti mora pratiti nacionalne bezbjedonosne politike i operacije, to dovodi do poveanja kontrole vlade na raun zakonodavne vlasti i izoluje je od kritika. 9. Kontrola ak i od strane vlade je oteana zbog same prirode posla tajnih slubi: vlada zavisi od posebnih znanja strunjaka. 10. Sudska kontrola tada postaje ak jo vanija, ali redovni sudovi, u mjeri u kojoj njihove formalne nadlenosti da ispituju odluke u toj oblasti nijesu blokirane procediralnim sredstvima (imunitetom, tajnou dokumentacije i sl.), se esto u praksi suoavaju sa velikim potekoama tokom ispitivanja velikih diskrecija koje su date vladi u ovoj oblasti. 11. Praenje procjene obavjetajnih djelatnosti je samo po sebi komplikovano, s obzirom da treba provjeriti ne samo vrste podatke (isto injenine informacije) nego takoe, to je jo vanije,subjektivneprocjenedalinekeinjeniceililjudipredstavljajusadanjuilibuduu prijetnju za nacionalnu bezbjednost. 12. Postoji veliki broj naina za organizovanje unutranje bezbjednosti. Jedna sluba moe daobavljaovufunkciju,iliseonamoepodijelitiizmeuvierazliitihslubii/ilipolicije. Organizacioni kontekst odreuje stvarnu vlast ili uticaj slube.13. to se tie oblika mandata, jako je poeljno da su osnovna pravila data u obliku statuta. U svakom sluaju, jako je vano da norme koje se odnose na slube za unutranju bezbjednost budu to jasnije i preciznije i da su tajne samo u onoj mjeri u kojoj je to apsolutno neophodno. 14. Sadraj mandata se moe znaajno razlikovati od drave do drave, u zavisnosti od bez-bjedonosnih prioriteta koji su utvreni na osnovu drutveno-politikih faktora, i karaktera, vie ili manje proaktivnih zadataka dodijeljenih slubama bezbjednosti. 15. Unutranju kontrolu slube bezbjednosti vri sama nad sobom data sluba, i putem up-ravnog nadzora je vre dravni slubenici iz dravog organa kome je data sluba bezbjednosti podreena.Unutranjakontrolajeprimarnagarancijaprotivzloupotrebevlasti,kadasu zaposleni koji rade u slubama posveeni demokratskim vrijednostima drave i potovanju ljudskih prava. Postoje razliiti mehanizmi za jaanje unutranje kontrole, npr. kvalitet zapo-slenih (koji se moe unaprijediti putem npr. zapoljavanja i obuke); postojanje nezavisnog slubenog lica koje je ovlaeno da u ime vlade nadgleda rad slube (kao glavni inspektori), jasna interna pravila o delegiranju, odgovornosti, donoenju odluka, rashodima i fnansijskoj reviziji.16.Preduslovzadjelotvoranparlamentarninadzorjepostojanjeodgovarajuevladine kontrole.Meutim,jaanjevladinekontrolenadslubomnosisasobomrizikodpolitike manipulacijeizloupotrebe.Odreenimehanizmimoguumanjititajrizik,kaonaprimjer 9sigurnost mandata efa slube; zakonska ogranienja u vezi onoga to sluba moe da radi, nezavisni mehanizmi za ispitivanje moguih zloupotreba, uredno dokumentovanje politikih smjernica (papirni trag). 17.Meunarodnasaradnjaizmeuobavjetajnihslubijesveneophodnijauborbiprotiv terorizma, ali esto ukljuuje ak i veu tajnost, ime se dovodi u pitanje kontrola i nadzor. Meunarodnarazmjenaobavjetajnihinformacijamoeumaipostojeimdravnimkon-trolnim mehanizmima. Parlamentarni nadzor18. Konani legitimitet i ovlaenja slubi bezbjednosti bi trebalo da proizilaze iz zakonskog odobrenja njihovih ovlaenja i parlamentarni nadzor je osmiljen kako bi se izbjegla politika zloupotreba i obezbijedila adekvatna upotreba dravnog novca. Parlamentarni nadzor nosi sa sobom i opasnosti: nedostatak strunosti i profesionalizma lanova parlamenta; odavanje osjetljivih informacija tampi ili javnosti. Mogunost da sluba bezbjednosti zadrava ili krije informacije od amatera istrailaca znai da su pitanja parlamentaraca ili ad hoc parlamen-tarnih odbora za istrage obino od ograniene koristi u ovoj oblasti.19.Upredsjednikimsistemima,gdjepredsjednikimakontrolunadpitanjimaunutranje bezbjednosti, moe se razviti neprijateljski odnos sa parlamentom.20. Ovlaenja parlamentarnog tijela za nadzor mogu biti razliita (politika, operacije, pitanja zakonitosti, djelotvornosti, potovanja ljudskih prava). Meutim, kada ovlaenja ukljuuju i nadzor nad operativnim dijelom posla, nadzorno tijelo se mora uzdrati od otkrivanja odreenih operativnih detalja ostatku parlamenta i javnosti. Pristup operativnim detaljima e esto biti ex post, ali je teko tano utvrditi da je operacija zavrena, i sama priroda obavjetajne djelat-nosti je permanentnog karaktera i to se moe koristiti kao izgovor za meusobni nedostatak povjerenja izmeu slube i nadzornog tijela. Kada njegova ovlaenja prevazilaze puku politiku, tijelo za nadzor treba da ima makar neku sopstvenu istranu sposobnost (to znai da treba da ima neki broj zaposlenih) i treba da ima pristup informacijama i dokumentima od strunjaka. 21. to se tie zaposlenih u nadzornom tijelu, oni treba da posjeduju struna znanja i vjetine u odgovarajuim oblastima. To znai da bi to trebale biti osobe koje su ranije radile na po-slovima vezanim za obavjetajnu djelatnost. 22. Alternativno ili pored svega ovoga, tokom istraivanja odreenog pitanja nadzornom tijelu moe da prua pomo i glavni inspektor i da mu naknadno podnosi izvjetaje. 23. Nadzorno tijelo koje podnosi izvjetaje parlamentu bi trebalo da moe da donese odluku o tome kada i koliko esto treba da podnosi izvjetaje. Takoe bi trebalo da moe da odlui o sadrini datog izvjetaja, ali treba da bude osjetljivo na potrebe tajnosti. Mogu se utvrditi razliite procedure kako bi se pomirila transparentnost sa potrebom za bezbjednou. 24. to se tie samog lanstva, glavni princip je autonomija: trebalo bi da parlament moe davriimenovanja. Trebalobidapostojistranakazastupljenost. Trebadapostojijasno razgranienje izmeu nadzornog tijela i slube koja se nadzire. Vano je da lanovi ostanu 10dovoljno dugo u tijelu kako bi stekli potrebna znanja (proces uenja o obavjetajnom radu je dug). Provjera lanova bi bila poeljna kako bi se dobio bolji pristup povjerljivim informaci-jama,iakoparlamentmodaneedopustitiprovjerusvojihlanova.Stogabinajboljebilo oformiti parlamentarni odbor koji ispunjava ove uslove. 25. Meunarodna saradnja izaziva specifne probleme. Ukljuivanje u meunarodnu mreu slubi bezbjednosti je svakako adekvatan odgovor na skoranje teroristike prijetnje. Meutim, neophodno je da se stvori pravni okvir u kojem je saradnja sa stranim agencijama mogua samo u skladu sa principima utvrenim zakonom (ukljuujui i zatitu ljudskih prava), doz-voljena u skladu sa striktnim procedurama (sa potrebnom dokumentacijom), a koju kontroliu ili nadziru odgovorna parlamentarna ili struna tijela. 26. Mogu postojati i druge uloge parlamenta u osiguravanju vee odgovornosti tajnih slubi, npr. u vezi imenovanja efa slubi i u procesu fnansijske revizije slubi.Sudski pregled i odobrenja27. Postoje razliiti oblici sudske kontrole bezbjedonosnih slubi. 28. Prvo, prethodno odobrenje u predkrivinom postupku ili naknadi ad hoc pregled poseb-nih istranih mjera. Drugo, kontrola u sudskim sluajevima koja se tiu pitanja bezbjednosti (naroito u krivinim sluajevima i krivinim djelima iz oblasti bezbjednosti). Tree, istrane sudije,kojisuestospecijalizovanizapitanjabezbjednosti,moguvritioptunadzornu kontrolu nad tekuim bezbjedonosnim istragama. Sudije takoe mogu predsjedavati ad hoc istranim komisijama, ili aktivne i sudije u penziji mogu biti lanovi ekspertskih tijela, ali na ovo treba gledati kao na oblik strune, a ne sudske kontrole. 29. Sudska kontrola titi pojedinane sluajeve. Veliki dio bezbjedonosnog posla nije usmjeren prema predkrivinim procedurama (npr. proflisanje na osnovu dostupnih informacija). Ova vrsta bezbjedonosnog posla tako esto proe bez sudske kontrole. 30. Kako bi sudska kontrola bila efkasna sudije moraju biti nezavisne i moraju posjedovati potrebno znanje. Znaajno iskustvo i specijalistika obuka je poeljna, jer u suprotnom moda sudije nee biti u stanju u praksi da izvre procjenu neke prijetnje koju iznosi neki ekspert. Meutim, kaljenje (tendencija specijaliziranih sudija da se identifkuju sa bezbjedonosnim slubenicima) se mora izbjei, to bi znailo da sudije ne treba previe dugo da rade na ovim zadacima. 31.Posebniadvokatikojisuprolibezbjedonosnuprovjerusemoguunekimsluajevima koristiti kada je potrebno balansirati izmeu pravde (pravinog suenja) i bezbjedonosnih interesa. 11Odgovornost strunim tijelima32.Onamogudazamijeneodgovornostnekomparlamentarnomtijeluilisudskojvlasti. Struna tijela omoguavaju da se izvri detaljnija struna provjera ili da se vie vremena pos-veti nadzoru, i ne predstavljaju rizik od politike podjele kao parlamentarno tijelo. Ipak, ona nemaju isti legitimitet kao parlamentarna tijela. Postoje razliite metode za jaanje njihovog legitimiteta. 33. Njihov mandat moe biti vezan za neku slubu ili oblast (npr. nadzor iskljuivo nad bazama podatakailimjeramatajnognadzora),meutim,danasintegrisanpristuppitanjimabezb-jednosti oznaava da takvi specifni oblici nadzora isputaju iz vida druge vane djelove iz oblasti bezbjednosti. Kao i kod parlamentarnih tijela fokus moe biti na razliitim stvarima. Oni mogu nadzirati odreene aspekte bezbjedonosnog posla (zakonitost, efkasnost, uinkovitost, budetiranje,potovanjeljudskihprava,politike)iliodreeneaktivnosti(npr.kojesetiu bezbjednosti baza podataka). Takva tijela takoe mogu imati odreene kontrolne funkcije, npr. kao to je odobravanje mjera nadzora.34. Njihovi lanovi treba da imaju pravnu obuku ukoliko im je mandat provjera zakonitosti, ili treba da imaju irolikije profesionalno iskustvo ukoliko je mandat iri. Strunim tijelima je potrebno povjerenje parlamenta i javnosti. Ukljuenost parlamenta je stoga neophodna tokom osnivanja strunog tijela, u procesu odabira lanova i kako bi primala izvjetaje od ovih tijela. Alternativa istim strunim tijelima koja objedinjuje struno znanje sa legitimitetom je da se diolanstvasastojiodaktivnihilipenzionisanihpolitiara(hibridnotijelo).Strunatijela bi trebalo da prave posebne, kao i godinje izvjetaje. to se tie sadraja izvjetaja, postoje razliiti metodi kako bi se pomirili vladini zahtjevi za tajnou sa potrebom da ekspertsko tijelo obezbijedi uvjerljive potvrde parlamentu i javnosti. Meutim, vlada obino ne bi trebalo da je u mogunosti da kontrolie da li e uopte neki izvjetaj biti objavljen i kada e biti objavljen. Mehanizmi albe35. Oigledno je neophodno da pojedinci koji tvrde da su bili negativno pogoeni radom bezbjednosnih slubi imaju mogunost za nadoknadu tete pred nezavisnim tijelom. Time se jaa odgovornost i unaprjeuje se radni uinak kroz isticanje administrativnih propusa.36. Kapacitet redovnih sudova da slue kao adekvatan pravni lijek u oblasti bezbjednosti je ogranien. Alternativni, specijalizovani sudovi ili sistemi slini ombudsmanu postoje u nekim dravama. Evropski sud za ljudska prava zahtijeva da kontrolnu funkciju i funkciju pravnog lijeka obavljaju razliita tijela.12I. Uvod37. U svojoj Preporuci 1713(2005) o demokratskom nadzoru bezbjedonosnog sektora u dravama lanicama, Parlamentarna skuptina je dala preporuku: () da Komitet ministara pripremi i usvoji smjernice za vlade u kojima e utvrditi politika pravila, standarde i praktine pristupe potrebne kako bi se primijenio princip demokratskog nadzora bezbjedonosnog sektora u dravama lanicama (). Nadalje, utvdila je odreene principe u nekim oblastima, ukljuujui obavjetajne slube.38. Dana 7. jula 2005, Komitet ministara Savjeta Evrope je odluio da zatrai miljenje Venecijan-ske komisije o Preporuci Parlamentarne skuptine br. 1713 (2005), koju je potom usvojila Komisija 21-22. oktobra 2005.39.Usvommiljenju(CDL-AD(2005)033),Komisijajepodsjetiladaje1998.godine,nazahtjev Komiteta za pravna pitanja Parlamentarne skuptine, ispitivala pitanje ustavnih odnosa izmeu slubi za unutranju bezbjednost i drugih dravnih organa i da je donijela odreene zakljuke u vezi potrebe da se osigura tijesna kontrola bezbjedonosnih slubi od strane izvrne, parlamentarne isudskevlasti(CDL-INF(1998)006).Komisijajetakoenapomenuladajenakon9/11,potreba da se povea uinkovitost slubi za unutranju bezbjednost postala oigledna, dok se paralelno jaanje demokratskog nadzora nad obavjetajnim slubama mora smatrati nunim i prioritetnim. U skladu sa tim, Komisija je preporuila izradu komparativne studije zakonodavstava i prakse u vezi demokratskog nadzora sektora dravne bezbjednosti u dravama lanicama Savjeta Evrope. 40. Dana 21. Juna 2006, Komitat ministara je pozvao Venecijansku komisiju da izradi navedenu komparativnu studiju, sa posebnim naglaskom na ulogu parlamenata i njihovih specijalizovanih komiteta, kao i ulogu domaih sudova u nadzoru slubi za unutranju bezbjednost. 41. Naknadno je formirana radna grupa u okviru Venecijanske komisije, koju su sainjavali: Mess-ers Iain Cameron, Olivier Dutheillet de Lamothe, Ian Leigh, Jan Helgesen, Franz Matscher i Valery Zorkin. Radna grupa se sastala u Veneciji 12. oktobra 2006. godine i u Parizu 1. decembra 2006. i 26. marta 2007. godine. 42. Ovaj izvjetaj, koji je pripremljen na osnovu doprinosa lanova radne grupe, je razmatran to-kom sastanka Podkomiteta za demokratske institucije 31. maja 2007. i nakon toga ga je usvojila Venecijanska komisija na svojoj 71. plenarnoj sjednici (Venecija, 1-2. jun 2007.). II.Prethodni rad Savjeta Evrope u ovoj oblastia.Studija Venecijanske komisije143. Godine 1998, Venecijanska komisija je traila od Odbora za ljudska prava Parlamentarne skuptine da ispita pitanje ustavnih odnosa izmeu slubi za unutranju bezbjednost i drugih organa drave. 44. Komisija je donijela sljedee glavne zakljuke:

Vidi Venecijanska komisija, Slube za unutranju bezbjednost u Evropi, izvjetaj usvojen na 34. plenarnom sastanku (Venecija, 7. mart 1998.), CDL-INF(1998)006. 13-slube za unutranju bezbjednost po sopstvenoj prirodi ponekad moraju da djeluju izvan prihvaenih standarda redovnih policijskih snaga;-bez obzira na njihov poloaj u odnosu na izvrnu vlast, one moraju biti odgovorne za svoje postupke i to kroz odredbe zakona koje reguliu njihovo postojanje;-uloga,funkcije,ovlaenjaidunostislubizaunutranjubezbjednostmorajubiti jasno defnisane i ograniene u zakonima kojim su uspostavljene ili u Ustavu; -pravila koja se tiu slubi za unutranju bezbjednost treba da budu propisana u za-konima ili ak u Ustavu; u svakom sluaju, zakonska osnova u vezi njihovih zadataka treba da bude jasna i precizna i u saglasnosti sa ustavom i meunarodnim obavezama, a posebno onim koja se tiu zatite ljudskih prava;-norme koje se primjenjuju na slube za unutranju bezbjednost treba da budu tajne u onoj mjeri u kojoj je to apsolutno neophodno;-mora se vriti adekvatan nadzor nad budetom opredijeljenim za slube za unutranju bezbjednost, i makar jedan lan Vlade bi trebao biti odgovoran za nadzor nad budetom;-slube za unutranju bezbjednost se moraju koristiti samo u nacionalnom interesu;-potrebna je tijesna kontrola slubi za unutranju bezbjednost, bez obzira da li je to izvrna, parlamentarna i/ili sudska kontrola;-administrativne/pravne strukture slubi za unutanju bezbjednost moraju omoguavati adekvatnu sudsku kontrolu njihovih aktivnosti;-kako bi se omoguilo bavljenje najvanijim dravim interesima kada je to potrebno, trebalo bi da postoji odredba koja bi osiguravala povjerljivost, zatvorenost za javnost, zatitu sauvanih podataka i informacija, zatitu svjedoka i tako dalje;-pristup drugih dravnih tijela informacijama koje su u posjedu slubi za unutranju bezbjednost mora biti detaljno ureen;-mogunostdaslubezaunutranjubezbjednostpratelicakojapripadajudrugim dravnim slubama mora biti regulisana zakonom;-u radu slubi bezbjednosti, odstupanja od osnovih prava i sloboda moraju biti svedena na minimum, i mora postojati odgovornost slubi bezbjednosti za nepotrebno krenje ljudskih prava;-slube bezbjednosti moraju koristiti izvanredne mjere proporcionalno nastalnoj opas-nosti i koritenje datih mjera ne smije neopravdano biti vremenski produeno.45. Venecijanska komisija je sagledala pitanje slubi bezbjednosti u kontekstu studija drava, a posebno Moldavije i Bosne i Hercegovine2.2Vidi Venecijanskakomisija,MiljenjeozakonuoinformacijamaibezbjedonosnimslubamaRepublike Moldavije, CDL-AD(2006)011; Miljenje o zakonu o obavjetajno-siguronosnoj agenciji Bosne i Hercegovice ,CDL(2002)006 i 005. 14b.Grupa strunjaka za slube za unutranju bezbjednost (PC-S-SEC) Evropskog komiteta za probleme kriminaliteta (CDPC)46. Tokom2002,EvropskikomitetzaproblemekriminalitetajeosnovaoGrupustrunjaka za slube unutranje bezbjednosti, koja je vrila istraivanje o zakonskim osnovama, struk-turi, modalitetima rada bezbjednosnih slubi i modaliteta kontrola ovih slubi u dravama lanicama Savjeta Evrope3. 47. Tokom 2003, CDPC, zbog znaajnih razlika u dravnim zakonima u ovoj oblasti i suprotstav-ljenih miljenja o korisnosti izrade preporuka o tom pitanju, koje bi se samo mogle dotai nekih temeljnih i optih principa koje se tiu slubi za unutranju bezbjednost, je smatrao da ovo pitanje nije prioritet. c.DodatniizvjetajGeneralnogsekretaraSavjetaEvropepodlanom52Evropske konvencijeoljudskimpravimaopitanjutajnogpritvoraiprevozapritvorenihlica osumnjienih za terorizam, naroito od ili po zahtjevu stranih slubi 48.Dana7.marta2006,GeneralnisekretarSavjetaEvrope,kakobidopuniosvojizvjetaj pod lanom 52 EKLjP-a o pitanju tajnog pritvora i prevoza pritvorenih lica osumnjienih za terorizam, maroito od ili po zahtjevu stranih slubi, je poslao drugi niz pitanja u 36 drava lanica Savjeta Evrope. 49. Traiojeinformacijeipojanjenjaonekimodreenimpitanjima,ukljuujuikontrolne mehanizme(administrativne,sudske,parlamentarneidruge)uveziaktivnostiistranihi unutranih bezbjedonosnih slubi. Sve drave kojima je upuen zahjev su odgovorile na upit Generalnog sekretara4. III. Opseg studije50.Ovastudijanemazaciljdadetaljnoispitaslubebezbjednostiudravamalanicama Savjeta Evrope. To bi iziskivalo opsena istraivanja, kao i due vrijeme i znaajna sredstva. 51. Teko je dobiti korisne informacije od dravnih vlasti o kljunim pitanjima slubi bezbjed-nosti. Ono to se, svakako, moe pribaviti jesu podaci o ustavnim i zakonskim odredbama koje ih ureuju. Po samoj svojoj prirodi, meutim, ovim slubama takoe upravljaju neobjavljena pravila i tajne politike odluke, koje ne bi mogle biti otkrivene javnosti ili Komisiji. Manjkave zakonske odredbe su moda ispravljene u praksi, ili obratno dobre zakonske odredbe se moda ne primjenjuju u praksi onako kako je to zamiljeno. Sam skup ustavnih i zakonskih odredbi nemaju nikakvu dodatnu vrijednost u ovoj fazi. Meutim, u nekim dravama, zvanine komisije ispituju razliite aspekte bezbjednosti i obavjetajnog rada i proizvele su znaajan materijal u zakonu i praksi. Od lanova Komisije je traeno da radnoj grupi dostave podatke o sprove-denim istragama u njihovim dravama lanicama, te je i primljen odreeni broj odgovora. Primjeri izabrani u ovoj studiji uglavnom dolaze iz drava iji su lanovi odgovorili na zahtjev 317 drava je dalo odgovore na upitnik koji je pripremila grupa strunjaka: vidi PC-S-SEC(2002)06rev, Saetak odgovora na upitnik. 4Vidi GS/Inf(2006)013 (dalje u tekstu, Izvjetaj generalnog sekretara) i odgovori koji su dostupni na vebsajtu Savjeta Evrope. 15radnegrupe.Gdjejetobilopotrebno,onisudopunjenisadrugimprimjerimaizzakonai prakse iz drugih akademskih studija. Povremeno, u izvjetaju se pominje i materijal iz drava koje nijesu lanice Savjeta Evrope, kao to su Kanada i Sjedinjene Amerike Drave, drava koje imaju dugogodinje iskustvo demokratske kontrole nad bezbjedonosnim agencijama.52. Komisija je stoga odluila da nastavi sa indentifkacijom oblika i modela odgovornosti5 bezbjedonosnih slubi, kako bi identifkovala prednosti i slabosti svake od njih, kao i moda na-jbolje prakse demokratske kontrole nad bezbjedonosnim slubama u Evropi. Kako bi to uradila, Komisija e nastaviti da radi na osnovu sudske prakse Evropskog suda za ljudska prava (ESLJP) i rada koji je ranije odraen u ovoj oblasti i oslanjati se na ve prikupljene informacije o ustavnim i zakonskim propisima, kao to su one koje je inter alia prikupio Generalni sekretar u proljee 2006. Iako je studija o slubama za unutranju bezbjednost, vano je odmah naglasiti da se studijafokusiranafunkcijuunutranjebezbjednosti,anenamandateodreenihdravnih agencija, za koje je neka drava odluila da ih nazove ili ne nazove slubama za unutranju bezbjednost.6 Kao to e biti objanjeno u tekstu koji slijedi, ovu funkciju mogu, kao to je to sluaj u mnogim dravama, dijeliti nekoliko razliitih agencija.IV. Postoji li potreba za (poboljanom) demokratskom kontrolom?53. Odravanje unutranje i spoljnje bezbjednosti drave je izuzetno vano i esto se tvrdi da je to primarna dunost drave. Bez bezbjednosti, zatita drugih vrijednosti i interesa drave nijemogua.Zaista,samosnanadravamoedaobezbijedizadovoljavajuinivojavnog reda i mira i punu zatitu ljudskih prava.54.Kakobipredvidjela,sprijeilaizatitilaseodprijetnjisvojojnacionalnojbezbjednosti, dravi su potrebne efkasne obavjetajne i bezbjedonosne slube: obavjetajna djelatnost je stoga neizbjena potreba modernih vlada. Malo drava smatra da mogu da funkcioniu bez obavjetajnih slubi (protiv spoljnih prijetnji) a nijedna nije dovoljno imuna na terorizam ili ljubopitivost svojih susjeda kako bi se odrekla bezbjedonosne slube. 55. Slube za unutranju bezbjednost su dizajnirane kako bi omoguile vladama da zatite nacionalnubezbjednost.Djelotvornostestozahtijevafeksibilnostitajnost.Nesumnjivo, mogu nastati mnoge unutranje ili vanjske situacije u kojima izvrni organi drave moraju reagovati brzo i odluno kako bi se zatitili osnovni interesi drave i drutva. Time se moe 5 U vezi znaenja termina odgovornost u ovom izvjetaju, Vidi take 69-80. 6Bezbjednost se moe defnisati kao stanje kada se osjeate sigurnim tj. osloboenim od straha, tete, itd. Ili drugim rijeima, (negativno) stanje u kojem postoji odsustvo prijetnji. Bezbjednost u irem smislu takoe moe imati pozitivan element- situacija u kojoj osoba moe da unaprijedi svoje ciljeve. Vidi uopteno o konceptu bezbjednosti i stvaranju osjeaja bezbjednosti Bigo D. et al Promjena slike evropske slobode i bezbjednosti, IZAZOV, nauni rad 4, 2007, www.libertysecurity;org. Unutranja bezbjednost je tradicionalno suprotstav-ljana spoljnojbezbjednosti,kojaoznaavaprijetnje stranogporijekla.Danas,meutim,i unutranjei spoljnje prijetnje dravi su prirodno povezane na mnogo naina (Vidi take 57-58 ispod). Ovaj izvjetaj se nebavivanimpitanjemdemokratsognadzoraoruanihsnaga,ilistranihobavjetajnihagencijailivojnih obavjetajnih agencija, osim ako one ne obavljaju i funkcije unutranje bezbjednosti. Kako bi se istraila iroka granica izmeu ovih slubi i njihovih funkcija u unutranoj bezbjednosti, a posebno u oblasti borbe protiv terorizma, potrebno je dalje istraivanje. U ovoj studiji se termini slube za unutranju bezbjednost i agencije za unutranju bezbjednost koriste kao sinonimi.16opravdati odstupanje od ustaljenih standarda odgovornosti koji su uobiajeni za druge vrste javne slube. Meutim, sama tajnost koja je neophodna u ovoj oblasti znai da ove slube ne mogu biti predmet neformalog nadzora medija ili drugih javnih uvara u istoj mjeri kao i veina oblasti javne uprave. U tom smislu, poboljana demokratska kontrola sektora bezb-jednosti ima dvojnu svrhu osiguravanja efkasnosti i legitimnosti7.56. Zatita unutranje bezbjednosti mora ukljuivati zatitu osnovnih vrijednosti drave, to za liberalnu demokratsku dravu znai, inter alia, zatitu demokratije i ljudskih prava. Meutim, upraksi,vrijednostislobodeibezbjednostiseestomoguposmatratikaosuprotstavljene vrijednosti. iroko je poznato da bezbjedonosne i obavjetajne agencije mogu biti i prijetnja i uvar demokratije. Subjektivitet i feksibilnost pojma nacionalna bezbjednost u kombinaciji sa vanom ulogom koju ona ima u dravi znai da ona prua vladi veliki potencijal za zlou-potrebu vlasti. tavie, kao to je objanjeno ispod, slube za unutranju bezbjednost esto imaju u sebi samima mogunost za zloupotrebu dravnih ovlaenja8.57.Globalizacijaikompleksnostmodernihdrutavapoveavanjihovuranjivostprema dravnom i naddravnom terorizmu. Industrijskim i tehnolokim ekonomijama je potreban relativno visok nivo mira i stabilnosti i mala grupa odlunih ljudi moe da napravi ogromnu tetusistemimakomunikacijeitransportaienergetskojmrei.Mogunostdaseteroristi domognu oruja za masovno unitenje se poveava sa razvojem tehnologije- to je proces koji se samo moe odloiti, ne zaustaviti, sklapanjem velikog broja meunarodnih sporazuma o ograniavanju proizvodnje i prodaje nuklearnog ili hemijskog oruja. 58. Imajui na umu obim opasnosti, bezbjedonosna sluba ima dobre razloge za prikupljanje to veeg broja informacija o pravim opasnostima koje prijete dravi. Obavjetajni rad je jedno od glavnih oruja koje drava posjeduje u borbi protiv terorizma i irenja oruja za masovno unitenje. To ukljuuje prikupljanje informacija o pojedincima, ime se automatski postavlja pitanje potovanja prava graana. Osjetljivost demokratskih drutava u kombinaciji sa irokim dijapazonom prijetnji koje su usmjerene protiv njih dovodi do toga da su obavjetajne infor-macije potrebne u vezi svih onih stvari koje mogu postati ili predstavljaju prijetnju. Ako se ne postave spoljanja ogranienja, i kontinuirano se ne nameu, prirodna tendencija ovih agen-cija je da prikupljaju previe informacija. Unutranja ogranienja nee biti dovoljna zato to, dok zaposleni u bezbjedonosnim agencijama treba da postave ogranienja u vezi podataka kojetrebaprikupiti,njihovosnovniposaonijedanameusebiogranienjairazmiljajuo tome kakvu tetu moe pretjerano prikupljanje informacija nanijeti glavnim vrijednostima demokratskih drutava, a naroito uivanju prava na slobodu izraavanja, udruivanja, pravu na privatnost i lini integritet. Fiziki i administrativni kapaciteti su moda ranije ograniavali uplitanje bezbjedonosnih slubi u ljudska prava graana. Meutim, veliki tehnoloki napredak, naroito u oblasti prikupljanja, procesuiranja i analize podataka i u mjerama tajnog nadzora, je dramatino poveao kapacitet bezbjedonosnih slubi u tom pogledu. tavie, to oigledno nije samo pitanje prikupljanja obavjetajnih informacija. Obavjetajni podaci se prikupljaju kako bi se koristili na razliite naine, npr. tokom bezbjedonosnih provjera ili donoenja odluka o dodjeli dravljanstva ili deportaciji ilegalnih imigranata. 59.Bezbjedonosneagencijemorajuimatinaraspolaganjuznaajnatehnolokasredstvai posebna ovlaenja. Vlade bi lako mogle pasti u iskuenje da ih koriste kako bi postigle neke 7Cf. Mller-Wille, B., Unaprjeenje demokratske odgovornosti EU obavjetajnih slubi, 21 obavjetajne slube i dravna, 100-128 (2006.) str. 108.8 Vidi Venecijanska komisija, CDL-INF(98)6, str. 4.17nelegitimne ciljeve: iz tog razloga, kako bi ih sprijeili da postanu opresivni instrument u par-tijskoj politici, bezbjedonosne agencije na neki nain moraju biti izolovane od stalne politike /vladine kontrole (vidi taku 82 ispod). Ovaj rizik je naroito prisutan tokom krize; kada postoji pritisak da se odmah doe do rezultata. U dravama u kojima su dravne institucije relativno slabe, interesi i aktivnosti dravnih bezbjedonosnih agencija i privatnih bezbjedonosnih orga-nizacija se mogu preklapati. Razvoji u tehnologiji i relativno laka dostupnost ovih tehnologija u privatnom sektoru su dovele do toga da se ak i u rukama privatnih bezbjedonosnih or-ganizacija moe nai mona oprema za tajni nadzor.9 U dravama u kojima je organizovani kriminal duboko uao u administraciju, zaposleni iz bezbjedonosnih agencija oito mogu biti korumpirani i iroka ovlaenja i mogunosti agencije se mogu koristiti u kriminalne svrhe. Dravnebezbjedonosneagencijestogamorajubitijasnoodvojeneodprivatnihinteresai zatiene od organizovanog kriminala. 60.Uistovrijeme,taizolacijakojajepotrebnabezbjedonosnimslubamanosisasobom odreene opasnosti. Iako ovo ne treba preuveliavati, iskustvo je pokazalo da bezbjedonosne agencije mogu da razviju mentalitet drave u dravi. Moe se javiti stav da se bilo koji politiki pokretkojinepripadamejnstrimuoznaikaoprijetnjadravi.Uekstremnimsluajevima, agencija moe da manipulie politikim procesom tako to e se infltrirati u politike partije, vriti pritisak na grupe i sindikate, sprovoditi psiholoke operacije i iriti dezinformacije10. Ova opasnost je vie prisutna u nekim dravama nego u drugim. Meutim, problem za za-poslene u svakoj bezbjedonosnoj agenciji jeste taj da mogu da razviju bezbjedonosni nain razmiljanja. Pojaan demokratski nadzor ne slui samo da se sprijei zloupotreba ljudskih prava, ve takoe da se intelektualne pretpostavke i radne prakse zaposlenih u bezbjedon-osnim slubama izloe legitimnoj kritici11.61. Vladina kontrola slubi za unutranju bezbjednost je stoga neophodna kako bi se izbjegao mentalitet drave u dravi. Ali ta kontrola ne smije biti previe stroga- ili e slube biti zlou-potrebljavane kako bi se postigli nelegitimni ciljevi. 62. Potreba za demokratskim nadzorom slubi bezbjednosti je i ranije prepoznata i inspirisala je reforme, prvo tokom 1980-tih u nekoliko zapadnoevropskih drava, i kasnije u doba Hlad-nog rata i u istonoj Evropi, posebno u bivim dravama lanicama Varavskog pakta i SSSR-u. 63.Uveiniistonoevropskihdravadjeliminereformeslubizaunutranjubezbjednost supokrenuteuizuzetnotekomkontekstuposlije1989.itranzicijeizkomunistikevlasti. Novi politiki reimi i institucije, zajedno sa demokratskim vrijednostima i normama koje su ih podupirale, su bili osjetljivi. Resursi i struna znanja su bili rijetki. Strana kontrola je i dalje bila jako prisutna. Postojee institucije i zaposlene su mnogi smatrali za neprijatelje i krimi-nalce od koji se trailo da poloe raune12. Nakon procesa lustracije, zaposleno je nestruno osoblje, pa i na najviim nivoima, i glavni fokus je bio lojalnost post-komunistikim vlastima (ili makar izraeno neprijateljstvo prema prethodnom reimu). Ovo je u mnogim sluajevima 9 Vidi taku 202 ispod.10ak i postojanje dosijea koji su prikupljeni u prolosti moe uzrokovati problem ljudima danas. U mnogim istonoevropskim zemljama, bive komunistike bezbjedonosne slube su sakupljale informacije o disiden-tima koristei razgranatu mreu dounika. U sluajevima gdje je sadraj nekog dosijea procurio, ili gdje je je neka osoba, ispravno ili lano, oznaena kao dounik, to moe unititi karijeru te osobe. 11Lustgarten, L. Odgovornost slubi bezbjednosti u zapadim demokratijama u Tllborg, D. (ed), Dravna bez-bjednost i vladavina prava, (Gothenburg University, 1997.) na str. 88.12Vidi Watts, L., Reforma obavjetanih slubi u novim evropskim demokratijama, sukobljene paradigme, razliiti konteksti, 48 Studije o obavjetajnom radu, 2004. 18dovelo do gubitka institucionalne memorije, interno podijeljenih agencija i duboke i esto nekonstruktivne politizacije novih zaposlenih. Kako bi se brzo napravila zakonska osnova za ove slube, kopirane su zakonske odredbe, esto nekritiki, nesistematski, pa ak i na kon-tradiktoran nain od razvijenih demokratija ili su improvizovana neka rjeenja. Ovi problemi supogoranizbognedostatkademokratskekulture13.Bivizaposlenisupovremenotraili posao u privatnom sektoru gdje su se mogla iskoristiti njihova tehnika i druga znanja, zbog ega je u nekim dravama dolo do rasta paralelnog bezbjedonosnog sektora, koji nije od-govoran dravi, ali je povezan putem kontinuiranih linih kontakata sa policijom i zaposlenim iz agencija za dravnu bezbjednost. Uklanjanje antikomunistikog otpora iz mandata slubi za unutranju bezbjednost je u nekim dravama dovelo do toga da su slube pokuavale da se proire na podruje kontrole kriminala koje je prethodno kontrolisala policija, zbog ega je dolo do borbe za teritoriju i dupliciranja napora.64. Teroristiki napadi od 11. septembra su doveli do novih promjena i donijeli nove izazove. Nove prijetnje od terorizma i aktivnosti iz kojih se terorizam moe fnansirati (trgovina drogom, pranje novca i organizovani kriminal) zahtjevaju znaajno poboljanu meuagencijsku komu-nikaciju, saradnju i razmjenu operativnih informacija na dravnom i meunarodnom nivou. Ovo je inspirisalo novi talas reformi slubi bezbjednosti, koji se nije fokusirao na kontrolu per se, ve prije na djelotvornost i funkcionalnu koordinaciju. Pa ipak, proirena meuagencijska saradnja predstavlja probleme ne samo u smislu uinkovitosti, ve takoe i u pogledu kontrole slubi bezbjednosti14. U jednom broju drava, dolo je do velikog poveanja broja zaposlenih uslubamabezbjednosti.Ovo,takoe,utienainstitucionalnumemorijuagencije,njenu svijest o prolim zloupotrebama moi i potrebu za unutranjom kontrolom. 65. Nova, vea, ovlaenja u prikupljanju obavjetajnih informacija su data slubama bezbjed-nosti u mnogim dravama15. Trebalo bi takoe zapamtiti da u mnogim dravama, obrazloenje za dodjeljivanje posebnih ovlaenja slubama bezbjednosti, koja nijesu dostupne obinoj policiji, je ograniena veliina i mandat agencije (koji se fokusira na kontra-pijunau) i injenica daobavjetajneinformacijekojeoveslubesakupljajunijesuprvenstvenonamijenjene krivinom gonjenju i osudama, ve slue za sprjeavanje bezbjedonosnih prijetnji. U nekim dravama, prepreke za prenos informacija izmeu policije i slubi bezbjednosti je namjerno napravljen kako bi se naglasilo da su strani elementi (glavna) meta ovih poslednjih i da ove snage ne predstavljaju opasnost za obine graane. 66. Meutim, rast teroristikih mrea koje su organizovane van dravnih okvira, na nehijer-arhijski nain, zahtijeva prekogranini i umreeni odgovor drava. To ukljuuje proaktivnu i operativnu saradnju izmeu slube bezbjednosti i policije, carina, obalske strae, poreske uprave i drugih dravnih tijela. Iz perspektive efkasnosti, prepreke saradnji u obavjetajnoj sferi se teko mogu opravdati i trebalo bi ih ukloniti. Ali tamo gdje aparat dravne bezbjednosti radi, kao to bi i trebao, kao koordinisano tijelo, tu institucionalna zatita koja se ogleda u davanju velikih ovlaenja samo jednom, malom, dijelu koji je jako dobro nadziran i kontrolisan, vie nee biti potrebna. tavie, postojei kontrolni mehanizmi ne samo da imaju tendenciju da budu institucionalni, fokusirajui se na samo jednoj agenciji, ve su i ogranieni na dravni nivo,jersvakadravaprovjeravasamosvojesopstveneagencije,inijednaneprovjerava meunarodnumreusaradnjeucjelini.Prekograninaprirodaprijetnjidravamaustvari 13 Vidi Zorkin, V., Demokratski nadzor nad specijalnim slubama u istonoj Evropi, CDL(2007)051.14 Vidi Watts, L., op. cit.15Vidi, npr. sie postignua u ovoj oblasti za drave EU iz Izvjetaja o osnovnim pravima, Balans izmeu slobode i bezbjednosti u EU, EU mree nezavisnih eksperata, (mart 2003.).19poveava rizik stvaranja mentaliteta drave u dravi jer: da bi dola do informacija koje su u rukama stranih agencija, dravna agencija e morati da sarauje sa stranim agencijama i razmjenjuje informacije. Administrativna potreba za dobrim odnosima sa snanim stranim prijateljskimagencijamanosisasobombrojnerizikeiopasnosti,naroitodaagencijane ispotuje volju svoje sadanje vlasti ili da agencija ugrozi interese graana ili stanovnika te drave, time to informacije o tim graanima dijeli sa stranim agencijama.67.Skoranjiproblemiuvezivanrednih(vansudskih)izruenjasujasanprimjerkako meunarodna saradnja u obavjetajnoj sferi moe uticati na zatitu ljudskih prava16.68.Stroijademokratskakontrola,irazliitavrstakontrole,sepojavljujekaonunaude-mokratskom drutvu u eri nakon 11. septembra. Izmijenjena ovlaenja i funkcije domaih slubi bezbjednosti i meunarodna saradnja u borbi protiv terorizma zahtjevaju poboljanu kontrolu nad nainom na koji se ova ovlaenja koriste i nad njihovom prihvatljivosti u de-mokratskom drutvu. V.OdgovornostA.Pojam i oblici odgovornosti69.Ovastudijasebavipoboljanjemdemokratskekontrolenadslubamabezbjednosti. Meutim, vano je gledati na to kao na jedan elemenat ireg, krovnog koncepta odgovornosti. Radna defnicija odgovornosti je biti spremni da date obrazloenje ili objanjenje preduzetih radnji i, gdje je to prikladno, da snosite posljedice, preuzmete krivicu ili preduzmete mjere kako bi ispravili situaciju ukoliko se ini da su napravljene greke 17. 70.tosetieslubibezbjednosti,moesereidapostojerazliitevrste odgovornosti izvrnim, sudskim, parlamentarnim i nezavisnim tijelima. Moe se takoe vidjeti da i civilno drutvo (NVO, tink tenk grupe, itd.) i mediji imaju odreenu nadzornu ulogu i da postoji neki oblik odgovornosti i njima. U osjetljivom podruju navodnih zloupotreba vlade ili lica koja rade u sektoru bezbjednosti, stavovi koje mediji i graani imaju prema istraivakom novinarstvu, i stepen opstrukcije koju vre vlada i administracija mogu biti jednako vani kao i bilo kakva formalna zatita koja postoji. Agresivni istraivaki medij i vlada koja se suzdrala i nije prijetila krivinim gonjenjem prema vaeim zakonima o tajnosti, ili ga blokirala na neki nain pred-stavlja takoe oblik odgovornosti, iako nije zamjena za dravne mehanizme odgovornosti. 71. Pored toga, postoji i stepen meunarodne odgovornosti meunarodnim i nadnacional-nim kontrolnim mehanizmima, kao to su (za drave lanice Savjeta Evrope) Evropski sud za ljudska prava (ESLjP). 72.Odgovornostmoepostojatiexante(odobrenjeilikontrola),tokomrada(kontrolaili 16 Vidi ispod, Odjeljak V.C.f.17Vidi Oliver, D., Vlada u Velikoj Britaniji: potraga za odgovornou, efektivnou i graanstvom, Open University Press, 1991. str. 22. Vidi takoe diskusiju o konceptima nadzora, odgovornosti i kontrole u bezbjedonosnom sektoruuArarKomisiji,novimehanizamzaativnostidravnebezbjednostiRCMP-a,2006,str.456-463i generalno,uBehn,R.,Ponovnipoglednademokratskuodgovornost, Vaington,BrookingsInstitut,2001, posebno 1 poglavlje.20nadgledanje aktivnosti) ili ex post (provjera aktivnosti). Moe se ticati operacija uopteno ili neke posebne aktivnosti. 73.Mogusekoristitirazliititerminizarazliiteoblikeodgovornosti,ikoriteniterminise razlikuju od drave do drave. Razliiti termini se mogu koristiti za istu svar, a nekada se isti terminikoristezarazliitestvari.Zaizvrnuvlastsemoereidaimamo kontrolenad slubom bezbjednosti, to znai mo da uopteno usmjerava rad agencije, ili ak i specifne aktivnosti.Sudskavlastmoe dopustitiupotrebuposebnihovlaenjaagencije,toznai da se dozvola mora traiti prije nego to se neko ovlaenje, kao to je elektronski nadzor, moe koristiti protiv nekog pojedinca. Parlament ili nezavisno struno tijelo moe imati mo provjere ili nadzora nad radom agencije uopteno ili nekih specifnih aktivnosti. To moe bitijednostavnomodavanjapreporuke,ilimoeukljuivatinekuvrstunadlenostidase provjeri potovanje datih preporuka. Sudska vlast, ili nezavisno struno tijelo mogu imati mo postupanja po albi na rad agencije. 74.Uzavisnostiodnizafaktora,posebnoustavnestruktureiistorijedrave,njenepravne ipolitikekulture,mogupostojatipreklapanja(ipraznine)uvrstamaodgovornostiprema razliitim granama vlasti. Na primjer, tijelo odgovorno parlamentu moe imati mo davanja dozvolezaupotrebuposebnihovlaenja,ili(vrloesto)kontrolebudeta.Sudskotijelo moe imati mo provjere to bi znailo da je samo obavijeteno o specifnim poslovima (koji vjerovatno ukljuuju posebna ovlaenja) nakon to su oni pokrenuti.75. Takoe postoje i hibridne vrste odgovornosti. Na primjer, nezavisno struno tijelo moe imati mo davanja odobrenja, ili parlamentarno tijelo moe imati ovatenje postupanja po albi. 76. Odgovornost moe imati razliite oblike. Moe gledati unazad, kako bi se utvrdila odgov-ornost. Moe gledati unaprijed, kako bi ohrabrila uenje. Glavna svrha odgovornosti je da se izbjegne zloupotreba ovlaenja. U demokratiji, javna mo dolazi od graana i izvrna vlast mora, direktno ili indirektno, biti odgovorna predstavnicima graana. Agencije i slubenici kojiradenaizuzetnovanomzadatkuouvanjaunutranjebezvjednostiudemokratskoj dravi moraju biti odgovorni ne samo sebi samima.77. Osjetljive strukture za nadzor pokuavaju da izoluju obavjetajne i bezbjedonosne agencije od politike zloupotrebe, a pri tom ih ne izolujui od izvrne vlasti. Sve u svemu, rjeenja koje su usvojila demokratske drave se nose sa ovim paradoksom na dva naina. Prvi je, balansirajui prava i obaveze izmeu agencija i njihovih politikih voa, i drugi, stvarajui mehanizme za provjeru izvan izvrne vlasti.78. U pojednostavljenom obliku, mogu se identifkovati etiri razliite vrste dravne odgov-ornosti:a.parlamentarna odgovornost b. sudska odgovornost c.struna odgovornost d. mehanizmi albe.79. Funkcija unutranje bezbjednosti je izvrna funkcija. Dakle, prva dva oblika odgovornosti 21odgovarajutradicionalnojpodjelidravnihvlasti(zakonodavnaisudskavlastdreizvrnu vlastodgovornom).Drugadvasuobliciodgovornosikojisusepojavilikakobidopuniliili zamijenili tradicionalne oblike. U okviru ovih oblika, razliiti modeli odgovornosti su se pojavili u razliitim dravama. Oigledno je ukupan spoj mehanizama, procjena sistema odgovornosti kao cjeline ono to je vano. 80. Prije nego to pogledamo razliite oblike odgovornosti (vidi Odjeljke VIII, IX, X i XI ispod), vie treba rei o njenoj pozadini. Prvo e biti rijei o optim problemima u ostvarivanju od-govornosti, a zatim o ustavnim i organizacionim kontekstima koji imaju uticaja na odgovor-nost. Zatim e se govoriti o meunarodnim aspektima, a posebno o pitanju odgovornosti u sluajevima meunarodne saradnje izmeu bezbjedonosnih i obavjetajnih agencija, kao i uticaju sudske prakse Evropskog suda za ljudska prava u ovoj oblasti. B.Opti problemi u osiguravanju odgovornosti81. U svijetlu vanosti i prirode interesa koji su u igri, prikupljanje obavjetanih informacija u oblasti bezbjednosti je jedna od glavnih oblasti gdje drave pokazuju najmanju spremnost dabudupodkontrolomdravnezakonodavnevlastiisudskomprovjeromiafortioripod meunarodnim nadzorom i kontrolom. 82.Izmnotvarazloga,mogupostojatitenzijeuvezipolitikenacionalnebezbjednosti,ne samo izmeu vladajue partije i opozicionih politikih partija u dravi, ve takoe i ustavna tenzija izmeu izvrne i zakonodavne vlasti, tenzija unutar same vlade (posebno u sluaju koalicione vlade) i tenzija izmeu politikih voa i zaposlenih u obavjetajnim i bezbjedon-osnim slubama. Mora postojati veliki stepen tajnosti u izradi politike i operacija nacionalne bezbjednosti.Meutim,tajnosttakoevodipoveanjukontrolevladenadpolitikomna raun zakonodavne vlasti, time je izolojui od kritike. To je pogorano injenicom da danas postojivezaimeu spoljnihi unutranjihprijetnjidravi.Prematome,bezbjedonosnei obavjetajne informacije imaju tendenciju da ine nedjeljivu cjelinu.83. Moe se desiti da ni vlada nema dovoljno znanje o tome ta rade obavjetajne i bezbje-donosne agencije, i da nema adekvatne mehanizme za administrativnu i budetsku kontrolu ovih agencija. Kompleksnost modernog drutva utie na to da izabrana vlada esto ima prob-lema da pravilno rukovodi radom vladinih tijela i agencija, a kamoli radom bezbjednosnih agencija. Strunjaci imaju specijalistika znanja, i vlada umnogome zavisi od ovih strunjaka. Ustandardnimupravnimoblastima,kaotojeobrazovanjeilizatitaivotnesredine,itd postoje razliiti mehanizmi za poveanje vladine kontrole nad birokratijom. Ali tajnost koja je neophodna u oblasti bezbjednosti moe ovo da uini znatno teim. 84. Uobiajeni zakonodavni mehanizmi za kontrolu rada uprave funcioniu tako to osiguravaju odgovornost izvrnih vlasti za aktivnosti uprave. Ali to oigledno nee funcionisati kada sama izvrna vlast nema kontrolu. ak i tamo gdje izvrna vlast ima kontrolu, parlament moda nee imati sopstvene izvore informacija i nee biti u stanju da provjeri tanost odreenih tvrdnji izvrne vlasti, tako da e rijetko biti u poziciji da ih preispituje. 85. Kada parlament nije u poziciji da poziva na odgovornost izvrnu vlast, tada postaje jo vanijedadravnisudovimogudadjelotvornovreovufunkciju.Ali,izmnotvarazloga, redovni sudovi esto nijesu u stanju da adekvatno izvravaju ovaj zadatak u oblasti dravne 22bezbjednosti18. Za razliku od drugih vladinih ovlaenja za ograniavanje ljudskih prava, ovlaenja vlade u ovoj oblasti su esto potpuno diskrecione. Korisne zakonske defnicije onoga to se podrazumijeva pod pojmom dravna bezbjednost esto ne postoje u nacionalnim pravnim sistemima, ime postaje jako teko sudovima da odlue da su primijenjena ovlaenja prevazila okvir dravne bezbjednosti19. tavie, sudovima moe nedostajati proceduralna nadlenost (npr. prepreke u vezi nadlenosti) ili volja da interveniu. ak iako su oba elementa prisutna, mogu se osjeati prisiljenim da to ne rade. Mogu osjeati da, po ustavu, ova oblast pripada izvrnojvlasti.Ili,akiakotoformalnonijetako,mogusmatratidapolitikielementigra veliku ulogu u donoenju odluka o dravnoj bezbjednosti, to ima veu teinu od sudskog elementa. Ili mogu ak smatrati da nemaju na raspolaganju sve relevantne informacije, ili da im nedostaje obuka i iskustvo kako bi procijenili informacije na pravi nain, ukoliko ih imaju. Ili mogu smatrati da je javna priroda sudskog procesa neprimjerena za pitanja koja bi trebala biti tajna. ak i ako su nadleni i voljni da interveniu, samo u posebnim sluajevima mogu djelovati proprio motu i tako moraju da ekaju da se sam pojavi odgovarajui sluaj.86. Posebno je vano, s obirom na ogranian opseg parlamentarne i sudske kontrole, imati na umu specifnu prirodu bezbjedonosno-obavjetajnog rada. Srce bezbjedonosne agen-cijesunjeniobavjetajnidosijei. vrstipodaci,istoinjenineinformacijesunedovoljni za slubu bezbjednosti, ili isto tako, za bilo koju policijsku slubu. Ona takoe treba da pri-kupljajuispekulativneinformacijekakobiutvrdilikojiljudimoguugroavatiilivjerovatno ugroavaju dravnu bezbjednost. Do ovakve informacije se moe doi na razliite naine. Veliki broj internih bezbjedonosnih informacija dolazi od dounika20. Kao i injenine informacije, agencija treba i mora da sakuplja i line podatke jer joj ove informacije mogu pomoi kako bi napravila profl linosti osumnienog ili analizu njegovih aktivnosti. To znai da sistem za uvanjeinformacijamorabitinapravljentakodaomoguilakopovezivanjeinformacijao istom predmetu bez obzira na to koliko je vremena prolo od kako su posljednje informacije unijeteubazu,npr.kakobiseutvrdiliobrasciponaanja.Zapisimorajuimatiocjenukoja e ukazivati na pouzdanost te informacije, i ocjene e se povremeno procjenjivati. Valja na-pomenuti da ove datoteke nijesu obini lini dosijei, ve mogu postojati datoteke o nekom fenomenu,dogaajuilimjestu(npr.akopostojisumnjadateroristiilistraniagentikoriste neko mjesto za sastanke). Sistem uvanja podataka treba da omogui svim licima koja imaju pristup lak pregled i brzu dostupnost velikom broju podataka. Meutim, ak i u tehnolokom drutvu razumno je pretpostaviti da nijesu svi, pa ak da nije ni veina dokumenata sauvana uelektronskojformi.Standardnisistemobinoimakompjuterizovanicentralniregistar,u kojem se mogu vriti pretrage po mnogo razliitih varijabli, ali koji esto, ukoliko su potrebne detaljnije informacije, upuuje na dokumente koji se uvaju u papirnoj formi. Bezbjedonosno-obavjetajne informacije su esto kompartmentalizovane, to znai da svako lice koje radi u bezbjedonosnoj agenciji ne moe automatski da pristupi svim bazama podataka, kako bi se umanjila teta ukoliko doe do krenja bezbjedonosnih protokola. Samo ona lica koja imaju odgovarajui nivo ovlaenja mogu imati pristup odreenoj istrazi. Ovo se odnosi i na to da viistarjeinskikadarnemaautomatskipristupmaterijalimakojeprikupljajuilikoristenii slubenici (ovo je faktor koji ima znaajan uticaj na unutranje kontrole, vidi taku 131 ispod). 18 [18] Vidi take 206-208 ispod. 19 [19] Vidi taku 124 ispod, u vezi sa stavom ESLjP-a u vezi defnisanja dravne bezbjednosti.20[20] Komisija za provjeru odreenih aktivnosti Kanadske kraljevske konjike policije. Drugi izvjetaj, Sloboda i bezbjednost po zakonu (1981.) (Izvjetaj McDonald komisije), str. 536, Kongres SAD, Komisija za kontrolu aktivnosti vlade. Finalni izvjetaj, dio II: Obavjetajne aktivnosti i prava amerikih graana (1976.) (Crkveni izvjetaj), str. 227-228.2387. U osnovi, meutim, zaposleni iz slubi bezbjednosti donose vrednosne sudove na osnovu dostupnih informacija o tome da li neka osoba predstavlja bezbjedonosni rizik, i ako predstavlja ta tano ona ili on eli da uradi. To je pitanje procjene rizika, i ono neizbjeno ukljuuje veliki stepen subjektivnosti. Oito, potrebno je dosta vremena kako bi neko vanjsko nadzorno tijelo prodrlo u tajanstveni svijet operativnih slubi, kako bi razumjelo ta je pouzdana obavjetajna procjena i zato je to tako. Osim ako i dok ne budu u poziciji da naprave razumno informisanu drugu procjenu nadzorno tijelo ne moe biti prava zatita. C. Ustavni i organizacioni kontekstia.Opte primjedbe88. Odgovornost i kontrola slubi bezbjednosti e zavisiti od ustavne strukture drave. 89. U mnogim dravama, ustav se vrsto temelji na podjeli vlasti, to pak znai da voenje vanjske i odbrambene politike esto iskljuivo ili primarno zavisi od vlade. 90. Postoje razliiti naini za organizovanje obavjetajnih i bezbjedonosnih slubi. Unutranje slubebezbjednostimoemorazlikovatiodspoljnjihbezbjedonosnih(iliobavjetajnih) slubi,akiakoihjeponekadtekorazgraniiti.Vojneagencijesemogurazlikovatiod civinihagencija.Glavnimandatvojnihagencijasemoeograniavatinaprikupljanje obavjetajnihinformacijaovojnimprijatnjamadravi,ibezbjednost/lojalnostoruanih snaga, iako ga je opet teko razgraniiti od mandata civilnih agencija21. U sluajevima gdje se sluba bezbjednosti organizaciono nalazi unutar vojne zapovjedne strukture, ovo moe dovesti do posebnih problema odgovornosti22. Na kraju, treba pomenuti obavjetajne slube zapraenjekomunikacija.Izrasleizobavjetajnihslubikojesusebaviledeifrovanjemi signalizacijomtokomHladnograta,oveagencijesadapratesadrajiobrazacglobalnog telekomunikacionogsaobraaja,ilivre stratekinadzor.Onesutakoeodgovorneza razvoj i odravanje bezbjednosti komunikacije, na primjer razvoj odbrambenih mjera pro-tiv kompjuterskih upada. Obavjetajne slube za praenje komunikacije su postale velike i organizacijski nezavisne od drugih agencija.91. Trebalo bi napomenuti da organizacioni kontekst takoe utvruje stvarnu vlast ili uticaj agencije. Ovo e dijelom zavisiti od prijetnji koje pritiskaju dravu. Koliko su one hitne? Ko-liko drava zavisi od svoje slube bezbjednosti? Koliko je jak politiki i/ili upravni nadzor nad njom? Koliki je budet agencije? Kolika je agencija u poreenju sa policijom i konkurentskim slubama?Ukojojmjerizavisiodpolicijeidrugihvladinihagencijaiprivatnihtijela(npr. kompanija za telekomunikacije) za tehniku i logistiku podrku? 21Na primjer, ako drava alje vojni kontigent u mirovne misije u podrujima koja su jako zahvaena organi-zovanim kriminalom, vojska e moda eljeti da zna neto vie o vezama koje postoje izmeu kriminala u tomstranompodrujuinjihovezemlje,kaoiotomeukojojmjerikontaktsaorganizovanimkriminalom predstavlja opasnost sada ili e predstavljati ubudue sigurnosti njenih vojnika, integritetu vojne zapovjedne structure, itd. 22Parlamentarna skuptina je izrazila miljenje u Preporuci br. 1402 (1999) Kontrola slubi unutranje bezb-jednosti u dravama lanicama Savjeta Evrope, u A(iv) koja kae da Slube unutranje bezbjednosti ne bi trebalo organizovati u okviru vojnih struktura. Niti bi civilne bezbjedonosne slube trebalo organizovati na vojni ili polu-vojni nain.Vidjeti dalje Parlamentarna skuptina, Odbor za pravna pitanja i ljudska prava, Kon-trola slubi unutranje bezbjednosti u dravama lanicama Savjeta Evrope, Dok. 8301, od 21. januara 1999. 24b. Organizacija slubi bezbjednosti 92. Neke drave (na primjer: Bosna i Hercegovina, panija i Turska) imaju jednu agenciju koja se bavi pitanjima bezbjednosti i prikupljanja informacija (i domaih i stranih). Druge drave imaju odvojene agencije za bezbijednost i domae i strane obavjetajne slube, sa razdvo-jenim teritorijalnim nadlenostima ili teritorijalnim nadlenostima koje se preklapaju, kao to je to u Maarskoj, Njemakoj, Poljskoj, Rumuniji i Velikoj Britaniji. Jo je rjei sluaj da drava imadomaubezbjedonosnuagenciju,adanemapriznatuilistvarnustranuobavjetajnu agenciju, kao to je vedska; iako vedska ima komunikacionu obavjetajnu agenciju. Sluba bezbjednosti moe biti organizovana kao pravno lice ili moe biti dio vladinog odjeljenja23.93. Drava moe imati vie od jedne agencije za vrenje unutranje bezbjedonosne funkcije. Na primjer, mogu postojati i vojna i civilna agencija i njihovi mandati se mogu preklapati24. Ili mogu postojati civilna agencija, vojna agencija i paravojna agencija/andarmerija. Prednost postojanjaparalelnihagencijajeutometoonemogunadziratijednadrugu.Nedostaci- koji su obino vei od prednosti- su naravno borbe za teritoriju, preklapanje posla i vee, mnogo vee tekoe u praenju i kontroli agencija. Iako postojanje paralelnih agencija ije se nadlenosti preklapaju nije najsjajnija ideja, podjela zadataka meu agencijama npr. u oblasti nadzora, gdje je jedna agencija zaduena za izdavanje naloga za sprovoenje nadzora a druga za izvravanje datog naloga, moe imati prednosti za obezbjeivanje stroge saglasnosti za procedurama za dozvolu ovih mjera25.94. Treba napomenuti osnovnu razliku izmeu evropskih drava koje dodjeljuju svojim slubama za unutranju bezbjednost policijska ovlaenja, i onih koje to ne rade. Neke evropske drave, kao to su Holandija, Slovenija, Republika eka i Njemaka imaju odvojene slube bezbjed-nosti ija su glavna odgovornost krivina djela povezana sa dravnom bezbjednou. Takvim slubama je esto data strateka odgovornost za borbu protiv terorizma. Ove slube nemaju policijska ovlaenja. Ukoliko ele nekoga da uhapse, da ispitaju osumnjiene itd. moraju to raditi preko policije, i obino preko posebnog odjela u policiji. 95. Druge drave kao to su Danska, Finska, Francuska, Irska, Norveka, vedska i vajcarska imaju policiju zaduenu za krivina djela povezana sa bezbjednou, koja je obino ili pot-puno integrisana u komandnu strukturu obine policije, ili je posebna policijska jedinica26. Neke drave imaju slube bezbjednosti koje su potpuno odvojene od policije, ali koje daju ovlaenja ovim drugima da hapse i ispituju osumnjiene (npr. Ruska Federacija). 96. Pored ustavne tradicije, postoje brojni razlozi za osnivanje posebne civilne slube. Bez ulaenja dublje u ovo, moe se rei da su glavni razlozi sprjeavanje zloupotebe vlasti (podjela vlasti), 23Na primjer panski nacionalni obavjetajni centar (Centro Nacional de Inteligencia, CNI), to je regulisano zakonom 11/2002 od 6. maja, predvia da CNI po zakonu predstavlja pravno lice i odjeljenje Ministarstva odbrane. Francuska unutranja obavjetajna sluba (Direction de la Surveillance du Territoire) je odjeljenje Ministarstva unutranjih poslova. 24Npr. u Austriji postoji posebno odjeljenje (Bundesamt fr Verfassungsschutz) koje je dio ministarstva unutranjih poslova sa kancelarijama u regionalnim policijskim centrima (Landesmter fr Verfassungsschutz) za civilni sektor i dva posebna odjeljenja za vojni operativni rad (Heeresnachrichtenamt and Heeresabwehramt) koji je dio ministarstva odbrane.25Vidi takoe Odjeljak VII ispod.26Npr.uvedskojodjeljenjebezbjednostiRPS/SKjeintegralni,iakoautonomnidiodravnepolicije.Isto vai i za Francusku i njenu Direction de la Surveillance du Territoire, DST. Jedna od najboljih rasprava u vezi potrebe za posebnom civilnom slubom se moe nai u izvjetaju McDonaldove komisije (str. 413-421) iako trebanapomenutidajetonapisanokaodioobrazloenjazauklanjanjebezbjedonosnihnadlenostiod policije (RCMP).25mogunost da civilna sluba razvije dublje analitike i druge vjetine, naroito u politikim pitanjima, kao i vei obim kontrole vlade nad ovom slubom, u poreenju sa kontrolom nad policijom (koja, u zavisnosti od ustavne strukture drave je obino manje prikladna)27.97. Meutim, ne postoji prirodna granica izmeu bezbjedonosnih pitanja i kriminala posebno u sluaju za koji se smatra da danas predstavlja glavnu prijetnju veini evropskih zemalja, a to je terorizam. Potreba za blisko koordinisanim akcijama policije i bezbjedonosnih struktura u sluajevima terorizma i veze koje u odreenim sluajevima postoje izmeu organizovanog kriminala i terorizma su, u stvari, snaan argument za postojanje policije zaduene za pitanja bezbjednosti. Tako, mogu postojati problemi u preklapanju nadlenosti izmeu policije i slubi bezbjednosti u dravama u kojima postoje odvojene slube bezbjednosti, pa ak, mora se rei, i u dravama gdje slube bezbjednosti ine dio policije, izmeu obine policije i policije zaduene za pitanja bezbjednosti. 98. Parlamentarna skuptina Savjeta Evrope je jasno izrazila da preferira postojanje odvojenih civilnih slubi bezbjednosti28. Nesumnjivo, policijska ovlaenja da hapsi, pretresa i vri zapli-jene u kombinaciji sa mogunostima koje sluba bezbjednosti ima na raspolaganju bi dovela do stvaranja izuzetno mone institucije. Meutim, prihvatanje takve institucije iz perspektive odgovornosti i zatite prava graana, zavisi od toga koliko je adekvanta kontrolna struktura koja postoji kako bi sprijeila zloupotrebe i prekoraenje ovlaenja. Snana policija zaduena za pitanja bezbjednosti u kojoj postoji snana unutranja kontrola i kontrola nezavisnih tuioca te kontrola sudija, kada se dozvoljava upotreba posebnih istranih mjera, kontrola sudija, ne moe se smatrati nekompatibilnom sa generalnim principima Savjeta Evrope, ili specifno principima ESLjP29. c.Oblik mandata slubi bezbjednosti99.Zakonskistatusmandataslubizaunutranjubezbjednosttakoezavisiiodustavne strukture drave. 100.Uveinievropskihdravanepostojeustavnapravilakojaposebnoreguliuodnose izmeu slubi za unutranju bezbjednost i ostalih dravnih organa. Meutim, na ove odnose utiu ustavna pravila o organizaciji i funkcionisanju najviih dravnih organa, koja defniu kako i ko utvruje pravila o organizaciji, funkcionisanju i ovlaenjima dravnih organa, kao i osnovna i ljudska prava, ograniavajui moi najviih dravnih organa da prenose ovlaenja drugim vladinim organima, ukljuujui i bezbjedonosne organe. Posebno u odnosu na ovo posljednje, ustavna pravila u velikoj mjeri dopunjavaju i osnauju meunarodni sporazumi i meunarodni organi koji prate primjenu ovih sporazuma30.101. U veini drava, zadaci i opseg posebnih ovlaenja slubi za unutranju bezbjednosti su defnisana u propisima koje usvaja parlament, bilo u organskim zakonima (npr. panija) ili obinim propisima (npr. Norveka). 27Jedna od najboljih diskusija o potrebi odvajanja civilnih agencija moe se pronai u izvjetaju McDonald-ove komisije (413-421 str.), iako bi trebalo napomenuti da je ovaj napisano kao obrazlozenje za izuzimanje bezbjednosnih nadlenosti iz resora policije.28Parlamentarna skuptina, Kontrola slubi za unutranju bezbjednost u dravama lanicama Savjeta Evrope, Preporuka br. 1402 (1999.), taka 6.29 Vidi Venecijanska komisija, CDL-INF(98)6 str. 5.30 Vidi Venecijanska komisija,CDL-INF(98)6, str. 2.26102. U onim dravama u kojima su slube bezbjednosti dio policije, zakoni u vezi policije se takoe odnose i na njih, pored posebnih zakona koji postoje i koji reguliu njihova ovlaenja i dunosti31. 103. Pored zakona, detaljnije norme ili smjernice su obino propisane sekundarnim propisima, koje donose izvrne vlasti (koje, ukoliko su u obliku naredbi vlade e obino biti objavljeni), ili ef date slube bezbjednosti (koje su obino tajne). 104. U sluajevima gdje su pitanja odbrane i spoljne politike prema ustavu primarno odgov-ornost predsjednika, to e uticati na pravni status normi koje reguliu rad agencije (kao i na pitanja odgovornosti). U Francuskoj, na primjer, ne postoje parlamentarni zakoni o slubama za unutranju bezbjednost, cijela organizaciona struktura i ovlaenja ovih slubi su utvreni predsjednikim dekretima. 105. Venecijanska komisija je ranije izrazila stav da ovaj poslednji model nije poeljan iz per-spektive demokratske legitimnosti; i zaista, ukoliko je samo poeljno da pravila o slubama za unutranju bezbjednost budu dio zakona donijetih u parlamentu, onda je apsolutno neo-phodno da su norme koje se tiu slubi za unutranju bezbjednost jasne i precizne u onoj mjeri u kojoj je to mogue kako bi zadaci u kojima zakonito mogu sudjelovati bili precizno defnisani i da bude dozvoljeno da se propisi dre u tajnosti samo do te mjere u kojoj je to apsolutno nuno32. d.Bezbjedonosni prioriteti106. Zadaci propisani mandatom slubi bezbjednosti e se oigledno jako razlikovati, najvie zavisno od prioriteta realnih i moguih prijetnji sa kojima se suoava neka drava.33 Prioriteti slube bezbjednosti se mogu utvrditi na razliite naine.107. Dok se prijetnje, naravno, povremeno mijenjaju, ipak postoji zajedniko evropsko jezgro. Bezpokuajadetaljaneanalize,prikazanisufaktori(kojisepovremenopreklapaju)kojie uticati na uloge i prioritete slubi za bezbjednost : -etnografski faktori (postojanje nasilnih skupina unutar grupa etnikih manjina, koje ele i mogu da predstavljaju opasnost separatizma, imigrantske zajednice prve i druge generacije koje mogu ugroene od strane spoljnih interesa i kojima je potrebna zatita od njih, ili koje mogu biti izvor prijetnji), -vojno/politiki faktori (da li je drava neutralna ili lan vojnog saveza? da li ima stane baze? da li se unutranja ili strana politika percipira kao neprijateljska prema osnovnim vrijednostima grupa u dravi, ime se stvara baza za regrutovanje terorista? Koje vane vojne ili politike informacije treba zatititi od pijunae),-istipolitikifaktorikojiseodnosenaprirodusamedrave(dalijepolitikamo stalno u rukama jedne dominantne grupe, ili esto prelazi iz ruke u ruku? gdje se nalazi drava u spektru liberalizam-autoritarnost?), 31Npr. Danska, Finska, Francuska, Irska, Norveka, vajcarska. U Austriji postoji poseban zakon kojim se regulie policija zaduena za pitanja bezbjednosti (the Sicherheitspolizeigesetz).32 [32] Vidi Venecijanska komisija, CDL-INF(98)6, str.7 i take 125 i 227 ispod.33 [33] Vidi PC-S-SEC(2002)06rev, Saetak odgovora na upitnik.27-ekonomski i tehnoloki faktori (kojima aktivnostima koje generiu zaradu je potrebna najvea zatita/promocija? koje tehnologije ili robe se proizvode, a iji bi izvoz trebalo strogo kontrolisati kako bi se sprijeila proliferacija oruja za masovno unitenje,-istorijski faktori (imerijalistika politika voena u prolosti, diktatura u ivom sjeanju i istorija zloupotrebe vlasti od strane agencija za unutranju bezbjednost), i -geografski faktori (blizina neprijateljskih ili nestabilnih drava, strateki znaaj).108.Sadrajmandatatakoesemoerazlikovatipotometoslubabezbjednostimoe imati ili vie proaktivni mandat, npr. borbiti se protiv bezbjedonosnih prijetnji, ili moe biti ogranien na prikupljanje i analizu informacija.e. Unutranja kontrola109. Unutranja kontrola se sastoji od dva elementa. Prvo, postoji kontrola koju vri sluba bezbjednosti nad samom sobom, time to u samoj agenciji postoje strukture iji je zadatak da vode rauna o tome da su mjere i politike dobile potrebna odobrenja, da se potuju pro-cedure i sl. Drugo, unutranja kontrola oznaava i kontrolu koju vri izvrna vlast, tj. upravni nadzor koji obavljaju dravni slubenici iz hijararhijski vie dravne slube kojoj je sluba ili podreena, ili kojoj podnosi izvjetaje ili kada je sluba ukljuena u istragu krivinih djela iz oblasti bezbjednosti, tuioci. 110. Oigledno moe postojati preklapanje izmeu vladine i upravne kontrole u dravama u kojima je dravna sluba ili njen vrh politizovan. Slina se razmatranja mogu primijeniti i na tuioce. U zavisnosti od ustavne strukture i pravne kulture drave, tuioci imaju razliite stepene nezavisnosti i od slube i od vlade i mogu biti korisni u kontrolisanju slubi bezb-jednosti, onda kada sluba radi na prikupljanju dokaza za tuilatvo. Meutim, u dravama ukojimatuiocinijesu,niformalnoniupraksi,dionezavisnesudskevlastionisuipakdio izvrne vlasti i kao takvi mogu predstavljati samo unutranju kontrolu34.111. Tamo gdje je iz nekog razloga vladina kontrola slaba, to moe uticati na jaanje upravne kontrole.Sdrugestrane,formalnakontrolnastrukturanapapirusvakakomoeprikrivatii visokstepenautonomijeslubeupraksi.Nanekinain,velikistepenupravnekontrolese moeposmatratikaomjerazatiteprotivopasnostidaslubabezbjednostijednogdana postane orue u rukama vlade. f. Vladina kontrola 112. Kako su vladina odjeljenja u isto vrijeme i nalogodavci i korisnici obavjetajnih slubi, na njih se ne moe gledati kao na spoljnju kontrolu slubi bezbjednosti35. Niz faktora utie na oblik i stepen ministarske ili vladine kontrole, tj. kojem ministru(ministrima) sluba odgovara i koliko je stroga vladina kontrola. injenica da se obavjetajna sluba ne moe uredno svrstati ukategoriju unutranje, spoljanje, vojneitd.moeznaitidaslubamoeimatipravo pristupa,iliodgovornostdaizvjetavaiefadrave/efavlade,porediliumjestoministra odbrane ili unutranjih poslova. 34Vidi, inter alia, Preporuku br. (2000) 19 Komiteta ministara Savjeta Evrope o ulozi javnog tuilatva u sistemu krivine pravde. 35VidiLustgarten,L.iLeigh,I.Unutrasahladnoe:Dravnabezbjednostiparlamentarnademokratija,(Oxford UP, 1994), str. 314.28113. Tamo gdje postoje razliite slube iji se poslovi preklapaju u oblasti unutranje bezbjed-nosti, npr. kada postoji civilna agencija bez policijskih ovlaenja, policija sa odgovornou uoblastikrivinihdjelaizoblastibezbjednosti(npr.uveziterorizma)iparavojnasnaga/andarmerija,postojeparalelnelinijeodgovornostiefuvlade,ministrupravdeiministru odbrane. Tako, u kombinaciji sa ve pomenutom integrisanom prirodom siguronosnih i bez-bjednosnih prijetnji dananjice mogu prouzrokovati probleme nedostatka transparentnosti, preklapanja odgovornosti i izbjegavanja odgovornosti36.114.Stepenvladinekontrolezavisiodnizainilacakojisemogurazlikovatiurazliitim dravama i unutar iste drave u razliitim vremenskim periodima. Slubi moe namjerno biti dat, u zakonu ili ak i ustavu, odreen stepen izolacije od dravnog ili ministarskog nadzora. Takoe moe doi do pojave nezavisnosti u praksi, posebno u sluajevima kada je vlada iz nekog razloga slaba u dravi (npr. vlast se u dravi stalno mijenja zbog politike nestabilnosti, ili nakon izbora kada se stvaraju slabe koalicione vlade). U veini, ako ne i u svim dravama, monopol nad specijalistikim znanjima koje posjeduje agencija e omoguiti toj agenciji da u praksi uiva znaajan stepen autonomije od dravne kontrole. Postoje primjeri u prolosti agencija koje su manje ili vie same sebi postavljale bezbjedonosne ciljeve, i pored, u teoriji, jake vladine kontrole37.gPosebni problemi sa odgovornou povezani sa meunarodnom saradnjom izmeu obavjetajnih slubi115. Dogovori o meusobnoj pomoi izmeu policije, carine i sudskih vlasti predstavljaju danas vano sredstvo u borbi protiv transnacionalnog organizovanog kriminala. Slino, kao to je ve pomenuto, poboljana meunarodna saradnja u obavjetajnoj sferi je neophodna, a posebno u borbi protiv terorizma. Meutim, ova poboljana saradnja moe izazvati probleme u vezi odgovornosti bezbjedonosnih slubi. Za sisteme odgovornosti je vano da mogu da prate postupanja ili odluke dravnih obavjetajnih i bezbjedonosnih slubi. esto, zakoni sadre ili izriita ili implicirana ogranienja kojima se onemoguava nadzor ili pregled dogovora sa obavjetajnim slubama drugih drava. 116. Pritvaranje i ispitivanje neprijatelja u Avganistanu i Gvatanamo Beju, vansudska izruenja, navodni tajni logori, muenja i upotreba informacija dobijenih muenjem u treim zemljama su dovele do sve veeg broja istraga i izvjetaja dravnih i meunarodnih tijela38. Gdje strane 36Neke skoranje istrage koje su identifkovale takve probleme u holandskom De AIVD in beweging (The chang-ing AIVD) from the Commissie Bestuurlijke Evaluatie AIVD, novembar 2004. 37Vidi,nprvedskiizvjetajPersonalkontroll,RapporttillregeringenavRegisternmndenbeslutadden,16. decembar 1998, str. 75. U praksi pitanje koje lice ima vodeu poziciju u organizaciji koja se smatra nede-mokratskom- to bi opravdalo registovanje tog lica u bezbjedonosne dosijee- je delegirano policiji zaduenoj za bezbjednost , i rezultat toga je bio da su mnogi lanovi organizacije registrovani. Ovakva reakcija policije zaduene za bezbjednost je na neki nain razumljiva: rezultat je bio manje ili vie neizbjean onoga trenutka kada je vlada identifkovala odreenu organizaciju kao potencijalnu opasnost po dravu. Za sline kritike da je politika u prolosti voena na niskim nivoima vidjeti Zybertowicz, A. Nerijeena igra: uloga obavjetajnih slubi u poljskoj demokratiji, u Bornu, H., Johnston, L. i Leigh, I. (eds) Ko nadgleda pijune, vaington, 2005. 38Vidi, npr. Venecijanska komisija, Miljenje o meunarodnim pravnim obavezama drava lanica Savjeta Evrope u vezi prostorija za tajni zatvor i meudravni prevoz zatvorenika, CDL-AD(2006)009; Bericht der Bundesregierung (Ofene Fassung) gem Anforderung des Parlamentarischen Kontrollgremiums vom 25. Januar 2006 zu den Vorgngen im Zusammenhang mit dem Irakkrieg und der Bekmpfung des Internationalen Terrorismus, at http://www.bundesregierung.de/Anlage965868/Bericht+der+Bundesregierung+-+ofene+Fassung.pdf.; Parlamentarna skuptina Savjeta Evrope, Navodni sluajevi tajnog pritvora i nezakoniti prevoz zarobljenika izmeu drava u koji su ukljuene drave lanice Savjeta Evrope, izvjetaj Odbora za pravna pitanja i ljudska 29agencije rade bez dozvole druge drave, to e se smatrati krenjem dravnog suvereniteta tedrave,iuzavisnostiodzakonatedrave,moedovestidokrivineodgovornosti.Ako ostavimopostraniovajekstremnisluaj,postajejasnodaakisaradnjaizmeuslubiu razliitim dravama moe izazvati ozbiljnu zabrinutost. Dravni sistemi nadzora i odgovor-nostisunapravljeniudrugaijemdobuikakobiprualizatituodrazliitihopasnostiod zloupotrebe (na primjer da se agencije mijeaju u unutranju politiku ili rad civilnog drutva). One se nijesu bavile ovim problemom. 117. Tekodaeizainavidjelokonkretniprimjerizloupotrebaumeunarodnojrazmjeni obavjetajnih informacija, iako je skoranji Maher Arar sluaj iz Kanada izuzetak39. Glavne pre-preke sa kojima se dravna tijela za nadzor i kontrolu suoavaju je kombinacija prebacivanje odgovornostiinedostatakovlaenjadanadgledajutakvedogovore.Kadaslubabezb-jednosti samo primi anonimne obavjetajne informacije od strane agencije sa kojom ima sporazum, ona moe da tvrdi da nije odgovorna za to na koji nain se dolo do informacija. Sluba bezbjednosti moe u teoriji prihvatiti odgovornost u sluaju da je aktivno traila od strane agencije da doe do informacija od osumnjienog sredstvima koja nijesu zakonita u dravi agencije koja prima podatke. Problem je to e ovaj nivo ukljuenosti rijetko, ako ikad, biti obrazloen. Agencija koja prima podatke e gotovo uvijek biti u mogunosti da tvrdi da nije znala da su se koristile bilo kakve nelegalne mjere kako bi se dolo do obavjetajnih po-dataka i da nije bilo razloga da se sumnja da su takve mjere uopte koriene. Moe se prosto prebaciti odgovornost u vezi navoda o nelegalnom ili neetikom ponaanju, jer agencija kojaprimapodatkenijeodgovornazatoponaanje.Stoga,poricanjebilokakvasugestija da je ta agencija nepropisno dobila obavjetajne informacije e biti istinito, ali nepotpuno. 118. tavie, mogu postojati jaki podsticaji da se agencija koja prima informacije ne raspituje na koji je nain ta informacija dobijena. Agencija u zemlji sa ogranienom sposobnou da prikuplja strane obavjetajne informacije moe biti zavisna od prijateljskih stranih agencija koje dijele sa njom te informacije. Ako agencija koja prima informacije postavlja previe pi-tanja, moe i dobiti neugodne odgovore, a to je da je materijal dobijen upotrebom neetikih sredstava.Moglobisetvrditidabiagencijakojaprimainformacijetrebalodainsistirada agencija koja joj daje informacije potvrdi da su potovani standardi ljudskih prava, ali agencija koja daje informacije moe to odbiti. 119. Upotreba policijske sile se odvija prije svega u nacionalnim okvirima. To znai da se bilo kakva dravna ogranienja koja postoje u vezi dobijanja informacija obino primjenjuju na akcije na teritoriji drave ili na akcije koje su direktno sprovodili dravni slubenici. To ostavlja jasnu mogunost za agenciju da koriste obavjetajne informacije koje je prikupila u inostranstvu agencija neke druge drave koristei sredstva koja po zakonu ne bi bila dozvoljena toj agenciji. 120. Dok jedna agencija daje informacije agenciji druge drave, pitanje odgovornosti je opet sporno obzirom da je teko da e dobijena informacija dovesti do odlule koja se direktno moe povezati sa agencijom koja je pruala informacije. Informacije se mogu dijeliti i pod uslovom da se izvor ne oda nijednom drugom tijelu, ukljuujui i sudove ili bilo koja druga tijela za nadzor koja postoje u dravi koja prima informacije. ak i u sluaju da nije tako, povjerljivost izvora informacija moe biti zatiena zakonom drave koja prima informacije ili njenim sudovima prava,od12.juna2006br.10957;RezolucijaEvropskogparlamentaonavodnimsluajevimagdjejeCIA koristila evropske zemlje za prevoz i nezakoniti pritvor zatvorenika (2006/2200(INI)).39Komisija za nadzor aktivnosti kanadskih slubenika u vezi Maher Arar, Izvjetaj o dogaajima povezanim sa Maher Arar, 3 dijela, 2006, http://www.ararcommission.ca/.30kako ne bi dolo do ugroavanja meunarodnih odnosa. Tamo gdje pravni sistemi u obije zemlje tite tajnost meunarodnih odnosa na ovaj nain, rezultat je nedostatak odgovornosti. Pruanje informacija multilateralnim tijelima- kao to su na primjer UN-ov odbor za sankcije, ili za drave Evropske unije tijela pod treim stubom takoe moe imati slinih problema sa odgovornou i kontrolom. 121. Sudska praksa ESLjP-a se jo razvija u oblasti pitanja u kojoj mjeri drava moe ili bi trebalo da snosi odgovornost za djela sa meunarodnom komponentom. Meutim, ve je oigledno da nepostojanje odgovornosti nije prihvatljivo40. VI. Odgovornost i sudska praksa Evropskog suda za ljudska prava122. Evropski sud za ljudska prava je u izvjesnom broju sluajeva analizirao djelove sistema odgovornosti41. 123. injenino stanje u pojedinanim sluajevima namee striktan proceduralni okvir za Sud to ga ograniava na ispitivanje sistema odgovornosti kao indirektnih komponenti zahtjeva daseljudskapravamoguograniitisamo radizatitedravnebezbjednosti, uskladusa pravom, kada je to neophodno u demokratskom drutvu, i da uvijek postoje efkasni pravni ljekovi u domaem zakonodavstvu. Sud, prema tome, ne moe da ispita ukupan sistem od-govornosti koji postoji u nekoj dravi, na nain kao to bi to mogla nacionalna komisija za ispitivanje reforme pravnog okvira. 124. U Konvenciji nijesu date apstraktne defnicije pojmova, to se odnosi i na dravnu bezb-jednost42. Sud prirodno odbija da prihvati da je pitanje dravne bezbjednosti van zakona, iako se takoe naglaava da Konvencija nije neutralna u pogledu neprijatelja demokratije 43. Sud je spreman da na dravnu bezbjednost gleda u irem smislu, tako da, na primjer, njemaki sistem lojalnostizanastavnike 44,igrkavladinazatita nacionalnihkulturnihiistorijskihsimbola spadaju u ovaj koncept45. 125. Usklaenost sa pravom znai da primjena dravne moi, a naroito prinude, mora biti zasnovananazakonima,podzakonskimaktimailisudskojpraksi.Sudsvevienaglaava potrebu da zakoni zadovolje kvalitativne kriterijume, te da naroito paljivo treba propisati 40 Vidi,posebnoESLJP,calanprotivTurskepresudaod14.decembra2000.; BankovicidrugiprotivBelgijei16 drugih zemalja ugovornica odluka od 12.decembra 2001; Assanidze protiv Gruzije presuda od 8. aprila 2004; Issa i drugi protiv Turske presuda od 16. novembra 2004; Ilascu protiv Moldavije i Ruske Federacije odluka od 8. jula 2004. Vidi takoe Odjeljak V ispod.41 VidiCameronI.,NacionalnabezbjednostiEvropskakonvencijaoljudskimpravima,(Iustus,Uppsala/Kluwer, Dordrecht, 2000).42 Evropska komisija za ljudska prava smatra da se dravna bezbjednost ne moe u potpunosti defnisati. Es-bester protiv Velike Britanije, br. 18601/91, 18 EHRR CD 72 (1993) i da zavisi od drava lanica da li je neophodno kriminalizovati odreeno ponaanje za koje se smatra da nanosi tetu dravnoj bezbjednosti. M. protiv Francuske, br. 10078/82, 41 D.R. 103, 117 (1985). 43 Vidjeti ESLJP, Refah Partisi (The Welfare Party) i ostali protiv Turske presudu od 13 februara 2003,gdje je sud rekao da slobode zajamene Konvencijom ne mogu liavati vlasti drave u kojoj udruivanje, kroz svoje aktivnosti, ugroava institucije drave, ili prava onih koje te institucije tite neki kompormis izmeu zahtjeva da se brani demokratsko drutvo i individualna prava (je) neodvojiv od sistema Konvencije (pasus 96). 44 ESLJP, Vogt proti FRG presuda od 26. septembra 1995,pasusi 49-51. 45 ESLjP, Sidiropolous protiv Grke presuda od 10 jula 1998, str. 38.31minimum standarda koji se odnose na predvidljivost i diskrecione ovlasti, putem identifkacije nosilaca,objekataprimjeneovlastitevremenskihidrugihogranienjanjihoveprimjeneu praksi. Problem u ovoj oblasti predstavlja potreba za pronalaenjem balansa izmeu feksibil-nosti (vidi taku 29, gore) i predvidljivosti. Zahtjev za neophodnou predstavlja u osnovi testproporcionalnostizadiranjaupravo,iukljuujeupotrebusistemazakontrolekakobi bila prijeena zloupotreba od strane nosilaca diskrecionih ovlasti. Tamo gdje Sud utvrdi da mjera na koju je uloena alba nije u skladu sa zakonom, nema potrebe da ispituje da li mjera zadovoljava zahtjev neophodnosti u demokratskom drutvu. U veini sluajeva povezanim saodgovornouobavjetajnihslubiilosesamodozahtjeva uskladusazakonom46. Utvreno je da su u nekoliko evropskih drava aspekti vezani za pravni osnov neadekvatni. Ovo je zakonodavcima pruilo priliku da se pozabave principima koji reguliu ovu vanu oblast dravne aktivnosti i da postave ogranienja vezana za rad takvih slubi. Tamo gdje je ova prilika iskoritena na pravi nain, porastao je i legitimitet takvih agencija. 126. Zahtjev za efkasnim pravnim ljekovima u lanu 13 je varijabilan. to je ozbiljnije navodno krenje Konvencije, i to je vanije lino pravo u pitanju, to vie pravnih ljekova treba da bude na raspolaganju. Meutim, u prvom vanijem sluaju koji se odnosio na obavjetajne slube na kojem je Sud radio, Klass protiv Njemake, Sud je naao da je karakter lana 13 subsidi-jaran u odnosu na osnovna ljudska prava koja se tite Konvencijom. Sud je napomenuo da efkasan pravni lijek mora znaiti lijek koji je efkasan onoliko koliko je to mogue imajui u vidu ogranien okvir mogunosti na albu kada se radi o bilo kojem sistemu mjera atjnog nadzora47. Prema tome, lan 13 se ne moe tumaiti tako da poniti efkasnost mjera tajnog nadzora za koje je ve utvreno da su u skladu sa zatitom privatnosti u lanu 8. 127.GlavnilanKonvencijeokokojegsuserazvilediskusijeuvezisasistemimakontrole obavjetajno bezbjedonosnog rada jeste lan 8, i odnosile su se na tajni nadzor i snimanje. Glavni sluaj vezan za mjere tajnog nadzora jeste sluaj Klass (vidi pasus 159), koji je sada dopunjen sa sluajem Weber i Saravia protiv Njemake48. to se tie tajnog snimanja, glavni sluaj jeste Leander protiv vedske 49 koji dopunjuje Segerstedt-Wiberg protiv vedske 50 u dijelu koji se tie pravnih ljekova u odnosu na mjere tajnog nadzora. U oba sluaja takoe postoji odreeni broj odluka Komisije51.128.Nadalje,Evropskisudzaljudskapravajedoniovanepresudekojesetiukorienja bezbjedonosnihmaterijalaiefkasnihpravnihljekovauodnosunadeportacijeizbezbje-donosnihrazloga(lanovi3i8,gdjepostojirizikdaedeportovanaosobabitimuenaili esesanjomnehumanopostupatiilikadadeportacijanaruavaivotporodice) 52,kaoi postojanje mogunosti albe sudu na bezbjedonosne odluke koje se tiu graanskih prava i pravinog suenja53. U ovim sluajevima je Sud traio stvaranje posebnih mehanizama, pri tom 46[46] Vidi, ESLjP, Amann protiv vajcarske presuda od 16. februara 2000; Rotaru protiv Rumunije presuda od 4. maja 2000. 47 Citat. str. 69.48ESLJP, Weber i Saravia protiv Njemake, presuda od 29. juna 2006. Vidi takoe ESLJP, Tsavachidis protiv Grke presuda od 28. oktobra 1997 i Amann i Rotaru sluajevi, op. cit.49 ESLJP, Leander protiv vedske presuda od 26. marta 1987. 50 ESLJP, Segerstedt-Wiberg protiv Sweden presuda od 6. juna 2006.51Vidi Hilton protiv UK, 12015/86, 57 DR 108 (1988.), Nimmo protiv UK, 12327/86, 58 DR 85 (1989), Hewitt i Har-man protiv UK, br. 12175/86, 67 DR 88 (1989) Christie protiv UK, br. 21482/93, 78A DR 119 (1994), Brinks protiv Holandije br. 9940/04, od 5. aprila 2005.52ESLJP, Chahal protiv UK presuda od 15. novembra 1996. i Al-Nashif i ostali protiv Bugarske presuda od 20. juna 2002.53ESLJP, Tinnelly i McElduf protiv UK presuda od 10. jula 1998; Hulki Gnes protiv Turske presuda od 19. juna 2003; 32uspostavljajui ravnoteu izmeu prava na pravino suenje i korienja materijala prikupljenih obavjetajnim radom, to je relevantno za odgovornost obavjetajnih slubi u irem smislu54.129. to se tie pravnih ljekova, ESLJP je naglasio da, ak i kad se radi o dravnoj bezbjednosti, pravni ljekovi koje propisuje lan 13 moraju biti efkasni u praksi, kao i u zakonu55. Sud je napravio razliku izmeu pravnih ljekova koji moraju biti omogueni u kontekstu mjera koje su nepoznate navodnoj rtvi, kao to je tajni nadzor, i mjera kao to je deportacija, koje su joj poznate. Kada se radi o drugom tipu mjere, Sud je u sluaju Al-Nasif v. Bulgaria zakljuio da ak i kada postoji optuba da je zaprijeeno dravnoj bezbjednosti, garancija efkasnog prasvnog lijeka zajtjeva kao minimum da postoji ovlaen nezavisan organ koji e biti informisan o razlozima na kojima je utemeljena odluka o deportaciji, ak i kada ti razlozi nijesu dostupni javnosti. Taj organ mora biti ovlaen da odbaci tvrdnju izvrnog organa da postoji prijetnja dravnoj bezbjednosti u onim sluajevima kada utvrdi da je ona arbitrarna ili nerazumna. Mora postojati neka vrsta postupka sueljavanja stranaka, makar i kroz korienje specijalnog zastupnika koji je proao bezbjedonosnu provjeru. Dalje, mora se razmotriti pitanje da li e nametnuta mjera ugroziti pravo te osobe na potovanje porodinog ivota i, ako da, da li je kako treba ispitan balans izmeu javnog interesa i prava pojedinca56.VII. Unutranja i vladina kontrola kao dio ukupnog