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IMPACTO SOCIAL DE LA REFORMA FISCALRafael Arias R., Ph.D.Escuela de Economía

UNA

Situación Fiscal del País

Costa Rica presenta una de las cargas tributarias más bajas de América Latina

Fuente: Ministerio de Hacienda

Carga tributaria: Datos observados y proyecciones2006-2012

La crisis afectó la carga tributaria


Carga tributaria y Gasto Público como porcentaje del PIB1992-2010


Déficit fiscal como porcentaje del PIB Datos observados y proyecciones, 2006-2012


Luego de dos años de superávit, el fenómeno del déficit vuelve a surgir

El déficit más alto de América Latina

Duplica el de la región. El resto de Latinoamérica pasó de un 2.9% en el 2009 a 2.4% en el 2010 (CEPAL; 2010)

El déficit más alto desde 1985

La acumulación de déficit primario trae como consecuencia el crecimiento significativo de la deuda ya que, por definición, esto implica que los ingresos del gobierno no son suficientes siquiera para pagar los intereses sobre la deuda ya contraída, lo que implica que la misma tiende a crecer, aún sin nuevos préstamos. Fuente: Ministerio de Hacienda

Evolución de los ingresos del gobierno central

(como porcentaje del PIB).

Fuente: Banco Central

El incremento en los ingresos 2007-2008, ayudó a mejorar la situaciónfiscal y crear espacio para lidiar con la crisis.

¿La caída en los ingresos es transitoria o permanente?

Impuesto de renta y ventas (como porcentaje del PIB)

Los impuestos más importantes en términos de recaudación son elimpuesto de renta, 45 por ciento del total, y el impuesto de ventas, 30por ciento del total.

El impuesto de renta muestra un rezago, con respecto a la actividadeconómica, en su recaudación, mientras que el impuesto de ventas larecaudación va de la mano con la actividad económica.


Crecimiento real de los ingresos y del PIB (porcentajes).

Lo que suceda con la actividad real de la economía se manifiesta de lamisma manera en los ingresos fiscales.

Durante el período 2002-2009 esta correlación incrementa (0.96) de forma significativa y muestra una más fuerte relación entre ingresos reales y la actividad económica del país.


Estructura tributaria del Gobierno Central (cifras de

composición porcentual) 1988 y 2008.

Del año 1988 al año 2008 ha habido dos cambios importantes en la estructura tributaria del país:

a) La desgravación arancelaria del comercio exterior.

b) Mejora en la recaudación del impuesto sobre la renta.

29,6

15,9

3,7 1,9

58,2

8,0

28,1

4,01,8

48,8

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

Bienes y servicios ComercioInternacional

Renta Propiedad Otros Directos

1988 2008


Estructura de gastos sin intereses Gobierno Central

(composición relativa) 1988-2009

Durante el período 1988-2009 se observa un fuerte incremento en lasremuneraciones y las pensiones. Lo anterior en detrimento de losgastos de capital y las transferencias sociales.


Crecimiento del PIB y Consumo del Gobierno (tasa de variación real y porcentaje del PIB). 2009

Gran parte del incremento en consumo se ha dado a nivel de incrementosde personal en el sector público, que durante el año 2009 superó lascifras de los últimos 8 años y prácticamente contrarresta por completo lacaída del empleo en el sector privado (INEC y Banco Central).


Correlación Ingresos del Gobierno Central e IMAE

Los ingresos totales presentan una fuerte correlación con la actividadeconómica (0.81). Este resultado es influenciado por la fuerte correlaciónde los impuestos a las ventas (0.87) y a la aduanas (0.75).

Los ingresos por concepto de impuestos a los ingresos y las utilidadespresenta una menor correlación, por el rezago en la recaudación de losmismos con respecto a la actividad económica que los origina.

Se esperaría que cuando el ciclo económico sea positivo los primerosimpuestos en reaccionar positivamente sean los de ventas y aduanasseguidos de una manera menos importante por el impuesto a la renta(ingresos y utilidades).

Fuente: Ministerio de Hacienda y Estado de la Nación

Características de la Reforma Fiscal

Objetivos

– Aumentar el ingreso: 2.5% del PIB.

– Mejorar el impacto distributivo del sistema tributario.

– Simplificar

Áreas centrales de intervención

a)IVAb)Rentac) Legislación adicional

� Código tributario

� Derechos y garantías del contribuyente

� Responsabilidad fiscal

Rentaa) Definición expresa de ganancias o pérdidas cambiarias.

b) Derecho a la deducción de pérdidas de empresas no agrícolasen tres períodos.

c) Establecimiento de un Impuesto Mínimo sobre los Ingresos de1,5%, calculado sobre la renta bruta y pagaderotrimestralmente, que sustituye al actual sistema de pagosparciales.

d) Aplicación de un impuesto único de 15% a las rentas del capitalinmobiliario y mobiliario, así como a las ganancias de capital.

e) Se uniforma el impuesto sobre remesas al exterior en 15%.

f) Se limita la deducción de intereses y se establecen normas pararegular las transacciones entre partes relacionadas (precios detransferencia), que se remiten al reglamento; y se incluye a“las entidades empresariales del Estado.

g) Se incluye a las entidades magisteriales de carácter financiero.

h)Se mantiene el sistema cedular y territorial del impuesto.

IVA

Se transforma en un impuesto al valoragregado (IVA) y se amplía la baseeliminando bienes hasta ahora exentos eincluyendo servicios.

Otros aspectosa) El proyecto de ley incrementa el Impuesto

sobre la Transferencia de Bienes Inmuebles de1,5% a 3% y el selectivo de consumo avehículos automotores en 10 puntosporcentuales.

b) Se obliga a las personas físicas y jurídicas aactuar como agentes retenedores, excepto enel impuesto a las utilidades, las ganancias decapital y otros impuestos menores.

Opción de mantenerse igual

Se podría suponer que el deterioro de la situación fiscal esmeramente transitorio y que, conforme se reactive laeconomía, la brecha fiscal tenderá a cerrarse por sí sola,sin necesidad de ninguna medida o acción en el presente.

Esta sería una decisión muy riesgosa.

a. Incertidumbre mundial y deuda primaria.

b. Necesidades de financiamiento altas

c. Mayores tasas de interés �� Desplazamiento del crédito privadoy posibles presiones de apreciación del tipo de cambio.

d. Insolvencia de la deuda

Opción de reducir déficit fiscal bajando estructuralmente el gasto

Datos de Hacienda muestran que para bajar el déficit en 2% del PIB, se tendría que:

� Eliminar aproximadamente el 25% de la planilla (31.000 plazas), o

� No pagar intereses, o

� Pagar solo el 15% de las pensiones, o

� No transferir recursos al FEES, o

� Asignarle tan solo el 5% del PIB a Educación

Posibles Impactos

Según el Ministerio de Hacienda:

� Se mejora la equidad vertical de las rentas, al gravarse lamayoría de estas con una tasa uniforme del 15%.

� Reforma se concentra en el 5% de la población de másingreso.

� 85-90% de los asalariados se mantiene fuera del cobro delimpuesto.

� El centro de la reforma son las rentas pasivas del capital,que se concentran en el 5% de los grupos de mayoresingresos.

Posibles Impactos

Posibles Impactos

Según el Ministerio de Hacienda:

� Al proteger la canasta básica se pretende reduciral mínimo posible el impacto en los sectores demenos ingreso. Ejemplo: una persona ubicadadentro del 10% más pobre de la población pagaríamenos de ¢14 mil adicionales por año, mientrasque una persona del 10% de más ingreso pagaríacasi ¢321 mil más por año.

� Incorporación del gravamen a los servicios,pretende cubrir un sector del consumo donde laspersonas de más ingreso gastan más dinero.

Distribución de la carga del IVA con laaplicación de los cambios propuestos


Distribución de la carga tributariapropuesta anual del IGV per cápita


Distribución de las Exoneraciones conla Canasta Actual y la Canasta Focalizada


Reforma Fiscal eImpacto Social

“El equilibrio entre la sostenibilidad delas cuentas públicas, la capacidadredistributiva de la política fiscal y elaumento de las coberturas de lainversión social, en un enfoque deuniversalización progresiva debeneficios, representa quizás elprincipal desafío futuro de lasfinanzas públicas” (CEPAL, 2011)

Reforma Fiscal e Impacto Social

� ¿Es la Reforma Fiscal la panacea para resolver los problemas estructurales de déficit fiscal y de deficiencia en la inversión física y social del país?

� ¿Por qué es clave que la Reforma Fiscal se enmarque dentro de una estrategia de desarrollo claramente definida?


� La experiencia reciente muestra que aún en los paísesdesarrollados y con altos ingresos, los desequilibrios fiscalespueden tener consecuencias severas, y que los costos socialesy económicos tienden a ser mayores si el ajuste no seintroduce de manera oportuna.

� Para un país pequeño y en vías de desarrollo, como Costa Rica,con escasez de recursos y vulnerable a las fluctuaciones de losflujos financieros internacionales, es imperativo mejorar lascondiciones de competitividad. Para ello es urgente aumentarlos coeficientes de inversión pública y privada eninfraestructura y otros factores determinantes de lacompetitividad y el desarrollo humano a largo plazo. Aumentarlos ingresos fiscales es una condición necesaria pero nosuficiente para lograr lo anterior.


� Contexto Económico e Institucional para la Reforma Fiscal.

� Factores Estructurales que explican el carácter regresivo de la estructura tributaria y los problemas fiscales del país

� Factores Coyunturales que explican la urgencia de la situación fiscal actual.

� Mecanismos de Redistribución de Rentas (inversión social y sistema tributario).


Transformación Productiva y Equidad

� Costo Fiscal del Modelo de Desarrollo.

� Débiles Encadenamientos Productivos, Fiscales y Sociales de la Estructura Productiva.


� Diversos sectores de la sociedad costarricense consideran necesaria una reforma fiscal que sea integral, fomente la equidad, la justicia equitativa, la transparencia y la eficiencia en el uso de los recursos públicos (CPCECR, 2010).

� La pregunta es si esta condición necesaria es suficiente para garantizar mayores niveles de desarrollo y equidad a largo plazo


� Sin duda Costa Rica requiere de una reforma fiscal.

� Se han dado ajustes parciales en diferentes momentos,

siempre ante coyunturas difíciles y con espacios políticos

generalmente complicados para aspirar a mejores cosas.

� No obstante, lo anterior, el país requiere generar un

debate constructivo, con el fin de lograr acuerdos básicos

que permitan plantear una reforma coherente, justa,

suficiente, sostenible y viable política y técnicamente.

Fuente: CPCECR, 2010.


� La Reforma Fiscal no debe tener como fin exclusivorestablecer el equilibrio en las finanzas públicas acualquier costo y de cualquier manera. La estabilidaddebe ser la base del bienestar y el crecimiento.

� La Reforma debe garantizar que el Estado cuente conrecursos suficientes para financiar los programassociales, los servicios públicos, la inversión pública y susobligaciones financieras.

� Debe estar construido sobre principios de solidaridad yjusticia, de manera que el aporte de cada quien seincremente conforme crece su capacidad de pago, y quenadie con capacidad de pago se quede fuera del esfuerzotributario.


En el contexto actual el país requiere que el gobierno diseñe e implemente una política pública consecuente con el articulo 50 de nuestra Constitución Política y que promueva el círculo virtuoso entre crecimiento y equidad.

Entre las acciones más importantes se encuentran:

1. Promover una política de transformación productiva capaz de generar encadenamientos productivos, fiscales y sociales que contribuya con la consecución de mayores niveles de desarrollo humano.


� 2. Realizar cambios institucionales que promuevan una mejor distribución de las rentas producidas y una mayor inversión en factores de competitividad y productividad que mejoren el clima empresarial. Para lograr ambas cosas se requerirá contar con mayores ingresos tributarios y una mayor eficiencia en su asignación, lo cual establece el reto de alcanzar los consensos políticos para aumentar la carga tributaria del país, necesaria para una mayor inversión en infraestructura social y física.


� 3. Para que el país mejore las condiciones de equidad, la transformación productiva debe estar acompañada por medidas redistributivas complementarias a la seguridad social. Entre esas medidas se encuentran el desarrollo de capacidades de las comunidades, el acceso a los activos productivos y a servicios públicos de calidad.

Igualmente importantes son los programas de capacitación destinados a microempresarios, trabajadores por cuenta propia y agricultores; apoyo técnico y de facilitación de trámites para formación de microempresas; descentralización y mejor distribución de los activos productivos y de los servicios sociales que permitan un mayor acceso a los mismos por parte

de las comunidades de regiones alejadas del Valle Central.


� 4. Dos ejes fundamentales de la transformación productiva con equidad son la formación de recursos humanos y la innovación tecnológica. En este sentido, el país debe contar con una estrategia de largo plazo abocada a la elevación sostenida de la oferta educativa en sus distintos niveles: preescolar, primaria, secundaria y universitaria.

� También debe promover la investigación científica y tecnológica mediante el financiamiento y promoción de la investigación universitaria, la creación de parques tecnológicos bajo un esquema eficiente de alianza público-privada, que involucre a los centros de investigación de las universidades públicas, el Ministerio de Ciencia y Tecnología y la empresa privada.


� 5. para alcanzar una verdadera transformación productiva con equidad, las políticas dirigidas a este fin, deben ser compatibles con la conservación del medio ambiente y el desarrollo regional. En ese sentido, se trata, por una parte, de revertir las tendencias negativas de un inadecuado uso de los recursos naturales y de inversiones que implican algún tipo de riesgo ambiental. En su lugar se deben identificar las actividades productivas que puedan articularse con la conservación y preservación de los recursos naturales y el desarrollo regional y local; como el ecoturismo, el biocomercio, la cooperación internacional para la conservación del medio ambiente y el intercambio de deuda externa por producción de oxígeno.


� 6. En el ámbito regional, la transformación productiva con equidad debe poner énfasis en reducir las desigualdades y asimetrías regionales en materia de desarrollo productivo y humano. Para ello se requieren políticas de desarrollo regional que contemplen la potenciación de los recursos endógenos y capacidades propias de las distintas regiones y sus comunidades.

� La identificación y promoción de núcleos endógenos de desarrollo en las distintas regiones es un aspecto clave para promover la creación de pequeñas y medianas empresas y el empleo productivo. Aunado a lo anterior, es necesario implementar programas de capacitación del recurso humano en las distintas regiones de forma tal que la principal capacidad de la población, que es su capacidad de trabajo, pueda ser empleada para la generación de ingresos.


� 7. Para alcanzar una verdadera transformación productiva con equidad, las políticas dirigidas a este fin, deben ser compatibles con la conservación del medio ambiente y el desarrollo regional. En ese sentido, se trata, por una parte, de revertir las tendencias negativas de un inadecuado uso de los recursos naturales y de inversiones que implican algún tipo de riesgo ambiental. En su lugar se deben identificar las actividades productivas que puedan articularse con la conservación y preservación de los recursos naturales y el desarrollo regional y local; como el ecoturismo, el biocomercio, la cooperación internacional para la conservación del medio ambiente y el intercambio de deuda externa por producción de oxígeno.


8. Para romper el círculo vicioso de la pobreza y la desigualdad, se requieren arreglos institucionales que hagan más eficiente y eficaz la intervención pública para integrar a los sectores sociales en desventaja al proceso de producción y distribución de la riqueza producida (mejorar la eficiencia de la inversión social y avanzar hacia una estructura tributaria más progresiva son elementos centrales para lograr este cometido).

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