11

* ÇalışmaveSosyalGüvenlikBakanlığı,MüsteşarYardımcısı,aksayin@csgb.gov.tr ÇSGBÇalışmaDünyasıDergisi / Cilt: 1 / Sayı: 1 / Temmuz-Eylül2013 / Sayfa:11-34 LabourWorld / Volume: 1 / Issue: 1 / July-September2013 / Page:11-34

Özet

Dünyanın en eski uluslararası örgütlerinin başında gelen Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO), kurulduğu 1919 yılından bu yana dünyada sosyal adalet yoluyla barışı sağlamaya çalışan Birleşmiş Milletlerin bir uzmanlık kuruluşudur. ILO, her yıl toplanan Uluslararası Çalışma Konferansında oylanarak kabul edilen tavsiye ve sözleşmelerle özel bir öneme sahip olan yasama faaliyetini yerine getirmektedir.

Ülkemiz, özellikle 1980 askeri müdahalesinden sonra hazırlanan soysal içerikli yasalar nedeniyle ILO’nun çok yoğun eleştirilerine maruz kalmıştır. Bu durum, çalışma mevzuatını Avrupa ülkelerinden esinlenerek düzenleyen bir ülke için hayal kırıklığı yaratmış olmakla birlikte, Türk İş Hukukunun gelişimine de ciddi katkılar sağlamıştır. 1982 Anayasasında yapılan değişikliklerden, 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanununun çıkarılmasına kadar bu etkiyi görmek mümkündür.

Standartların gelişiminde ve ulusal düzeyde uygulanmasında önemli bir işleve sahip olan ILO’nun, özellikle insan haklarına ilişkin örgütlenme ve toplu pazarlık hakkındaki normları, çoğulcu demokrasiye de işlerlik kazandırmaktadır. Avrupa Birliği üyelik sürecinde daha da önem kazanan bu normların ülkemiz çalışma mevzuatına etkileri incelenmiştir.

Anahtar Kelimeler: Uluslararası Çalışma Örgütü, Uzmanlar Komitesi, Konferans Komitesi, yasama faaliyeti, denetim.

Abstract

International Labour Organization (ILO), which is one of the oldest international organizations in the world, is a specialized agency of the United Nations working to provide peace through

ILO Normlarının ve Örgütün Denetim Mekanizmasının Türk İş Hukukuna

Etkisi

THE EFFECTS OF NORMS AND SUPERVISORY MECHANISM OF INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION ON TURKISH

LABOUR LEGISLATION

Dr. Ali Kemal SAYIN*

12

social justice in the world since 1919. ILO carries out a particularly significant legislative activity through comments and conventions adopted by vote during International Labour Conference meeting annually.

The Republic of Turkey has been frequently criticised by ILO, especially for the social legislation prepared after military intervention in 1980. For a country taking the inspiration from European countries for regulating its own labour legislation, these disappointing situations have contributed substantially to the development of Turkish Labour Law. These contributions can be observed in amendment of 1982 Constitution and in enactment of Law no 6356 on Trade Unions and Collective Labour Agreements.

ILO has an important function in the development and implementation of standards at the national level. So, ILO norms on association and collective bargaining especially for human rights, give effect to pluralist democracy and these norms have become more important during European Union membership process. The effects of these norms on Turkish Labour Law have been examined.

Keywords: International Labour Organization, Committee of Experts, Committee on the Application of Standards, legislative activity, audit.

JEL Classification: J80

GirişUluslararası Çalışma Örgütü (ILO), “sosyal adaletin sağlanması yoluyla dünyada kalıcı bir barışın gerçekleştirilmesi” amacıyla, emeğin sömürülmesini engellemek ve çalışan sı-nıfların güvence ve yaşama standardını yükseltmek fikri temelinde kurulan Birleşmiş Mil-letlerin bir uzmanlık kuruluşudur. Örgüt, ekonominin ‘sosyal tarafları’ olan işçi ve işve-ren ile hükümet temsilcilerinin ‘sosyal diyalog’ içerisinde, işçilik maliyetlerini ve çalışma koşullarını mümkün olduğunca standartlaştırarak emeği ülkeler arasında rekabet unsuru olmaktan çıkarmayı hedeflemektedir.

ILO, temel ilke olarak belirlediği sosyal adalet ve evrensel düzeyde çalışma haklarının korunması işlevini, sözleşme ve tavsiye kararı şeklinde uluslararası çalışma standardı be-lirleyerek gerçekleştirmektedir. Nitekim, her yıl tüm üye ülkelerden gelen işçi, işveren ve hükümet temsilcilerinden oluşan Uluslararası Çalışma Konferansında kuruluşundan bu yana sosyal politikanın çeşitli konularında, 189 Sözleşme ve 202 Tavsiye Kararı kabul edilmiştir. Sözleşmelerin üye ülkeleri bağlaması, kural olarak onaylanma ile başlamakta ve onaylanan sözleşmelere uyulup uyulmadığı çeşitli yollarla denetlenmektedir.

Amacını gerçekleştirmede ideal düzeye ulaşılamamakla birlikte, ILO’nun klasik norm oluşturma ve bu normların uygulanışını denetleme etkinliğinde göreceli olarak başarılı olduğu ifade edilmektedir. Bununla birlikte, ILO’nun geleneksel üçlü yapısı ve bu yapı içindeki çeşitli alt yapıların işleyişi, özellikle küreselleşmeye bağlı olarak artan dış rekabe-tin elverişsiz çalışma koşullarına ve düşük emek maliyetlerine çözüm getiremediği görül-mektedir. Ayrıca, denetim sisteminin sürekli bazı ülkeleri hedef almak suretiyle siyasi bir nitelik kazandığı ileri sürülmektedir.

13

Çalışmada, ülkemizin ILO üyelik süreci ve onaylanan sözleşmeler, örgütün yasama ve denetim faaliyetleri ve bunun ulusal mevzuatımıza etkisi ile sistemin yenilenme ihtiyacı üzerinde durulmaktadır.

1. Uluslararası Çalışma Örgütünün Kuruluşu ve Yasama Faaliyeti1.1.Kuruluşu ve OrganlarıUluslararası Çalışma Örgütü (ILO), sosyal adaleti ve daha iyi yaşama koşullarını sağlama-nın yanısıra hükümet, işveren ve işçi örgütlerini bir araya getirerek ortak hareket etmelerini gerçekleştirmek amacıyla 1919 yılında Versay Barış Antlaşmasına eklenen ‘çalışma’ baş-lıklı XIII. Bölümle kurulmuştur (Taşkent, 1995, 217-219). Örgüt, sosyal barışın bütün dün-yada hakim olmasını sağlamak amacıyla, kuruluşundan günümüze kadar üyelerinin sosyal mevzuatına etki eden bir takım standartlar oluşturarak yasama faaliyetini yerine getirmek-tedir*. Bu şekilde uluslararası düzeyde hazırlanan sosyal kanunlar, üye ülkeler tarafından onaylandıklarında yasa gücüne sahip olmaktadır. ILO’nun yasama faaliyetinin doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Türk İş Hukukunun gelişiminde de etkisi bulunmaktadır.

İşçilerin haklı isteklerine cevap vererek onları uluslararası düzeyde koruma düşüncesi ya-nında, uluslararası rekabeti eşit koşullarda gerçekleştirmeyi de amaçlayan ILO’nun üç te-mel organı bulunmaktadır. Örgütün yasama faaliyetini yürüten en üst ve yetkili organı olan ‘Uluslararası Çalışma Konferansı’, her üye ülkenin iki hükümet, bir işçi ve bir işve-ren temsilcilerinin katıldığı delegelerden oluşmaktadır. Her yıl Haziran ayında Cenevre’de toplanan Konferansta, çözüm bekleyen sosyal konularla, çalışma sorunları ele alınmakta-dır. Örgütün yürütme organı olarak, Konferansın verdiği yetkiler çerçevesinde faaliyette bulunan ve Uluslararası Çalışma Bürosunun çalışmasını düzenleyen ‘Yönetim Kurulu’, üç yıllık bir süre için Konferans tarafından seçilen 28 işçi, 28 işveren ve 56 hükümet temsilci-sinden oluşmaktadır**. Örgütün sekreteryasını yürütmekle görevli organı olan ‘Uluslararası Çalışma Bürosu’ ise, araştırma ve haberleşme merkezi olarak konferans ve toplantılara temel olacak raporlar hazırlamakta ve Yönetim Kurulu tarafından atanan bir Genel Müdür tarafından yönetilmektedir (Taşkent, 1995, 219-221; Talas, 159-161).

* ILO, yasama faaliyeti dışında, teknik yardım ile araştırma ve yayın faaliyetinde de bulunmaktadır. Buna göre, gelişme halindeki ülkelerin ekonomik ve sosyal sorunlarının çözümlenmesi için araştırmalar yapmak, eğitim merkezleri açmak, burslar tahsis etmek gibi faaliyetlerde bulunarak, bu konularda Birleşmiş Milletlerle sıkı işbirliği halinde çalışmak suretiyle teknik işbirliğinde bulunur. Araştırma ve yayın faaliyeti ise, bazen sadece üye ülkelerin hükümetlerine, bazen de bütün ilgililerin faydalanması için yayınlanan, uzmanların hazırladığı raporlar, bir dökümantasyon merkezi olarak araştırmacıların yararlanmasına açık tutulan örgütün bürosu, akademik makalelerin yer aldığı aylık bir dergi, yıllık istatistikler, üye ülkelerin sosyal mevzuatının tercüme-leri, çeşitli raporlar, broşürler ve bültenler şeklinde ortaya çıkmaktadır. Bkz.: Kutal, 1970, 170.

** Yönetim Kurulunun üçlü yapı içerisinde 1919 yılında 24 üyeden oluşmakta iken, bu sayı 1934 yılında 32 üyeye, 1953 yılında 40 üyeye, 1963 yılında 48 üyeye ve son olarak 1986 yılında 112 üyeye çıkarılmıştır. Geniş bilgi için bkz.: Talas, 166-168.

14

Sosyal adaleti gerçekleştirmek amacıyla ILO organlarınca oluşturulan normlar, bölgeden bölgeye ya da ülkelerin gelişmişlik düzeyine göre farklılık göstermeyen asgari standartlar-dır. Birbirinden farklı istek ve ihtiyaçlar içinde bulunan ülkelerin koşullarını ve uygulama-larını dikkate alarak genel ilkeler üzerinde duran ve ayrıntılara girmeyen bu normlar aynı zamanda esnek hükümler* içermektedir. Örgüt Anayasasına göre**, üye ülkelerin yasama organları, onayladıkları bu normların altına inmeleri mümkün değildir (m.19/8). Ancak çalışanlara daha uygun koşullar sağlayan ulusal bir yasanın uygulanmasına, diğer bir ifade ile bu standartların üzerine çıkılmasına bir engel bulunmamaktadır.

1.2. Yasama Faaliyetinin ŞekliUluslararası çalışma standartları, yılda bir kez haziran ayında olmak üzere üç hafta süre ile toplanarak bir yasama organı gibi çalışan Uluslararası Çalışma Konferansında belirlen-mektedir. ILO yasama faaliyetini, Sözleşme ve Tavsiye şeklinde yerine getirmekte olup, norm olarak düşünülen konunun Konferans gündemine alınıp alınmamasına Yönetim Ku-rulu karar vermektedir. Üye ülkeler, onayladıkları sözleşme ile ilgili olarak Uzmanlar Ko-mitesi ve Konferans Komitesinin düzenli denetimine tabi tutulmaktadırlar.

Evrensellik, esneklik ve sosyal adalet ilkelerinden hareket eden ILO, uluslararası düzeyde güncellik kazanmış çalışma hayatı ile ilgili ekonomik ve sosyal gelişme farklılıklarını da göz önüne alarak değişik ülkelerde ortaya çıkan benzer sorunlara çözüm bulmak amacıyla yasama faaliyetinde bulunmaktadır. Örgüt bu faaliyetini, norm belirleme yetkisine dayana-rak Sözleşme ve Tavsiye şeklinde yerine getirmektedir. Bunların her ikisi de Uluslararası Çalışma Konferansında kabul edilmesine rağmen, aralarında nitelik bakımından önemli farklar bulunmaktadır. Sözleşmeler, zorunlu şekilde üye ülkelerin onayına sunulan ve ulu-sal yasama organları tarafından kabul edildiklerinde tıpkı bir yasa gibi bu ülkeleri bağlayan hukuki belgelerdir.

Tavsiyeler ise, üye ülkeleri bağlayıcı gücü olmayan sadece yol gösterici metinlerdir. Buna rağmen tavsiye kararlarının, henüz sözleşme olarak onaylanacak olgunluğa gelmemiş bir konuda kamuoyu oluşturmak, sözleşmelerin uygulama şekil ve yollarını göstermek ve tek-nik konularda üye ülkelere ayrıntılı bilgiler vermek (Kutal, 1970, 175-176) gibi önem-li işlevleri bulunmaktadır. Bunun yanında bazen de, daha çok genel ilkeleri belirleyen sözleşmelerle aynı anda kabul edilen tavsiyeler, aynı konuya ilişkin ayrıntıları içermekte olup, sözleşmenin uygulanma esaslarını belirgin hale getiren belge niteliği taşırlar (Güzel, 1997, 6). Bununla birlikte üye ülkeler, sözleşmeleri bir bütün olarak onaylamak zorunda bulundukları halde, tavsiyeler için böyle bir zorunluluk bulunmamaktadır. Üye ülkeler, yol gösterici bu önerilerin bir bölümünü yasa, tüzük veya idari düzenlemelerle uygulamaya koyabilmektedirler (Talas, 161-162).

* Esneklik, sözleşmelerde geçen “yeterli önlemler”, “yeterli koruma” veya “uygun önlemler” gibi genel tanımlamalar ile sağlanmaktadır. ILO normlarının esnekliği ve diğer özellikleri ile ilgili geniş bilgi için bkz.: Kaya, 1999, 15-21.

** Uluslararası Çalışma Örgütü Anayasası için bkz.: Taşkent, 1995, 222-248.

15

1.2.1. Sözleşme ve Tavsiye Kararlarının Hazırlanması ve Kabulü

Sözleşme veya tavsiye olarak düşünülen bir konunun Konferans gündemine alınıp alınma-masına Yönetim Kurulu karar verir. Yönetim Kuruluna, Uluslararası Çalışma Bürosundan, üye ülkelerden veya çeşitli uluslararası kuruluşlardan teklif yapılabilir. Yönetim Kurulu karar alırken, Uluslararası Çalışma Bürosu Genel Müdürü tarafından bu konuda ortaya çıkabilecek sorunlara cevap vermek üzere, üye ülkelerdeki mevcut mevzuat ve uygulama ile ilgili araştırma raporu sunularak yapılan teklif yanında işçi, işveren ve hükümet tem-silcilerinden oluşan kurulların görüşlerinden de yararlanılır. Araştırma ve incelemelerden sonra Yönetim Kurulu konuyu Konferans gündemine almaya karar verirse, üye ülkelere, görüş ve davranışlarını öğrenmek ve gelecekteki tutumları hakkında tahminde bulunmaya yönelik bir soru formu gönderir. Üye ülkelerden gelen cevaplar dikkate alınarak Uluslara-rası Çalışma Bürosu tarafından ilk konferans toplantısında ele alınacak ve tartışılacak bir tasarı hazırlanır.

Konferans gündemine alınan tasarı, toplantıdan önce üye ülkelere gönderilerek, Konfe-ransa katılan işçi, işveren ve hükümet temsilcilerinden oluşan bir komisyon oluşturulur ve ilk görüşme yapılır. Tasarı hakkında Komisyonda ileri sürülen görüşler, ortaya çıkan sonuçlar yeniden üye ülkelere gönderilerek, tekrar istedikleri değişiklik ve ilavelerle ilgili değerlendirmeleri sorulmak suretiyle Konferansın ikinci toplantısında görüşülecek duruma getirilir. Bir sonraki yıl toplanan Konferansta, yeniden bir komisyon oluşturularak tasarı-nın her maddesi ayrı ayrı görüşülüp oylanmak suretiyle son şeklini alması için Konferans Yasama Komitesine, oradan da Konferans Genel Kuruluna sunulur. Konferans, hazırlanan tasarının sözleşme mi, yoksa tavsiye mi olacağına, üye ülkelerin bu konuya gösterdikleri anlayışı dikkate alarak karar verir. Nitekim, genellikle üye ülkelerin çalışma mevzuatını fazla zorlamayan tasarıların sözleşme şeklinde oylandığı ve kabul edildiği görülmektedir (Kutal, 1970, 176-177; Kaya, 1999, 26-31). Ancak ister sözleşme, ister tavsiye olsun kabul edilmeleri için Konferansta hazır bulunan üyelerin üçte iki çoğunluğunun onayı gerekmek-tedir (ILO AY., m.19/2).

1.2.2. Üye Ülkeler Tarafından Sözleşmenin Onaylanması

ILO Anayasasına göre üye ülkeler, toplantının kapanışından itibaren bir yıllık (en geç 18 ay) bir süre içerisinde yasaya dönüştürmek veya başka şekilde önlemler almak amacıyla konunun yetki alanlarına girdiği makam veya makamlara sözleşmeyi sunmakla yükümlü-dür (m.19/5-b). Eğer üye ülke yetkili organı sözleşmeyi onaylamışsa, bunu Genel (Direk-töre) Müdüre iletecek ve sözleşme hükümlerinin uygulanması konusunda gerekli önlemleri alacaktır (m.19/5-d). Şayet sözleşme onaylanmazsa, sözleşme hükümlerinin yasalar veya toplu sözleşmelerle ne ölçüde uygulandığını, sözleşmenin onaylanmasını hangi nedenlerin engellediğini, Yönetim Kurulunun uygun göreceği dönemlerde raporla sunmak zorunda-dır. Üye ülkelerin başka bir sorumluluğu bulunmamaktadır (m.19/5-e).

16

2. Türkiye Cumhuriyeti’nin Uluslararası Çalışma Örgütü Üyeliği ve Onayladığı Sözleşmeler 2.1. Uluslararası Çalışma Örgütüne Üyelik Süreci1932 yılında Milletler Cemiyetine üye olan Türkiye Cumhuriyeti, Versay Barış Antlaşma-sının 387 nci maddesi gereğince kendiliğinden Uluslararası Çalışma Örgütünün de doğal üyeliğini kazanmıştır**. Örgütün kurulduğu yıllarda kurtuluş savaşı içinde bulunan Türki-ye’nin, bu antlaşmaya taraf olmaması, daha sonra imzalanan Lozan Antlaşmasının 99 uncu ve 100 üncü maddelerine göre de, yürürlüğe konacak, katılacak veya onanacak antlaşma-lar arasında bu konuyla ilgili bir hususun bulunmaması nedeniyle kurucu üye olması söz konusu değildi (Saymen, 1954, 114). Ancak Türkiye Cumhuriyeti’nin 1932 yılına kadar beklemesinin en önemli nedeni ekonomiktir. Tarımsal bir ülke olan ve sanayileşme gele-neği bulunmayan Türkiye Cumhuriyeti, örgüte katılmak için aceleci davranmadığı gibi, bu dönemde örgüt tarafından da üyeliği aranmamıştır. Çünkü henüz sanayileşmenin yarattığı toplumsal sorunlarla yoğun olarak karşılaşılmamıştır. Toplumsal politika gereksinimleri ise, her ülkenin sanayileşmesine koşut olarak doğmaktadır. Bu nedenle çalışma sürelerinin düzenlenmesi, ücret politikaları, kadın ve çocuk işçilerin özel olarak korunması, örgütlen-me zorunluluğu gibi sanayileşmenin doğurduğu sorunlar ülkemizde 1930 yılından sonra devlet sermayesi ile doğmaya başlamış ve ulusal toplumsal politika oluşmasına ortam ya-ratılmaya başlanmıştır (Talas, 190-191).

Nitekim o tarihlerde Türkiye’de işçi sınıfı ve işçi örgütü bulunmaması ve Konferansa katı-lan temsilcilerin üçlü yapıya sahip olmaları nedeniyle, sadece hükümet temsilcisi ile göz-lemci ve dinleyici konumunda bir katılım olmuştur (Saymen, 1954, 114). Sembolik katılım dönemi olarak nitelendirilebilecek bu dönem içerisinde Türkiye’de 1936 yılına kadar iç hukukta işçileri korumaya yönelik bir sosyal politika mevzuatının bulunmayışı da uluslara-rası ölçütlerin kabulünü güçleştirmiştir. Bu kapsamda 1945 yılında Çalışma Bakanlığının kurulması ve 1946 yılında 1938 tarihli Cemiyetler Kanununun engelleyici hükümlerinin değiştirilmesi ile sendikaların kurulmasına kadar ülkemizde mesleki örgütlerin olmayışı yüzünden Konferansa katılım hükümet temsilcisiyle olmuştur. Belirtilen ulusal engeller dışında dünyadaki ekonomik bunalım ve II. Dünya Savaşının bütün dünyada neden oldu-ğu karışıklıktan ötürü ILO’nun çalışmalarını en aza indirmesi de dinamik bir işbirliğini engellemiştir. Bu nedenlerden ötürü Türkiye, 1927 yılından başlayarak bir gözlemci ile, 1932’den 1946 yılına kadar ise eksik heyetle Konferansa katılmıştır (Talas, 191-193).

2.2. Türkiye Cumhuriyeti’nin Onayladığı ILO SözleşmeleriÜlkemizde hür sendikacılığın bulunmadığı dönemde örgütle gerekli işbirliği kurulamadı-ğından 1946 yılına kadar sadece bir sözleşme onaylanmıştır. Oysa ILO, 1919-1939 döne-minde 67 uluslararası sözleşme kabul etmiştir. 1945 yılından itibaren ILO’nun bir yandan faaliyetlerini az gelişmiş ülkelere yöneltmesi, diğer yandan Çalışma Bakanlığının kurul-

* T.B.M.M. Genel Kurulu’nun 9 Temmuz 1932 tarih ve 726 sayılı kararı (R.G. 12.07.1932, No: 2148).

17

ması ve sendikal faaliyetlere izin verilmesi sonucunda örgütle daha sıkı ilişkiler kurulması kaçınılmaz olmuştur (Kutal, 1970, 186). Nitekim 1946 yılında üç sözleşme imzalanmış, 1951 yılı sonuna kadarki altı yıllık dönem içinde onaylanan sözleşmelerin sayısı dokuza ulaşmıştır. Bu ilişkiler 12 Eylül 1980 tarihindeki askeri müdahaleye kadar olumlu doğ-rultuda sürmüş, bu tarihten başlayarak özellikle sendikal haklar ve özgürlükler, düşünce özgürlüğü, istihdam ve meslek ayrımı konularında örgütün temel ilke ve ölçütlerine ters düşülmüştür.

Uzun süren bir durgunlaşmanın ardından, daha gelişmiş ve ileri demokrasi çalışmaları so-nucunda özellikle 1992 yılında ikisi temel sözleşme olmak üzere onaylanan altı sözleşme ile birlikte örgütle ilişkiler yeniden canlandırılmıştır (Talas, 195-197). Nitekim, 1995’de 158, 1998’de 29 ve 138, 2000’de 159 ve 2001’de 182 sayılı sözleşmelerin tesciliyle, onay-ladığımız toplam sözleşme sayısı kırka çıkmıştır*. Bu ivme, 2003 yılında deniz ve kara taşımacılığına ilişkin on dört, 2004 yılında ise iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin iki sözleşme ile devam ederek onayladığımız sözleşme sayısı 56’ya ulaşmıştır**.

Türkiye, son olarak 2013 yılında 187 sayılı “İş Sağlığı ve Güvenliğini Geliştirme Çerçe-ve Sözleşmesi”ni onaylamıştır***. Ülkemiz, ILO’ya üye olduğumuz 1932 yılından bu yana temel sözleşmelerin tamamı olmak üzere**** toplam olarak 57 sözleşmeyi onaylamış bulun-maktadır.* 1992 yılında onaylanan ILO sözleşmeleri; 87 sayılı “Sendika Özgürlüğü ve Sendika Hakkının Korunması

Sözleşmesi”, 151 sayılı “Çalışma İlişkileri Sözleşmesi (Kamu Hizmetleri)”, 59 sayılı “Asgari Yaş Sözleşmesi (Sanayi), 135 sayılı “İşçi Temsilcileri Sözleşmesi”, 142 sayılı “İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi Sözleşme-si” ve 144 sayılı “Üçlü Danışma Sözleşmesi”dir. Devam eden yıllarda, 04.01.1995 ILO tescil tarihli “Hizmet İlişkisine İşveren Tarafından Son Verilmesi Hakkında 158 Sayılı Sözleşme”, 30.10.1998 ILO tescil tarihli “Cebri veya Mecburi Çalıştırma Hakkında 29 Sayılı Sözleşme” ve “İstihdamda Kabulde Asgari Yaşa İlişkin 138 Sayılı Sözleşme”, 26.06.2000 ILO tescil tarihli “Sakatların Mesleki Rehabilitasyonu ve İstihdamı Hak-kında 159 Sayılı Sözleşme”, “En Kötü Biçimlerdeki Çocuk İşçiliğinin Yasaklanması ve Ortadan Kaldırılması Hakkında 182 Sayılı Acil Eylem Sözleşmesi” (2001) onaylanmıştır.

** Türkiye Cumhuriyeti’nin 2003 ve 2004 yıllarında onayladığı bu sözleşmeler, “Ticaret Gemilerinde Çalışan Kaptan ve Gemi Zabitlerinin Mesleki Yeterliliklerinin Asgari İcapları Hakkında 53 Sayılı Sözleşme” (2003), “Gemiadamlarının Hastalanması, Yaralanması ya da Ölümü Halinde Armatörün Sorumluluğu Hakkında 55 Sayılı Sözleşme” (2003), “Gemilerde Mürettebat İçin İaşe ve Yemek Hizmetleri Hakkında 68 Sayılı Sözleş-me” (2003), “Gemiadamlarının Sağlık Muayenesi Hakkında 73 Sayılı Sözleşme” (2003), “Gemi Aşçılarının Mesleki Ehliyet Diplomaları Hakkında 69 Sayılı Sözleşme” (2003), “Mürettebatın Gemide Barındırılmasına Hakkında 92 Sayılı Sözleşme” (2003), “Gemiadamları Ulusal Kimlik Kartları Hakkında 108 Sayılı Sözleş-me” (2003), “Mürettebatın Gemide Barındırılması Hakkında –İlave Hükümler- 133 Sayılı Sözleşme” (2003), “İş Kazalarının Önlenmesi (Gemiadamları) Hakkında 134 Sayılı Sözleşme” (2003), “Gemiadamlarının Yıl-lık İzni Hakkında 146 Sayılı Sözleşme (2003), “Liman İşlerinin Sağlık ve Güvenliği Hakkında 152 Sayılı Sözleşme (2003), “Karayolları Taşımacılığında Çalışma Saatleri ve Dinlenme Süreleri Hakkında 153 Sayılı Sözleşme” (2003), “Gemi Adamlarının Sağlığının Korunması ve Tıbbı Bakımı Hakkında 164 Sayılı Sözleş-me” (2003), “Gemi Adamlarının Ülkelerine Geri Gönderilmeleri Hakkında 166 Sayılı Sözleşme” (2003), “İş Sağlığı ve Güvenliği ve Çalışma Ortamı Hakkında 155 Sayılı Sözleşme (2004) ve “İş Sağlığı Hizmetleri Hakkında 161 Sayılı Sözleşme (2004)’dir.

*** 15 Mayıs 2013 tarih ve 6485 sayılı Kanun (R.G. 29.5.2013, No: 28661).**** ILO’nun insan haklarına ilişkin temel sözleşmeleri; 29 sayılı Zorla Çalıştırma Sözleşmesi (1930), 87 sayılı

Örgütlenme Özgürlüğü ve Örgütlenme Hakkının Korunması Sözleşmesi (1948), 98 sayılı Örgütlenme ve Toplu Sözleşme Hakkı Sözleşmesi (1949), 100 sayılı Eşit Ücret Sözleşmesi (1951), 105 sayılı Zorla Çalıştır-manın Yasaklanması Sözleşmesi (1957), 111 sayılı Ayrımcılık (İstihdam ve Meslek) Sözleşmesi (1958), 138 sayılı Asgari Yaş Sözleşmesi (1973), 182 sayılı Çocuk İşçiliğinin En Kötü Biçimleri Sözleşmesi (1999)’dir.

18

3. Onaylanan Uluslararası Çalışma Örgütü Normlarının Ulusal Mevzuatımıza Etkisi 3.1. T.C. Anayasası ve Karşılaştırmalı Hukuk Açısından ILO normlarının Türk İş Hukukunu kuruluşundan itibaren etkilediği görülmektedir. Ancak Türkiye’nin örgüte üyeliği çeşitli nedenlerden dolayı gecikme göstermiştir. Örgütle gerek-li işbirliğinin kurulamaması nedenlerinin başında, henüz ülkemizde özgür sendikacılığın düzenlenmemiş olması gelmektedir. Bununla birlikte 1936 tarihli 3008 sayılı İş Kanunu başta olmak üzere Çalışma Bakanlığının kurulduğu 1945 yılından itibaren ILO normlarının çalışma mevzuatımıza etkisi belirgin olarak görülmektedir.

Üye ülkeler, ILO normlarını onaylamakla birlikte bu normları uygulamaya koyma yüküm-lülüğü altına girerler. ILO Anayasasına göre, yetkili makamın onayını alan üye ülke, resmi onay işlemini Genel Direktöre bildirmek ve sözleşmenin gerçekten uygulanması için ge-rekli önlemleri almak zorundadır (m.19/5-b). Ancak onayda izlenecek yol, ILO Anayasa-sında belirtilmemiş ve bu konu iç hukuka bırakılmıştır. 1982 T.C. Anayasasına göre, ant-laşmaların bağlayıcılık kazanabilmesi için kural olarak, TBMM’nin onaylamayı bir yasa ile uygun bulması ve Cumhurbaşkanı tarafından onaylanması gerekmektedir. Anayasaya göre, “Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapıla-cak antlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır” (m.90/1). Bu uygun bulma yasası ile kabul edilen antlaşma, “Milletlerarası antlaşmaları onaylamak ve yayımlamak” (m.104/b-5) yetkisi bulunan Cum-hurbaşkanı tarafından onaylanmak suretiyle uluslararası hukuk ve iç hukukumuz açısından bağlayıcılık kazanmış olmaktadır.

Yine Anayasaya göre, “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası antlaşmalar ka-nun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesi-ne başvurulamaz” (m.90/son). Bu hükümlerden de anlaşılacağı gibi, antlaşmaların kabul edilmesi, ulusal mevzuatta öngörülen kurallara uygun biçimde iç hukuk işlemlerinin ya-pılması koşuluna bağlanmıştır. İç hukuk bakımından bu koşullara uymak suretiyle yapılan antlaşmalar, ulusal yasaların etkisine sahip bulunmaktadır. Ancak ILO sözleşmelerinin iç hukuktaki norm değerlerinin belirlenmesi ile ilgili sorun, bir taraftan Devletler Hukukuna, diğer taraftan her üye ülkenin Anayasal hukuk düzenine kadar uzanmaktadır*.

Uluslararası hukuk ile iç hukuk düzenlemeleri arasındaki ilişkileri ve birbirleri karşısında-ki norm değerleri konusunda teorik bakımdan birbirinden farklı iki görüş bulunmaktadır. Bunlardan birincisi, uluslararası hukuk ile iç hukukun birbirlerinden farklı ve bağımsız iki hukuk düzenini oluşturduğunu savunan ikici (dualist) görüştür. Bu görüşe göre, iki hukuk dalı birbirinden farklı toplumsal ilişkileri düzenlemektedir. İç hukuk bireyler ya da bunla-rın oluşturduğu tüzel kişiler arasındaki ilişkileri düzenlerken, uluslararası hukuk daha çok devletler arasındaki ilişkileri düzenler. Bunun yanında, iç hukukta yasa koyucunun iradesi ön planda iken, uluslararası hukukta devletlerin ortak iradesi söz konusudur. Dolayısıyla bu iki ayrı hukuk düzeninden birinin diğerine doğrudan uygulanması olanaklı olmadığı

* Bu konudaki tartışmalar için bkz.: Güzel, 1997, 18-29; Kaya, 1999, 56-69.

19

gibi, iki ayrı hukuk düzeni kurallarının birbiriyle çatışması olasılığı da düşünülemez. Yine, bir hukuk düzenindeki kuralın, diğer bir hukuk düzeninde geçerli olabilmesi için, açık-ça atıfta bulunulması ya da iktibas yapılması gerekmektedir (Pazarcı, 1995, 18-19; Çelik, 1980, 67-69).

İkincisi ise, bir takım farklılıklara rağmen, her iki hukuk sisteminin birbirini tamamlayarak, aynı temel kurala dayanan uluslararası hukuk ile iç hukukun tek bir hukuk düzenini oluş-turduğunu ve uluslararası hukukun iç hukuka üstünlüğünü savunan tekçi (monist) görüş-tür. Bu görüşe göre, uluslararası hukuk alanında oluşturulan kural, ulusal kurallar arasında yerini alarak uygulanır. Ancak uygulamada, bu konuyla ilgili evrensel bir ilke bulunmadı-ğından, uluslararası hukuk ile iç hukuk arasındaki ilişkilerde, her ülkenin durumunu kendi verileri çerçevesinde değerlendirme gereği ortaya çıkmaktadır (Pazarcı, 1995, 20-21). Türk hukuk sistemi bakımından, dualist sistemi benimseyen ülkelerden farklı olarak, benzer içe-rikli bir yasa çıkarmaya gerek duyulmadan antlaşmaların doğrudan hüküm doğurduğu, bu yönüyle monist sisteme daha yakın olduğunu savunulmaktadır (Kaya, 1999, 56-57).

3.2. Ulusal Mevzuata Etkisi AçısındanILO normlarının üye ülkelerin ulusal mevzuatı üzerindeki etkileri, normların oluşum aşa-masında, onay aşamasında ve daha belirgin olarak da onaylandıktan sonraki aşamada gö-rülmektedir. Üye ülkelerin, sözleşme ve tavsiyelerin Konferans gündemine alınmasıyla birlikte, ulusal mevzuatlarında gerekli hazırlıkları yaptıkları görülmektedir. Asıl önemli etki ise onaylanmadan sonra ortaya çıkmaktadır. Çünkü, onay işleminden sonra üye devlet-lerin bunları uygulama zorunluluğu vardır. Bu nedenle, iç hukuklarında onaylanan norma aykırılık varsa bunu düzeltmek suretiyle iç hukuklarıyla uyumlu hale getirme yükümlülük-leri bulunmaktadır. Dolayısıyla, ILO normlarının iç hukukun gelişimine olan etkisi bu aşa-mada daha belirgin olmaktadır. Ancak belirtmek gerekir ki, onaylanmayan sözleşmelerin ve bağlayıcı olmadıkları halde tavsiyelerin de esinlenme yöntemiyle iç hukukun gelişimine etki yaptıkları görülmektedir*.

* ILO normlarının asıl etkisini 1936 tarihli 3008 sayılı ilk İş Kanununun hazırlanması aşamasında görmekteyiz. Bununla birlikte ILO’ya üye bulunmadığımız yıllarda bugün de yürürlükte bulunan 1924 tarihli 394 sayılı Hafta Tatili Kanunu ve 1930 tarihli 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıha Kanununun çalışma yaşamına ilişkin hü-kümleri büyük ölçüde ILO normlarından esinlenerek hazırlanmıştır. 1947 tarihli ve 5018 sayılı İşçi ve İşveren Sendikaları ve Sendika Birlikleri Hakkında Kanun; 1952 tarihli ve 5953 sayılı Basın İş Kanunu; 1954 tarihli ve 6379 sayılı Deniz İş Kanunu ile İş Kazaları, Meslek Hastalıkları ve Analık Sigortası Kanunu, İşçi Sigor-taları Kurumu Kanunu, İş ve İşçi Bulma Kurumu Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun, İhtiyarlık Sigortası Kanunu, Hastalık ve Analık Sigortası Kanunu ve İş Mahkemeleri Kanununda da ILO normlarının etkisi vardır. Yine 1967 tarihli 931 sayılı İş Kanunu ile bu Kanunun bazı hükümlerinin değiştirilmesiyle hazırlanan 1971 tarihli 1475 sayılı İş Kanununda da ILO normlarının etkisi söz konusudur. Bu etki, toplu iş ilişkileri düzeyinde de 1963 tarihli 274 sayılı Sendikalar Kanunu ile 275 sayılı Toplu İş Sözleşmesi Grev ve Lokavt Kanununun hazırlık çalışmaları aşamasında da görülmüş ve ILO’nun bu alandaki sözleşmelerinden yararla-nılmıştır. Nitekim 1962 yılında toplanan III. Çalışma Meclisinde 274 sayılı Kanunun esasları hazırlanırken 87 sayılı Sözleşmeye açıkça atıfta bulunularak Kanunun 5., 6., 10. ve 19. maddelerinde sendika özgürlüğünün çeşitli yönleriyle ilgili hükümler, sözleşmeye uygun olarak düzenlenmiştir. Aynı etki, 87 sayılı Sözleşmenin devamı ve tamamlayıcı niteliğinde olan 98 sayılı Sözleşme açısından da geçerlidir. Örneğin, 274 sayılı Ka-nunun 17. ve 19. maddeleri ile 2821 sayılı Kanunun 31. ve 38. maddelerinde bu Sözleşmenin açık etkileri görülmektedir. Bkz.: Kutal, 1970, 194; Güzel, 1997, 40, 46.

20

Bu dolaylı etki, diğer hukuk sistemlerinde olduğu gibi geleneksel olarak kendi iç huku-kuyla uyum içinde bulunan ILO normlarını onaylama politikası izleyen Türk İş Hukuku açısından da geçerlidir. Nitekim, uygulamada üye ülkelerin yaklaşık yüzde sekseninin iç hukuklarıyla uyum içinde olan sözleşmeleri onayladıkları görülmektedir (Güzel, 1997, 36). Ancak Türkiye Cumhuriyeti, 1993 yılında iç hukukumuzla uyum göstermeyen Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Korunması Hakkında 87 sayılı Sözleşme ile, Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunmasına ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemleri Hakkında 151 sayılı Sözleşmeyi onaylamak suretiyle geleneksel politikasın-dan sapma göstermiştir.

4. Uluslararası Çalışma Örgütünün Denetim Faaliyeti ve Denetimin Ulusal Mevzuatımıza Etkisi 4.1. Denetim Faaliyetinin AmacıILO, her yıl tüm üye ülkelerden gelen işçi, işveren ve hükümet temsilcilerinden oluşan Uluslararası Çalışma Konferansında oylanarak kabul edilen sözleşme ve tavsiye kararla-rıyla yasama faaliyetini yürütmektedir. Tavsiyelerin üye devletlere yol gösterici işlevi dı-şında bir bağlayıcılığı bulunmamaktadır. Sözleşmeler ise üye ülkelerin onayından sonra uyulması zorunlu kurallar haline gelmekte ve üye ülkeler üzerinde denetim mekanizmaları devreye girmektedir.

Denetim sisteminin amacı, ILO’nun benimsediği temel ilkeleri tüm dünya ülkelerinde ge-çerli kılmak, üye ülkelerin sosyal içerikli yasalarını olabildiğince bu ilkeler çerçevesinde ahenkleştirmek ve üye ülkeler arasında haksız ekonomik rekabeti önlemektir. Bu amaçla, üye ülkeler bakımından uyulması zorunlu kurallar haline gelen onayladığı sözleşmelere uyumu için ILO denetim mekanizmaları devreye girmektedir. ILO denetiminin çeşitli tür-leri ve bunlarla ilgili organları vardır. Özellikle insan hakları ile ilgili temel sözleşmelerin uygulamasında özel denetim mekanizmaları devreye girmektedir. Bunların en önemlisi 1952’den beri faaliyette bulunan Sendika Özgürlüğü Komitesi’dir. Ayrıca ILO, üye ülke tarafından onaylanmasa bile insan haklarına ilişkin sözleşmelere uyulup uyulmadığını iz-leme ve bu konuda ilgili ülkeden açıklama isteme hakkı bulunmaktadır (Kutal, 2009, 45).

Görüldüğü gibi ILO, koşulları ne olursa olsun asgari normlar olarak belirlenen bu ilke ve standartlara uygun davranmayan üye ülkelere, onayladıkları sözleşmeleri yürütmek için alınan önlemler hakkında rapor verme yükümlülüğü getirmektedir (ILO AY., m.19, 22, 23).

4.2. Denetim Faaliyetinin Şekli Denetim süreci üye ülkelerin onayladıkları sözleşmelerle ilgili olarak örgütün bürosuna göndermek zorunda oldukları yıllık raporlarla başlamaktadır. Bu raporların özellikle insan haklarına ilişkin sözleşmelerle ilgili olarak düzenli bir biçimde verilmesi zorunludur. Hü-

21

kümet tarafından hazırlanan bu raporlar, o ülkenin işçi ve işveren kuruluşlarına da gönde-rilmekte, onlardan da görüş ve şikâyetler alınmaktadır (Kutal, 2009, 45).

Üç taraflı bir yapıdan oluşan ILO’da onaylanan sözleşmenin denetimi iki ayrı şekilde yapıl-maktadır. Birincisi, periyodik olarak gösterilen hükümet raporlarının incelenmesine bağlı olarak Uzmanlar Komitesi ve Konferans (Aplikasyon) Komitesinin düzenli olarak yaptı-ğı denetimdir. Bağımsız yirmi uzmandan oluşan Uzmanlar Komitesi, üye ülkelerin hangi konularda sorumluluklarını yerine getirmediklerini ve çözüm önerilerine yönelik bir rapor hazırlar. Bu raporu inceleyen ve yükümlülüklerini yerine getirmeyen üye ülkelere, üçlü temsil esasına dayalı, 150 temsilciden oluşan Konferans Komitesi, Uzmanlar Komitesinin uyarılarını dikkate almayan üye ülkeleri, aciliyet ve önem derecelerine göre ‘özel parag-raf’a alarak Konferansa sunar. Rapor Konferansta kabul edilirse ilgili üye ülkeye gönderilir ve dikkati çekilerek, konu ile ilgili rapor istenir. İkinci denetim şekli ise, sendikal hak ve özgürlüklerle ilgili olup, üye ülkelerin işçi veya işveren örgütleri tarafından ya da bir üye ülke tarafından şikayet edilmesidir (Kaya, 1999, 34-41; Talas, 163-164).

4.2.1. Hükümet Raporlarının İncelenmesine Dayalı Denetim

Uzmanlar Komitesi, örgütün bürosuna gönderilen hükümet raporları üzerinde belgeler üze-rinden yürütülen ‘hukuki ve teknik’ bir denetim yapar. Komite, gözlemlere dayanan yo-rumlarını her yıl hazırladığı bir raporla yayımlar. Tavsiyelerin yer aldığı rapor ise, izleyen yılda verilecek raporda yanıtlaması için doğrudan ilgili hükümete gönderilir.

Hükümetlerce sunulması zorunlu yıllık raporları inceleyen ikinci özel komisyon, Stan-dartların Uygulanması Konferans Komitesi’dir. Uygulama, Konferans veya Aplikasyon Komitesi olarak da anılan bu komite, ILO’nun her toplantı döneminde Genel Konferans tarafından oluşturulan işçi, işveren ve hükümet temsilcilerinin yer aldığı üçlü yapıda bir denetim organıdır.

Uygulama (Konferans/Aplikasyon) Komitesi, çalışmalarında Uzmanlar Komitesinin rapo-runu esas alır. Ancak zamanın kısıtlı olması nedeniyle Uzmanlar Komitesinin raporundaki tüm ihlaller incelenmez. Bu nedenle en önemli görülen ihlal ve aykırılık durumlarını kap-sayan bir liste kabul edilir ve tartışmalar bu ülkeler üzerinden sürdürülür. Gündeme alınan ülkenin hükümet temsilcisi, Uzmanlar Komitesinin belirttiği ayrılıklar ve bunların kaldı-rılması için alınan veya alınması düşünülen önlemler hakkında sözlü açıklamada bulunur.

Hükümet temsilcisinin açıklaması sonrasında işçi ve işveren grup sözcüleri ve diğer dele-geler o ülkedeki sözleşmelere aykırı uygulamalar ya da yasalardan kaynaklanan sorunlar hakkında görüşlerini açıklar. Yeniden söz verilen hükümet temsilcisi, yapılan eleştirilere cevap verir. Komite başkanlık divanı, işçi ve işveren temsilcilerinin sözcüleri ile istişare ederek uzlaşılan sonuçların özetlendiği karar açıklanır (Kutal, 2009, 46). Onaylanan söz-leşmelerin uygulanmasında karşılaşılan ve önceki yıllarda tekrarlanan ciddi ayrılıkların sürekli biçimde kaldırılmaması durumunda, ülkeye ‘özel paragraf’ yaptırımı uygulanır. Bu yaptırımın amacı, özel olarak önem verilen bir konuda Konferansın dikkatini çekmektir. Uygulama Komitesinin rolü, hükümetle diyaloğu sürdürerek, onaylanan sözleşmelerin uy-gulanmasını sağlamaktır.

22

4.2.2. Şikayete Dayalı Denetim

Şikayete dayalı denetim, ILO Anayasasına göre üye ülkelerin işçi veya işveren örgütleri ya da bir üye ülke tarafından yapılabilmektedir (m.24-34). Bu açıdan, sendikal örgütler üye ülkelerden birinin onayladığı bir sözleşmeyi uygulamadığı konusunda ILO’ya şikâyette bulunabilmektedir. Şikâyet, sendika özgürlüğüne ilişkin bir sözleşmeye uyulmamasıyla il-gili ise, Sendika Özgürlüğü Komitesi’ne gönderilmektedir.

Bununla birlikte ILO sözleşmesini onaylayan bir üye ülke, sözleşmeyi onaylayan başka bir üye devlete karşı sözleşmenin uygulanmadığı gerekçesiyle de şikâyete başvurabilmektedir (m.26). Ancak şikâyetler, çoğunlukla sendika özgürlüğü ile ilgili olduğundan bu denetim yoluna ender olarak başvurulmaktadır.

Belirtmek gerekir ki, şikâyet üzerine hazırlanan raporlar Uluslararası Adalet Divanına gönderilebilmektedir. Çünkü, ilgili hükümetlerin komite raporundaki önerileri kabul edip etmediklerini, kabul etmedikleri takdirde Uluslararası Adalet Divanına gönderme isteğin-de olup olmadıklarını, üç aylık sürede Uluslararası Çalışma Bürosu Genel Müdürlüğüne bildirmeleri gerekmektedir (ILO AY., m.29/2).

4.3. Denetim Faaliyetinin Ulusal Mevzuatımıza Etkisi ILO denetimin amacı, gündeme alınan üye ülkeyi dünya kamuoyu karşısında küçük düşür-mek veya onu bir yargı organı gibi mahkûm etmek değil, eksiklerini gidermede ona yar-dımcı olmaktır. Bu nedenle karar tasarısında üye devletin sözleşmenin gereklerini yerine getirebilmesi için ne gibi önlemler alması gerektiği diplomatik bir dille ifade edilmektedir. Üye devletin bu uyarılara duyarsız kalması ya da vaat ettiği düzenlemeleri gerçekleştirme-mesi durumunda Komitenin bu ülkeyi özel paragrafa alma yetkisi vardır. Bu karar, ILO ta-rihinde bir üye ülke hakkında bugüne kadar uygulanan en ağır yaptırımdır. Bununla birlikte, onayladığı sözleşmelere aykırı faaliyetleri ortaya konulan ülkelerin dış politikalarının bu durumdan etkilenmeyeceği düşünülemeyeceğinden, tüm dünya ülkelerinin temsil edildiği bir ortamda yapılan bu denetim faaliyetinin etkili ve başarılı olduğu söylenebilmektedir.

Ülkemizde açısından bakıldığında, özellikle 1980 müdahalesinden sonra hazırlanan anaya-sa ve çalışma hayatına ilişkin yasalar son otuz yıl içinde ILO’nun çok yoğun eleştirilerine maruz kalmıştır. Bu kapsamda Türkiye Cumhuriyeti birçok kez ILO Konferans gündemine alınmış, sorgulanmış, hatta zaman zaman özel paragrafa konulmuştur. Bu durum, 1932 yı-lında ILO’ya üye olan, ilk iş kanununu aynı yıllarda kabul etmiş (1936), iş mevzuatını Av-rupa ülkelerinden esinlenerek hazırlamış bir ülke için ilk bakışta hayal kırıklığı yaratmıştır. Ancak, bu eleştiriler Türk İş Hukukunun gelişmesine de ciddi katkılar sağlamıştır. Nite-kim, 2003 tarihli İş Kanununun genel gerekçesinde bu hususa açıkça atıfta bulunulmuştur (Kutal, 2009, 46). Ayrıca 12 Eylül 2010 Anayasa değişikliklerden, 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanununun ILO normları doğrultusunda çıkarılmasına kadar bu etkiyi görmek mümkündür*.

* Uluslararası normlara uygunluk iradesi, 6356 sayılı Kanunun Genel Gerekçesinde şu şekilde vurgulanmakta-dır: “Türkiye’nin ILO’ya üye olduğu 1932 yılından günümüze değin, sendikal hak ve özgürlükler ile serbest toplu pazarlık ve toplu iş uyuşmazlıklarının çözüm yolları, Türkiye-ILO ilişkilerinde belirgin rol oynamıştır.

23

4.3.1. Uygulama Komitesinin Çalışma Yöntemi

Üye ülkeler, onaylamış oldukları ILO sözleşmelerinin uygulanmasına ilişkin olarak peri-yodik olarak rapor vermekle yükümlüdür. Onaylanan her sözleşme için verilen bu raporlar ILO Uzmanlar Komitesi tarafından incelenerek, gözlemlerini (değerlendirmelerini) içeren bir raporu her yıl haziran ayında yapılan Uluslararası Çalışma Konferansına sunmaktadır. Konferansın daimi komitesi statüsünde olan ve hükümet, işçi ve işveren temsilcilerinden oluşan Standartların Uygulanması (Aplikasyon) Komitesi, raporda yer alan ve esasen işçi ve işveren gruplarınca seçilen belli sayıda ülkeyi gündemine almaktadır. Raporun tamamı-nı görüşecek zamanın bulunmayışı nedeniyle her yıl ortalama 25 ülke, taraf oldukları bir sözleşme ile ilgili olarak Konferans gündemine alınmaktadır. Komiteye davet edilen ülke-ler, Konferansın başlamasından iki hafta kadar önce işçi ve işveren gruplarının belirlediği ülkeler oluşan ‘geçici liste’den yine işçi ve işveren grupları arasında yapılan müzakereler sonucunda seçilmekte ve Komitede onaylanmaktadır. Komite ayrıca, rapor verme yüküm-lülüklerini yerine getirmeyen ülkeleri, ‘otomatik vakalar’ adı altında özel oturumda ayrıca görüşebilmektedir (ILO AY., m.19, 22).

Belirtmek gerekir ki, işçi ve işveren gruplarınca seçilerek Komitenin gündemine alınacak ülkelerin seçimi işlemi sırasında dengeli bölgesel dağılım yapıldığından, bazı bölgelerdeki ülkelerin çok ciddi aykırılıklar olmasına rağmen gündeme alınmaması, diğer bazı bölge-lerde de tali nitelikteki aykırılıkların öne çıkarılması sonucunu doğurmaktadır. Ülkemiz Avrupa bölgesinde yer almakta olup, diğer bölgeler Afrika, Amerika, Asya ve Orta Doğu ve Kuzey Afrika olarak belirlenmiştir*.

4.3.2. Uygulama Komitesi Kararının Niteliği

Standartları Uygulama (Aplikasyon) Komitesi bir yargılama organı değildir. Komitede gö-rüşülen ülkeler arasında uygulamadaki aykırılıkların çok ciddi görüldüğü veya sürdürüldü-ğü tespit edilen ülkeler uluslararası kamuoyunun dikkatine sunulmaktadır. ILO terminolo-jisinde ‘özel paragraf’, ‘özel vaka’ veya ‘özel liste’ olarak adlandırılan bu durum denetim mekanizmasının en ağır yaptırımıdır. ILO’nun söz konusu çalışmalarının yer aldığı tuta-naklar her yıl yayınlanmakta olup, geçmişe dönük olarak da ‘Conclusions’ olarak belirtilen

Mevcut düzenlemeler nedeniyle, özellikle 1980 sonrası ülkemiz, ILO’nun denetim mekanizmasının etkisiyle uluslararası alanda hak etmediği muameleye maruz kalmıştır. Bu durumun farkında olarak, Kanunda sendikal hak ve özgürlükler ile serbest toplu pazarlık süreçleri, 87 ve 98 No.lu ILO Sözleşmeleri dikkate alınarak yeni-den düzenlenmiştir. Sendika kurma, sendikaya üyelik, sendika yöneticisi olma, sendikal güvenceler, sendikal faaliyetler, sendikaların işleyişleri, denetimleri, serbest toplu pazarlık, iş uyuşmazlıklarının çözümü ve toplu iş sözleşmelerinin düzeyi, 87 ve 98 No.lu sözleşmeler paralelinde düzenlenmiştir. Kanunda Gözden Geçiril-miş Avrupa Sosyal Şartının örgütlenme hakkını düzenleyen 5 inci maddesi ile toplu iş sözleşmesi ve grev hakkını düzenleyen 6 ncı maddesi başta olmak üzere birçok hükmü de dikkate alınmıştır.”

* Geçici liste olarak belirlenen listede (preliminary list) kırkın üzerinde üye ülke bulunur. Bu listede yer alan üye ülkeler arasından, işçi ve işveren gruplarının görüşmeleri sonucunda 25 ülke belirlenerek kısa liste (final list) belirlenmekte ve Konferans gündemine alınmaktadır. 2013 yılında belirlenen ‘geçici listede’ Afrika Bölgesinden dokuz, Amerika Bölgesinden sekiz, Asya Bölgesinden sekiz, Orta Doğu ve Kuzey Afrika Böl-gesinden altı, Avrupa Bölgesinden ise Türkiye ile birlikte dokuz üye yer almıştır. Avrupa Bölgesinde yer alan dokuz ülkeden Türkiye Cumhuriyeti’nin de içinde bulunduğu beş üye ülke, müzakereler sonucunda seçilip Komitede onaylanarak kısa listeye alınmıştır.

24

bu raporlara ulaşılabilecektir*. Ancak ülkemizde bilerek ya da bilmeyerek kullanılan ‘kara liste’ diye bir uygulama ILO’da söz konusu değildir ve bu isimle anılan bir liste uygulaması bulunmamaktadır. Ayrıca, ‘özel paragraf’ yaptırım kararı, ağır ihlallerin yaşandığı ülkeler için çok istisnai durumlarda alınmaktadır. Konferansta çoğunlukla, ilgili ülkeyle ilgili ‘tek-nik işbirliği’ veya ‘teknik yardım’da bulunulması veya ‘özel misyon’ gönderilmesi şeklin-de kararlar alındığı görülmektedir.

4.3.3. Denetim Faaliyetinde Türkiye’nin Konumu

Türkiye birçok kez Konferans Komitesinin gündemine alınarak sözlü bilgi vermeye davet edilmiş, ancak 1989 yılından bu yana özel paragrafa alınmamıştır**. Son otuz yıllık döneme bakıldığında ülkemizin ağırlıklı olarak örgütlenme ve toplu pazarlık alanında sorun yaşadı-ğı görülmektedir. Nitekim bu süre içerisinde Türkiye Cumhuriyeti, 98 sayılı Sözleşmeden biri ‘özel paragraf’ olmak üzere on beş, 1993 yılında onayladığımız 87 sayılı Sözleşmeden ise yedi defa Konferans Komitesinin gündemine alınmıştır.

Görüldüğü üzere ILO’nun öncelik verdiği alanın başında, örgütlenme ve toplu pazarlık haklarına ilişkin standartların korunması gelmektedir. Çünkü ILO, birçok durumda çalışma koşullarında esnekliğe hoşgörüyle yaklaşmasına rağmen, sendika özgürlüklerinin kısıtlan-masını kabul edilemez bulmakta, gerek sözleşmelerinde, gerekse denetim etkinliklerinde bu haklardan ödün vermemektedir. ILO’ya göre, sendika özgürlüklerine ve toplu pazarlık hakkına ilişkin normlar, ülkedeki demokrasi ve hukuka olan inancı güçlendirecektir. Bu-nunla birlikte, bu ilkelerin yasalaşmasından öte, etkin biçimde nasıl uygulanacağı konusun-da tartışma yaşanmaktadır. Nitekim, bazı ülkelerde sendika özgürlüklerine ilişkin hukuk dalı henüz gelişme aşamasında olduğundan tarım, göçmen işçiler, serbest ticaret bölgeleri ve kayıt dışı istihdam bu korumadan yoksun bırakılmaktadır. ILO ayrıca, kadın ve erkek tüm çalışanların istedikleri örgütleri serbestçe kurmaları, bunlara üye olmaları ve sendika karşıtı eylemlere karşı etkin biçimde korunmaları hakkını, diğer bireysel nitelikteki koru-malara oranla daha güçlü bir biçimde vurgulamaktadır (Dereli, 2009, 40).

ILO sözleşmeleri açısından bireysel çalışma ilişkilerinde önemli mesafeler alan, bu alan-daki ayrıntılı Avrupa Birliği yönergeleri ve kuralları ile uyumlu bir İş Kanunu çıkarılan ülkemizde, sendikal haklara ilişkin temel sözleşmeler bakımından 6356 sayılı Sendikalar

* ILO’nun yıllık temelde yayınladığı raporlar için bkz.; Report of the Committee on the Application of Stan-dards, Provisional Record.

** Türkiye Cumhuriyeti, 1983 yılında 98 sayılı “Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı” ile 111 sayılı “İş ve Meslekte Ayırımcılık”; 1989 yılında ise 111 sayılı “İş ve Meslekte Ayırımcılık” sözleşmelerini ihlalden özel paragrafa alınmıştır. Bununla birlikte Türkiye Cumhuriyeti son otuz yıl içerisinde birçok kez Konferans gün-demine (kısa listeye) alınmıştır. Bu kapsamda; 26 sayılı Asgari Ücret Tespit Usulü Hakkında Sözleşmeden 1995 yılında; 87 sayılı Sendika Özgürlüğü ve Sendikalaşma Hakkının Korunması Hakkında Sözleşmeden 1987, 1997, 2005, 2007, 2009, 2010 ve 2011 yıllarında; 94 sayılı Kamu Sözleşmelerinde Çalışma Şartları Hakkında Sözleşmeden 1981 yılında; 95 sayılı Ücretin Korunması Hakkında Sözleşmeden 1981, 1982, 1983, 1985 yıllarında; 98 sayılı Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkında Sözleşmeden 1983, 1984, 1985, 1986, 1987, 1988, 1989, 1991, 1993, 1994, 1995, 1996, 1998, 2000 ve 2013 yıllarında; 111 sayılı İş ve Meslekte Ayırımcılık Hakkında Sözleşmeden 1983, 1984, 1985, 1987, 1989, 1990 ve 1991 yıllarında; 119 sayılı Ma-kinalardan Korunma Hakkında Sözleşmeden 1981 yılında; 122 sayılı İstihdam Politikası Hakkında Sözleş-meden 2002 yılında; 158 sayılı Hizmet İlişkisine İşveren Tarafından Son Verilmesi Hakkındaki Sözleşmeden 2001 yılında gündeme alınarak (kısa liste) sözlü açıklama yapmaya davet edilmiştir.

25

ve Toplu İş Sözleşmesi Kanununun kabulüne kadar önemli bir değişiklik gerçekleştirile-memiştir. Hemen her Konferans döneminde, Uzmanlar Komitesi raporlarında belirtilen ve Uygulama Komitesinde yapılan eleştirileri bir türlü kanun haline dönüşemeyen taslaklarla cevap verilmeye çalışılmıştır. ILO’nun 87 ve 98 sayılı Sözleşmeler bakımından eleştiri-lerini, yetki işleminde çift baraj yöntemi yerine daha sağlıklı ve özgürlükçü bir sisteme geçilmesi, üyelik önündeki biçimsel engellerin kaldırılması, grev yasaklarının sadece ya-şamsal hizmetleri içerecek biçimde daraltılması, kamu görevlileri sendikacılığında üyelik üzerindeki yasaklar dahil mevcut kısıtlamalara son verilmesi ve kamu erkini kullanmayan memurlar için grev hakkını içerecek biçimde toplu pazarlık haklarının düzenlenmesi ola-rak özetlemek mümkündür. Bu açıdan bakıldığında belirtilen eleştiriler temelinde çıkarılan 6356 sayılı Kanunun bazı uygulama sorunları dışında 87 ve 98 sayılı Sözleşmelere uyum-lu olduğu söylenebilecektir. Bununla birlikte, görünür gelecekteki sorun, kamu otoritesini kullanmayan memurlara grev hakkının tanınmamasıyla ilgili olacaktır.

5. Uluslararası Çalışma Örgütü Normlarının ve Denetim Sisteminin Yeniden Yapılanma İhtiyacı ve Türkiye Cumhuriyeti’nin Konumu5.1. ILO’nun Yasama ve Denetim Faaliyetini Revize İhtiyacıILO’nun yüzüncü yıldönümü yaklaşırken kendini reforme etmesi gerektiği yönünde talep-lere muhatap olmaktadır. Özellikle standartların uygulanması hususunda denetim mekaniz-masının sürekli bazı ülkeleri hedef alıyor olması, bu sistemin güvenilirliğini sorgular hale getirmektedir. Nitekim, ILO Uzmanlar Komitesi değerlendirmelerini (gözlemlerini) içeren raporların teknik olmanın ötesine geçerek siyasi bir boyut taşımaya başladığı yönünde de-ğerlendirmeler yapılmaktadır. Bu kapsamda, denetimde ‘politik lobi güçleri zayıf ülkeler’ ile hiç hak etmediği halde Türkiye gibi sürekli şikayet edilen ve hedef haline getirilen ülkelerin ön plana çıkarıldığı, bütün ülkelerin aynı koşullarda sorgulanmaması nedeniyle, denetim sisteminin dengeli bir uluslararası dağılımı, ekonomik ve sosyal rekabeti sağlaya-madığı (Pirler, 2012, 6) yönünde eleştiriler ileri sürülmektedir.

Değişim gereğini doğuran etmenlerin başında kuşkusuz ‘küreselleşme’ olgusu gelmektedir. Bir yandan dünya geliri yükselirken aynı zamanda yoksulluğun artış göstermesi karşısında, daha adil bir küresel gelişmeye duyulan ihtiyaç, ILO raporlarında sürekli olarak vurgulan-maktadır. Küresel eşitsizliklerin arka planında ise dünya işgücünün büyümesi yatmaktadır. Zengin ülkelerde işgücünün yaşlanması ise, sosyal güvenlik sistemlerinde reform gereğini doğurmaktadır.

Bilişim ve iletişim teknolojilerinde ortaya çıkan yenilikler, uluslararası ticareti, çalışma süreçlerini ve bu süreçlere ilişkin kuralları derinden etkilemiştir. Bu kapsamda, Avrupa Birliği ülkelerinin giderek esneklik kavramına önem vererek, bu alanda düzenleme yapma-ları, ILO’nun istihdam güvencesi amacından asgari norm olarak kabul ettiği 158 sayılı Söz-leşmesine rağmen ‘güvenceli esneklik’ kavramını çalışma terminolojisine sokmuştur. Bu

26

durum, istihdam güvencesinin bulunduğu ülkelerde iş sözleşmesinin feshi ile çalışma tür ve koşullarının esnekleştirilmesi girişimlerini gündeme getirmiştir (Dereli, 2009, 39-40).

Bununla birlikte, işçi sendikalarındaki değişimler ve çokuluslu şirketlerin işveren kesimin-de oluşturduğu etkiler, ILO’nun da kendi normlarını yenileme yoluna gitmesini kaçınılmaz kılmaktadır. Bu yeni bir endüstri ilişkileri sisteminde uluslararası iş hukukunun doğmasına ve gelişmesine neden olan, bu alanın temel kaynaklarını oluşturan sözleşme ve tavsiyelerin de yeniden değerlendirilmesi ILO’nun öncelikli görevi olmalıdır. Uluslararası standartlar değerlendirirken, onların değişen çalışma koşullarına ve biçimlerine göre, sosyal ortaklar ve devletin rolündeki değişimlerin de dikkate alınması gerekmektedir. Bu süreçte, üçlü yapının sosyal diyaloğun vazgeçilmez yöntemi olarak korunması ve geliştirilmesi yanında ILO’nun temel varlık nedeni olan sosyal adalet ilkesine bağlılığın sürdürülmesi önem taşı-yacaktır (Işık, 2009, 44).

5.2. Sendikal Özgürlükler ve Toplu Pazarlık Hakkına İlişkin Sözleşmeler Açısından Türkiye Cumhuriyeti’nin KonumuILO’nun sendikal özgürlükler ve toplu pazarlık hakkına ilişkin 87 ve 98 sayılı Sözleşme-leri, temel hak ve özgürlüklere ilişkin temel sözleşmeler arasında yer almaktadır. Türkiye Cumhuriyeti, Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkındaki 1949 tarihli 98 sayılı Sözleşmeyi 1951 yılında onaylamasına rağmen, Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Ko-runması Hakkındaki 1948 tarihli Sözleşmeyi 1993 yılında onaylamıştır. Çoğulcu demok-rasinin geçerli olduğu hemen hemen bütün ülkelerde kabul edilen sendika özgürlüğüne ilişkin 87 sayılı Sözleşmenin onaylanması, ülkemizin uluslararası itibarı açısından büyük önem taşımaktadır.

Tüm çalışanlara örgütlenme hakkı tanıyan 87 sayılı Sözleşmenin ülkemizde 45 yıllık bir gecikme ile onaylanmasının temel nedeni, ‘kamu görevlilerine’ sendikal örgütlenme hak-kının verilmemiş olmasıdır. Nitekim, Sözleşmenin onaylanması ile birlikte, kamu görevli-lerinin örgütlenme ve toplu görüşme hakları konusunda Anayasa değişikliği yapılmış* ve 2001 yılında 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu yürürlüğe girmiştir. Bu-nunla birlikte, 2004 yılında Anayasanın 90 ıncı maddesinde yapılan ‘usulüne göre yürürlü-ğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin uluslararası sözleşmelerin ulusal kanunlarla çatışması halinde sözleşme hükümlerinin esas alınacağı’ şeklindeki değişiklik, ILO sözleş-melerine uyumun önemini daha da artırmıştır (Kutal, 2006, 89). Bu önem nedeniyle, 87 ve 98 sayılı Sözleşmeler kapsamında ülkemizde yapılan düzenlemeler incelenecektir.

5.2.1. İşçi ve İşveren Sendikaları Açısından

6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanununun genel gerekçesinde ILO norm-larına uyma iradesi açıkça belirtilmiştir. Bu durum, ILO Uzmanlar Komitesinin yıllar iti-

* Anayasanın 53 üncü maddesine eklenen üçüncü fıkra ile, kamu görevlilerinin kanunla kendi aralarında kur-malarına cevaz verilecek olan sendika ve üst kuruluşların, üyeleri adına yargı mercilerine başvurabilecekleri ve idareyle amaçları doğrultusunda toplu görüşme yapabilecekleri düzenlenmiştir. Bkz:, 23/7/1995 tarihli ve 4121 sayılı Kanun.

27

barıyla yayınladığı raporlardaki eleştirilerin yasa hükümlerine yansımasında da görülmek-tedir. Bu başlık altında, Uzmanlar Komitesi ve Uygulama (Aplikasyon) Komitesinin son on yıllık dönemdeki yorumlarının 6356 sayılı Kanuna etkisi, mülga 2821 ve 2822 sayılı yasalarla kıyaslanarak kısaca özetlenecektir.

1. Kanunlar, ulusal otoritenin örgütlenme özgürlüğüne müdahalesi olarak görülen ayrıntılı hükümlerden arındırılmalıdır (ILO; 2005, 2007, 2008, 2010, 2012).

Toplam 152 maddeden oluşan 2821 ve 2822 sayılı Kanunlar, 83 maddelik tek bir kanun haline getirilmiştir. Özgürlükçü bir anlayışı benimseyen 6356 sayılı Kanun; kısa, sade ve anlaşılır bir yapıya kavuşturulmuş, yasaklardan ve ayrıntılı hükümlerden arındırılmıştır.

2. Kanunun kapsamı genişletilmeli, bağımsız çalışanlar ile öğrenciler, emekliler ve çiftçi-lere örgütlenme hakkı verilmelidir (ILO; 2008, 2010, 2011, 2012).

İş sözleşmesine bağlı olarak çalışan öğrenci ve çiftçilerin sendikal örgütlenme hakları bu-lunmakla birlikte, bağımlılık ilişkisi bulunmayan öğrenciler, emekliler, işsizler ve benzeri grupların dernek adı altında örgütlenmeleri söz konusudur. İş sözleşmesine dayanarak ça-lışanlar yanında, iş sözleşmesi dışında olmakla birlikte ücret karşılığı iş görmeyi taşıma, eser, vekâlet, yayın, komisyon ve adi şirket sözleşmesine göre bağımsız olarak mesleki faaliyet olarak yürüten gerçek kişiler yanında diğer iş kanunları ile Borçlar Kanununa tabi olan işçi ve işverenler de işçi sayılarak kanunun kapsamı genişletilmiştir (6356; m.2/4).

3. İşyeri ve meslek esasına göre sendikaların kurulmasına izin verilmelidir (ILO; 2010).

Sendikaların, bir işkolunda faaliyet göstermek üzere kurulmaları esas alınmakla birlikte, işyeri ve meslek esasına göre sendika kurma yasağı yasa metninden çıkarılmıştır. Ayrıca, sendikanın Türkiye çapında faaliyette bulunmak amacı ile kurulma esası da kaldırılmıştır (6356; m.3).

4. İşkolu sınıflandırması tarafsız kriterlere göre yapılmalı, çalışanların örgütlenme hakkı garanti alınacak şekilde düzenlenmelidir (ILO; 2005).

İşkolu sayısı dünya uygulamaları ve uluslararası standartlar dikkate alınarak yirmiye indi-rilmiş ve her bir işkoluna giren işler belirlenirken NACE Rev.2 ekonomik faaliyet sınıfla-ması esas alınmıştır. İşkolunun belirlenmediği veya faaliyet alanının değiştiği durumlarda, Bakanlık işkolu tespiti yapmakta, yapılan tespite karşı ilgililerin itirazı halinde ise, işkolu yargı kararıyla belirlenmektedir. (6356; m.4, 5).

5. Kurucular için aranan Türk vatandaşı olma, Türkçe okur-yazar olma ve işkolunda fiilen çalışma koşulları kaldırılmalıdır (ILO; 2005, 2008, 2010).

Sendika kuruculuğu için aranan Türk vatandaşı olma, Türkçe okur-yazar olma ve o işko-lunda fiilen çalışır olma koşulları kaldırılmıştır. Ayrıca, Türk Ceza Kanununda öngörülen bazı suçlardan mahkûm olma sınırlamaları da kaldırılmıştır (6356; m.6).

6. Sendikal örgütlerin kuruluş usulü basitleştirilmelidir (ILO; 2010, 2011).

Sendikaların kuruluş usulü basitleştirilmiş ve formalitelerden arındırılmıştır. Bu kapsamda sendikaların, ilin valiliğine dilekçelerine ekli olarak tüzüklerini vermeleri ile tüzel kişilik

28

kazanacağı; kurucu olabilme şartlarına sahip olunduğunu belirten yazılı beyanın yeterli olacağı; valilikten gelen tüzük ve kurucuların listesinin gazete yerine, Bakanlık resmi in-ternet sitesinden ilanın yeterli olacağı; tüzük ve belgelerde eksiklik ya da kanuna aykırılık olması halinde, mahkeme yerine valiliğin eksiklikleri gidermesini isteyebileceği düzenlen-miştir (6356; m.7).

7. Sendika genel kurul toplantılarında hükümet komiseri bulundurma zorunluluğu kaldırıl-malıdır (ILO; 2005).

Genel kurulların toplanması ve yürütülmesini gözetlemek üzere valinin görevlendireceği hükümet komiserinin genel kurulun başlayacağı gün ve saatte genel kurulun yapılacağı mahalde bulundurulması hükmü kaldırılmıştır (6356; m.14/1).

8. Aynı işkolunda birden fazla sendikaya üyelik mümkün olmalıdır (ILO; 2010, 2011).

Aynı işkolunda ve aynı zamanda farklı işverenlere ait işyerlerinde çalışan işçilerin birden çok sendikaya üye olabilmesine imkân sağlanmıştır (6356; m.17/3).

9. Sendikaya üyelikte ve üyelikten çekilmede notere başvuru şartı kaldırılmalıdır (ILO; 2010, 2011).

Üyelikte ve üyelikten ayrılmada noter şartı kaldırılarak örgütlenmenin önündeki en önemli engel aşılmıştır (6356; m.17/5, m.19/2).

10. Aidatlara kanunla üst sınır konulması sendikaların iç işleyişine müdahale olup, bu konu sendikal örgütlerin tüzüklerine bırakılmalıdır (ILO; 2010).

Sendikal aidatlar konusundaki üst sınır kaldırılmış ve örgütlerin tüzüklerine koyacakları hükme bırakılmıştır (6356; m.18/1).

11. Sendika üyeliğinin geçici işsizlik süresince devamı sağlanmalıdır (ILO; 2011, 2012).

İşçi sendikası üyesi işçinin geçici olarak işsiz kalmasının sendika üyeliğini bir yıl süreyle etkilemeyeceği hükme bağlanmıştır (6356; m.19/9).

12. Sendika ve konfederasyonların, uluslararası işçi ve işveren örgütlerine katılma hakları sağlanmalıdır (87 sayılı Sözleşme; m.5).

Sendikal örgütlenme açısından serbestlik ilkesi yaklaşımı ile sendika ve konfederasyon-ların, tüzüklerinde gösterilen amaçlarını gerçekleştirmek üzere uluslararası işçi ve işveren kuruluşlarının kurucusu olabileceği, bu kuruluşlara serbestçe üye olabileceği ve üyelikten çekilebileceği, bu kuruluşlarla işbirliğinde bulunabileceği, üye ve temsilci gönderebileceği veya kabul edebileceği ve dış temsilcilik açabileceği düzenlenmiştir (6356; m.21).

13. Sendikal nedenle iş sözleşmesinin feshi halinde işçiye işe iade imkanı verilmeli, sen-dika temsilcilerinin işten çıkarılması konusu başta olmak üzere, sendikal haklar güvence altına alınmalıdır (ILO; 2011, 2012).

Amatör sendika yöneticileri ile işyeri sendika temsilcilerine mutlak işe iade hakkı tanınmış, bireysel sendika özgürlüğü güvence altına alınmıştır (6356; m.23, 24, 25).

29

14. Sendikalar, faaliyet ve iç programlarını serbestçe belirleyebilmelidir (ILO; 2005, 2008).

Sendikaların, Kanunda belirtilen sınırlamalara uymak kaydıyla faaliyetlerini kendi tüzük-lerinde serbestçe belirlemelerine imkân tanınmıştır (m.26/1).

15. Sendikaların uluslararası kuruluşlardan izinsiz bağış ve yardım alması, faaliyetinin dur-durulma sebebi olmaktan çıkarılmalıdır (87 sayılı Sözleşme; m.5).

Sendikaların yurt dışındaki kişi, kurum ve kuruluşlardan Bakanlığa önceden bildirimde bulunmak suretiyle yardım ve bağış almaları sağlanarak, izinsiz yardım ya da bağış alınma-sı durumunda faaliyetin durdurulması yerine yardım ve bağışların Hazine’ye aktarılacağı düzenlenmiştir (6356; m.28/3).

16. Yöneticilerin bireysel olarak işledikleri suçlar nedeniyle sendikaların kapatılması yerine yöneticilerin cezalandırılması ve görevlerinin sona ermesi kabul edilmelidir (ILO; 2010).

Suçların şahsiliği ilkesine uygun olarak yöneticilerin kişisel sorumluluğu getirilmiş ve sen-dika tüzel kişiliği korunmuştur (6356; m.31).

17. Yüzde 10 işkolu barajı gönüllü toplu pazarlık ilkesi ile uyumlu değildir (ILO; 2004, 2005, 2008, 2009).

İşkolu barajı, ülke gerçekleri dikkate alınarak yüzde üçe düşürülmüştür. Ayrıca, geçiş süre-ci ile bu oranın 2016 Temmuz ayına kadar yüzde bir, 2018 Temmuz ayına kadar ise yüzde iki olarak uygulanacağı düzenlenmiştir (6356; m.41/1; Geçici Madde 6/1).

18. Yetkili sendika için öngörülen işyeri veya işletme barajı (yüzde 50+l) o işyeri veya iş-letmede bu barajı geçen sendika bulunmadığı durumlarda örgütlü sendikaya kendi üyeleri için toplu pazarlık hakkı verilmelidir (ILO; 2005, 2012).

İşyeri düzeyinde yüzde elli barajı korunmakla birlikte, işletme toplu iş sözleşmelerinde bu oran yüzde kırka düşürülmüştür (6356; m.41/1).

19. Grev kararı verilinceye kadar olan toplu pazarlık süreci kısaltılmalıdır (ILO; 2007, 2008, 2010, 2012).

Kanunun ilgili maddelerinde, toplu pazarlık sürecini kısaltmaya yönelik düzenlemeler ya-pılmıştır (6356; m.42, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 60, 61).

20. Siyasi grev, genel grev ve dayanışma grevi yasağı kaldırılmalıdır (ILO; 2005, 2007, 2009, 2010, 2011).

Grev benzeri eylemlerin yasaklanmasına dair düzenleme kanun metninden çıkarılmış, kamu düzenini bozmayan ve şiddete yol açmayan demokratik girişimlerin alanı genişletil-miştir (6356; m.58).

21. Grev esnasında ortaya çıkacak maddi zararlardan sendikanın sorumlu tutulmasına son verilmelidir (ILO; 2011).

Greve katılan ancak kendi üyesi olmayan işçilerin işyerinde neden olduğu zararlardan sen-dikanın sorumluluğu kaldırılmıştır (6356; m.64/5).

30

22. Grev ve lokavt gözcüleri ile ilgili sınırlayıcı hükümler kaldırılmalıdır (ILO; 2003, 2005, 2007, 2008, 2010, 2011, 2012).

Afiş, pankart gibi ilan vasıtaları asmak veya yazılar yazmak hususundaki yasaklar ile ku-lübe, baraka ve çadır gibi barınma vasıtaları kurulamayacağına ilişkin sınırlamalar kaldı-rılmıştır (6356; m.73, 74).

23. Grev yasağı olan işler ve yerlerin kapsamı daraltılmalı, grevin yasaklandığı hizmetin kesilmesinin bir grup insanın veya toplumun tamamının hayatını, güvenliğini ve sağlığını tehlikeye düşürecek nitelikte olmalıdır (ILO; 2003, 2005, 2007, 2008, 2011).

Grev yasağı olan işler ve yerlerin kapsamı daraltılmıştır. Bu kapsamda; noter hizmetleri, aşı ve serum imal eden işyerleri, hastane dışındaki klinik, sanatoryum, prevantoryum, dis-panser ve eczane gibi sağlıkla ilgili işyerlerinde, eğitim ve öğretim kurumlarında, çocuk bakım yerlerinde, havacılık hizmetlerinde ve huzur evlerinde grev ve lokavt yasağı kaldı-rılmıştır (6356; m.62/1).

24. Yasada yer alan hapis cezaları kaldırılarak para cezasına dönüştürülmelidir (ILO; 2008, 2010, 2011, 2012).

Hapis cezalarının tamamı kaldırılmış ve idari para cezası öngörülmüştür (6356; m.78).

5.2.2. Kamu Görevlileri Sendikaları Açısından

Uzmanlar Komitesi raporlarında, 2001 yılında yürürlüğe giren 4688 sayılı Kamu Görev-lileri Sendikaları Kanununun, ILO normları bakımından tartışmalı hükümler içerdiği be-lirtilmektedir. Bunların başında, kamu görevlileri sendikaları ile hükümet arasındaki toplu görüşmelerde çıkan uyuşmazlıkların hangi hallede ‘grev’ ile sonuçlanacağına ilişkin bir hüküm bulunmaması gelmektedir. Komite raporunda (ILO; 2005); grev hakkının sadece devlet adına kamu erkini kullanarak karar verme yetkisine sahip olanlarla, halkın temel ih-tiyaçlarını karşılayan hizmetlerde çalışanlar için kısıtlanabileceği, bu hallerde dahi uzlaştır-ma, arabulma gibi barışçı çözüm yolları yanında, bağımsız bir tahkim sisteminin kurulması gerektiği belirtilmektedir.

Komitenin ikinci temel eleştirisi ise, çok istisnai durumlarda devlet yönetiminde doğrudan görev alan üst kademedeki memurların dışındaki tüm kamu görevlilerinin toplu görüşme-nin kapsamına dahil edilesi gerektiği yönündedir. Komite raporunda, toplu görüşmenin kapsamını, “kamu görevlileri için uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, zam ve tazminatlar, fazla çalışma ücretleri, harcırah, ikramiye, lojman tazminatı, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, tedavi yardımı ve cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ile bu mahiyetteki etkinlik ve verimlilik artırıcı diğer yardımlar” ile sınırla-manın özgür toplu pazarlıkla bağdaşmadığı, ayrıca Kanunun 3/a ve 15 inci maddeleri ile örgütlenme hakkından yoksun bırakılan kamu görevlilerinin, toplu görüşme hakkından da yoksun bırakıldığı ifade edilmektedir (Kutal, 2006, 95-97).

31

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda yapılan değişikle*, Uzmanlar Komi-tesinin eleştirilerinin önemli bir bölümü karşılanmıştır. Bu kapsamda; sendika kurucusu olabilmek için iki yıllık süre şartı kaldırılmış (4688; m.3/a), sendika ve konfederasyon ku-ruluşunda istenen belgeler ve bürokratik süreç azaltılmış (4688; m.6), sendika ve konfede-rasyon tüzüklerinde bulunması gereken hususlar sadeleştirilmiş (4688; m.7), işyeri sendika temsilcilerinin yasal güvenceleri artırılmıştır (4688; m.18). Ayrıca Anayasa Mahkemesi tarafından, Milli Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında çalışan sivil memurlar ve kamu görevlilerinin sendika kuramayacağı ve sendikaya üye olamayacağına ilişkin hüküm iptal edilerek sendikal örgütlenmenin kapsamı genişletilmiştir**.

Bununla birlikte, 2010 Anayasa değişikliğine paralel olarak, kamu görevlilerine toplu gö-rüşme yerine, toplu sözleşme yapma imkanı getirilmiş, toplu sözleşmeden emeklilerin de yararlanmaları sağlanmıştır (4688; m.28, 31, 32). Toplu sözleşme görüşmelerine kamu ida-resi adına ‘Kamu İşveren Heyeti’, kamu görevlileri adına ‘Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti’nin katılacağı (4688; m.29) ve toplu sözleşme sonucu anlaşma sağlanamadığı du-rumlarda oluşturulan tahkim sisteminin (Kamu Görevlileri Hakem Kurulu) kararının toplu sözleşme hükmünde olacağı düzenlenerek Bakanlar Kurulu devreden çıkarılmıştır (4688; m.33, 34).

Kamu görevlileri ile ilgili yapılan bu değişikliklere rağmen, grev hakkı ve toplu sözleşme-nin kapsamı ile ilgili temel uyumsuzluk konularının devam ettiği görülmektedir. Bu uyum-suzluğun giderilmesi, Anayasa değişikliği başta olmak üzere kapsamlı bir devlet personel rejimi değişikliği ile mümkün olabilecektir.

5.2. ILO Konferansının 102’nci Toplantısında Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti OturumuILO’nun her yıl hükümet, işçi ve işveren temsilcilerinin katılımıyla gerçekleştirilen kon-feranslarının 102 ncisi 5-20 Haziran 2013 tarihleri arasında Cenevre’de yapıldı. Konfe-ransta 25 üye ülke, Standartları Uygulama Komitesince taraf oldukları bir sözleşme ile ilgili olarak sözlü bilgi vermeye davet edildi. Komiteye davet edilen ülkeler, Konferansın başlamasından önce işçi ve işveren gruplarının belirlediği 44 ülkeden oluşan geçici listeden yine işçi ve işveren grupları arasında yapılan müzakereler sonucunda seçilerek Komitede onaylandı. Bu ülkelerden Türkiye, Yunanistan ve Honduras 98 sayılı Sözleşmeden; Beyaz Rusya, Kamboçya, Kanada, Mısır, Fiji, Guatemala, Swaziland ve Zimbabve ise 87 sayılı Sözleşmeden gündeme alındı.

* 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu, 4/4/2012 tarihli ve 6289 sayılı Kanunun 1 inci maddesiyle “Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu” şeklinde değiştirilmiştir.

** Anayasa Mahkemesi, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 15 inci mad-desinin birinci fıkrasının (g) bendini Anayasaya aykırı bularak, 10/4/2013 tarihinde oybirliğiyle iptaline karar vermiştir. Mahkemenin gerekçeli kararı 12/7/2013 tarihinde yayımlanmıştır. Gerekçeli Karar için bkz.; R.G. 12.7.2013, No: 28705.

32

Bilindiği gibi Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında 12 Eylül 2010 tarihinde yapılan refe-randumla çalışma ilişkileri alanında özgürlükçü düzenlemeler yapılmış, 2012 yılında ise, üç önemli yasa çıkarılmıştır. İlk olarak 4688 sayılı Kanunda yapılan değişikle kamu gö-revlileri için toplu görüşmeden toplu sözleşmeye geçiş sağlanmış, sendikal örgütlenmenin kapsamı genişletilmiştir. Ayrıca, iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin 6331 sayılı Kanun çıkarıl-mış ve 187 sayılı ILO Sözleşmesi onaylanmıştır. Bununla birlikte, Türk endüstri ilişkileri bakımından otuz yıldır tartışılan 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanununu yürürlüğe girmiştir. ILO standartlarının temel referans noktası alan ve etkin sosyal diyalog süreçleri sonucunda çıkarılan Kanun, askeri yönetimin dayattığı mevzuatı sonlandırarak, daha demokratik çalışma ilişkileri dönemini başlatmıştır.

Bu durum Konferansta, Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti adına yapılan sözlü açıklamada dile getirilmiş; ‘98 sayılı Sözleşmenin bireysel davalarına ilişkin kısa listede yer almaktan duyulan üzüntü ve hayal kırıklığı’ belirtilerek, Uzmanlar Komitesinin raporunda belirttiği memnuniyete rağmen, Türkiye Cumhuriyeti’nin kısa listede yer almasının açık bir çelişki oluşturduğu ifade edilmiştir. Açıklamada, Komitenin teknik yaklaşımını sürdürmek yerine giderek daha politik bir yaklaşım benimsemesi, denetim sisteminin güvenilirliği hakkında endişe yarattığı vurgulanmıştır (ILO, 2013, 85-86).

Hükümet adına yapılan açıklamadan sonra, işçi ve işveren grup sözcüleri ve diğer delegeler ülkemizdeki sözleşmeye aykırı uygulamalar ya da yasalardan kaynaklanan sorunlar hak-kında görüşlerini açıklamışlardır. Pakistan ve Mısır hükümet üyeleri ise, Türkiye Cumhu-riyeti’nin sözleşmeye uyumlu davrandığı yönünde açıklamada bulunmuşlardır (ILO, 2013, 86-89).

Yapılan eleştirilere cevaben yeniden söz verilen hükümet temsilcisi, ‘işçilerin sendika üye-liğinden dolayı işten çıkarılmaları’, ‘kamu sektöründeki sendika temelli şikâyetler ve sen-dika karşıtı ayrımcılık’, ‘bazı sendikacılara yönelik tutuklamalara ilişkin iddialar’, ‘ikili baraj sisteminin sendikalar için engel oluşturması’, ‘işkollarının birleştirilmesi ve toplu sözleşme imzalama yetkisine sahip sendika sayısının azalması’, ‘Taksim’deki 1 Mayıs kut-lamaları’ ve ‘Türk Hava Yolları’ ile ÇAYKUR’da devam eden grev uygulamaları’ hakkın-da ek bilgiler sunmuştur (ILO, 2013, 89-90).

Komite, işçi ve işveren temsilcilerinin sözcüleri ile istişare ederek uzlaşılan sonuçların özetlendiği kararında ülkemiz hakkında Uzmanlar Komitesinin raporunda belirtilen husus-ları tekrarlamakla yetinmiştir*. Bununla birlikte, gerçekleştirilen ilerlemelerin memnuni-yetle karşılandığı belirtilerek, hükümetten sözleşmeye tam uyuma ilişkin beklenti vurgu-lanmıştır (ILO, 2013, 90).

* Uzmanlar Komitesi raporu için bkz: ILO, Report of Committee of Experts, 2013, 190-192.

33

SonuçUluslararası Çalışma Örgütü (ILO), ülkelerin sosyal mevzuatına etki eden standartların oluşturulması ve geliştirilmesinde, ulusal düzeyde uygulanmasında ve bu standartların sa-vunulmasında önemli bir işleve sahip bulunmaktadır. ILO, kuruluşundan itibaren çalışan-ların temel haklarının korunması bakımından ‘sosyal adaleti’ sağlamayı, bunu yaparken de üçlü yapılanma yöntemiyle katılım ve ‘sosyal diyaloğ’u temel ilke edinmiştir. Bu iki geleneksel değeri korumak suretiyle uluslararası iş hukukunun doğmasına ve gelişmesine neden olan birçok norm ve standart oluşturulmuştur. Diyalog kültürünün ve bunun sonucu olarak sosyal taraflar arasındaki temel anlaşma refleksinin kazanılmış olması, ILO’nun en önemli başarısı olarak kabul edilmektedir. Bununla birlikte, belirlenen standartların katı bi-çimde ve belli ülkeleri hedef alarak uygulanması, ayrıca uluslararası ticarette ve istihdamda yaşanan daralma baskısı, amaçlarını gerçekleştirmesi bakımından ILO’nun sorunları algı-lama ve çözme biçimlerinde belli bir reform ihtiyacını gündeme getirmektedir.

Türk çalışma mevzuatı, özellikle sendikal özgürlükler ve toplu pazarlık hakkını kısıtlayıcı hükümler nedeniyle ILO’nun 1980 askeri müdahalesinden bu yana sürekli eleştiri konusu yapılmıştır. ILO’nun bu konuya ilişkin temel sözleşmeleri, AB üyelik süreci bakımından siyasi kritere dönüştürülmektedir. Ülkemizin üyelik için öncelikle ILO normlarına uyum sağlama zorunluluğu, ILO’nun özel bir ilgi ve yaklaşımına yol açmaktadır. Bu kapsamda, 87 ve 98 sayılı Sözleşmeleri referans alan ve ülkemiz açısından reform olarak nitelendi-rilecek olan 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu çıkarılmıştır. Ancak, sosyal taraflar arasındaki mutabakatın belli konularda sağlanamaması ve ulusal koşullar-dan kaynaklanan uygulama deneyimleri nedeniyle tam anlamıyla bir uyum sağlanamadığı görülmektedir. Bununla birlikte 6356 sayılı Kanunda, uygulamada yaşanan sorunlara iliş-kin yapılacak kısmi bir değişiklikle ILO normlarına uyumun sağlanacağı düşünülmektedir. Kamu görevlileri açısından ise, başta Anayasa olmak üzere köklü yasal değişikliklere ihti-yaç duyulacağı görülmektedir.

34

Kaynakça- ATEŞOĞULLARI, Kamil: (1997), Uluslararası Çalışma Örgütü ve Türkiye, Petrol-İş, No: 44,

İstanbul.

- ÇELİK, F. Edip: (1980), Milletlerarası Hukuk, C. I, 4. bs., İstanbul.

- DERELİ, Toker: (2009), “Küreselleşme Karşısında Uluslararası Çalışma Örgütü’nün Standart Oluşturma ve Denetleme İşlevlerinde Yeni Eğilimler”, TİSK İşveren Dergisi, C. 47, S. 9, Haziran 2009, s.39-41.

- GÜZEL, Ali: (1997), “ILO Normları ve Türk İş Hukuku”, İş Hukuku ve Sosyal Güvenlik Hukuku Türk Milli Komitesi, 20. Kuruluş Yılı Kutlama Semineri, Ankara, s.5-49.

- ILO Provisional Record (2013), “Third item on the agenda: Information and reports on the applica-tion of Conventions and Recommendations Report of the Committee on the Application of Stan-dards”, PR No: 16/ Part 2, 102nd Session, Geneva, June 2013, s.85-90.(http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_216456.pdf)

- ILO (2013), Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommen-dations, International Labour Conference, 102nd Session, 2013, Geneva, s.190-192.(http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_205472.pdf)

- IŞIK, Rüchan: (2009), “1919….2009….2019….Geçmişten Geleceğe”, TİSK İşveren Dergisi, C. 47, S. 9, Haziran 2009, s.42-44.

- KAYA, Pir Ali: (1999), Uluslararası Çalışma Normları ve Türk İş Hukuku Üzerine Etkileri, Türk Ağır Sanayii ve Hizmet Sektörü Kamu İşverenleri Sendikası, No: 34, Ankara.

- KUTAL, Metin: (1970), “Uluslararası Çalışma Teşkilatının Yasama Faaliyeti ve Türkiye Cumhuriy-etinin Durumu (1919-1969)”, Sosyal Siyaset Konferansları, C. 21, İstanbul, 1970, s.169-197.

- KUTAL, Metin: (2006), “ILO Uzmanlar Komitesi Raporu’nda (2005) Türk Mevzuatının 87 ve 98 Sayılı Sözleşmeler Karşısındaki Durumu”, MESS SİCİL Dergisi, Yıl 4, S. 13, Mart 2009, s.89-97.

- KUTAL, Metin: (2009), “ILO’nun Denetim Araçlarından Biri: Aplikasyon Komitesi”, TİSK İşveren Dergisi, C. 47, S. 9, Haziran 2009, s.45-46.

- PAZARCI, Hüseyin: (1995), Uluslararası Hukuk Dersleri, I. Kitap, 5. bs., Ankara.

- PİRLER, Bülent: (2012), “Uluslararası Çalışma Teşkilatı’nda Değişim Sancıları”, TİSK İşveren Der-gisi, C. 50, S. 3, Mayıs-Haziran 2012, s.6-7.

- SAYMEN, Ferit, H.; (1954), Türk İş Hukuku, İsmail Akgün Matbaası, İstanbul.

- TALAS, Cahit: (t.y.), Toplumsal Politika, İmge Kitabevi Yayınlar, 4. bs., Ankara.

- TAŞKENT, Savaş: (1995), İnsan Haklarının Uluslararası Dayanakları, Basisen Eğitim ve Kültür Yayınları, No: 27, 3. bs., İstanbul.