HaVM 11/2000 vp — VNS 3/1999 vp

HALLINTOVALIOKUNNAN MIETINTÖ 11/2000 vp

Uuden kuntalain soveltamisen vaikutuksista kuntien hallintoon ja toimintaan

JOHDANTO

VireilletuloEduskunta on 13 päivänä lokakuuta 1999 lähet-tänyt hallintovaliokuntaan valmistelevasti käsi-teltäväksi valtioneuvoston selonteon uuden kun-talain soveltamisen vaikutuksista kuntien hallin-toon ja toimintaan (VNS 3/1999 vp).

AsiantuntijatValiokunnassa ovat olleet kuultavina- hallitusneuvos Aulikki Mentula ja neuvottele-

va virkamies Rainer Alanen, sisäasiainminis-teriö

- hallitusneuvos Jouko Narikka, sosiaali- ja ter-veysministeriö

- lainsäädäntöneuvos Arto Sulonen, opetusmi-nisteriö

- lainsäädäntöneuvos Esko Laurila, maa- ja metsätalousministeriö

- hallintosihteeri Anne Niemi, Korkein hallin-to-oikeus

- professori Aimo Ryynänen, Tampereen yli-opisto

- lakiasiainpäällikkö Kari Prättälä, Suomen Kuntaliitto

- maakuntajohtaja Hannu Penttilä, Hämeen liit-to

- talousjohtaja Petri Lintunen, Pohjois-Karja-lan ammattikorkeakoulu

- sairaanhoitopiirin johtaja Matti Kakko, Lapin sairaanhoitopiiri

- vastaava elinkeinoasiamies Risto Kuutti, Suu-pohjan elinkeinotoimen kuntayhtymä

VNS 3/1999 vp

- kunnanhallituksen puheenjohtaja Erkki Huo-painen, Luumäen kunta

- kaupunginjohtaja Martti Sinisalmi, Porin kau-punki

- kunnanjohtaja Simo Paassilta, Halikon kunta- kunnanjohtaja Matti Johansson, Sievin kunta- hallintojohtaja Mauri Eskonen, Tampereen

kaupunki- hallintojohtaja Markku Kämäräinen, Kuusa-

mon kaupunki- koulutoimenjohtaja Jari-Pekka Martikkala,

Kristiinankaupunki- valtuutettu Antti Vuorela, Helsingin kaupun-

ginvaltuusto- puheenjohtaja Hilkka Heinonen, Vantaan

kaupungin sosiaali- ja terveystoimen lauta-kunta

- sosiaali- ja terveysjohtaja Urpo Alanko, Van-taan kaupunki

- apulaisosastopäällikkö Markku Poutala, Ope-tusalan Ammattijärjestö OAJ ry edustaen AKAVA-JS ry:tä

- lakimies Inka-Liisa Ahokas, Kunnallisvirka-miesliitto KVL ry edustaen kunta-alan unio-nia

- lakiasiamies Jari Järvi, Tekniikan ja Peruspal-veluiden Neuvottelujärjestö KTN ry

- puheenjohtaja Ahti Puumalainen ja hallituk-sen jäsen Erkki Kukkonen, Suomen Kunta-johtajat ry

- asiamies Markku Jalonen, Tehy ry- puheenjohtaja Erkki Eskola, Kuntatarkastajat

ry

Versio 2.0

HaVM 11/2000 vp — VNS 3/1999 vp

- puheenjohtaja Pirjo Hakanpää, Julkishallin-non ja -talouden tilintarkastajat ry

- puheenjohtaja Pekka Saarenmaa, Sosiaalijoh-to - Socialledning ry

- professori Pentti Meklin- professori Olli Mäenpää- professori Kaarlo Tuori

2

- professori Vuokko Niiranen- politiikan tutkija Sami Borg.

Lisäksi oikeusministeriö, Helsingin kaupunki, Varkauden kaupunki ja Toimihenkilöiden Neu-vottelujärjestö TNJ ry ovat antaneet kirjalliset lausunnot.

VALTIONEUVOSTON SELONTEKO

Eduskunnan lausumaHyväksyessään hallituksen esityksen kuntalaik-si eduskunta edellytti, että hallitus antaa selon-teon uuden kuntalain soveltamisen vaikutuksis-ta kuntien hallintoon ja toimintaan sekä muista lain soveltamiseen liittyvistä esiin tulleista ky-symyksistä vuoden 1999 loppuun mennessä.

Kuntalain tavoitteetKuntalaki sisältää perussäännökset kunnallishal-linnon yleisestä järjestysmuodosta. Kaikissa kunnissa tulee olla valtuusto, kunnanhallitus, kunnanjohtaja, tarkastuslautakunta ja tilintar-kastaja. Lailla pyrittiin selkeyttämään vaaleilla valittujen valtuutettujen asemaa ja vastuuta ja erotettiin poliittinen johtaminen ja hallinnon johtaminen toisistaan.

Uudella kuntalailla lisättiin kunnan toiminta-vapautta ja valtuusto päättää sen nojalla muu-toin kuin edellisessä kappaleessa mainituilta osin kunnan organisaatiosta. Laki sallii kunnan hallinnossa ja tehtävien hoitamisessa erilaiset kuntakohtaiset ratkaisut. Laissa on korostettu kuntalaisten osallistumista, mutta järjestelmä perustuu edustukselliseen demokratiaan, jota suoran demokratian keinot täydentävät.

Kunnallishallinto toteuttaa kansalaista lähim-pänä olevana hallinnon tasona kansalaisten itse-hallintoa ja kunnan asukkaiden sosiaalista ja ta-loudellista hyvinvointia. Perinteisesti vastuu kunnan alueen ja yhdyskunnan fyysisestä raken-teesta ja ympäristön kehityksestä on kunnalla. Kuntien talouden kiristyminen on vaatinut kun-tien tehtävien ja velvoitteiden uudelleen arvioin-tia, mutta keskeinen tehtävä on jatkuvasti hyvin-

voinnin turvaaminen, joka edellyttää kunnilta kykyä sopeuttaa hallintonsa, taloutensa ja toi-mintatapansa muuttuvan toimintaympäristön ja kansainvälistymisen vaatimuksiin.

Kuntalailla on säännelty kunnallisen itsehal-linnon perusteet, joihin kuuluu kunnan suhde valtioon, kunnan perustehtävä kuntalaisten hy-vinvoinnin ja kestävän kehityksen edistämises-sä, kuntalaisten vaikutusmahdollisuudet, kun-nan hallinto ja johtaminen sekä verotusoikeus ja kunnan talouden perusteet sekä oikeusturva. Uu-distuksen tavoitteisiin kuului erityisesti huoleh-tia kunnallishallinnon uskottavuudesta. Erityis-tä huomiota kiinnitettiin tältä kannalta vaalikel-poisuuden sääntelyyn ja esteellisyyssäännösten noudattamiseen. Uskottavuuden ylläpitämiseen ja lisäämiseen liittyvät myös hallinnon ja talou-den tarkastusta koskevat uudet säännökset.

Selonteon valmisteluSelonteon valmistelua varten sisäasiainministe-riö sopi syksyllä 1996 Tampereen yliopiston kanssa seurantatutkimuksen suorittamisesta. Tutkimusraportti on luovutettu sisäasiainminis-teriölle helmikuussa 1999. Raporttia on käytetty hyväksi selonteon valmistelussa.

Kuntaliitto on omalta osaltaan arvioinut kun-talain soveltamisen vaikutuksia ja toimittanut arvionsa siihen sisältyvine johtopäätöksineen si-säasiainministeriölle samoin helmikuussa 1999.

Kuntalaista on julkaistu nopeasti lain antami-sen jälkeen kommentaariteoksia, jotka ovat hel-pottaneet lain soveltamista ja yhdenmukaista-neet tulkintaa kunnissa.

HaVM 11/2000 vp — VNS 3/1999 vp

Selonteon sisältöKuntalain soveltamisen vaikutuksia kuntien hal-lintoon ja talouteen käsitellään selonteossa kun-talain lukujen mukaisessa järjestyksessä. Pää-huomio arvioinnissa kiinnitetään säännöksiin,

jotka ovat muuttaneet käytäntöä kunnissa tai jot-ka ovat osoittautuneet hankaliksi soveltaa.

Kuntalakiin tehtyjä muutoksia ei tässä vai-heessa selonteossa ole katsottu tarpeelliseksi ar-vioida.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

1. Yleisiä näkökohtia

Kuntalaki ja muut kunnallishallintoa koskevat lait muodostavat kokonaisuuden. Selonteko kos-kee kuitenkin ainoastaan kuntalakia, minkä vuoksi myös tässä yhteydessä tarkastelu on kes-kittynyt kuntalain toimivuuteen. Selonteossa kuntalakia on käsitelty luvuttain siten, että jokai-sen luvun osalta on ensin selostettu lainsäädän-nön keskeisimmät tavoitteet ja säännökset sekä tämän jälkeen tehty arvio lain toimivuudesta ja mahdollisista muutostarpeista. Selonteko on hy-vin laadittu ja se antaa saadun selvityksen perus-teella riittävän kuvan kuntalain soveltamisen vaikutuksista kuntien hallintoon ja toimintaan.

Kuntalaki on kuntia koskeva peruslaki, joka antaa kunnille mahdollisuuden erilaisiin ratkai-suihin väljentämällä aikaisempaan verrattuna kuntien hallinnon, talouden ja toiminnan säänte-lyä. Laissa tunnustetaan kuntien erilaisuus ja sallitaan erilaisia kuntakohtaisia ratkaisuja kun-nan hallinnossa ja tehtävien hoitamisessa. Tosin kaikkia lain sallimia vaihtoehtoja ja toiminta-mahdollisuuksia ei ole kunnissa otettu käyttöön.

Kuntien asema paikallisen kehityksen ohjaa-jana ja hyvinvointipalvelujen turvaajana on 1990-luvulla entisestään korostunut. Kuntien toimintamahdollisuuksiin vaikuttavat olennai-sesti taloudelliset voimavarat. Valiokunta on tä-hän kysymykseen selonteon luonne huomioon ottaen puuttunut vain eräiltä osin ja varsin ylei-sellä tasolla. Valiokunnassa on erikseen käsitel-tävänä sisäasiainministeriön yhteistyössä so-siaali- ja terveysministeriön ja opetusministe-riön kanssa valmistelema selvitys kuntien val-tionosuusjärjestelmän toimivuudesta.

Valiokunta toteaa, että heinäkuun alussa vuonna 1995 voimaan tullut uusi kuntalaki on yleisesti ottaen toiminut hyvin käytännön sovel-tamistilanteissa. Koska laki on myös saatujen kokemusten valossa täyttänyt pääosin sille ase-tetut tavoitteet, ei ole tarvetta uuden kuntalain laajempaan muuttamiseen. Joissakin yksityis-kohdissa sen sijaan muutokset ovat tarpeen ja joiltakin osin on syytä vielä erikseen selvittää ja harkita muutosten tarpeellisuutta.

2. Kuntalain yleiset säännökset

Kunnallisesta itsehallinnosta ja perusoikeuk-sien toteuttamisestaKunnallisen itsehallinnon keskeisimmistä omi-naispiirteistä on uuteen perustuslakiin otettu ai-kaisempaa täsmällisemmät säännökset.

Selonteossa todetaan, että perustuslainvoi-maisesti suojattu kunnallinen itsehallinto mer-kitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Itsehallinto kattaa muun muassa kuntien verotusoikeuden ja kuntalaisten oikeuden itse valitsemiinsa hallin-toelimiin.

Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellis-ten perusoikeuksien toteuttamisesta vastuu on julkisella vallalla. Valtio ja kunnat kantavat vas-tuun siitä, että peruspalvelut tuotetaan asianmu-kaisesti. Vastuu perusoikeuksiin kuuluvien pal-velujen järjestämisestä on kullakin kunnalla. Se-lonteon mukaan säädettäessä kunnille tehtäviä huolehditaan siitä, että kunnilla on tosiasialliset mahdollisuudet suoriutua tehtävistään. Edelleen selonteossa todetaan, että peruspalveluiden joustava ja tehokas toteuttaminen edellyttää, että palvelut voidaan järjestää paikalliset olot huo-

3

HaVM 11/2000 vp — VNS 3/1999 vp

mioon ottaen. Kunnilla tulee lisäksi olla oma-aloitteisuutta palveluiden turvaamisesta ja pal-velujärjestelmän sopeuttamisessa taloudellisiin voimavaroihin.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei selonteko sisällä arviota kunnallisen itsehallin-non todellisesta tilasta kuntatalouden näkökul-masta. Ainakin kuntien valtionosuuksien leik-kaukset 1990-luvulla ovat lisänneet kuntien omarahoituksen merkitystä lakisääteisten tehtä-vien järjestämisessä. Ottaen huomioon muun muassa meneillään olevan kuntien eriytymiske-hityksen hallintovaliokunta katsoo selonteosta poiketen, ettei valtion puolelta kaikilta osin ole huolehdittu siitä, että kunnilla on tosiasialliset mahdollisuudet suoriutua tehtävistään. Valio-kunta edellyttää, että kuntalain tarkistamisen yh-teydessä uudistetaan valtion ja kuntien neuvotte-lumenettelyä kunnallistaloudellisten vaikutus-ten ennakoitavuuden lisäämiseksi siten, että kuntien ja valtion välillä voidaan sopia kustan-nusten jaosta.

Valtio on luopunut kuntiin kohdistuvasta la-kia alemman asteisesta ohjauksesta, kun 1990-luvulla on niin sanottu normiohjaus purettu. Normiohjauksen tilalle on tullut talouden oh-jaus, jonka ei tule kuitenkaan puuttua kunnalli-seen itsehallintoon.

Toimintojen yksityistämisen osalta valiokun-ta toteaa, että toiminnot ja organisaatiot siirty-vät tällöin kunnan tietoisella päätöksellä kunta-lain mukaisten demokraattisten vaikutusmahdol-lisuuksien ulkopuolelle. Valiokunta pitää välttä-mättömänä, että selvitetään ja seurataan ostopal-velun ja yksityistämisen vaikutuksia kunnalli-sen demokratian toimivuuteen. Samalla on syy-tä arvioida palveluiden saatavuutta ja laatua.

Valvonta ja arviointiValiokunta pitää yhä edelleen perusteltuna kun-talain perusteluihin sisällyttämäänsä kannanot-toa, ettei lailla tule sallia laajaa kuntiin kohdis-tuvaa lääninhallitusten toimesta tapahtuvaa oma-aloitteista yleisvalvontaa laajoine tiedon-saantioikeuksineen (HaVM 18/1994 vp). Riittä-

4

vää on kuntalain nojalla kanteluihin perustuva lääninhallitusten suorittama laillisuusvalvonta.

Muutoinkin valvonnan sijasta valiokunta ko-rostaa kuntien tuottamien peruspalvelujen ar-viointijärjestelmän ja -kriteeristön kehittämistä. Kuntien itsearviointi on peruspalvelujen ar-vioinnin ydin, jota lääninhallitusten arviointi täydentää (HaVM 8/2000 vp).

3. Valtuuston asema sekä valtuuston ja kun-nan muun hallinnon välinen toimivallan jako

Valtuuston asemaa koskeva sääntelyKuntalain tavoitteena on vahvistaa valtuuston asemaa kunnan ylimpänä toimielimenä ja sel-keyttää sen roolia suhteessa kunnan muuhun hal-lintoon. Kunta määritellään kuntalain yleisissä säännöksissä asukkaidensa itsehallintoyksikök-si. Kunnan päätösvaltaa käyttää asukkaiden va-litsema valtuusto. Kunnan nimissä käytettävä valta kuuluu siten säännösten valossa lähtökoh-taisesti valtuustolle.

Kuntalaissa valtuuston rooliin vaikuttavat keskeisimmin kuntien asemaa ja toimialaa, val-tuuston ja muun kunnallishallinnon välistä toi-mivallan jakoa, valtuuston valtaa muiden toimi-elinten asettamiseen, kokoonpanoon ja erottami-seen, valtuustossa käsiteltävien asioiden valmis-telua ja kunnan talousarviorakennetta koskevat säännökset. Lisäksi samaan kokonaisuuteen kuuluvat kunnan hallintoa ja taloutta tarkasta-van lautakunnan asettamista sekä valtuuston asettamien toiminnallisten ja taloudellisten ta-voitteiden toteutumisen arviointia koskevat säännökset. Yleisesti voidaan selonteon tavoin todeta, että tämä säännöstö on sallinut toiminto-jen ja taloudenpidon sekä niitä hoitavan organi-saation rakenteiden kehittymisen valtuustojen rooliin moninaisesti vaikuttavalla tavalla. Val-tuuston tärkein tehtävä on asettaa toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet sekä tehdä strategiset linjaukset ja arvovalinnat. Kuntalaki antaa tähän mahdollisuudet ja jopa edellyttää sitä. Valiokun-ta pitää tärkeänä, että kunnallisessa päätöksen-teossa poliittista ohjausta vahvistetaan ja tehos-tetaan demokraattista kontrollia.

HaVM 11/2000 vp — VNS 3/1999 vp

Valtuusto ja kunnanhallitusValtuuston ja kunnanhallituksen sekä valtuus-ton ja muiden toimielinten välisen toimivallan jaon perusteet määritellään kuntalain 13, 14 ja 23 §:ssä.

Kuntalain 13 §:n 1 momentin mukaan val-tuusto vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta. Pykälän 2 momentti koskee puolestaan asioita, joista valtuuston tulee päättää itse. Lain 14 §:ssä säädetään, että valtuusto voi johtosäännössä siir-tää toimivaltaansa kunnan muille toimielimille sekä luottamushenkilöille ja viranhaltijoille, ei kuitenkaan asioissa, joista valtuuston kuntalain tai muun lain nimenomaisen säännöksen mu-kaan on itse päätettävä. Toimivallan siirto voi si-sältää valtuutuksen toimivallan edelleen siirtä-miseen.

Kunnanhallitus vastaa 23 §:n mukaan itsenäi-sesti kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta sekä valtuuston päätösten valmistelusta, täytän-töönpanosta ja laillisuuden valvonnasta sekä valvoo kunnan etua, edustaa kuntaa ja käyttää kunnan puhevaltaa.

Valiokunta toteaa saamansa selvityksen ja se-lonteossa lausutun perusteella, että valtuuston ja muun kunnallishallinnon välistä toimivallan ja-koa koskeva säännöskokonaisuus ja erityisesti 13 §:n 2 momentti ovat siinä määrin väljiä, että ne ovat mahdollistaneet konkreettisia valtuus-ton ja muiden toimielinten välisiä ristiriitoja. Kunnanhallituksen tosiasiallinen asema suhtees-sa valtuustoon on kunnallisessa päätöksenteko-prosessissa varsin vahva. Valtuustoasioille sää-detystä kunnanhallituksen valmistelupakosta sekä valtuuston omien valmisteluelimien puuttu-misesta johtuu, että valtuusto on käytännössä päätöksiä tehdessään toimeenpanovallan käyt-töön tarkoitetun kunnanhallituksen alaisen hal-lintokoneiston valmistelemien ja kunnanhalli-tuksen esittämien vaihtoehtojen varassa. Tavoi-teasetantaa sääntelemällä tai muillakaan sään-nöksillä ei ole saatu aikaan sitä, että erityisasian-tuntemusta omaava hallintokoneisto tarjoaisi valtuustolle useampien ratkaisumallien väliseen valintaan perustuvan aidon päätösvallan käytön mahdollisuuden. Käytännössä hallituksen rat-kaisuehdotukset ja valtuustojen päätökset perus-

tuvat yhden vaihtoehdon arviointiin ja mahdolli-seen hienosäätöön. Valtuustoilla on kuitenkin työtapojaan kehittämällä, niin kuin osassa kun-tia on tapahtunutkin, mahdollisuus vaikuttaa asioiden käsittelyprosessiin jo valmistelusta läh-tien.

Valtuusto ja kunnan muu hallintoKuntalain säännökset ovat mahdollistaneet myös toimintojen siirtämisen lautakuntien, luot-tamushenkilöiden ja virkamiesten ohella myös kunnan oman organisaation ulkopuolisille kun-tien yhteistoimintaorgaaneille ja kunnan hallin-nollisen organisaation ulkopuolisille yhtiöille.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että toimivallan siirtäminen on valtuuston omassa päätösvallassa. Valtuustot ovat itse siirtäneet toimivaltaa johtosäännöillä ja sallineet toimival-lan edelleen siirtämisen. Valiokunnan käsityk-sen mukaan kuntalaiset kuitenkin odottavat, että valtuustolla itsellään on myös todellista päätös-valtaa. Vaaleissa vastuun kansalaisiin nähden kantavat nimenomaan valtuutetut. Koska tosi-asiallinen valta ja poliittinen vastuu kuntalaisiin nähden eivät aina riittävästi kohtaa toisiaan, va-liokunta kiinnittää kuntien huomiota siihen, että valtuustot arvioisivat, ovatko ne siirtäneet liikaa toimivaltaa itseltään. Erityisesti suurissa kau-pungeissa tehtävien ja käsiteltävien asioiden paljoudesta johtuen delegoinnit on valiokunnan käsityksen mukaan viety pisimmälle. Sillä sei-kalla, millaista tosiasiallista päätösvaltaa val-tuusto käyttää, on mitä ilmeisimmin yhteys myös siihen, kuinka kiinnostuneita kuntalaiset ovat asettumaan vaaleissa ehdolle valtuustoon.

Kunnan talousValtuuston on hyväksyttävä kunnan talousarvio, jonka rakennetta koskevat kuntalain säännökset ovat varsin joustavat ja niukat. Talousarvion hy-väksymisen yhteydessä valtuuston on hyväksyt-tävä myös lähivuosien taloussuunnitelma. Ta-lousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään kunnan toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet.

Kunnan talousarviota koskevat kuntalain 65 §:n säännökset ovat tehneet mahdolliseksi ta-lousarvion rakenteen kehittymisen yhä suurem-

5

HaVM 11/2000 vp — VNS 3/1999 vp

pia toiminnallisia kokonaisuuksia kattavista ja usein sekä asiaan liittyvät tulot että menot sisäl-tävistä määrärahoista muodostuvaksi kehysbud-jetiksi. Kehitys on johtanut siihen, että valtuus-tot päättävät eräissä kunnissa nykyisin enää alle kymmenestä käyttötalouden määrärahasta.

Kuntalaissa omaksuttu toiminnan ja talouden ohjausmalli on synnyttänyt keskustelua. Kritiik-ki on kohdistunut kaikkiin ohjausjärjestelmän osiin — suunnitteluun, toimeenpanoon ja val-vontaan. Budjetoinnissa on esitetty arvostelua koskien tulosbudjetointia, tavoitteiden asetta-mista ja tavoitteiden kytkemistä määrärahoihin. Useat selvitykset ovat osoittaneet, että kunnilla on alkuvaiheessa ollut vaikeuksia toiminnallis-ten ja taloudellisten tavoitteiden määrittelyssä. Tavoitteet ovat olleet osin epämääräisiä, eivätkä eräät kunnat ole lainkaan asettaneet tavoitteita tai tavoitteilla ei ole ollut selkeää yhteyttä voi-mavaroihin. Kirjanpitolaki on tuonut myös bud-jetointiin uusia käsitteitä ja ajattelutapoja, joi-den soveltuvuus kuntiin on aiheuttanut keskuste-lua.

Kuntalain taloussäännökset ovat tulleet voi-maan vasta vuoden 1997 alusta. Samoihin aikoi-hin uudistettiin valtionosuusjärjestelmää ja ve-rolainsäädäntöä. Kunnat ovat joutuneet myös so-peutumaan valtionosuuksien leikkauksiin. Va-liokunnan käsityksen mukaan ei ole ilmennyt ta-loushallintoa koskevien säännösten välitöntä muuttamistarvetta. Taloussäännösten toimivuut-ta on kuitenkin syytä arvioida jatkuvasti.

YhteenvetoValiokunta toteaa yhteenvetona, että valtuuston toimivaltaa ja asemaa kunnan hallinnossa sääte-levillä kuntalain säännöksillä on ollut niillä ta-voiteltuja vaikutuksia. Selonteossa lausuttuun viitaten valiokunta pitää kuitenkin tarpeellisena kuntalain täydentämistä ja tarkentamista niin, että laki nykyistä ehdottomammin varmistaisi kunnan toimintojen ja talouden muodostaman kokonaisuuden kannalta keskeisen päätösvallan pysymisen konkreettisessakin mielessä valtuus-tolla sekä estäisi valtuuston ja kunnan muiden toimielinten keskinäiset toimivaltaristiriidat. Muutoinkin valtuuston asemaa päätösvallan

6

käyttäjänä on tarpeen seurata, minkä vuoksi on syytä ohjata muun muassa kunnallisoikeudellis-ta tutkimusta tähän aiheeseen. Valiokunta suo-sittaa lisäksi, että valtuustot itse kehittäisivät myös työskentelytapojaan. Myönteisiä koke-muksia on saatu esimerkiksi talousarviomenette-lyyn liittyvistä suunnittelua, toimeenpanoa ja valvontaa koskevista valtuuston seminaareista.

4. Kunnan hallinto

Valtuutettujen valitseminen kunnanhallituk-seen tai lautakuntaanUudenlaista parlamentarismin periaatteen mu-kaista ajattelua edustaa valtuuston valta määrä-tä, että kunnanhallitukseen ja nimettyyn lauta-kuntaan voidaan valita vain valtuutettuja ja vara-valtuutettuja. Tätä mahdollisuutta on kunnissa kuitenkin käytetty vain aivan poikkeuksellises-ti. Tämän johtosääntömääräykseen perustuvan mallin käyttöönottoa on perusteltu lähinnä sillä, että valtuutetut ovat tällöin mukana myös pää-tösten valmistelussa ja täytäntöönpanossa ja näin ollen kantavat täyden vastuun kunnan pää-töksenteosta ja toiminnasta. Toisaalta mallin katsotaan supistavan liikaa kunnan luottamus-henkilöiden piiriä. Tämä lienee pääsyy siihen, ettei malli ole levinnyt kovin laajalle. Kuitenkin kunnanhallituksissa erityisesti suurissa kunnis-sa kunnanhallituksen jäsenet ovat pääsääntöises-ti valtuutettuja. Kunnallista demokratiaa ilmen-tää ennen kaikkea valtuusto, mutta täydentäen myös muut ja muistakin luottamushenkilöistä kuin yksinomaan valtuutetuista koostuvat toimi-elimet.

Pitäytyen siihen lähtökohtaan, että vaaleissa valittujen varsinaisten valtuutettujen on kunta-laisilta saamansa valtakirjan nojalla kannettava keskeinen vastuu kunnan päätöksenteosta ja toi-minnasta, valiokunta ei puolla asiantuntijakuu-lemisessa esiin noussutta ajatusta, että kunnan-hallitukseen valitun valtuutetun sijaan tulisi val-tuustoon varavaltuutettu.

Luottamushenkilöiden erottaminenMerkittävin parlamentarismin periaatteen osate-kijöistä sisältyy uudenlaiseen säännökseen, jon-

HaVM 11/2000 vp — VNS 3/1999 vp

ka mukaan valtuusto voi erottaa kunnan, kun-tayhtymän tai kuntien yhteiseen toimielimeen valitsemansa luottamushenkilöt, jos he tai jot-kut heistä eivät enää nauti sen luottamusta. Säännöksessä tarkoitettu epäluottamus voi kos-kea koko toimielintä tai toimielimen yksittäisiä jäseniä, mutta erottaminen on kohdistettava aina koko toimielimeen.

Kunnallisen parlamentarismin kohdalla on se-lonteon tavoin arvioitava sen soveltuvuutta kun-nallishallintoon. Useimmissa erottamistapauk-sissa kysymys on ollut selkeästä linjaerimieli-syydestä valtuuston ja kunnanhallituksen välil-lä. Tällöin epäluottamuslauseen antaminen ja erottaminen on toteuttanut sitä tarkoitusta, jo-hon luottamushenkilöiden erottamista koskeval-la kuntalain säännöksellä on pyritty.

Ongelmia on ilmennyt myös toimielimien uu-delleen valinnassa, jolloin on voinut käydä jopa niin, että kaikki erotetut henkilöt ovat tulleet va-lituiksi uudelleen. Tämä johtuu siitä, että toimi-elintä suhteellisella vaalilla uudelleen valittaes-sa ei voida olla varmoja siitä, että epäluottamuk-sen kohteena ollut henkilö jää valitsematta uu-delleen. Jos hän nauttii valtuuston enemmistön mielipiteestä huolimatta oman ryhmänsä luotta-musta ja ryhmällä on riittävä äänimäärä saada ehdokkaansa suhteellisessa vaalissa valituksi, enemmistön epäluottamuslause ei toteudu. Va-liokunta katsoo tästä huolimatta, että suhteelli-suusperiaatetta on vastaisuudessakin noudatetta-va (HaVM 18/1994 vp). Poliittisen moraalin va-raan joudutaan jättämään se seikka, ettei epä-luottamuksen saanutta valita uudelleen.

Luottamushenkilöiden erottamista kesken toi-mikauden koskevan pykälän soveltamisessa on-gelmalliseksi on koettu asian helppo vireille pa-neminen. Yksikin luottamushenkilö voi tehdä asiaa koskevan aloitteen. Valiokunta katsoo, että kuntalain 21 §:ää on syytä muuttaa ainakin si-ten, että säädetään asian vireillepanokynnykses-tä kunnanjohtajan irtisanomismenettelyn ta-paan. Tällöin asian saisi vireille neljäsosa val-tuutetuista ja kunnanhallitus, jos on kysymys muiden toimielinten luottamuksesta.

5. Kunnan johtaminen

AmmattijohtajaSelonteostakin ilmenee, että kunnanjohtajaan ja hänen asemansa sääntelyyn kohdistuu monenlai-sia paineita. Toisaalta on haluttu korostaa kun-nanjohtajan tulosvastuuta ja vastuuta polittisille päättäjille. Toisaalta on pidetty tärkeänä, että kunnanjohtajalla on siinä määrin turvattu ja riip-pumaton asema, että hän voi ammattijohtajana toimia kunnan edun mukaisesti.

Valiokunta yhtyy selonteon kantaan siitä, että ammattijohtamisen tarve on näkynyt erityisesti laman olosuhteissa. Ilman vahvaa kunnanjohta-jaa, joka toimii kiinteässä yhteistyössä luotta-mushenkilöjohdon kanssa, kunnat eivät olisi sel-viytyneet laman yli niin hyvin kuin ne selviytyi-vät. Jatkossakin kunnat tarvitsevat valiokunnan käsityksen mukaan kunnanjohtajan, jonka ase-ma on riittävän turvattu vaikeidenkin ratkaisu-jen läpiviemiseen.

Poliittinen johtaminenVoimassa oleva laki mahdollistaa sen, että kun-nanhallituksen puheenjohtajan asemaa vahviste-taan kunnanjohtajan rinnalla. Hallituksen pu-heenjohtajalle voidaan maksaa palkanluonteista korvausta ja hänelle voidaan delegoida myös omaa päätösvaltaa.

Kuntalain mukaan sama henkilö voi toimia sekä valtuuston että kunnanhallituksen puheen-johtajana. Tämä antaa kunnalle mahdollisuuden vahvaan poliittiseen luottamushenkilöjohtajaan. Missään kunnassa ei kuitenkaan ole valittu sa-maa henkilöä valtuuston ja kunnanhallituksen puheenjohtajaksi, mikä viestii siitä, että poliit-tista valtaa ei ole haluttu keskittää, vaan poliitti-nen johtaminen on tietoisesti jaettu usealle eri henkilölle.

Vaihtoehto, jonka mukaan valtuustokaudeksi valittu kunnanjohtaja voidaan valita kunnanhal-lituksen puheenjohtajaksi, antaa mahdollisuu-den korostaa kunnanjohtajan poliittista vastuu-ta. Myöskään tätä mahdollisuutta ei ole kokeiltu kunnissa. Teknisesti on usein vaikeuksia sovit-taa kunnanjohtajan vaalia valtuustokauden al-kuun. Tämän vuoksi voi olla tarpeen säätää mää-

7

HaVM 11/2000 vp — VNS 3/1999 vp

räajan pituudesta joustavammin niin, että poliit-tisen kunnanjohtajan tehtävä voi alkaa valtuus-tokauden kestäessäkin. Poliittisen vastuun toteu-tuminen edellyttää kuitenkin, että tällöinkin toi-mikausi päättyy valtuustokauden päättyessä.

Lähtökohtaisesti ei lainsäädännöllä ole aihet-ta nykyistä tarkemmin ohjata kunnan johtamis-järjestelmän kehitystä. Sen sijaan voitaisiin har-kita edelleen sääntelyn väljentämistä uusien vaihtoehtojen mahdollistamiseksi. Kunnissa on myös syytä keskustella poliittisen ja ammatilli-sen johtamisen roolista ja tarpeen mukaan sel-keyttää vastuunjakoa. Valiokunnan mielestä on asianmukaista, että kunnanhallituksen puheen-johtaja käy säännöllisesti kunnanjohtajan kans-sa tuloskeskustelut, joiden pohjalta voidaan ar-vioida kunnanjohtajan työtä. Kunnanjohtajalle voitaisiin määritellä samalla kunnan tavoitteista johdetut tulostavoitteet. Valiokunnan käsityk-sen mukaan saattaa olla myös hyödyllistä kyt-keä valtuusto tai ainakin valtuuston puheenjoh-tajat prosessiin, jossa käydään läpi valtuuston odotuksia kunnanjohtajan työtä kohtaan. Tällai-nen menettely ei kuitenkaan ole ongelmaton tu-losohjauksen selkeyden kannalta. Kuntien edun mukaista joka tapauksessa on, että poliittinen ja ammatillinen johto toimivat samansuuntaisesti.

Näyttää siltä, että kunnissa on haluttu moni-puoluejärjestelmässä pitää poliittinen johtajuus jaettuna sekä toisaalta poliittinen ja ammattijoh-tajuus selkeästi toisistaan erillään. Tästä huoli-matta saattaisi olla tarpeen saada kokemuksia kuntalain nykyisin sallimien mahdollisuuksien ohella myös poliittisen johtamisen ja ammatti-johtamisen yhdistämisestä esimerkiksi luotta-mushenkilölähtöisen ns. pormestarimallin avul-la. Tämä olisi mahdollista erillisellä kokeilulain-säädännöllä.

Kunnanjohtajan irtisanominen ja määräaikai-nen kunnanjohtajaKunnanjohtajan asemaan on vaikuttanut irtisa-nomismahdollisuuden väljentyminen. Valtuusto voi kuntalain nojalla irtisanoa kunnanjohtajan tai siirtää hänet muihin tehtäviin, jos hän on me-nettänyt valtuuston luottamuksen.

8

Eduskunnan hallintovaliokunta korosti mie-tinnössään HaVM 8/1996 vp, että irtisanomisen edellytetään voimassa olevassa laissa johtuvan luottamuksen menettämisestä, johon pitää aina liittyä kunnanjohtajalle ilmoitettava asiallinen ja riittävä syy. Samoin valiokunta korosti irtisano-mismenettelyssä noudatettavia hallinto-oikeu-dellisia oikeusturvaperiaatteita. Kunnanjohtajan irtisanomissuoja on valiokunnan käsityksen mu-kaan nykyisin turvattu tehtävän luonne huo-mioon ottaen asianmukaisella tavalla.

Kuntalaki teki mahdolliseksi kunnanjohtajan valitsemisen määräajaksi. Tähän mennessä mää-räaikaisuuden vaikutuksista kunnan johtami-seen ei ole tutkittua tietoa. Näyttää siltä, että täl-lä hetkellä ei ole kunnissa sellaisia suunnitelmia kunnan johtamisjärjestelmän kehittämisestä, jot-ka vaatisivat säännöksiin perusteellisimpia uu-distuksia.

Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota sii-hen, että käytännössä määräaikaisuuden lisään-tyminen ja irtisanomismenettelyn yleistyminen voivat heikentää mahdollisuutta saada ammatti-taitoista henkilöstöä.

6. Kunnan asukkaiden osallistumisoikeus

Asukkaiden suoraa osallistumista ja vaikutta-mista edustuksellisen demokratian rinnalla ko-rostavat muun muassa kuntalain näitä asioita koskevat säännökset omassa luvussaan. Laissa on esimerkinomainen luettelo toimenpiteistä, joilla asukkaiden osallistumista ja vaikuttamista lähiympäristöönsä ja palveluiden järjestämiseen voidaan edistää. Valtuustolla on vastuu osallis-tumisen ja vaikuttamisen edellytyksistä ja to-teuttamisesta. Laissa on lisäksi yksityiskohtai-sia säännöksiä muun muassa kunnan asukkaan aloiteoikeudesta, tiedottamisesta ja kunnallises-ta kansanäänestyksestä.

Valiokunta katsoo, että lain säännökset luo-vat väljät ja joustavat edellytykset asukkaiden suoralle osallistumiselle ja vaikuttamiselle. Säännökset eivät estä ryhtymästä toimenpitei-siin, joita suoran osallistumisen lisääminen edel-lyttää. Yleissäännöksinä säännökset antavat myös riittävän tuen osallisuuden kehittämiselle.

HaVM 11/2000 vp — VNS 3/1999 vp

Kuntalakiin ei näin ollen kohdisty erityisiä muu-tostarpeita. Samalla on huomattava, että erityis-lainsäädännöllä on kohennettu kuntalaisten osal-listumismahdollisuuksia, esimerkiksi maankäyt-tö- ja rakennuslaki (132/1999 ) sekä julkisuusla-ki (621/1999). Erityislainsäädännössä voi olla tarpeen jatkossakin säätää asianomaista hallin-nonalaa koskevista osallistumisjärjestelmistä. Erityislainsäädännön merkitys kuntalaisten osal-listumisen tukena nousee esille etenkin silloin, kun tarkastellaan kuntalaisten osallistumista palvelun käyttäjän tai asiakkaan roolissa.

Saadun selvityksen mukaan kunnallisen tie-dottamisen osalta tutkimustulokset antavat viit-teitä siitä, että tiedottamisen merkitystä tulisi korostaa myös erityislainsäädännössä. Kunta-laisten osallistuminen kehittää osaltaan palvelu-jen palautejärjestelmää luontevaksi osaksi pal-velujen arviointia.

Valiokunta kannustaa kuntia aktiivisesti ke-hittämään kuntalaisten osallistumismahdolli-suuksia ja -muotoja. Tärkeää on myös, että val-tuustot kantavat kokonaisvastuun osallistumi-sen kehittämisestä. Kuntalaisten vaikuttamiska-navia ovat nykyisin muun muassa vammais-, vanhus- ja nuorisoneuvostot sekä erilaiset van-hempainyhdistykset ja asuinalueyhdistykset. Nekin tarvitsevat usein kuntaorganisaation jon-kinasteista mukanaoloa.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että kunta-laisia informoidaan selkeästi siitä, mikä taho tai kuka käyttää päätösvaltaa kussakin asiassa.

Parhaillaan toteutetaan ns. osallisuushanket-ta, jossa kokeillaan erilaisia osallistumisen muo-toja. Osallisuushankkeesta on tarkoitus antaa eduskunnalle selonteko keväällä 2002, mihin yhteyteen on tarkoituksenmukaista kytkeä mah-dolliset lainmuutosehdotukset.

Valiokunta nostaa tässä yhteydessä esiin myös kunnallisvaaliehdokkaiden määrän. Valio-kunta katsoo, että on syytä arvioida ehdokas-paikkojen enimmäismäärän palauttamista kak-sinkertaiseksi valtuustopaikkoihin nähden. Ny-kyinen järjestelmä saattaa rajoittaa tarpeetto-masti ehdokasasettelua.

7. Luottamushenkilöt

Kuntalain tavoitteena oli lisätä kunnan päätök-sentekojärjestelmän luotettavuutta ja uskotta-vuutta, mikä näkyy erityisesti monissa luotta-mushenkilöitä koskevissa säännöksissä.

Vaalikelpoisuuden rajoituksia laajennettiin kautta linjan. Rajoitusten periaatteena on, että vaalikelpoisuuteen ei vaikuta, millä tavoin kun-ta on organisoinut tehtäviensä hoidon. Näin ol-len rajoitukset saattavat koskea myös esimerkik-si kunnan määräämisvallassa olevan yhteisön työntekijöitä. Samoin kunnassa toimivien liike-yritysten johtohenkilöt saattavat olla rajoitusten piirissä, jos liikeyritys toimii samalla toimialal-la kuin toimielin ja toimielimessä tavanomaises-ti käsiteltävänä olevissa asioissa liikeyrityksellä on olennainen intressi.

Uudet vaalikelpoisuussäännökset ovat aiheut-taneet aluksi runsaasti tulkintaongelmia. Nyt-temmin on saatu tulkintaa ohjaavia tuomiois-tuinten ratkaisuja ja säännösten soveltamiskäy-täntö on vakiintumassa. Tämän vuoksi säännös-ten sanonnalliset muutokset eivät tässä vaihees-sa ole tarpeen. Eri asia on, halutaanko vaalikel-poisuuden rajaamisessa mennä vielä nykyistä pi-demmälle.

Selonteon mukaan esimerkiksi kunnanhalli-tuksen kohdalla on esitetty, että hallituksen ul-kopuolelle pitäisi rajata kaikki kunnan ja kun-nan määräämisvallassa olevan yhteisön palve-luksessa olevat henkilöt. Tämä oli esillä jo kun-talakia valmisteltaessa, mutta tuolloin tällainen rajoitus katsottiin liian pitkälle meneväksi. Sa-moin on esitetty, että kunnanhallituksen jäsenis-tä vain enintään kolmannes saisi olla kuntakon-sernin palveluksessa.

Valiokunta toteaa, että kansainvälisesti ver-taillen Suomen vaalikelpoisuusrajoitukset ovat jo nyt poikkeuksellisen tiukat. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon, että vaalikelpoisuusrajoituk-sissa on kysymys yksilön osallistumisoikeuk-siin puuttumisesta, lakiin otettaviin lisärajoituk-siin on syytä suhtautua kriittisesti. Poliittisen moraalin tulisi myös toimia siihen suuntaan, et-tei ongelmatilanteita pääse syntymään.

Kuitenkin kunnanhallituksella ja lautakunnil-la on keskeinen asema operatiivisen toiminnan

9

HaVM 11/2000 vp — VNS 3/1999 vp

ohjaajina ja ne käyttävät myös työnantajan toi-mivaltaa. Vaalikelpoisuutta koskevia säännök-siä on tämän vuoksi vielä syytä harkita erikseen kunnanhallituksen ja lautakuntien osalta ottaen huomioon päätöksenteon ehdoton riippumatto-muus ja samalla uskottavuus kuntalaisten silmis-sä.

On myös pohdittava keinoja, joilla luottamus-henkilönä toimiminen tehdään riittävän houkut-televaksi kuntalaisille. Luottamustoimen vaati-ma runsas ajankäyttö ja puutteelliset mahdolli-suudet irtautua työelämästä ovat eräitä kunnalli-sen luottamustoimen vastaanottohalukkuuden esteitä.

Tässä yhteydessä valiokunta kiinnittää huo-miota myös esteellisyyssäännöksiin kunnan konsernitasolla. Konserniohjaus voi osoittautua vaikeaksi esteellisyyden vuoksi, jos kunnan kes-kushallinnon virkamiehiä on kunnan osakeyh-tiön hallituksen jäseninä. Tätä ongelmaa ei ole suuremmissa kaupungeissa, missä on asiantunte-vaa henkilöstöä eri tehtäviin. Toisaalta on muis-tettava esteellisyyssäännösten tarkoitus turvata asianmukainen toiminta ja päätöksenteko.

8. Henkilöstö

Kunnallisen viranhaltijan oikeusasemaa koske-vat kuntalain säännökset ovat niukat, mikä on-kin asianmukaista kuntalain luonne huomioon ottaen. Eduskunta on hallituksen esitykseen laiksi kuntalain muuttamisesta (HE 1/2000 vp) liittyvän hallintovaliokunnan mietinnön (HaVM 9/2000 vp) mukaisesti hyväksynyt lausuman, jossa eduskunta edellyttää hallituksen huolehti-van siitä, että kolmikantaisen valmistelun poh-jalta annetaan eduskunnalle mahdollisimman pian valtion virkamieslain tapaan ja sen kirjoit-tamistapaa seuraten hallituksen esitys laiksi kunnallisen viranhaltijan asemasta, johon koo-taan kattavasti säännökset kunnallisen viranhal-tijan oikeusasemasta. Kuntalakiin voi siten vas-taisuudessa jäädä henkilöstöä koskien enintään henkilöstön asemaa koskeva yleinen säännös, jonka mukaan kunnan palveluksessa oleva hen-kilöstö on virkasuhteessa tai työsopimussuhtees-sa kuntaan. Säännökseen voi sisältyä luonnolli-

10

sesti maininta siitä, että virka perustetaan kun-nan viranomaistehtäviä varten sekä että virka-suhteesta ja työsopimussuhteesta on voimassa, mitä niistä erikseen säädetään. Lakiin voi myös jäädä säännös siitä, että viran perustamisesta ja lakkauttamisesta päättää valtuusto tai johtosään-nössä määrätty kunnan muu toimielin. Mahdolli-sesti kuntalakiin voi myös jäädä kunnanjohtajan irtisanomista luottamuksen menettämisen perus-teella koskeva erityissäännös.

Kuntalain mukaan virat perustetaan viran-omaistehtäviä varten. Virkasuhteessa olevilla henkilöillä on erityinen virkavastuu. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esimerkiksi ter-veydenhuollossa on siirtymää virkasuhteista työsopimussuhteisiin hoitohenkilöstön osalta. Vaikka virkavastuu koskee osin myös kunnan työntekijöitä, heihin ei sovelleta rikoslain 40:10 ja 11 §:ää, joissa säädetään huolimattomuudesta tai varomattomuudesta tehdystä virkavirheestä. Tämä on valiokunnan käsityksen mukaan kansa-laisen kannalta ongelmallista. Kansalaisen kan-nalta on tärkeää, että hän saa riittävää oikeussuo-jaa julkisyhteisön palveluksessa olevan henki-löstön suhteen.

9. Kunnan hallintomenettely

Kuntalain 53 §:ssä säädetään valtuustoasioiden valmistelusta. Päävastuu valmistelusta on kun-nanhallituksella. Lähinnä käytännön ongelmia on ollut kunnanhallituksen valmistelun suhtees-sa tilapäisen valiokunnan suorittamaan valmis-teluun. Tilapäisen valiokunnan on valmisteltava kuntalain 21 §:ssä tarkoitettu luottamushenkilöi-den erottamista koskeva asia sekä kuntalain 25 §:ssä tarkoitettu kunnanjohtajan irtisanomista tai muihin tehtäviin siirtämistä koskeva asia. Tältä osin ei ole kuitenkaan suljettu pois kun-nanhallituksen valmistelua samaan tapaan kuin tarkastuslautakunnan valmisteluvastuulle kuulu-vissa asioissa.

Valiokunta katsoo, että kuntalain 53 §:ää on syytä muuttaa siten, että kunnanhallitus ei val-mistele lainkaan niitä asioita, jotka lain mukaan kuuluvat tilapäisen valiokunnan valmisteltavik-si. Sen sijaan kunnanhallitukselta olisi pyydettä-

HaVM 11/2000 vp — VNS 3/1999 vp

vä asiasta lausunto silloinkin, kun se ei ole asianosainen.

Valmisteilla olevaan hallintomenettelylain (598/1982) kokonaisuudistukseen viitaten ei ole syytä ryhtyä erikseen edellä lausutun lisäksi muuttamaan kuntalakiin sisältyvää menettely-sääntelyä.

10. Kunnan talous

Edellä 3. kohdassa lausuttua täydentäen valio-kunta toteaa, että eduskunta on vuoden 2000 val-tiopäivillä hyväksynyt hallituksen esityksen HE 157/1999 vp kuntalain 65 §:n muuttamisesta (HaVM 7/2000 vp). Muutoksen mukaan kunnan talousarviossa ja -suunnitelmassa on esitettävä toimenpiteet, joilla edellisen vuoden tilinpäätök-sen osoittama alijäämä ja talousarvion laatimis-vuonna kertyväksi arvioitu alijäämä katetaan suunnittelukaudella. Uusi sääntely ei ole kun-tien kannalta ongelmaton. Alijäämän tasapainot-tamisvaatimus saattaa osoittautua mahdottomak-si esimerkiksi valtionosuusjärjestelmän siirty-mätasauksen päättyessä eniten menettävissä kunnissa vuonna 2002.

11. Kuntien hallinnon ja talouden tarkastus

Kuntalain säätämisen yhteydessä kunnan tarkas-tusjärjestelmä muuttui periaatteellisesti jakau-tuen kahteen pääosaan, tilintarkastukseen ja tu-loksellisuustarkastukseen. Tarkastuslautakun-nan keskeisimpänä tehtävänä on arvioida, ovat-ko valtuuston talousarviossa asettamat toimin-nalliset ja taloudelliset tavoitteet toteutuneet.

Tarkastuslautakuntajärjestelmä on joutunut etsimään rooliaan senkin vuoksi, että tavoittei-den asettaminen on koettu ongelmalliseksi aina-kin aluksi. Valtuustotyöskentelyssä on tarpeen löytää selkeitä, haastavia, mahdollisimman hel-posti mitattavia tai arvioitavia tavoitteita.

Voimassa olevien säännösten on katsottu merkitsevän sitä, että tilinpäätöksen esittelee tarkastuslautakunta. Tämä ei ole tarkoituksen-mukaista. Tilinpäätöksen esittely kuuluu luonte-vasti kunnanhallitukselle, minkä vuoksi kuntala-kia on syytä selvyyden vuoksi muuttaa.

12. Kuntien yhteistoiminta

Valiokunta katsoo, että vapaaehtoisissa kun-tayhtymissä perussopimuksen muuttamiseen vaadittava yksimielisyys on ongelmallinen. Yk-sittäinen kunta voi ristiriitatilanteessa nykyisin estää hallinnon rakenteiden muuttamisen. Valio-kunnan mielestä on pohdittava vakavasti lain muuttamista niin, että perussopimuksen muutta-miseen riittää pakollisten kuntayhtymien tapaan 2/3 jäsenkuntien kannatus.

Valiokunta toteaa, että selonteossa todetut tarpeet ottaa kuntalain muuttamisen valmistelus-sa tarkasteltavaksi vapaaehtoisten kuntayhty-mien perussopimuksen muuttaminen ja vaalikel-poisuusrajoitukset luottamustehtäviin ovat pe-rusteltuja.

13. Oikaisuvaatimus ja kunnallisvalitus

Oikaisuvaatimuksen osalta asiantuntijakuulemi-sessa on esitetty kantoja, että siitä tulisi tarpeet-tomana luopua.

Kuntien ja niiden eri toimielinten päätökset eivät ole oikaisumenettelyssä kovin usein muut-tuneet, mutta kuntalaiset ovat silti yleensä tyyty-neet saamaansa uuteen päätökseen. Yleisesti ot-taen päätökset on siten saatu muutoksenhakume-nettelyn kaksivaiheisuudesta huolimatta lainvoi-maisiksi ilman kohtuutonta viipymistä.

Valiokunta kiinnittää selonteon tavoin huo-miota siihen, että kunnallisten toimielinten tuli-si ymmärtää oikaisuvaatimusten käsittely tähän astista selvemmin niin, että siinä ei ole kysymys kertaalleen käsitellyn asian toisesta samanlaises-ta käsittelystä, vaan oleelliselta osaltaan oikeus-suojan antamisen intressissä tapahtuvasta asian syventävästä käsittelystä. Tällaisessa käsittelys-sä on oleellista eritellä myös päätöksen tarkoi-tuksenmukaisuus- ja laillisuusperusteet, koska hallinto-oikeuteen mahdollisesti tehtävä valitus voi koskea vain laillisuusperusteita. Jos muutok-senhakija ei osaa erotella tarkoituksenmukai-suus- ja laillisuusperusteita, seurauksena voi olla hallintotuomioistuimille kuulumattomien asioiden vieminen niiden ratkaistaviksi.

11

HaVM 11/2000 vp — VNS 3/1999 vp

PäätösehdotusEdellä esitetyn perusteella hallintovaliokunta kunnioittavasti ehdottaa,

että eduskunta päättää hyväksyä selon-teon johdosta tämän mietinnön mukai-

12

sen lausunnon sekä lähettää sen valtio-neuvostolle tiedoksi ja huomioon otetta-vaksi.

Helsingissä 31 päivänä toukokuuta 2000

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

pj. Matti Väistö /keskvpj. Pertti Turtiainen /vasjäs. Nils-Anders Granvik /r

Rakel Hiltunen /sdLauri Kähkönen /sdKari Kärkkäinen /sklPaula Lehtomäki /keskHannes Manninen /keskKirsi Ojansuu /vihr

Heli Paasio /sdAulis Ranta-Muotio /keskPekka Ravi /kokPetri Salo /kokArto Seppälä /sdKari Urpilainen /sdJari Vilén /kok

vjäs. Pertti Hemmilä /kok.

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Ossi Lantto.