CENTRO UNIVERSITÁRIO UNINOVAFAPI

NAYRON ALVES DA COSTA SILVA

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E SEUS EFEITOS NA SOCIEDADE

TERESINA 2018

NAYRON ALVES DA COSTA SILVA

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E SEUS EFEITOS NA SOCIEDADE

Artigo Científico apresentado ao Centro Universitário UNINOVAFAPI como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Direito, sobre Improbidade administrativa e seus efeitos na sociedade. ORIENTADOR: Prof. Msc. José Antônio Lira Bezerra.

TERESINA 2018

FICHA CATALOGRÁFICA

Catalogação na publicação Antonio Luis Fonseca Silva– CRB/1035

S586i Silva, Nayron Alves da Costa. Improbidade administrativa e seus efeitos na sociedade / Nayron Alves da Costa Silva. – Teresina: Uninovafapi, 2018.

Orientador (a): Prof. Me. José Antônio Lira Bezerra; Centro Universitário UNINOVAFAPI, 2018.

21 p.; il. 23cm.

Monografia (Graduação em Direito) – Centro Universitário UNINOVAFAPI, Teresina, 2018.

1. Administração. 2. Pública. 3. Moralidade. 4. Desonestidade. 5. Responsabilidade. I.Título. II. Bezerra, José Antônio Lira.

CDD 342.07

A todos os meus familiares que, de alguma

forma, contribuíram para a continuidade e

triunfo dessa brilhante jornada.

AGRADECIMENTOS A minha esposa pelo persistente apoio.

A minha família por aturar minha ausência em momentos significativos, em

face de exaustiva dedicação aos estudos.

Para a política o homem é um meio; para

a moral é um fim. A revolução do futuro

será o triunfo da moral sobre a política.

Ernest Renan

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E SEUS EFEITOS NA SOCIEDADE

ADMINISTRATIVE DISHONESTY AND ITS EFFECTS ON SOCIETY

NAYRON ALVES DA COSTA SILVA1

RESUMO O estudo da improbidade administrativa proposto neste artigo teve como finalidade a

explanação da acepção improbidade administrativa e sobre as facetas dos atos de

improbidade cometidos por agentes públicos ocorrendo ou não em detrimento do

patrimônio público ou dos princípios da administração. Dedicou-se também a análise

dos elementos formadores da improbidade, tais como sujeitos ativo, passivo,

ocorrência de um dos atos danosos previstos na lei como ato de improbidade e

perquirição da intenção do agente. Tratou ainda das implicações decorrentes da

prática dos atos de improbidade e da natureza sancionatória ou preventiva destas,

além de estabelecer as referências normativas acerca do tema, especificamente a

Constituição Federal de 1988 e a Lei nº 8.429/92. Apresentou números referentes à

quantidade de ações civis públicas ajuizadas no Estado do Piauí, nos últimos 24 (vinte

e quatro) meses, além de apresentar a jurisprudência recente e atualizada acerca de

relevantes aspectos inerentes à prática de atos de improbidade administrativa em

relação aos quais a atuação do Poder Judiciário foi de fundamental importância para

regular as disposições legais e fixar seu conteúdo. Finalmente, arrematou-se com um

panorama da atual situação de improbidade administrativa no cenário nacional,

indicando-se sua principal causa e possíveis vias de enfrentamento.

PALAVRAS-CHAVE: Administração. Pública. Moralidade. Desonestidade.

Responsabilidade. ABSTRACT

The study of improbite governated certificate design the purpose of the proposal of the

disclosure the implementation in the objective of the relevant of improbidade in the

disclosure of the governance in the performance of dictored in the performance of the

government of administration. It was also dedicated the analysis of the elements that

1Aluno do 9º período do Curso de Bacharel em Direito no Centro Universitário UNINOVAFAPI e-mail: nayronalves.info@gmail.com

9

form the improbity, such as active, passive subjects, occurrence of one of the harmful

acts provided for in the law as an act of improbity and investigation of the agent's

intention. It also dealt with the implications arising from the practice of acts of

impropriety and the sanctioning or preventive nature of these, in addition to

establishing normative references on the subject, specifically the Federal Constitution

of 1988 and Law 8.429/92. It presented numbers referring to the number of public civil

actions filed in the State of Piauí in the last twenty-four (24) months, in addition to

presenting recent and updated jurisprudence on relevant aspects inherent to the

practice of acts of administrative impropriety in relation to which the performance of

the Judiciary was of fundamental importance to regulate the legal dispositions and to

fix its content. Finally, it was concluded with an overview of the current situation of

administrative improbability in the national scenario, indicating its main cause and

possible ways of confrontation.

KEYWORDS: Administration. Public. Morality. Dishonesty. Responsibility. 1 INTRODUÇÃO

O estudo ora apresentado cuida da Improbidade administrativa, onde o

principal objetivo é a sua análise com ênfase na prática do ato de improbidade, nos

personagens envolvidos e nos meios legais de enfrentamento.

Para tanto, será empregado o exame de legislação específica, de doutrina

própria e de casos relacionados a matéria. Igualmente, se lançará mão da estatística

para estabelecer um panorama geral acerca da improbidade administrativa em âmbito

nacional, sobretudo, no Estado do Piauí.

A princípio se apresenta a conceituação do ato de improbidade

administrativa, seguido da explanação dos sujeitos envolvidos na sua prática, das

hipóteses de constituição de atos de improbidade administrativa, tal como da

configuração e implicações, e as referências normativas acerca do tema.

Posteriormente, ilustra-se os números da improbidade administrativa de alguns anos

no Brasil e no Estado do Piauí. Logo após, dedica-se às demonstrações do cenário

jurisprudencial sobre o assunto, para enfim arrematar o trabalho com considerações

críticas.

Procurar-se-á, neste trabalho, elucidar o termo improbidade administrativa

em sua perspectiva teórica e doutrinária, igualmente o seu lado prático, buscando

esclarecer o tema da improbidade administrativa da maneira didática, interpretando

com linguagem acessível, associando casos específicos a previsões legais, sobretudo

10

revelando as consequências para a sociedade de cada conduta infeliz praticada por

agentes públicos.

Logo, tendo em vista que a sociedade é o “cliente” das atividades exercidas

pelo Estado, e que toda e qualquer atuação sua objetiva o interesse público, visando

a harmonia entre os povos e o bem comum de toda a coletividade, este material

servirá de referência para o alinhamento do exercício do agente público em suas

funções, dedicando-se assim com maior desempenho e eficácia exequíveis para com

o serviço público. Tudo com o devido respeito e obediência aos princípios norteadores

da administração pública.

Com base no rígido controle que possuem e na aplicabilidade que devem

ter é que esse estudo vai se estruturar, analisando assim as principais regras de

conduta dos agentes públicos previstas na Lei de improbidade administrativa (LIA) e

na Constituição Federal (CF) bem como as infrações mais comuns às suas diretrizes.

2 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA A princípio, cabe apresentar o conceito de improbidade administrativa. Para

isso, tomando apenas seu primeiro termo – improbidade – e a cognição do seu

vocábulo em sentido oposto – probidade – depreende-se que tal significa:

honestidade; integridade; qualidade ou característica do que é probo; agir de acordo

com os princípios éticos e morais aceitos em uma sociedade; ter integridade de

caráter; característica de indivíduos que se comportam com ética e honra nas suas

decisões. Assim sendo, se essa é a inteligência de probidade, então a improbidade é

o seu antagônico: é desonestidade; falta de probidade; indignidade.

A locução, obtida com o acréscimo da palavra “administrativa”, é

compreendida como um termo relacionado ao Direito, caracterizando a atuação com

desonestidade na administração pública.

O princípio da probidade é fundamental em todos os ramos do Direito, por

isso indispensável nas relações entre os contratantes, na lealdade processual, na

realização de licitações e em todas as decisões da administração pública. A probidade

tem o sentido de honestidade, boa-fé, moralidade por parte dos administradores, onde

o exercício honrado, honesto, probo, da função pública leva à confiança que o cidadão

comum deve ter em seus dirigentes.

Ao discorrer sobre os princípios norteadores fundamentais do

procedimento licitatório, sobre o princípio da probidade administrativa, deduz Carvalho

Filho (2016, p. 339):

11

Exige o princípio que o administrador atue com honestidade para com os licitantes, e sobretudo para com a própria Administração, e, evidentemente, concorra para que sua atividade esteja de fato voltada para o interesse administrativo, que é o de promover a seleção mais acertada possível. Se, ao contrário, a improbidade frustra o objetivo da licitação, o responsável pela distorção deve sofrer a aplicação das sanções civis, penais e administrativas cabíveis.

Sob a ótica de Carvalho Filho (2011, p. 126): Não deve cometer favorecimento nem nepotismo, cabendo-lhe optar sempre pelo que melhor servir à Administração. O administrador probo há de escolher, por exemplo, o particular que melhores condições oferece para contratação; ou o indivíduo que maior mérito tiver para exercer a função pública. Enfim, deverá ser honesto, conceito extraído do cidadão médio.

Assevera-se que a Lei de Improbidade Administrativa não fixa o conceito

de improbidade, porém, preocupa-se com a especificação dos possíveis responsáveis

e dos entes sujeitos aos atos de improbidade, dos atos tidos como de improbidade

administrativa, bem como das cominações aplicáveis por suas práticas.

O conceito de improbidade administrativa é inequivocamente instruído pela

doutrina, onde, de acordo com Maria Sylvia (2017, p. 824): Quando se exige probidade ou moralidade administrativa, isso significa que não basta a legalidade formal, restrita, da atuação administrativa, com observância da lei; é preciso também a observância de princípios éticos, de lealdade, de boa-fé, de regras que assegurem a boa administração e a disciplina interna na Administração Pública.

Da análise das definições não resta dúvida que a ideia de probidade revela

a necessidade de valores, como integridade, honestidade, lealdade, para uma

administração apropriada da coisa pública.

2.1 Agentes dos atos de improbidade administrativa Por agentes de atos de improbidade entenda-se todos os atores capazes

de produzir atos de improbidade administrativa, bem como os que possam ser

acometidos por tais atos. Assim, subdividem-se em sujeitos ativos e passivos.

Para apresentação dos sujeitos ativos e passivos dos atos de improbidade

administrativa se faz suficiente a análise da LIA, assim como para efeito de

enquadramento e sujeição às penalidades nela cominadas.

Desta forma, sobre os sujeitos ativos, referenciados no começo do art. 1º,

encontram-se especificados em seu art. 2º: Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

De outro lado, por sujeitos passivos, consoante art. 1º da lei, deduz-se todo

12

ente suscetível de ser alcançado por atos de improbidade praticados pelos sujeitos

ativos elencados. In verbis: Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.

Vale ressaltar que o legislador expandiu o rol dos sujeitos passivos quando

completou a norma, no parágrafo único do mesmo dispositivo, estabelecendo que

também estão sujeitos às penalidades da LIA os atos de improbidade praticados

contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal

ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o

erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio

ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão

do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. Também cuidou de dar maior

alcance na definição de sujeitos ativos ao determinar que as disposições da norma

são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza

ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer

forma direta ou indireta.

A legislação não fixa o conceito de improbidade, todavia preocupa-se com

a especificação dos protagonistas, ou seja, das pessoas que estão sujeitas à

aplicação das sanções prescritas, bem como àquelas que podem ser alcançadas

pelos atos ímprobos; com a descrição genérica das condutas que se enquadram como

atos de improbidade administrativa.

2.2 Atos de improbidade administrativa As maneiras como a improbidade se apresenta é questão fundamental para

a devida aplicação da norma ao caso concreto e consequente controle de atuação do

agente público no trato com a coisa pública.

A lei de improbidade administrativa definiu as formas de incorrer em

improbidade, ou de faltar com a probidade na atuação administrativa: no artigo 9º, que

cuida dos atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito; no

artigo 10, que trata dos atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao

erário; no artigo 10-A, incluído pela Lei Complementar n.º 157, de 2016, que aborda

os atos de improbidade administrativa decorrentes de concessão ou aplicação

13

indevida de benefício financeiro ou tributário; e no artigo 11, que indica os atos de

improbidade administrativa que atentam contra os princípios da Administração

Pública.

Entre os 12 atos que importam enriquecimento ilícito descritos na

legislação, se encontram: receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou

imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de

comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou

indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das

atribuições do agente público; usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou

valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta

lei, etc.

Entre os 21 atos que causam prejuízo ao erário se enquadram: facilitar ou

concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa

física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial

das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; liberar recursos de parcerias firmadas

pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das

normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular, etc.

Para os atos de improbidade administrativa decorrentes de concessão ou aplicação

indevida de benefício financeiro ou tributário, o legislador apontou apenas que

constitui ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão para conceder,

aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o caput

e o §1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003. Por fim,

quanto à violação de princípios da administração pública, entre os 10 atos que

constituem tal infração, se incluem: praticar ato visando fim proibido em lei ou

regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; transferir recurso

a entidade privada, em razão da prestação de serviços na área de saúde sem a prévia

celebração de contrato, convênio ou instrumento congênere, nos termos do parágrafo

único do art. 24 da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, etc.

No tocante aos atos praticados por agentes públicos que consistem em

atos de improbidade administrativa, Maria Sylvia (2017, p. 838) fez importante

observação, ao enunciar: Embora a lei, nos três dispositivos da redação original, tenha elencado um rol de atos de improbidade, não se trata de enumeração taxativa, mas meramente exemplificativa. Ainda que o ato não se enquadre em uma das hipóteses previstas expressamente nos vários incisos dos três dispositivos, poderá ocorrer improbidade sancionada pela lei, desde que enquadrada no

14

caput dos artigos 9º, 10 ou 11. Nos três dispositivos, aparece a descrição da infração seguida da expressão e notadamente, a indicar a natureza exemplificativa dos incisos que se seguem.

Ora, o raciocínio obtido pela autora da análise dos dispositivos

mencionados é digno de destaque, pois que, consequentemente, se a execução de

determinado ato administrativo, por um agente público, não constituir alguma das

hipóteses previstas nos artigos 9º, 10 e 11, logo, tal conduta não escapa da cominação

de sanção legal prescrita pelo art. 12.

2.3 Configuração e implicações dos atos de improbidade administrativa A lei n.º 8.429/1992 estabeleceu os requisitos para constituição e

consequências dos atos de improbidade administrativa, em regulamentação ao

disposto no art. 37, §4º da Constituição Federal.

Consoante Sylvia (2017), pode constituir ato de improbidade administrativa,

a rigor, qualquer violação aos princípios da legalidade, da razoabilidade, da

moralidade, do interesse público, da eficiência, da motivação, da publicidade, da

impessoalidade e de qualquer outro imposto à Administração Pública.

No entanto, para a formação do ato de improbidade se faz necessário a

presença de sujeito ativo, sujeito passivo e ocorrência de um dos atos danosos

previstos na lei como ato de improbidade. Há que se perquirir ainda, a intenção do

agente, com o intuito de investigar a existência de dolo ou culpa, pois, de outro modo,

não se afeiçoará o ilícito previsto na lei.

O artigo 21 da lei define que a aplicação das sanções nela previstas

independe da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena

de ressarcimento, e da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle

interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

Quanto às medidas estipuladas pela LIA, vale destacar que nem todas

possuem caráter sancionatório, ostentando algumas uma natureza preventiva, posto

que visam acautelar os interesses do erário durante o trâmite do procedimento judicial

com o intuito de garantia do possível ressarcimento do dano.

Deste modo, observa-se a viabilidade do ressarcimento apenas na prática

de atos de improbidade que resultem em prejuízos ao erário ou patrimônio público,

sob pena de enriquecimento ilícito do Estado. É o que se conclui da leitura do art. 5°

da lei: “Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou

culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano”. O

Judiciário Brasileiro tem entendido que nos casos de atos que atentam contra os

15

Princípios da Administração Pública e que importam enriquecimento ilícito somente

haverá punição se comprovado o dolo, e nos casos de atos que causam prejuízo ao

erário basta a culpa.

Desta forma, a prática de atos de improbidade administrativa implicarão na

aplicação de medidas e sanções como: a perda dos bens ou valores acrescidos

ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da

função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil e proibição

de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou

creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da

qual seja sócio majoritário.

É firme a jurisprudência do STJ segundo a qual o juízo pode decretar,

fundamentadamente, a indisponibilidade ou bloqueio de bens do indiciado ou

demandado, quando presentes fortes indícios de responsabilidade pela prática de ato

ímprobo que cause lesão ao patrimônio público ou importe enriquecimento ilícito,

prescindindo da comprovação de dilapidação de patrimônio, ou sua iminência,

devendo tal medida incidir inclusive sobre ativos financeiros. É o que se extrai das

decisões abaixo colacionadas: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. APLICAÇÃO DO PROCEDIMENTO PREVISTO NO ART. 543-C DO CPC. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DOS BENS DO PROMOVIDO. DECRETAÇÃO. REQUISITOS. EXEGESE DO ART. 7º DA LEI N. 8.429/1992, QUANTO AO PERICULUM IN MORA PRESUMIDO. MATÉRIA PACIFICADA PELA COLENDA PRIMEIRA SEÇÃO. 1. Tratam os autos de ação civil pública promovida pelo Ministério Público Federal contra o ora recorrido, em virtude de imputação de atos de improbidade administrativa (Lei n. 8.429/1992). 2. Em questão está a exegese do art. 7º da Lei n. 8.429/1992 e a possibilidade de o juízo decretar, cautelarmente, a indisponibilidade de bens do demandado quando presentes fortes indícios de responsabilidade pela prática de ato ímprobo que cause dano ao Erário. 3. A respeito do tema, a Colenda Primeira Seção deste Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Recurso Especial 1.319.515/ES, de relatoria do em. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Relator para acórdão Ministro Mauro Campbell Marques (DJe 21/9/2012), reafirmou o entendimento consagrado em diversos precedentes [...] de que, "(...) no comando do art. 7º da Lei 8.429/1992, verifica-se que a indisponibilidade dos bens é cabível quando o julgador entender presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao Erário, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, atendendo determinação contida no art. 37, § 4º, da Constituição, segundo a qual 'os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível'. O periculum in mora, em verdade, milita em favor da sociedade, representada pelo requerente da medida de bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior já apontou pelo entendimento segundo o qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação de conduta ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao

16

comando normativo do art. 7º da Lei n. 8.429/92. [...] 7. Acórdão sujeito ao regime do art. 543-C do CPC e do art. 8º da Resolução n. 8/2008/STJ. (REsp 1366721/BA, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministro OG FERNANDES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26/02/2014, DJe 19/09/2014) PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. IMPROBIDADE. INDISPONIBILIDADE DE BENS. CAUTELAR. REQUISITOS. DECRETAÇÃO. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. [...] II - É firme a jurisprudência do STJ segundo a qual o juízo pode decretar, fundamentadamente, a indisponibilidade ou bloqueio de bens do indiciado ou demandado, quando presentes fortes indícios de responsabilidade pela prática de ato ímprobo que cause lesão ao patrimônio público ou importe enriquecimento ilícito, prescindindo da comprovação de dilapidação de patrimônio, ou sua iminência, devendo tal medida incidir inclusive sobre ativos financeiros. V - Agravo Interno improvido. (AgInt no REsp 1729571/MG, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/10/2018, DJe 30/10/2018)

Os prazos de tais implicações possuem limites que conforme as espécies

do ato praticado variam de 3 (três) a 10 (dez) anos. Por outro lado, a multa

sancionatória pode ser aplicada no montante equivalente a três vezes o valor do

acréscimo patrimonial até cem vezes o valor do benefício financeiro ou tributário

concedido.

Acerca do procedimento, tomando conhecimento de ato de improbidade

praticado na Administração, qualquer pessoa poderá representar à autoridade

administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar

a prática de ato de improbidade.

Vale ressaltar que, ante à notória possibilidade de incorrência de infrações

em naturezas diversas, nada impede a instauração de processo nas instâncias

administrativa, cível e criminal.

Nesse sentido, caso a autoridade administrativa represente ao Ministério

Público, para pedir a indisponibilidade dos bens ou mesmo para solicitar o sequestro

de bens, deve-se instaurar e ter tramitação normal o processo administrativo,

inserindo-se assim nítida manifestação do poder disciplinar da Administração Pública,

ou seja, poder-dever de atuação.

2.4 Referências normativas da improbidade administrativa

No plano constitucional, diversos dispositivos formalizam referência ao

tema, uns definindo, outros atribuindo responsabilidades.

17

Nesse caminhar, o art. 14, §9º, da Constituição Federal (CF), como

proteção da moralidade e da probidade administrativa e para exercício de mandato,

entre outros, prevê: Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

[...]

§ 9º lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta (BRASIL, 1988).

No art. 37, §4º, quando da alusão a sanções administrativas, o disposto

constitucional estabelece que “os atos de improbidade administrativa importarão a

suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos

bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo

da ação penal cabível” (BRASIL, 1988).

O art. 15 determina que “é vedada a cassação de direitos políticos, cuja

perda ou suspensão só se dará nos casos de: [...] V - improbidade administrativa, nos

termos do art. 37, §4º” (BRASIL, 1988).

No art. 85, quando da previsão de crimes de responsabilidade por

Presidente da República, revela que “são crimes de responsabilidade os atos do

Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente,

contra: [...] V - a probidade na administração” (BRASIL, 1988).

A LIA, principal diploma normativo sobre o tema, dispõe sobre as sanções

aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de

mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou

fundacional e dá outras providências. A regulamentação conta com 26 artigos

distribuídos em 8 capítulos, como: das disposições gerais, dos atos de improbidade

administrativa, das penas, da declaração de bens, do procedimento administrativo e

do processo judicial, das disposições penais, da prescrição, das disposições finais. 3 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EM NÚMEROS

De acordo com Relatório Anual apresentado pelo Conselho Nacional de

Justiça (CNJ), com as estatísticas do Poder Judiciário e as principais atividades

realizadas ao longo do exercício de 2016, consta que em 2015 foram cadastradas

8.765 condenações por atos de improbidade administrativa e atos que impliquem

inelegibilidade no âmbito dos Tribunais estaduais e 541 condenações no âmbito dos

18

Tribunais federais. No ano de 2016, foram cadastrados no sistema 12.226

condenações no âmbito dos Tribunais estaduais e 841 no âmbito dos Tribunais

federais (CNJ, 2016).

A perda de bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio atingiram

o montante de R$ 9.171.393,85 em 2015, e R$ 1.793.967.242,30 em 2016. Só de

pagamento de multa, em 2015 foram R$ 386.161.607,26, e R$ 111.541.317.982,98.

Como ressarcimento integral do dano, foram somados R$ 111.351.375.230,00 em

2015, e R$ 98.456.700.631,63 em 2016 (CNJ, 2016).

A respeito de improbidade administrativa, nos últimos 5 (cinco) anos,

segundo dados extraídos do Sistema Único de Informações do Ministério Público

Federal, tramitam na esfera federal um total de 8.771 (oito mil, setecentos e setenta e

um) processos decorrentes de ação civil de improbidade administrativa e de ação civil

pública que trate do assunto improbidade administrativa, autuadas na Justiça Federal

e que tenham tramitado no MPF. Desse número, 582 correspondem ao Estado do

Piauí, 381 somente na capital Teresina (CNJ, 2016).

No âmbito estadual, por meio do Business Intelligence (BI), sistema de

inteligência de negócios do Poder Judiciário do Estado do Piauí, cujo gerencia todos

os dados de demandas judiciais do Estado, foram extraídos números de 2013 a 2017.

Das informações extraídas constam que foram demandadas 1691 ações de

improbidade administrativa, no âmbito do direito administrativo, onde o assunto do

litígio implica em discussões sobre atos que, em tese, resultem em sanções aplicáveis

aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato,

cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional.

Por outro lado, encontrou-se um total de 757 ações de improbidade administrativa, no

qual o assunto do processo se volta em torno da mesma discussão, porém,

especificamente relacionado ao direito eleitoral. Vale ressaltar que tais números não

denotam a real situação do cenário da improbidade administrativa no Estado do Piauí,

pois apenas foram demonstrados os quantitativos de causas iniciadas no período

especificado, não incluindo aquelas que se encontravam em tramitação, ou seja, que

foram protocoladas antes ou depois do referido intervalo.

O cálculo da média de processos distribuídos nos últimos 5 anos aponta

para 338 ações na matéria de direito administrativo, onde são incluídos os agentes

públicos gerais, com exceção dos agentes políticos, e 151 ações no campo do direito

eleitoral, voltado para estes últimos.

19

4 REFERÊNCIAS JUDICIAIS DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA O judiciário brasileiro há tempos se dedica à resolução de demandas

envolvendo desrespeitos aos princípios administrativos (em sentido amplo), com a

consequente construção de sólida jurisprudência, mormente, sobre os elementos

configuradores dos atos de improbidade.

Neste sentido, pode-se elencar os julgados abaixo. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VEREADORES. RECEBIMENTO DE VERBA INDENIZATÓRIA DECORRENTE DE PARTICIPAÇÃO EM SESSÕES LEGISLATIVAS ALEGADAMENTE EXTRAORDINÁRIAS. [...] (II) NATUREZA DAS REUNIÕES LEGISLATIVAS ESTABELECIDA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM COM BASE NA EXEGESE DO ART. 56, § 7º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. [...] (IV) CONDENAÇÃO PELA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE QUE ATENTA CONTA PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRESENÇA DE DOLO NA CONDUTA DOS RÉUS AFIRMADA PELAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. INTERPRETAÇÃO DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92 EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. (V) EXISTÊNCIA DE ATOS NORMATIVOS LOCAIS QUE AUTORIZARIAM O PAGAMENTO DAS QUESTIONADAS PARCELAS INDENIZATÓRIAS. INAPTIDÃO DE TAIS DIPLOMAS PARA AFASTAR O DOLO COM QUE AGIRAM OS IMPLICADOS. [...]. (STJ - AgInt no REsp: 1278009 MG 2011/0142940-1, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 23/05/2017, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 30/05/2017).

Da análise da ementa do julgado acima deduz-se que, a interpretação

conferida pelo julgador ao art. 11 da Lei nº 8.429/92, em conformidade com a firme

jurisprudência do tribunal superior, decide pela ocorrência de improbidade

administrativa por atentar contra os princípios da administração pública, ao enfrentar

questões acerca do elemento subjetivo como culpa ou dolo, pressupondo a presença

deste para a configuração de improbidade. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. QUESTÃO FÁTICA BEM DELIMITADA NO ACÓRDÃO RECORRIDO. AFASTAMENTO DA SÚMULA 7. CUMULAÇÃO ILÍCITA DE CARGOS OU FUNÇÕES PÚBLICAS. FATO INCONTROVERSO NO ACÓRDÃO RECORRIDO. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. PRESENÇA DO DOLO GENÉRICO E DO PREJUÍZO PRESUMIDO. ATOS ÍMPROBOS CARACTERIZADOS. I - Trata-se de ação civil pública que imputou ao agravado a prática de ato de improbidade administrativa em face de acumulação ilícita de cargos públicos. II - Fundamentos fáticos da acumulação ilícita de cargos públicos bem delineados no acórdão recorrido. Hipótese de revaloração jurídica dos fatos. [...] III - Agente público, por conduta livre e consciente, ocupava dois cargos ou funções públicas, quais sejam cargo público de Engenheiro Gestor em regime de dedicação exclusiva e Perito da Receita Federal. Dolo genérico demonstrado e dano in re ipsa ao erário. V - Indevida improcedência dos pedidos contidos na ação civil pública por improbidade administrativa no acórdão recorrido, por violação ao art. 9º, XI, e art. 11 da Lei 8.429/92. VI - Agravo interno provido. (AgInt no AREsp 1122596/MS, Rel. Ministro

20

FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 14/08/2018, DJe 17/08/2018).

Neste, o superior tribunal resolve a lide com o provimento do agravo interno

em face da indevida improcedência dos pedidos em instância inicial, contidos na ação

civil pública de improbidade administrativa, vez que o agente público, por conduta livre

e consciente, ocupava imoralmente dois cargos ou funções públicas, demonstrando

inegável dolo genérico e dano in re ipsa ao erário por ato que importa enriquecimento

ilícito e atenta contra os princípios administrativos. PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM QUE DEMONSTRA A PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO. SÚMULA 7/STJ. DANO AO ERÁRIO. NÃO CONSTITUIÇÃO DE PENA. CONSEQUÊNCIA NECESSÁRIA DO PREJUÍZO CAUSADO. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento do STJ é que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas prescrições da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10. 2. Na hipótese dos autos, o Tribunal de origem expressamente afirmou a atuação dolosa do agravante, porquanto "restou comprovada a má-fé do ex-prefeito e das empresas licitantes e seus representantes, fraudando-se processo licitatório; ato de improbidade previsto na Lei n° 8.429/92, mais precisamente em seus artigos 10, VIII, o que ocasionou prejuízo ao erário, uma vez que a verba pública não foi devidamente utilizada" (e-STJ fl. 1946). Rever tal premissa esbarra no óbice da Súmula 7/STJ. 3. O ressarcimento não constitui sanção propriamente dita, mas sim consequência necessária do prejuízo causado. Caracterizada a improbidade administrativa por dano ao Erário, a devolução dos valores é imperiosa e deve vir acompanhada de pelo menos uma das sanções legais previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/1992. A propósito: REsp 1.302.405/RR, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 2/5/2017. 4. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp 1616365/PE, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/10/2018, DJe 30/10/2018).

Já no último julgado, a demonstração de prática de ato de improbidade

atentatório contra os princípios administrativos e que ocasionam prejuízo ao erário. A

ementa reforça o entendimento da corte do tribunal superior acerca da necessária

demonstração do elemento subjetivo e da imperiosa devolução dos valores

acompanhada de sua respectiva sanção, à luz do art. 12.

Enfim, cabe acentuar que, não obstante as ações destinadas a levar a

efeitos as sanções pela prática de atos de improbidade administrativa possuírem

prazo prescricional, o Supremo Tribunal Federal deliberou pela imprescritibilidade das

ações que busquem o ressarcimento ao erário. A discussão se deu a partir de uma

ação judicial contra um político de um município paulista, um técnico em contabilidade

e dois servidores públicos municipais, cujos fatos apurados ocorreram entre abril e

novembro de 1995, sendo a ação civil pública proposta tão somente em julho de 2001.

21

Interessante destacar a estimável decisão pronunciada pela corte, pois

que, em se tratando de questões axiológicas, os quais cada vez mais carecem de

fortalecimento, impõe de maneira imprescindível e categórica a necessidade de se

estabelecer e fixar que, de uma forma ou de outra, por bem ou por mal, a boa-fé deve

predominar, que a supremacia do interesse público sobre o privado é vital, assim como

a observância de todos os demais princípios administrativos. Logo, se tais princípios

norteiam o serviço público, cujo objetiva a satisfação das necessidades da

coletividade, então orientadores serão de toda uma sociedade, e assim, qualquer do

povo não mais necessitará recorrer ao ilícito em busca do mínimo para a sua

sobrevivência com dignidade.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS A improbidade administrativa, entretanto, provoca efeitos incalculáveis na

sociedade. Provocada no âmbito do poder executivo ocasiona um aumento

considerável da classe pobre, incremento descontrolado do índice de miserabilidade,

pois um agente público decidiu pela utilização de uma verba em outra conta que não

a destinada a sanar e combater a fome.

À sociedade deve ser imputada a incumbência da fiscalização porque se o

poder foi por ela outorgado ao Estado e se o Estado é para o povo então todos os

serviços serão por ela experimentados. Logo, todos os efeitos e consequências

positivas ou não recairão sobre o povo o qual sentirá em maiores proporções.

Talvez, devido a maioria da população tratar imoralidade como espécie de

agravante da ilegalidade, faz com que se faça relevar ou até mesmo ser imperceptível

aos seus olhos tamanha desonestidade ou descaso com o patrimônio, ou seja com a

coisa pública.

Dessa forma, verifica-se profunda e lamentável transformação dos valores

sociais, pois que são reflexos das condutas e dos modos e maneiras de convivência

e de entendimento acerca do certo e do errado, do aceitável e inaceitável.

Ou seja, a imoralidade como vício autônomo do ato administrativo não pode

ser encarada apenas como irresponsável. Também, não pode o Poder Judiciário não

aceitar a invalidação de um ato por exclusiva lesão à moralidade administrativa. Indica

que, embora possa ter consequências na esfera criminal, com a concomitante

instauração de processo criminal, se for o caso, e na esfera administrativa, com a

perda da função pública e a instauração de processo administrativo, caracteriza um

ilícito de natureza cível e política, porque implica a suspensão dos direitos políticos, a

22

indisponibilidade dos bens e o ressarcimento dos danos causados ao erário. A

preservação dos valores morais da sociedade deve prevalecer e ser devidamente

incentivada pelo poder público, seja com políticas públicas ou outra forma. De outro

modo, obscuro se torna a harmonia e o bem-estar social tão almejados.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 06/set, 2018. _______. Lei n.º 8.429, de 2 de junho de 1992. Disponível em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/LEIS/L8429.htm>. Acesso em: 06/set, 2018. _______. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Interno no Agravo em Recurso Especial nº 1122596/MS. Acórdão da 2ª turma do STJ. Relator: Ministro Francisco Falcão. Julgado em 14/08/2018. Publicado no DJe em 17/08/2018. _______. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Interno no Agravo em Recurso Especial nº 1278009 MG 2011/0142940-1. Acórdão da 1ª turma do STJ. Relator: Ministro Sérgio Kukina. Julgado em 23/05/2017. Publicado no DJe em 30/05/2017. _______. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Interno no Agravo em Recurso Especial nº 1616365/PE. Acórdão da 1ª turma do STJ. Relator: Ministro Benedito Gonçalves. Julgado em 23/10/2018. Publicado no DJe em 30/10/2018. _______. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Interno no Recurso Especial nº 1729571/MG. Acórdão da 1ª turma do STJ. Relatora: Ministra REGINA HELENA COSTA. Julgado em 23/10/2018. Publicado no DJe em 30/10/2018. _______. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 1366721/BA. Acórdão da 1ª seção do STJ. Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO. Julgado em 26/02/2014.Publicado no DJe em 19/09/2014. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 30.ed. rev. atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2017. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2016.

23

RELATÓRIO ANUAL. Brasília: CNJ, 2016. Anual.