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IL TRASFERIMENTO DEI POTERI DAL PARLAMENTO AL GOVERNO

– Le riforme dei regolamenti parlamentari negli ultimi tre decenni –

FANNI MANDÁK Università degli Studi di Firenze

fannimandak@gmail.com

Negli ultimi decenni i Governi e i Presidenti del CdM hanno acquisito maggior potere in vari

campi a discapito del Parlamento e dell’opposizione. Tale processo ha creato una forma

ibrida, che non è più parlamentarismo puro, ma non è ancora sistema presidenziale.

Tale trasformazione è chiaramente riscontrabile anche nelle riforme dei regolamenti

parlamentari, che hanno modificato il rapporto tra Governo e Parlamento, accelerato i

processi decisionali, rafforzato notevolmente la figura del premier e fornito all’esecutivo

ulteriori competenze di policy-making. Dagli anni Ottanta fino ad oggi le modifiche dei

regolamenti hanno delegato continuamente tali poteri al Governo rendendolo capace di

legiferare con un sempre minor controllo parlamentare.

Sulla base delle diverse funzioni, prerogative e competenze legislative dell’esecutivo,

specialmente per ciò che attiene all’espansione, il paper analizza alcuni tratti del trasferimento

dei poteri dal Parlamento al Governo.

Inoltre, esamina l’effetto di tale dinamica sull’ampliamento delle risorse a disposizione

dell’opposizione e sull’istituzionalizzazione del suo leader.

Comparando la crescente autonomia dell’esecutivo dall’Assemblea, garantita dai regolamenti,

e le proposte per rafforzare e istituzionalizzare l’opposizione, il paper analizza gli equilibri di

potere nel Parlamento italiano e i contropoteri del Governo.

Parole chiave: equilibrio di potere, Governo, opposizione, Parlamento, presidenzializzazione,

regolamenti parlamentari.

Convegno SISP 8-10 settembre 2011, Palermo, Università di Palermo

Panel: La politica presidenziale in Italia (1) Chairs: Mauro Calise e Ilvo Diamanti

Discussant: Annarita Criscitiello

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1. Il rapporto tra Parlamento e Governo alla presidenzializzazione del sistema politico

italiano

La presidenzializzazione di un sistema politico è il processo con cui il medesimo regime diventa, nella pratica, più presidenziale, e nella maggiore parte dei casi senza un cambiamento formale della struttura e del tipo del sistema.1 La de facto presidenzializzazione significa l’aumento delle risorse, dei poteri e delle autonomie a disposizione del leadership, i leadership-centred processi elettorali,2 e l’erosione dell’unità dell’azione del Governo e della sua maggioranza parlamentare.3

La prevalenza del premier è l’indice più forte e indicativo della presidenzializzazione, ma tale fattore dipende in gran parte dal rafforzamento dell’esecutivo a discapito del Parlamento, che è il vero motore dell’intero processo.4

Nelle democrazie occidentali, la presidenzializzazione, la sempre più elevata supremazia dell’esecutivo e la personalizzazione della politica è uno dei fenomeni “generali” negli ultimi decenni, causato dall’internazionalizzazione della politica, l’aumento dello stato, dal cambiamento della struttura della comunicazione di massa e dall’erosione della politica basata sulle divisioni sociali tradizionali.5

Questo paper si concentra solo su una delle tre “facce” della presidenzializzazione (esecutiva, partitica ed elettorale), quella “esecutiva”.6 Analizza il rafforzamento del Governo in Parlamento in Italia, nel “ideal-type” per la presidenzializzazione.7 Per misurare i poteri dell’esecutivo esamina il livello della fusione dei poteri tra Governo e Parlamento, cioè le risorse dell’esecutivo e dell’opposizione nella Camera dei Deputati,8 e lo sviluppo di tale equilibrio o squilibrio di poteri a partire dagli anni Ottanta attraverso l’analisi dei provvedimenti più rilevanti dei regolamenti parlamentari.

Inoltre si esamina il come i poteri, le risorse e l’autonomia del Governo e dell’opposizione e la loro operazione formale e informale siano cambiati con le riforme dei regolamenti parlamentari spinte dalla presidenzializzazione negli ultimi tre decenni.

2. Cenni del trasferimento dei poteri dal Parlamento al Governo

2.1.Le riforme del regolamento della Camera dei Deputati del 1971 negli anni Ottanta

Nei primi tre decenni della Repubblica l’esecutivo fu ostaggio delle logiche e dei tempi parlamentari, soggetti a loro volta ai conflitti e agli accordi tra i partiti di maggioranza e di opposizione. Il Governo fu privo di un centro autorevole di coordinamento, fu frammentato dai propri ministri dissociati e dovette affrontare grandi difficoltà per portare avanti un proprio programma coerente.

Una sorta di svolta arrivò con gli anni Ottanta, da un lato causata dai mutamenti delle forze elettorali dei partiti e dai loro rapporti, dall’altro lato il cambiamento fu determinato dalle

1 Cfr. T. Poguntke, P. Webb (a cura di), The presidentialization of Politics in democratic Societies: a comparative study of modern democracies. Oxford, New York, Oxford University Press, 2005. p. 4. 2 Cfr. T. Poguntke, P. Webb, The presidentialization of Politics in democratic Societies: a comparative study of modern democracies. cit., p. 5. 3 Cfr. T. Poguntke, The Presidentialization of Parliamentary Democracies: A Contradiction in Terms? ECPR Workshop “The Presidentialization of Parliamentary Democracies?”, Copenhagen, Aprile 2000. p. 3. 4 Cfr. M. Calise, Presidentialization, Italian Style. In: T. Poguntke & P. Webb (a cura di), The presidentialization of politics: a comparative study of modern democracies. Oxford; New York: Oxford University Press, 2005. p. 89. 5 Cfr. T. Poguntke, P. Webb, The presidentialization of Politics in democratic Societies: a comparative study of modern democracies. cit., pp. 13-17. 6 Cfr. T. Poguntke, P. Webb, The presidentialization of Politics in democratic Societies: a comparative study of modern democracies. cit., p. 5. 7 Cfr. M. Calise, Presidentialization, Italian Style. cit. p. 88. 8 Il paper si concentra solo uno dei rami del Parlamento italiano, la Camera dei Deputati.

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conseguenze dei regolamenti parlamentari del 1971, dalla disfunzionalità del Parlamento. Le riforme e le vicende della prima metà del decennio, che furono soprattutto procedurali,

non cambiarono significativamente né l’impianto di fondo del regolamento parlamentare del 1971, né il suo contenuto riguardo alla forma di governo, ma introdussero alcune regole che dettero qualche garanzia alla maggioranza, e queste bastarono per influenzare i rapporti maggioranza-opposizione e Parlamento-Governo. Nella seconda metà degli anni Ottanta invece il Parlamento approvò una serie di auto-riforme nella direzione maggioritaria.

Le modifiche tentarono di rafforzare la figura del Presidente del Consiglio all’interno del Governo9 e il ruolo del Governo in Parlamento, inoltre introdussero il concetto di ‘governabilità’, l’idea di elaborare strumenti procedurali idonei a consentire l’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza.10 Questo tentativo è un fil rouge che percorre il decennio nonostante le discontinuità che lo hanno caratterizzato.

Nel 1981 fu modificata la disciplina dei tempi e la regolamentazione del potere di presentare emendamenti nel corso dell’iter legislativo. Il Governo Spadolini nel 1982 annunciò il “decalogo istituzionale”, di cui un punto era la richiesta della procedura di decisione, che mirava ad ottenere più garanzie per la maggioranza.11 Sulla base di questo tentativo di modificare il rapporto Governo-maggioranza-opposizione il Parlamento approvò una serie dei progetti riformatori.

La vera innovazione nei rapporti tra l’Aula e l’esecutivo riguardò il procedimento annuale di approvazione dei disegni di legge sul bilancio e sulla finanza pubblica. Fu introdotto per la prima volta l’istituto del contingentamento dei tempi al procedimento dell’approvazione del bilancio, poi generalizzato per tutti i programmi con la riforma del 1990. L’obiettivo era quello di migliorare la funzionalità dell’organo legislativo e non accrescerne le sue prerogative rispetto al Governo.

Dal 1984 al 1986 furono modificate le norme sulla programmazione con l’introduzione di un’alternativa all’unanimità che limitasse la durata e la ripetitività degli interventi e cambiasse la disciplina della discussione degli articoli unificando la fase della loro discussione con quella sugli emendamenti. Le modifiche stabilirono inoltre i termini fissi per la presentazione degli emendamenti e introdussero un nuovo diritto del Presidente dell’Assemblea, il c.d. ‘canguro’.12

La vera svolta regolamentare, la c.d. ‘mini-rivoluzione parlamentare’, che si ebbe nel 1989-1990 per la Camera, aumentò ulteriormente il controllo del Governo sulla sua maggioranza in Parlamento in quanto fu generalizzato l’uso dello scrutinio palese e ridimensionato drasticamente lo scrutinio segreto. Questo primo passo verso un

9 Accanto alle riforme regolamentari furono approvate anche le riforme strutturali per sciogliere alcuni nodi nei rapporti tra gli organi e di favorire la governabilità. Le più notevoli di queste riforme sono: la legge n. 362 e la n. 400 del 1988 che, introducendo il Documento di programmazione economico-finanziaria hanno aumentato i poteri governativi d’intervento, estendendo la sua potestà normativa in ambiti che prima gli erano preclusi e rafforzando anche il continuum Governo-maggioranza parlamentare nei confronti dell’opposizione. Cfr. M. L. Mazzoni Honorati, Il procedimento legislativo In: S. Labriola (a cura di): Il Parlamento repubblicano (1948-1998), Milano, Giuffré, 1999 pp. 264-269.; Cfr. V. Lippolis, Maggioranza, opposizione e Governo nei

regolamenti e nelle prassi parlamentari dell'età repubblicana. In, L. Violante (a cura di): Storia d’Italia. Il Parlamento. Giulio Einaudi Editore, 2000 pp. 613-659. 10 Cfr. C. Fusaro, Il rapporto di fiducia nei regolamenti parlamentari. In: S. Labriola (a cura di), Il Parlamento repubblicano (1948-1998), Milano, Giuffré 1999 pp.161-207. 11 Il documento, tra l’altro, proponeva una corsia preferenziale per le iniziative governative, che si ripresentano nelle proposte della Commissione bicamerale di D’Alema e nella proposta del Pd nella Legislatura attuale (A.C., XVI leg., Doc. II. n.9.) e in uno delle proposte del Pdl (A.C., XVI leg., Doc. II. n. 3.). 12 L’istituto con cui il Presidente della Camera può far votare alcuni emendamenti mentre altri no, ma con la limitazione di poter modificare l’ordine della votazione degli emendamenti soltanto se lo reputi opportuno ai fini dell’economia e della chiarezza delle votazioni. Cfr. V. Lippolis, Le riforme degli anni ’80 alla Camera In: “Giornale di Storia costituzionale” n. 15/ 1 semestre 2008 pp. 164.

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parlamentarismo maggioritario13 da un lato rese più difficile occultare accordi personali tra membri dell’opposizione e Governo, dall’altro invece determina che la questione di fiducia divenisse uno strumento utilizzabile dal Governo per influire sull’iter procedurale.14

Riguardo alla programmazione dopo le riforme del 1988-1990 in assenza di accordo nella riunione della Conferenza dei capigruppo, dove il Governo intervenne non più come invitato ma come titolare di indirizzo politico, spettava al Presidente della Camera predisporre il programma bimestrale e il calendario bisettimanale sulla base delle indicazioni dell’esecutivo e tenere conto le proposte dell’opposizione.15 La riforma rafforzava così la posizione del Presidente affidandogli il compito della mediazione tra le esigenze del Governo, della maggioranza e dell’opposizione.

Per controbilanciare le nuove dirette e indirette prerogative del Governo, le modificazioni degli anni Ottanta introdussero la sfiducia individuale dei ministri16 e l’istituto del question time, cioè le interrogazioni a risposta immediata.17 “Contro” il nuovo procedimento legislativo ‘speciale’ per i disegni di legge in conversione fu inserito un filtro costituzionale che consiste nell’esame preventivo della commissione affari costituzionali.18

Sebbene le riforme regolamentari di questo periodo non rappresentino un processo netto e omogeneo, vi è una linea evolutiva. L’assetto del rapporto Governo-maggioranza-opposizione abbandona il modello consociativo e si muove verso quello maggioritario. Ma questa transizione non può ancora affermarsi completamente per l’assenza della necessaria volontà delle forze politiche e la mancanza delle riforme costituzionali ed elettorali che, benché siano state dibattute, ma non sono ancora realizzate completamente.19

Nonostante le riforme, il rafforzamento del Governo in Parlamento non era lineare per l’esistenza di numerosi limiti alla sua capacità di controllo sul processo legislativo. Questi limiti però non derivavano solo dagli atti ostruzionistici, ma anche dalle difficoltà interne del Governo.

2.2.L’evoluzione del regolamento della Camera dei Deputati negli anni Novanta

Nel periodo tra il 1992 e il 1999 accaddero una serie di eventi decisivi per lo sviluppo della forma di governo. Il nuovo contesto internazionale creò una crisi di legittimazione interna perché ha prima indebolito, poi “annullato” la base della democrazia bloccata italiana: il principio di conventio ad excludendum. Le maggiori forze politiche italiane hanno dovuto affrontare una rapida e devastante crisi d’identità. I partiti tradizionali sono scomparsi e nuovi partiti sono apparsi. Dopo il primo periodo, la crisi dei partiti ha provocato la crisi del Parlamento.

Dall’inizio degli anni Novanta, sulla base delle modifiche regolamentari del decennio precedente, i governi ebbero una produzione normativa autonoma, un vero e proprio potere, che gradualmente è diventato una quota dominante nel complesso dell’attività legislativa, rendendo l’esecutivo il produttore principale degli atti normativi.20 13 Cfr. S. Curreri, C. Fusaro, Voto palese, voto segreto e forma di governo in trasformazione, in “Il Filangieri – Quaderno 2007”, Napoli, Jovene, 2008. pp. 260. 14 Cfr. C. De Cesare, La questione di fiducia. In: S. Labriola (a cura di), Il Parlamento repubblicano (1948-1998), Milano, Giuffré, 1999 pp. 207-247. 15 Cfr. r.C. art.23, comma 3 e 4. Cfr. S. Ceccanti, Regolamento parlamentari: un altro tassello di una ”riforma strisciante”. In: Quaderni Costituzionali XVIII, n. 1, aprile 1998 p. 161. 16 L’istituto della sfiducia individuale dei ministri non è usato spesso. Nelle ultimi tre Legislature, è stata presentata una sola volta, nel 2011, nei confronti del Minsitro per i beni e le attività culturali del IV Governo Berlusconi, Sandro Bondi. 17 Cfr. r.C. artt. 115, 135-bis. 18 Cfr. r.C. art. 75. 19 Cfr. V. Lippolis, Maggioranza, opposizione e Governo nei regolamenti e nelle prassi parlamentari dell'età

repubblicana. cit., pp. 639-641. 20 Le aree principali dell’attività normativa del Governo sono: la decretazione d’urgenza, i decreti delegati e i

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A causa della riforma elettorale del 1993 e del suo effetto maggioritario, il Parlamento ha perso la c.d. ‘funzione elettiva del Governo’, perché il risultato elettorale ha espresso direttamente e definitivamente la coalizione di Governo e la figura del Presidente del CdM.21 Nonostante tale tendenza, le Camere hanno mantenuto il potere di interrompere il rapporto fiduciario, usandolo più volte in quel periodo.22

Muovendosi verso un sistema maggioritario, le istituzioni non hanno potuto adattarsi efficacemente al nuovo assetto per l’assenza delle proprie riforme strutturali. Per risolvere il problema derivato dalla difficile transizione, gli attori politici hanno provato ad usare i mezzi a loro disposizione in un modo nuovo o, qualche volta, ad un livello nuovo, che non aveva però base regolamentare o costituzionale. È stato sovrautilizzato sia l’istituto del decreto legge (istituto che non è previsto in altre importanti democrazie europee come la Francia, la Germania e la Gran Bretagna) sia quello della delega legislativa.23

Durante la transizione, le relazioni interne all’esecutivo sono state modificate rendendo più coeso e finalizzato il Governo.24 Con il nuovo assetto politico e con la riforma interna del CdM nacque l’esigenza di modificare i regolamenti parlamentari e la Costituzione per mettere in armonia tutto il sistema.

L’idea principale fu quella di creare un organo che desse la garanzia delle decisioni e che insieme prevedesse gli strumenti procedurali per l’attuazione dell’indirizzo politico del raccordo Governo-maggioranza, garantendo nello stesso tempo la possibilità a tutti gli interessi opposti di apparire ed essere discussi.25 La riforma mirava cioè a trovare un equilibrio tra la decisione e il confronto. 2.2.1. Innovazioni per rafforzare il Governo in Parlamento

Le modifiche regolamentari del periodo 1996-1999 hanno reso più visibile e determinante il Governo sia a livello strategico nella programmazione che a livello operativo nell’attività legislativa con diverse innovazioni che hanno direttamente o indirettamente un effetto a favore dell’esecutivo.

Si è attribuito al Governo un ruolo più marcato nella programmazione, determinando che il Presidente della Camera debba prendere in considerazione le indicazioni e l’ordine di priorità del Governo nella decisione dei programmi e dei calendari.26 Inoltre, l’esecutivo può comunicare anche “le proprie indicazioni relativamente alle date per l’iscrizione dei vari argomenti all’ordine del giorno”.27

regolamenti di delegificazione. 21

Tale effetto è stato rafforzato anche dalla riforma elettorale del 2005. 22 La centralità del Parlamento, che deriva anche dal rapporto fiduciario, era significativa nella XV Legislatura specialmente al Senato, quando il secondo Governo Prodi ha rischiato di cadere ad ogni votazione importante. Però questa centralità dell’assemblea non ha contribuito né alla produttività né al livello dei dibattiti. 23 Tale pratiche hanno provocato la sentenza n. 360 del 1996 della Corte costituzionale. 24 Con il regolamento interno del CdM del 1993 e con la riorganizzazione del segretariato generale del 1994 si sono rafforzate sia la collegialità dell’azione governativa che la capacità di leadership del capo del Governo. I ministri sono vincolati ad un’azione coordinata e disciplinata dal premier, al quale viene riconosciuto il potere di comunicare al Parlamento le priorità del Governo. Dal 1996 il numero dei ministri tecnici si è ridotto sensibilmente e si è ridefinita la gerarchia dei rapporti tra ministri politici e ministri tecnici. Cfr. S. Fabbrini, Rafforzamento e stabilità del Governo. pp. 218-219. In questo senso: A. Criscitiello, Il cuore dei governi. Le politiche di riforma degli esecutivi in prospettiva comparata. Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2004. 25 Cfr. G. Rolla, Riforma dei regolamenti parlamentari ed evoluzione della forma di governo in Italia. Lezione universitaria. pp. 8-10. www.unisi.it/ricerca/dip/dir_eco/agora/rolla2.rtf (2 Giugno 2011) In questo senso: G. Rivosecchi, Regolamenti parlamentari e forma di governo nella XIII legislatura. Milano, Giuffrè, 2002. pp.21-29. 26Accanto a tale regola anche ciascun gruppo può presentare le proprie proposte. Cfr. r.C. art. 23 comma 3,4. 27 Cfr. r.C. art. 24, comma 1.

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È stata risistemata la disciplina del procedimento legislativo d’urgenza, rendendo più celere il processo della dichiarazione d’urgenza e introducendo la garanzia che tale percorso normativo fosse configurato come del tutto eccezionale rispetto ai tempi28 e alle modalità del processo ordinario.29

A favore dei processi della conversione dei decreti-legge, le modifiche hanno costruito una corsia preferenziale, un procedimento abbreviato.30 Inoltre, hanno garantito che tale d.d.l. sarà iscritto al primo punto dell’ordine del giorno della Commissione cui è assegnato31 e che la relazione della Commissione riguardo al progetto di legge deve essere presentata entro quindici giorni dalla presentazione.32

Un’ulteriore facilitazione per i decreti-legge è l’eliminazione del parere di costituzionalità della Commissione Affari Costituzionali, benché le modifiche abbiano introdotto l’istituto della questione pregiudiziale.33

Tra gli effetti indiretti favorevoli al Governo si nota l’introduzione dell’istituto della votazione riassuntiva e quella per principi, che diminuendo le attività ostruzionistiche hanno reso più fluente i lavori parlamentari e più facile l’approvazione delle iniziative del Governo.34 Restringendo le possibilità di presentare gli emendamenti su larga scala per fine ostruzionistica si ha aumentato anche i criteri della presentazione degli emendamenti.35

2.2.2. Gli sbilanciamenti del rafforzamento del Governo

Benché le modifiche del periodo 1996-1999 abbiano introdotto numerose misure a favore del Governo attribuendogli nuovi o rafforzati strumenti e competenze, hanno attuato anche varie discipline e regole che in teoria presentano bilanciamenti e contropoteri verso il Governo.36

Visto che la seconda parte del paper si occupa dell’istituzionalizzazione dell’opposizione parlamentare e dell’evoluzione dei suoi poteri, questo paragrafo si concentra soltanto sulle modifiche che sono in diretto collegamento con quelle già presentate a favore del Governo controbilanciando tali prerogative, e non presta attenzione agli altri fattori del rafforzamento dell’opposizione, cioè alle misure di attribuzione di uno spazio maggiore ai confronti e ai meccanismi di controllo.

Sulla base della nuova regola riguardo alla programmazione, il Presidente della Camera deve prendere in considerazione non soltanto le indicazioni del Governo sulla decisione dei programmi e degli ordini del giorno, ma anche le proposte di ciascun gruppo parlamentare e deve garantire un minimo di tempo utile a queste ultime.37

Per garantire un esame adeguato e la possibilità dei confronti, delle discussioni e della presentazione di emendamenti, le modifiche prevedono un termine minimo del processo che è determinato in due mesi.38

Accanto alle modifiche regolamentari che hanno reso più veloce la dichiarazione

28 Per un d.d.l. dichiarato urgente l’esame delle Commissioni rilevanti deve concludere entro un mese tranne il generale tempo previsto, cioè in due mesi. Cfr. r.C. art. 81 comma 2. 29 Cfr. r.C. art. 69. Cfr. A. Morrone, Quale modello di Governo nella riforma del Regolamento della Camera dei deputati? cit., pp. 475-476. 30 Cfr. r.C. art. 96-bis, comma 1. 31 Cfr. r.C. art. 96-bis comma 4. 32 Cfr. r.C. art. 81 comma 2. 33 Cfr. il punto successivo (2.2.2.). 34

Cfr. r. C. art. 85-bis 35

Cfr. r. C. art. 86, comma 1. 36 In teoria, perché né il Governo è stato capace di usufruire di tutte le prerogative introdotte, né questi bilanciamenti sono stati messi in pratica. 37 Cfr. r.C. art. 24 comma 3. 38 Cfr. r.C. art. 81.

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d’urgenza e il suo procedimento parlamentare si notano anche diversi limiti per tale istituto. È stato stabilito che la richiesta di urgenza può concernere solo ai progetti di legge già inseriti nel programma dei lavori, è stato introdotto un limite numerico ai progetti dichiarabili urgenti per i programmi bimestrali39 e trimestrali,40 e determinato che non possa essere dichiarata l’urgenza per i progetti di legge costituzionali e per quelli riguardanti questioni di eccezionale rilevanza politica, sociale o economica riferiti ai diritti previsti dalla prima parte della Costituzione.41 Inoltre, il nuovo art. 96-bis ha reso più difficile chiedere l’urgenza. Il secondo comma determina che il Governo debba allegare una relazione che spieghi la necessità e l’urgenza dell'adozione del decreto-legge, descriva gli effetti attesi dalla sua attuazione e le conseguenze delle norme da esso apportate all'ordinamento. Il comma 3 introduce un ulteriore limite dando la possibilità ad un presidente di gruppo o a venti deputati di presentare una questione pregiudiziale, riferita o al contenuto del disegno di conversione o a quello del relativo decreto-legge.

Per quanto riguarda la conversione dei decreti-legge, le modifiche hanno determinato la possibilità di dedicarvi non più della metà del tempo disponibile.42

All’esame in sede referente si è introdotta la possibilità di chiedere dati e informazioni al Governo riguardo ai d.d.l. presentati in tempi stabiliti.43

Alla fine, le nuove regole riguardo al restringimento della possibilità di presentare gli emendamenti alla fase dell’esame in Assemblea non è una misura che possiede un effetto lineare, perché non limita solo l’attività ostruzionista, ma ostacola anche la pratica del Governo di aggiungere emendamenti con un contenuto completamente nuovo all’ultimo minuto.44 2.2.3. Le conseguenze delle modifiche regolamentari

Le modifiche del periodo 1996-1999 hanno contributo al binomio Governo-maggioranza con strumenti adeguati per poter sviluppare e attuare il proprio indirizzo politico nel Parlamento. Benché le nuove disposizioni abbiano stabilito i tempi per la realizzazione degli indirizzi governativi, neanche questa fase ha potuto cambiare notevolmente la posizione del Governo in Parlamento. Nonostante il fatto, che le riforme abbiano rotto il “bozzolo del sistema unanimistico-consociativo”,45 il Governo ha continuato a non avere adeguati poteri autonomi e forti nelle procedure parlamentari perché la prevalenza è rimasta nelle mani dei gruppi parlamentari e specialmente del Presidente dell’Assemblea.

Benché le riforme regolamentari del periodo 1996-1999 abbiano rappresentato un passo avanti nell’armonizzazione dell’istituto del Parlamento con il quadro politico mutato, ovvero un sistema maggioritario, non erano sufficienti ed efficienti.46

2.3. Le proposte delle riforme regolamentari tra il 2000 e il 2008

Per l’assenza di una realizzazione efficiente delle riforme introdotte nella XIII Legislatura, 39 Non più di due progetti di legge. 40 Non più di cinque progetti di legge. 41 Cfr, r.C. art. 69. Cfr. G. Rivosecchi, Regolamenti parlamentari e forma di governo nella XIII legislatura. cit., pp. 53-54. 42 Cfr.r.C. art. 24-bis, comma 3. 43 Cfr. r.C. art. 79, comma 5,6,7. 44 Cfr. r.C. art.86. 45 Cfr. S. Ceccanti, Regolamenti parlamentari: un altro tassello di una “riforma strisciante”. In: Quaderni costituzionali, a. XVIII, n. 1. 1998. pp. 157-172. 46 Nonostante le riforme sulla semplificazione e razionalizzazione dei processi legislativi, i tempi medi per l’approvazione di un d.d.l. sono rimasti elevati. Nella Legislatura in corso il tempo medio di approvazione di un d.d.l. ordinario è 278 giorni, di un decreto legge è 51 giorni e della ratifica dei tratti internazionali è 110 giorni. Benchè rispetto alle Legislature precedenti il tempo medio di approvazione sia in calo, i processi legislativi ordinari sono ancora troppo lunghi e ciò si spiega con la preferenza al ricorso agli strumenti legislativi speciali.

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c’era la necessità continua di una riforma regolamentare organica per fermare il declino del Parlamento italiano e invertire la direzione di tale tendenza. Nonostante le misure in favore del Governo del periodo precedente, l’esecutivo italiano ha ancora una situazione molto debole rispetto agli altri paesi europei.

Nella XIV e nella XV Legislatura sono state presentate varie proposte per modificare il regolamento della Camera.47 Tali iniziative hanno mirato a razionalizzare e rivitalizzare gli istituti e i procedimenti parlamentari già esistenti, rafforzare il Governo in Parlamento, elaborare uno Statuto dell’opposizione e superare la frammentazione dell’Assemblea.

Per rendere possibile al Governo di attuare il proprio programma in un modo efficace e in un tempo prevedibile, l’Idv e il FI ha proposto di modificare la disciplina dell’esame dei progetti di legge in Assemblea48 e la regola del voto segreto.49

Il periodo dalle riforme del 1996-1999 fino all’inizio della XVI Legislatura è stato un decennio confuso, in cui si è parlato tanto delle riforme necessari, ma si è fatto poco. 2.3. Gli ultimi tentativi, le proposte della XVI Legislatura

Dopo il quasi dieci anni che passati senza vere riforme regolamentari, che invece sarebbero state più che necessarie, l’inizio della XVI Legislatura è stato caratterizzato dall’interesse e dall’attivismo nei confronti del tema dei regolamenti.50 Dopo la proposta iniziale del Pdl, nel 2008, quasi ogni forza politica parlamentare ha presentato uno o più proposte di modifica dei regolamenti.51 Nonostante tale partecipazione ampia e attiva, negli ultimi tre anni non si è fatto un passo avanti, dalle proposte non sono nate le riforme reali, causate dal disaccordo tra i partiti politici. Uno degli ostacoli principali di una riforma organica è che le forze politiche non solo non siano d’accordo sul modo nel quale riformare le aree disfunzionanti e/o malfunzionanti, ma non hanno nemmeno idee comuni riguardo al fatto che le riforme regolamentari siano o no, i mezzi adeguati per risolvere i problemi che paralizzano la funzionalità del Parlamento e forse tutto il sistema politico da diversi decenni.

Inoltre, numerose parti delle proposte presentate sembrano voler rispondere più a specifici bisogni delle singole forze politiche presenti al momento attuale, che a questioni sistemiche di lungo periodo.

I prossimi paragrafi analizzano le proposte organiche: le proposte della maggioranza (A. C., XVI leg., Doc. II. n. 3.; Doc. II. n. 14.) e quella del Pd (A. C., XVI leg., Doc. II. n. 9.).

Benché ci siano obiettivi comuni, le proposte non danno una risposta significativa all'esigenza di spostare l’attenzione delle Assemblee rappresentative dalla legislazione al controllo sull’esecutivo. Per la diversità delle idee su come ottenere gli obiettivi, le proposte non hanno trovato una soluzione comune per contrastare il rafforzamento del continuum Governo-maggioranza nelle decisioni parlamentari.

Le iniziative intervengono essenzialmente su percorsi già dibattuti dell’attività parlamentare, non usufruiscono della possibilità dei diversi meccanismi del controllo, le procedure parlamentari di diversa natura52 e del controllo che dovrebbe essere animato da una

47 Nella XIV Legislatura si ha presentato dodici proposte, mentre nella Legislatura successive dieci. 48 Con la concentrazione delle votazioni nell’ambito dell’organizzazione dei lavori dell’Assemblea, la limitazione dei tempi per gli interventi a titolo personale e sulle questioni incidentali e con la nuova disciplina della dichiarazione di voto. A.C., XIV leg., Doc. II, n. 9. 49 Con il A.C., XIV leg., Doc. II, n. 5, che è ripresentato nella Legislatura successiva con il numero A.C., XV leg., Doc.,II, n. 4. 50 In questo senso: F. Lanchester, Tentativi di dialogo all’inizio della XVI Legislatura. In: F. Bassanini, R. Gualtieri, Per una moderna democrazia europea. L’Italia e la sfida delle riforme istituzionali. Firenze-Antella, Passigli, 2009. pp. 119-123. 51 Ma non tutte le forze politiche presenti in Parlamento hanno presentato organiche proposte di modifica, la Lega nord non ha partecipato al dibattito con un documento proprio né alla Camera né al Senato. 52 Si apre soltanto nella proposta del Pd alla Camera riguardo ai settori dell’azione governativa (l’attività

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comunanza di intenti tra le forze politiche presenti in Parlamento.53

2.3.1. Rafforzamento del Governo in Parlamento nelle proposte del Pdl Il concetto principale delle proposte è che c’è ”una marcata debolezza del Governo

nell’ambito delle dinamiche parlamentari in generale e del procedimento legislativo in

particolare”.54 L’obiettivo così, accanto all’introduzione dello Statuto dell’opposizione e alla diminuzione

della frammentazione parlamentare, è il rafforzamento del Governo in Parlamento rendendolo capace di assumere un ruolo direttivo. Per realizzare tali scopi è necessaria la revisione della Costituzione e la riforma regolamentare, che può avere un ruolo decisivo in questo processo, visto che i regolamenti parlamentari ”determinano la concreta configurazione della forma di governo in modo più sotterraneo, ma assai più penetrante delle stesse previsioni

costituzionali”. 55 Secondo il Pdl il c.d. bicameralismo perfetto è stato uno degli ostacoli maggiori

all’efficienza dell'attività governativa, e i fenomeni degenerativi degli ultimi anni (l’abuso dei decretazione d’urgenza e il ricorso frequente alla’istituto della questione di fiducia) sono stati solo le conseguenze dei problemi irrisolti.

Per rafforzare la posizione del Governo in Parlamento le proposte del Pdl ridefiniscono la programmazione assicurando la quota prevalente del tempo disponibile ai d.d.l. presentati dal Governo ed estendo il contingentamento dei tempi a tutti i progetti di legge, anche ai d.d.l. di conversione dei decreti-legge.56 In più, le proposte determinano che il Presidente della Camera debba tener conto delle indicazioni del Governo non solo nella definizione del programma di lavoro, ma anche in quella dell’ordine del giorno.57

Inoltre, le proposte prevedono una procedura di esame parlamentare speciale per i disegni di legge del Governo che costituiscono l’attuazione del programma di Governo. L’esame dei d.d.l. prioritari deve essere conclusa entro sessanta giorni dall’assegnazione alle competenti commissioni. Il termine di sessanta giorni è il medesimo entro il quale devono essere convertiti in legge i decreti d’urgenza. Con questa innovazione dovrebbe essere evitato l’abuso della decretazione d’urgenza.58

Si introduce l’istituto del voto bloccato simile al modello francese. La proposta del Pdl consentirebbe al Governo la possibilità di chiedere durante l’esame dell’Assemblea per i disegni di legge dichiarati prioritari, per quelli di conversione dei decreti-legge e per i disegni di legge finanziaria e di bilancio, che venga posto in votazione prima il proprio testo dell’articolo in discussione, approvato il quale, si intendono automaticamente respinti tutti gli altri emendamenti.59 Ovvero, nel caso in cui venisse approvato, decaderebbero tutti gli altri emendamenti, anche quello del Capo dell’opposizione.60 Con questa proposta si otterrebbero gli stessi effetti procedurali derivanti dalla questione di fiducia, senza però la correlativa assunzione di responsabilità del Governo.61 normativa e la politica estera). 53 Si vede nelle previsioni dei comitati sul controllo della spesa pubblica, ma in un modo non tanto sufficiente. Cfr. F. Rosa, Riforma dei regolamenti e controllo parlamentare sul Governo: se non ora, quando? Osservatorio sulle fonti n. 1/2009. p. 72. 54 Cfr. A.C., XVI leg., Doc. II., n.3 p.2. 55 Cfr. A.C., XVI leg., Doc. II., n.3 p.2. 56 Quest’ultima misura concluderebbe la transizione che durava più di dieci anni. 57 A.C. XVI leg., Doc. II., n. 3. art. 26.; A.S. XVI leg., Doc. II., n. 6 art. 56. comma 2. 58 L’art. 9 di A.S., XVI leg., Doc. II., n.6. aggiunge un articolo 55-bis all’art. 55 del regolamento del Senato. A.C., XVI leg., Doc. II., n. 3. aggiunge un articolo 25-bis all’art. 25 del regolamento della Camera. 59 A.C., XVI leg., Doc. II., n. 3. modifica l’art. 85, comma 9. 60 Nello stesso tempo l’art. 86 comma 5-ter fornisce al leader dell’opposizione alcune garanzie in questo processo. 61 Cfr. G. Piccirilli: Il procedimento legislativo nelle proposte di modifica dei regolamenti parlamentari.

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Accanto alle misure che mirano a rafforzare il Governo in Parlamento le proposte contengono anche alcuni limiti all’attività dell’esecutivo, specialmente rispetto a quelle pratiche che sono state molto popolari negli ultimi anni, come il frequente uso del maxi-emendamento.62 2.4.2. Razionalizzazione delle attività governative nella proposta del Pd

Secondo l’introduzione della proposta del Pd, le innovazioni introdotte sul piano normativo nell’ultimo decennio hanno rafforzato il Governo in Parlamento e hanno garantito la stabilità alle maggioranze, ma non hanno ancora introdotto i contrappesi necessari a tenere in equilibrio i poteri.

Tale fatto ha causato una sorta di svuotamento delle prerogative e delle competenze del Parlamento, ridimensionando o addirittura diminuendo il suo ruolo nell’indirizzo politico e nel controllo dell'attività governativa e rendendo possibile la sempre più significativa attività normativa dell’esecutivo. La conseguenza è che il Parlamento ha perso la propria autorità nella funzione legislativa.

Per risolvere questa situazione, sfavorevole e preoccupante, il Pd propone di attribuire al Parlamento un ”ruolo centrale nei processi di governance” con una Costituzione invariata. Nello stesso tempo il partito dichiara la necessità di riaprire la discussione sulla riforma costituzionale, e in particolare il dibattito della seconda parte della costituzione, riguardo la forma di governo, la composizione e le funzioni del Parlamento.

Vale a dire che la proposta del Pd si concentra sul rimedio della funzionalità del Parlamento, che contiene tutte le misure che possono ostacolare gli abusi del Governo, che migliorano la qualità della legislazione63 e che attribuiscono garanzie e poteri alle opposizioni parlamentari e non quelle che rafforzano il Governo nell’Assemblea.

Nello stesso tempo si trovano alcuni punti comuni con le proposte del Pdl, per esempio una ”corsia preferenziale” ai d.d.l. dichiarati urgenti dal Governo e l’eliminazione dei maxi-emendamenti.

3. L’istituzionalizzazione dell’opposizione

Per l’analisi completa della fusione dei poteri del sistema politico italiano negli ultimi tre decenni è necessario esaminare l’evoluzione dei poteri, delle competenze e degli spazi dell’altro “partecipante” principale del lavoro parlamentare: l’opposizione.64

I paragrafi successivi analizzano come le riforme regolamentari hanno rafforzato e allargato gli strumenti a disposizione dell’opposizione parlamentare e hanno stimolato il cambiamento del suo ruolo, cioè la sua trasformazione da un’opposizione ostruzionistica a un’opposizione costruttiva, capace di controbilanciare il predominio del Governo nel Parlamento. 3.1. L’opposizione parlamentare negli anni Ottanta nel regolamento della Camera dei

Deputati

Le riforme degli anni Ottanta denotarono invece un tentativo di ricerca di una maggiore governabilità e una sensibile modificazione del rapporto Governo-maggioranza-opposizione, stimolato dal fatto che il regolamento del 1971 aveva creato situazioni e presupposti per cui le Osservatorio sulle fonti n. 1/2009., pp.55-56. 62 A.C., XVI leg., Doc. II., n. 3. aggiunge l’art. 68-bis all’art. 68 del regolamento della Camera. 63 Con il rilancio della sede redigente e la revisione dell’organizzazione dei tempi per l’esame dei progetti in Assemblea, favorendo le discussioni per gli articoli tranne che la discussione generale e riducendo i tempi degli interventi. 64 Come prof. Salvatore Valitutti disse “la democrazia respire con due polmoni, quello della maggioranza e quello dell’opposizione.” Citazione da Luciano Violante al Seminario Regolamenti parlamentari e forma di govenro. Gli anni Novanta. 20 aprile 2011. Centro di Studi sul Parlamento della LUISS Guido Carli.

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procedure poterono essere bloccate dal numero dei deputati irrisori rispetto al plenum. All’inizio degli anni Ottanta vi fu, di conseguenza, l’esigenza di ridurre gli spazi ostruzionistici,65 di limitare i poteri dei gruppi minori e di ridimensionare il principio unanimistico.66

Vi fu un tentativo di creare un maggioritarismo funzionale attraverso le norme regolamentari, che garantirono una forma di maggioranza stabile e coesa. Parallelamente, con il rafforzamento della posizione procedurale dell’accordo Governo-maggioranza le riforme degli anni Ottanta risultarono riconducibili all’idea di Statuto dell’opposizione facendone oggetto di attenzione.

Una forma di garanzia dell’opposizione potrebbe essere considerata la norma che prevede una ripartizione dei tempi proporzionalmente alla consistenza dei gruppi e l’introduzione dell’istituto del question time (interrogazione a risposta immediata) nell’area di controllo parlamentare.

Per la disciplina e per i tempi di esame dei decreti-legge, la Camera si sottrasse al contingentamento, concedendo all’opposizione la possibilità di tenere sotto scacco Governo e maggioranza, e di emendare il contenuto del disegno di legge in fase di conversione.67

A causa della riforma dello scrutinio segreto, degli eventi internazionali e della modifica del sistema elettorale, l’opposizione parlamentare ha dovuto ripensare il suo ruolo. L’introduzione dell’istituto del voto palese come modo ordinario di voto ha “eliminato” la condizione principale per ottenere gli accordi tra le forze politiche e il sostegno sotteraneo dell’opposizione.68

Benché nel decennio vi fossero numerose riforme in favore dell’opposizione, uno Statuto non fu mai approvato. 3.2. L’innovazione delle regole dell’opposizione parlamentare negli anni Novanta

Benché la transizione politica all’inizio degli anni Novanta non abbia modificato la disciplina costituzionale della forma di governo, altri elementi decisivi cambiarono: la democrazia bloccata (la mancanza di alternanza al Governo del Paese) e il sistema elettorale. La riforma maggioritaria apportata dalle leggi elettorali n. 276 e 277 del 1993, il c.d. “Mattarellum” ha dato una nuova applicazione alla regola della maggioranza, mutando il complessivo equilibrio del suo rapporto con l’opposizione. Generalmente il sistema maggioritario ha un effetto riduttivo nella frammentazione partitica, ma nel caso italiano ciò non è avvenuto a causa del ricorso alle coalizioni: così che le piccole forze politiche “uscivano dalla porta, ma rientravano dalla finestra”. L’assetto del sistema politico causò l’assenza di un soggetto unitario di opposizione e ciò fu aggravato dalla mancanza di coesione sul piano ideologico e su quello programmatico, sia nei due blocchi sia all’interno delle coalizioni, nonostante i diversi tentativi di attuare l’istituzione di un capo dell’opposizione.69

65 Per limitare i paralizzanti interventi ostruzionistici si modificarono la programmazione e l’organizzazione dei lavori, i tempi dei procedimenti deliberativi e i poteri procedurali dei presidenti di gruppo. Si approvò una serie di modifiche regolamentari riguardanti la fissazione e la riduzione dei tempi massimi di intervento. Fu soppresso il principio dell’equiordinazione dei gruppi nell’esercizio dei poteri procedurali attribuiti ai loro presidenti, introducendo un quorum nella votazione riferito al numero di deputati di cui i gruppi erano espressione. Dal lato della decisione di bilancio e della programmazione finanziaria si rafforzò il continuum Governo-maggioranza nei confronti dell’opposizione, introducendo precisi vincoli procedurali. 66 Cfr. V. Lippolis, Maggioranza, opposizione e governo nei regolamenti e nelle prassi parlamentari dell’età

repubblicana, cit., p. 131. 67 Cfr. V. Lippolis, Maggioranza, opposizione e governo nei regolamenti e nelle prassi parlamentari dell’età

repubblicana, cit., pp. 138-140. 68 Cfr. S. Curreri, C. Fusaro, Voto palese, voto segreto e forma di governo in trasformazione, in “Il Filangieri – Quaderno 2007”, Napoli, Jovene, 2008. pp. 260-261. 69 All’inizio della XIV Legislatura alla Camera si è provato a eleggere Francesco Rutelli capo dell’opposizione, ma dopo la discussione della proposta nella Giunta del regolamento, l’iniziativa non ebbe sviluppo. Cfr. P. L.

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Le garanzie dell’opposizione70 si dimostrarono inadeguate rispetto alla nuova situazione in cui il rapporto maggioranza-opposizione assumeva connotazioni completamente diverse da quelle del passato. L’idea era di non creare più compromessi con la maggioranza come nel passato, ma di controllarla e criticarla, presentando un programma alternativo proprio.

Per l’analisi sull’abbandono del modello consociativo negli anni Novanta si devono menzionare due ulteriori fatti: l’eliminazione della consuetudine di eleggere i Presidenti delle Camere tra i rappresentanti delle minoranze e al contempo l’introduzione dell’elezione di esponenti dell’opposizione alla presidenza di alcuni organi interni.71 Dal 1994, alla Presidenza di entrambe le Camere si eleggono esponenti della maggioranza. Questo cambiamento legalmente non modifica il carattere super partes dell’istituto, ma pone una domanda: questo cambiamento influenza il rapporto tra la maggioranza e opposizione nell’attuazione dell’indirizzo politico o no? Il dibattito di questo tema si concentra attorno al carattere imparziale e/o neutrale del Presidente. L’imparzialità viene intesa come comportamento privo di favoritismo verso qualunque forza parlamentare, mentre la neutralità aggiunge all'imparzialità del Presidente anche l'indifferenza verso gli interessi in gioco. L’esigenza della sua imparzialità è fuori discussione, ma le opinioni sono contrastanti sul fatto che lui debba essere anche neutrale. Io sono convinta che una pratica, simile al modello inglese, all’istituto dello speaker sarebbe non solo utile per il sistema italiano, ma anche indispensabile di poter funzionare meglio e più efficientemente. Per garantire sia l’imparzialità che la neutralità di tale figura è necessaria una riforma che aumenterebbe il quorum dell’elezione di tale figura garantendo un accordo ampio tra le forze politiche.

Tra le innovazioni favorevoli all’opposizione il principale è che i nuovi regolamenti adottano per la prima volta le espressioni “gruppi di maggioranza” e “gruppi di opposizione”: il termine ‘opposizione’, distinto da quello di semplice minoranza, emerge così a livello normativo.72

L’obiettivo principale delle modificazioni era quello di assicurare il funzionamento delle istituzioni e l’attribuzione della responsabilità politica delle decisioni. In armonia con il fine principale, i nuovi regolamenti hanno avuto due pilastri concettuali: il diritto e la possibilità effettiva della maggioranza di portare a compimento il suo indirizzo politico, e il diritto delle opposizioni a manifestare con chiarezza il loro dissenso e proporre un'alternativa.

I nuovi regolamenti hanno riconosciuto alle minoranze l’esercizio di potestà procedurale riconoscendo formalmente il loro ruolo di alternativa alla maggioranza. Un quinto dei componenti di ciascuna commissione parlamentare ha infatti la possibilità di chiedere un parere al Comitato per la legislazione sia su schemi di atti normativi del Governo, sia su singoli disegni di legge.73 I nuovi regolamenti danno inoltre a ogni presidente di gruppo il diritto di avanzare richieste di informazioni, chiarimenti e documenti davanti alla Corte dei Conti, nei limiti di poteri a questo attribuiti dalle leggi vigenti, o di procurarsi direttamente dai ministri competenti informazioni, notizie e documenti.74

Dal punto di vista delle procedure, alla Camera si è abbandonata la regola dell’unanimità

Petrillo, Opposizione e governo ombra: dalle suggestioni britanniche alle (goffe) imitazioni italiane. In: T. E. Frosini, C. Bassu, P. L. Petrillo (a cura di), Il presidenzialismo che avanza. Roma, Carocci, 2009. pp. 125-127. 70 I quorum speciali hanno perso il loro valore di garanzia visto che il nuovo sistema elettorale attribuisce comunque (teoricamente e spesso praticamente) alla coalizione vincente il raggiungimento di tale quorum. La maggioranza teoricamente non avrebbe bisogno quindi di trovare un compromesso con l’opposizione per poter deliberare in materia di regolamenti parlamentari, di revisione costituzionale e per eleggere il Presidente della Repubblica e i Presidenti delle Camere. 71 Le giunte per le elezioni e le immunità, la commissione di vigilanza RAI e il comitato parlamentare sui servizi. Cfr. V. Lippolis, Partiti, maggioranza, opposizione. cit., pp. 102-108. 72 Cfr. r.C. art. 24, comma 3, art. 26, comma 1, art. 92, comma 1. 73 Cfr. r. C. art. 16-bis, comma 4. 74 Cfr. r. C. art. 148, comma 1.

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per l’approvazione del programma e del calendario nella Conferenza dei presidenti di gruppo, introducendo un quorum inferiore.75 Al mancato raggiungimento del quorum, il Presidente della Conferenza può decidere mediando tutte le esigenze, con l’obbligo di riservare una quota del tempo disponibile per gli argomenti indicati dai gruppi dell’opposizione,76 garantendole così una più ampia visibilità nei lavori della Camera sugli atti legislativi e per gli indirizzi prescelti.77

Controbilanciando i restringimenti delle discipline di presentare emendamenti, le modifiche regolamentari impediscono che un uso estremo dei poteri presidenziali cancelli tutti i loro emendamenti e assicuri che abbia luogo la votazione di quelli da loro giudicati più significativi.78

Un’altra parte del regolamento della Camera ha un obiettivo diretto, il miglioramento della qualità dei testi legislativi, con un effetto indiretto sulle garanzie a favore dell’opposizione. I regolamenti hanno infatti istituito il Comitato per la legislazione con composizione paritaria (che prescinde dalle proporzioni delle forze politiche), oltre alla regola che rende possibile la sua attivazione e quella delle procedure istruttorie anche da parte di una minoranza in commissione.79 L’insieme delle riforme garantisce la capacità dell’opposizione di sottoporre a riscontri e verifiche l’orientamento della maggioranza e del Governo. Nello stesso tempo i nuovi regolamenti introducono la figura del relatore di minoranza nel procedimento legislativo,80 e gli attribuiscono i tempi e gli spazi prefissi e garantiti.81 Tale innovazione garantisce un ruolo importante all’opposizione nella fase della formazione delle proposte alternative e degli emendamenti, dandogli la possibilità di esprimere la propria opinione sugli emendamenti prima della loro votazione. I relatori, nella fase dei pareri, possono fare domande riguardo al contenuto e alle conseguenze delle proposte medesime dal Governo.82

Per quanto riguarda i poteri ispettivi e di controllo, i nuovi regolamenti apportano grandi sviluppi e aggiornamenti. Si è rivitalizzato il question time, in vigore dal 1983, prevedendone uno svolgimento più continuo, una maggiore partecipazione del Presidente del Consiglio e fissandone la regolare trasmissione televisiva.83 Si è introdotto un question time dei ministri, anche in commissione84 e le interpellanze urgenti, anche alla Camera.85 75 “Il programma è approvato con il consenso dei presidenti di Gruppi la cui consistenza numerica sia complessivamente pari almeno tre quarti dei componenti della Camera” Cfr. r. C. art. 23 comma 6. 76 Per l’esame dei disegni di legge governativi, ai gruppi d’opposizione deve essere attribuita una quota di tempo più ampia di quella dei gruppi di maggioranza e inoltre, alle proposte dei gruppi d’opposizione deve essere riservato un quinto degli argomenti o del tempo disponibile. 77 Cfr. r. C. art. 23, comma 6. 78 Cfr. r.C. art. 85-bis, comma 1. 79 Cfr. r.C. art.16-bis. Nonostante il fatto che il quorum della richiesta di parere dell’istituto sia basso, nella Legislatura in corso (fino al 30 agosto del 2011) solo quattro volte è stato richiesto un parere su progetti di legge dalle Commissioni e solo dodici volte sono stati richiesti pareri su schemi di atti normativi del Governo. Il raro ricorso all’istituto è causato anche dal fatto che il Comitato per la legislazione tiene solo le sedi consultative. 80 Il regolamento della Camera istituzionalizza la figura del relatore di minoranze riservandogli un tempo che è determinato in proporzione alla consistenza dei gruppi di appartenenza, attribuendo così al portavoce dei gruppi dell’opposizione l’importante ruolo di formulare proposte ed emendamenti alternativi. La regola del Senato dispone che il relatore di minoranza può presentare per ogni disegno di legge in discussione un testo alternativo al testo della commissione, formulato in articoli corrispondenti a quest’ultimo. 81 Cfr. r.C. art. 24, comma 10. 82 Cfr. r. C. art. 86 comma 5, 6. 83 Il question time si svolge ogni mercoledì sulle domande presentate entro le ore dodici del giorno antecedente da un deputato per ciascun gruppo, tramite il suo presidente. Il question time è sempre trasmesso in diretta televisiva sulla prima rete pubblica. Cfr. L’art. 135-bis r.C. Benchè tale istituto possa essere un mezzo efficace nelle procedure di controllo, il fatto che nelle ultime Legislature i Presidenti del Consiglio dei Ministri non abbiano partecipato mai alle sedute del mercoledì vanifica il peso dell’istituto. 84 L’istituto della question time in Commissione non è uno strumento molto usato. Nella XIV Legislatura il

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Le modifiche presentate a favore dell’opposizione, le attribuiscono più visibilità nel lavoro parlamentare e la capacità di criticare ed emendare le politiche del Governo.

In conclusione, tali innovazioni hanno dato all’opposizione una maggiore consapevolezza del proprio ruolo, come l’alternanza, ma per completare questo sviluppo è necessaria non solo la riforma costituzionale, ma un’ampia volontà politica. 3.3. Le proposte delle riforme regolamentari riguardo all’opposizione tra il 2000 e il 2008

Come già detto, le proposte presentate nella XIV e nella XV Legislatura hanno mirato a razionalizzare e rivitalizzare gli istituti e i procedimenti parlamentari già esistenti, rafforzare il Governo in Parlamento, elaborare uno Statuto dell’opposizione e superare la frammentazione dell’Assemblea.

Benché in queste due Legislature non ci siano state proposte che influissero direttamente a favore dell’opposizione parlamentare,86 ci sono state proposte di legge costituzionale, sopratutto nella XIV Legislatura, specialmente da parte dei parlamentari di centro sinistra.87 3.4. Gli ultimi tentativi, le proposte presentate nella XVI Legislatura

Le numerose proposte presentate nell’attuale Legislatura, in entrambe le Camere, hanno riconosciuto in teoria la necessità di istituzionalizzare in modo formale l’opposizione. Questo comporterebbe la conseguente attribuzione di poteri e competenze che la maggioranza parlamentare dovrebbe “concedere” agli avversari politici, ed è evidente l’attuale reticenza del partito di maggioranza (Pdl) a fissare in norme tali obiettivi che pure sono condivisi.

Altre lacune si riscontrano sia nella mancanza di proposte che nel dibattito e nella convergenza: in un quadro partitico frastagliato, da un lato non tutte le forze politiche (per esempio la Lega Nord) hanno prodotto una proposta che esprima la posizione del gruppo, dall’altro vi sono forze politiche che, pur presentando più di una proposta, hanno espresso idee incoerenti su temi rilevanti, causando confusione all’interno del proprio schieramento (come è avvenuto nel Partito democratico), oltre che al tavolo delle trattative per la modifica del regolamento. A questi punti deboli si aggiunge un ulteriore problema: la scarsità o l’assenza di coordinamento tra le due Camere sulle proposte di modifica.

Il fine più comune delle proposte (accanto al rafforzamento e alla posizione del Governo nel Parlamento) è la riorganizzazione e il rafforzamento dei poteri dell’opposizione per garantire i mezzi per esercitare efficacemente e tempestivamente le sue naturali funzioni di controllo e di iniziativa.

Tale proposito risulta difficile da realizzare se si considera che né il leader - capo o portavoce dell’opposizione - né il Governo-ombra possono configurarsi appieno in un sistema bicamerale perfetto, dove entrambi i rami del Parlamento intrattengono un rapporto fiduciario con l’esecutivo e dove, in uno dei due rami, il capo dell’opposizione tradizionalmente non ha diritto d’ingresso, non essendo un suo componente. Questa prassi può funzionare solo in sistemi bipartitici, come quello inglese, pur non essendo il bipartitismo, l’unica condizione che la spieghi.

Questo paragrafo si concentra sulle parti delle proposte dei due partiti maggiori (A.C., XVI leg., Doc. II. n. 3.; A.C., XVI leg., Doc. II. n. 9.) che riguardano l’istituzione dell’opposizione

numero totale delle interrogazioni a risposta immediata in tutte le Commissioni fino al 30 luglio del 2011 è stato di 880, mentre nella XV Legislatura furono presentate 760 interrogazioni e nella XIV Legislatura 1651. 85 Le interpellanze urgenti sono presentate da un presidente di gruppo o da almeno 30 deputati con il limite massimo di due per ogni mese di lavoro parlamentare. 86 La proposta A.C., XIV. Leg, Doc. II., n. 10. ha un indiretto effetto positivo sull’opposizione proponendo l’unificazione delle Giunte in un unico organo di garanzia (Giunta per le garanzie parlamentari) e la previsione della composizione paritaria di tale istituto. 87Per esempio: Camera nn. 3531 Monaco, 3584 Chiaramonte ed altri, 3684 Mantini. In questo senso: S. Curreri Riforme regolamentari e futuro del Parlamento. Quaderni costituzionali, a. XXVIII, n. 4. p. 780.

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e gli strumenti che le sono stati attribuiti.88 Benché le proposte attuali prevedano importanti sviluppi nell’assetto della figura del capo

dell’opposizione e nella sua intera istituzionalizzazione, non si occupano degli adeguati istituti di garanzia, come il potere delle minoranze di ricorrere alla Corte costituzionale per le verifiche di costituzionalità, la verifica dei poteri affidata a un soggetto esterno alle Camere e il potere della Corte costituzionale, di controllare l’osservanza dei regolamenti interni.

Per queste lacune le proposte appaiono come “perline di vetro e pennacchi di piume”.89 3.4.1.La proposta del Pdl

L’idea principale delle proposte del Pdl è che il rafforzamento della posizione del Governo in Parlamento debba essere accompagnato dall’introduzione di un vero ed elaborato Statuto dell’opposizione, che la metterebbe in grado di esercitare un indispensabile ruolo di controllo e stimolo.

Sulla base di questo concetto, le proposte introducono la figura del Capo dell’Opposizione e dei Ministri-ombra, a cui riservano una posizione privilegiata. Il Capo rappresenterebbe non soltanto il suo partito/gruppo, ma anche quei gruppi la cui maggioranza dei deputati e senatori che l’ha eletto raccolgliendo il più ampio consenso possibile in tutta l’opposizione; per i presidenti dei gruppi dell’opposizione rimarrebbe il ruolo della rappresentanza. L’elezione delle nuove cariche dovrebbe avvenire entro otto giorni dalla votazione della fiducia del Governo. Quindi in un tempo ravvicinato rispetto alla designazione del premier.90

Per rendere capace l’opposizione di esercitare un ruolo di controllo e stimolo vero, la proposta gli attribuisce una riserva degli argomenti compresi nel programma, diverse prerogative nelle discussioni,91 alla presentazione degli emendamenti,92 gli da l’istituto dell’indagine conoscitiva93 e la possibilità di richiedere la diretta televisiva delle sedute dell’Assemblea.94 3.4.2. La proposta del Pd

La proposta del Pd alla Camera darebbe numerose garanzie e poteri all’opposizione, ma non contiene nessun riferimento concreto alla sua istituzionalizzazione, perché questo può avvenire solo dopo una riforma costituzionale. Inoltre, il documento determina che la forma del Governo-ombra, che è stato proposto dal Pdl e realizzato da Walter Veltroni nel 2008, è sbagliata e pericolosa in assetti costituzionali di tipo presidenziale e pseudo-presidenziale, come quello italiano.95

Il Pd garantirebbe all’opposizione la composizione paritaria della Giunta per il Regolamento96 e del Comitato per il controllo sulla spesa pubblica97 e gli attribuirebbe la presidenza del Comitato per la legislazione.98 Nella programmazione dei lavori darebbe diverse garanzie per le loro iniziative e ai relatori di minoranza garantirebbe adeguati tempi nell’esame dei d.d.l. sia in Assemblea,99 che in Commissione.100 88 L’altra proposta del Pdl che è esaminato nel paragrafo precedente non contiene innovazioni rilevanti all’opposizione parlamentare. 89 Cfr. A. Manzella, La crisi e il Parlamento, in Repubblica, 14 ottobre 2008, p.26, cit. In: N. Lupo (a cura di), La riforma dei regolamenti parlamentari al banco di prova della XVI. Legislatura. Roma, Luiss 2009 p. 105. 90 Cfr. A.C., XVI leg., Doc. II. n.3.; A.S., XVI leg., Doc. II., n.6. 91 Cfr. A.C., XVI leg., Doc. II. n.3. art. 37, comma 1-bis. 92 Cfr. A.C., XVI leg., Doc. II. n.3. art. 86, comma 5-ter. 93 Cfr. A.C., XVI leg., Doc. II. n.3. art. 144, comma 4-bis 94 Cfr. A.C., XVI leg., Doc. II. n.3. art. 63, comma 1. 95 Cfr. A.C., XVI leg., Doc. II. n.9. 96 Cfr. A.C., XVI leg., Doc. II. n.9. art. 16. 97 Cfr. A.C., XVI leg., Doc. II. n.9. art. 124-bis. 98 Cfr. A.C., XVI leg., Doc. II. n.9. art. 16-bis. 99 Cfr. A.C., XVI leg., Doc. II. n.9. art. 24.

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La proposta rivitalizzerebbe l’istituto di question time,101 introdurrebbe le indagini conoscitive102 e disciplinerebbe l’istruttoria legislativa.103 4. Conclusione

Il rapporto tra il Parlamento e il Governo e il suo cambiamento negli ultimi decenni è in armonia con la tendenza della presidenzializzazione che è presente nelle altre democrazie occidentali, con la differenza che tra i motivi dei cambiamenti in Italia ci sono alcuni caratteri particolari del Parlamento. Tra cui il più importante è che nonostante il fatto che la Costituzione abbia determinato il rapporto dei poteri fra il Parlamento e il Governo (che è squilibrato a favore del Parlamento) non ha razionalizzato il sistema parlamentare. In più, dopo l’approvazione della Carta non sono stati elaborati e legiferati i “meccanismi di stabilizzazione” dell’esecutivo. Per questo motivo nel non facile quadro di bicameralismo paritario e indifferenziato il Governo è rimasto privo di una riserva normativa e di strumenti adeguati per poter partecipare efficacemente al lavoro del Parlamento. Certamente, per avere un quadro completo si deve ricordare anche la peculiare situazione politica del paese nel periodo del dopoguerra.

Per la mancanza di tali discipline necessarie, i regolamenti parlamentari hanno avuto e hanno tutt'oggi un ruolo determinante nella definizione dei dettagli del funzionamento sia del Parlamento che del Governo. L’analisi delle riforme di questi documenti così è più che utile nell’esame dell’evoluzione del trasferimento dei poteri tra le due istituzioni.

Come i primi paragrafi del paper hanno dimostrato, le riforme regolamentari degli anni Ottanta, dopo le difficoltà dei decenni precedenti (causate dalle regole non adeguate del regolamento del 1971) e dopo i cambiamenti nei rapporti tra le forze politiche, miravano ad attribuire al Governo e alla sua maggioranza parlamentare gli strumenti adeguati per essere capace di realizzare il proprio indirizzo politico e diminuire fortemente il peso dell’opposizione, superando i problemi generati dall’ostruzionismo sempre più intenso. Nel tentativo di aumentare il livello della governabilità e abbandonare il sistema consociativo, l’esecutivo è stato rafforzato ma non ha ancora ottenuto il livello desiderato, mentre l’opposizione non ha potuto realizzare uno Statuto necessario, nonostante le prerogative neo-introdotte accanto ai provvedimenti contro le attività ostruzionistiche.

Dopo i primi anni della transizione del sistema politico italiano le riforme regolamentari del periodo tra il 1996 e il 1999 miravano a rafforzare il ruolo del Parlamento attraverso una netta suddivisione dei compiti tra il continuum Governo-maggioranza e l’opposizione con un bilanciato rafforzamento dei loro poteri.104 Benché, le nuove disposizioni abbiano allargato sia l’attività del controllo che il ruolo di alternanza dell’opposizione, garantendogli più visibilità nel lavoro parlamentare, non hanno introdotto un adeguato Statuto dell’opposizione e così non hanno modificato in modo rilevante l’esistente squilibrio tra i poteri. Tale situazione negli anni successivi è stata aggravata dal fatto che né il continuum del Governo-maggioranza, né l’opposizione è stata capace di usufruire di tutti i nuovi diritti a causa della mancata cultura istituzionale.

Nel primo decennio del ventunesimo secolo, nel periodo del consolidamento del bipolarismo conflittuale, il Parlamento italiano ha perso gradualmente potere e spazio nell’attività normativa non solo per la prevalenza del Governo nei processi (sempre più numerosi) della produzione normativa comunitaria, ma anche per la nuova ripartizione della potestà legislativa tra Stato e regioni causata dalla riforma costituzionale del 2001.

100 Cfr. A.C., XVI leg., Doc. II. n.9. art. 77, comma 4. 101 Cfr. A.C., XVI leg., Doc. II. n.9. art. 135-bis, comma 4-bis. 102 Cfr. A.C., XVI leg., Doc. II. n.9. art. 144, comma 4-bis. 103 Cfr. A.C., XVI leg., Doc. II. n.9. art. 79. 104 S. Curreri, Riforme regolamentari e futuro del Parlamento. cit. p. 777.

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Negli ultimi anni il Governo, in assenza degli adeguati strumenti e poteri attribuiti dai regolamenti parlamentari, ha usato i mezzi già esistenti a sua disposizione in modo da garantire per sé una funzione “efficace”. L’abuso della decretazione d’urgenza, l’approvazione delle deleghe legislative in bianco, la trasmissione in Aula dei d.d.l. senza che la Commissione referente ne abbia concluso l’esame, il frequente ricorso alla delegificazione, ai maxi-emendamenti e alla questione di fiducia105 hanno aggravato il quadro istituzionale.

Nonostante l’interesse e l’attività riguardo alla presentazione delle proposte delle riforme regolamentari all’inizio della Legislazione attuale, negli ultimi due anni non ci sono stati sviluppi notevoli. Tuttavia, non si è approvata una riforma organica, che sarebbe necessaria, nè una rielaborazione dell’istituto centrale del sistema politico italiano. Tale riforma del Parlamento dovrebbe rafforzare non solo l’esecutivo rendendolo capace di realizzare il suo indirizzo politico senza bypassare l’Assemblea, ma dovrebbe rafforzare anche l’opposizione attribuendogli finalmente uno Statuto con delle garanzie adeguate per poter compiere il proprio ruolo di una vera alternanza. Una rielaborazione che potrebbe garantire agli istituti di avere tutte le proprie funzioni e i propri poteri e poterli esercitare. Il Governo avrebbe così il potere esecutivo e la possibilità di realizzare il proprio indirizzo politico, mentre il Parlamento avrebbe il potere legislativo e con l’attività dell’opposizione, le funzioni di controllo e critica del lavoro governativo. Purtroppo oggi con l’assenza di questa riforma, manca l’equilibrio tra i vari poteri nel Parlamento.

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105S. Curreri, Riforme regolamentari e futuro del Parlamento. cit. p. 773.

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Regolamento della Camera dei Deputati http://en.camera.it/4?scheda_informazioni=31 A.C., XVI. Leg., Doc. II. n. 3. http://www.camera.it/159 (10 maggio 2011) A.C., XVI. Leg., Doc. II. n. 9. http://www.camera.it/159 (10 maggio 2011) A.C., XVI. Leg., Doc. II. n. 14. http://www.camera.it/159 (10 maggio 2011)

Tabella 1 Rafforzamento del Governo Regolamento parlamentare vicente A. C., XVI leg., Doc. II. n. 3. (Popolo

della Libertà)

A. C., XVI leg., Doc. II. n.

14. (Popolo della Libertà)

A. C., XVI leg., Doc. II. n.9.

(Partito democratico)

Obiettivi

principali

- Rafforzare la posizione del Governo in Parlamento.

Riorganizzare dell’esame dei progetti di legge.

Razionalizzare dell’azione del Governo in Parlamento evitando gli abusi della decretazione d’urgenza.

Organizza-

zione

dei Lavori e

dell’Ordine

del Giorno

I progetti di legge sono inseriti nel programma in modo tale da assicurare che la discussione in Assemblea abbia inizio quando siano decorsi i termini previsti dall'articolo 81 per la presentazione della relazione all'Assemblea. (Art. 23, comma 5)

Non previsto.

Non previsto.

I progetti di legge non possono essere inseriti nel programma e nel calendario in data anteriore a quarantacinque giorni dall’effettivo inizio dell’esame da parte della Commissione. (Art. 23, comma 5)

Il programma, predisposto sulla base delle indicazioni del Governo e delle proposte dei Gruppi, contiene l'elenco degli argomenti che la Camera intende esaminare, con l'indicazione dell'ordine di priorità e del periodo nel quale se ne prevede l'iscrizione all'ordine del giorno dell'Assemblea. Tale indicazione è formulata in modo da garantire tempi congrui per l'esame in rapporto al tempo disponibile e alla complessità degli argomenti. (Art. 23, comma 4) Stabilito il programma, il Presidente convoca la Conferenza dei presidenti di Gruppo per definirne le modalità e i tempi di applicazione mediante l'adozione di un calendario per tre settimane. Il Governo, informato della riunione, vi interviene con un proprio rappresentante e comunica al Presidente della Camera e ai presidenti dei Gruppi parlamentari, con almeno ventiquattro ore di anticipo, le proprie indicazioni relativamente alle date per l'iscrizione dei vari argomenti all'ordine del giorno dell'Assemblea. Entro lo stesso termine ciascun Gruppo può trasmettere le proprie proposte al Governo, al Presidente della Camera e agli altri Gruppi. (Art. 24, comma 1)

La proposta estende il contingentamento dei tempi a tutti i progetti di legge in discussione in Assemblea sopprimendo la disposizione transitoria (art. 24, comma 12) a oltre dieci anni dalla sua introduzione.

Non previsto.

Nell’ordine del giorno della seduta dell’Assemblea sono indicati l’orario di conclusione della seduta, nonché l’ora di inizio e di conclusione delle votazioni. (Art. 26, comma 1)

Il programma è approvato con il consenso dei presidenti di Gruppi la cui consistenza numerica sia complessivamente pari almeno ai tre quarti dei componenti della Camera. In tal caso, il Presidente riserva comunque una quota del tempo disponibile agli argomenti indicati dai Gruppi dissenzienti, ripartendola in proporzione alla consistenza di questi. Qualora nella Conferenza dei presidenti di Gruppo non si raggiunga tale maggioranza, il programma è predisposto dal Presidente secondo i criteri di cui ai commi

Il programma contiene prioritariamente gli argomenti indicati dal Governo. Il Presidente riserva un terzo degli argomenti compresi nel programma a quelli indicati dai Gruppi parlamentari, destinandone metà agli argomenti indicati dal Capo dell’Opposizione e la restante parte a quelli indicati dagli altri Gruppi in proporzione alla loro

Non previsto.

Non previsto.

21

4 e 5. (Art. 23, comma 6) consistenza numerica e secondo un criterio di tendenziale rotazione. (Art. 23, comma 6)

Non previsto.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, al momento della presentazione alla Camera di un disegno di legge, può comunicare al Presidente della Camera che il disegno di legge riveste carattere prioritario in quanto diretto ad attuare il programma di governo. (Art. 25-bis, comma 1) In tal caso, L’Assemblea conclude l’esame del disegno di legge entro trenta giorni dalla sua assegnazione. (Art. 25-bis, comma 3)

Non previsto.

La discussione è organizzata in modo da assicurare che la votazione finale del progetto di legge abbia luogo entro il trentesimo giorno successivo alla dichiarazione dell’urgenza, comunque assicurando all’esame in Assemblea, di norma, almeno tre giorni. (Article 24 paragraph 12-bis)

Dibattiti Il termine previsto dal comma 1 è raddoppiato per la discussione su mozioni di fiducia e di sfiducia ed è aumentato a quarantacinque minuti per la discussione sulle linee generali dei progetti di legge costituzionale, di delegazione legislativa, in materia elettorale e di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali. E' in ogni caso in facoltà del Presidente della Camera di aumentare, per uno o più oratori di ciascun Gruppo, i termini previsti per la durata degli interventi, se la particolare importanza degli argomenti in discussione lo richieda. (Art. 39, comma 5) Ciascun deputato può intervenire nella discussione una sola volta per non più di venti minuti. (Art. 85, comma 2)

Non previsto.

La proposta sopprime l’art. 39 comma 5 e riduce il tempo disponibile per la discussione dai venti minuti ai dieci minuti. (Art. 85, comma 2)

Accanto al fatto che la proposta riduce ai dieci minuti il tempo disponibile dell’intervento nella discussione, determina che tale tempo può essere radoppiato per i progetti di legge costituzionale, di delegazione legislativa, in materia elettorale e di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, solo se il Governo o un Gruppo ritengano di particolare rilevanza politica. (Art. 85, comma 2)

Inversione

dell’ordine

del voto

Non previsto.

La proposta prevede che il Governo, per i disegni di legge prioritari e per i disegni di legge di bilancio, finanziaria e collegati alla manovra di finanza pubblica, possa chiedere, durante l’esame in Assemblea, che venga posto in votazione il proprio testo dell’articolo in discussione (o un emendamento), approvato il quale si intendono automaticamente decaduti tutti gli altri emendamenti (si tratta di una variante del voto bloccato francese, applicato però al livello del singolo articolo del disegno di legge). (Art. 85, comma 9, 10)

Non previsto.

Non previsto.

22

Procedure legislative: a) Procedure

prioritarie

dei d.d.l.

governativi

Non previsto.

La proposta prevede una procedura di esame parlamentare speciale per i disegni di legge del Governo che costituiscono attuazione del programma di governo. In particolare, per i disegni di legge prioritari i Regolamenti parlamentari devono prevedere che l’esame si concluda in ogni caso entro sessanta giorni dall’assegnazione alle competenti Commissioni. (Art 25-bis)

Non previsto.

La proposta introduce la procedura della ”corsia preferenziale”. La discussione dei progetti di leggi dichiarati urgenti è organizzata in modo da assicurare che la votazione finale del progetto di legge abbia luogo entro il trentesimo giorno successivo alla dichiarazione dell’urgenza, comunque assicurando all’esame in Assemblea. (Art. 24, comma 12-bis)

b) Dichiara-

zione

d’urgenza

Per ciascun programma dei lavori non possono essere dichiarati urgenti più di cinque progetti di legge, se il programma è predisposto per tre mesi, ovvero più di tre, se il programma è predisposto per due mesi. Non può essere dichiarata l'urgenza dei progetti di legge costituzionale né dei progetti di legge di cui all'articolo 24, comma 12, ultimo periodo. (Art. 69, comma 3)

Non sono previste nessun modificazioni riguardo alle discipline del vigente art. 69 comma 3.

La proposta sopprime l’art. 69 comma 3.

Non può essere dichiarata l’urgenza dei progetti di legge costituzionale, dei progetti di legge elettorale, dei progetti di legge di approvazione di bilanci e consuntivi. (Art. 69, comma 3)

c) Presentare

gli

emendamenti

Maxi-emendamenti non sono previsti.

La proposta prevede l’inammissibilità dei maxiemendamenti e l’irricevibilità dei progetti di legge il cui contenuto non sia suddiviso in articoli di carattere omogeneo. (Art. 68-bis)

Non previsto.

Il Presidente della Camera dichiara irricevibili gli emendamenti interamente sostitutivi di un articolo e contestualmente soppressivi di altri o comunque volti a modificare uno o più articoli senza che tra le modifiche proposte sussista una evidente consequenzialità logico-normativa. (Art. 86, comma 1) La Commissione e il Governo possono presentare emendamenti, subemendamenti e articoli aggiuntivi fino a che siano iniziate le dichiarazioni di voto sull’articolo o sull’emendamento cui si riferiscono. Trenta deputati o uno o più presidenti di Gruppi che, separatamente o congiuntamente, risultino di almeno pari consistenza numerica possono presentare subemendamenti a ciascuno di tali

23

emendamenti e articoli aggiuntivi anche nel corso della seduta, nel termine stabilito dal Presidente, comunque non inferiore a tre ore… I suddetti emendamenti, subemendamenti e articoli aggiuntivi non possono essere esaminati prima del giorno successivo a quello nel quale è dato annuncio della loro ammissibilità. (Art. 86, comma 5)

24

Tabella 2 Strumenti, poteri e l’istituzione dell’opposizione nelle proposte per modificare il regolamento della Camera Regolamento della Camera dei Deputati

(vigente) A. C., XVI leg., Doc. II. n. 3. (Popolo della Libertà) A. C., XVI leg., Doc. II. n.9. (Partito democratico)

Introduzione e

definizione

dell’istituzione

dell’opposizione

Non previsto.

Introduce la figura del Capo dell’Opposizione al quale riserva una posizione privilegiata rispetto agli altri presidenti dei Gruppi di minoranza, con la facoltà di attivare alcuni strumenti di garanzia e di controllo. Introduce la figura dei Ministri ombra, ai quali riserva una posizione privilegiata nell’esame delle questioni di competenza dei Ministri corrispondenti. Potenzia le dotazioni umane e finanziarie a disposizione dell’Opposizione.(Art 15-ter)

Non previsto.

Composizione

paritaria degli

organi di

controllo e

garanzia

Non previsto.

Prevede la composizione paritaria di quegli organi parlamentari che non assumono decisioni di merito, ma che esercitano funzioni di garanzia (Giunta delle elezioni, Giunta per le autorizzazioni e Comitato per il controllo sui conti publici). (Artt. 17, 124-bis)

Con le modifiche all’articolo 16 si interviene sulla composizione della Giunta per il Regolamento. Ferma restando la composizione numerica di base di dieci deputati, si prevede che il Presidente li nomini, in modo da garantire la rappresentanza paritaria della maggioranza e delle opposizioni. Con l’introduzione dell’articolo 124-bis istituisce il Comitato per il controllo sulla spesa pubblica e garantisce la sua composizione paritaria. La proposta all’articolo 16-bis si prevede il rafforzamento dell’opposizione nel Comitato per la legislazione determinando che la sua presidenza spetta all’opposizione. (Art. 16-bis)

Programmazione

dei lavori

Il programma è approvato con il consenso dei presidenti di Gruppi la cui consistenza numerica sia complessivamente pari almeno ai tre quarti dei componenti della Camera. In tal caso, il Presidente riserva comunque una quota del tempo disponibile agli argomenti indicati dai Gruppi dissenzienti, ripartendola in proporzione alla consistenza di questi... (Art. 23 comma 6)

Il programma e il calendario contengono prioritariamente gli argomenti indicati dal Governo. Il Presidente riserva un terzo degli argomenti compresi nel programma a quelli indicati dai Gruppi parlamentari, destinandone metà agli argomenti indicati dal Capo dell’Opposizione e la restante parte a quelli indicati dagli altri Gruppi in proporzione alla loro consistenza numerica e secondo un criterio di tendenziale rotazione. (Art. 23 comma 6, art. 24.)

Prevede che i progetti di legge e le mozioni inserite in calendario su richiesta dei Gruppi di opposizione, ove non conclusi, siano iscritti nel calendario successivo. Sugli argomenti iscritti su proposta dei Gruppi di opposizione non è ammessa la richiesta di inversione dell’ordine del giorno o di rinvio dell’esame, salvo consenso del Gruppo interessato. Nella ripartizione dei tempi, il tempo attribuito ai relatori di minoranza è determinato in misura non inferiore alla metà di quello attribuito al relatore di maggioranza. Per l’esame dei disegni di legge del Governo e dei progetti di legge di cui sia stata dichiarata l’urgenza, la Conferenza dei presidenti di Gruppo riserva ai Gruppi delle opposizioni tempi maggiori di quelli attribuiti ai Gruppi della maggioranza (di regola non inferiore ai due terzi del tempo complessivamente disponibile). (Art. 24)

25

Strumenti dell’opposizione a) Discussione Non previsto.

Il Capo dell’Opposizione, ovvero il suo vice, ha sempre la facoltà di prendere la parola subito dopo l’intervento in Assemblea del Presidente del Consiglio. I componenti del Governo-ombra hanno sempre la facoltà di prendere la parola subito dopo l’intervento in Assemblea dei corrispondenti Ministri. (Art. 37 comma 1-bis)

Non previsto.

b) Diretta

televisiva

Non previsto.

Il Capo dell’Opposizione, una volta al mese, può chiedere la diretta televisiva di una seduta dell’Assemblea che è disposta dal Presidente della Camera. (Art. 63 comma 1)

Non previsto.

c) Quota

dell’opposizione

all’esame in

Commissione

Non previsto.

Non previsto.

Introduce una quota per l’opposizione all’esame in Commissione dei progetti di legge. (Art. 77. comma 4)

d) Richiedere

informazioni dal

Governo

Nel corso dell’esame in sede referente la Commissione può chiedere al Governo di fornire dati ed informazioni per poter verificare la qualità e l’efficacia delle disposizioni contenute nel testo. Tale procedura è promossa quando la è richiesta da almeno 4 componenti della Commissione. (Art. 79 comma 6)

Nel corso dell’esame in sede referente la Commissione può chiedere al Governo di fornire dati ed informazioni per poter verificare la qualità e l’efficacia delle disposizioni contenute nel testo. Tale procedura è promossa quando la è richiesta dai membi del Governo-ombra o da almeno 4 componenti della Commissione. (Art. 79 comma 6)

Disciplina l’istruttoria legislative in modo da renderne lo svolgimento compatibile con il criterio che assicura un terzo del tempo disponibile alla disposizione dell’opposizione. (Art. 79)

e) Emendamenti La Commissione e il Governo possono presentare emendamenti, subemendamenti e articoli aggiuntivi fino a che sia iniziata la votazione dell’articolo o dell’emendamento cui si riferiscono…(Art 86, comma 5)

Qualora il Governo richiede l’inversione dell’ordine delle votazioni eserciti la relativamente ad un emendamento o ad un articolo aggiuntivo presentato ai sensi del comma 5 del presente articolo, il Capo dell’Opposizione può chiedere al Presidente della Camera di differire l’esame dei suddetti emendamenti o articoli aggiuntivi, anche al fine di consentire la presentazione di testi alternativi. (Art. 86 comma 5-ter)

La Commissione e il Governo possono presentare emendamenti, subemendamenti e articoli aggiuntivi fino a che siano iniziate le dichiarazioni di voto sull’articolo o sull’emendamento cui si riferiscono… I suddetti emendamenti, subemendamenti e articoli aggiuntivi non possono essere esaminati prima del giorno successivo a quello nel quale è dato annuncio della loro ammissibilità. (Art 86, comma 5)

g) Question time Lo svolgimento di interrogazioni a risposta immediata ha luogo una volta alla settimana... Alle sedute dedicate allo svolgimento di interrogazioni a risposta immediata intervengono, nell'ambito di ciascun calendario dei lavori, per due volte il Presidente o il Vicepresidente del Consiglio dei Ministri e per una volta il Ministro o i Ministri competenti per le materie sulle quali vertono le interrogazioni presentate. Entro le ore dodici del giorno antecedente a quello nel quale è previsto lo svolgimento delle interrogazioni, un deputato per ciascun Gruppo può presentare un'interrogazione per il tramite del

Riforma il question time, in modo da valorizzare i contraddittori fra Governo e opposizione, elevando l’immediatezza delle domande e delle risposte. Lo svolgimento di interrogazioni a risposta immediata ha luogo una volta alla settimana, di norma il mercoledì, su una o più materie specificatamente individuate dal Presidente, sentita la Conferenza dei presidenti di gruppo, anche sulla base delle indicazioni del Capo dell’Opposizione e degli altri Gruppi di minoranza e della disponibilità alla presenza dei rappresentanti del Governo. Una volta al mese interviene il Presidente del Consiglio dei Ministri il quale può chiedere che la seduta dedicata

Ove il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro individuato comunichi, entro il giorno antecedente allo svolgimento delle interrogazioni orali a risposta immediata, di non poter intervenire, indicandone il motivo, ovvero di voler differire la risposta al mercoledì della settimana successiva, il Presidente dispone il rinvio dello svolgimento delle relative interrogazioni… Se il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro comunicano di non poter intervenire anche nella data successiva, il Presidente mantiene comunque lo svolgimento delle interrogazioni all’ordine del giorno e, salvo che i Gruppi interroganti consentano ad un

26

presidente del Gruppo al quale appartiene. (Art. 135-bis, comma 1-2)

allo svolgimento delle relative interrogazioni sia differita per non più di tre giorni. (Art. 135-bis)

ulteriore rinvio, rinvia la seduta al giorno successivo e, successivamente, a quelli ancora successivi fino a che le interrogazioni non vengano svolte. (Art. 135-bis, comma 4-bis)

h) Interpellanze Chi ha presentato un'interpellanza ha il diritto di svolgerla per non più di quindici minuti e, dopo le dichiarazioni del Governo, di esporre per non più di dieci minuti le ragioni per le quali egli sia o no soddisfatto. Il Presidente può concedere maggior tempo agli interpellanti se la questione riveste eccezionale rilevanza politica. (Art. 138, comma 1) I presidenti dei Gruppi parlamentari, a nome dei rispettivi Gruppi, ovvero un numero di deputati non inferiore a trenta possono presentare interpellanze urgenti. Ciascun presidente di Gruppo può sottoscrivere non più di due interpellanze urgenti per ogni mese di lavoro parlamentare; ciascun deputato può sottoscriverne non più di una per il medesimo periodo.. (Art. 138-bis, comma 1)

Vedere R.C. vigente. Riduce la durata della presentazione dell’interpellanza per non più di 5 minuti (Art. 138, comma 1) e aumenta il numero massimo delle interpellanze dichiarate urgente per 3 in ogni mese del lavoro. (Art. 138-bis, comma 1).

i) Indagini

conoscitive

Non previsto.

Il Capo dell’Opposizione può chiedere al presidente della Commissione di autorizzare lo svolgimento di indagini conoscitive, nella misura di una indagine l’anno per ciascuna Commissione. (Art. 144, comma 4-bis)

Almeno un terzo dei componenti della Commissione può chiedere al presidente della Commissione di autorizzare lo svolgimento di indagini conoscitive, nella misura di una indagine l’anno per ciascuna Commissione. (Art. 144, comma 4-bis)