Het bestuurlijk stelsel Amsterdam onder de loep Uitkomsten evaluatie bestuurlijk stelsel Amsterdam - november 2020

1

2

Inhoud

Over het onderzoek 4.

Activiteiten in beeld 5.

Het bestuurlijk stelsel in deze tijd 8.

Het bestuurlijk stelsel in de toekomst 13.

Tot slot 20.

4

Over het onderzoek

Of het nu gaat om afvalinzameling, wonen, het toerisme- of zorg-

beleid; de besluiten van het gemeentebestuur hebben vaak een grote

invloed op de levens van Amsterdammers.

In 2018 werd een nieuw bestuurlijk stelsel ingevoerd met een nieuwe manier van besturen. In opdracht van de gemeente deden onderzoeksbureau Necker van Naem en Tilburg University afgelopen jaar onderzoek naar hoe dit stelsel werkt. Wat gaat goed en wat kan beter?

Bedankt voor het meedenken!

Iedereen die te maken heeft met het bestuurlijk stelsel, is uitgenodigd om zijn of haar mening te geven: medewerkers en bestuurders van de gemeente en stadsdelen, inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties.

Heel veel Amsterdammers hebben op deze manier met ons meegedacht en ons belangrijke input gegeven voor de evaluatie. Bedankt voor het meedenken!

In dit rapport worden verbeteringen aangegeven voor de huidige en toekomstige bestuursperiode.

DOE

MEE

>

Activiteiten in beeld Activiteiten professionals* Observeren van vergaderingen gemeenteraad, raadscommissies en stadsdeelcommissies

Digitale enquête onder medewerkers en bestuurders gemeente 538 deelnemers

35 interviews met bestuurders gemeente 81 deelnemers

3 gesprekstafels voor ambtenaren 23 deelnemers

Activiteiten Amsterdammers Digitale enquête onder inwoners en maatschappelijke organisaties 2.997 deelnemers

Videoreportage met diepte-interviews inwoners 5 deelnemers

5 gesprekstafels voor inwoners en maatschappelijke organisaties 67 deelnemers

Activiteiten overige Onderzoek naar stelsels van internationale en nationale steden: Rotterdam, Antwerpen, Barcelona, Frankfurt & Manchester

Documentanalyse 5 themadossiers en werking stelsel

Ingezonden opinies * Met de term professionals worden medewerkers en bestuurders van de gemeente bedoeld

5

6

Meer weten?

Op verschillende manieren doen we verslag van de resultaten van de evaluatie. In dit document vatten we de resultaten kort samen. Daarnaast is er een onderzoeksrapport met alle onderzoeksgegevens, een essay over de vergelijking met nationale en internationale steden en een bestuurlijk rapport met daarin de conclusies en een toekomstperspectief. Ook is er een videoreportage van interviews met Amsterdammers over het bestuurlijk stelsel.

Natuurlijk is dit alles ook publiek toegankelijk en beschikbaar. Kijk daarvoor op www.amsterdam.nl/evaluatiebestuurlijk stelsel of scan de QR-code hiernaast.

advies

Het bestuurlijk stelsel, wat is dat?

Het bestuurlijk stelsel is de manier waarop de stad wordt bestuurd door de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de stadsdelen. Elk stadsdeel heeft een gekozen stadsdeelcommissie en een benoemd dagelijks bestuur. De stadsdeelcommissie adviseert het dagelijks bestuur en de stad gevraagd en ongevraagd over wat er leeft in het stadsdeel of in een bepaald gebied. Het dagelijks bestuur voert taken en bevoegdheden uit namens het college.

Het bestuurlijk stelsel

Stadsdeel Stadsdeel Stadsdeel

Amsterdammer

kiest kiest

Stadsdeel

Gemeenteraad commissie-

benoemt adviseert

benoemt

College van B&W Dagelijks bestuur

7

Het bestuurlijk stelsel in deze tijd In dit hoofdstuk gaan we dieper in

op de resultaten van het onderzoek.

De rode draad bij het aanpassen

van het bestuurlijk stelsel in 2018,

was het beter betrekken van de Am-

sterdammer. De gemeente moet

toegankelijk zijn, gevoelig voor wat

er speelt in de verschillende wijken

en inwoners invloed geven op keu-

zes die gemaakt worden. De me-

ning van de Amsterdammers is dan

ook heel belangrijk geweest voor dit

onderzoek.

2020

20

18

2016

20

14

Amsterdam past vanwege wettelijke wijzigingen haar bestuurlijk stelsel aan. Er wordt gekozen voor bestuurs-commissies, die de ogen en oren zijn in de wijken.

Een evaluatie van het stelsel (commis-sie Brenninkmeijer) laat zien dat er te-veel schuring is tussen bestuurslagen. Wie heeft welke taken en verantwoor-delijkheden?

Het bestuurlijk stelsel wordt aangepast. Bestuurders worden nu benoemd door het college en inwoners kunnen stemmen voor hun stadsdeelcommissie.

De aanpassingen uit 2018 worden geëvalueerd.

8

9

Hoe werkt het bestuurlijk stelsel in de praktijk?

Zowel de Amsterdammers als medewerkers en bestuurders van de

gemeente (professionals), zijn kritisch over de werking van het bestuur-

lijk stelsel. Er is waardering voor de inzet van de stadsdeelbesturen en

stadsdeelcommissies. En ook zien professionals dat de samenwerking is

verbeterd. Maar ondanks dat komt breed naar voren dat het bestuurlijk

stelsel niet, of niet goed genoeg werkt. In de praktijk vinden nog te wei-

nig Amsterdammers de weg in de gemeente en het adviesrecht van de

stadsdeelcommissies komt nog onvoldoende uit de verf.

Vrijwel alle deelnemers zijn het erover eens dat Amsterdam te groot is voor één bestuurslaag. Het is volgens hen gewenst en noodzakelijk om per stadsdeel te werken. Maar hoe dat er precies uit moet zien, daar verschillen de meningen over.

Wat gaat goed en wat niet volgens

Amsterdammers en professionals?

Binnen de gemeente • Deelnemers geven aan dat er nog te weinig wordt geluisterd naar

stadsdelen. Hun bevoegdheden zijn beperkt en het idee leeft dat met adviezen weinig wordt gedaan. Amsterdammers hebben het idee dat het ‘echte werk’ wordt gedaan door de gemeenteraad en het college. En als je iets wilt veranderen via het bestuurlijk stelsel, moet je daar zijn. Niet gek dus volgens hen, dat Amsterdammers het stadsdeel vaak overslaan wanneer zij iets onder de aandacht willen brengen. Er is wel meer vertrouwen in stadsdeelbestuurderss die kennis en ervaring hebben, zij zouden er beter in slagen om de mening van inwoners op de juiste plek onder de aandacht te brengen.

10

• Het is volgens deelnemers onduidelijk op welke manier adviezen van de stadsdeelcommissie worden opgevolgd. De commissieleden doen hun best maar krijgen weinig voor elkaar, zo is het gevoel. Op het moment dat advies wordt gevraagd aan de stadsdeelcommissie, ligt er vaak al een plan of voorstel en is er weinig ruimte meer om iets te veranderen.

• De leden van de stadsdeelcommissie zijn bijna allemaal verbonden aan een politieke partij. Volgens de één helpt dat, bijvoorbeeld bij het maken van geïnformeerde keuzes tijdens gemeenteraadsverkiezingen. Anderen vinden juist dat het afeidt van de aandacht voor buurten en wijken, en een drempel opwerpt voor inwoners om zich kandidaat te stellen. Ook zouden stadsdeelcommissies hierdoor een minder goede afspiegeling zijn van de buurten. Kortom: zowel Amsterdammers als professionals zijn verdeeld over de vraag of politieke kleur juist goed of niet goed is voor het bestuurlijk stelsel.

• Een belangrijk verschil met het vorige bestuurlijk stelsel, is dat dagelijks bestuurders van stadsdelen worden benoemd door het college. Dat is goed voor de samenwerking, maar heeft nog niet gezorgd voor duidelijkheid over taken en bevoegdheden. Ook geven deelnemers aan dat dagelijks bestuurders te weinig ruimte hebben om de belangen van hun stadsdeel onder de aandacht te brengen, omdat ze formeel als verlengstuk van het college werken.

• Dagelijks besturen en stadsdeelcommissies werken samen, maar verschillen soms van mening over hun rollen. Dagelijks bestuursleden schuiven vaak aan bij stadsdeelcommissievergaderingen en er is nauw contact. Soms zijn er wrijvingen, met name bij de vraag wie waarover gaat. Dat is niet altijd een probleem en kan juist goed zijn, zolang het de samenwerking niet in de weg staat.

• De gemeenteraad staat op grote afstand van de stadsdelen. Raadsleden zijn volgens deelnemers niet goed op de hoogte van wat er gebeurt in de stadsdelen. Dat werkt beide kanten op: de raad wordt niet genoeg geïnformeerd en er zijn

geen vaste contactmomenten tussen stadsdelen en de gemeenteraad. Ook weet de gemeenteraad niet goed welke adviezen door de stadsdeelcommissies zijn uitgebracht, laat staan dat duidelijk is wat de gemeenteraad ermee doet. Er zijn al ideeën over hoe dat verbeterd kan worden, maar die zijn nog niet in praktijk gebracht.

Amsterdammers & de gemeente • De weg vinden in de gemeente is voor Amsterdammers niet

eenvoudig. Lang niet iedereen weet hoe het bestuurlijk stelsel in elkaar steekt. Volgens deelnemers is het onduidelijk waar zij terecht kunnen als zij een vraag hebben over een specifek thema. Ook laat het antwoord op hun inbreng lang op zich wachten, als er al een antwoord komt.

• Inwoners moeten beter worden betrokken. Bijna de helft van de Amsterdammers heeft geen of weinig vertrouwen in het bestuurlijk stelsel. Zij voelen zich niet altijd serieus genomen en er is weinig bekend over wat er met hun inbreng wordt gedaan. Medewerkers en bestuurders geven aan dat Amsterdammers wel vaak mogen meedenken, maar niet altijd invloed krijgen op het uiteindelijke besluit. Sommige deelnemers geven wel aan dat er stappen zijn gezet om meer ruimte te geven aan inwoners. Dat komt volgens hen niet door het bestuurlijk stelsel, maar door ambtenaren die zich hiervoor inzetten.

• Stadsdeelbestuurders en stadsdeelcommissies weten over het algemeen wat er speelt in de stadsdelen, maar het kan beter. De gemeente moet volgens deelnemers meer zichtbaar zijn en beter aansluiten bij lokale thema’s. Medewerkers en bestuurders geven aan dat er lokaal beter wordt samengewerkt, maar het afhankelijk van personen is hoe goed het echt uit de verf komt.

11

12

Wat kunnen we leren van andere, internationale

steden?

De uitdagingen waar de stad Amsterdam voor staat, zien we terug in andere steden en in debatten over wat goed bestuur is. Zeker ook in het buitenland. In de evaluatie is daarom gekeken naar de steden Rotterdam, Barcelona, Manchester, Frankfurt en Antwerpen. Allemaal steden die verschillende oplossingen hebben gekozen om dichterbij inwoners te staan. Denk dan aan vormen van digitaal stemmen of het werken per gebied (zoals de Amsterdamse stadsdelen, maar dan anders ingericht).

Wat we leren van andere steden en debatten over goed bestuur: • Er is geen gouden oplossing die overal en altijd werkt. Hoge ambities kunnen

leiden tot teleurstelling. Het is niet realistisch om te denken dat de betrokkenheid van inwoners in één keer vergroot wordt door een nieuw bestuurlijk stelsel.

• Werken per gebied is niet de enige oplossing voor meer betrokkenheid van inwoners. Ook de houding en het gedrag van de mensen die werken binnen het stelsel, zijn heel belangrijk voor het succes ervan.

• Een bestuurlijk stelsel heeft de tijd nodig om de groeien. Het gaat niet in één keer goed en inwoners én professionals moeten de tijd krijgen om aan een stelsel te wennen. Steeds veranderen van stelsel is dan ook niet verstandig.

• Er zijn middelen die ingezet kunnen worden om het bestuurlijk stelsel beter te maken, zonder het direct op de schop te gooien. In het volgende hoofdstuk geven we hier voorbeelden van.

13

Het bestuurlijk stelsel in de toekomst Het is goed om het bestuurlijk stelsel te evalueren, maar ook goed om

realistisch te zijn. Uit het onderzoek komt naar voren dat sommige

onderdelen van het bestuurlijk stelsel werken. Maar het hangt er ook

vanaf of mensen die werken binnen dit stelsel, gebruik maken van

de mogelijkheden die er zijn. Veel is dus afhankelijk van personen,

bijvoorbeeld als het gaat om het nakomen van afspraken. Kortom:

naast structuur is cultuur heel belangrijk.

Hoe kunnen we het bestuurlijk stelsel op korte

termijn beter laten werken?

Amsterdam heeft in de afgelopen jaren veel aanpassingen meegemaakt. Is het dan de juiste oplossing om het stelsel weer op de schop te doen? Deelnemers twijfelen hierover, maar zijn ook ontevreden over de manier waarop het bestuurlijk stelsel nu werkt. Wanneer we kijken naar andere steden, leren we dat bestuurlijke stelsels de tijd moeten krijgen om zich te ontwikkelen. Radicale wijzigingen zijn niet altijd de oplossing, maar tussentijdse aanpassingen kunnen soms meer goed doen. Uit de onderzoeksresultaten, de ervaringen in buitenlandse steden en de suggesties van deelnemers komt een aantal mogelijkheden naar voren:

Zet in op een betere en duidelijkere taakverdeling tussen de verschillende bestuurders. Binnen het stelsel zoals het nu is, zoek je naar een betere samenwerking. Niet alleen door het op te schrijven maar er juist over in gesprek te gaan, van ambtenaren tot bestuurders. Ook over wat je van elkaar verwacht.

Zorg voor goede en regelmatige afstemming tussen collegeleden en stadsdeelbestuurders. Het zijn nu soms twee verschillende werelden en die moeten bij elkaar komen. Niet alleen praten over de samenwerking, maar echt samen inhoudelijk aan de slag gaan.

Zet in op meer contact tussen de gemeenteraad en stadsdeelcommissies. Want voor de gemeenteraad staan de stadsdeelcommissies vaak op afstand. Ook wordt er door de gemeenteraad nog te weinig met de adviezen van de stadsdeelcommissies gedaan. Meer contact zorgt ook voor een beter beeld van wat er speelt in de stadsdelen.

Neem een standaard adviesparagraaf op in raadsvoorstellen. Hierin wordt het standpunt van het stadsdeel opgenomen. Belangrijk is dat er ook een terugkoppeling komt, zowel voor de stadsdeelcommissie als voor Amsterdammers. Wat gebeurt er met het advies? Maak alle stadsdeeladviezen centraal inzichtelijk, ook voor inwoners.

Zet in op een sterkere positie van de stadsdelen. Dan kun je denken aan bevoegdheden, waar ook voldoende mensen en budget voor moeten zijn. Geef de stadsdeelcommissies meer ambtelijke steun. Dat kan de

stadsdeelcommissie helpen om hun adviesrol beter in te vullen. Bijvoorbeeld door signalen uit de buurt beter op te pakken. En door proactief te adviseren, in plaats van vooral te reageren op adviesvragen vanuit de stad.

14

Zet in op meer participatieve democratie. Of eenvoudiger gezegd: Amsterdammers aan het roer. Inwoners kiezen niet (alleen) wie hen vertegenwoordigt in het stadsdeel, maar zijn zelf betrokken bij besluiten.

Bied meer mogelijkheden voor (online) participatie bij de stadsdelen. Haal niet alleen inbreng op, maar laat ook meebeslissen. En kies daarvoor verschillende middelen, zodat iedereen kan meedoen op een manier die bij hem of haar past. Richt een inwonersloket per stadsdeel in. Bij dit loket kan informatie worden opgevraagd over alles wat er speelt in dat stadsdeel. Ook kunnen inwoners daar hulp krijgen om de weg te vinden binnen de gemeente. Bijvoorbeeld wanneer zij een idee of initiatief willen indienen.

DOE MEE >

DOE MEE >

DOE MEE >

DOE MEE >

DOE MEE >

15

Hoe kunnen we het bestuurlijk stelsel op lange

termijn beter laten werken?

Hoewel nog steeds geldt dat het bestuurlijk stelsel de tijd moet krijgen om zich te ontwikkelen, is er op de lange termijn ruimte voor grotere aanpassingen. Voor na 2022 zijn een aantal denkrichtingen mogelijk. Elke denkrichting heeft zijn eigen voor- en nadelen. Dat komt doordat de nadruk steeds ergens anders op wordt gelegd:

• Organiseren we het stadsbestuur centraal of per stadsdeel?

• Kiezen inwoners vertegenwoordigers of staan zij zelf aan het roer?

Deze denkrichtingen laten zien wat in theorie mogelijk is. De ene ligt meer voor de hand in Amsterdam dan de andere. Afhankelijk van wat je belangrijk vindt, zal je zelf de voorkeur geven aan de ene of de andere denkrichting. In totaal zijn er vijf denkrichtingen:

16

17

Behouden van het bestuurlijke stelsel zoals het nu is De gemeenteraad, het college, de stadsdeelbesturen en de stadsdeelcommissies vertegenwoordigen de belangen van inwoners.

We gaan door op deze weg, maar zoeken wel gericht naar verbeteringen. Bijvoorbeeld de inrichting van het inwonerloket, dat hierboven is genoemd.

Het bestuurlijk stelsel krijgt de tijd om zich te ontwikkelen. Voor inwoners wordt het eenvoudiger om de weg te vinden in de gemeente.

Raadplus: Inzetten op de stad, zonder bestuur in stadsdelen De gemeenteraad en het college vertegenwoordigen de belangen van inwoners.

De stadsdelen zoals ze nu zijn vormgegeven, worden opgeheven. Bij het inrichten en besturen van de gemeente is er nog steeds aandacht voor wijken en buurten, maar dan zonder stadsdeelbestuur. Alle wethouders krijgen een stadsdeel onder hun hoede. De gemeenteraad en de ambtelijke organisatie krijgen tijd en middelen om aandacht te kunnen geven aan de verschillende gebieden en ideeën uit de samenleving op te pakken.

De taakverdeling is minder versnipperd, en er kan beter en daadkrachtiger gewerkt worden. Dat inwoners nu al meer gericht zijn op de gemeenteraad en het college dan op het stadsdeel, is niet langer een probleem. Maar er is geen bestuurlijke vertegenwoordiging meer in de stadsdelen.

18

Online participatie: Meer online meedenken en meebeslissen De gemeente betrekt inwoners actief, bijvoorbeeld met digitale middelen.

De stadsdelen zoals ze nu zijn vormgegeven, worden opgeheven. Er wordt fink ingezet op deelname van inwoners, bijvoorbeeld via buurtbudgetten en gezamenlijke projecten. Ook worden er meer opties geboden om online en offine mee te denken en mee te praten. Via (digitale) polls en zelfs (digitale) referenda, hebben inwoners invloed op besluiten die worden genomen. Over de stad als geheel maar ook over hun eigen woonomgeving. Dit wordt centraal geregeld, niet op stadsdeelniveau.

Kritieken op het bestuurlijk stelsel zoals dubbel werk, veel bureaucratie en veel vergaderen, worden aangepakt. Het bestuurlijk stelsel wordt zo effectiever. Inwoners worden beter betrokken en krijgen meer invloed. Maar er is geen bestuurlijke vertegenwoordiging meer in de stadsdelen.

Stadsdeelplus: Meer bevoegdheden voor de stadsdeel-commissies Stadsdeelcommissies en dagelijks besturen vertegenwoordigen de belangen van inwoners

De stadsdeelcommissies worden serieuzer genomen en krijgen meer bevoegdheden, zoals zeggenschap over buurtbudgetten. De politieke macht ligt daar, niet bij de dagelijks besturen. De dagelijks besturen kunnen direct worden gekozen, maar ook nog steeds benoemd worden door het college. Meer ambtelijke steun voor de stadsdelen hoort hier ook bij.

Het is een democratisch systeem en de macht is beter verdeeld. Voor inwoners wordt het stadsdeel een serieus middel om invloed uit te oefenen op besluiten. Wel is deze denkrichting minder effciënt, en mogelijk gaat de samenwerking tussen de stad en de stadsdelen weer minder soepel.

Meervoudige democratie: Meer participatie bij het stadsdeel De stadsdelen betrekken inwoners actief.

Het bestuurlijk stelsel zoals het nu is, wordt stevig aangevuld met meer mogelijkheden voor participatie georganiseerd door het stadsdeel. Daar krijgen stadsdelen ook middelen en mensen voor. Stads-deelcommissies kunnen worden aangevuld met inwoners die via loting, om beurten, meepraten. Elk jaar is er een nieuwe lichting gelote inwoners die plaatsneemt. De besluiten worden genomen door de gemeenteraad, het college en de stads-deelbesturen, waarbij adviezen van stadsdeel-commissies zwaar meetellen.

Er zijn geen politieke lijsten of onafhankelijke buurtvertegenwoordigers nodig. Inwoners hebben veel mogelijkheden om mee te denken en mee te doen, op een manier die bij hun past. Adviezen en reacties van inwoners moeten serieuzer worden genomen.

19

20

Tot slot..

Amsterdam staat nu voor de vraag wat het beste gedaan kan worden om het bestuurlijk stelsel te verbeteren. In dit hoofdstuk zijn een aantal mogelijke oplossingen en denkrichtingen beschreven voor de toekomst. In hoeverre je dit goede oplossingen vindt, hangt samen met wat je belangrijk vindt. De één denkt bij goed bestuur vooral aan een open en toegankelijk bestuur, dat reageert op ideeën en adviezen vanuit de samenleving. De ander legt de nadruk op het stevig organiseren van macht en tegenmacht. Afhankelijk van wat je belangrijk vindt, geef je dus ook de voorkeur aan verschillende oplossingen.

Wanneer we kijken naar wat de gemeente met het bestuurlijk stelsel wil bereiken, wat je belangrijk vindt bij goed bestuur en de lessen uit de buitenlandse steden, is de denkrichting van meervoudige democratie kansrijk. Tot die tijd is het goed aandacht te besteden aan de genoemde verbeterpunten. Zo krijgt het bestaande bestuurlijk stelsel de tijd om zich te ontwikkelen en wordt het aangevuld met meer mogelijkheden voor participatie van inwoners. Hierbij moet alleen niet vergeten worden dat het succes van aanpassingen of verbeteringen afhankelijk is van de houding en het gedrag van de mensen die in het bestuurlijk stelsel werken. Zij moeten het waarmaken.

21

Goeman Borgesiuslaan 77 3515 ET Utrecht 030 233 4131 | info@necker.nl | www.necker.nl