Libro Blanco sobre responsabilidad ambiental

COM(2000) 66 final

9 de febrero de 2000

(presentado por la Comisión)

★★

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Comisión Europea

Dirección General de Medio Ambiente

Puede obtenerse información sobre la Unión Europea a través del servidor Europaen la siguiente dirección de Internet: http://europa.eu.int.

Al final de la obra figura una ficha bibliográfica.

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2000

ISBN 92-828-9175-5

© Comunidades Europeas, 2000

Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica

Printed in Italy

IMPRESO EN PAPEL BLANQUEADO SIN CLORO

ÍNDICE

Prefacio 5

Resumen 7

Anexo 9

1. Introducción 11

1.1. Objetivo del Libro Blanco 111.2. Estructura del Libro Blanco 111.3. Antecedentes y contexto institucional 11

1.3.1. Libro Verde sobre reparación del daño ecológico 111.3.2. Posición del Parlamento Europeo 111.3.3. Dictamen del Comité Económico y Social 121.3.4. Decisión de la Comisión de publicar un Libro Blanco 121.3.5. Posición de los Estados miembros 121.3.6. Proceso de consulta 12

2. ¿Qué es la responsabilidad ambiental? 13

2.1. Propósito de la responsabilidad ambiental 132.2. Tipos de daños al medio ambiente para los que resulta adecuado el régimen de responsabilidad 13

3. Argumentos que justifican la instauración de un régimen comunitario y efectos del mismo 14

3.1. Aplicación de los principios ambientales básicos del Tratado CE 143.2. Descontaminación y restauración del medio ambiente 143.3. Impulso a la aplicación de la legislación ambiental comunitaria 143.4. Mejora de la integración 153.5. Mejora del funcionamiento del mercado interior 153.6. Efecto previsto 15

4. Características que podría presentar el régimen comunitario de responsabilidad ambiental 17

4.1. Carácter no retroactivo 174.2. Ámbito de aplicación 17

4.2.1. Daños que debe cubrir el régimen 174.2.2. Actividades que estarán contempladas 18

4.3. Tipos de responsabilidad, circunstancias atenuantes y eximentes, y carga de la prueba 194.4. ¿A quién se debe responsabilizar? 204.5. Criterios para los diferentes tipos de daños 21

4.5.1. Daños a la biodiversidad 214.5.2. Lugares contaminados 224.5.3 Daños tradicionales 234.5.4 Relación con la Directiva sobre responsabilidad por los productos defectuosos 23

4.6. Descontaminación y restauración efectivas del medio ambiente 234.7. Acceso a la justicia 23

4.7.1. Responsabilidad a dos niveles: el Estado debe ser responsable en primer lugar 244.7.2. Casos urgentes (medidas cautelares y coste de las acciones preventivas) 244.7.3. Garantizar un nivel suficiente de conocimientos y evitar gastos innecesarios 24

4.8. Relación con los convenios internacionales 254.9. Garantía financiera 25

5. Diversas opciones de actuación comunitaria 27

5.1. Adhesión de la Comunidad al Convenio de Lugano 275.2. Régimen limitado exclusivamente a los daños transfronterizos 275.3. Actuación de los Estados miembros con arreglo a una recomendación de la Comunidad 285.4. Directiva comunitaria 285.5. Responsabilidad sectorial en el ámbito de la biotecnología 29

6. Subsidiariedad y proporcionalidad 30

7. Impacto económico global del régimen comunitario de responsabilidad ambiental 31

8. Conclusiones 33

Anexos 35

1. Estudio de los sistemas de responsabilidad civil para la reparación de los daños al medio ambiente 35

2. Aspectos económicos de la responsabilidad y sistemas comunes de compensación para la reparación de los daños ambientales 40

3. Responsabilidad por daños al medio ambiente y evaluación del daño ecológico 514. Responsabilidad por la contaminación de lugares 545. Historia y resumen del contenido del Convenio de Lugano 57

PREFACIO

En los últimos tiempos hemos tenido que hacer frente a situaciones de deterioro grave del medio ambiente pro-vocado por actividades humanas. El reciente naufragio del Erika ha sido la causa de una contaminación generali-zada de las costas francesas que ha provocado el sufrimiento y la dolorosa muerte de varios centenares de avesmarinas, así como de otros animales. Y, sin embargo, no se trata en absoluto del primer caso de marea negra conterribles consecuencias para el medio ambiente. Hace algunos años, en las proximidades del parque nacional deDoñana, situado en la España meridional, se produjo una catástrofre de tipo diferente, en la que la ruptura de undique que contenía una gran cantidad de aguas tóxicas causó enormes daños ambientales en la zona, así como lamuerte de un número incalculable de aves protegidas. Ante este tipo de sucesos surge la cuestión de quién debehacerse cargo del coste que suponen el saneamiento de los lugares contaminados y la reparación de los daños. ¿Esla sociedad en su conjunto (o, lo que es lo mismo, el contribuyente) quien debe pagar la factura o ha de hacerloel causante de la contaminación, siempre que sea posible establecer su identidad?

Por otra parte, también suscita serios temores en la opinión pública la posibilidad de que los productos genética-mente modificados perjudiquen a la salud o tengan repercusiones negativas para el medio ambiente. Esa preocu-pación se traduce en un llamamiento a la responsabilidad de los productores en cuestión.

Es indudable que uno de los medios para lograr la adopción de una actitud más precavida que permita evitar losdaños al medio ambiente es declarar legalmente responsables a quienes llevan a cabo las actividades que puedencausarlos. De este modo, cuando la actividad en cuestión acaba provocando daños es la parte que ejerce el control(el operador), que es el auténtico contaminador quien ha de asumir el coste de la restauración.

El presente Libro Blanco establece la estructura de un futuro régimen comunitario de responsabilidad ambientalencaminado a la aplicación del principio de «quien contamina paga». Asimismo, describe los principales elemen-tos que harán posible que dicho régimen sea eficaz y viable.

El régimen que se propone no puede limitarse a los daños causados a las personas y a los bienes y a la contami-nación de lugares, sino que también se ha de aplicar en los casos de deterioro de la naturaleza, en particular cuan-do se trate de recursos naturales importantes desde el punto de vista de la conservación de la diversidad biológi-ca de la Comunidad (o, lo que es lo mismo, cuando se vean afectadas las zonas y especies protegidas en el mar-co de la red Natura 2000). Hoy por hoy, los regímenes de responsabilidad medioambiental vigentes en los Esta-dos miembros no cubren ese tipo de daños.

La responsabilidad por los daños provocados a la naturaleza constituye una condición sine qua non para lograrque los agentes económicos asuman las repercusiones negativas que pueden derivarse de sus actividades para elpropio medio ambiente. Hasta la fecha, los operadores parecen experimentar ese sentimiento de responsabilidadde cara a la salud o a la propiedad ajenas (aspectos para los cuales ya existen diversas formas de responsabilidadambiental de alcance nacional), pero no en relación con el medio ambiente. De hecho, suelen considerar el medioambiente como un «bien público» del que tiene que hacerse responsable el conjunto de la sociedad, en lugar dehacerlo el causante de los daños que se le hayan infligido. No cabe duda de que la aplicación de un régimen deresponsabilidad permitirá crear una conciencia de que también los individuos han de responder de las consecuen-cias que puedan tener sus actos para el entorno natural. Una vez logrado, este cambio de actitud debería traer con-sigo mayores niveles de prevención y precaución.

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7

RESUMEN

En el presente Libro Blanco se exploran diversas posibilidades para configurar un régimen de responsabilidad am-biental de ámbito comunitario que permita mejorar la aplicación tanto de los principios ambientales recogidos enel Tratado CE como de la legislación ambiental comunitaria, además de garantizar una restauración adecuada delmedio ambiente. Entre sus antecedentes cabe mencionar el Libro Verde de la Comisión de 1993, una audiencia pú-blica conjunta con el Parlamento Europeo ese mismo año, una resolución del Parlamento en la que este pide quese elabore una directiva comunitaria, un dictamen del Comité Económico y Social de 1994, y una decisión de laComisión de enero de 1997 relativa a la elaboración de un Libro Blanco. Diversos Estados miembros se han ma-nifestado a favor de la actuación comunitaria en este ámbito y han formulado recientemente observaciones relati-vas a la necesidad de tratar la cuestión de la responsabilidad en relación con los organismos modificados genéti-camente. A lo largo del proceso de preparación del Libro Blanco se ha llevado a cabo la consulta de las partes in-teresadas.

La responsabilidad ambiental obliga al causante de daños al medio ambiente (el contaminador) a pagar la repara-ción de tales daños. Para que el régimen de responsabilidad sea efectivo tiene que ser posible establecer la identi-dad de los contaminadores, cuantificar el daño y establecer una relación de causa-efecto, motivo por el cual noconstituye un instrumento adecuado para los casos de contaminación de carácter difuso, procedente de fuentesmúltiples. Entre los argumentos que justifican la creación de un régimen comunitario de responsabilidad se pue-den citar la mejora de la aplicación de tres principios ambientales básicos («quien contamina paga», cautela y ac-ción preventiva) y de la legislación comunitaria vigente en la materia, la necesidad de garantizar la descontami-nación y la restauración del medio ambiente, la mayor integración de los aspectos ambientales en las demás polí-ticas y la mejora del funcionamiento del mercado interior. Es de esperar que el régimen de responsabilidad su-ponga un incentivo para que las empresas tengan un comportamiento más responsable, con el consiguiente efectopreventivo. Sin embargo, ello dependerá en buena medida del contexto en que se inscriba dicho régimen y de losaspectos específicos de su naturaleza.

El presente documento incluye una descripción de las principales características que podría presentar un régimencomunitario, como son su carácter no retroactivo (aplicación limitada a los daños futuros); cobertura tanto de los da-ños al medio ambiente (contaminación de lugares y daños causados a la biodiversidad) como de los daños tradicio-nales (daños corporales y daños materiales); ámbito de aplicación cerrado y vinculado al acervo comunitario de le-gislación medioambiental existente (la contaminación de lugares y los daños causados a la biodiversidad sólo que-darían incluidos cuando sean resultado de una actividad peligrosa o potencialmente peligrosa, regulada por la legis-lación comunitaria); cobertura de los daños a la biodiversidad en la medida en que ya esté protegida por la red Na-tura 2000; responsabilidad objetiva por los daños derivados de actividades inherentemente peligrosas, responsabili-dad basada en la culpa cuando los daños se deriven de una actividad no peligrosa (1); admisión de eximentes y ate-nuantes comunes, alivio de la carga de la prueba para el demandante y medidas de reparación equitativa por partedel demandado; responsabilidad centrada en la persona o empresa que ejerce el control sobre la actividad que cau-sa el daño; criterios para evaluar y tratar diversos tipos de daño; obligación de destinar las compensaciones abona-das por el contaminador a la restauración del medio ambiente; planteamiento que dé mayor facilidad de acceso a lajusticia en los casos de daños al medio ambiente; coordinación con los convenios internacionales; garantía finan-ciera para las responsabilidades a que pueda haber lugar, en colaboración con los mercados.

En el Libro Blanco se presentan y evalúan diferentes opciones de actuación comunitaria, como son la adhesión dela Comunidad al Convenio de Lugano, el establecimiento de un régimen exclusivamente transfronterizo, la adop-ción de una recomendación de la Comunidad que oriente la actuación de los Estados miembros, la aprobación deuna directiva comunitaria y el establecimiento de un régimen sectorial centrado en la biotecnología. Vistos los ar-gumentos a favor y en contra que se presentan en el texto, la Directiva comunitaria parece ser la opción más co-herente. Desde el punto de vista de la subsidiariedad y la proporcionalidad, la iniciativa comunitaria en este ám-bito está justificada por motivos entre los que figuran la incapacidad de los regímenes nacionales para tratar por

(1) En el anexo a este resumen se ofrece un diagrama del posible ámbito de aplicación del régimen comunitario.

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sí solos todos los aspectos relacionados con los daños al medio ambiente, el efecto integrador de la aplicación con-junta de la legislación comunitaria y la flexibilidad de un régimen marco comunitario que establezca objetivos yresultados a alcanzar, pero deje en manos de los Estados miembros la determinación de las modalidades y los ins-trumentos para hacerlo. Cabe esperar que la incidencia del régimen comunitario de responsabilidad sobre la com-petitividad exterior de la industria europea sea reducida. El análisis de los datos de que se dispone en relación conlos regímenes de responsabilidad vigentes pone de manifiesto que su incidencia a escala nacional sobre la com-petitividad industrial no ha adquirido dimensiones desproporcionadas. En el documento también se tratan las re-percusiones del régimen para las PYME y los servicios financieros, así como la importante cuestión de la asegu-rabilidad de los principales elementos constitutivos del régimen. Para resultar eficaz, todo régimen jurídico de res-ponsabilidad requiere un sistema de garantía financiera viable, basado en la transparencia y la seguridad jurídicacon respecto a la responsabilidad. Por otra parte, la estructura del régimen deberá permitir la reducción al mínimode los costes de transacción.

El Libro Blanco llega a la conclusión de que la opción más adecuada consiste en la adopción de una directivamarco comunitaria que contemple, por un lado, la responsabilidad objetiva por los daños derivados de actividadespeligrosas reguladas por la legislación comunitaria (que cubra, con circunstancias eximentes y atenuantes, tantolos daños tradicionales como los daños causados al medio ambiente) y que también regule, por otro, la responsa-bilidad basada en la culpa en los casos de daños a la biodiversidad derivados de actividades no peligrosas. Los as-pectos específicos de dicha directiva habrán de ser objeto de un desarrollo posterior, a la luz de los resultados delas consultas que se llevarán a cabo. Se invita a las instituciones de la UE y a las partes interesadas a que debatanel contenido del Libro Blanco y remitan sus comentarios antes del 1 de julio de 2000.

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ANEXO

POSIBLE ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL RÉGIMEN COMUNITARIO DE RESPONSABILIDAD AMBIENTAL

Actividades peligrosas opotencialmente peligrosasreguladas por la legislaciónambiental comunitaria

Daños tradicionales(personales y materiales)

Responsabilidad objetiva

Lugarescontaminados

Daños a la biodiversidad(recursos naturales protegidosen las zonas de Natura 2000)

Actividadesno peligrosas

Responsabilidad objetiva

Responsabilidad objetiva

Responsabilidadbasada en la culpa

1. INTRODUCCIÓN

1.1. OBJETIVO DEL LIBRO BLANCO

En el apartado 2 de su artículo 174 el TratadoCE establece:

«La política de la Comunidad en el ámbito delmedio ambiente [...] se basará en los principiosde cautela y de acción preventiva, en el princi-pio de corrección de los atentados al medioambiente, preferentemente en la fuente misma,y en el principio de quien contamina paga».

El presente Libro Blanco tiene por meta deter-minar la manera más adecuada de poner elprincipio de «quien contamina paga» al servi-cio de la política ambiental comunitaria, te-niendo presente que el objetivo principal de di-cha política es evitar los daños al medio am-biente.

En este contexto, el presente documento explo-ra cuál es la estructura óptima que se debe dar aun régimen comunitario de responsabilidad am-biental, destinado a mejorar la aplicación de losprincipios ambientales presentes en el TratadoCE y garantizar la reparación de los daños cau-sados al entorno. Asimismo, en él se analiza laposible contribución del régimen de responsa-bilidad ambiental en la mejora de la aplicaciónde la legislación comunitaria correspondiente,así como la incidencia económica que cabe es-perar de esta acción a nivel comunitario.

1.2. ESTRUCTURA DEL LIBRO BLANCO

Tras una primera parte introductoria en la quese presentan los antecedentes de la cuestión yse explica el propósito de la responsabilidadambiental (secciones 1 y 2), el Libro Blancopasa a exponer en el apartado 3 los argumentosque justifican la instauración de un régimencomunitario. La sección 4 presenta las posiblescaracterísticas del futuro sistema comunitario.En la sección 5 se hace una comparación de lasdistintas soluciones. A su vez, la sección 6 sereserva al estudio de la cuestión desde el puntode vista de la subsidiariedad y la proporciona-lidad; por su parte, las incidencias económicasde un régimen comunitario de responsabilidadambiental son objeto de la sección 7. Para fina-

lizar, en la sección 8 se extraen las correspon-dientes conclusiones y se indican los pasos aseguir en la materia.

1.3. ANTECEDENTES Y CONTEXTO INSTITUCIONAL

1.3.1. Libro Verde sobre reparacióndel daño ecológico

En mayo de 1993, la Comisión publicó su Li-bro Verde sobre reparación del dañoecológico (2). Se recibieron más de cien co-mentarios de los Estados miembros, de la in-dustria, de grupos ecologistas y de otras partesinteresadas, que dieron lugar a un proceso inin-terrumpido de consultas. El Parlamento y laComisión mantuvieron una audiencia públicacomún en noviembre de 1993.

1.3.2. Posición del Parlamento Europeo

En abril de 1994, el Parlamento Europeo adop-tó una resolución que instaba a la Comisión apresentar un «proyecto de directiva sobre la re-glamentación de la responsabilidad civil por losdaños (futuros) al medio ambiente» (3). Con es-ta Resolución el Parlamento aplicaba por pri-mera vez el párrafo segundo del artículo 192(antiguo artículo 138 B) del Tratado CE, que leautoriza a solicitar a la Comisión que presentelas propuestas oportunas. Desde entonces, elParlamento ha planteado en diversas ocasionesla cuestión de la responsabilidad ambiental, enparticular con motivo de la presentación de losprogramas de trabajo anuales de la Comisión yen el marco de las preguntas parlamentarias ylas cartas dirigidas a la Comisión.

En el cuestionario que remitió a los candidatosal colegio de comisarios con vistas a la prepa-ración de las comparecencias correspondientes,el Parlamento volvió a plantear esta cuestión einsistió en la urgencia de que la Comunidad le-gisle en este ámbito, destacando, en concreto,la necesidad de incluir disposiciones relativas ala responsabilidad en la legislación comunita-ria vigente en materia de biotecnología.

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(2) Comunicación al Consejo, al Parlamento y al Comité Económi-co y Social de 14 de mayo de 1993 [COM(93) 47 final].

(3) Resolución de 20.4.1994 (DO C 128, p. 165).

1.3.3. Dictamen del Comité Económico y Social

El Comité Económico y Social emitió el 23 defebrero de 1994 un dictamen muy detallado re-lativo al Libro Verde, en el que se mostraba fa-vorable a la actuación comunitaria en materiade responsabilidad por los daños al medio am-biente que propone que esta actuación adoptela forma de una directiva marco basada en losartículos 174 y 175 (antiguos artículos 130 R y130 S) del Tratado CE (4).

1.3.4. Decisión de la Comisión de publicar un Libro Blanco

Tras la celebración de un debate de orientaciónel 29 de enero de 1997, la Comisión decidióque se debía elaborar un Libro Blanco sobre laresponsabilidad medioambiental, ante la nece-sidad de dar respuesta a la Resolución del Par-lamento Europeo que instaba a la actuación dela Comunidad (5).

1.3.5. Posición de los Estados miembros

Cierto número de Estados miembros se hanmanifestado, de manera oficiosa u oficial, a fa-vor de la actuación comunitaria en el ámbito dela responsabilidad ambiental en general (Aus-tria, Bélgica, Finlandia, Grecia, Luxemburgo,Países Bajos, Portugal y Suecia). Es sabido queotros Estados miembros están a la espera de laspropuestas de la Comisión antes de legislar anivel nacional en este ámbito, especialmentepor lo que se refiere a la responsabilidad paralos daños causados a la biodiversidad. Además,Austria, Bélgica, Finlandia, Alemania, los Paí-ses Bajos, España y Suecia declararon recien-temente en el Consejo que acogían favorable-mente la intención que anima a la Comisión deexaminar, en el marco de su futuro Libro Blan-co sobre la responsabilidad ambiental, la cues-tión de la responsabilidad por los daños al me-dio ambiente relacionados con la liberación de-liberada de organismos genéticamente modifi-cados y su comercialización. El Reino Unido

ha hecho recientemente un llamamiento a laComisión para que estudie, con carácter priori-tario, la viabilidad de cubrir, en el marco deuno o varios regímenes de responsabilidad, laliberación y comercialización de organismosgenéticamente modificados, así como los crite-rios aplicables en dicho ámbito. La posición delos demás Estados miembros al respecto aúnno está muy definida.

1.3.6. Proceso de consulta

Durante el período de preparación del LibroBlanco, se han mantenido consultas con exper-tos independientes procedentes de todos losEstados miembros, con expertos nacionales delos Estados miembros y con las partes interesa-das, que, en muchos casos, han enviado tam-bién comentarios escritos a propósito de losdocumentos de trabajo que han recibido a lolargo del proceso. Las opiniones manifestadasdifieren sustancialmente, entre otros aspectos,en lo relativo a la necesidad de una actuacióncomunitaria. Un resumen de los comentariosde las partes interesadas está disponible, previasolicitud.

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(4) Dictamen del Comité Económico y Social de 23.2.1994 (CES226/94).

(5) Se han realizado cuatro estudios para la preparación de una polí-tica comunitaria en la materia que están a disposición del públi-co. Resúmenes de estos estudios han sido incluidos al final deesta publicación (véanse anexos 1–4).

2. ¿QUÉ ES LA RESPONSABILIDADAMBIENTAL?

2.1. PROPÓSITO DE LA RESPONSABILIDAD AMBIENTAL

La responsabilidad ambiental tiene por objetoobligar al causante de daños al medio ambien-te (el contaminador) a pagar la reparación detales daños.

La reglamentación ambiental establece normasy procedimientos destinados a preservar el me-dio ambiente. En ausencia de un régimen deresponsabilidad, el incumplimiento de las nor-mas y procedimientos vigentes sólo puede en-trañar una mera sanción de carácter administra-tivo o penal. En cambio, si se incorpora a lanormativa el concepto de responsabilidad, loscausantes de la contaminación también corre-rán el riesgo de tener que asumir los gastos derestauración o compensación por los daños quehayan provocado.

2.2. TIPOS DE DAÑOS AL MEDIO AMBIENTE

PARA LOS QUE RESULTA ADECUADO EL RÉGIMEN

DE RESPONSABILIDAD

No todas las formas de daño ambiental puedenremediarse a través de un régimen de responsa-bilidad. Para que este sea efectivo:

• tiene que haber uno o más actores identifi-cables (contaminadores),

• el daño tiene que ser concreto y cuantifica-ble, y

• se tiene que poder establecer una relación decausa-efecto entre los daños y los presuntoscontaminadores.

Por tanto, el régimen de responsabilidad sepuede aplicar, por ejemplo, en los casos en queel daño ha sido provocado por accidentes in-dustriales o por la contaminación gradual cau-sada por sustancias peligrosas o residuos verti-dos al medio ambiente por fuentes identifica-bles.

Por el contrario, la responsabilidad no es uninstrumento adecuado para los casos de conta-minación generalizada, de carácter difuso, enque es imposible vincular los efectos negativossobre el medio ambiente con las actividades de

determinados agentes. Así ocurre, por ejemplo,con los efectos sobre el cambio climático pro-ducidos por las emisiones de CO2 y otros con-taminantes, la muerte del bosque como conse-cuencia de la lluvia ácida y la contaminaciónatmosférica causada por el tráfico.

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3. ARGUMENTOS QUE JUSTIFICANLA INSTAURACIÓN DE UN RÉGIMEN COMUNITARIOY EFECTOS DEL MISMO

3.1. APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS AMBIENTALES

BÁSICOS DEL TRATADO CE

La responsabilidad medioambiental constituyeun medio de aplicación de los principios funda-mentales de política ambiental recogidos en elTratado CE (apartado 2 del artículo 174) y, enparticular, del principio de «quien contaminapaga». Si no se aplica este principio para cubrirlos gastos de reparación de daños ambientales,el medio ambiente queda sin restaurar o es elEstado, y en última instancia el contribuyente,el que tiene que costearlos. Por eso, el primerobjetivo es responsabilizar al contaminador porlos daños que causa. Si quienes contaminan seven obligados a sufragar los costes relacionadoscon el daño causado, reducirán sus niveles decontaminación hasta el punto en que el costemarginal de la descontaminación resulte infe-rior al importe de la indemnización que habríantenido que abonar. De este modo, el principio deresponsabilidad ambiental hace posible la pre-vención de los daños y la internalización de loscostes ambientales (6). La responsabilidad am-biental también puede facilitar la adopción demayores precauciones, mediante la prevenciónde riesgos y daños, así como fomentar la inver-sión en el ámbito de la investigación y el desa-rrollo, con fines de mejora de los conocimientosy las tecnologías.

3.2. DESCONTAMINACIÓN Y RESTAURACIÓN

DEL MEDIO AMBIENTE

Para que el principio de «quien contamina pa-ga» resulte realmente operativo, los Estadosmiembros tienen que garantizar la descontami-nación y la restauración o la sustitución del me-dio ambiente en los casos en que haya un conta-minador responsable, asegurando que la indem-nización que este pague se destine a tal fin.

3.3. IMPULSO A LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN

AMBIENTAL COMUNITARIA

Si el concepto de responsabilidad ejerce elefecto preventivo al que se ha aludido y conél se garantiza la restauración del medio am-biente en los casos en que se produzcan da-ños, también producirá una mejora en la con-formidad con la legislación ambiental comuni-taria. Por lo tanto, el establecimiento de unvínculo entre las disposiciones del régimen deresponsabilidad comunitario y la legislaciónambiental vigente reviste gran importancia. Apesar de que la mayoría de los Estados miem-bros han establecido una legislación nacionalrelativa a la responsabilidad objetiva por losdaños derivados de actividades que resultanpeligrosas, de una forma u otra, para el medioambiente, las leyes adoptadas difieren sustan-cialmente en sus ámbitos de aplicación y, amenudo, no cubren de manera coherente todoslos daños provocados por actividades cuyo ca-rácter peligroso para el medio ambiente esbien conocido. Además estos regímenes deresponsabilidad sólo se aplican cuando se pro-ducen daños a la salud humana o a la propie-dad, o en lugares contaminados, sin que sue-lan aplicarse en los casos de deterioro de losrecursos naturales. Por consiguiente, es impor-tante que el régimen comunitario de responsa-bilidad ambiental también cubra los dañoscausados a los recursos naturales, cuando me-nos en relación con los recursos ya protegidospor la legislación comunitaria, en virtud de lasdirectivas sobre aves silvestres y sobre hábitat,en las zonas designadas de la red Natu-ra 2000 (7). Los Estados miembros han de ga-rantizar en cualquier circunstancia la repara-ción de los daños causados a estos recursosnaturales protegidos, aun cuando resulte impo-sible aplicar un régimen de responsabilidad(por ejemplo, si el contaminador no ha podidoser identificado), pues ello constituye unaobligación a la que están sujetos en virtud dela Directiva sobre hábitat. Cabe esperar que—en el contexto de una Unión ampliada— laincidencia de la responsabilidad ambiental enel ámbito de la prevención tenga un efecto

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(6) El concepto de internalización de los costes medioambientalesimplica que los gastos relativos a la prevención y restauraciónde la contaminación ambiental han de ser sufragados directa-mente por las partes responsables del daño causado, en lugar deserlo por el conjunto de la sociedad.

(7) Directiva 79/409/CEE del Consejo, relativa a la conservación delas aves silvestres (DO L 103, p. 1), y Directiva 92/43/CEE delConsejo, relativa a la conservación de los hábitat naturales y dela fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7).

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impulsor y facilite la aplicación de la normati-va ambiental por parte de los nuevos Estadosmiembros.

3.4. MEJORA DE LA INTEGRACIÓN

Por el Tratado de Amsterdam se introdujo en elartículo 6 del Tratado CE el principio de que lasexigencias de la protección del medio ambientedeberán integrarse en la definición y en la reali-zación de las políticas y acciones de la Comuni-dad. La adopción de un régimen comunitario deresponsabilidad ambiental que cubra todas lasactividades constitutivas de riesgo para el me-dio ambiente que son objeto de una normativacomunitaria (en el apartado 4.2.2 se ofrece unaenumeración de las mismas) permitirá mejorarla integración de los aspectos ambientales enlos distintos sectores afectados, a través de lainternalización de los costes ambientales.

3.5. MEJORA DEL FUNCIONAMIENTO

DEL MERCADO INTERIOR

Aunque el principal objetivo del régimen co-munitario es de carácter ambiental, su instaura-ción puede contribuir igualmente a crear unascondiciones equitativas de participación en elmercado interior. Este factor es importante, ha-bida cuenta de que la mayor parte de los inter-cambios comunitarios se llevan a cabo en elmercado interior; en otros términos, el comer-cio intracomunitario es más importante paralos Estados miembros que el comercio extraco-munitario, motivo por el cual las diferencias demarco jurídico y los costes a que han de hacerfrente las empresas en el mercado interior tie-nen mayor incidencia que las diferencias de ca-ra a los terceros países.

En la actualidad es difícil determinar si existeun problema de competencia en el mercado in-terior como consecuencia de las diferencias deenfoque entre los Estados miembros en materiade responsabilidad ambiental. Esa circunstan-cia quizá se explique porque los regímenes na-cionales de responsabilidad ambiental aplica-dos en la Unión Europea son relativamente re-cientes y aún carecen de operatividad plena.

Con todo, los regímenes de responsabilidadambiental en vigor en la mayoría de los Esta-

dos miembros no cubren los daños causados ala biodiversidad. La cobertura de este tipo dedaños podría tener incidencias económicassensiblemente más importantes que las disposi-ciones nacionales vigentes en materia de res-ponsabilidad, hasta alcanzar unos niveles enlos que las posibles consecuencias para la com-petitividad de las empresas establecidas en elterritorio de un Estado miembro animarían alas Administraciones nacionales a esperar unainiciativa de la Unión Europea y abstenerse deimponer unilateralmente disposiciones sobreresponsabilidad en el ámbito de la biodiversi-dad. En tal caso, la actuación comunitaria tam-bién quedaría justificada por la necesidad degarantizar unas reglas del juego iguales paratodos los participantes en el mercado interior.

Todo lo anterior apunta hacia la convenienciade que en la concepción del régimen comunita-rio de responsabilidad también se tenga presen-te la necesidad de minimizar la incidencia deeste tipo de responsabilidad sobre la competiti-vidad exterior de la industria europea (8) (a es-te aspecto está dedicada la sección 7). Por estarazón, conviene adoptar un enfoque progresivopara establecer el régimen comunitario (véaseasimismo la sección 6).

3.6. EFECTO PREVISTO

Lo expuesto en el apartado 3.1 sobre la aplica-ción del principio de «quien contamina, paga»y los principios de prevención y precauciónpermite suponer que el régimen de responsabi-lidad constituirá un incentivo para que las em-presas tengan un comportamiento más respon-sable. Sin embargo, para ello deben reunirseciertas condiciones. Por ejemplo, la experien-cia obtenida en EE.UU. con la aplicación de lalegislación Superfund (responsabilidad por lalimpieza de los lugares contaminados) ha pues-to de manifiesto que es necesario prevenir la-gunas legales que permitan la transferencia delas actividades peligrosas a empresas poco ca-pitalizadas que se declaran insolventes cuandose producen daños de importancia. Si las em-

(8) A este respecto cabe precisar que, en el marco de su legislaciónsobre responsabilidad ambiental (aplicable asimismo a los dañoscausados a los recursos naturales), los EE.UU. practican un ré-gimen de ajuste fiscal en frontera para los sectores más sensi-bles (industrias del petróleo y químicas).

presas pueden protegerse contra el riesgo quesupone la responsabilidad mediante la contra-tación de un seguro, tenderán a abandonar esetipo de maniobras fraudulentas. Por consi-guiente, para garantizar la eficacia ecológicadel régimen de responsabilidad es importantepoder contar con una garantía financiera, comola que ofrece un seguro (esta cuestión se exa-mina en el apartado 4.9). Para resultar eficaz,un régimen jurídico de responsabilidad requie-re un sistema de garantía financiera viable quese aplique a los principales elementos constitu-tivos del régimen. Además la eficacia del régi-men de responsabilidad por los daños ambien-tales (en comparación con los daños tradicio-nales) depende de la rapidez de las autoridadesadministrativas y judiciales en el tratamientode los expedientes, así como de la adecuaciónde los medios de acceso a la justicia puestos adisposición del público.

La incidencia global del principio de responsa-bilidad dependerá, por consiguiente, del con-texto general y de la estructura específica delrégimen que se establezca.

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4. CARACTERÍSTICAS QUE PODRÍAPRESENTAR EL RÉGIMENCOMUNITARIO DERESPONSABILIDAD AMBIENTAL

La presente sección está dedicada a la descrip-ción de las principales características que po-dría presentar un régimen comunitario. Loselementos que aquí se mencionan deberán te-nerse en cuenta, total o parcialmente, en fun-ción de la opción que se elija para el futuro(véase la sección 5).

4.1. CARÁCTER NO RETROACTIVO

Por razones de seguridad jurídica y de confian-za legítima, el régimen comunitario debe apli-carse exclusivamente a los daños futuros. Elrégimen debe aplicarse a los daños que se co-nozcan después de su entrada en vigor, a me-nos que el acto u omisión que los haya provo-cado se hubiese producido antes de su entradaen vigor. Corresponderá a los Estados miem-bros afrontar los problemas ocasionados por lacontaminación del pasado. Para ello podríanestablecer, por ejemplo, mecanismos de finan-ciación para remediar la contaminación o losdaños a la biodiversidad existentes, que seadaptaran a su situación nacional y tuvieran encuenta, entre otros factores, el número de luga-res contaminados, las causas y la naturaleza dela contaminación y los costes de limpieza orestauración. La aplicación armonizada delprincipio de no retroactividad hará necesariauna definición posterior del concepto de «con-taminación del pasado».

Cabe esperar que se produzcan algunos costesde transacción como consecuencia de los liti-gios relativos al establecimiento del límite quepermitirá determinar qué contaminación seprodujo en el pasado y cuál está cubierta por elrégimen de responsabilidad. Sin embargo, unrégimen retroactivo tendría unas repercusioneseconómicas sensiblemente mayores.

4.2. ÁMBITO DE APLICACIÓN

El ámbito de aplicación del régimen debe con-templarse desde dos perspectivas diferentes.Hay que considerar, en primer lugar, los tiposde daños que deben incluirse y, a continuación,

estudiar las actividades que los provocan y queconviene cubrir. En los apartados siguientes seexpone cómo tratar ambas cuestiones.

4.2.1. Daños que debe cubrir el régimen

Daños al medio ambiente

Al tratarse de un régimen de responsabilidadambiental, es pertinente que recoja en su ámbi-to de aplicación los daños causados al medioambiente. Lo anterior es menos evidente de loque parece, pues son varias las legislacionesnacionales denominadas como de «responsabi-lidad ambiental» (o títulos similares) en las quese contemplan los tipos tradicionales de daños(corporales y materiales, por ejemplo) pero nolos daños ambientales propiamente dichos. Endichas leyes los daños están cubiertos si sonconsecuencia de actividades que se consideranpeligrosas para el medio ambiente o si se tratade situaciones en las que los daños (tradiciona-les) están vinculados a efectos cuya transmi-sión se produce por vía ambiental (por ejem-plo, contaminación del aire o del agua). Sonejemplo de este tipo de legislación la ley ale-mana sobre responsabilidad ambiental de 1990y la ley danesa sobre compensación por dañoscausados al medio ambiente de 1994. En otraslegislaciones nacionales la degradación delmedio ambiente también está contemplada, co-mo elemento próximo a los daños tradiciona-les, pero sin que exista ninguna norma suple-mentaria para desarrollar este concepto.

En el presente Libro Blanco, la categoría dedaños al medio ambiente recoge dos tipos dedaños diferentes que deberían estar cubiertospor un régimen comunitario, a saber:

a) daños causados a la biodiversidad,

b) contaminación de lugares.

La mayoría de los Estados miembros todavía nohan comenzado a otorgar una cobertura explíci-ta a los daños causados a la biodiversidad en elmarco de sus regímenes de responsabilidad am-biental. Sin embargo, todos los Estados miem-bros disponen de leyes o programas para tratarlos casos de responsabilidad por la contamina-ción de lugares. Se trata, por lo general, de nor-

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mas administrativas que regulan la descontami-nación de los lugares contaminados por cuentadel contaminador (y/o de otras partes).

Daños tradicionales

Por razones de coherencia es importante abar-car también los daños tradicionales, como losdaños a la salud y los daños materiales, cuandosean causados por una actividad definida comopeligrosa en el ámbito de aplicación del régi-men, pues en muchos casos el mismo incidenteprovoca daños tradicionales y daños ecológi-cos. Si el régimen comunitario se aplicara úni-camente a los daños ambientales y dejara la res-ponsabilidad por los daños económicos entera-mente en manos de los Estados miembros, po-drían darse resultados injustos, como que se pa-garan menos indemnizaciones, o ninguna, porlos daños a la salud que por los daños causadosal entorno por el mismo incidente. Además, elinterés por la salud humana —que constituyepor derecho propio un importante objetivo polí-tico— está estrechamente relacionado con laprotección del medio ambiente: el apartado 1del artículo 174 del Tratado CE afirma que lapolítica de medio ambiente de la Comunidaddebe contribuir a alcanzar, entre otros, el objeti-vo de proteger la salud de las personas.

4.2.2. Actividades que estarán contempladas

El objetivo de casi todos los regímenes nacio-nales de responsabilidad ambiental es regularlas actividades (9) que representan un riesgo in-herente de causar daños. En la actualidad mu-chas de estas actividades son objeto de la le-gislación ambiental comunitaria o de normati-vas comunitarias que persiguen, entre otros, unobjetivo ambiental.

Para que el régimen de responsabilidad se ins-criba en un marco coherente, ha de estar vincu-lado a la normativa comunitaria pertinente enmateria de protección del medio ambiente. Conello, además de garantizar la restauración delmedio ambiente en los casos en que todavía noes posible hacerlo, el régimen de responsabili-dad proporcionaría una serie de incentivos su-

plementarios para la correcta observación de lasnormativas nacionales que vehiculan la aplica-ción de la legislación ambiental comunitaria.De este modo, la violación de dichas leyes nosólo entrañaría sanciones administrativas o pe-nales, sino que, en los casos en que se produje-ran daños, el responsable (contaminador) se ve-ría obligado a repararlos o a abonar una com-pensación equivalente a la pérdida de valor delrecurso dañado. La definición de un ámbito deaplicación cerrado y vinculado a la legislacióncomunitaria vigente presenta además la ventajade garantizar una óptima seguridad jurídica.

Cuando se trate de daños a la salud humana o ala propiedad, o de la contaminación de lugares,podrían estar contempladas las actividades re-guladas por los tipos de legislación comunitariaque a continuación se indican: legislación queestablece límites de emisión o de vertido de sus-tancias peligrosas al aire o al medio acuático ylegislación sobre sustancias y preparados peli-grosos que tiene entre sus objetivos la protec-ción del medio ambiente; legislación destinadaa prevenir y controlar los riesgos de accidentesy contaminación, en particular la DirectivaIPPC (integrated pollution prevention and con-trol) y la Directiva revisada de Seveso II; legis-lación sobre producción, manipulación, trata-miento, recuperación, reciclado, reducción, al-macenamiento, transporte, paso de fronteras yeliminación de residuos peligrosos y otros resi-duos; legislación en materia de biotecnología ylegislación sobre transporte de sustancias peli-grosas. A medida que avance la iniciativa co-munitaria será necesario definir con mayor pre-cisión el alcance de las actividades, por ejemplomediante la elaboración de una lista en la que fi-guren todos los textos jurídicos comunitariospertinentes con los que deberá estar vinculadoel régimen de responsabilidad. Además, aunquealgunas de estas actividades (como las relativasa los organismos modificados genéticamente)no son intrínsecamente peligrosas, pueden pro-vocar, en determinadas circunstancias, daños ala salud o importantes daños al medio ambiente.Tal podría ser el caso, por ejemplo, si se produ-jera un escape en una instalación de confinaciónde alto nivel o si se derivaran consecuencias im-previstas de una liberación intencional. Por esemotivo, se considera adecuado que dichas acti-vidades estén incluidas en el ámbito de aplica-ción de un régimen de responsabilidad de alcan-

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(9) En este documento el término «actividades (peligrosas)» tam-bién alude al tratamiento de las sustancias que representan unriesgo inherente.

ce comunitario. Sin embargo, la definición es-pecífica de algunos elementos del régimen (co-mo, por ejemplo, el tipo de circunstancias exi-mentes aceptadas) podría no ser la misma en to-dos los casos de actividades relacionadas conorganismos genéticamente modificados, por loque tendrían que establecerse diferencias enfunción de la legislación aplicable y de las acti-vidades de que se trate.

Un importante factor que se debe tener encuenta por lo que respecta a los daños causadosa la biodiversidad es la existencia de una legis-lación comunitaria específica en materia deconservación de la biodiversidad, a saber, laDirectiva sobre las aves silvestres y la Directi-va sobre hábitat. Dichas directivas establecenun régimen de protección especial de los recur-sos naturales, y en especial de los recursos re-levantes para la conservación de la biodiversi-dad, aplicable a través de la red Natura 2000.Ambos textos contienen, entre otros elementos,una serie de exigencias relativas a la repara-ción de los daños importantes causados a losrecursos naturales protegidos, de las que sondestinatarios los Estados miembros. El régimende responsabilidad ambiental constituiría elinstrumento adecuado para hacer que sea elcontaminador quien pague la reparación de ta-les daños. Habida cuenta de que las dos direc-tivas antes citadas tienen como objetivo la pro-tección de los recursos naturales a los que ha-cen referencia independientemente de cuál seala actividad que provoque los daños y de quedichos recursos son vulnerables y corren elriesgo de sufrir daños causados por actividadesque no son intrínsecamente peligrosas, el régi-men de responsabilidad aplicable a la protec-ción de la biodiversidad también debería in-cluir las actividades no clasificadas como peli-grosas que provocan daños importantes en laszonas protegidas de la red Natura 2000. Contodo, en estos casos el tipo de responsabilidadha de ser diferente del establecido para los da-ños provocados por actividades peligrosas(véase a este respecto el apartado 4.3).

4.3. TIPOS DE RESPONSABILIDAD, CIRCUNSTANCIAS

ATENUANTES Y EXIMENTES, Y CARGA DE LA PRUEBA

La responsabilidad objetiva significa que no esnecesario probar la culpa del causante, sino só-lo el hecho de que la acción (u omisión) causó

el daño. A primera vista, la responsabilidad ba-sada en la culpa (10) puede parecer más eficazdesde el punto de vista económico que la res-ponsabilidad objetiva, en la medida en que losincentivos a los costes de descontaminación nosuperan los beneficios de la reducción de lasemisiones. Sin embargo, diversos regímenesnacionales e internacionales de responsabilidadambiental recientemente adoptados tienen co-mo base el principio de responsabilidad objeti-va, pues parten del supuesto de que el mismofavorece la consecución de los objetivos me-dioambientales. Una de las razones para ello esla gran dificultad a la que se enfrentan los de-mandantes para probar la culpabilidad de laparte demandada en los juicios por responsabi-lidad ambiental. Otro motivo es el plantea-miento según el cual la asunción del riesgo porposibles daños derivados de una actividad in-trínsecamente peligrosa no corresponde a lavíctima ni al conjunto de la sociedad, sino a losresponsables de la misma. Todos estos argu-mentos justifican la adopción de un régimencomunitario basado, como norma general, enla responsabilidad objetiva. Como ya se ha in-dicado en el apartado 4.2.2, los daños a la bio-diversidad deben quedar cubiertos por el régi-men, independientemente de que hayan sidoprovocados o no por una actividad peligrosa.Sin embargo, en lugar de la responsabilidadobjetiva se propone la aplicación de una res-ponsabilidad basada en la culpa cuando los da-ños se deriven de actividades no peligrosas.Las actividades realizadas de conformidad conlas medidas de aplicación de las directivas so-bre aves silvestres y sobre hábitat que tienenpor objeto la protección de la biodiversidad noentrañarían la responsabilidad de la personaque las lleve a cabo, salvo cuando exista culpapor su parte. Dichas actividades pueden inscri-birse, por ejemplo, en el marco de un contratoagroambiental, con arreglo a lo dispuesto en elReglamento del Consejo sobre la ayuda al de-sarrollo rural (11). El Estado será responsablede la restauración o compensación de los dañoscausados a la biodiversidad por una actividadno peligrosa, en los casos en que resulte impo-sible probar la culpa o determinar el causante.

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(10) La responsabilidad basada en la culpa es aplicable a los casos deactuación incorrecta deliberada, resultado de negligencia o defalta de atención suficiente. Tales actos (u omisiones) pueden im-plicar el incumplimiento de la normativa vigente o de las condi-ciones de un permiso, o bien producirse en otras circunstancias.

(11) Reglamento (CE) n° 1257/1999 del Consejo (DO L 160, p. 80).

En el marco de un régimen de responsabilidadambiental, deberá mantenerse la necesaria co-herencia con otras políticas comunitarias y conlas medidas adoptadas para su aplicación.

La eficacia de un régimen de responsabilidaddepende no sólo del carácter básico del régi-men, sino también de elementos como el tipode circunstancias eximentes aceptadas y el re-parto de la carga de la prueba. Por consiguien-te, los efectos positivos de la responsabilidadobjetiva no deben verse anulados por la admi-sión de demasiadas circunstancias eximentes yatenuantes o por una carga de la prueba excesi-va para el demandante.

Circunstancias eximentes y atenuantes

Deberán admitirse las circunstancias eximentesy atenuantes habitualmente aceptadas, como enlos casos de fuerza mayor, de contribución alos daños o consentimiento del demandante ode intervención de un tercero (como ejemplode esta última circunstancia, cabe mencionarlas situaciones en las que el operador haya cau-sado daños al llevar a cabo una actividad encumplimiento de una orden ineludible emana-da de una autoridad pública) (12).

Según la opinión expresada por algunas partesinteresadas (en su mayoría operadores econó-micos), también debería admitirse la existenciade atenuantes cuando se produzcan daños cau-sados por vertidos autorizados con arreglo a lanormativa comunitaria, en ámbitos como losde las tecnologías punta y el desarrollo tecno-lógico. Existen asimismo motivos económicospor los que dichos operadores han de poderprever su grado de responsabilidad de cara aterceros, si bien, en cualquier caso, la existen-cia y el alcance de la responsabilidad son re-sultado de un proceso dinámico (cambios en lalegislación y la jurisprudencia, avances médi-cos, etc.). Con todo, las circunstancias eximen-tes y atenuantes de este tipo no suelen aceptar-se en los regímenes nacionales de responsabili-dad ambiental vigentes en los Estados miem-bros de la Unión Europea. Al tomar una deci-sión en cuanto al alcance de las circunstancias

eximentes y atenuantes, deberán tenerse pre-sentes todas las repercusiones pertinentes, in-cluido el posible impacto para las PYME (véa-se también a este respecto la sección 7).

Carga de la prueba

En los litigios ambientales puede ser muy difícilpara el demandante y mucho más fácil para eldemandado probar los hechos relativos a laexistencia (o a la ausencia) de una relación decausa-efecto entre un acto del demandado y eldaño. Por ese motivo diversos regímenes nacio-nales de responsabilidad ambiental cuentan condisposiciones destinadas a reducir la carga de laprueba en favor del demandante por lo que serefiere a la demostración de la culpa o la causa-lidad. El régimen comunitario también podríaprever alguna de estas formas de reducción dela carga de la prueba tradicional, cuya defini-ción específica se haría en una fase posterior.

Aplicación del principio de equidad

En determinadas circunstancias, puede resultarinjusto que el contaminador tenga que abonarla compensación total de los daños que hayacausado. Los tribunales (o cualquier otra auto-ridad competente como, por ejemplo, un árbi-tro) podrían disponer de cierto margen de apre-ciación que les permitiera decidir —por ejem-plo, cuando el operador responsable pueda de-mostrar que los daños fueron causados única yexclusivamente por emisiones explícitamenteautorizadas en un permiso— que una parte dela compensación no debe correr por cuenta delcontaminador, sino de la autoridad que hayaconcedido el permiso. Convendría definir otroscriterios en el marco de esta disposición como,por ejemplo, que el operador responsable hayahecho todo lo posible para evitar los daños.

4.4. ¿A QUIÉN SE DEBE RESPONSABILIZAR?

En el régimen comunitario, serán responsablesla persona o personas que ejerzan el control dela actividad incluida en el ámbito de aplicacióndel régimen que haya ocasionado los daños (eloperador) (13). Si la actividad es ejercida por

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(12) En la impugnación de la responsabilidad también pueden invo-carse determinados aspectos de procedimiento, como son la fal-ta de competencia del tribunal o la prescripción.

(13) Sin embargo, los Estados miembros también podrán hacer res-ponsables a otras partes, de conformidad con el artículo 176 delTratado CE.

una sociedad dotada de personalidad jurídica, laresponsabilidad incumbirá a la persona jurídicay no a la dirección de la sociedad (los responsa-bles) ni a otros empleados que puedan haberparticipado en la actividad. Las entidades decrédito que no tengan un control operativo de laactividad no deben responder por los daños.

4.5. CRITERIOS PARA LOS DIFERENTES

TIPOS DE DAÑOS

Cada tipo de daños es objeto de un enfoque di-ferente. En el ámbito de los daños causados ala biodiversidad no existen normas ni criteriossuficientemente desarrollados en materia deresponsabilidad, motivo por el cual habrá queelaborarlos. Por lo que respecta a la responsa-bilidad por la contaminación de lugares, sí ca-be señalar la existencia de legislaciones y regí-menes nacionales, aunque muy diferentes entresí. Los daños tradicionales han de ser objeto deun tratamiento coherente en relación con lasotras formas de daños al medio ambiente, locual requiere que las normas fundamentalessean las mismas para todos los tipos de daño.

4.5.1. Daños a la biodiversidad

Habida cuenta de que, por lo general, la res-ponsabilidad por estos daños no está reguladaen los Estados miembros, el régimen de res-ponsabilidad comunitario podría dar un primerpaso ocupándose de este tipo de daños dentrode los límites que impone la legislación comu-nitaria vigente en materia de biodiversidad.

¿Qué daños a la biodiversidad se deben regular?

Los daños a la biodiversidad protegida en laszonas de Natura 2000 basándose en las directi-vas de hábitat y de aves silvestres. Puede tra-tarse de daños a los hábitat, a los ecosistemas,a la fauna y a la flora tal como se definen enlos anexos de las correspondientes directivas.

¿En qué casos deben quedar cubiertos los da-ños a la biodiversidad?

Debe haber un umbral mínimo para poner enfuncionamiento el régimen: sólo deben quedarcubiertos los daños significativos. Los criteriosque habrán de aplicarse en este contexto han de

basarse, en primer lugar, en la interpretaciónque se hace de este concepto en el marco de laDirectiva sobre hábitat (14). ¿Cómo evaluar losdaños a la biodiversidad y garantizar su restau-ración a un coste razonable?

La evaluación económica de los daños a la bio-diversidad es particularmente importante cuan-do estos daños son irreparables. Pero si la res-tauración es viable, tiene que haber asimismocriterios que permitan evaluar el recurso natu-ral dañado, para evitar que los costes de restau-ración sean desproporcionados. En cada caso,se deberá realizar un análisis de costes-benefi-cios o de razonabilidad. El punto de partida pa-ra ese análisis, en los casos en que la restaura-ción sea posible, debe ser los costes de restau-ración (incluidos los costes de evaluación deldaño). Es preciso establecer un régimen quepermita evaluar las ventajas que se derivan deun recurso natural (15), inspirándose en algunode los regímenes ya vigentes o en fase de desa-rrollo a nivel regional (por ejemplo, en Anda-lucía y en Hesse).

Si la restauración no es técnicamente posible, osólo lo es en parte, la evaluación de los recur-sos naturales tiene que basarse en el coste desoluciones alternativas que tengan como metala reposición de recursos naturales equivalen-tes a los que se han destruido, con objeto de re-cuperar el grado de conservación de la natura-leza y de biodiversidad que requiere la red Na-tura 2000.

La evaluación de los recursos naturales puederesultar más o menos costosa, según el métodoutilizado. Los métodos de evaluación económi-ca, entre los que se encuentra el de evaluacióncontingente, los costes de viaje y las demás téc-nicas para la manifestación de preferencias querequieren las encuestas dirigidas a gran númerode personas pueden resultar costosos si se apli-can en todos los casos. Por su parte, la utiliza-ción de técnicas de «transferencia de benefi-cios» puede reducir los costes de forma signifi-cativa. Reviste especial importancia el desarro-

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(14) Será publicado en breve un documento de los servicios de laComisión sobre la interpretación de este y de otros conceptos enel marco del artículo 6 de la Directiva sobre hábitat.

(15) Como en el caso de la presencia del «pico mediano» (véase laportada), una de las especies protegidas en virtud de la Direc-tiva sobre aves.

llo de bases de datos sobre transferencia de be-neficios similares al inventario EVRI (Environ-mental valuation resource inventory) en el quese recoge un importante material de evaluación.Estas bases de datos pueden servir para situarlos problemas en su contexto y como fuente deevaluaciones directamente comparables.

¿Cómo garantizar un nivel mínimo de restau-ración?

La restauración debe llevar a restituir el estadoen que se encontraba el recurso natural antes deque se produjera el daño. Para evaluar ese esta-do se podrían usar datos históricos y datos dereferencia (características normales del recursonatural de que se trate). La reproducción de lacantidad y de la calidad de los recursos natura-les en la mayoría de los casos no será posible osólo con un coste extremadamente alto. Porconsiguiente, el objetivo debe ser más bien res-taurar una situación comparable de los recursosdañados, teniendo en cuenta igualmente facto-res como su función y su utilización previsible.

Incidencia de los daños causados a la biodiver-sidad en los costes de prevención y restauración

Con arreglo a lo dispuesto en el presente LibroBlanco, los daños a la biodiversidad se limitana las zonas protegidas en virtud de las directi-vas sobre aves silvestres y sobre hábitat, lascuales representarán alrededor del 10 % del te-rritorio comunitario una vez establecida la redNatura 2000. El hecho de que en dichas zonassólo puedan llevarse a cabo actividades respe-tuosas del medio ambiente implica que la ma-yor parte del daño ambiental a que puedan ver-se expuestas habrá de proceder de instalacionesque realicen actividades peligrosas en las zonasaledañas. No obstante, dichas instalaciones yaestán cubiertas por los otros pilares del régi-men propuesto, relativos a los daños tradicio-nales y a la contaminación de lugares. Por con-siguiente, el único coste suplementario que sederiva de la inclusión de la biodiversidad es elrelacionado con la prevención y reparación delos daños causados a esta, de conformidad conlos criterios previstos en el Libro Blanco.

Habida cuenta de que, como ya se ha señalado,no cabe suponer que las actividades peligrosas

se lleven a cabo en zonas protegidas, los dañosque pueda sufrir la biodiversidad en tales zonassólo estarán provocados en casos excepciona-les por industrias que practiquen la prevencióny reducción integradas de la contaminación opor grandes instalaciones, en las que los costesy la competitividad son factores esenciales. Porlo tanto, la responsabilidad por los daños cau-sados a la biodiversidad tendrá una incidenciamínima para estas industrias. Asimismo, cabeesperar que, por su propia naturaleza, las acti-vidades respetuosas del medio ambiente autori-zadas en las zonas protegidas consigan una in-ternalización poco costosa de la prevención yla restauración a los niveles deseados.

4.5.2. Lugares contaminados

Casi todos los Estados miembros tienen leyes oprogramas especiales en relación con el sanea-miento de los lugares contaminados que seaplican tanto a la contaminación del presentecomo a la del pasado. El régimen comunitariodebe tener como objetivo poner en práctica losprincipios ambientales (el que contamina paga,cautela y acción preventiva) en los nuevos ca-sos de contaminación y lograr cierta armoniza-ción de las normas y objetivos de saneamiento.El enfoque basado en la peligrosidad de las ac-tividades se aplicaría a la contaminación de lu-gares; el régimen sólo sería aplicable en casosde contaminación significativa. Entre los luga-res contaminados se incluyen el suelo, lasaguas superficiales y las aguas subterráneas.En caso de que una zona protegida por la le-gislación sobre la biodiversidad formara partede un lugar contaminado, se aplicaría el régi-men para los daños a la biodiversidad combi-nado con el régimen para lugares contamina-dos. Esto puede significar que después de ladescontaminación del lugar tenga que realizar-se la restauración del recurso natural.

Normas de saneamiento

Son las normas para evaluar y decidir si es ne-cesario el saneamiento de un lugar contamina-do. Como en el caso de la biodiversidad, sólose tendrían en cuenta los daños significativos.Principal criterio cualitativo: ¿la contamina-ción constituye una amenaza seria para el hom-bre y el medio ambiente?

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Objetivos de saneamiento

Deben definir la calidad del suelo y del aguaque se debe mantener o restaurar en el lugar.El objetivo principal será la eliminación de to-da amenaza seria para el hombre y el medioambiente. Deben fijarse umbrales aceptablesmediante las mejores técnicas disponibles encondiciones económica y técnicamente viables(como en la Directiva IPPC). Otro de los obje-tivos que se ha de perseguir es lograr que elsuelo se adecue a su uso actual y a su uso fu-turo probable. Estos objetivos cualitativos de-ben combinarse en la medida de lo posible connormas cuantificadas que indiquen la calidaddel suelo y de las aguas que se debe conseguir.Si el saneamiento no fuera viable por razoneseconómicas o técnicas el confinamiento total oparcial podría ser una solución.

4.5.3. Daños tradicionales

La definición de este concepto, en el que estánenglobados los daños a las personas y los da-ños materiales (y también podrían estarlo laspérdidas económicas), seguirá siendo compe-tencia de los Estados miembros. Sin embargo,todos los elementos del régimen propuesto eneste Libro Blanco deberían aplicarse también alos daños tradicionales, con excepción de lasdisposiciones específicas sobre acceso a la jus-ticia (apartado 4.7) y los criterios específicospara la restauración y la evaluación de los da-ños al medio ambiente (apartados 4.5.1 y4.5.2). Para los daños tradicionales, el régimencomunitario no debe introducir la noción de«daños significativos».

4.5.4. Relación con la Directiva sobre responsabilidad por los productos defectuosos (16)

La Directiva sobre responsabilidad por los pro-ductos defectuosos trata de los daños causadosa las personas y a los bienes (daños tradiciona-les) por un producto defectuoso, sin aludir alos daños causados al medio ambiente. No se

puede excluir que en el ámbito de los dañostradicionales se produzcan solapamientos entreambos regímenes de responsabilidad. Tal po-dría ser el caso si un producto que contuviesesustancias peligrosas provocara algún daño co-mo consecuencia de un defecto consistente enla presencia de dichas sustancias en cantidadsuperior a la autorizada con arreglo a la legis-lación ambiental comunitaria. En ese caso hi-potético, la Directiva sobre responsabilidad porlos productos prevalecería como legislaciónaplicable para la obtención de una indemniza-ción por daños tradicionales (17).

4.6. DESCONTAMINACIÓN Y RESTAURACIÓN

EFECTIVAS DEL MEDIO AMBIENTE

Una obligación común aplicable tanto a los da-ños a la biodiversidad como a la contaminaciónde lugares debe ser que las indemnizaciones ocompensaciones pagadas por el contaminadorpara la restauración o la descontaminación seempleen realmente para este propósito. Si, porrazones técnicas o económicas (relación entrecoste y eficacia), la reparación de los daños noes posible o sólo lo es en parte, el importe de lacompensación por el valor del daño que quedasin reparar deberá emplearse en proyectos simi-lares de restauración o mejora de recursos natu-rales protegidos. Para determinar la similitud delos proyectos, las autoridades competentes de-berán basarse en un análisis pormenorizado delos efectos beneficiosos que se derivan.

4.7. ACCESO A LA JUSTICIA

Los litigios por daños causados al medio am-biente difieren de los litigios por daños tradicio-nales, en los que asiste a las víctimas el derechode presentar denuncia ante las instancias admi-nistrativas o judiciales competentes con el finde salvaguardar sus intereses privados. Habidacuenta de que la protección del medio ambienteconstituye un interés público, el Estado (con lasociedad civil) es el responsable primero de laacción que debe llevarse a cabo si el medio am-biente resulta dañado o corre el riesgo de serlo.Sin embargo, ante lo limitado de los recursos

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(17) La Comisión ha publicado recientemente un Libro Verde sobrela responsabilidad civil por productos defectuosos, al objeto derecabar datos sobre la aplicación real de la Directiva y abrir undebate en cuanto a la necesidad de someterla a una revisión pro-funda.

(16) Directiva 85/374/CEE del Consejo, relativa a la aproximaciónde las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas delos Estados miembros en materia de responsabilidad por los da-ños causados por productos defectuosos (DO L 210, p. 29), mo-dificada por la Directiva 1999/34/CE (DO L 141, p. 20)

públicos disponibles para ese fin, cada vez estámás extendida la noción de que la ciudadanía ensu conjunto debe sentirse responsable del medioambiente y ha de poder actuar para protegerlo,en determinadas circunstancias. La Comisión seha referido a la necesidad de reforzar el accesoa la justicia en su Comunicación al Consejo y alParlamento sobre la aplicación del Derecho co-munitario de medio ambiente (18).

El Convenio de Århus constituye un importanteinstrumento legal en este ámbito (19). En él serecogen disposiciones específicas sobre el acce-so a la justicia, que constituyen la base para lasdistintas actuaciones que pueden emprendertanto los particulares como los grupos de interéspúblico, entre las que cabe mencionar las si-guientes: impugnar la decisión de una autoridadpública ante un tribunal u otro organismo inde-pendiente e imparcial establecido por la ley (de-recho a introducir un recurso administrativo ojudicial), solicitar la aplicación de medidasefectivas y adecuadas (incluso de carácter cau-telar) y recurrir contra las actuaciones u omisio-nes de personas privadas y autoridades públicasque contravengan las disposiciones de la legis-lación en materia de medio ambiente (20). El ré-gimen comunitario de responsabilidad ambien-tal podría contribuir a la aplicación del Conve-nio a través de la legislación comunitaria, conarreglo a las siguientes orientaciones.

4.7.1. Responsabilidad a dos niveles: el Estado debe ser responsable en primer lugar

Se debe imponer a los Estados miembros el de-ber de garantizar en primer lugar la reparaciónde los daños a la biodiversidad y la desconta-

minación (responsabilidad en primera instan-cia), utilizando para ello la indemnización ocompensación pagada por el responsable de lacontaminación. Se considerará a los grupos deinterés público que promueven la defensa delmedio ambiente (y reúnen las condiciones im-puestas por la legislación) como partes intere-sadas en las decisiones sobre medio ambien-te (21). Como norma general, dichos grupos deinterés público han de estar habilitados a actuarde forma subsidiaria, es decir, sólo si el Estadono actúa o si su actuación no es adecuada (res-ponsabilidad en segunda instancia). Este plan-teamiento debe aplicarse tanto a la revisión dedecisiones judiciales y administrativas, como alas denuncias contra el contaminador.

4.7.2. Casos urgentes (medidas cautelares y coste de las acciones preventivas)

Se debe conceder a los grupos de interés el de-recho de solicitar directamente a los tribunalesen casos urgentes un mandamiento judicial pa-ra que el contaminador (potencial) actúe o seabstenga de actuar con objeto de prevenir da-ños significativos o evitar nuevos daños al me-dio ambiente. Con este fin, se les debe permitirdemandar al presunto contaminador sin necesi-dad de pasar previamente por las autoridadesadministrativas. Las medidas cautelares pue-den consistir en la prohibición de una actividadpeligrosa o la obligación impuesta al operadorde prevenir daños antes o después de un inci-dente, o de adoptar medidas correctoras. Co-rresponde a los tribunales decidir sobre el ca-rácter justificado de las medidas cautelares.

Se debe dar a los grupos de interés, en primerainstancia, la posibilidad de reclamar el reembol-so de los gastos razonables que hayan soportadopara costear medidas preventivas urgentes (esdecir, para prevenir daños o evitar nuevos da-ños), sin necesidad de haber requerido previa-mente la actuación de una autoridad pública.

4.7.3. Garantizar un nivel suficiente de conocimientos y evitar gastos innecesarios

La posibilidad de demandar al Estado o al con-taminante debería estar reservada a los grupos

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(18) COM(96) 500 final. «Si se mejora el acceso a los tribunales aorganizaciones no gubernamentales e individuos, la ejecucióndel Derecho comunitario de medio ambiente registrará una seriede efectos benéficos. En primer lugar, habrá más posibilidadesde que, cuando sea necesario, los casos concretos sobre proble-mas de ejecución de normas comunitarias se resuelvan de acuer-do con los requisitos del Derecho comunitario. En segundo lu-gar, y quizás más importante, mejorará en la práctica la aplica-ción y el control del cumplimiento del Derecho comunitario demedio ambiente porque los responsables en potencia tendrántendencia a cumplir sus requisitos para evitar una acción antelos tribunales que tiene más probabilidades de ocurrir.» (p. 18).

(19) Convenio de la Comisión Económica de las Naciones Unidaspara Europa sobre acceso a la información, a la participaciónpública en la toma de decisiones y al acceso a la justicia enasuntos ambientales, que fue adoptado, también por la Comuni-dad, con ocasión de la Cuarta conferencia ministerial, celebradaen Århus (Dinamarca) del 23 a 25 de junio de 1998.

(20) Artículo 9 del Convenio de Århus. (21) Apartado 5 del artículo 2 del Convenio de Århus.

de interés que satisfagan determinados criterioscualitativos objetivos. La restauración del me-dio ambiente ha de llevarse a cabo en coopera-ción con las autoridades públicas, de maneraóptima y rentable. Pueden desempeñar un pa-pel fundamental tanto la existencia de conoci-mientos específicos como la participación deexpertos e investigadores independientes y dereconocido prestigio.

Habida cuenta de que el ejercicio del derechode acceso a la justicia entraña inevitablementeciertos costes, sería interesante examinar lasposibilidades de recurrir en este contexto a so-luciones extrajudiciales como el arbitraje o lamediación, las cuales tienen por objeto la re-ducción de los costes y de los plazos de espera.

4.8. RELACIÓN CON LOS CONVENIOS INTERNACIONALES

Hay un número cada vez mayor de conveniosy protocolos internacionales que tratan de laresponsabilidad medioambiental en diferentescontextos. Por no dar más que algunos ejem-plos, hay bastantes convenios y protocolos vi-gentes desde hace tiempo sobre los daños ori-ginados por actividades nucleares y sobre lacontaminación del mar por hidrocarburos. Másrecientemente un convenio más actual tienepor objeto los daños causados por el transportemarítimo de sustancias peligrosas y nocivas.Los Estados miembros están analizando actual-mente su posible ratificación. Todos los conve-nios mencionados se basan en un planteamien-to de responsabilidad objetiva, aunque limita-da, y en la noción de segunda instancia decompensación. En el caso de la contaminaciónpor hidrocarburos, la segunda instancia es unfondo de compensación conjunto que es finan-ciado por las compañías radicadas en los paísesimportadores y que se añade —hasta un límitepreestablecido— a las reparaciones a que debahacer frente el armador. A la luz de los casosmás recientes de contaminación marina acci-dental, convendría examinar la posibilidad decompletar el régimen internacional con medi-das comunitarias. La Comisión elaborará unaComunicación sobre la seguridad de los bu-ques petroleros (junio de 2000), en la que seanalizará, entre otras cuestiones, la necesidadde establecer un régimen comunitario comple-mentario de responsabilidad por derrames de

petróleo. Para ello, se estudiarán los distintospuntos de vista al respecto, teniendo en cuentael carácter específico del sector. Por otra parte,y en un contexto más general, el futuro régi-men comunitario de responsabilidad ambientalhabrá de aclarar hasta qué punto existe un mar-gen de aplicación en los ámbitos que ya estáncontemplados en la legislación internacional.

4.9. GARANTÍA FINANCIERA

La asegurabilidad es importante para garanti-zar la consecución de los objetivos del régimende responsabilidad ambiental.

En algunos casos, la responsabilidad objetivaha podido llevar a las grandes empresas a es-cindir o delegar en empresas más pequeñas de-terminadas actividades de producción que re-presentan un riesgo, al objeto de eludir dicharesponsabilidad. Estas empresas más pequeñas,que no suelen disponer de los recursos necesa-rios para aplicar unos sistemas de gestión deriesgos tan eficaces como los de las empresasde mayor envergadura, son a menudo respon-sables de un porcentaje de daños superior delque cabría esperar habida cuenta de su tamaño.Por otra parte, es más probable que carezcande los recursos financieros necesarios para lareparación de los daños que hayan provocado.El hecho de poder contar con un seguro reducelos riesgos a los que se ven expuestas las em-presas (quienes los transfieren parcialmente alos aseguradores). De este modo, también semostrarán menos interesadas en tratar de eludirsu responsabilidad (22).

Es muy probable que el desarrollo de las pólizaspara riesgos ambientales y, en particular, paradaños causados a los recursos naturales se hagade manera progresiva. Mientras no existan téc-nicas de medición comúnmente aceptadas quepermitan cuantificar los daños ambientales, serádifícil determinar los niveles de responsabili-dad. Sin embargo, la cuantificación de las pri-

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(22) Lo que es más, una empresa que se dota de un seguro contra losdaños que pueda causar a los recursos naturales no pierde porello su interés en mantener un comportamiento responsable. Dehecho, para obtener una póliza de seguros las empresas debensometerse por lo general a una auditoría ambiental y se les sue-le exigir que cuenten con un sistema eficaz de gestión de ries-gos; por otra parte, en caso de pago de las reparaciones por elseguro, las empresas se ven obligadas muy frecuentemente a su-fragar una parte de los gastos.

mas en función del riesgo constituye un ele-mento importante para la cobertura de la res-ponsabilidad en el marco de un contrato de se-guro, motivo por el cual las aseguradoras han deque poder establecer en todo momento unas dis-posiciones técnicas adecuadas a ese fin. La ela-boración de una lista de criterios cualitativos ycuantitativos fiables para la detección y la cuan-tificación de los daños ambientales permitirá in-crementar los niveles de seguridad financiera enque opera el régimen de responsabilidad, con-tribuyendo así a su viabilidad, si bien llevarátiempo y muy probablemente resultará costosa.Por ello, conviene adoptar una actitud prudentepor lo que respecta a la instauración del régimende responsabilidad.

Es previsible que la cobertura de la responsabi-lidad por los daños causados a los recursos na-turales aumente las posibilidades de desarrollorápido del mercado de los seguros en este ám-bito, si bien puede ir en detrimento de la apli-cación eficaz del principio de «quien contami-na paga».

Al analizar el mercado de los seguros (los segu-ros son, junto con otros sistemas, como las ga-rantías bancarias, las reservas internas y los fon-dos sectoriales, una de las vías posibles de ase-gurar la garantía financiera) vemos que la co-bertura del riesgo de daños al medio ambientetodavía está poco desarrollada, aunque se estáprogresando en áreas del mercado de segurosque se especializan en este campo. Así, porejemplo, se asiste al desarrollo de nuevos tiposde pólizas de seguro destinadas a cubrir los cos-tes vinculados al saneamiento de lugares conta-minados, como en el caso de los Países Bajos.

La asegurabilidad de los riesgos ambientales esfundamental para la garantía financiera, perodepende considerablemente de la seguridad ju-rídica y la transparencia que aporte el régimende responsabilidad. Sin embargo, casi ningúnrégimen de responsabilidad medioambiental delos Estados miembros convierte la garantía fi-nanciera en un requisito legal. Cuando es así,concretamente en la ley alemana sobre respon-sabilidad ambiental, la aplicación de esta dis-posición ha planteado dificultades que han im-pedido hasta la fecha la aprobación del necesa-rio reglamento de aplicación.

La comprensible preocupación de los sectoresfinancieros es una de las razones que justificael planteamiento gradual al que alude el LibroBlanco (véase la sección 6). El ámbito cerradode actividades peligrosas, la limitación a losrecursos naturales que ya están protegidos porla legislación comunitaria actual y la limita-ción a los daños significativos son, todosellos, aspectos que contribuyen a hacer quelos riesgos regulados por el régimen sean cal-culables y controlables. Además, el régimencomunitario no debe imponer la obligación dedisponer de garantía financiera para permitirla flexibilidad necesaria a lo largo del periodoen que se irá acumulando experiencia con elnuevo régimen. El recurso al sector de segu-ros o bancario para garantizar la seguridad fi-nanciera por los riesgos resultantes del régi-men debe ser voluntario. La Comisión se pro-pone proseguir sus contactos con estos secto-res para promover un mayor desarrollo de ins-trumentos específicos para la cobertura de losriesgos ambientales.

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5. DIVERSAS OPCIONES DE ACTUACIÓN COMUNITARIA

Durante el proceso de elaboración de una políti-ca en materia de responsabilidad ambiental, sehan estudiado distintos instrumentos y enfoques.En esta sección se describen los fundamentales,así como sus ventajas e inconvenientes.

5.1. ADHESIÓN DE LA COMUNIDAD

AL CONVENIO DE LUGANO

En 1993 se estableció el Convenio del Consejode Europa sobre responsabilidad civil por losdaños ocasionados al medio ambiente por acti-vidades peligrosas. La Comisión y todos losEstados miembros participaron en las negocia-ciones. El Convenio contiene un régimen deresponsabilidad medioambiental que abarca to-dos los tipos de daños ocasionados por una ac-tividad peligrosa, tanto los daños tradicionales(como los daños materiales y corporales), co-mo el propio deterioro del medio ambiente.Las actividades peligrosas en relación con lassustancias peligrosas, la biotecnología y los re-siduos se definen más en detalle. El ámbito deaplicación queda abierto, ya que pueden consi-derarse peligrosas actividades distintas de lasque se citan explícitamente. Se encuentran adisposición de las personas interesadas un bre-ve resumen de la historia, el contenido y la lis-ta de los signatarios del Convenio.

La adhesión de la Comunidad al Convenio ten-dría la ventaja de aplicar el principio de subsi-diariedad a escala internacional (no se deberíaaprobar legislación comunitaria en los casos enque el objetivo de esta legislación pueda alcan-zarse mediante la adhesión de la Comunidad aun convenio internacional existente). Además,el Convenio abarca una serie muy completa dedaños (todos los resultantes de actividades pe-ligrosas) y tiene un ámbito de aplicación muyamplio y abierto, lo cual permite presentar unsistema muy coherente y tratar del mismo mo-do a los operadores de todas las actividadespotencialmente peligrosas. Seis Estados miem-bros ya han firmado el Convenio (23) y otrosestán estudiando la posibilidad de hacerlo. Va-rios Estados miembros (24) han elaborado la le-

gislación necesaria para aplicarlo o están pre-parando su ratificación. Por el contrario, otrosEstados miembros (25) no tienen intención defirmar o ratificar dicho Convenio. El Convenioestá abierto a la adhesión de los países de Eu-ropa Central y Oriental, incluso de los que noson miembros del Consejo de Europa, de modoque tendrá una gran importancia internacional.La adhesión de la Comunidad podría servir dealiciente para la adhesión de otros países

Cuando se compara el régimen del Conveniode Lugano con los regímenes de responsabili-dad ambiental de los Estados miembros, se tie-ne la impresión general de que el Convenio vamás allá que la mayoría de los regímenes na-cionales en algunos aspectos (en concreto, por-que cubre explícitamente los daños causados almedio ambiente como tales). Asimismo, por suámbito de aplicación abierto en lo relativo a lasactividades peligrosas, el Convenio va más le-jos que varios Estados miembros, cuyos regí-menes tienen un ámbito de aplicación cerradoy más limitado. Estos Estados miembros ygran parte de la industria piensan que el ámbi-to de aplicación del Convenio de Lugano esdemasiado amplio y deja muy poca seguridadjurídica, y que sus definiciones, especialmenteen materia de daño causado al medio ambiente,son demasiado vagas. El Convenio trata este ti-po de daños, pero de una forma bastante pocoespecífica. Así, por ejemplo, no requiere ni dacriterios para la restauración o para la evalua-ción económica de los daños. Por tanto, si seeligiera la opción de la adhesión al Convenio,sería necesario un texto jurídico comunitarioque completara el régimen de Lugano y clarifi-cara y precisara estos aspectos en lo que se re-fiere a la responsabilidad.

5.2. RÉGIMEN LIMITADO EXCLUSIVAMENTE

A LOS DAÑOS TRANSFRONTERIZOS

Los Estados miembros están cada vez más sen-sibilizados ante el problema de los daños quetienen su origen más allá de sus fronteras. Estose debe en gran medida a la reacción públicaante la contaminación originada en otro país.Es muy probable que la sensibilidad ante los

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(23) Finlandia, Grecia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y Portugal.(24) Austria, Finlandia, Grecia, Países Bajos y Portugal. (25) Dinamarca, Alemania y Reino Unido.

problemas transfronterizos aumente a medidaque progresen la aplicación de la Directiva so-bre hábitat y el establecimiento de la red Natu-ra 2000 y se compruebe que muchas de las zo-nas protegidas se extienden a ambos lados delas fronteras entre Estados miembros. Auncuando la contaminación y el daño inmediato auna de estas zonas se produzca dentro de unúnico Estado miembro, el daño puede tenerimplicaciones también para otros Estadosmiembros al deteriorar la integridad de una es-pecie o un hábitat en su conjunto. Por otra par-te, la contaminación de los ríos y de los lagostiene a menudo una dimensión transfronteriza.

El principal argumento esgrimido a favor de unrégimen exclusivamente transfronterizo es que,por razones de subsidiariedad, no está suficien-temente justificada la aplicación de un régimende responsabilidad a problemas que se planteanenteramente dentro de un Estado miembro,mientras que los problemas transfronterizos sípueden encontrar una solución más adecuada anivel comunitario. Ahora bien, un sistema quetratara exclusivamente de los problemas trans-fronterizos tendría la desventaja de dejar unaimportante laguna en materia de responsabili-dad por daños a la biodiversidad, ya que estaresponsabilidad aún no está cubierta en la ma-yoría de los Estados miembros. Además, el im-portante objetivo de reforzar la aplicación de lalegislación ambiental de la Comunidad no po-dría alcanzarse con un régimen que no contem-plara la mayoría de las infracciones potencialesde esta legislación, es decir, aquellas que seproducen dentro de un Estado miembro. Un ré-gimen exclusivamente transfronterizo daría lu-gar a un trato completamente diferente de laspersonas dentro de un único Estado miembro,ya que las que estuvieran implicadas en un ca-so de daño transfronterizo podrían ser respon-sables con arreglo al régimen exclusivamentetransfronterizo de la CE mientras que otras querealizaran la misma actividad en el mismo paísy causaran un daño similar se verían libres deresponsabilidad si el régimen nacional no abar-cara tales casos. Se vería así cuestionada la le-gitimidad del régimen en relación con el prin-cipio de igualdad de trato desarrollado en la ju-risprudencia del Tribunal de Justicia europeo.

5.3. ACTUACIÓN DE LOS ESTADOS MIEMBROS

CON ARREGLO A UNA RECOMENDACIÓN

DE LA COMUNIDAD

Esta solución, que podría materializarse en unarecomendación basada en la legislación comu-nitaria vigente en este ámbito, podría recibir elapoyo de quienes no están convencidos de lanecesidad de un instrumento jurídicamentevinculante y consideran que no se dispone deelementos suficientes para afirmar que las le-yes nacionales no son adecuadas para dar trata-miento a los problemas ambientales en cues-tión. Como la recomendación no tiene caráctervinculante, supondría menos costes para losoperadores, pero también menos beneficios pa-ra el medio ambiente, por ejemplo, en los ca-sos de daños transfronterizos dentro de la Co-munidad. Los mismos argumentos se puedenaplicar al uso de acuerdos (voluntarios) en ma-teria de medio ambiente en este contexto.

5.4. DIRECTIVA COMUNITARIA

La diferencia fundamental entre la adopción deuna directiva comunitaria y la adhesión de laComunidad al Convenio de Lugano reside enel hecho de que con la primera el ámbito de ac-tuación comunitaria puede quedar mejor deli-mitado y el régimen para los daños a la biodi-versidad puede ser más elaborado, en conso-nancia con la legislación comunitaria en la ma-teria. Ambas diferencias se traducirían en unamayor seguridad jurídica que la que aporta Lu-gano. No obstante, aunque la Comunidad no seadhiera al Convenio de Lugano, este puedeconstituir una fuente de inspiración importantepara una futura directiva comunitaria. Por loque respecta a la aplicación del régimen deresponsabilidad a países que no son miembrosde la UE, es evidente que una directiva comu-nitaria sobre responsabilidad ambiental se ten-dría en cuenta en el proceso de ampliación delos países candidatos, ya que también se exa-minaría en ese proceso la situación de estos países en materia de responsabilidad ambiental.

La comparación de este tipo de actuación co-munitaria con las soluciones limitadas y novinculantes descritas a los apartados 5.2 y 5.3pone de manifiesto que la directiva ofrece elmayor valor añadido en términos de aplicación

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de la legislación comunitaria y de los princi-pios ambientales, así como de restauración efi-caz del medio ambiente.

5.5. RESPONSABILIDAD SECTORIAL EN EL ÁMBITO

DE LA BIOTECNOLOGÍA

En diversas ocasiones el Parlamento Europeoha pedido a la Comisión que incluya disposi-ciones relativas a la responsabilidad en las di-rectivas comunitarias vigentes en materia debiotecnología. Para llevar adelante la soluciónpresentada en el apartado 5.4, se podrían pro-poner disposiciones relativas a la responsabili-dad en determinados sectores específicos (porejemplo, la biotecnología), en lugar de un en-foque horizontal que cubra todas las activida-des (potencialmente) peligrosas de maneraequivalente.

El enfoque horizontal presenta la ventaja deproporcionar un marco general a través de unúnico acto legislativo. Además, en los casos enque las actividades contempladas presentenriesgos ambientales similares y planteen pro-blemas económicos comparables, este enfoquesería más coherente y eficaz. El planteamientosectorial no permitiría garantizar al estableci-miento de un régimen coherente, ni la aplica-ción uniforme del principio de «quien contami-na paga» o de los principios de prevención yprecaución a actividades que son comparables,en la medida en que representan un riesgo parael hombre y para el medio ambiente. Además,si las disposiciones en materia de responsabili-dad sólo se refirieran a un ámbito específico dela normativa no se alcanzaría el objetivo demejor aplicación de todos los elementos perti-nentes de la legislación ambiental comunitaria.Por último, sería difícil explicar a un sectorconcreto los motivos por los que debe ajustar-se a unas disposiciones en materia de responsa-bilidad distintas de las aplicadas en otros secto-res que plantean riesgos similares. Por todosestos motivos, es preferible la adopción de unenfoque horizontal para el régimen de respon-sabilidad ambiental.

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6. SUBSIDIARIEDAD YPROPORCIONALIDAD

Conforme a lo dispuesto en el Tratado CE, lapolítica ambiental comunitaria debe contribuirtanto a la conservación, la protección y la mejo-ra de la calidad del medio ambiente, como a laprotección de la salud de las personas (apartado1 del artículo 174). Esta política debe tener co-mo objetivo un alto grado de protección, tenien-do en cuenta la diversidad de situaciones exis-tentes en las distintas regiones de la Comuni-dad. Se basará en los principios de cautela y deacción preventiva, en el principio de correcciónde los atentados al medio ambiente, preferente-mente en la fuente misma, y en el principio de«quien contamina paga» (apartado 2 del artícu-lo 174). Todos estos principios, que, de acuerdocon la formulación del Tratado, son vinculantespara las instituciones comunitarias, no se estánaplicando actualmente de forma óptima en todala Comunidad. Una razón para ello es que lamayoría de los regímenes de responsabilidad delos Estados miembros presentan lagunas en loque se refiere a los daños a la biodiversidad(véase también a este respecto el apartado 3).

Además, la legislación nacional no puede tratarde forma eficaz el problema de los daños almedio ambiente de carácter transfronterizodentro de la Comunidad que pueden afectar,por ejemplo, a cursos de agua y a hábitat quese encuentran a menudo a caballo entre lasfronteras. Por consiguiente es necesario un ré-gimen aplicable en toda la Comunidad paraevitar soluciones inadecuadas para los dañostransfronterizos.

Además, los Estados miembros utilizan meca-nismos diferentes para aplicar su normativa deresponsabilidad ambiental. Algunos se basanmás en el derecho administrativo o públicomientras que otros se sirven en mayor medidadel derecho civil, pero todos ellos recurren auna combinación de ambos. El régimen comu-nitario debe fijar los objetivos y los resultadosdejando a los Estados miembros la elección delos medios e instrumentos para alcanzarlos.

También con arreglo a los principios de subsi-diariedad y proporcionalidad, un régimen co-munitario basado en el artículo 175 del Tratado

podría ser un régimen marco que impusieraunos requisitos mínimos esenciales y que secompletaría al cabo del tiempo con otros ele-mentos que pudieran resultar necesarios a la luzde la experiencia adquirida con su aplicación alo largo del período inicial (enfoque gradual).

En el caso de que se recurra a una directiva co-mo instrumento para la instauración de este ré-gimen, la aplicación coherente del sistema entoda la Comunidad se verá garantizada por elcontrol que ejerce la Comisión sobre la aplica-ción de la legislación comunitaria y por la ju-risprudencia del Tribunal de Justicia europeo.

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7. IMPACTO ECONÓMICO GLOBALDEL RÉGIMEN COMUNITARIO DE RESPONSABILIDADAMBIENTAL

Un régimen comunitario conforme a las orien-taciones del presente Libro Blanco presentaríanotables diferencias con los regímenes vigen-tes. Por consiguiente, carecemos de la experien-cia suficiente para justificar cualquier punto devista rotundo en cuanto a su impacto económi-co global o a su repercusión sobre la competiti-vidad externa. La Comisión seguirá investigan-do todos estos aspectos y emprenderá nuevosestudios sobre las repercusiones económicas yambientales de la responsabilidad ambiental.Los resultados que arrojen dichos estudios se-rán evaluados en profundidad y recibirán la de-bida consideración en la preparación de las fu-turas iniciativas de la Comisión en este ámbito.Con todo, en el momento actual los datos relati-vos a los regímenes de responsabilidad vigentesofrecen un marco analítico global útil.

Los elementos de que se dispone en cuanto a laincidencia global de la normativa ambientalsobre la competitividad de la industria no reve-lan ninguna repercusión negativa importante.También se dispone de datos en cuanto al im-pacto de los regímenes de responsabilidad am-biental. En los EE.UU. el total de los costesanuales de saneamiento en el marco del régi-men retroactivo (26) Superfund (excluidos loscostes vinculados a los daños causados a losrecursos naturales) representa menos del 5 %de la cantidad utilizada cada año a escala na-cional para garantizar el respeto de la legisla-ción federal de medio ambiente. No se disponede ninguna cifra global relativa al coste de losdaños causados a los recursos naturales para elrégimen Superfund. Los datos disponibles enrelación con los regímenes de responsabilidadambiental vigentes en los Estados miembrosponen de manifiesto la ausencia de problemasimportantes en términos de competitividad.

Si bien existen dudas en relación con las posi-bles repercusiones del régimen comunitario so-bre la competitividad externa de la Comunidad,

debe tenerse presente que la mayoría de los países de la OCDE poseen algún tipo de legisla-ción en materia de responsabilidad ambiental.Por consiguiente, la instauración de un régimencomunitario de protección ambiental no signifi-caría la adopción de una medida unilateral deprotección ambiental por parte de la UE (27).

Lo anterior no significa que no deba recurrirse atodos los medios disponibles para salvaguardarla competitividad internacional de la industriacomunitaria y, en particular, la de los sectoresorientados a la exportación o sometidos a unaintensa competencia desde el exterior. Además,existen procedimientos para compensar los pro-blemas de competitividad externa que pudieransurgir como consecuencia del mantenimientode normas distintas en materia de responsabili-dad a nivel internacional, compatibles con lasnormas del comercio internacional.

Por su parte, las PYME provocan con frecuenciaun porcentaje de daños superior del que cabríaesperar habida cuenta de su tamaño, quizá comoconsecuencia de una falta de recursos. Desde es-te punto de vista, es posible que sufran en mayormedida el impacto del régimen. Sería posiblemitigar los posibles efectos adversos (como elaumento de la parte de daños imputable a lasPYME) mediante una utilización mejor dirigidade los mecanismos de apoyo nacionales o comu-nitarios, destinados a facilitar la adopción deprocesos más limpios por parte de las PYME.

El enfoque propuesto protege a los operadoreseconómicos del sector financiero de toda res-ponsabilidad, siempre y cuando no tengancompetencias operativas. Por consiguiente, espoco probable que dicho sector sufra repercu-siones negativas. Si se garantiza la seguridadjurídica con respecto a la responsabilidad y latransparencia, los efectos acabarán siendo posi-tivos, especialmente en el sector de los segu-

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(26) El Libro Blanco opone a la responsabilidad retroactiva el argu-mento de que, en condiciones iguales, entraña una repercusiónfinanciera mayor.

(27) En este sentido, hay que señalar que la mayoría de los proble-mas de competitividad y deslocalización se plantean entre paí-ses desarrollados, en lugar de surgir entre países desarrollados ypaíses en desarrollo (conclusión que se ha visto recientementecorroborada en el estudio de la OMC sobre comercio y medioambiente, «Estudios especiales. Trade and the Environment,OMC 1999»). Por lo tanto, habida cuenta de que la mayoría delos países de la OCDE ya poseen algún tipo de legislación enmateria de responsabilidad ambiental, cabe esperar que la inci-dencia del régimen comunitario de responsabilidad sobre lacompetitividad exterior sea reducida.

ros, a medida que se vaya acumulando expe-riencia sobre el funcionamiento del régimen yaparezcan nuevos mercados para nuevos tiposde seguros.

Las repercusiones del régimen de responsabili-dad sobre el empleo también son un aspecto quedebe tratarse. Los estudios existentes sobre elimpacto global de la legislación ambiental indi-can que, independientemente de que aumente odisminuya el número de puestos de trabajo enun sector específico, el empleo en su conjuntono se verá sistemáticamente afectado (28).

A pesar de que no se dispone de estudios em-píricos sobre las repercusiones específicas dela responsabilidad ambiental para el empleo,cabe dar por supuesto que se producirá algúntipo de consecuencia negativa cuando las em-presas abandonen las actividades y procesosmás nocivos para el medio ambiente por otrosmás limpios. Sin embargo, es previsible queeste impacto se vea compensado. El fundamen-to económico de la responsabilidad es que pro-porciona incentivos para alcanzar mayores ni-veles de prevención. Por consiguiente, es deesperar que la responsabilidad ambiental resul-te beneficiosa para el empleo en las empresasque proporcionen y utilicen tecnologías lim-pias y servicios relacionados con dichas tecno-logías. También se crearán nuevos puestos detrabajo en el sector de los seguros, a medidaque avance el desarrollo de las pólizas para da-ños causados a los recursos naturales.

El concepto clave que se ha de aplicar en estecontexto es el de un desarrollo sostenible quetenga en cuenta de manera equilibrada las di-mensiones económica, social y ambiental.

Por último, no está de más recordar que la uti-lización de instrumentos políticos entraña confrecuencia algún coste, incluso en los casos enque se obtiene un beneficio neto. Por lo tanto,es necesario procurar una reducción de los cos-tes vinculados a objetivos preestablecidos.

En el caso de la responsabilidad, los costes detransacción (es decir, los derivados de la elabo-

ración y el mantenimento de la normativa) de-ben ser objeto de un análisis específico. Tresson los casos que pueden mencionarse a esterespecto. En primer lugar, el caso de los EstadosUnidos, donde los litigios son sin duda más fre-cuentes que en Europa y donde las leyes en ma-teria de responsabilidad provocaron unos eleva-dos costes de transacción, principalmente engastos jurídicos, que representan el 20 % de loscostes totales de ejecución y compensación. Acontinuación, se puede citar el caso de los regí-menes de responsabilidad ambiental objetiva delos Estados miembros, cuyo establecimiento noparece haber dado lugar a un aumento del nú-mero de demandas o de los costes de transac-ción. Por último, cabe aludir a la experienciaadquirida a escala comunitaria con la aproba-ción de la Directiva sobre responsabilidad porlos productos defectuosos (véase la nota 16). Enun informe relativo al primer período de aplica-ción de esta directiva, se indica que no es posi-ble detectar ningún aumento significativo delnúmero o el tipo de demandas. De todo ello sepuede concluir que, al determinar las caracterís-ticas del régimen de responsabilidad ambiental,es importante tener en consideración las causaspor las que los costes de transacción de los dis-tintos regímenes son diferentes, a fin de evitarlos elementos que contribuyen en mayor medi-da a su aumento.

Sería, asimismo, pertinente evaluar desde estepunto de vista las normas relativas al accesodirecto a la justicia por las partes que carecendel estatuto de autoridad pública. En este con-texto, también podría ser beneficioso el recursoa soluciones extrajudiciales. Por otra parte, lasnormas de saneamiento y de restauración tam-bién deberían ser objeto de análisis, a la luz delos costes que pueden generar.

Para tratar los casos de contaminación del pa-sado, así como otras formas de contaminaciónpara las que la responsabilidad no constituyeun instrumento adecuado (casos de daños di-fusos, contaminador no identificable, etc.), losEstados miembros podrían utilizar otros ins-trumentos —cosa que algunos ya hacen— en-tre los que cabe mencionar los impuestos deimpacto establecidos para gravar las activida-des contaminantes o los fondos regionales onacionales.

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(28) Véase, a este respecto, el estudio de referencia Jobs, Competiti-veness and Environmental Regulation: What are the real issues,R. Repetto, World Resources Institute, marzo de 1995.

8. CONCLUSIONES

El presente Libro Blanco ha tratado de evaluardiferentes opciones de actuación comunitariaen el ámbito de la responsabilidad ambiental.Sobre la base del análisis propuesto en este do-cumento, la Comisión considera como solu-ción más conveniente la adopción de una di-rectiva marco comunitaria en materia de res-ponsabilidad ambiental que contemple, por unlado, la responsabilidad objetiva —con cir-cunstancias atenuantes— por los daños tradi-cionales (daños a la salud y daños materiales) ypor los daños causados al medio ambiente(contaminación de lugares y daños causados ala biodiversidad en las zonas Natura 2000) de-rivados de actividades peligrosas reguladas porla legislación comunitaria y que también regu-le, por otro, la responsabilidad basada en laculpa en los casos de daños a la biodiversidadderivados de actividades no peligrosas. Esteenfoque ofrece los medios más eficaces paraaplicar los principios de política ambiental quefiguran en el Tratado CE y, en particular, elprincipio de «quien contamina paga».

Los aspectos específicos de dicha directivamarco habrán de ser objeto de un desarrolloposterior, a la luz de los resultados de las con-sultas que se llevarán a cabo.

La Comisión invita al Parlamento Europeo, alConsejo, al Comité Económico y Social, y a laspartes interesadas, a debatir el Libro Blanco y apresentar sus observaciones al respecto. Los co-mentarios se pueden enviar a la Comisión Euro-pea, a una de las siguientes direcciones:

Dirección General de Medio Ambiente, Uni-dad de Asuntos Jurídicos (DG ENV.B.3), ruede la Loi 200, B-1049 Bruxelles,

o remitirse por correo electrónico a

Carla.DEVRIES@cec.eu.int o a:Charlotta.COLLIANDER@cec.eu.int

antes del 1 de julio de 2000.

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Anexo 1

ESTUDIO DE LOS SISTEMAS DE RESPONSABILIDAD CIVILPARA LA REPARACIÓN DE LOS DAÑOSAL MEDIO AMBIENTE

RESUMEN

McKenna & Co., Londres, junio de 1996

INTRODUCCIÓN

El presente informe final expone la situación de los siste-mas de responsabilidad jurídica para la reparación de losdaños al medio ambiente de diecinueve países diferentesen diciembre de 1995. A pesar de que en un principio elámbito del estudio se limitaba a la responsabilidad civil,se han analizado también con cierto detalle las responsa-bilidades administrativa y penal para poder ofrecer unavisión de conjunto suficientemente representativa de lossistemas de «responsabilidad ambiental» existentes.

RESPONSABILIDAD CIVIL

Todos los países estudiados tienen un sistema de res-ponsabilidad civil clásica basado en el principio funda-mental de que cuando una persona causa daños a otrapor acción u omisión culposa (normalmente negligen-cia) debe compensarla por tales daños. Las correspon-dientes disposiciones forman parte del código civil oadoptan la forma de derecho consuetudinario (commonlaw) desarrollado por la jurisprudencia o por legisla-ción que materializa este derecho consuetudinario. Enalgunos países, los sistemas clásicos de responsabili-dad civil han evolucionado hacia la introducción deformas de responsabilidad objetiva por los daños cau-sados al medio ambiente, por ejemplo, en los casos enque están relacionados con actividades peligrosas.

Algunos países han puesto en vigor leyes específicaspara dar una base jurídica a la reclamación de indem-nizaciones por los daños al medio ambiente. Los pri-meros en dar este paso fueron Noruega y Suecia. Esmuy significativo que los restantes países escandina-vos también han introducido ahora en su derecho civilleyes específicas sobre la compensación de los dañoscausados al medio ambiente. Entre otros países, Ale-mania tiene una ley similar y Austria va a aprobar unabasada en gran medida en el Convenio de Lugano de

1993 sobre responsabilidad civil por los daños causa-dos por actividades peligrosas para el medio ambiente.Muchas de estas leyes son bastante recientes, por loque no se dispone de suficiente experiencia en cuantoa su aplicación. La legislación alemana ha sido parti-cularmente infrautilizada.

Las normas específicas sobre compensación ambientalimponen el principio de la responsabilidad objetiva yse centran en los aspectos ambientales. El campo deaplicación de algunas de ellas se limita a determinadasactividades o instalaciones industriales, como ocurreen el caso de Dinamarca y Alemania, que incluyen enun anexo las industrias a las que es aplicable la legis-lación. Por el contrario, las legislaciones finlandesa ysueca se aplican a cualquier actividad que cause dañosal medio ambiente.

RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y PENAL

La mayoría de las normativas ambientales vigentes enlos países estudiados operan, tanto en lo que se refiereal número de leyes como a las medidas prácticas, a tra-vés del derecho administrativo reforzado con sancionespenales en forma de multas o de penas de prisión en ca-so de infracción. En algunos casos, como en los PaísesBajos, se imponen también multas administrativas.

Una característica común a los diferentes sistemas es-tudiados es el uso de licencias o autorizaciones admi-nistrativas, pero el modo de desarrollar estos sistemasdifiere de un país a otro. Algunos países disponen denormas u organismos administrativos que regulan lasactividades de determinadas industrias o sectores rela-cionados con el medio ambiente y que actúan a menu-do a escala federal, regional o local. En otros países es-tos sistemas están gestionados por una «agencia deprotección del medio ambiente» central que controla lamayoría de los sectores relacionados con el medio am-biente y de actividades industriales en colaboracióncon las autoridades locales. En el Reino Unido se estápasando actualmente de un enfoque sectorial a un ma-yor control por parte de la Agencia Europea del MedioAmbiente, si bien las autoridades locales conservanciertas competencias. Dinamarca tiene una estructurareguladora similar, aunque los municipios y los conse-jos regionales han mantenido mayores poderes conrespecto a la autoridad central. Finlandia tiene un or-ganismo de medio ambiente central junto con treceagencias específicas regionales.

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ANEXOS

Las sanciones penales se imponen en caso de infracciónde una licencia o de una orden administrativa, pero en ca-sos más graves la contaminación puede constituir un de-lito de derecho penal. Algunos países, como Finlandia,Alemania y España han introducido en sus códigos pena-les un gran número de delitos contra el medio ambiente.

RESARCIMIENTO

La principal reparación que prevé el derecho civil entodos los países estudiados es el resarcimiento median-te indemnizaciones. El objetivo que se persigue conestas indemnizaciones es compensar a las personas porlos daños o pérdidas que hayan sufrido, restituyendo,en la medida de lo posible, su situación anterior al mo-mento en que se produjeron los daños. Para ello, hayque evaluar las pérdidas en términos económicos. Laspérdidas indemnizables se limitan generalmente a losdaños corporales, los daños a la propiedad y, a menu-do, las pérdidas puramente económicas. Por consi-guiente, la mayoría de los sistemas no prevé la com-pensación de los daños de carácter exclusivamenteecológico. Esto no significa que sea siempre imposibleobtener una compensación por los daños causados alsuelo, las aguas subterráneas, la flora, la fauna, etc. Lacompensación en tales casos no se refiere a los dañosecológicos sino a las pérdidas derivadas de estos dañospara el propietario o el ocupante del terreno, por ejem-plo, por la disminución del valor del terreno o el dete-rioro de sus medios de subsistencia. Generalmente sepuede reclamar una indemnización por los costes desaneamiento.

Se han hecho algunos progresos en materia de com-pensación por daños puramente ecológicos. Los Esta-dos Unidos disponen de un sistema que prevé la repa-ración de los daños causados a los recursos naturales;sin embargo, esta reparación sólo la pueden solicitar uobtener mandatarios de la administración y no benefi-cia, por tanto, a los particulares. Los tribunales nortea-mericanos están desarrollando actualmente métodospara la evaluación y la limitación de los daños y per-juicios. En Bélgica, los tribunales recurren a la nociónde bienes colectivos para poder compensar las pérdi-das puramente ecológicas o estéticas. En Francia y enlos Países Bajos, los grupos de defensa del medio am-biente tienen ciertas posibilidades de reclamar daños yperjuicios por los intereses que tratan de proteger. Es-tas indemnizaciones se les conceden para permitirlesrealizar determinadas operaciones de restauración, co-mo la repoblación de ríos o la limpieza de aves im-pregnadas de petróleo.

En virtud de los principios del derecho civil, la mayoríade los sistemas no imponen la obligación de utilizar lasindemnizaciones recibidas para la restauración del me-dio ambiente. Sin embargo hay excepciones. Algunossistemas de responsabilidad civil prevén la obligaciónde atenuar los daños causados, lo que puede traducirseen una obligación de saneamiento. Además, en algunospaíses, las autoridades administrativas pueden exigir aldemandante que adopte medidas de saneamiento, con laobligación efectiva de utilizar para la restauración lasindemnizaciones pagadas al término de un procedi-miento civil. En Noruega, las indemnizaciones se pagana menudo a las autoridades para que realicen ellas mis-mas el saneamiento. El demandante particular sólo reci-be una compensación económica si se considera que elsaneamiento no presenta interés público.

COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS

Todos los países estudiados tienen un sistema adminis-trativo para la protección del medio ambiente y la ma-yoría de las medidas de protección o de restauración sebasan en estos sistemas más que en el recurso al dere-cho civil. Los sistemas de concesión de autorizacionesy de control proporcionan información a las autorida-des y éstas disponen generalmente de amplias compe-tencias que les permiten exigir la restauración o reali-zarla ellas mismas y pedir el reembolso de los corres-pondientes gastos. Las competencias en esta materiadependen a menudo de la normativa que las establece.La mayoría de los países confiere a las autoridades re-glamentarias el derecho a exigir la restauración o arealizarla ellas mismas y a reclamar los costes. La legis-lación luxemburguesa no concedió este derecho hastahace muy poco tiempo. En los Países Bajos, se refuer-za esta competencia con la imposición de gravámenesadministrativos en caso de infracción de la normativa.En Portugal, en los Países Bajos y en Italia, las autori-dades pueden imponer también el cierre de las fábricasque cometan una infracción y contaminen el medioambiente. En Italia se puede obligar a cambiar el em-plazamiento de las fábricas.

LIMITACIÓN DE LAS INDEMNIZACIONES

O DE LOS COSTES DE SANEAMIENTO

Es muy poco frecuente que se impongan limites máxi-mos para las indemnizaciones o los costes de sanea-miento. Alemania prevé un límite teórico bastante ele-vado en su derecho civil del medio ambiente en casode daños a las personas y a los bienes. Austria limitanormalmente las indemnizaciones civiles al valor de

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los bienes afectados. En general, los costes de sanea-miento se limitan en el sentido de que deben ser nece-sarios y razonables, lo que implica la necesidad deevaluar de alguna forma los costes y beneficios de lareparación.

NORMAS EN MATERIA DE REPARACIÓN O RESTAURACIÓN

Hay algunas diferencias entre los países en lo que serefiere al nivel de restauración exigido. El sistema másdesarrollado es el de los Países Bajos que aplican elprincipio de «multifuncionalidad», lo que significa quela restauración debe ser suficiente para permitir todoslos usos posibles del terreno. El sistema actual no esmás que una revisión de las conocidas normas ABC.En casos excepcionales, no se exige el respeto delprincipio de multifuncionalidad. Se utiliza general-mente este principio sólo cuando es necesario acome-ter el saneamiento. Los Estados Unidos disponen de unsistema que requiere el saneamiento a un nivel similaral de multifuncionalidad. Debido a los enormes costes,hay una tendencia a aplicar en la práctica normas me-nos ambiciosas. Algunos países como Dinamarca, Fin-landia y Portugal fijan normas absolutas muy ambicio-sas, pero, al parecer, en la práctica estas normas no seaplican de manera estricta. La mayoría de los restantespaíses no tienen normas centralizadas, pero disponende directrices y, en la práctica, se suele tener en cuen-ta el uso final del lugar.

REPARACIÓN EN DERECHO

En la mayoría de los países, es posible recurrir a la re-paración impuesta por mandamiento judicial en los ca-sos urgentes que requieren el cese de la actividad con-taminante o la adopción de medidas preventivas efica-ces. Generalmente, corresponde a los tribunales conce-der dicho mandamiento. Sin embargo, en Dinamarca,las autoridades administrativas pueden, en ciertos ca-sos, imponer medidas correctoras sin necesidad de pa-sar por un tribunal. En Alemania, el nivel de urgenciaexigido para justificar esta reparación en derecho esmuy elevado, y, en Italia, se utiliza raramente este pro-cedimiento en los asuntos relacionados con el medioambiente. El Reino Unido recurre a la «prueba de con-veniencia» para sopesar las ventajas e inconvenientespara las partes interesadas. Si el mandamiento judicialsupone un inconveniente importante para una de laspartes, puede rechazarse. El sistema sueco, más avan-zado, permite la utilización del mandamiento judicialante un simple riesgo de contaminación.

SUJETOS RESPONSABLES

La norma general es que el responsable es el contami-nador. Normalmente, se trata del explotador o el pro-pietario del terreno, aunque la legislación específicapuede designar al responsable de manera más directa.Las sanciones penales se refieren a acciones específi-cas, pero se expresan generalmente en términos de res-ponsabilidad. En algunos casos, se designa a un res-ponsable primario y a un responsable secundario. En elReino Unido, las nuevas disposiciones sobre la conta-minación de terrenos hacen responsable del sanea-miento en primera instancia al contaminador; el pro-pietario del terreno o el ocupante del terreno se con-vierten en responsable si no se puede identificar alcontaminador.

En la mayoría de los países se puede responsabilizar alos directores y a los gerentes, sobre todo en el derechopenal. En algunos países como Finlandia, los PaísesBajos, el Reino Unido, Suecia, Suiza y España teórica-mente se puede responsabilizar a una empresa matrizsi esta ejerce un control real sobre sus filiales. Del mis-mo modo los acreedores pueden incurrir en responsa-bilidad mediante extinción o ejercicio del control realsobre el bien.

NEXO CAUSAL Y CARGA DE LA PRUEBA

La prueba del nexo causal constituye frecuentemente enlos países estudiados un importante obstáculo en los ca-sos judiciales relacionados con el medio ambiente. Es-tos casos son a menudo complejos y las pruebas técni-cas y periciales deben tener un alto grado de precisión.Esto puede constituir un importante impedimento parael éxito de las denuncias iniciadas por particulares.

La norma básica aplicable en la mayoría de los siste-mas jurídicos es que corresponde al demandante la car-ga de la prueba. En derecho civil, lo normal es que eldemandante deba demostrar que una causa o una ver-sión de los acontecimientos es más probable que todaslas demás. Este grado de fuerza probatoria se designa amenudo como «preponderancia de probabilidades» o«probabilidad predominante». Algunos países comoBélgica, Portugal e Islandia exigen grados de fuerzaprobatoria más elevados.

La inversión o la atenuación de la carga de la pruebaexiste en algunos de los países estudiados. General-mente son los tribunales los que han establecido estainversión, que se emplea en circunstancias específicas.

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Algunos tribunales pueden, por ejemplo, invertir lacarga de la prueba en caso de actividades especialmen-te peligrosas o cuando aparentemente no existe ningu-na explicación alternativa a la versión de los hechosque trata de demostrar el demandante. En la legisla-ción sobre responsabilidad ambiental alemana, se haintroducido una atenuación de la carga de la prueba dela causalidad que había sido desarrollada por la juris-prudencia; el demandante solo tiene que demostrar quela fábrica puede haber causado los daños. El demanda-do debe entonces demostrar que la causa real fue otra.

ACCESO A LA JUSTICIA

Se observan importantes diferencias en cuanto al dere-cho que se reconoce a los particulares y especialmentea los grupos de protección del entorno de acceder a lostribunales para exigir que se aplique la legislación enmateria de protección y restauración del medio am-biente.

DERECHO CIVIL

En la mayoría de los países estudiados, el principio ge-neral es que sólo pueden iniciar una acción dentro delderecho civil para reclamar una compensación las per-sonas que tienen un interés directo en la causa, es de-cir, las que han sufrido daños o pérdidas. Por consi-guiente, los denunciantes no tienen ningún derechocon respecto al medio ambiente, el cual no es propie-dad de nadie. En Dinamarca, se ha estudiado la posibi-lidad de conceder este derecho a los particulares, perofinalmente se ha desechado.

Como no pueden probar que sufren pérdidas directas,los grupos de interés medioambientales no pueden ini-ciar acciones dentro del derecho civil. No obstante, enFrancia hay una disposición que permite a los particu-lares interesados designar a un grupo de interés paraque interponga un recurso civil, administrativo o pe-nal. En virtud de algunas disposiciones del derecho ita-liano, los grupos de interés reconocidos pueden inter-venir en la evaluación de los daños civiles. Portugal ylos Países Bajos permiten a los grupos de interés soli-citar medidas correctoras mediante mandamiento judi-cial para la protección del medio ambiente.

En Luxemburgo, algunas leyes comienzan a autorizara los grupos de interés a actuar como parte civil. El sis-tema noruego es interesante: los grupos de interés me-dioambientales pueden personarse como parte civil enalgunas causas y los tribunales tratan a menudo sus de-

mandas de manera más favorable que las presentadaspor particulares. Además, en los Países Bajos y enFrancia los tribunales han concedido a grupos de inte-rés indemnizaciones por los gastos de restauración delmedio ambiente. En Dinamarca, una ley específicapermite reclamar indemnizaciones por los gastos de re-población de las aguas.

La legislación más avanzada en la materia es la de Ir-landa. La jurisprudencia de este país reconoce la capa-cidad jurídica de toda persona perjudicada. Este dere-cho se hace extensivo a los grupos de interés.

DERECHO ADMINISTRATIVO

La legislación administrativa de los países estudiadospresenta considerables diferencias en lo que se refiereal derecho de los particulares y de los grupos de inte-rés a impugnar decisiones y exigir la aplicación de laley. En la mayoría de los casos, los particulares sólopueden pedir a los tribunales la impugnación de deci-siones administrativas en la medida en que se perjudi-quen sus intereses o se conculquen sus derechos. Tam-bién a este respecto, la normativa irlandesa parece per-mitir a cualquier persona o grupo impugnar una deci-sión administrativa.

Los grupos de interés gozan de derechos ligeramentemás amplios cuando se trata de impugnar decisionesadministrativas que ante los tribunales civiles. En mu-chos países, como en los Países Bajos y en Suiza, elgrupo en cuestión debe actuar en relación con el inte-rés para cuya protección se creó. En otros países comoel Reino Unido, Suecia, Noruega e Islandia, el grupode interés debe probar un grado de interés suficiente.En el Reino Unido, los tribunales parecen cada vezmás generosos a este respecto. La legislación de algu-nos de los países estudiados establece si los grupos deinterés deben o no gozar de este derecho; las legisla-ciones italiana y danesa llegan al punto de enumerarlos grupos de interés a los que se les reconoce.

DERECHO PENAL

Las mayores disparidades entre los derechos de losparticulares y los concedidos a los grupos de interés enlos países estudiados aparecen en materia de derechopenal. España, Francia, el Reino Unido y Austria ad-miten las demandas de particulares. En el Reino Uni-do, los grupos de interés de protección del medio am-biente han hecho uso de este derecho y en Francia pue-den hacerlo todos los grupos de interés que figuran en

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una lista. En Finlandia, las actuaciones de particularesson posibles pero son muy raras, y, en Irlanda, algunasleyes confieren a «cualquier persona» el derecho a en-tablar una acción judicial. Los derechos en la materiason diferentes en Luxemburgo y en Portugal. En Lu-xemburgo, un grupo de interés puede llevar un asuntoa los tribunales si puede demostrar un interés diferentedel de la comunidad en cuyo nombre actúa el Ministe-rio Público. En Portugal, los grupos de interés sólopueden actuar en calidad de terceros.

Los restantes países no mencionados no autorizan lasacciones judiciales de particulares pero suelen preverel derecho a impugnar las decisiones de no emprenderlas acciones judiciales o a presentar queja ante las au-toridades a este respecto. Este derecho se reserva ge-neralmente a la víctima de los daños, pero en Italiapueden ejercerlo también los grupos de interés que fi-guran en una lista.

GARANTÍA FINANCIERA

Cuando el contaminador es insolvente o no puede seridentificado, en general, el demandante no puede obte-ner ninguna reparación civil. Sólo Suecia dispone deun fondo de responsabilidad ambiental para este fin.Del mismo modo, cuando es necesario el saneamientodel suelo y no es posible hacer pagar al contaminador,las autoridades deben costear las operaciones de lim-pieza. Hay una serie de fondos específicos, por ejem-plo, para la restauración de tierras contaminadas enAlemania, para la compensación de la contaminaciónacústica causada por los aeropuertos en Francia y, enlos Países Bajos, para luchar contra la contaminaciónatmosférica; las compañías petroleras disponen tam-bién de fondos para limpiar la contaminación produci-da por las viejas estaciones de servicio.

El seguro obligatorio se utiliza en algunos países estu-diados, pero en general sólo en algunos sectores deriesgo especialmente elevado. Se trata, en particular,de las instalaciones nucleares, de algunos parajes quefiguran en listas (en Francia y Alemania) y del trata-miento de los residuos tóxicos y peligrosos. Sin em-bargo, Suecia impone a los parajes autorizados el pagode una contribución al fondo ambiental de responsabi-lidad civil.

La mayoría de las pólizas de seguro propuestas en elmercado del seguro generalista se limita a los dañossúbitos y accidentales. Las agrupaciones de seguro quecubren los riesgos vinculados a la contaminación pro-

porcionan un seguro especializado en algunos países(concretamente, en Dinamarca, Francia, Italia, los Paí-ses Bajos y España). Estas agrupaciones, así como al-gunas pólizas propuestas por distintos aseguradores enpaíses como Alemania, el Reino Unido, Suecia, Suizae Irlanda, ofrecen una cobertura que abarca también lacontaminación gradual.

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Anexo 2

ASPECTOS ECONÓMICOS DE LARESPONSABILIDAD Y SISTEMASCOMUNES DE COMPENSACIÓN PARA LA REPARACIÓN DE LOS DAÑOS AMBIENTALES

RESUMEN

ERM Economics, Londres, marzo de 1996

1. OBJETIVOS Y MÉTODO DEL ESTUDIO

El objetivo de este estudio es analizar las implicacio-nes económicas de los sistemas de responsabilidad am-biental y examinar la justificación económica de unaactuación de la UE. Los aspectos jurídicos de la cues-tión se han analizado en un estudio paralelo (29).

Los sistemas de responsabilidad ambiental puedenofrecer las siguientes ventajas:

• pueden servir de incentivo para prevenir o corregirdaños ecológicos que no se pueden combatir actual-mente con otros instrumentos;

• permiten indemnizar directamente a los perjudica-dos;

• sirven para poner en práctica el principio de «quiencontamina paga»;

• en algunas circunstancias, son más eficaces desde elpunto de vista económico que las disposiciones nor-mativas (de regulación o de control) o los instru-mentos económicos.

El método seguido en este estudio ha consistido en de-terminar en primer lugar cuáles son los beneficios ylos costes previsibles de un sistema de responsabilidady, a continuación, examinar los datos empíricos dispo-nibles y los estudios de referencia. Por último, se hanrealizado entrevistas en un pequeño número de empre-sas de siete sectores industriales de cinco países, cua-tro de la UE y uno de Europa Oriental. También se haentrevistado a representantes de la banca y de compa-ñías de seguros de los cinco países.

Un descubrimiento muy significativo del análisis es lasorprendente falta de estudios previos sobre los efectoseconómicos de los sistemas de responsabilidad am-biental. Ninguno de los países de la UE analizados haefectuado un estudio económico empírico sobre loscostes o los beneficios de sus sistemas de responsabili-dad actuales o futuros. La misma ausencia de análisisempírico se manifiesta entre los principales operadoreseconómicos: las empresas, las compañías de seguros ylos bancos. Las investigaciones realizadas para este es-tudio no han permitido encontrar ninguna empresa oasociación industrial que haya cuantificado plenamen-te sus responsabilidades actuales y futuras (30). Estasinvestigaciones han mostrado asimismo que ni los ban-cos ni las compañías de seguros han sido capaces decuantificar con un mínimo detalle sus costes futuros.

Hay muchas razones que explican la falta de bases em-píricas para la adopción de medidas en este campo. Ci-tamos dos a continuación:

• los sistemas de responsabilidad ambiental son nue-vos en Europa y se dispone de muy poca experien-cia en la materia;

• tal como ocurre con otros sistemas de prevención(por ejemplo, policía y bomberos) el objetivo es evi-tar el accidente o los daños; este efecto es, por defi-nición, incuantificable.

1.1. SISTEMAS DE RESPONSABILIDAD AMBIENTAL

Y OTROS INSTRUMENTOS

Los sistemas de responsabilidad ambiental se hancomparado con otros tipos de instrumentos alternativosde tipo normativo o económico, aplicando una serie decriterios:

• eficacia económica en la lucha contra la contaminación;

• incentivos para la prevención, la corrección y el de-sarrollo de futuras tecnologías;

• costes de transacción (31).

Estos criterios se han utilizado para obtener indiciossobre la aplicabilidad relativa de los sistemas de res-ponsabilidad ambiental a diferentes tipos de problemasdel medio ambiente.

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(29) Estudio de los sistemas de responsabilidad civil para la repara-ción de daños al medio ambiente, McKenna & Co., 1996.

(30) Somos conscientes de que un reducido número de empresasmultinacionales han constituido provisiones presupuestarias pa-ra hacer frente a la totalidad o a una parte de sus responsabili-dades previstas.

(31) Estos costes incluyen los costes jurídicos, los gastos administra-tivos y los costes de evaluación de riesgos, supervisión y aplica-ción de la normativa.

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Los sistemas de responsabilidad ambiental tienen unfuncionamiento óptimo cuando hay un nexo causalclaro, por ejemplo, en caso de daños provocados poraccidentes o cuando un único contaminador perjudicaa una única víctima. Estos sistemas pueden resultareficaces gracias a su flexibilidad, ya que permiten alcontaminador elegir las medidas menos costosas (32),pero esta elección puede resultar más difícil debido ala incertidumbre sobre el eventual grado de responsa-bilidad. La incertidumbre será mayor cuanto menosclaro sea el nexo causal y cuanto más difícil sea la eva-luación de la magnitud y el valor de los daños, comoocurre por ejemplo en el caso de los daños ecológicoscausados por contaminación difusa.

Los instrumentos normativos pueden resultar relativa-mente eficaces cuando se conoce el nivel óptimo decontaminación socialmente admisible, las diferenciasen los costes marginales de reducción de la contamina-ción son pequeñas y el legislador puede acceder fácil-mente a la información sobre estos costes. Los instru-mentos económicos pueden ser eficaces cuando losmercados subyacentes no se caracterizan por sus dis-funciones y cuando hay grandes variaciones en loscostes de reducción de la contaminación de las empre-sas, de forma que al darles libertad para elegir entre di-ferentes opciones pueden reducir estos costes. Tantolos instrumentos normativos como los económicos re-quieren un control regular de las actividades contami-nantes de las empresas.

A la vista de estas características, se puede concluirque el sistema de responsabilidad ambiental resultacomparativamente más ventajoso para abordar los pro-blemas de contaminación accidental de todos los me-dios, de contaminación gradual, especialmente cuandose trata de daños al suelo y al agua y se puede probarla causa a un coste razonable, y probablemente tam-bién para la contaminación histórica del suelo (siempreque se puedan mantener a un nivel bajo los costes detransacción). Los sistemas de responsabilidad ambien-tal resultan, por el contrario, menos ventajosos en loscasos de contaminación difusa (especialmente atmos-férica y probablemente también de las aguas), cuandohay muchos contaminadores y múltiples daños, ycuando es difícil probar la causalidad.

Hay una complementariedad entre los sistemas de res-ponsabilidad ambiental y otros instrumentos, ya queningún instrumento por sí solo es eficaz para todos los

tipos de contaminación. Así, por ejemplo, en los casosde daños ecológicos causados a los hábitat naturales yal medio ambiente sin dueño, la ventaja relativa de unou otro instrumento depende del tipo de contaminacióny de su origen.

La eficacia de los otros instrumentos se puede compa-rar en principio examinando los costes que ocasionan alos contaminadores y a las autoridades reguladoras pa-ra lograr el objetivo ambiental deseado. Una serie deestudios empíricos han demostrado que, en los casosen que se aplican instrumentos económicos para la so-lución de los problemas de contaminación, estos ins-trumentos son más eficaces desde el punto de vistaeconómico que la normativa, es decir, que pueden al-canzar el mismo objetivo medioambiental a un costeinferior y a veces muy inferior. Desgraciadamente, nose dispone de estudios empíricos sobre la rentabilidady la eficacia de los sistemas de responsabilidad am-biental comparados con otros instrumentos.

2. COSTES DE LOS DAÑOS AL MEDIO AMBIENTE

2.1. DAÑOS AL MEDIO AMBIENTE

En la Unión Europea siguen produciéndose importantesdaños al medio ambiente que quedan sin reparar y que, enuna primera fase, podrían internalizarse mediante un siste-ma de responsabilidad ambiental. Al intentar determinar laamplitud de estos daños, el presente estudio volvió a en-contrarse con enormes lagunas en los datos. Ningún paísde la Unión Europea dispone de datos suficientemente de-tallados para poder aventurar cálculos completos de estosdaños medioambientales sin reparar. Hay cálculos parcia-les sobre algunos tipos de contaminación, pero los datosson muy escasos y extremadamente variables. Sirviéndo-nos de indicadores, hemos llegado a la conclusión de queel coste anual de los daños residuales para los países de laUnión Europea podría oscilar entre un 4 % y un 7 % delPIB (33). Esta variabilidad depende de tres factores:

• la diferencia en el nivel de actividades contaminan-tes en los Estados miembros;

• la sensibilidad y la concentración de los medios re-ceptores;

• los distintos niveles de protección del medio am-biente.

(32) Esta ventaja la presentan también los instrumentos económicos.

(33) Obsérvese que con tal nivel de resarcimiento anual, el creci-miento del PIB sería negativo en la mayoría de los países casitodos los años.

La instauración de un sistema común de responsabili-dad ambiental en la UE podría servir para eliminar lasdiferencias que existen entre los niveles de protecciónmedioambiental de los distintos Estados miembros, sibien sería difícil concebir un sistema capaz de obtenerlos mismos resultados en los distintos sistemas jurídi-cos, aun cuando no hubiera diferencias en la sensibili-dad de los medios receptores.

La incertidumbre que existe acerca de la importancia yla distribución de los daños, y los márgenes de discre-pancia entre las evaluaciones efectuadas por los dife-rentes contaminadores no son en absoluto satisfacto-rios. Sin embargo, si se introdujera un sistema europeode responsabilidad ambiental, habría que dar a los tri-bunales orientaciones sobre la aplicación de los méto-dos de evaluación de los daños. El primer paso en estesentido podría consistir en preparar una serie de direc-trices europeas sobre la aplicación de las técnicas deevaluación de daños y un marco para la determinacióndel valor de los mismos.

2.2. NIVEL ACTUAL DE LOS GASTOS AMBIENTALES

Este estudio ha tratado de reunir los datos disponiblessobre los gastos realizados por las industrias europeaspara la prevención de la contaminación. Esta investi-gación resulta interesante por dos razones:

• Es posible que las diferencias que existen en mate-ria de gastos medioambientales entre los Estadosmiembros de la Unión Europea estén afectando ya ala competencia.

• Es importante comparar el nivel global de los gastosactuales con el valor de los daños no reparados. Ca-be preguntarse si la internalización de estos dañosmediante un sistema de responsabilidad ambientalaumentaría la carga financiera de las empresas conrespecto a sus gastos actuales.

Aunque los datos disponibles son de dudosa fiabilidad,todo parece indicar que las sumas gastadas por la in-dustria para la prevención de la contaminación difierende un país a otro.

Según los datos proporcionados por la industria, en loscasos en que existe un sistema de responsabilidad am-biental, las empresas son incapaces de distinguir suscostes ambientales entre los provocados por el sistemade responsabilidad ambiental y los realizados por otrosmotivos, por ejemplo, para el cumplimiento de la nor-mativa o por la política medioambiental de la empresa.

La mayoría de las medidas de prevención responden alos efectos combinados de muchos factores.

Aunque las empresas no pueden definir de manera cla-ra los gastos adicionales que podrían derivarse en elfuturo de la aplicación de sistemas de responsabilidadmás estrictos, los costes de protección del medio am-biente y los derivados de la normativa ambiental figu-ran siempre entre los tres principales temas de preocu-pación para la industria. Es de esperar que un marco deresponsabilidad objetiva, combinado con otros elemen-tos del sistema de protección del medio ambiente, pro-voque una mayor atención a la protección del medioambiente por parte de las empresas.

No es posible determinar en qué medida los distintos ele-mentos de un sistema de responsabilidad más estricto pro-vocarán gastos adicionales de prevención para la industria.

2.3. EFECTOS DE UN SISTEMA DE RESPONSABILIDAD

AMBIENTAL

En relación con los problemas que pueden abordarsecon mayor eficacia mediante un sistema de proteccióndel medio ambiente, conviene determinar qué propor-ción de daños pueden repararse de esta forma.

Los cálculos de la distribución por medios de los da-ños ambientales indican que los daños al suelo sesitúan entre un 10 % y un 40 % de los daños totales.La proporción entre contaminación no difusa (es decir,específica) y contaminación difusa constituye otro in-dicador: esta proporción puede situarse cerca del 15 %.Por lo que se refiere a la contaminación del suelo, losvertidos accidentales sólo causarían, de acuerdo coneste cálculo, alrededor del 15 % de los daños, frente aun 85 % provocado por los vertidos permanentes (véa-se el apartado 2.1).

Un sistema de responsabilidad ambiental que se apli-cara únicamente a aquellos problemas para los que re-sulta más adecuado, sólo podría internalizar una pe-queña proporción del total de los daños ambienta-les (34), aunque, eso sí, podría crear mayores incenti-vos para la prevención.

Podría aplicarse un sistema de responsabilidad am-biental a algunos problemas de contaminación trans-fronteriza, como la contaminación accidental del agua,

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(34) En el caso de Alemania, se calcula que el sistema de responsa-bilidad ambiental internaliza únicamente alrededor del 1 % delos daños ambientales totales.

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pero probablemente no a otros problemas transfronteri-zos causados por muchas fuentes diferentes (por ejem-plo, la contaminación atmosférica), en los que es difí-cil determinar y demostrar qué fuente es la que causauna proporción determinada de los daños.

2.4. COMPETITIVIDAD Y COSTES VINCULADOS

A LA RESPONSABILIDAD

Sistemas actuales de responsabilidad

Según los resultados de las entrevistas realizadas en elmarco de este estudio, parece poco probable que los sis-temas de responsabilidad vigentes en los Estadosmiembros de la Unión Europea generen en la actualidaddistorsiones en los intercambios comerciales. En las en-trevistas ninguna empresa manifestó que el sistema deresponsabilidad ambiental constituyera en sí mismo unproblema. Esta constatación no es sorprendente, puestoque el coste actual del sistema de responsabilidad am-biental representa un porcentaje insignificante del valorde los productos, por lo que influye escasamente en lasdecisiones que se toman en materia de producción.

Para influir en el destino elegido para inversiones futu-ras, las diferencias en materia de costes medioambienta-les deberían persistir a largo plazo y presentar una pers-pectiva de continuidad. Además, el enfoque de las em-presas multinacionales, que son las que con mayor fre-cuencia toman sus decisiones de localización de las in-versiones en un contexto internacional, consiste en apli-car las mismas normas medioambientales a todos los países de la Unión Europea en los que desarrollan sus ac-tividades, independientemente de las diferencias que pue-dan existir en la normativa y la legislación en la materia.

Las empresas indicaron en su mayoría que las cuestio-nes medioambientales se tenían en cuenta como unfactor de carácter general a la hora de tomar decisionessobre inversiones, pero no necesariamente como ele-mento discriminador entre países. También preocupana las empresas en este ámbito la transparencia del pro-ceso de toma de decisiones y el carácter previsible delmarco reglamentario.

Sistemas futuros de responsabilidad

De no adoptarse un enfoque común a escala comunita-ria en relación con los sistemas de responsabilidad am-biental, podrían producirse disparidades en los costesde compensación de los daños existentes en la UniónEuropea.

Se ha utilizado un modelo comercial de una industriacompetitiva clave, como es la de los productos quími-cos, para simular las consecuencias para la competiti-vidad de los futuros sistemas de responsabilidad, me-diante el estudio de impacto que acompañaría a una diferencia de costes entre países de hasta el 2 %. Losresultados de las simulaciones pusieron de manifiestoque, por lo que respecta a las cuotas de mercado, estadiferencia podría implicar a largo plazo en los distintospaíses de la Unión Europea cambios relativos situadosentre – 4 % y + 2 %. En una industria como la quími-ca, extremadamente competitiva y en la que los pro-ductos de una serie de empresas son prácticamente in-tercambiables, unas diferencias de costes relativamen-te pequeñas pueden tener importantes consecuenciasque se manifiestan en una pérdida de cuota de merca-do. Sin embargo, cuando se trata de la modificación dela competitividad relativa de los Estados miembros enrelación con terceros países, puede apreciarse que lasrelaciones comerciales y las diferencias de costes condichos países constituyen asimismo un factor impor-tante, quizá incluso más importante que las diferenciasen materia de costes medioambientales constatables,por una parte, entre los Estados miembros de la UniónEuropea y, por otra, entre los Estados miembros y lospaíses terceros.

En la Unión Europea, el mercado interior ha permitidoreducir una serie de obstáculos al comercio y a las in-versiones. Asimismo, la armonía existente en la UniónEuropea en materia de infraestructuras disponibles yde políticas económicas es mayor que en el caso depaíses terceros. En consecuencia, cabría esperar que ladiferencia entre los costes medioambientales de losdistintos países tuviera mayor incidencia en la UniónEuropea y que generara problemas de competencia in-terna. No obstante, no ha sido posible encontrar prue-bas empíricas concluyentes a este respecto en el marcodel estudio.

En el caso de los demás sectores estudiados en el pre-sente estudio (tenería, productos farmacéuticos, elec-trónica, extracción del carbón, industrias del papel, in-dustria de la madera), la incidencia de los futuros sis-temas de responsabilidad ambiental en la competitivi-dad será probablemente menor que en el sector de losproductos químicos, habida cuenta de que se trata deindustrias menos competitivas, que recurren menos ala comercialización o en cuya estructura de costes losgastos de transporte representan una parte mayor.

2.5. VENTAJAS DE LAS MEDIDAS COMUNITARIAS

La escasez de datos disponibles ha dificultado la eva-luación de los efectos positivos de las medidas adopta-das por la Unión Europea. Con todo, es posible haceruna síntesis de los argumentos en favor de la actuacióncomunitaria.

Los sistemas de responsabilidad ambiental puedenconstituir un medio eficaz de reparación de algunos ti-pos de agresiones al medio ambiente (como, por ejem-plo, los daños accidentales cuya causalidad puede esta-blecerse de forma nítida) y también pueden fomentarla prevención de los daños al medio ambiente en gene-ral. Por otra parte, cabe argüir que sin la existencia deun sistema de responsabilidad ambiental los daños se-rían más elevados, ya que las empresas no correríannunca el riesgo de verse involucradas en una denunciade responsabilidad. En consecuencia, un sistema deresponsabilidad podría constituir un instrumento políti-co suplementario, utilizable como complemento deotros ya existentes.

En la actualidad ya existen divergencias entre los siste-mas de responsabilidad ambiental y los gastos medio-ambientales de los países de la Unión Europea. Talesdiferencias podrían acentuarse, en concreto, si los paí-ses que expresaron su intención de firmar el Conveniode Lugano proceden a establecer sistemas de este tipoy los restantes Estados miembros no lo hacen. El aná-lisis referente a la competitividad sólo ha revelado unaserie de indicaciones generales sobre las posibles dis-torsiones comerciales que podrían entrañar las diferen-cias de costes. Con todo, las cuestiones relativas al me-dio ambiente constituyen una preocupación importantepara las empresas pertenecientes a sectores especial-mente sensibles desde el punto de vista ambiental. Lasempresas de toda la Unión Europea necesitan un cier-to grado de seguridad para promover el mercado únicoy facilitar la movilidad de los capitales. En este senti-do, la incertidumbre que generaría la existencia de sis-temas de responsabilidad divergentes de un país otropodría constituir un factor más importante a la hora detomar decisiones a largo plazo que las diferencias enmateria de costes directos.

La cuestión de si es necesario incluir la contaminacióntransfronteriza en el ámbito de aplicación de un siste-ma de responsabilidad ambiental depende de la natura-leza de la contaminación. El grueso de la contamina-ción transfronteriza es de carácter atmosférico, por loque su naturaleza es difusa y presenta vínculos de cau-

salidad dudosos, motivo por el cual no resulta fácil deintegrar en un sistema de responsabilidad ambiental.Aunque las demás formas de contaminación transfron-teriza (contaminación de los ríos, deterioro de los há-bitat naturales y transporte de residuos peligrosos) sípodrían regularse en el marco de un sistema de res-ponsabilidad ambiental, también sería posible hacerlomediante acuerdos bilaterales o internacionales.

3. RESPUESTA DE LOS AGENTESECONÓMICOS

3.1. RESPUESTA DE LAS EMPRESAS

Los sistemas de responsabilidad actuales tuvieron unaincidencia limitada en los gastos relativos a la conta-minación o en las indemnizaciones, sin llegar a consti-tuir en sí mismos una cuestión preocupante para lasempresas. Tampoco tuvieron ningún efecto claramenteidentificable en el ámbito de la competencia. Sin em-bargo, debido a los efectos acumulados, las mayoría delas empresas son incapaces de distinguir las conse-cuencias financieras atribuibles a los sistemas de res-ponsabilidad ambiental de las que cabe achacar a otraspolíticas medioambientales.

Por consiguiente, no es extraño que los costes que pro-voca la prevención parezcan poco significativos y seandifíciles de cuantificar. Ninguna de las empresas estu-diadas había efectuado un análisis cuantitativo de susresponsabilidades ni había cuantificado la reducción deriesgos obtenida gracias a los gastos efectuados en el ámbito de la prevención. Por otra parte, tampoco habían evaluado las consecuencias de los futuros siste-mas de responsabilidad ni estaban en condiciones dediferenciar claramente los distintos efectos potencialesde la mayoría de las políticas en la materia.

PYME

La flexibilidad de un sistema de responsabilidad am-biental, que permite a las empresas elegir las medidaspreventivas que deben aplicarse, podría beneficiar a lasPYME. Las empresas de esta categoría también pue-den congratularse por la transparencia y el marco igua-litario que ofrece un sistema jurídico. Sin embargo, lamayoría de los instrumentos de política medioambien-tal —y, en particular, los sistemas de responsabili-dad— pueden representar un peso mayor para las PYME que para las grandes empresas, habida cuentade sus respectivos recursos financieros.

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Las PYME son más vulnerables a los riesgos medio-ambientales, en la medida en que no gozan de la di-versificación que caracteriza a las grandes empresas yposeen una capacidad limitada para la gestión de lasmedidas preventivas. Por estas razones, se hallan másexpuestas a los riesgos que representa un incidentegrave relacionado con la contaminación, siendo así quelos daños causados por un único proceso de fabrica-ción pueden constituir una pesada responsabilidad am-biental para una pequeña empresa.

Los gastos que representa la observancia de la comple-ja normativa relacionada con todo sistema de respon-sabilidad ambiental, así como el coste y la duración delos posibles litigios, tenderán a convertirse en costesfijos, representado una carga mayor para las PYME.

Si la limitación de la responsabilidad queda estableci-da en función de las actividades de las grandes empre-sas, constituirá una carga excesiva para las pequeñasempresas. Por lo tanto, el criterio del tamaño de la em-presa deberá tenerse en cuenta a la hora de fijar un lí-mite máximo, a pesar de que con ello exista el riesgode que algunos daños queden sin reparación. Este pro-blema podría verse acentuado si las grandes empresasdecidieran crear pequeñas empresas al objeto de limi-tar su grado de exposición a posibles riesgos. Por otraparte, podría resultar difícil establecer un límite máxi-mo a escala comunitaria.

La posibilidad de recurrir a un seguro constituye unacuestión crucial para las PYME, habida cuenta de quedisponen de recursos financieros limitados para cubrirsus propios riesgos. Los procedimientos de evaluaciónde riesgos que efectúan o exigen las compañías de se-guros (y los bancos) serían relativamente más costosospara las pequeñas empresas que para las empresas degran tamaño.

Los riesgos vinculados a la responsabilidad podríanllevar a los bancos a adoptar un enfoque más conser-vador, consistente en considerar el activo fijo comouna garantía para los préstamos, especialmente si lascompañías de seguros fijan en su cobertura unos lími-tes relativamente bajos. Esta reacción reduciría la ca-pacidad de endeudamiento de las PYME, con la consi-guiente disminución de las inversiones.

Con todo, la incidencia de las actividades de unaPYME sobre el medio ambiente puede ser proporcio-nalmente mayor que el tamaño de la empresa, sin olvi-dar que la suma de las consecuencias de las activida-

des de las PYME puede ser considerable. Por lo tanto,es difícil justificar una exención total de las normas deresponsabilidad para este tipo de empresas. Además enel marco de la Unión Europea existen mecanismoscompensatorios, como son las directrices comunitariaspara las ayudas estatales concedidas con fines medio-ambientales, en virtud de los cuales se ofrece a las PY-ME condiciones más favorables, al objeto de contri-buir a su adaptación a la normativa medioambiental.

Actitud de las empresas ante los futuros sistemas de responsabilidad

Con ocasión de los encuentros celebrados con las em-presas, se examinó su actitud respecto a los sistemasde responsabilidad actuales y futuros. Las entrevistaspusieron de manifiesto que la mayoría de las empresasestudiadas aceptan el principio de «quien contaminapaga», pero no están dispuestas a pagar por los dañosprovocados por otra empresa. En consecuencia, expre-saron su reserva en cuanto a una posible participaciónen un fondo común de compensación financiado porlas empresas.

Las empresas expresaron asimismo su deseo de que seaplique un criterio de idoneidad a las normas de sanea-miento, al tiempo que manifestaron su oposición a lossiguientes elementos:

• responsabilidad retroactiva;

• garantía financiera obligatoria;

• fondo común de compensación (financiado por lasempresas);

• responsabilidad objetiva sin límites ni medios dedefensa.

Por otra parte, los contactos también pusieron de ma-nifiesto que las empresas podrían estar dispuestas aaceptar, en determinadas condiciones:

• un seguro obligatorio;

• el derecho de las ONG a comparecer en juicio.

3.2. COMPAÑÍAS DE SEGUROS

Las compañías de seguros expresaron dos inquietudesdiferentes en relación con los sistemas de responsabili-dad ambiental. La primera guarda relación con el au-mento de los riesgos que representaría, por lo que aellas se refiere, la contaminación causada en el pasadoy cubierta por sus pólizas más antiguas, especialmente

en el marco de un sistema de responsabilidad retroac-tiva. El segundo motivo de inquietud se refiere a la ne-cesidad de modificar las pólizas de seguros, a fin deadaptarlas a unas condiciones de responsabilidad am-biental más estrictas.

La extremada importancia del papel que desempeñael sector de los seguros responde a las tres razonessiguientes:

• Todas las empresas (exceptuando las de mayor ta-maño) se verán probablemente en la necesidad deasegurarse en materia de responsabilidad, con el finde poder hacer frente a sus riesgos financieros.

• El sector permitirá garantizar la indemnización delas víctimas cuando el importe de la compensaciónsupere la capacidad financiera de la empresa.

• El concepto de «asegurabilidad» constituye un indi-cador de la capacidad del sistema de responsabili-dad ambiental para integrar eficazmente el coste delos daños. Los riesgos serán considerados como noasegurables, bien porque son consecuencia de algu-na de las actividades que ya realiza la empresa en laactualidad, o bien porque no son evaluables (casoen el que la empresa no podrá reaccionar de formaracional) o porque cualquier pretensión al respectoestá abocada al fracaso, como consecuencia de lasdificultades que impone la naturaleza del problemaen cuestión a la hora de establecer sus causas.

La proporción de daños medioambientales actualmentecubiertos por seguros es escasa (menos de 1 % según lasestimaciones basadas en nuestros contactos con lascompañías de seguros). Sin embargo, un sistema de res-ponsabilidad retroactiva generaría una larga lista de re-clamaciones, relativas a unos riesgos para los cuales lascompañías de seguros no han percibido prima alguna ypara los que carecen, por consiguiente, de reservas.

Si se desea obtener una mayor cobertura para las empre-sas contaminantes, cualquier decisión relativa al conte-nido de un futuro sistema de responsabilidad ambientalmás estricto deberá tener en cuenta el punto de vista ylos intereses financieros del sector de los seguros.

Las compañías de seguros están empezando a estable-cer una separación entre pólizas con cobertura de ries-gos medioambientales y pólizas de responsabilidad ge-neral, o a celebrar acuerdos de cooperación. En la ac-tualidad, adoptan mayores precauciones y evalúan losriesgos de manera más profunda cuando proponen unacobertura de daños causados al medio ambiente. Las

compañías de seguros fijan su atención en riesgos me-dioambientales muy específicos y susceptibles de eva-luación, cuyas primas pueden establecerse en conse-cuencia. Sus nuevas políticas tienden a reducir la mag-nitud de la cobertura ofrecida y a limitar el alcance deésta, con el fin de limitar la exposición global del ase-gurador a los riesgos medioambientales. Cada vez sehacen más frecuentes las verificaciones in situ previasa la concesión de un seguro a las industrias contami-nantes. Dichos controles aumentan los costes de tran-sacción (con incrementos de hasta un 10 % de las pri-mas) y pueden afectar a la capacidad de las PYME pa-ra contratar seguros. Si bien las pólizas medioambien-tales son más costosas que las pólizas de responsabili-dad general, en principio pueden ser contratadas portodas las empresas, independientemente de su tamaño.

El seguro obligatorio se propuso con el fin de garanti-zar la indemnización a todas las víctimas. La experien-cia del seguro obligatorio en Alemania ha puesto de re-lieve los problemas prácticos vinculados a este tipo dedisposiciones. Las aseguradoras contactadas en el mar-co de nuestro estudio se oponen a esta medida, en par-ticular porque no desean convertirse en un organismode control de la contaminación. Temen igualmente queesta intervención en el mercado de los seguros con-duzca a un aumento de los costes totales y de las pri-mas. Además, habida cuenta de la falta de experienciadel sector en materia de responsabilidad ambiental, lascompañías tendrían que adquirir una experiencia mu-cho mayor antes de que pudiera aplicarse un régimenobligatorio de cualquier tipo.

El seguro obligatorio también entrañaría dificultadespara los asegurados, especialmente para las PYME. Sise reconociera a las compañías de seguros el derecho anegarse a conceder una cobertura a las empresas de al-to riesgo, las PYME se verían obligadas a suspendersus actividades o a asumir una pesada carga financierapara respetar unos niveles de prevención de la conta-minación satisfactorios de cara al asegurador. A cortoplazo, los costes podrían aumentar sensiblemente si lascompañías de seguros adoptasen un enfoque prudente,a fin de limitar sus propios riesgos. Además, las com-pañías de seguros tratarían igualmente de reducir lamagnitud de la cobertura ofrecida a las empresas de al-to riesgo.

El sector de los seguros considera que las principalesdificultades que plantea la eficacia de las pólizas en elmarco de los futuros sistemas de responsabilidad am-biental son las siguientes:

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• falta de antecedentes en materia de siniestros (fre-cuencia e importe de las reclamaciones) que permi-tan evaluar los riesgos;

• incertidumbre en relación con prestaciones futuras,causadas por riesgos aún indeterminados (35);

• incapacidad consecuente de los aseguradores paraevaluar o cuantificar de manera fiable el alcance dela cobertura o la modificación del importe de lasprimas en el marco de un sistema de responsabili-dad más estricto.

Los elementos de autoseguro que contienen las pólizasde seguro pueden constituir un incentivo a la adopciónde medidas de prevención por parte de las empresas, sibien, hasta la fecha, las primas rara vez han reflejadolos distintos grados de riesgo de una manera transpa-rente y objetiva. Las tarifas que se proponen en la ac-tualidad pueden variar considerablemente en funciónde los aseguradores y de las empresas (para riesgoscomparables). En consecuencia, el coste del seguro pa-rece no haber proporcionado hasta ahora ninguna señaleconómica real. Sin embargo, este mercado es relativa-mente reciente, y la experiencia acumulada por losaseguradores debería hacer posible una mayor eficaciaeconómica en el futuro, como ya ocurrió en otros ám-bitos del mercado de los seguros.

Aunque los aseguradores proporcionarán un determi-nado grado de cobertura en el marco de sistemas másestrictos, el alcance y el coste de dicha cobertura si-guen siendo una incógnita. En un futuro inmediato, seproducirá una tendencia hacia la limitación del alcancede las pólizas, con exclusiones como las siguientes:

• pólizas sin cobertura para los daños causados a loshábitat naturales y al entorno de zonas no tenidas enpropiedad;

• pólizas sin cobertura en caso de inversión de la car-ga de la prueba y de ausencia de medios de defensa;

• los aseguradores no cubrirán la responsabilidad re-troactiva;

• los aseguradores darán cobertura a los daños acciden-tales, pero raramente a una contaminación sostenida;

• los aseguradores no darán cobertura, o darán unacobertura muy limitada, a los daños vinculados a lacontaminación atmosférica.

Es probable que el sector de los seguros necesite unplazo de tiempo considerable para evolucionar y alcan-zar un cierto grado de madurez en este ámbito. El mer-cado de los seguros en materia de responsabilidad am-biental no resulta atractivo en la actualidad para lascompañías de seguros, quienes habrán de adquirir unaexperiencia mucho mayor en materia de siniestros an-tes de estar en condiciones de fijar unas primas que re-flejen los riesgos reales vinculados a la contaminacióny ganar así la suficiente confianza para arriesgar unaparte importante de sus reservas.

Habida cuenta del carácter recurrente de esta cuestión,convendrá animar a las compañías de seguros a quepropongan coberturas más amplias en el marco de laspolíticas de responsabilidad ecológica, en paralelo conel desarrollo de los futuros sistemas de responsabilidadambiental. En estas circunstancias, queda justificado eldesarrollo progresivo de este mercado.

3.3. BANCOS

Las consultas también se dirigieron a los bancos de lospaíses estudiados, quienes se muestran más dubitativosque las compañías de seguros en cuanto a las implicacio-nes de los sistemas de responsabilidad presentes y futu-ros. Las conversaciones se centraron principalmente en:

• la incidencia de un sistema de responsabilidad am-biental sobre el acceso de los prestatarios a los prés-tamos;

• los riesgos potenciales que representa para los ban-cos la asunción de las responsabilidades medioam-bientales de sus clientes.

No todos los bancos son plenamente conscientes toda-vía de los riesgos medioambientales que pesan sobresus clientes y, por lo general, circunscriben este pro-blema al ámbito de las PYME (quienes representan lamayor parte de los préstamos bancarios garantizados).

Ya se han producido casos de imposibilidad del cobrode créditos, como consecuencia de la reducción del va-lor de la garantía exigida por los bancos, a causa de lacontaminación de los terrenos que la constituían. Lanecesidad de efectuar una evaluación, aunque sea limi-tada, de los riesgos medioambientales aumenta el cos-te de transacción del crédito y afecta a los pequeños

(35) Los riesgos que han de tenerse en cuenta en relación con la res-ponsabilidad ambiental son los siguientes: evolución del conoci-miento científico en materia de sustancias peligrosas, grado desensibilización de la opinión pública, evaluación de daños y/onormas de restitución, actitud litigante por parte de la poblacióne interpretación judicial de la responsabilidad y los daños.

préstamos de manera desproporcionada, motivo por elcual son las pequeñas empresas quienes corren el ma-yor riesgo de resultar penalizadas por el coste de talesevaluaciones. Por otra parte, existiría la posibilidad derestringir la oferta de financiación dirigida a sectoresque tradicionalmente ofrecen como garantía para loscréditos el valor de bienes inmuebles y que realizanactividades potencialmente contaminantes, habidacuenta de que el valor de la garantía corre el riesgo dereducirse. Dicha opción también entrañaría efectos es-pecialmente negativos para las PYME.

Si la responsabilidad solidaria hace temer que la partemás solvente se vea siempre obligada a pagar, la incer-tidumbre vinculada a las responsabilidades futuras deuna empresa reducirá su grado de solvencia y su capa-cidad de empréstito. Los bancos podrían mostrarse aúnmás cautelosos si consideraran que corren el riesgo deasumir el papel de parte más solvente.

Los bancos están especialmente preocupados en limi-tar la responsabilidad del prestamista al asumir uncompromiso sobre los activos de la empresa. Sin unaprotección de este tipo, las entidades bancarias se ne-garían a conceder créditos a muchas empresas de altoriesgo.

La garantía financiera obligatoria es una cuestión queplantea importantes dificultades para los bancos. Lamayoría de los instrumentos de garantía financiera po-seen una duración limitada (por ejemplo, cinco años),motivo por el cual no son adecuados para proporcionargarantías por unos daños cuyos efectos son a largo pla-zo. El importe de la garantía financiera implicaría unadisminución directa de la capacidad de empréstito deuna empresa, lo que limitaría especialmente la conce-sión de préstamos a las PYME.

3.4. FONDOS DE COMPENSACIÓN

Se está estudiando la posibilidad de crear fondos decompensación con el fin de disponer de un mecanismocomplementario para ofrecer compensación a las vícti-mas o para la reparación de daños que puedan no estarcubiertos por un sistema de responsabilidad. Además,dichos fondos pueden presentar diversas ventajascuando la reparación es lenta o cuando se trata de evi-tar litigios complejos entre un número múltiple de res-ponsables y víctimas.

Los fondos examinados en el marco de este estudio co-rresponden a países como Alemania, los Países Bajos,

Francia, Japón y los Estados Unidos. La experienciaadquirida indica que la aplicación de estos fondos sue-le reservarse a problemas de contaminación difusa y aparajes contaminados aislados a los que no cabe atri-buir parte responsable alguna que corra con los gastosde saneamiento. Sin embargo, el éxito alcanzado porestos fondos varía en función de los países, destacandola dificultad de prever la envergadura de los siniestros,así como la capacidad para satisfacer las reparacionescon los fondos disponibles.

Los fondos de compensación presentan dos inconve-nientes principales. Las empresas son poco propicias alos fondos de compensación cuando éstos implican elabono de sumas importantes para reparar la contamina-ción causada por otras empresas, con las que en ocasio-nes tienen que competir. Esta situación puede parecer, enefecto, poco equitativa y contraria al principio de «quiencontamina paga». Además, a menos que su financiaciónsea proporcional a la contaminación realmente produci-da, los fondos difícilmente constituyen un incentivo efi-caz a favor de la prevención. Sin embargo, cuando la fi-nanciación proporcional es posible (es decir, cuandoexiste un vínculo de causalidad claramente establecido),los fondos comunes de compensación pierden parte desu razón de ser. Para reconciliar ambos extremos, es ne-cesario establecer un método de financiación que permi-ta alcanzar un equilibrio difícil entre el mantenimientode los principios de equidad y eficacia y la instauraciónde una base de financiación simple y amplia.

Los fondos de compensación pueden desempeñar unpapel muy valioso en la reparación de daños o la com-pensación a las víctimas cuando las fuentes de emisio-nes contaminantes son múltiples (por ejemplo, en ca-sos de contaminación atmosférica) y por ello no mere-ce la pena establecer responsabilidades individuales enel marco de un sistema de responsabilidad ambiental, obien cuando es posible hacer un seguimiento de lasemisiones, a fin de financiar el fondo mediante la im-posición de gravámenes sobre éstas. En tales casos,existiría la posibilidad de asociar un fondo de compen-sación destinado a reparar los daños causados al medioambiente con un instrumento económico (impuesto so-bre la contaminación) destinado a financiarlo.

Los fondos pueden organizarse a distintos niveles (lo-cal, nacional o comunitario) en función de diversas ra-zones administrativas y financieras. Para ser rentable, lagestión de los fondos requiere una fuerte participaciónlocal; además, la financiación puede parecer más equi-tativa si procede de una base local, en la medida en que

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los beneficios del fondo se destinarían a los contribu-yentes al mismo. La utilización de los sistemas nacio-nales de percepción de tributos o contribuciones yaexistentes permitiría reducir los costes de gestión de losfondos. A pesar de que existen elementos para justificarla realización de economías de escala en los grandesfondos (por ejemplo, a escala comunitaria) que cuentancon una base de financiación muy amplia, no son mu-chas las pruebas concluyentes al respecto, motivo por elcual la tendencia actual es hacia los fondos con una ba-se de financiación más bien local o nacional.

4. RESUMEN DE LAS VENTAJAS E INCONVENIENTES ECONÓMICOS DE UN SISTEMA COMUNITARIO DE RESPONSABILIDAD AMBIENTAL

Una de las constataciones más importantes del estudioes la falta de datos económicos en materia de costes ybeneficios y el elevado nivel de incertidumbre que ca-racteriza, consiguientemente, al análisis de las cuestio-nes en él examinadas (36). En consecuencia, convieneadoptar una actitud prudente a la hora de conformar unsistema de responsabilidad ambiental.

Es muy difícil determinar el alcance de los daños me-dioambientales pendientes de reparación, pero cabe su-poner que sean muy importantes. Los sistemas de res-ponsabilidad ambiental constituyen un mecanismocomplementario de otros instrumentos políticos. La uti-lización adecuada del sistema para el tratamiento de losdaños depende de la naturaleza del problema de que setrate. Por otra parte, las dificultades para establecer unvínculo de causalidad constituyen un factor fundamen-tal que limita el ámbito de aplicación de la responsabi-lidad ambiental. El concepto de responsabilidad puedeaplicarse fácilmente a los daños accidentales, pero éstosrepresentan tan sólo una pequeña parte del total.

A pesar de que puede constituir un instrumento flexi-ble, la responsabilidad ambiental introduce un elevadonivel de incertidumbre para los agentes económicospor lo que respecta a la evaluación de sus propios ries-gos. El hecho de poder garantizar los riesgos permiti-ría fomentar el desarrollo de un sistema de responsabi-lidad ambiental, motivo por el cual en la elaboracióndel sistema convendría realizar asimismo un esfuerzopor reducir la incertidumbre vinculada a las responsa-bilidades futuras.

Sobre la base de las cuestiones económicas examina-das en el presente estudio, cabe extraer una serie deconclusiones en cuanto a las ventajas e inconvenienteseconómicos de diversos elementos de un futuro siste-ma de responsabilidad ambiental. A continuación, lasexponemos brevemente (entre corchetes, se incluyeuna sucinta explicación en relación con cada punto):

VENTAJAS ECONÓMICAS CLARAS

• Contaminación accidental. [Un sistema de respon-sabilidad ambiental puede ser más eficaz que otrosinstrumentos en el tratamiento de todo tipo de da-ños, por lo que respecta tanto a la reparación de losdaños medioambientales como a la creación de in-centivos en materia de prevención.]

• Contaminación gradual, a condición de que el vín-culo de causalidad pueda probarse a un coste razo-nable. [La responsabilidad en materia de contamina-ción accidental también despertará una mayor aten-ción respecto a la prevención de la contaminacióngradual.]

• Incentivo al mercado de los seguros para que éstedesarrolle categorías específicas de seguros medio-ambientales, coincidiendo con la implantación delsistema de responsabilidad ambiental.

• Responsabilidad objetiva, pero proporcional. [Com-patible con el principio de «quien contamina paga».Las empresas, los bancos y las compañías de segu-ros prefieren claramente la responsabilidad propor-cional a la responsabilidad solidaria, a pesar de lasdificultades que puedan producirse a la hora de pro-bar qué parte de los daños es imputable a cadaagente cuando éstos sean múltiples y la causa de losdaños no sea difícil de establecer.]

• Normas de rehabilitación rentables. [Tienen por obje-to limitar los costes relativos a reparaciones inútiles.]

• Elaboración de un conjunto de orientaciones euro-peas para la aplicación de las técnicas de evaluaciónde los daños y establecimiento de un marco para de-terminar el valor de los daños. [Especialmente nece-sarios si se desea incluir los daños ecológicos en elámbito de aplicación de los sistema de responsabili-dad ambiental.]

• Protección para los prestamistas respecto a la res-ponsabilidad de sus clientes. [Así como para loscontratistas encargados de la rehabilitación de unparaje, con el fin de limitar su responsabilidad.]

(36) Para resolver esta cuestión, se hace necesaria la realización deestudios económicos suplementarios de ámbito nacional osectorial.

VENTAJAS ECONÓMICAS DUDOSAS

• Derecho de las ONG a comparecer en juicio. [Po-dría tratarse un mayor número de asuntos relativos adaños causados al medio ambiente si las ONG tu-vieran este derecho, bajo el control del poder judi-cial, especialmente en los casos de daños ecológicoscausados a zonas sobre las que no existe un derechode propiedad y en la que los particulares no puedenalegar por lo general interés alguno para iniciar unaacción. Sin embargo, aunque se establezcan meca-nismos para evitar las acciones legales, es muy pro-bable que se incrementen los costes de transacción.]

• Inversión de la carga de la prueba. [El hecho de quela carga de la prueba incumba a los agentes econó-micos presenta la ventaja de que éstos poseen unmayor conocimiento que los demandantes en cuan-to a las posibles consecuencias de las emisionesproducidas por sus actividades. Por otra parte, siem-pre es difícil probar un hecho negativo, como, porejemplo, que las emisiones no causaron los daños.]

• Limitación de la responsabilidad de las empresas.[Aunque la mayoría de los riesgos son escasos, lasempresas que aplican una política de riesgo cero co-rren el riesgo de caer en un exceso de inversión enel marco de un sistema de responsabilidad ilimitada,a fin de prevenir tales riesgos. Con un sistema deese tipo, los bancos también reducirían el númerode préstamos concedidos, al efectuar evaluacionesmás conservadoras, en previsión de los riesgos y lassituaciones más graves. Las compañías de segurossiempre tenderán a limitar las coberturas que propo-nen. Un sistema de responsabilidad limitada, aun-que sea sólo transitorio, permitirá seguir fomentan-do la prevención, reduciendo simultáneamente y engran medida la incertidumbre vinculada al sistema.]

• Disposiciones especiales para las PYME. [Cual-quier sistema de responsabilidad ambiental puedepresentar a la vez ventajas e inconvenientes para lasPYME. Aunque implique un aumento desproporcio-nado de las cargas en relación con los recursos fi-nancieros de esta categoría de empresas, el hecho deeximirlas de tales cargas constituiría un obstáculo ala prevención de la contaminación.]

• Fondos de compensación con financiación pública.[Un fondo de compensación común financiado porlas contribuciones de las empresas puede no resultareficaz o equitativo, en la medida en que las empre-sas actuales no sean responsables de la contamina-ción (especialmente en los casos de parajes afecta-dos por una contaminación originada en el pasado).

Por consiguiente, es de interés general la utilizaciónde fondos públicos para reparar los daños medioam-bientales de este tipo.]

VENTAJAS ECONÓMICAS ESCASAS

• Responsabilidad objetiva, retroactiva y sin mediosde defensa. [Las compañías de seguros y los bancosse retirarían del mercado, por lo que estas medidasimpedirían la continuación de actividades en los pa-rajes más antiguos.]

• Fondos de compensación financiados por la indus-tria. [Las empresas no están dispuestas a pagar porla contaminación de sus competidores; las empresas«limpias» pagarían doblemente, lo que implicaríauna desmovilización en materia de prevención; elimporte de las contribuciones se fijaría de maneraarbitraria y no aportaría incentivo económico eficazalguno.]

• Fondo de compensación comunitario. [Los fondosestablecidos a nivel local o nacional pueden resultarmás eficaces.]

• Seguro obligatorio. [Es probable que las compañíasde seguros sólo se encuentren en condiciones deproponer pólizas completas y rentables cuando ha-yan adquirido la suficiente experiencia en el merca-do de seguros en materia de responsabilidad y ten-gan un buen conocimiento los riesgos incurridos portodas las empresas. Sería difícil garantizar el respe-to de unos precios razonables por parte de las com-pañías de seguros.]

• Garantía financiera obligatoria. [Esta medida podríaimplicar una disminución sensible de los préstamosotorgados a las PYME con fines de inversión. Laduración de dichos préstamos se vería asimismo re-ducida, lo que no permitiría tener en consideraciónlos problemas de responsabilidad a largo plazo.]

• Ampliación del ámbito de aplicación del sistema alas fuentes difusas de contaminación, y, en particu-lar, a la contaminación atmosférica actual. [Sin vín-culo de causalidad claramente establecido, es difícily costoso probar la responsabilidad de las partes.]

• Responsabilidad solidaria. [Este tipo de responsabi-lidad ofrece escasas posibilidades de incentivo de laprevención y puede implicar elevados costes detransacción.]

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Anexo 3

RESPONSABILIDAD POR DAÑOS AL MEDIO AMBIENTE Y EVALUACIÓNDEL DAÑO ECOLÓGICO

RESUMEN

Edward H.P. Brans y Mark UilhoormUniversidad Erasmus de Rotterdam

INTRODUCCIÓN

Al aprobar directivas que fijan normas de emisiones yde calidad u obligan a evaluar los efectos ambientalesde ciertos proyectos, la Unión Europea se proponíaprevenir y evitar los daños al medio ambiente. Desgra-ciadamente, la prevención de episodios de contamina-ción y de otros acontecimientos perjudiciales nuncapuede ser total. Por consiguiente, seguirán producién-dose daños al medio ambiente. En tales casos, un sis-tema de responsabilidad ambiental puede resultar unmedio muy útil para reparar y prevenir los daños eco-lógicos (véase también a este respecto el quinto pro-grama de acción en materia de medio ambiente).

En la mayoría de los Estados miembros no puedencompensarse los daños ecológicos si no se producendaños a las personas o a las propiedades (véase el es-tudio jurídico comparativo de McKenna & Co., de ju-nio de 1996). Un sistema comunitario de responsabili-dad por los daños causados al medio ambiente debeproponerse, por tanto, solucionar este problema y ate-nuar así algunas de las lagunas de los sistemas de pro-tección del medio ambiente de los Estados miembros.Este estudio se centra en la compensación de los dañosecológicos (a los que se llama también en lo sucesivo«daños a los recursos naturales»), independientementede la actividad (intrínsecamente perjudicial o no), elaccidente o el acontecimiento que origine estos daños.

ÁMBITO DE APLICACIÓN

El ámbito de aplicación del sistema comunitario deresponsabilidad propuesto se limita a los daños causa-dos a los recursos naturales que no quedan enteramen-te reparados mediante medidas correctoras tales comoel saneamiento, la descontaminación o las accionespreventivas destinadas a limitar los daños ambientales.Las medidas de restauración se suman a las medidascorrectoras con el fin de devolver a los recursos natu-rales dañados su estado original. Se considera respon-

sable a la persona responsable del acto, accidente oacontecimiento que origina los daños.

El concepto de «recursos naturales» engloba aquí losrecursos naturales vivos y no vivos como la tierra, loshábitat, la fauna, el medio natural, el medio biótico, elaire, las aguas subterráneas y superficiales, y los eco-sistemas. Por daños causados a los recursos naturales,se entienden la alteración, la modificación, el deterio-ro, la destrucción o la pérdida de estos recursos. Lapérdida o el deterioro de algunos usos o servicios pú-blicos como consecuencia de los daños causados a es-tos recursos naturales deben considerarse también da-ños. No obstante, no se puede considerar daño a todamodificación de la cantidad o de la calidad de los re-cursos naturales o de los servicios ofrecidos por estosrecursos. Deben fijarse unos criterios mínimos (véasemás adelante).

RECURSOS NATURALES CON Y SIN DUEÑO

El ámbito de aplicación del sistema de responsabilidadse limita a los daños ecológicos y se refiere tanto a losdaños causados a los recursos naturales con dueños co-mo a los sin dueño, pero únicamente en la medida enque estos últimos tengan un valor específico para la po-blación. Las directivas sobre «hábitat» y «aves silves-tres» pueden servir de referencia en la materia. En vir-tud de estas dos directivas, los Estados miembros debendesignar zonas de protección especial. Los hábitat natu-rales y los otros recursos naturales situados en estas zo-nas geográficas o que dependen de ellas deben calificar-se como zonas de valor particular para el público debidoa su importancia. Podría estudiarse la posibilidad de dara los Estados miembros el derecho a extender el ámbitode aplicación del sistema a otras zonas que albergan odan soporte a recursos naturales de valor particular parael público, como las reservas naturales nacionales.

Los recursos naturales de propiedad privada planteanun problema especial. Cuando se causan daños a unapropiedad privada, corresponde, en principio, al pro-pietario poner remedio y reparar los daños. Sin embar-go, los propietarios no siempre están dispuestos a par-ticipar en la acción judicial o a utilizar las indemniza-ciones recibidas para restaurar los recursos naturalesdañados. También puede ocurrir que el causante de losdaños sea el mismo propietario. A la vista de los obje-tivos definidos en las Directivas «Hábitat» y «Aves sil-vestres», conviene actuar también cuando los recursosnaturales son de propiedad privada. Para ello, se pue-den adoptar distintos planteamientos en relación con la

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reparación de los daños causados a los recursos natu-rales de propiedad privada. Uno de ellos consiste enconceder a los Estados o a los grupos de interés públi-co —según la opción elegida en materia de capacidadprocesal— el derecho a presentar una demanda. Noobstante, los Estados y los grupos de interés públicosólo deben verse envueltos en los procedimientos judi-ciales en la medida en que ello resulte claramente be-neficioso para la población. El objetivo no es incluirtodos los recursos naturales de propiedad privada: sólolos recursos naturales de interés público particular de-ben quedar sometidos al sistema.

CAPACIDAD DE ACTUACIÓN LEGAL

Una parte de los recursos naturales sometidos del sis-tema de responsabilidad no está asignada en propie-dad; entra en la categoría de res nullius (bienes sindueño) o de res communis (dominio público). La de-signación de autoridades públicas, grupos de interéspúblico o ambos para actuar en nombre del público encaso de daños a los recursos naturales y obtener resar-cimiento es fundamental para garantizar la restaura-ción de estos recursos. Por lo que se refiere a los re-cursos naturales sometidos al derecho de propiedad,corresponde en principio al dueño poner remedio y re-parar los daños sufridos. Si el dueño no tiene la inten-ción de participar en la acción judicial, es él mismo elcausante de los daños o no desea destinar las indemni-zaciones recibidas a la restauración de los recursos na-turales dañados, hay que tomar una decisión en lo quese refiere a la capacidad procesal (véase el apartadoanterior). No obstante, hay que precisar también en es-te punto que la limitación del derecho de propiedad yla restricción en cuanto al uso de las indemnizacionessólo deben preverse para los casos de daños causadosa recursos naturales que presentan un interés particularpara el público.

CRITERIOS MÍNIMOS

El sistema de responsabilidad propuesto autoriza la re-paración de los daños causados a los recursos naturalespor todo tipo de actividades, incidentes y aconteci-mientos adversos. Sin embargo, no todos los cambiosen la calidad o la cantidad de los recursos naturales de-ben considerarse daños y dar lugar a una responsabili-dad. Para el buen funcionamiento del sistema de res-ponsabilidad, sería útil definir criterios restrictivos pordebajo de los cuales no tendrá que responder el cau-sante del daño. Para ello, se pueden determinar algu-nos factores que sirven de punto de partida para de-

mostrar que se ha provocado una modificación perju-dicial cuantificable a los recursos y a los servicios na-turales. Las normas de calidad y los límites de emisiónprevistos en algunas directivas comunitarias puedenresultar útiles a este respecto. Como mínimo, se debecomparar en todos los casos la situación existente trasel deterioro con la situación previa a la actividad, elaccidente o el acontecimiento perjudiciales.

DESTINO DE LAS INDEMNIZACIONES

En general, las indemnizaciones deben destinarse úni-camente a la restauración, a la rehabilitación, a la sus-titución o a la adquisición de recursos naturales equi-valentes a los dañados. Una posibilidad es la agrupa-ción de indemnizaciones si los daños causados a losrecursos naturales superan los criterios mínimos y unaindemnización sola resulta demasiado limitada, por ra-zones económicas y técnicas, para reparar los dañossufridos.

EVALUACIÓN

El sistema comunitario de responsabilidad propuestoaquí es de carácter compensatorio y no represivo. Porlo tanto, es necesario evaluar los daños para conocer elvalor de los recursos naturales y de los servicios perdi-dos; hay que medir el deterioro y evaluar los recursosnaturales dañados. La evaluación de los daños causa-dos a los recursos naturales es una tarea compleja, yaque muchos recursos naturales no tienen valor comer-cial. Además de los métodos económicos existentes, sepodrían elaborar modelos abstractos con procedimien-tos normalizados o utilizar los costes de restauraciónpara medir los daños.

Cuando la restauración es técnicamente posible y elcoste de las medidas es razonable desde el punto devista del análisis de coste-beneficio, el coste de lasmedidas aplicadas para reparar los daños causados alos recursos naturales constituye el método principal ypreferible de evaluación de los daños. Las medidas derestauración tienen el fin de restituir a su estado departida los recursos naturales y los servicios dañados,es decir, devolver los recursos y servicios naturales ala situación en la que se encontrarían si no se hubieraproducido el accidente. En algunos casos, puede resul-tar difícil determinar con precisión el estado de parti-da. Puede ser entonces útil recurrir a datos históricos,de referencia, de control y a datos de la evaluación deimpacto ambiental (si se dispone de ellos) y a informa-ción sobre zonas indemnes pero comparables al paraje

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dañado. La extensión óptima de las medidas de restau-ración se puede determinar evaluando las dimensionesy la naturaleza de los daños sufridos así como el tipo,la cantidad y la calidad de los recursos y servicios na-turales perdidos, y analizando qué medidas son nece-sarias para sustituir y recuperar la cantidad y la calidadde estos recursos y servicios.

En algunos casos, puede resultar difícil determinar si elcoste de las medidas adoptadas para reparar los dañoscausados a los recursos naturales o para adquirir elequivalente de estos recursos es razonable. El criteriode razonabilidad se define según el equilibrio entre loscostes económicos y medioambientales de las medidasde restauración y los efectos positivos de estas medidassobre el medio ambiente. Después de determinar la na-turaleza y el impacto de la actividad perjudicial sobrelos recursos naturales, el demandante debe definir unaserie de alternativas de restauración que presenten ven-tajas comparables y elegir la más rentable. La alternati-va más rentable será la que tenga menor coste teniendoen cuenta una serie de factores pertinentes y comparan-do las ventajas medioambientales de cada solución.

Si el coste de las medidas de restauración resulta cla-ramente desproporcionado y poco razonable, la adqui-sición de recursos equivalentes puede constituir unacompensación válida. Otra solución podría ser el pagode un importe a un fondo que serviría únicamente parala restauración y para otros fines medioambientales.

PÉRDIDAS TEMPORALES

A veces pueden pasar años antes de que queden repa-rados los daños a los recursos naturales. Se interrumpeo se altera entonces la utilización por el hombre de losrecursos naturales desde que se produce el aconteci-miento perjudicial hasta la recuperación completa. Pa-ra compensar estas pérdidas temporales hay que deter-minar qué medidas deben adoptarse para sustituir losusos humanos deteriorados o perdidos. A tal efecto,puede ser útil cuantificar los servicios deteriorados operdidos y arbitrar medidas que permitan prestar servi-cios idénticos o comparables.

FONDO DE COMPENSACIÓN

La compensación puede pagarse también a través deun fondo de compensación. Debe incitarse a la indus-tria y a otros sectores a que establezcan fondos de res-ponsabilidad voluntarios. También podría dejarse a lainiciativa de los Estados miembros la creación de un

dispositivo de seguridad que se utilizaría en caso deproblemas causados, por ejemplo, por incidentes acu-mulativos.

PERSPECTIVAS

En conclusión, de acuerdo con el sistema comunitariode responsabilidad propuesto, la medida de los daños alos recursos naturales debe realizarse teniendo encuenta los costes de restauración, reparación, sustitu-ción o adquisición de recursos equivalentes, incluyen-do la compensación de las pérdidas intermedias y elcoste razonable de evaluación de los daños. Las in-demnizaciones sólo deben utilizarse para restaurar losrecursos naturales y con el fin de devolver a los recur-sos y a los servicios su estado de partida.

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Anexo 4

RESPONSABILIDAD POR LACONTAMINACIÓN DE LUGARES

RESUMEN

Sophie Deloddere y Donatienne RyckbostUniversidad de Gante

I. OBJETIVOS Y PRINCIPIOS

Es necesario establecer un régimen comunitario de res-ponsabilidad por los daños causados por la contamina-ción del suelo para garantizar la aplicación de los prin-cipios de cautela, de acción preventiva y de «quiencontamina paga». Por otra parte, se deben evitar o eli-minar las distorsiones de la competencia en el merca-do interior a que da lugar la existencia de regímenesnacionales divergentes.

En lo que se refiere al saneamiento de lugares conta-minados, el régimen de responsabilidad comunitariotratará de armonizar la definición de «lugares contami-nados» (incluyendo el suelo y las aguas superficiales ysubterráneas) y establecer normas mínimas, objetivosy obligaciones de saneamiento, que son factores deci-sivos para determinar el campo de aplicación del régi-men de responsabilidad y la magnitud de los costes desaneamiento.

La adopción de un sistema de responsabilidad a escalacomunitaria no será un obstáculo para que los Estadosmiembros puedan organizar un sistema administrativodecisorio propio sobre el saneamiento de los lugarescontaminados y elegir los instrumentos jurídicos másadecuados para tal fin. Más concretamente, el régimende responsabilidad comunitario no debe afectar a losmétodos de detección de la contaminación (por ejem-plo, mediante el examen del suelo o la elaboración deun registro de suelos contaminados), a la obligación ad-ministrativa de llevar a cabo la descontaminación y fi-nanciar los costes de ésta, ni a la posibilidad de exigirgarantías financieras para evitar problemas de solven-cia. No obstante, la normativa comunitaria debe exigir alos Estados miembros que regulen una serie de aspectosdel proceso de descontaminación para garantizar un mí-nimo de eficacia y el buen desarrollo del mismo.

El régimen comunitario debe proponerse únicamenteregular la responsabilidad por la contaminación futuradel suelo.

II. EL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD EN RELACIÓN

CON LOS COSTES DE SANEAMIENTO A GRANDES

LÍNEAS

1. DEFINICIÓN DE «LUGARES CONTAMINADOS»

El desarrollo de una política y de una estrategia europe-as en materia de responsabilidad por el saneamiento delos lugares contaminados exige la utilización de una de-finición común europea de esta noción. En el régimencomunitario propuesto, la expresión «lugares contami-nados» incluye el «suelo», las «aguas subterráneas» ylas «aguas superficiales». Esto se justifica por el modoen que se produce en la práctica la contaminación de lu-gares. Puesto que la capa superior de la tierra, el sub-suelo, las aguas subterráneas y las aguas superficialesestán directamente relacionadas entre sí, la contamina-ción de esta capa superior de la tierra constituye tam-bién una amenaza para el subsuelo, las aguas superfi-ciales y las aguas subterráneas. Además, el tratamientode la contaminación no puede ser eficaz si se limita a lacapa superior de la tierra y no se ocupa de las aguas sub-terráneas y superficiales, del subsuelo y del aire y otroselementos gaseosos del suelo. Por último la aplicaciónde la misma reglamentación a la descontaminación delsuelo y de las aguas subterráneas permite evitar contra-dicciones entre diferentes normativas.

2. ARMONIZACIÓN DE LAS NORMAS

Y OBJETIVOS DE SANEAMIENTO

Las normas y objetivos de saneamiento deben consti-tuir la base para establecer la responsabilidad a efectosde saneamiento de los lugares contaminados. Además,las divergencias entre las disposiciones nacionales so-bre calidad del suelo pueden dar lugar a distorsionesde la competencia y tener repercusiones directas sobreel funcionamiento del mercado interior. Por consi-guiente es necesaria una armonización mínima.

2.1. NORMAS DE SANEAMIENTO

Para poder evaluar la contaminación del suelo y deci-dir si es necesario o no el saneamiento, es preciso dis-poner de normas generales.

La mayoría de los Estados miembros opina que el sa-neamiento de un lugar sólo es necesario cuando la con-taminación tiene efectos inaceptables para el hombre yel medio ambiente. Esta opinión parte de la base deque un nivel mínimo de contaminación es aceptable enuna sociedad industrializada y responde a un plantea-

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miento realista que tiene en cuenta la futura utilizaciónefectiva o previsible del suelo y la limitación de losmedios económicos disponibles para la restauración desuelos contaminados.

La aceptabilidad de los efectos para el hombre y el me-dio ambiente puede determinarse a partir de normascuantitativas o de un criterio general no cuantificado,como la noción de amenaza grave para el hombre y elmedio ambiente. La existencia de tal amenaza depende,entre otras cosas, de los riesgos de exposición para elhombre, las plantas y los animales; el abastecimiento deagua; las propiedades y funciones del suelo; la naturale-za y concentración de sustancias contaminantes o demicroorganismos así como la posibilidad de que se di-seminen, y la seriedad de los daños potenciales.

La utilización de normas no cuantificadas ofrece laventaja de tratar cada caso particular según las condi-ciones del lugar, por ejemplo, el tipo de contaminantes,las propiedades del suelo, la situación hidrológica y eluso del terreno. Sin embargo, la evaluación del riesgoen función de cada caso tiene el inconveniente de serlarga y costosa. Las normas de saneamiento cuantifica-das no permiten una evaluación tan precisa del riesgoy ofrecen menos flexibilidad a la hora de tomar deci-siones, pero presentan diferentes ventajas, especial-mente un mayor grado de coherencia de actuación po-lítica, que facilita la planificación y la adopción de me-didas, y una aplicación más rápida y fácil.

En la actual propuesta comunitaria, la noción de ame-naza grave para el hombre y el medio ambiente se usacomo norma mínima no cuantificada que deberá apli-carse cada vez que haya que decidir si son necesariaslas medidas de saneamiento. Esta regla implica que, enel futuro, deberán evitarse como mínimo las amenazasgraves ya que podrían tener efectos inaceptables parael hombre y el medio ambiente.

Para determinar la existencia de una amenaza grave, sepropone un planteamiento diferenciado que tenga encuenta, como mínimo, la futura utilización efectiva overosímil del terreno. Este planteamiento coincide conel de la mayoría de los Estados miembros.

La aplicación de esta norma no cuantificada podríacombinarse con la aplicación de normas comunes cuan-tificadas. Para lograr una mayor armonización, se po-drían elaborar normas numéricas de saneamiento a es-cala comunitaria. En la aplicación de normas cuantifi-cadas pueden distinguirse dos planteamientos. En pri-

mer lugar, los criterios cuantificados pueden aplicarsecon valor orientativo. Eso significa que constituyen unelemento no vinculante del procedimiento administrati-vo de toma de decisiones. La existencia de un riesgoreal debe determinarse evaluando el riesgo en cada casoy la transgresión de las normas cuantificadas no es másque uno de los factores para determinar si es necesarioel saneamiento. En segundo lugar, los criterios cuantifi-cados pueden aplicarse con carácter vinculante, de mo-do que la transgresión de los mismos implique la exis-tencia de una amenaza grave y la necesidad del sanea-miento. La existencia de un riesgo grave se define engeneral para todos los casos. Este último enfoque ofre-ce una mayor seguridad jurídica y técnica, pero requie-re un consenso que no siempre es fácil de alcanzar y esmenos flexible. En todo caso, para evitar un vacío jurí-dico (temporal), conviene adoptar como criterio, en au-sencia de otros y en especial de carácter cuantitativo, laexistencia de una amenaza grave (que se determinarámediante una evaluación caso por caso).

2.2. OBJETIVOS DE SANEAMIENTO

Los objetivos de saneamiento especificarán la calidaddel suelo que razonablemente quepa mantener o res-taurar. Estos objetivos pueden dejarse también sincuantificar (por ejemplo, ausencia de un riesgo gravepara el hombre y el medio ambiente o restauración delas funciones del suelo) o pueden cuantificarse me-diante patrones numéricos.

En principio, el objetivo del saneamiento debería sereliminar toda contaminación del suelo. Por consiguien-te, se debe tratar de conseguir que la calidad del sueloalcance los valores naturales anteriores (objetivo cuan-tificado). Sin embargo, la limitación de los recursoseconómicos disponibles y las dimensiones del proble-ma hacen que los Estados miembros limiten en generallos objetivos de saneamiento mediante referencias alas mejores técnicas disponibles o a la futura utiliza-ción efectiva o previsible del terreno. Si del análisis delas mejores técnicas disponibles se desprende que nopueden alcanzarse los valores anteriores, suele consi-derarse que el hecho de prevenir una mayor dispersiónde la contaminación o una amenaza grave constituyeun objetivo mínimo no cuantificado.

El futuro régimen comunitario debe fijar como criteriomínimo no cuantificado la eliminación de cualquieramenaza grave para el hombre y el medio ambiente,teniendo en cuenta las mejores técnicas disponibles yla futura utilización real o previsible del terreno.

La aplicación de este objetivo no cuantificado debecombinarse, en la medida de lo posible, con la aplica-ción de patrones numéricos cuantificados que indiquenla calidad del suelo que se debe lograr. En particular,podrían utilizarse las normas de saneamiento mencio-nadas anteriormente para cuantificar los objetivos mí-nimos de saneamiento. Si, por razones económicas(costes desproporcionados) o técnicas, el saneamientono es viable, puede estudiarse la posibilidad del aisla-miento de la contaminación.

Los objetivos comunitarios de saneamiento (cuantifi-cados o no) no deben constituir un obstáculo para quelos Estados miembros puedan fijar objetivos más es-trictos (por ejemplo, los valores de calidad del suelonatural o un objetivo general de «multifuncionalidad»del suelo).

3. ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO

(OBLIGACIÓN DE SANEAMIENTO)

El régimen comunitario debe imponer a los Estadosmiembros la obligación de establecer procedimientosrápidos de saneamiento con arreglo a los criterios cita-dos, haciendo responsable al contaminador y estable-ciendo mecanismos que garanticen que se lleven a ca-bo las medidas de saneamiento.

Los Estados miembros podrían estudiar las siguientespropuestas para garantizar el buen funcionamiento delos procedimientos jurídicos y la eficacia del sanea-miento: un organismo público especializado podría en-cargarse de supervisar las operaciones y de efectuar ocontinuar el saneamiento en caso de peligro inminente,por ejemplo, si el responsable se muestra reacio a rea-lizar este trabajo o lo hace de manera insuficiente. Sepodría prever también el derecho de acceso al terrenocontaminado en caso de que los propietarios se nega-ran a cooperar en las actividades de saneamiento, asícomo la participación en las decisiones de las partesafectadas y mecanismos administrativos para la solu-ción de litigios.

4. CARÁCTER NO EXCLUSIVO

DE LA RESPONSABILIDAD; JERARQUÍA DE RESPONSABILIDADES

El objetivo del régimen comunitario de responsabili-dad en relación con los costes de saneamiento es llevara la práctica el principio de «quien contamina paga».En general, las disposiciones nacionales sobre respon-sabilidad objetiva no son excluyentes, es decir, no li-

mitan el derecho de la víctima a demandar a otras par-tes que no sean la persona responsable designada porla correspondiente norma de responsabilidad directa.El régimen comunitario tampoco debe tener un carác-ter excluyente: en aplicación del principio de subsidia-riedad, los Estados miembros deben poder mantenerotras normas de responsabilidad que permitan respon-sabilizar a terceros (por ejemplo, responsabilidad porculpa o responsabilidad del propietario del terrenocontaminado). Como consecuencia de esta coexisten-cia, se podrá demandar a diferentes partes para que pa-guen los costes de saneamiento.

La legislación de los Estados miembros responsabilizaen muchos casos al propietario o al ocupante del terre-no contaminado al mismo tiempo que al contaminantereal o a otras partes. La justificación de esta regla esque el propietario u ocupante tiene que controlar losriesgos de su terreno y adoptar medidas de prevención.Sin embargo, esta regla se suaviza a menudo con laeximente específica del «propietario inocente», quepuede ser total o limitar al menos la responsabilidad adeterminados costes.

El régimen comunitario debe prever una atenuación dela responsabilidad a favor del propietario o del ocu-pante del terreno que no sea el causante de la contami-nación. Más concretamente, los Estados miembros de-ben garantizar que sólo se pueda atribuir la responsa-bilidad sobre el propietario o la persona que ocupa elterreno o tiene una simple función de vigilancia delmismo, si después de una investigación razonable nose han podido encontrar contaminadores solventes.Parece que la manera más eficaz de aplicar esta jerar-quía es otorgar al demandado el derecho a impugnar lademanda si encuentra al contaminador real y éste re-sulta ser solvente. Esta regla permite también una me-jor aplicación del principio de acción preventiva, yaque los contaminadores potenciales sabrán desde elprincipio que tendrán que responder antes que otraspartes, quizá más solventes, que contribuyan a los da-ños. Esto permitirá, asimismo, una mayor internaliza-ción de los costes de lucha contra la contaminación.

Cabe destacar que la mera aplicación de la jerarquíapropuesta no podrá impedir que en caso de que no seidentifique a ningún contaminador solvente y de que lalegislación nacional no prevea una exención total o li-mitada de responsabilidad del «propietario inocente»,éste tendrá que hacerse cargo de la totalidad de loscostes de saneamiento.

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Anexo 5

HISTORIA Y RESUMEN DEL CONTENIDO DEL CONVENIO DE LUGANO

1. En marzo de 1992, el Consejo otorgó a la Comisiónun mandato de negociación sobre los temas de compe-tencia de la Comunidad en relación con la preparacióndel Convenio del Consejo de Europa sobre responsabi-lidad civil por los daños causados por actividades peli-grosas para el medio ambiente, que se abrió a la firmaen junio de 1993.

Aparte de la Comunidad Europea y todos sus Estadosmiembros, participaron en las negociaciones los paísesde la AELC y varios países de Europa Central y Orien-tal. El Convenio prevé la posibilidad de que se adhie-ran a él países que no sean miembros del Consejo deEuropa.

2. El objetivo del Convenio es garantizar una compen-sación adecuada por los daños originados por activida-des peligrosas para el medio ambiente. Además, pro-pone medidas de prevención de los daños y de restau-ración del medio ambiente. La noción de daños abarcatanto el deterioro del medio ambiente como los dañoscausados a las personas y a la propiedad y el coste delas medidas preventivas, es decir, las medidas destina-das a prevenir o paliar los daños. Éstos pueden serconsecuencia de una actuación aislada o de un procesode contaminación crónica. El término «medio ambien-te» tiene un sentido muy amplio en el Convenio.

Para lograr la reparación adecuada del medio ambien-te, el Convenio introduce un régimen de responsabili-dad objetiva, de acuerdo con el cual se considera res-ponsable al operador, es decir, a la persona que ejerceel control de la actividad peligrosa en el momento enque se produce el incidente o, en el caso de lugares devertido permanente de residuos, en el momento en sedetecta el daño.

3. La noción de «actividad peligrosa» se refiere a lasactividades profesionales en las que intervienen sus-tancias peligrosas, organismos genéticamente modifi-cados o microorganismos y abarca también la gestiónde vertederos e instalaciones de tratamiento de resi-duos. Algunas definiciones, como las de sustancias pe-ligrosas y organismos genéticamente modificados, re-miten a las definiciones de las directivas comunitarias.

El Convenio concede a las asociaciones ecologistas elderecho a ejercitar acciones legales para garantizar laaplicación de medidas preventivas o correctoras. Noobstante, se deja a las partes contratantes la posibilidadde no aplicar el correspondiente artículo (artículo 18).Además, el Convenio obliga a las partes contratantes arequerir «si procede» un sistema de seguridad finan-ciera. Las condiciones, los límites y otros elementos detales sistemas queda enteramente en manos de la legis-lación nacional de las partes.

4. El Convenio permite una gran flexibilidad a los sis-temas jurídicos internos en lo que se refiere a su apli-cación y, además, permite que éstos tengan disposicio-nes más estrictas en materia de protección del medioambiente y de las víctimas. Una cláusula da preferen-cia a la legislación comunitaria cuando esta última re-gula un tema tratado por el Convenio.

5. El Convenio prevé la adhesión de la ComunidadEconómica Europea. La Comunidad tiene derecho devoto en el Comité Permanente que se ocupa de los pro-blemas de interpretación y aplicación del Convenio, ypuede ejercer este derecho en las materias que son desu competencia.

Signatarios del Convenio

6. Hasta la fecha han firmado el Convenio nueve paí-ses, de los cuales seis son Estados miembros de la Co-munidad: Finlandia, Grecia, Italia, Luxemburgo, losPaíses Bajos y Portugal. Los otros países firmantes sonChipre, Islandia y Liechtenstein. Aún no se han produ-cido ratificaciones, pero hay varios procedimientos deratificación en curso, por ejemplo, en Finlandia, Greciay los Países Bajos. El Convenio entrará en vigor tras latercera ratificación.

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Comisión Europea

Libro Blanco sobre responsabilidad ambiental

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas

2000 — 57 pp. — 21 x 29,7 cm

ISBN 92-828-9175-5