İktisadi Kalkınma Vakfı DEVLET YARDIMLARI ve REKABET KURALLARI

İktisadi Kalkınma Vakfı

DEVLET YARDIMLARI ve

REKABET KURALLARI

Abdulgani GÜNGÖRDÜBekir KOCABAŞ

11.12.2009, İstanbul

Devlet Yardımları ve Rekabet Kuralları

Sunum Planı

I. Genel olarak Devlet yardımları– Rekabet politikaları– “Devlet yardımı” kavramı– Yardım neden yapılır?– Devlet yardımları neden kontrol edilir?– Devlet yardımlarının özellikleri – türleri– Devlet yardımlarının değerlendirilmesi– AB Komisyonunun kontrolü– Kontrol sistemi- İlkeler


Sunum Planı

II. Devlet Yardımlarına İlişkin Rekabet Analizi- 87. (107) madde- Devlet yardımlarının değerlendirilmesi- Klasik yaklaşım- İktisadi yaklaşım- Dengeleme testi- Etkiye ilişkin öngörüler- Etki ve Pazar Tanımı- Sonuç


Rekabet Politikası

Rekabet Politikaları ikiye ayrılır:

- Anti-tröst kurallar

- Devlet yardımlarının kontrolü


Anti-tröst Hukuku

teşebbüsler arası rekabet


Devlet Yardımı Hukuku

ülkeler arası rekabet


Devlet yardımı nedir?


Devlet yardımı (State aid);

Belirli teşebbüslere avantaj sağlayan ve pazarda rekabetin bozulmasına yol açan, bir mali destek çeşididir.


Yardım Neden Yapılır?



• Bir teşebbüsün yeniden yapılandırılması• Zor durumdaki teşebbüsün kurtarılması• Devletin bölgesel ya da sektörel sorunlarla

mücadele etmesi• Eğitim ya da araştırma-geliştirme• Bir bölgenin kalkınması (bölgesel

dengesizliklerin giderilmesi) • İşsizlikle mücadele• Çevre sorunları ile mücadele



• Ülke sanayinin tesis edilmesi ve korunması

• İşlem maliyetlerine yardımcı olunması

• Ekonomik istikrar ve büyüme

• Bütçe açığını azaltma

• Verimliliğin artırılması


• Pazar başarısızlığı ya da iflas halinde olma, sanayilere kamu desteği sağlamak için gerekli, fakat yeterli olmayan bir şarttır.

• Pazar başarısızlıklarına doğrudan müdahale “birinci en iyi politika”dır

• Doğrudan önlemler uygulanabilir nitelikte olmadığında, devlet yardımları, “ikinci en iyi” seçenek olarak ortaya çıkar


Devlet yardımları neden

kontrol edilir?


• Pazardaki rekabet seviyesini yükseltmek ve üye devletlerin ulusal sanayilerini sübvanse etmesi sonucu, ulusal olmayan sanayilere karşı oluşan rekabet dezavantajına yol açmasını ya da zarar vermesini önlemek için

• Devlet yardımı kontrol sistemi, sübvansiyon savaşlarını ve verimsiz harcamaları engellemekte


• Devlet yardımı kontrolü kamu kaynaklarının savurgan bir şekilde kullanımını engellemekte

• Devlet yardımı kuralları

“optimal etkiye sahip yardımın” hedeflenmesini sağlamaya yardımcı olmakta

• Nihai amaç rakiplerin değil, rekabetin korunmasıdır


Devlet Yardımlarının Özellikleri

Devlet yardımı, devlet kaynaklarından doğrudan ya da dolaylı olarak yarar sağlamayı kapsamaktadır


Yardım için gerekli unsurlar

• Yardım tedbiri genelden çok, özel nitelikte olmalı (selectivity)Belirli firmalar ve rakipleri arasındaki dengeyi etkilemeli; otoritenin takdir yetkisi seçicilik olduğuna işaret eder

• Yardım tedbiri teşebbüse yarar sağlamalı (economic advantage)Normal iş koşullarında elde edilmeyen; ör. Kamu arazisini piyasadan daha düşük fiyata alma, kamuya piyasadan daha yüksek fiyata satma, imtiyazlı olarak ve ücret ödemeden altyapıya ulaşma


• Yardım devlet kaynaklarından gelmeli (transfer of State resources) Devlet kaynaklarından transfer; ulusal ve yerel yönetimler, kamu bankaları dahil

• Sağlanan yarar rekabeti bozmalı ve üye devletlerarası ticarete etkisi olmalı(effect on competition and trade)Potansiyel etki; yardım alanın üye devletler arasında ticaretin olduğu bir pazarda faaliyette bulunduğunu göstermek yeterli, yardım alanın yapısının ne olduğu önemli değil


Hangi Tedbirler Devlet Yardımıdır?

• Doğrudan sübvansiyonlar• Vergi (indirimi-istisna-muafiyet-erteleme)• Parafiskal ödemelerden muafiyet• Tercihli faiz oranları• Uygun borçlanma teminatları• Özel şartlarla bina ya da arsa tedariki• Mali ya da sosyal katkıların toplanmasının

ertelenmesi• Kar hissesi teminatları• Sermaye verme• Devlet tarafından yüklenen mali yüklerin tazmini


devam…• Tercihli tarifeler• Enerji indirimi• Sosyal ödemelerde indirimler• Kredi işbirliklerine doğrudan ya da dolaylı devlet

garantiler• Sermaye paylarına doğrudan ya da dolaylı devlet

katılımlar• Borçların yeniden programa bağlanması• Belirli bir sanayiye işçileri özendirmek için ikramiye

ödemeleri• Devletin bir işverenin sosyal planını finanse etmesi• Belirli bir sanayideki ürünlerin reklamının yapılması ve

promosyon verilmesi


• Yatay Yardımlar- KOBi- istihdam- eğitim- bölgesel- çevre koruma- ar-ge

• Dikey yardımlar- Sektörel (gemi yapımı, tekstil…)


AB Komisyonunun Görev ve Yetkileri

• Devlet yardımlarının ortak pazarla uyumlu olup olmadığını değerlendirme görevi Komisyona verilmiştir.

• Komisyonun bu alanda çok önemli takdir yetkisi bulunmaktadır.

• Komisyon Topluluk içinde verilen yardım miktarını azaltma amacıyla, devlet yardımının bütün çeşitleri konusunda sıkı bir kontrol uygulamaktadır.


Kontrol sisteminin ilkeleri

• Şeffaflık• Devlet yardımı politikasının öngörülebilirliği• Uygulanan kuralların tutarlılığı


Belirli endüstri ve firmalara yardım

yerine

yatay yardımları (istihdam, eğitim, KOBİ’lere yardım…)

sağlamaya yönelik denge


Değerlendirmede derecelendirilme

1) De minimis (yardım yok)

2) Genel Grup Muafiyet Tüzüğü (GBER)

3) Standart değerlendirme

4) Ayrıntılı değerlendirme


Devlet Yardımlarına İlişkin

Rekabet Analizi


87/1. Madde• Antlaşma’nın 87. maddesi (Avrupa Birliği’nin İşleyişine

İlişkin Antlaşma’nın 107. maddesi) üye devletlerin rekabeti ve ticareti bozucu nitelikte devlet yardımı vermesini yasaklamaktadır.

• Bu kapsamda, aksine hüküm bulunmadıkça, bir üye devlet tarafından veya devlet kaynakları kullanılarak verilen yardımlar, hangi şekilde olursa olsun, belirli firmaları veya belirli malların üretimini destekleyerek rekabeti bozarsa ve bu yardımlar üye devletler arasındaki ticareti etkilerse ortak pazar ile bağdaşmaz nitelikte kabul edilir.

• 87/1 Kapsamındaki Yasaklama Mutlak Bir Yasaklama Değildir.


87/2. madde

Ortak pazar ile uyum içinde olan yardımlar:

• İlgili ürünlerin orijinine yönelik bir ayrımcılık yapılmaması kaydıyla, bireysel tüketicilere verilen sosyal karakterli yardımlar

• Doğal afetler veya istisnai durumların yol açtığı zararları ortadan kaldırmaya yönelik yardımlar,

• Almanya’nın bölünmesi nedeniyle Federal Almanya Cumhuriyeti’nde ortaya çıkan ekonomik dezavantajları karşılamak üzere Federal Almanya’nın belli bölgelerine verilen yardımlar


87/3. madde

Ortak pazarla uyum içinde olabilecek yardımlar:• Yaşam standardı anormal biçimde düşük olan veya ciddi şekilde

düşük istihdamın olduğu bölgelerdeki ekonomik gelişmeye yardımcı olmak için verilen yardımlar,

• Avrupa Birliği’nin ortak çıkarları için önemli olan bir projenin icrasını desteklemek veya bir üye devlet ekonomisindeki ciddi bozuklukların düzeltilmesi için verilen yardımlar,

• Ortak çıkarlara ters düşecek ölçüde ticaret koşullarını olumsuz bir şekilde etkilemeyen, belirli ekonomik faaliyetlerin veya bölgelerin gelişmesini kolaylaştırmak için verilen yardımlar,

• Ortak çıkarlara ters düşecek ölçüde Topluluk’ta ticaret koşullarını ve rekabeti etkilemeyen, kültür ve (kültürel) mirasın korunmasını desteklemek için verilen yardımlar,

• Komisyon’un önerisi üzerine Konsey’in nitelikli çoğunluk ile alacağı kararda belirtilen diğer yardım türleri


Devlet Yardımlarının Değerlendirilmesi

Bir Yardımın yasaklama kapsamına girmesi için 4 koşul:

1. Yardım devlet tarafından veya devlet kaynaklarından verilmeli.

2. Yardım alan teşebbüslere normal ticari koşullarda elde edemeyecekleri bir avantaj sağlanmalı:- Pazar Yatırımcısı Testi (Market Investor Test) : Yardım verenin davranışı, benzer pazar koşullarında özel yatırımcıların davranışları ile karşılaştırılır.- Kamu Alacaklısı Testi (Public Creditor Test).- Haklı Gerekçe (Objective Justification).


Devlet Yardımlarının Değerlendirilmesi-Devam

3. Yardım, belirli teşebbüslere veya sektörlere yönelik olarak seçici olarak verilmeli (Seçicilik).

- Devlet yardımlarının genel tedbirlerden ayrıldığı nokta.- Yardım programını yöneten otoritenin takdir yetkisinin bulunması yeterli.

4. Yardım, üye devletler arasındaki ticareti ve Topluluk düzeyinde rekabeti etkileme potansiyeline sahip olmalı (vs.): Yardım;- de minimis kapsamında değilse,- Ticaret sadece ulusal düzeyde etkileniyorsa,- Yardım Toplulukla ilgili değilse

genellikle üye devletler arasındaki ticaretin etkilendiği kabul edilmektedir.


Klasik Yaklaşım• Yardım, rakiplerine kıyasla yardım alan teşebbüsün pazardaki

konumunu güçlendiriyorsa, rekabete zarar vermektedir (ATAD’ın Philip Morris Kararı).

• Komisyon’un rekabetin nasıl kısıtlandığına ilişkin açıklamaları sınırlı. – ATAD’ın kararları ile gelişmeler var; ancak yeterli değil (Örn.

Leeuwarder ve Intermills Kararları).

• Klasik Yaklaşıma Yönelik Eleştiriler:– 87.maddedeki tüm koşullar aranmaksızın değerlendirme, “devlet

kaynaklarından transfer” ve “seçicilik” kriterlerine indirgeniyor. Dolayısıyla pazardaki etkisine bakılmaksızın devlet kaynaklarından çıkan ve teşebbüslere seçici bir şekilde verilen tüm yardımlar per se ihlal sonucu ortaya çıkıyor..

– Rekabet hukukunun amacı rakiplerin korunması değil, rekabetin korunması. Rakipler korunuyor ama tüketici refahı?

– Topluluğun gelişme ve istihdama ilişkin Lizbon Stratejisi ile uyumlu değil.


İktisadi Yaklaşım

• Devlet Yardımları Eylem Planı (State Aid Action Plan 2005-2009):– “Daha Az ve Daha Etkin Devlet Yardımı Hedefi” (Less

and Better Targeted State Aid):– Devlet Yardımlarının Kontrolünde daha açık, sade ve

öngörülebilir kurallar,– Devlet Yardımlarının Analizinde Rafine İktisadi

Yaklaşımın Benimsenmesi:• Devlet yardımlarının; yardımın pazarın işleyişini geliştirdiği

alanlarla sınırlandırılması.• Etkiye Daha Çok Odaklanma.• Her Yardımın Ayrıntılı Bir Şekilde Değerlendirilmesine Gerek

Yok (de minimis)


İktisadi Yaklaşım (Devam)

• Genel Çerçeve:– Yardımın doğrudan-dolaylı etkileri – Yardımın kısa dönem ve uzun dönem etkileri – Olumlu etkiler, olumsuz etkilerden fazlaysa

onaylanabilir.

• Dengeleme Testi (Balancing Test):1. Yardım, Topluluk’un açıkça belirlenmiş bir hedefine

yönelik mi?2. Yardım ilgili politika hedefi için uygun bir politik

enstrüman mı?3. Yardımın toplam (net) etkisi pozitif mi?


Dengeleme Testi-1Yardım Açıkça Belirlenmiş Bir Topluluk Hedefine

Yönelik mi? – Bu hedef, büyüme, istihdam, uyum, çevrenin

korunması vs. olabilir (Lisbon Stratejisi).– Devlet yardımlarının asıl amacı: tüketici refahının

artırılması (Pareto Optimali).• Etkinlik (Efficiency): Pazar aksaklıklarının (dışsallıklar, ortak

mallar, bilgi asimetrisi, koordinasyon problemleri, pazar gücü) giderilmesi:

• Adil Paylaşım (Equity):engelli çalışanların desteklenmesi, geri kalmış bölgelerde yatırım yapan teşebbüslerin desteklenmesi vs.


Dengeleme Testi-2

Yardım ortak çıkar hedefine ulaşmak için iyi düzenlenmiş mi?

a. Yardım ilgili politika hedefi için uygun bir politik enstrüman mıdır?- Devlet yardımları gibi “seçici” bir enstrüman kullanılacaksa, bunun avantajları ortaya konulmalıdır. b. Teşvik etkisi (incentive effect) var mı? - Yardım olmadan ilgili aktivitelerin gerçekleştirilmesi imkansız mı?- Yardım olmadan ilgili aktiviteler ancak sınırlı ölçüde mi gerçekleştirilebiliyor?c. Yardım hedeflenen amaç için orantılı mı?- Teşebbüs davranışındaki değişiklik, daha az yardımla da sağlanabilir mi?


Dengeleme Testi-3

Yardımın Pozitif Etkileri Negatif Etkilerini Telafi Ediyor mu?– Yardımın etkilediği pazarlardaki olası etkilerinin araştırılması

gerekir (Kısa vade-uzun vade; doğrudan dolaylı).– Gerek pozitif gerekse negatif etkilerin kalitatif ve mümkün olduğu

ölçüde kantitatif verilerle ortaya konulması gerekir.– Muhtemel negatif etkiler: pazardan çıkışın önlenmesi, etkin

olmayan firmaların ayakta tutulması, özel yatırımın dışlanması, dinamik etkinliğe yönelik motivasyonların köreltilmesi, devlet yardımlarının maliyeye yükü v.s.

– Ex ante kesin tahminlerde bulunmak zor.Ancak İktisadi veriler ışığında birtakım öngörülerde bulunulabilir.

• Yardımın Veriliş Şekli• İlgili Pazar(lar)ın Yapısı • Yardımın Miktarı ve Türü


Etkiye İlişkin Öngörüler

• Yardımın Veriliş Şekli:– Seçicilik Düzeyi:

• Yardımın verilişinde şeffaflık ve objektiflik azaldıkça rekabetçi zararın artması beklenir. Açık ihalenin bulunması, bu kaygıyı azaltabilir.

– Yardım Programı – Ad hoc yardım• Genel olarak yardım programları ad hoc yardımlardan daha az

zararlı.– Yatay-Dikey Yardım

• Yardım programları sektörel nitelikteyse ciddi rekabetçi endişeye yol açabilirler.

– Pazar gücüne sahip olan teşebbüslere yönelecek şekilde seçicilik kriteri taşıyan veya yardım alan teşebbüslere ciddi pazar gücü sağlayan yardımların rekabet üzerindeki olumsuz etkisinin daha fazla olması beklenir. (Örneğin yüksek yoğunluklu yardımlar, fiili olarak yardımın büyük çoğunluğunu az sayıda teşebbüse yöneltir).



• Pazarın Özellikleri:– Yardım alan teşebbüsün pazar payı, pazardaki

teşebbüslerin pazar payları arasındaki asimetri: • Teşebbüslerin pazar payları arasındaki asimetriyi artıran

yardımlar, rekabete daha fazla zarar verir.

– Ürün Farklılaştırması Düzeyi– Giriş Engelleri– Alıcı Gücü– Aşırı kapasite– Ürünler arasındaki tamamlayıcılık



• Yardımın Miktarı ve Türü:– Yardımın miktarı ve yoğunluğu

• Daha yüksek miktar, daha fazla zarar.• Sürekli aynı teşebbüse yardım verilmesi.

– Operasyonel Yardım-Yatırım Yardımı• Operasyonel yardım, değişken maliyetleri azalttığı için fiyat

düzeyinde ve tüketiciler üzerinde doğrudan etkiye sahiptir.• Dolayısıyla, operasyonel yardımın mal ve hizmetlerin ticaretinde

daha fazla etkiye sahip olduğu söylenebilir.• Yatırım yardımı da rekabeti etkiler; ancak bu etki daha uzun vadede

ortaya çıkar. – Yardımın tekrar etmesi, süresi,– Sabit maliyetlere yapılan yardım, – Pazara girişe ve ürün kalitesinin artırılmasına yönelik yardım– Yardımın doğrudan sübvansiyon, vergi indirimi veya garanti

şeklinde verilmesi


Etki ve Pazar Tanımı-1

A Teşebbüsü

(Yardım Alan)

(+ Etki)

A’nın Müşterileri

(+ Etki)

Sağlayıcıların Rakipleri

(Etki Belirsiz)

Tamamlayıcılık

Tamamlayıcılık

A’nın Rakipleri

(- Etki)

A’nın Potansiyel Rakipleri

(- Etki)

Müşterilerin Rakipleri

(Etki Belirsiz)

ÜST PAZAR

(örn. Petro-kimya)

ALT PAZAR

(Otomotiv Sanayi)

ANA PAZAR

(Örn. Oto Lastiği)

POTANSİYEL PAZAR(LAR)

(Örn. Uçak Lastiği)

A’nın Sağlayıcıları

+ Etki

Talep İkamesi

Pazar Dışına Yönelik Arz İkamesi


Etki ve Pazar Tanımı-2• Yardımın Rakipler Üzerindeki Doğrudan Etkisi:

– Öncelikli Beklenti: Rakiplerin Olumsuz Etkilenmesi..Hangi Rakipler? Pazar Tanımı….

– 81. ve 82. Madde Kapsamındaki Pazar Tanımı:• Talep İkamesi• Arz İkamesi

– 87. Madde Kapsamında Pazar Tanımı: • Sadece Talep İkamesi

– Farklılaşmanın Sebebi?• 81 ve 82. madde incelemelerinde temel rekabetçi kaygı

pazar gücü: İlgili teşebbüs(ler) karlı bir şekilde fiyatları yükseltip üretimi kısabilir mi?Bu soruya verilecek cevap, diğer teşebbüslerin bu gelişmeye nasıl tepki vereceğine bağlı…Yeni girişler? Dolayısıyla arz ikamesi önemli…

• Devlet yardımlarında ise genellikle kısa vadede üretim artar, fiyatlar düşer…Zarar gören teşebbüsler, ikame ürünleri üretenlerdir Talep İkamesi


Etki ve Pazar Tanımı-3

• Yardımın Yardım Alan Kuruluşun Yeni Giriş Yapacağı Pazarlardaki Etkisi:– Yardım, ilgili teşebbüsün yeni pazarda ürün arz etmesine yol

açabilir (örn. Uçak lastiği pazarına giriş)– Yardım alan kuruluşun bu tür bir davranışa yönelmesi herşeyden

önce kendi pazarından diğer pazarlara yönelik arz ikamesine bağlıdır.

– Birleşme devralmalarda ve antitröst davalarında, diğer pazarlardan ilgili pazara yönelik arz ikamesine yoğunlaşılırken, devlet yardımlarında tam tersi söz konusu…

– Not: Farklı pazarlar arasında çok ciddi bir kapsam ekonomisi bulunmuyorsa, yardım öncesinde kendi pazarında zor durumda olan bir teşebbüs, -arz ikamesi çok yüksek olsa bile- başarılı bir şekilde yeni pazarlara giremeyebilir. Dolayısıyla, zarar muhtemelen ana pazarla sınırlı olacaktır. Devlet yardımı analizlerinde arz ikamesinin işlevi sınırlı.


Etki ve Pazar Tanımı-3• Yardımın Üst ve Alt Pazardaki Etkileri:

– Tamamlayıcılık, yardımın etkilerinin üst/alt pazara yansımasını artırır.

– Yardımın etkilerinin üst/alt pazarda dağılımı, üst/alt pazardaki rekabet düzeyine bağlı:

• Yardım alan kuruluşun üst pazarda tek sağlayıcısı varsa ve üst pazarda rekabet sınırlıysa, sağlayıcı teşebbüs faydalanırken bu teşebbüsün rakipleri zarar görür.

• Üst pazar rekabetçiyse, üst pazardaki tüm sağlayıcılar yardım alan kuruluşa ürün satmak için rekabet edeceklerdir ve ana pazardaki rakipler gibi olumsuz etkilenmeyeceklerdir. Ancak rekabet halindeki sağlayıcıların fayda ve zararları birbirini dengeleyeceği için, son tahlilde rekabet üzerinde bir etkiden söz edilemeyecektir.


Sonuç• Mal veya hizmet piyasalarındaki rekabetin bozulması,

teşebbüs davranışlarından kaynaklanabileceği gibi, devlet müdahalelerinden de kaynaklanabilir.

• Dolayısıyla, devlet yardımları rekabetçi bir bakış açısıyla kontrol edilmedikçe rekabetin bütünüyle tesis edilmesi mümkün değildir.

• Devlet yardımları, yapıları itibariyle “görünmez el”e müdahale niteliği taşıdıkları için piyasa etkinliğine ve dolayısıyla rekabete zarar verir.

• Ancak bazı durumlarda piyasalar normal işleyişine terk edildiğinde optimal sonuçlar doğurmayabilir. (ör. Pazar aksaklıkları, bölüşüm sorunları)

• Dolayısıyla, devlet yardımları pazar aksaklıklarının giderilmesine ve toplum bireyleri arasında refahın adil dağılımına hizmet ettiği ölçüde rekabet hukukunda makul görülebilir.


teşekkürler…

[email protected]

[email protected]

mailto:[email protected]



İktisadi Kalkınma Vakfı DEVLET YARDIMLARI ve REKABET KURALLARI

Documents

Transcript of İktisadi Kalkınma Vakfı DEVLET YARDIMLARI ve REKABET KURALLARI