ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Kauppatieteiden laitos

Organisaation suorituskyvyn mittaaminen ja mittareiden asettaminen

kuntaorganisaatiossa

Pro gradu -tutkielma, Laskentatoimi ja rahoitus

Orvokki Ihalainen (260351)

Tammikuu 2019

Tiivistelmä ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yksikkö Kauppatieteiden laitos

Tekijä Orvokki Ihalainen

Ohjaaja Mervi Niskanen

Työn nimi (suomeksi ja englanniksi) Organisaation suorituskyvyn mittaaminen ja mittareiden asettaminen kuntaorganisaatiossa

Pääaine

Laskentatoimi ja rahoitus Työn laji Pro gradu

Aika Tammikuu 2019

Sivuja 72

Tiivistelmä Suorituskyvyn mittaamisen lähtökohtana on organisaation erilaisten toimintojen tehokkuuden ja suorituskyvyn selvittäminen sekä toiminnan parantaminen mittaamalla saadun informaation perusteella. Julkisella sektorilla organisaation suorituskykyä seurataan strategiaan perustuen, ja toiminnassa sekä toiminnan suunnittelussa tarvitaan monipuolisesti tietoa esimerkiksi tuotoksista ja kustannustehokkuudesta. Kerättyä tietoa voidaan julkisella sektorilla hyödyntää esimerkiksi taloushallinnossa, valvonnassa ja raportoinnissa, projektien hallinnassa sekä laadun ja prosessien kehittämisessä. Oleellisia hyödyntämisen kohteita ovat myös ulkoinen viestintä, muihin organisaatioihin vertailun mahdollisuus, sekä strategian suunnittelu ja toteutus. Tutkielmassa tarkastelun kohteena olivat Vantaan kaupungin strategiasta johdetut, vuosittaiset sitovat talousarviotavoitteet mittareineen. Tutkimuksen tarkoituksena oli tarkastella strategiasta johdettuja sitovia tavoitteita sekä niiden mittareita, eli millaisia nämä ovat olleet, ja mitkä ovat olleet isoimmat haasteet tavoitteissa ja mittareissa valtuustokaudella. Lisäksi tarkoituksena oli tuottaa tietoa siitä, millainen on hyvä strategiasta johdetun tavoitteen mittari, ja millaisia haasteita suorituskyvyn mittaamiseen liittyy julkisorganisaatioissa. Tutkimus toteutettiin sisällönanalyysin sekä teemahaastattelun menetelmiä käyttäen. Tavoitteita ja mittareita tarkasteltaessa havaittiin, että selvästi yleisimmät tarkastuslautakunnan huomautuksen syyt olivat kaksiosainen tavoite ja mittarin tuottaman arvon huono reliabiliteetti. Valtuustokauden sitovien tavoitteiden analyysin perusteella kuitenkin myös hyvin asetettuja tavoitteita ja mittareita löydettiin useasta analysoidusta kategoriasta. Esimerkiksi sellaisia tavoitteita ja mittareita, joilla olisi ollut huono yhteys strategiaan, löydettiin tarkasteltujen tavoitteiden joukosta vain yksi. Tavoitteisiin ja mittaamiseen liittyen, tutkimuksessa havaittiin julkisorganisaation toimintaympäristöön liittyviä ominaispiirteitä, jotka nousivat aineistosta esille. Tällainen piirre on esimerkiksi se, että julkisen sektorin toimija ei voi keskittyä tuottamaan esimerkiksi pelkästään kannattavia tuotteita tai palveluja. Lisäksi julkisorganisaation toiminnassa korostuu poikkeuksellisen pitkä aikajänne. Haastatteluaineistosta käy ilmi myös se, että vastaajien mielestä suorituskyvyn mittaamisella sekä onnistuneella tavoitteella ja mittarilla on vahva yhteys organisaation strategiaan, ja suorituskyvyn mittaaminen tukee organisaation johtamista.

Avainsanat: johdon laskentatoimi, suorituskyvyn mittaaminen, suorituskykymittarit, strategia, strategiset tavoitteet, julkisorganisaatio, teemahaastattelu, sisällönanalyysi

Sisällysluettelo

1 JOHDANTO ..................................................................................................................... 5

2 SUORITUSKYVYN MITTAAMINEN .......................................................................... 7

2.1 Johdon laskentatoimi ja suorituskyvyn mittaaminen................................................... 7

2.2 Suorituskyvyn mittaamisen merkitys .......................................................................... 9

2.3 Suorituskykymittaristo............................................................................................... 11

2.4 Erilaisia suorituskykymittaristomalleja ..................................................................... 12

2.4.1 Balanced scorecard ............................................................................................. 13

2.4.2 Strategisen näkökulman mittaristot .................................................................... 13

2.5 Suorituskyvyn mittaamisen erityispiirteitä julkisorganisaatiossa.............................. 14

2.6 Hyvän mittarin ominaisuuksia ................................................................................... 17

3 VISIO, STRATEGIA JA TALOUSSUUNNITTELU KUNTAORGANISAATIOSSA

20

3.1 Julkisorganisaation visio ja strategia ......................................................................... 20

3.2 Strateginen suunnittelu julkisella sektorilla ............................................................... 21

3.3 Tarkastuslautakunta ja ulkoinen tarkastus ................................................................. 22

3.4 Kunnan talousarvio ja taloussuunnitelma .................................................................. 23

4 AINEISTO JA MENETELMÄT .................................................................................. 24

4.1 Tapaustutkimus .......................................................................................................... 24

4.2 Sisällönanalyysi ......................................................................................................... 25

4.3 Teemahaastattelu ....................................................................................................... 26

5 TAPAUSKUVAUS: VANTAAN KAUPUNKI ............................................................ 27

5.1 Vantaan kaupungin organisaatio ............................................................................... 27

5.2 Vantaan visio ja arvot ................................................................................................ 28

5.3 Vantaan strategia ....................................................................................................... 29

5.4 Sitovat tavoitteet Vantaalla ........................................................................................ 30

6 AINEISTON ANALYYSI.............................................................................................. 31

6.1 Sitovien tavoitteiden sisällönanalyysi ....................................................................... 31

6.1.1 Tarkastuslautakunnan arvioimat sitovat tavoitteet ............................................. 31

6.1.2 Sitovien tavoitteiden sisällönanalyysin kulku .................................................... 32

6.2 Teemahaastatteluaineistojen analyysi ........................................................................ 33

6.2.1 Teemahaastatteluaineistojen analyysin kulku .................................................... 33

7 TULOKSET JA TULOSTEN TARKASTELU ........................................................... 35

7.1 Sitovien tavoitteiden analyysin tulokset .................................................................... 35

7.1.1 Tavoitteisiin ja mittareihin liittyvien haasteiden luokittelu ................................ 36

7.1.2 Tavoitteen haasteet ............................................................................................. 37

7.1.3 Mittarin tuottaman informaation ja raportoinnin haasteet .................................. 38

7.1.4 Tavoitteen ja mittarin asettamisen haasteet ........................................................ 39

7.1.5 Kaksiosainen tavoite .......................................................................................... 40

7.1.6 Mittarin tuottaman informaation reliabiliteetti ................................................... 40

7.1.7 Muita huomioita ................................................................................................. 41

7.2 Teemahaastatteluaineistojen analyysin tulokset ........................................................ 42

7.2.1 Suorituskyvyn mittaaminen julkisorganisaatiossa ............................................. 42

7.2.1.1 Vaikuttavuuden mittaamisen haasteet ......................................................... 42

7.2.1.2 Julkisorganisaation toimintaympäristön erityispiirteitä .............................. 43

7.2.1.3 Aikajänteen pituuden vaikutus .................................................................... 45

7.2.1.4 Panosten näkyminen tuotoksessa ................................................................ 47

7.2.1.5 Organisaation monimuotoisuus .................................................................. 48

7.2.2 Tavoitteen ja mittarin asettaminen ..................................................................... 49

7.2.2.1 Tavoitteen ja mittarin asettamisen haasteita ............................................... 49

7.2.2.2 Hyvin asetetut tavoitteet ja mittarit ............................................................. 51

7.2.2.3 Mittarin yhteys strategiaan .......................................................................... 53

7.2.2.4 Mittaamisen merkitys johtamisen välineenä ............................................... 55

8 JOHTOPÄÄTÖKSET JA POHDINTA ....................................................................... 57

8.1 Johtopäätökset ........................................................................................................... 57

8.2 Pohdinta ..................................................................................................................... 60

LÄHTEET............................................................................................................................... 62

LIITTEET ............................................................................................................................... 67

LIITTEET

Liite 1. Sisällönanalyysin perusteella löydetyt mittareihin liittyvät haasteet

Liite 2. Sitovien tavoitteiden havaitut haasteet

Liite 3. Tavoitteiden ja mittareiden haasteiden kategoriat

5

1 JOHDANTO

Julkisella sektorilla organisaation suorituskykyä seurataan strategiaan perustuen, ja toiminnassa

ja sen suunnittelussa tarvitaan monipuolisesti tietoa tuloksista, tuotoksista ja

kustannustehokkuudesta. Sidosryhmille tuotetun tiedon määrä kasvaa jatkuvasti, joten myös

tiedon keräämiseen käytetään yhä enemmän resursseja (Poister, 2003). Kerättyä tietoa voidaan

julkisella sektorilla hyödyntää esimerkiksi valvonnassa ja raportoinnissa, budjetoinnissa ja

taloushallinnossa, projektien hallinnassa sekä laadun ja prosessien parantamisessa. Oleellisia

hyödyntämisen kohteita ovat myös ulkoinen viestintä, muihin organisaatioihin vertailun

mahdollisuus, sekä strategian suunnittelu ja toteutus (Poister ym. 2014).

Tässä tutkielmassa tarkastelun kohteena ovat Vantaan kaupungin strategiasta johdetut,

vuosittaiset sitovat talousarviotavoitteet mittareineen, joita tarkastellaan ulkoisen tarkastuksen

näkökulmasta. Tutkimus toteutetaan case– eli tapaustutkimuksena, jonka tarkoituksena on

tarkastella ja havainnoida Vantaan kaupungilla käytössä olevia, strategiasta johdettuja sitovia

tavoitteita sekä niiden mittareita sekä mittareiden toimivuutta. Lisäksi tarkoituksena on tuottaa

tietoa siitä, millaisia haasteita tavoitteiden ja niiden mittareiden asettamiseen liittyy, ja kuinka

näitä haasteita voitaisiin ratkaista. Tutkielman alue on rajattu siten, että tarkastelussa on mukana

valtuustokauden 2013–2017 sitovia tavoitteita ja niiden mittareita.

Tutkielmassa analysoidaan dokumentti- ja haastatteluaineiston perusteella tutkimuksen

kohteena olevaa tapausta, eli Vantaan kaupungin strategiasta johdetut, vuosittaiset sitovat

talousarviotavoitteet mittareineen. Tutkimuksen alkuosan aineiston muodostavat

tarkastuslautakunnan vuosittaiset arviointikertomukset. Tätä aineistoa tukevat muut Vantaan

kaupungin raportit ja dokumentit. Niiden perusteella analysoidaan sisällönanalyysin periaattein

niitä sitovia tavoitteita, joiden toteutumisesta tarkastuslautakunta ja ulkoinen tarkastus on

antanut huomautuksen. Lisäksi tutkimuksessa toteutetaan teemahaastattelu valituille

kaupunkiorganisaation työntekijöille, jotka työskentelevät tämän tutkimuksen teemaan

liittyvissä asiantuntijarooleissa Vantaan kaupungilla.

6

Tutkimus toteutetaan Vantaan kaupungin ulkoisen tarkastuksen tulosalueen toimeksiantona.

Siksi tarkastelun kohteeksi on valittu erityisesti ne valtuustokauden 2013-2017 sitovat tavoitteet

mittareineen, joissa on ollut huomautettavaa ulkoisen tarkastuksen ja tarkastuslautakunnan

antamassa arviointikertomuksessa. Ulkoinen tarkastus osana arviointilautakuntaa, arvioi

vuosittain tavoitteiden toteutumisen ohella myös tavoitteita, niiden mittareita ja mittaamisen

käytäntöjä.

Tutkimuksen tarkoitus on etsiä vastauksia seuraaviin tutkimusongelmiin:

Millainen on hyvä strategiasta johdetun tavoitteen mittari ja kuinka se tulisi asettaa?

Millaisia haasteita sitovien tavoitteiden asettamiseen ja tavoitteiden mittareihin liittyy

julkisorganisaatiossa?

Minkä tyyppisissä tavoitteissa ja mittareissa on ollut eniten haasteita viimeisimmällä

valtuustokaudella ja millaisia haasteet ovat olleet?

7

2 SUORITUSKYVYN MITTAAMINEN

Suorituskyvyn mittaamisen lähtökohtana on organisaation erilaisten toimintojen tehokkuuden

ja suorituskyvyn selvittäminen ja toiminnan parantaminen mittaamalla saadun informaation

perusteella. Suorituskykymittaristoja on kehitetty monia erilaisia (Malmi ym. 2006). Tässä

luvussa esitellään muutamia tunnetuimpia suorituskykymittaristoja sekä lyhyesti niiden

toiminnan periaatteita. Luvussa käsitellään myös suorituskyvyn mittaamista

julkisorganisaatiossa, sekä eritellään aiempien tutkimusten löydöksiä siitä, millaisia

ominaisuuksia hyvään suorituskyvyn mittariin voidaan liittää.

2.1 Johdon laskentatoimi ja suorituskyvyn mittaaminen

Johdon laskentatoimen tutkimuksen alalla voidaan havaita useita erilaisia tutkimussuuntauksia,

joista monet ovat saaneet vaikutteita lähitieteistä. Uudet teoreettiset näkökulmat

suorituskykyyn ja sen mittaamiseen ja johtamiseen liittyen saivat vaikutteita erityisesti

johtamisen sekä käyttäytymistieteiden alueilta sekä muista sosiaalitieteistä (Malmi & Granlund

2009). Suomessa johdon laskentatoimen tutkimuksen kentällä organisaation kontrollin ja

suorituskyvyn mittaamisen suuntaukset yleistyivät 2000 – luvun aikana (Kihn & Näsi, 2017).

Arvon luominen sidosryhmille on oleellisen tärkeä tavoite organisaatioiden toiminnassa, ja jotta

organisaation suoriutumista arvon luomisessa voidaan mitata, tarvitaan johdon laskentatoimea

suorituskykymittareineen yhdistettynä strategisen suunnittelun prosessiin (Upadhaya ym.

2013). Suorituskyvyn mittaaminen ja johtaminen laskentatoimen tuottamaan informaatioon

perustuen on tärkeä osa yrityksen johtamista (Melnyk ym. 2014). Yhdessä ne tukevat myös

strategian onnistunutta jalkauttamista organisaation toiminnassa (Davis ym. 2004).

Suorituskyvyn mittaaminen ja johtaminen ovat tehokkaimmillaan silloin, kun ne ovat linjassa

strategian, organisaatiokulttuurin ja ulkoisen toimintaympäristön kanssa. Tällöin voidaan olla

varmoja siitä, että organisaatiossa myös mitataan juuri sille tärkeitä ja menestyksen kannalta

oikeita asioita (Melnyk ym. 2014). Suorituskykymittareiden tuottamaa informaatiota

hyödynnetään suorituskyvyn johtamisella. Suorituskyvyn johtamiseen liittyviä suuntauksia

8

voidaan ajatella olevan esimerkiksi johdon laskentatoimen näkökulmat Activity based

management (ABM), jossa suoritekohtaisia kustannuksia hyödynnetään toiminnan

parantamisessa, sekä Total guality management (TQM), jossa parantunutta tietoisuutta

suorituskyvystä voidaan hyödyntää laadun parantamisessa (Epstein & Malina, 2016).

Suorituskyvyn mittaaminen johdon laskentatoimen osana on saanut myös kritiikkiä.

Mittaamisen ja sen myötä suorituskyvyn johtamisen voidaan ajatella lisäävän pelkoa ja

kontrolloinnin tunnetta organisaatiossa, sekä vähentävän organisaation jäsenten kokemaa

luottamuksen tunnetta (Hamel 2009).

Julkisen sektorin toimintaan liittyen tutkimuksissa on havaittu aiemmin, että Benchmarkingia

eli vertailua ja Supply chain managementia (SCM) eli toimitusketjujen hallintaa ja optimointia

lukuun ottamatta julkisella sektorilla olisi melko vähän käytössä uuden tyyppisiä johdon

laskentatoimen käytäntöjä, kuten suorituskyvyn mittaamista ei-taloudellisilla mittareilla

(Epstein & Malina, 2016). Tähän voi olla syynä esimerkiksi julkisen sektorin toimijoiden

monimuotoisuus, sekä toisaalta kulloinkin vaikuttavat poliittiset suuntaukset sekä yksityiseen

sektoriin verrattuna hidas päätöksentekoprosessi (Baird, 2007). Julkinen sektori tuottaa

kuntalaisille palveluja, ja suorituskyvyn mittaamisen tutkimusten alalta voidaan tunnistaa myös

oma alueensa, palvelujen suorituskyvyn mittaaminen (Jääskeläinen ym. 2014). Palvelujen

suorituskyvyn mittaaminen, ”service performance management”, ei ole vielä täysin selkeytynyt

omaksi, selkeästi määriteltäväksi kokonaisuudekseen. Sitä voidaan käyttää esimerkiksi

palvelun laadun määrittelyn yhteydessä tai tasapainotetun tuloskortin (BSC) soveltamisessa

palveluorganisaatioihin (Jääskeläinen ym. 2014). Lisäksi palvelujen suorituskyvyn

mittaaminen on liitetty resurssien ja prosessien järjestämiseen eli siihen, kuinka ne asetetaan

tuottamaan ja jakamaan tuotetun palvelun asiakkaalle (Johnston & Clark, 2005). Palvelujen

suorituskyvyn mittaamisen osa-alue vaatisi siten vielä lisää tutkimusta ja ymmärrystä siitä,

kuinka se eroaa niin kutsutusta perinteisestä, esimerkiksi tasapainotetun tuloskortin tyyppisestä

suorituskyvyn mittaamisesta (Jääskeläinen ym. 2014).

9

2.2 Suorituskyvyn mittaamisen merkitys

Organisaation suorituskyvystä saatava tieto on oleellista, jotta voidaan selvittää organisaation

arvon tuotannon erilaisia mahdollisuuksia käytettävissä olevien resurssien perusteella sekä sitä,

kuinka nämä mahdollisuudet muuttuvat tulevaisuudessa (Tarta ym. 2012). Suorituskyvyn

mittaamisen tarkoituksena on mitata organisaation toiminnan tehokkuutta. Suorituskyvyn

mittauksen ja sen tuottamien tulosten analysoinnin tarkoitus on myös tukea

päätöksentekoprosessia keräämällä tietoa siitä, kuinka hyvin asetetut tavoitteet on saavutettu

(Rantanen ym. 2007). Suorituksen mittaamisen ja tuloksen analysoinnin avulla saadaan kattava

kuva organisaation toiminnoista ja suorituksista. Suorituskykymittauksen positiivisia

vaikutuksia ovat esimerkiksi lisääntynyt läpinäkyvyys organisaation toiminnassa, sekä

toimintojen helpompi seuranta laskentatoimen näkökulmasta (Rantanen ym. 2007).

Suorituskyvyn mittaaminen on perinteisesti liittynyt vahvasti pelkästään yrityksen toiminnan

tuottamien taloudellisten lukujen kehityksen tarkkailuun. Nykyisin kuitenkin on havaittu tarve

myös laajemmalle näkökulmalle toimintojen mittaamisessa. Tämä liittyy ajatukseen, jonka

mukaan aineettoman omaisuuden, kuten teknologian, rooli yritysten ja muiden organisaatioiden

arvon tuotannossa kasvaa jatkuvasti, minkä vuoksi organisaatiot tarvitsevat monipuolisempia

työkaluja suorituskyvyn mittaamiseen (Niven, 2008). Jotta organisaatiot pysyvät säilyttämään

kilpailukykynsä myös tulevaisuudessa, niiden on kyettävä huomioimaan perinteisesti

menneisyyttä kuvaavien taloudellisten mittareiden lisäksi myös tulevaisuuden muutoksiin

varautumista helpottavia muuttujia. Tällaisia voivat olla esimerkiksi tulevat sääntelyn ja

lainsäädännön muutokset, sekä eri sidosryhmien muuttuvat vaatimukset (Tarta ym. 2012).

Suorituskyvyn mittauksen tavoitteena on saada tietoa organisaation keskeisistä toiminnoista

sekä niihin käytetyistä resursseista. Ilman selkeää informaatiota organisaation nykyhetken

suorituskyvystä, on haastavaa yrittää esimerkiksi kohdistaa resursseja tehokkaammin

suorituskyvyn parantamiseksi. Lisäksi mittaamisen avulla saadaan tukea päätöksenteolle niin

strategisella, taktisella kuin operationaalisellakin tasolla, ja mittaamisen tulokset auttavat

löytämään mahdollisia kehittymisen tarpeita. Suorituskyvyn mittausjärjestelmän tulee pystyä

10

tuottamaan oikeat ja tarkat tiedot organisaation toiminnasta, koska oikea tieto on kriittinen

tekijä organisaation suorituskyvyn ylläpitämisessä (Tangen, 2005).

Mittaamalla saatu tieto tulee olla myös käytössä, jotta suorituskyvyn mittaamisesta olisi hyötyä.

Siten suorituskyvyn mittauksen ohella tarvitaan suorituskyvyn johtamista. Johtamisella

kerätään ja hyödynnetään mittaamisen avulla saatu informaatio yhtenäiseksi kokonaisuudeksi.

Tämä on erityisen tärkeää, koska esimerkiksi suuressa organisaatiossa eri segmentit voivat

kehittää oman tehokkuutensa huippuunsa, mutta se ei välttämättä takaa koko organisaation

tehokasta toimintaa. Siten kokonaisvaltaisen ja koko organisaatiota koskevan mittauksen

kunnollinen hyödyntäminen vaatii kaikki tiedot kokoavaa ja yhdistelevää suorituskyvyn

johtamista (Chan ym. 2004).

Edellä kuvailtu suorituskyvyn mittaamisen perusmerkitys on pääosin sama riippumatta siitä,

millainen organisaatio on kyseessä. Useimmat suorituskyvyn mittaamista koskevat tutkimukset

ja kehitetyt teoriat viittaavat yksityisen sektorin toimijoihin (Tangen, 2005). Kuitenkin myös

julkisella sektorilla käytettävillä mittaristoilla tavoitellaan samoja päämääriä, joita ovat

esimerkiksi strategian toteuttaminen tai toiminnan tehokkuuden havainnointi (Poister, 2003).

Marshall ym. havaitsivat vuonna 2000 tehdyssä tutkimuksessa, että julkisen sektorin

näkökulmasta suorituskykymittariston tärkeimmät tehtävät ovat vertailutiedon tuottaminen,

menojen tarkempi seuranta sekä johtamisen parantaminen. Mittariston avulla toimintaa

pystytään kehittämään (Marshall ym. 2000). Suorituskyvyn mittauksella saatua tietoa

hyödynnetään kuitenkin hyvin monenlaisilla eri tavoilla, koska organisaatiot ovat erilaisia ja

siten myös tarpeet mittariston tuottamalle informaatiolle ovat erilaisia (Marshall ym. 2000).

Julkisella sektorilla mittausinformaatiota voidaan hyödyntää laajimmillaan strategian

suunnittelussa, mutta myös esimerkiksi toimintaan liittyvässä raportoinnissa ja valvonnassa,

projektien ja sopimusten hallinnassa sekä laadun ja prosessien parantamisessa. Tuotettua tietoa

tarvitaan myös budjetoinnin ja taloushallinnossa suunnittelussa ja toteutuksessa, sekä

ulkoisessa viestinnässä. Saatujen tietojen avulla voidaan myös verrata omaa suoritusta muihin

vastaaviin organisaatioihin (Poister, 2003).

11

2.3 Suorituskykymittaristo

Johdon laskentatoimi keskittyy laskentatoimen tuottaman tiedon käyttämiseen organisaatioiden

johtamisessa, mutta organisaation tulevaisuuden suunnittelu pelkästään näiden lukujen

perusteella voi olla haastavaa, koska laskentatoimen tuottamat luvut kuvastavat menneisyyden

toiminnan tulosta. Tästä syntyi tarve laskentatoimen osa-alueelle, joka perustuisi strategiaan ja

keskittyisi tulevaisuuden johtamiseen pidemmällä aikavälillä. Tämän näkökulman pohjalta

syntyi uusi laskentatoimen osa-alue, jonka perusteena on suorituskyvyn mittaaminen

tuloskorttinäkökulmasta, kuten tasapainotetun tuloskortin (balanced scorecard) ja siitä

kehitettyjen muiden sovellutusten tapauksissa (Iach ym. 2017).

Tehokkaan suorituskykymittariston on tarkoitus tukea johdonmukaisesti organisaation

suorituskyvyn parantamista (Tangen, 2005). Monet suorituskykymittaristot kehitettiinkin

aluksi yksityisten teollisuusyritysten käyttöön, ja ajatuksena oli erityisesti tehokkuuden

parantaminen yrityksen toiminnassa (Rantanen ym. 2007). Nykyisin suorituskykymittaristoa

käytetään usein strategian toteutumisen seurannan välineenä, joten se perustuu esimerkiksi

organisaation strategisiin tavoitteisiin ja päämääriin (Tangen, 2005).

Yksittäisten mittareiden, joita mittaristoon valitaan, tulisi olla kokonaiskuvan kannalta

yhtenäisiä, ja niiden tulisi yhdessä antaa olennainen kuva toiminnasta (Laitinen, 2003).

Mittariston tulisi sisältää sekä taloudellisia että ei-taloudellisia mittareita, samoin kuin lyhyen

aikavälin ja pitkän aikavälin tuloksia mittaavia mittareita, jotta se voi tarjota riittävän laajan

kuvan kohteen toiminnasta. Kompromisseja edellä kuvailtujen tavoitteiden välillä joudutaan

kuitenkin lähes aina tekemään, koska toisaalta mittarin tulisi olla mahdollisimman tarkka, mikä

voi johtaa sen hankalaan muotoiluun. Toisaalta taas mittarin tulisi olla mahdollisimman selkeä,

eli helppo määritellä sekä hyödyntää, mikä taas puolustaa yksinkertaisemman muotoilun

valintaa mittarille (Tangen, 2005). Sopivien mittareiden valintaa osaksi mittaristoa helpottaa

se, jos mittareiden välisiä suhteita ja niiden taustalla vaikuttavia yhteisiä ja erottavia tekijöitä

ymmärretään syvällisesti. Tämän ymmärryksen avuksi mittareiden vaikutuksista ja taustoista

tulisi työstää eräänlainen strateginen kartta, jossa esimerkiksi toimintojen syy-seuraussuhteet

saadaan näkyviksi. Tällöin saadaan arvokasta tietoa organisaation toimintojen taustalla

12

vaikuttavista tekijöistä, ja voidaan poimia mittaristoon olennaisimmat toiminnan mittarit

(Bititci & MacBryde, 2002).

Mittareita, joita hyödynnetään suorituskyvyn mittaamisessa, voidaan jaotella esimerkiksi

taloudellisiin ja ei- taloudellisiin, tai ennakoiviin mittareihin ja tulosmittareihin. Tulosmittarit

(lagging indicator) kuvaavat sitä lopputulemaa, johon strategialla on tähdätty ja halutaan päästä.

Ennakoivat mittarit (leading indicator) taas kuvaavat niitä keinoja, joilla strategiasta

johdettuihin tavoitteisiin voidaan päästä (Malmi ym. 2006). Mittaristo ei saisi sisältää liikaa

mittareita, koska tällöin riskinä on informaation liian suuri määrä, eikä tärkeää tietoa pystytä

helposti enää erottelemaan vähemmän tärkeästä. Tällöin liikainformaatio voi pahimmassa

tapauksessa johtaa myös siihen, että tuotettu tieto jää kokonaan hyödyntämättä sen raskauden

ja vaikeaselkoisuuden vuoksi. Siksi mittaristoa on tärkeää tietyin väliajoin päivittää siten, että

vanhentuneita tai muuten nykyhetkellä vähemmän tärkeitä mittareita poistetaan. Mittariston ja

mittausjärjestelmän tulisi myös strategian näkökulmasta olla ajan tasalla, eli mikäli strategian

tavoitteissa tai muissa osissa tapahtuu muutoksia, mittaristoa tulee päivittää niiden mukaiseksi

(Tangen, 2005).

2.4 Erilaisia suorituskykymittaristomalleja

Suorituskyvyn ja tuottavuuden mittaaminen perustui aluksi pelkästään tuottavuuden

mittaamiseen taloudellisilla mittareilla, mutta nykyisin suorituskyvyn mittaamisen näkökulma

on laajempi, ja mittausjärjestelmä sisältää usein laajemman portfolion erilaisia mittareita

(Tangen, 2005). Monet eri lähestymistavat ja mittaristomallit tarjoavat ohjeistusta siihen,

kuinka organisaation tulisi suunnitella suorituskykymittaristo. Seuraavassa esitellään muutamia

erilaisia suorituskyvyn mittaamisen malleja, painottuen Balanced scorecard -malliin, jonka

voidaan ajatella olevan perustana muille mittaamisen sovellutuksille.

13

2.4.1 Balanced scorecard

Tasapainotettu tuloskortti, eli Balanced Scorecard – malli sai alkunsa ajatuksesta, jonka mukaan

pelkästään talouden lukujen seuranta on riittämätöntä kuvaamaan yrityksen kokonaisvaltaista

suoriutumista (Niven, 2008). Balanced scorecard - mallia on sovellettu paljon ja hyvin erilaisiin

organisaatioihin, ja sen implementointia ja käyttöä on myös tutkittu paljon. Mallin alkuperäiset

näkökulmat ovat taloudellinen, asiakas-, sisäisten prosessien sekä oppimisen ja kasvun

näkökulma (Malmi ym. 2006). Näihin näkökulmiin valitaan sopivat mittarit organisaation

strategiaan perustuen. Valitut mittarit toimivat työkaluna, jonka avulla yritys voi kertoa

sidosryhmilleen siitä, mitkä ovat tärkeimmiksi valitut suorituskyvyn osa-alueet, joiden avulla

organisaatio saavuttaa strategiassa asettamansa tavoitteet (Niven, 2008). Balanced Scorecardin

etu on se, että tätä mittaristoa soveltavat organisaatiot voivat helposti muokata edellä kuvattuja

näkökulmia omaan käyttöönsä sopiviksi. Esimerkiksi henkilöstön näkökulma on monissa

tapauksissa lisätty viidenneksi mittausulottuvuudeksi edellä kuvattujen neljän

perusnäkökulman lisäksi (Malmi ym. 2006).

2.4.2 Strategisen näkökulman mittaristot

Strategista näkökulmaa suorituskyvyn mittaamisessa korostavat strategiamittaristot sekä Key

Performance Indicator (KPI) – mittaristot (Ikäheimo ym. 2016). Key Performance Indicator -

mittaristo koostuu mittareista, jotka ovat kaikkein tärkeimpiä organisaation menestykselle

nykyhetkessä sekä tulevaisuudessa. Näiden tunnistaminen on oleellista: on olemassa myös

muita tekijöitä, jotka vaikuttavat positiivisesti organisaation toimintaan, mutta kriittisten

menestystekijöiden erottaminen muista sekä niiden jatkuva seuranta edesauttavat myös

tulevaisuuden muutoksiin reagoimisessa (Parmenter, 2015).

Key Performance Indicator -mittaristoihin on koottu eri näkökulmista useita strategisesti

tärkeitä mittareita, ja mittariston tehtävänä on tarjota tiivistetty yleiskuva organisaation

toiminnasta. Mukana voi siten olla myös mittareita, joiden arvoihin henkilöstö ei pysty omalla

työllään suoraan vaikuttamaan, vaan niiden tarkoituksena on ainoastaan tuottaa informaatiota

päätöksenteon tueksi (Ikäheimo ym. 2016). Strategiamittaristoissa strategiakarttojen syy-

seuraussuhdelogiikan perusteella voidaan luoda myös yksinkertaisempi strategiamittaristo,

14

jossa on KPI – mittaristoa vähemmän mittareita. Tällaisen mittariston painopiste ei ole

päätöksenteon tukemisessa, vaan pyrkimyksenä on kertoa organisaatiossa toimiville ihmisille,

mihin heidän tulisi strategian toteuttamiseksi keskittyä (Parmenter, 2015). Myös eri

sidosryhmien odotusten näkökulmasta voidaan luoda organisaation toiminnoille mittaristo,

jolla pyritään viestittämään sidosryhmille organisaation toiminnan heille tuottamista hyödyistä

(Ikäheimo ym. 2016).

2.5 Suorituskyvyn mittaamisen erityispiirteitä julkisorganisaatiossa

Julkisorganisaatioissa suorituskyvyn mittaamiseen ja johtamiseen liittyvässä tutkimuksessa

voidaan nähdä ajan mittaan tapahtunut muutos, jossa julkisorganisaatiot ovat olleet

muutoksessa byrokraattisesti johdetuista instituutioista kohti strategisesti suuntautuneita

tehostettuja ja enemmän markkinaorientoituneita organisaatioita (Poister ym. 2015). Vaikka

aiemmin kuvatut suorituskyvyn mittaamisen järjestelmät soveltuvat käytettäväksi myös

julkisella sektorilla, julkiset ja yksityiset organisaatiot eroavat yhä suorituskyvyn mittaamisen

näkökulmasta tietyiltä osin toisistaan. Julkisen sektorin organisaatioon voi esimerkiksi

kohdistua enemmän ristiriitaisia vaatimuksia useilta eri sidosryhmiltä. Näitä sidosryhmiä ovat

paikalliset asukkaat ja kuluttajat, media, valtuutetut, keskushallinto ja kaupunkiorganisaation

työntekijät (Rantanen ym. 2007). Julkisorganisaatiossa johtajan on työssään lisäksi

huomioitava voimassaolevat säädökset, poliittiset suuntaukset sekä rajattu budjetti, minkä

vuoksi johtajat eivät voi tehdä päätöksiä vahvasti sen perusteella, miltä suorituskykymittareiden

tuottama informaatio näyttää (Dooren ym. 2015).

Sidosryhmien monipuolisen luonteen takia suorituskyvyn mittaaminen voi olla ongelmallista

esimerkiksi tilanteessa, jossa kaikkien sidosryhmien mielipiteitä mittaamisesta ja sen kohteista

kuunnellaan. Tällöin lopputuloksena voi olla valtava määrä suorituskyvyn mittareita. Lisäksi

mittareiden tuottamien tulosten käyttö päätöksenteossa ja tavoitteiden asettamisessa voi olla

vaikeaa, jos sidosryhmillä on ristiriitaisia tavoitteita (Poister ym. 2015). Näiden haasteiden ja

ristiriitaisuuksien vuoksi tavoitteiden asettaminen ei ole yhtä helppoa julkisella sektorilla kuin

yksityisissä yrityksissä. Lisäksi esimerkiksi jonkin yksikön toiminnan perimmäinen päätavoite

tai tarkoitus voi olla epäselvä. Siten näiden organisaatioiden suorituksen mittaamisesta

15

vastaavalle taholle voi olla haastavaa määritellä ja rajata mittaukseen kaikkein tärkeimmät

näkökulmat ja asettaa niille sopivat mittarit. Lisäksi mahdollinen organisaation monitahoinen

rakenne lisää edellä kuvattuja haasteita entisestään (Rantanen ym. 2007). Vaikka suorituskyvyn

mittaamisessa julkisorganisaatiossa voi olla monenlaisia haasteita, kuitenkin jo pelkkä

suorituskyvyn mittaamisen suunnittelukin voi tuottaa hyötyjä organisaation toiminnalle.

Esimerkiksi mittareiden luomista varten tehtävä erilaisten toimintaketjujen ja operaatioiden

tarkastelu, rutiinien kyseenalaistaminen sekä innovatiivisten ratkaisujen etsiminen voivat jo

sinällään olla hyödyllisiä organisaatiolle (Dooren ym. 2015).

Suorituskyky tai tehokkuus voidaan määritellä tuotoksen suhteena panokseen. Siten

julkisorganisaation voidaan ajatella toimivan tehokkaasti silloin, kun määritelty lopputuotos

saavutetaan mahdollisimman pienellä panoksella, tai tietyllä panostusten määrällä lopputulos

maksimoituu (Van de Walle ym. 2006). Suorituskyvyn mittaamisen näkökulmasta

julkisorganisaation kohdalla haasteellista voi olla myös sen määritteleminen, mitä organisaatio

tarkalleen ottaen tuottaa (Poister ym. 2015). Lisäksi tulee pohtia, onko tavoitteiksi asetettu

enemmän tuotokseen vai vaikuttavuuteen painottuvia tavoitteita. Tuotoksen ja vaikuttavuuden

eroavaisuuksia voidaan havainnollistaa sairaalaorganisaatiosta yksinkertaistetulla esimerkillä:

sairaalan tapauksessa voitaisiin mitata tuotosta (potilaita parantavien operaatioiden ja

menetelmien lukumäärä) tai vaikuttavuutta (kokonaan terve potilas tai yhteisö).

Samankaltainen asetelma on havaittavissa muissakin organisaatioissa tuotoksen ja

vaikuttavuuden kohdalla. Organisaation tavoitteena voi siten olla mahdollisimman suuri määrä

operaatioita olemassa olevilla resursseilla, tai se voisi etsiä uusia toiminnan tapoja, joilla

parannettaisiin pidemmän aikavälin tuloksia, eli lisättäisiin vaikuttavuutta (Rantanen ym.

2007). Pelkästään tuotoksen mittaaminen ja siihen sopivien mittareiden valitseminen on

tutkimusten mukaan helpompaa kuin lopputuloksen tai vaikuttavuuden mittaaminen.

Esimerkiksi taloudellisten tai numeeristen tavoitteiden asettaminen ja niille sopivien

mittareiden löytäminen on huomattavasti helpompaa kuin sellaisten mittareiden, joiden tulisi

mitata vaikuttavuutta, kuten innovaatioita, muutosta tai asukkaiden tyytyväisyyttä (Chan,

2001).

Kaupunkiorganisaatioiden hallinnossa esimerkiksi Kanadassa ja USA:ssa on keskitytty juuri

tuotoksen mittaamiseen taloudellisen suorituskyvyn, operatiivisen tehokkuuden sekä

16

työntekijöiden toiminnan osalta (Pollanen, 2005). Sen sijaan vaikuttavuuden tai laajemman

kokonaisuuden, kuten asukastyytyväisyyden tai innovatiivisuuden, mittaaminen on

hankaluutensa vuoksi vähäisempää tutkimukseen osallistuneiden kaupunkien osalta (Chan,

2004). Tutkimuksessa havaittiin myös, että kun mittarit oli luokiteltu Balanced Scorecard –

mallia mukaillen ryhmiin innovatiivisuus ja muutos, asiakastyytyväisyys, operatiivinen

tehokkuus ja työntekijöiden suorituskyky, vähiten mittareita oli kehitetty innovatiivisuuden ja

muutoksen näkökulmalle (Chan, 2004). Tutkimukseen osallistuneiden

kaupunkiorganisaatioiden edustajien mielestä tämän näkökulman mittareiden koettiin myös

tarjoavan epäluotettavaa ja huonolaatuista informaatiota, ja siksi sitä käytettiin vähiten

hyödyksi päätöksenteossa. Sen sijaan asiakastyytyväisyyden, tehokkuuden ja henkilöstön

näkökulman mittareita käytettiin jonkin verran johdon ja päätösten tukena. Taloudellisen

suorituskyvyn mittarit olivat eniten käytettyjä, niiden tuottama tieto koettiin luotettavaksi ja

tietoa hyödynnettiin eniten päätöksenteossa (Chan, 2001).

Samankaltaisia tuloksia havaittiin myös toisessa tutkimuksessa, jossa tutkittiin

suorituskykymittausta kanadalaisissa kaupungeissa (Pollanen, 2005). Tutkimuksessa havaittiin,

että käytössä on enemmän tehokkuuden kuin vaikuttavuuden mittareita, vaikka tutkimukseen

vastanneet kokivat vaikuttavuuden mittarit parempina ja toivottavampina. Tutkimukseen

osallistuneissa kaupungeissa mittareiden tuottamaa informaatiota käytettiin muun muassa

päätöksenteon apuna, budjetoinnissa ja suunniteltaessa resurssien käyttöä. Eräs havainto tässä

tutkimuksessa oli myös se, että tavoitteisiin sopivien mittareiden suunnittelu ja kehittäminen

koetaan haastavana vaiheena suorituskyvyn mittauksessa. Lisäksi vaikuttavuuden mittareiden

suunnittelun koettiin olevan tehokkuuden mittareiden suunnittelua haastavampaa (Pollanen,

2005). Tämän voidaan olettaa johtuvan siitä, että monesti erityisesti julkisella sektorilla

toiminnassa tavoitellaan erityisesti juuri pitkän aikavälin vaikuttavuutta, ja siten vaikuttavuutta

kuvaavien tavoitteiden ja niiden mittareiden suunnittelun haasteet korostuvat

julkisorganisaatiossa yksityisiin yrityksiin verrattuna (Poister ym. 2015).

17

2.6 Hyvän mittarin ominaisuuksia

Mittarilla tarkoitetaan tässä sitä ilmausta, joka on tietyssä organisaatiossa valittu kuvaamaan

jonkin halutun tavoitteen toteutumisen tasoa. Hyvän mittarin ominaisuuksia voidaan arvioida

esimerkiksi Laitisen (2003) esittämällä listauksella. Laitinen esittää, että hyvän mittarin

keskeisiä ominaisuuksia ovat relevanttius, edullisuus, validiteetti, reliabiliteetti ja uskottavuus.

Mittarin tulee olla relevantti, millä tarkoitetaan mittarin tuottaman informaation oleellisuutta.

Hyvä mittari tuottaa sellaista tietoa, joka on olennaista organisaation päätöksenteolle. Siten

mittarin relevanttiuden näkökulma perustuu sen sisältämän tiedon arvoon yrityksen

päätöksenteossa, eli siihen lisäarvoon, jota se tuottaa. Mittarin relevanttiutta voidaan arvioida

subjektiivisten ja objektiivisten näkökulmien avulla. Subjektiiviset tekijät liittyvät

päätöksentekijään ja hänen tapaansa hyödyntää mittareita. Objektiiviset tekijät puolestaan

kertovat, kuinka päätökset tehtäisiin rationaalisessa tilassa, ja jättävät siten päätöksentekijän

henkilökohtaiset ominaisuudet huomioimatta (Laitinen, 2003).

Mittarin edullisuudella tarkoitetaan tiedon tuottamisen vaatimia uhrauksia. Edullisuus –

käsitteen mukaan hyöty-kustannusanalyysillä havainnoituna mittarin informaation tuottaminen

ei saa vaatia liikaa uhrauksia verrattuna kyseisen informaation merkitykseen päätöksenteossa

(Isoraite, 2005). Kuitenkin mittarilla saadun aineiston olisi hyvä perustua laajempiin

suuntauksiin ennemmin kuin pelkkään tilannekatsaukseen (Kennerly &Neely 2003). Mittarin

edullisuus liittyy siten myös sen relevanttiuteen: jos mittarilla saaduilla arvoilla on vain

vähäinen merkitys itse päätöksenteossa, kyseisen tiedon hankkimiseksi ei kannata tehdä suuria

panostuksia (Laitinen, 2003). Hyvä mittari myös auttaa selkeästi erottamaan hyvän suorituksen

tason heikosta, sekä tuottaa selkeä viesti siitä, onko organisaation strategia tai missio toteutunut

(Moisio, 2005).

Mittarin tuottaman tiedon on oltava käytössä yrityksen johdossa (Tangen, 2005), ja hyvän

mittarin ominaisuus on myös sillä saatavan tiedon validiteetti eli oikeellisuus. Tällä tarkoitetaan

sitä, että saadun tiedon tulee mitata juuri sitä kohdetta, jota on tarkoitettu mitata (Isoraite, 2005).

Koska strategia määrittää useimmiten organisaatioiden toimintaa, hyvä mittari on suoraan

organisaation strategiasta johdettu (Kennerly &Neely 2003). Koska mittareiden tuottamien

18

arvojen perusteella saatetaan tehdä suuriakin päätöksiä mittauksen kohteeseen liittyen, mittarin

validiteetti on erityisen tärkeä ominaisuus, ja mittarin huono validiteetti voi aiheuttaa

yritykselle arvon menetyksiä. Toisaalta taas hyvin korkean validiteetin saavuttaminen voi

vaatia lisää taloudellisia resursseja mittaamiseen liittyvinä lisäpanostuksina (Laitinen, 1998).

Reliabiliteetilla viitataan mittarin tuottaman arvon tarkkuuteen. Mittarilla tulisi pystyä

tuottamaan toistetuissa mittaustilanteissa sekä mittaajasta riippumatta tuloksia, jotka

keskittyvät vain pienelle alueelle, eli ovat tarkkoja (Malmi ym. 2006).

Mittarin uskottavuus puolestaan on ominaisuus, joka voi kumota hyvän mittarin muut

ominaisuudet: mittarin arvo jää vähäiseksi, mikäli se ei ole uskottava ja päätöksentekijä ei siksi

sitä hyödynnä. Uskottavaa mittaria kehitettäessä tulisi kiinnittää huomiota siihen, että mittarin

taustalla ovat selkeät laskentasäännöt, joihin päätöksentekijä luottaa. Mikäli raportoinnille ei

ole riittävän selkeitä ohjeita ja sääntöjä, mittarin reliabiliteetti kärsii (Laitinen, 2003). Hyvän

mittarin ominaisuuksin voidaan lisätä myös se, että yrityksen henkilöstön olisi hyvä pystyä

toiminnallaan vaikuttamaan mittarin arvoon, ja mittarin määrittelyn tulee olla henkilöstölle

yksiselitteistä (Moisio, 2005). Mittarin tuottaman informaation tulisi myös olla helposti

saatavilla (Malmi ym. 2006).

Yksittäisten mittareiden, joita mittaristoon valitaan, tulisi mielellään olla kokonaiskuvan

kannalta yhtenäisiä ja niiden tulisi yhdessä antaa olennainen kuva toiminnasta. (Laitinen, 2003).

Mittareita, joita hyödynnetään suorituskyvyn mittaamisessa, voidaan jaotella esimerkiksi

taloudellisiin ja ei- taloudellisiin, tai ennakoiviin mittareihin ja tulosmittareihin. Tulosmittarit

(lagging indicator) kuvaavat sitä lopputulemaa, johon strategialla on tähdätty ja halutaan päästä.

Ennakoivat mittarit (leading indicator) taas kuvaavat niitä keinoja, joilla strategiasta

johdettuihin tavoitteisiin voidaan päästä. (Malmi ym. 2006). Huomattavaa mittareiden

suunnittelussa on myös se, että organisaation toimintaympäristön tai strategian muuttuessa,

jokin hyvän mittarin kriteereistä tai niiden painotuksista voi myös muuttua. Siksi myös

mittaristoa tulisi säännöllisesti arvioida ja päivittää vastaamaan paremmin uusia olosuhteita

(Kennerley & Neely, 2003).

19

Toimivaa mittaria kuvaavia ominaisuuksia voidaan soveltaa kuvaamaan myös hyviä tavoitteita.

Tavoitteet tulisi asettaa siten, että ne kattavat tehtäväalueen perustehtävät ja ovat toteutettavissa

niihin määrätyillä resursseilla. Esimerkiksi määräraha tai siinä pysyminen, tai laissa säädettyjen

velvoitteiden täyttäminen eivät itsessään ole sellaisia tavoitteita, joita kuntalaissa tarkoitetaan

(Suomen kuntaliitto, 2011). Huonoja tavoitteita ja niiden mittareita ovat myös sellaiset, jotka

mittaavat vain jonkun asian suoritusta, eli onko jokin asia tehty vai ei. Tällaisia ”kyllä tai ei”

-mittareita ei tule sisällyttää tuloskortteihin (Laitinen, 2003). Tuloskortissa olevien mittareiden

pitää mitata sitä, millaisia tuloksia on saavutettu eri toimenpiteiden tai kehitysprojektien

tuloksena; siis sitä, miten asiat ovat kehittyneet (Ikäheimo ym. 2016). Hyvien mittareiden

ominaisuuksien listaus ei myöskään ole täydellinen: monesti esimerkiksi sellaiset tavoitteet ja

mittarit, jotka soveltuvat hyvin päätöksenteon tueksi, eivät välttämättä ole sellaisia, joihin

henkilöstö voi toimillaan vaikuttaa (Ikäheimo ym. 2016).

20

3 VISIO, STRATEGIA JA TALOUSSUUNNITTELU

KUNTAORGANISAATIOSSA

Visio voidaan kuvailla jonkin organisaation julkisesti täsmennetyksi näkemykseksi siitä,

millainen organisaatio on tulevaisuudessa, eli millaiseksi se haluaa tulla (Lindroos & Lohivesi,

2010). Visiota voidaan kutsua myös organisaation tahtotilaksi (Ikäheimo ym. 2016). Hyvä visio

eroaa nykyhetkestä, jotta se toimii haastavana ja innostavana tulevaisuuden näkemyksenä

organisaation jäsenille. Visio kannattaa asettaa tietyn ajanjakson ajaksi, ja jakson päätyttyä sen

saavuttamista tai toteutumista voidaan arvioida (Lindroos & Lohivesi, 2010). Monesti visio

määritetään useamman vuoden päähän, jolloin suuremmat muutokset organisaation

toiminnassa ovat mahdollisia (Ikäheimo ym. 2016).

Strategia voidaan määritellä monilla eri tavoilla. Se voidaan mieltää valikoimaksi keinoja, joilla

visiota toteutetaan, tai käsittää jonkin organisaation toiminnan punaisena lankana. Strategia

koostuu niistä valinnoista ja toimenpiteistä, joiden avulla pyritään saavuttamaan

konkreettisemmin vision määrittelemät tavoitteet, ja se toimii organisaatiolle ohjeena siitä,

miten sen tulee toimia tavoitteiden saavuttamiseksi. Strategia toimii lisäksi viestinä erilaisille

sidosryhmille siitä, mitä organisaatiossa tavoitellaan. (Lindroos & Lohivesi, 2010). Vision ja

strategian määrittelyn jälkeen pyritään niistä johdettuna määrittämään mittarit ja niille

tavoitteet. Siten niiden perusteella voidaan seurata sitä, päästäänkö määriteltyyn visioon

käytössä olevalla strategialla. Mikäli näin ei ole, tavoitteiden saavuttamiseksi pyritään etsimään

uusia strategisia keinoja (Ikäheimo ym. 2016).

3.1 Julkisorganisaation visio ja strategia

Strategian perusta myös julkisorganisaatiossa ovat ne näkemykset tulevaisuudesta, jotka ovat

kiteytettynä visiossa. Visiosta voidaan siten johtaa tavoitteet ja niiden perusteella määritellä

keinot, joilla tavoitteet voidaan saavuttaa. Lisäksi tavoitteiden toteutumisen seuranta on tärkeää,

koska sen perusteella voidaan arvioida valittujen keinojen toimivuutta. (Lindroos & Lohivesi,

21

2010). Julkishallinnon organisaatiossa, esimerkiksi kunnassa, toteutetaan palveluja, joita

erilaiset lait ja säädökset määrittävät. Vaikka monet peruspalvelut ovat olleet olemassa pitkään,

myös niissä esiintyy välillä uudistamisen ja muutoksen tarvetta. Käytännössä tällainen

muutostarve ilmenee esimerkiksi silloin, kun lakeihin tehdään uudistuksia. Lisäksi perinteisten

julkispalveluiden lisäksi koko ajan kehittyy myös uusia julkisia tehtäviä. (Lindroos & Lohivesi,

2010).

Strategiatyöskentelyn painopiste suuntautuu julkishallinnossa monesti perustehtävässä

määriteltyjen tavoitteiden täyttämiseen, toisin kuin yksityisellä sektorilla, jossa tavoitellaan

ensisijaisesti voittoa ja arvonnousua omistajille. Perustehtävien ydinkohdat on kirjattu lakeihin

ja asetuksiin, joten julkisorganisaation strategiatyöskentelyn voidaan ajatella perustuvan näiden

perustehtävien toteuttamiseen lisäarvoa tuovalla ja resursseja tehokkaasti käyttävällä tavalla.

Koska toimintaympäristön ja eri sidosryhmien odotukset pääpiirteineen eivät yleensä useinkaan

muutu yllättävästi, julkishallinnon organisaation pitkäkestoisemman strategiasuunnitelman

tarkoituksena on pitkäjänteisyys, jonka tavoitteena on nopeiden muutosten sijaan enemmänkin

vakaa kehitys (Lindroos & Lohivesi, 2010).

3.2 Strateginen suunnittelu julkisella sektorilla

Strategian suunnittelu julkisella sektorilla käsittää usein hyvin pitkän aikavälin suunnitelmat, ja

keskittyy laajaan organisaatiokokonaisuuteen (Hall ym.2014). Monesti strategian keskeiset

käsitteet ja tavoitteet perustuvat makrotason indikaattoreihin, joista niitä johdetaan alemmille

tasoille. Strategisen suorituskyvyn indikaattoreiden tuottamaa tietoa usein myös analysoidaan

esimerkiksi yrityksiin verrattuna pidemmällä ajanjaksolla, eli esimerkiksi vuosi- tai

puolivuositasolla. Suorituskykymittarit ovat oleellinen elementti strategian johtamisessa (Hall

ym.2014). Monesti strategian mittaamisen järjestelmässä painottuu tavoitteiden globaali

luonne, ja ne johdetaan organisaation alemmille tasoille. Järjestelmät sisältävät monesti sekä

laadullisia että määrällisiä mittareita, joiden avulla voidaan määritellä suoriutumisen

tavoitetaso sekä seurata suoriutumista tähän tasoon verrattuna (Hall ym.2014).

22

3.3 Tarkastuslautakunta ja ulkoinen tarkastus

Kunnan talouden valvonta voidaan jakaa sisäiseen ja ulkoiseen tarkastukseen. Esimerkiksi

Vantaan kaupungilla sisäisen tarkastuksen tulosalueen vastuulla on suorittaa organisaation

hallinnon, talouden sekä toimintojen tarkastusta. Tätä tarkastustehtävää suorittamalla se avustaa

kaupunginhallitusta ja kaupunginjohtajaa hyvän johtamis- ja hallintotavan sekä

riskienhallinnan ja sisäisen valvonnan toimivuuden arvioinnissa ja kehittämisessä. Ulkoisesta

tarkastuksesta vastaavat valtuuston valitsemat tarkastuslautakunta ja tilintarkastaja. Ulkoisen

tarkastuksen tulosalue avustaa tarkastuslautakuntaa ja tilintarkastajaa (Vantaa 2017 ja KuntaL

14).

Kaupunginvaltuusto asettaa tarkastuslautakunnan hallinnon ja talouden tarkastuksen sekä

arvioinnin järjestämistä varten. Tarkastuslautakunnan tehtävänä on valmistella valtuuston

päätettävät hallinnon ja talouden tarkastukseen liittyvät asiat, sekä arvioida sitä, ovatko

valtuuston asettamat toiminnan ja talouden tavoitteet toteutuneet. Tarkastuslautakunta arvioi

myös sitä, onko toiminta järjestetty tuloksellisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla, sekä

voimassa olevan taloussuunnitelman riittävyyttä (KuntaL 121§). Arvioinnin kohteena ovat

keinot, joilla tavoitteisiin pyritään, ja se, onko eteneminen strategian mukaista (Vantaa,

Arviointikertomus 2013). Vuosittain tarkastuslautakunta antaa valtuustolle

arviointikertomuksen, jossa esitetään arvioinnin tulokset (KuntaL 121§). Arviointikertomusta

varten tarkastuslautakunta perehtyy kaupungin eri toimialojen toimintaan ja palvelutuotantoon

hankkimiensa asiakirjojen avulla. Myös vastuuhenkilöiden kuuleminen sekä toimialoille

tehtävät tutustumiskäynnit kuuluvat arviointityöhön (Vantaa, Arviointikertomus 2013).

Ulkoinen tarkastus osana arviointilautakuntaa, arvioi vuosittain tavoitteiden toteutumisen

ohella myös tavoitteiden mittareita ja mittaamista. Niissä sitovissa tavoitteissa, joiden

toteutumisessa tai muissa yksityiskohdissa tarkastuslautakunnalla on huomautettavaa,

huomautus voi liittyä johonkin seuraavista kategorioista: raportointi, mittarointi, ei voida

arvioida, muu syy. Näistä voidaan valita yksi tai useampi perustelu (Vantaa, Arviointikertomus

2015).

23

3.4 Kunnan talousarvio ja taloussuunnitelma

Talousarvion ja taloussuunnitelman valmistelusta, rakenteesta ja sisällöstä, samoin kuin sen

hyväksymisestä säädetään kuntalaissa. Kunnan valtuuston tulee vuoden loppuun mennessä

hyväksyä kunnan seuraavan vuoden talousarvio. Samalla hyväksytään myös taloussuunnitelma,

joka koskee yleensä kolmea tai useampaa seuraavaa vuotta. Taloussuunnitelman ensimmäinen

vuosi on talousarviovuosi (KuntaL 110§). Talousarviossa ja taloussuunnitelmassa hyväksytään

samalla kunnan toiminnan ja talouden tavoitteet. Näiden asetettavien tavoitteiden tulisi olla

mitattavissa määrällisesti tai laadullisesti. Talousarvio ja taloussuunnitelma ovat luonteeltaan

sitovia, eli niissä asetettuja sitovia tavoitteita tulee noudattaa. (Kuntaliitto, 2011).

24

4 AINEISTO JA MENETELMÄT

Tässä tutkimuksessa käytetyt pääasialliset menetelmät ovat sisällönanalyysi sekä

teemahaastatteluaineiston analyysi. Sisällönanalyysiä käytetään tässä tutkimuksessa

valtuustokauden 2013-2017 sitovien tavoitteiden tutkimiseen, ja teemahaastatteluaineisto

täydentää tutkimuksen aineistoa. Molemmista menetelmistä ja niiden käytöstä kerrotaan

tarkemmin luvussa 6 Aineiston analyysi.

4.1 Tapaustutkimus

Tutkimuksen menetelmät kuuluvat laadullisen tutkimuksen tutkimuskenttään, ja tarkennettuna

vielä tapaustutkimuksen alaan. Kaikki laadullinen tutkimus ei ole tapaustutkimusta, vaan

tapaustutkimuksessa keskeistä on määritelty tapaus, johon tutkimuskysymys, tutkimusasetelma

ja aineistojen analyysit perustuvat (Jensen & Rogers, 2001). Tapaustutkimukselle on haastavaa

antaa tiettyä tarkkaa määritelmää, mutta yleisimmin siinä tarkastellaan yhtä tai useampaa

tapausta (Eriksson & Koistinen, 2005). Siten tapaustutkimuksessa tutkittavan tapauksen valinta

ja rajaus ovat oleellisia. Tapaus on yleensä jokin helposti rajattavissa oleva systeemi, kuten

tietty organisaatio (Eriksson & Koistinen, 2005). Tässä tutkimuksessa tutkimuksen kohteena

olevana tapauksena voidaan käsittää Vantaan kaupungin talousarviotavoitteet ja niihin liittyvä

suorituskyvyn mittaaminen.

Tapaustutkimukset voidaan jakaa intensiivisiin ja ekstensiivisiin tutkimuksiin. Tässä

tutkimuksessa kyseessä on intensiivinen tapaustutkimus, koska tarkoituksena on ainutlaatuisen

tapauksen kuvaus sekä tulkinta. Yleisestikin intensiivisessä tapaustutkimuksessa mielenkiinnon

kohteena on juurikin tietyn erityisen tapauksen toiminnan logiikka (Eriksson & Koistinen,

2005). Tutkimusasetelmana tässä tutkimuksessa on niin sanottu poikkileikkaustutkimus, jolle

tyypillistä on tietyn tapauksen yksityiskohtainen ja tiettyyn ajan hetkeen sijoittuva tarkastelu

(Jensen & Rogers, 2001).

25

4.2 Sisällönanalyysi

Tämän tutkimuksen menetelmänä käytetään laadullista sisällönanalyysiä. Tutkimuksessa

painottuivat erityisesti teemoittelu ja tyypittely. Sisällönanalyysiä ei varsinaisesti voida pitää

yksittäisenä metodina, vaan se on pikemminkin teoreettinen viitekehys, jonka avulla voidaan

tehdä monenlaista tutkimusta (Tuomi & Sarajärvi, 2009). Sisällönanalyysillä viitataan nykyisin

pääasiassa laadullista tutkimustietoa tuottavaan viitekehykseen, mutta sen avulla voidaan tehdä

myös määrällistä tutkimusta, joka noudattaa tilastollisen tutkimuksen logiikkaa (Tuomi &

Sarajärvi, 2009). Aineiston ja teorian suhteen sisällönanalyysi voidaan karkeasti jakaa

aineistolähtöiseen, teorialähtöiseen ja teoriaohjaavaan sisällönanalyysiin (Tuomi & Sarajärvi,

2009). Tässä tutkielmassa voidaan havaita piirteitä sekä teoriaohjaavasta että aineistolähtöisestä

analyysin muodosta. Teemahaastattelussa käytetty haastattelurunko on luotu kokonaan tätä

tutkimusta varten. Sen taustalla on käytetty aiheeseen liittyvien aiempien tutkimusten

teoriapohjaa ja tutkimuslöydöksiä. Kuitenkin haastatteluaineistosta havaittiin myös sellaisia

teemoja, joiden ilmenemistä ei osattu ennakoida ennen haastattelujen toteuttamista.

Sisällönanalyysi on siten väljä teoreettinen kehys, joka voidaan liittää erilaisiin

analyysikokonaisuuksiin. Aineistoa eritellään ja tiivistetään, sekä siitä etsitään yhtäläisyyksiä

ja eroavaisuuksia (Tuomi & Sarajärvi, 2009). Laadullisen aineiston sisällönanalyysin

tarkoituksena on siten järjestää aineisto tiiviiseen ja selkeään muotoon siten, että

informaatiosisältö säilyy alkuperäisenä. Sisällönanalyysiä voidaan toteuttaa luokittelun,

teemoittelun tai tyypittelyn keinoin. Luokittelussa aineistosta määritellään luokkia ja lasketaan,

montako kertaa tietty luokka esiintyy aineistossa (Tuomi & Sarajärvi, 2009). Teemoittelussa

aineistosta etsitään tiettyjä teemoja eli aiheita, joiden avulla aineistoa pelkistetään. Tyypittelyä

voidaan pitää teemoittelun seuraavana vaiheena, jossa teemojen sisältä etsitään näkemyksille

yhteisiä ominaisuuksia, ja muodostetaan niistä eräänlainen yleistys, tyyppiesimerkki. Ennen

analyysin aloittamista määritellään analyysiyksikkö, joka voi olla yksi sana, lause tai

ajatuskokonaisuus (Tuomi & Sarajärvi, 2009). Tässä tutkimuksessa käytettiin

ajatuskokonaisuuksia, joiden pituus oli yleisimmin noin yhdestä kahteen virkettä.

26

4.3 Teemahaastattelu

Aineiston keräämiseksi tässä tutkimuksessa käytettiin teemahaastattelua. Teemahaastattelu eli

puolistrukturoitu haastattelu on haastattelun muoto, jossa edetään keskeisten, etukäteen

valittujen teemojen ja niihin liittyvien tarkentavien kysymysten varassa (Tuomi & Sarajärvi,

2009). Teemahaastattelu metodina sijoittuu tarkasti strukturoidun lomakehaastattelun ja

kokonaan strukturoimattoman haastattelun välille, ja siinä haastattelu kohdennetaan tiettyihin,

ennalta valittuihin teemoihin, joista haastattelussa keskustellaan (Hirsjärvi & Hurme, 2015).

Teemahaastattelussa pyritään löytämään merkityksellisiä vastauksia tutkimustehtävän

mukaisesti. Etukäteen valitut teemat perustuvat tutkimuksen viitekehykseen, eli siihen, mitä

tutkittavasta aiheesta jo tiedetään (Tuomi & Sarajärvi, 2009). Teemahaastattelun avulla

tutkimuskohteesta tai tutkittavasta ilmiöstä voidaan saada muun tiedon ohella uusia

hypoteeseja, ja se voi osoittaa ilmiöiden välisiä yhteyksiä sellaisilla uusilla tavoilla, joita ei

välttämättä esimerkiksi tiukan strukturoitua haastattelua suunniteltaessa olisi osattu etukäteen

ottaa huomioon (Hirsjärvi & Hurme, 2015). Tästä syystä teemahaastattelu valittiin myös tämän

tutkimuksen menetelmäksi, koska haluttiin keskittyä tiettyyn suurempaan teemaan, mutta

tarkempia alateemoja haastateltujen vastauksissa olisi ollut vaikea ennakoida (Hirsjärvi &

Hurme, 2015).

Teemahaastattelut toteutettiin kolmelle Vantaan kaupungin asiantuntijalle, jotka työskentelivät

strategiaan, talousarvioon, taloussuunnitteluun, tavoitteisiin ja mittaamiseen liittyvissä

tehtävissä Vantaan kaupungilla. Vastaajien pyynnöstä heidän anonymiteettinsä säilyttämiseksi

vastaajan tarkempaa toimialaa tai tehtävää ei eritellä. Tämän tutkimuksen tulosten esittelyssä

esitetään suoria sitaatteja asiantuntijoiden haastatteluista. Asiantuntijoiden vastaukset on

yhdistetty, koska tarkalla erottelulla ei ole merkitystä tietojen esittämisen kannalta, ja siksi

sitaateissa käytetään vastaajalle vain nimitystä ”Asiantuntija, Vantaan kaupunki”.

27

5 TAPAUSKUVAUS: VANTAAN KAUPUNKI

Vantaa on Suomen neljänneksi suurin kaupunki, jonka väestö vuonna 2016 oli 219 341

asukasta (Tilastokeskus 2016). Vantaalaisista hieman alle 20 prosenttia on alle 16-vuotiaita ja

15 prosenttia yli 64-vuotiaita (Tilastokeskus 2016). Ulkomaan kansalaisia vantaalaisista on joka

kymmenes, ja suomen ja ruotsin lisäksi kaupungissa puhutaan yli sataa muuta kieltä

(Tilastokeskus 2016). Vantaa on kaupungin verkkosivujen mukaan ”rento ja kansainvälinen

lentokenttäkaupunki keskellä metropolialuetta”, jossa kuitenkin luonto on asukkaiden lähellä

ja kaupungin asukkailleen tarjoama kulttuuritarjonta on monipuolista (Vantaan kaupungin

internet -sivut).

5.1 Vantaan kaupungin organisaatio

Vantaan kaupungin internet -sivujen mukaan ”kaupunkikonserniin kuuluu syyskuussa 2016

emokaupunki sekä n. 64 yhteisöä, joista 37 tytäryhteisöä, 14 osakkuusyhtiötä ja 8

kuntayhtymää”. Kaupungin organisaatio koostuu viidestä toimialasta alla esitetyn

organisaatiokaavion mukaisesti.

28

Kuva 1. Vantaan kaupungin organisaatio. Lähde: Vantaan kaupungin internetsivut.

5.2 Vantaan visio ja arvot

Vantaan kaupungin strategiaperustan muodostavat arvot sekä visio. Vantaan visio ilmaisee

kaupungin tulevaisuuden tahtotilan. Vision mukaan ”Vakavarainen Vantaa on kansainvälinen

kestävän kasvun keskus, jossa kaupunkia ja palvelujen laatua kehitetään yhdessä asukkaiden

kanssa. Vantaa on asukkaille turvallinen kotikaupunki, yrityksille Suomen paras kumppani ja

työntekijöille maan parhaiten johdettu kaupunki.” Vantaan arvot ohjaavat kaupungin

päätöksentekoa sekä organisaation toimintaa. Arvot ovat pääpiirteittäin innovatiivisuus,

kestävä kehitys sekä yhteisöllisyys. Näiden pohjalta muodostuu strategia, joka jakautuu

strategisiin painopistealueisiin (Vantaan kaupunki, strategia 2013-2017).

29

5.3 Vantaan strategia

Strategia laaditaan Vantaalla aina valtuustokauden mittaiseksi. Strategian toteutumista

seurataan vuosittain tilinpäätöksen yhteydessä, ja strategiaa kokonaisuutena arvioidaan kunkin

strategiakauden päättyessä. Tämän lisäksi keskellä strategiakautta toteutetaan strategian

väliarviointi, jossa arvioidaan strategian toteutumisen tilannetta, sekä arvioidaan strategiaan

mahdollisesti vaikuttavia toimintaympäristöstä johtuvia muutoksia (Vantaan kaupunki,

strategia 2013-2017). Viimeisin kokonainen valtuustokausi oli 2013-2017, jonka strategia on

kaupunginvaltuuston hyväksymä kesällä 2013. Vantaan kaupungin talousarvion 2017 mukaan,

valtuustokauden 2013-2017 strategian kokonaisarviointi tehdään valtuustokauden päättyessä.

Kuntavaalit olivat Vantaalla keväällä 2017 kuntalain mukaisesti, ja uusi valtuusto aloitti työnsä

kesäkuussa 2017. Seuraava strategia koskee vuosia 2018-2021, ja sen valmistelu tehtiin

kunnanvaltuustossa syksyllä 2017, joten vuosien 2013-2016 strategian voimassaoloa oli

jatkettu vuoden 2017 loppuun. Kauden 2013-2017 strategian keskeinen sisältö muodostui

viidestä strategisesta painopistealueesta ja niihin kuuluvista strategisista päämääristä.

Strategisia päämääriä oli valtuustokaudella yhteensä 21. Strategiset painopistealueet ovat:

-Kaupungin talous tasapainossa

-Kaupunkirakenne eheytyy

-Kaupungin elinvoima vahvistuu

-Palvelut uudistuvat

-Muutosta toteutetaan johtamisen kautta

Strategiaa toteutetaan käytännön tasolla vuosittaisten sitovien tavoitteiden sekä toimialojen

omien tuloskorttien kautta (Vantaan kaupunki, strategia 2013-2017).

30

5.4 Sitovat tavoitteet Vantaalla

Valtuustokauden strategiaa toteutetaan sitovien tavoitteiden kautta. Sitovat tavoitteet ovat

kunnan toiminnan ja talouden tavoitteita, jotka hyväksytään kullekin vuodelle hyväksyttävässä

talousarviossa ja -suunnitelmassa, ja ne on määritelty Kuntalaissa (KuntaL 110 §). Tavoitteet

edistävät valtuustokauden strategisten päämäärien kautta strategisten painopistealueiden

toteutumista. Kaupunginhallitus hyväksyy esitykset sitoviksi tavoitteiksi, ja

kaupunginvaltuuston ryhmät voivat esittää niihin kannanottonsa. Kaupungin johtoryhmä

tarkistaa sitovat tavoitteet, niiden mittarit ja tavoitetasot talousarvion valmistelun yhteydessä.

Sitovien tavoitteiden toteutumista seurataan kolmesti vuodessa, pääasiassa tilinpäätöksen

yhteydessä, mutta myös osavuosikatsauksissa (Vantaan kaupunki, talousarvio 2015).

Vantaalla oli edellisellä valtuustokaudella vuosina 2009-2012 käytössä Balanced scorecard –

malli, jossa oli määriteltynä neljä näkökulmaa: Yhteiskunnallinen vaikuttavuus ja

asiakasvaikuttavuus, Rakenteet ja prosessit, Uudistuminen ja henkilöstön työhyvinvointi,

Taloudelliset resurssit ja mahdollisuudet. Tähän malliin perustuvat tuloskortit olivat käytössä

myös sitovien tavoitteiden osalta vielä nykyisen valtuustokauden ensimmäisenä vuonna 2013

(Vantaan kaupungin arviointikertomus 2012). Kullekin Balanced scorecard -näkökulmalle oli

määriteltyinä kriittiset menestystekijät, joille vuosittaiset kaupunkitasoiset sitovat tavoitteet

asetettiin (Vantaan kaupungin arviointikertomus 2013).

Viimeisimmän valtuustokauden vuosina 2014-2016 strategiatyön mallia on kuitenkin muutettu

siten, että strategiasta johdetuille strategisille päämäärille laadittiin talousarviotavoitteet eli

vuosittaiset sitovat tavoitteet kaupunkitasoisesti. (Vantaan kaupungin arviointikertomus 2015,

Valtuustokauden strategia 2013-2017). Aiempaan malliin verrattuna strategisille päämäärille

asetettiin mittarit sekä mittareille lähtö- ja tavoitetasot. Myös strategisista päämääristä

johdettavien sitovien tavoitteiden osalta mukaan tuli sitoville tavoitteille mittarit, mittareille

lähtötasot sekä kuluvan vuoden tavoitetaso. Lisäksi monille strategisille päämäärille tuli useita

päämäärän toteutumista kuvaavaa mittaria, jolloin toteutumisesta voidaan saada laajempi kuva

(Vantaan kaupungin talousarvio ja taloussuunnitelma 2014).

31

6 AINEISTON ANALYYSI

Tässä tutkimuksessa analysoitiin sisällönanalyysin keinoin vuosittaisia sitovia tavoitteita ja

niiden mittareita. Analyysiin valittiin ne tavoitteet ja mittarit, joiden kohdalla

tarkastuslautakunta on arviointikertomuksen mukaan antanut jonkin huomautuksen. Lisäksi

asiantuntijoiden teemahaastatteluaineisto analysoitiin teemoittelun ja tyypittelyn keinoin.

6.1 Sitovien tavoitteiden sisällönanalyysi

Talousarviossa esitettyjä sitovia tavoitteita analysoimalla tässä tutkimuksessa on tarkoitus

vastata tutkimuskysymykseen ”Minkä tyyppisissä tavoitteissa ja mittareissa on ollut eniten

haasteita viimeisimmällä valtuustokaudella ja millaisia haasteet ovat olleet?” Sitovien

tavoitteiden analysointi on toteutettu sisällönanalyysin keinoin, ja koska sisällönanalyysi on

väljä teoreettinen kehys, sen periaatteita voidaan tässä käyttää tavoitteiden tarkasteluun.

Sisällönanalyysissä tarkoituksena on järjestellä ja eritellä aineistoa siten, että siitä voidaan etsiä

yhtäläisyyksiä ja eroavaisuuksia kuitenkin niin, että aineiston informaatiosisältö säilyy

alkuperäisenä (Tuomi & Sarajärvi, 2009).

6.1.1 Tarkastuslautakunnan arvioimat sitovat tavoitteet

Sitovien tavoitteiden sisällönanalyysi on toteutettu tarkastuslautakunnan arvioimille

tavoitteille, eli sellaisille vuosittaisille sitoville tavoitteille ja niiden mittareille, joiden

toteutumisesta tarkastuslautakunta on antanut eriävän lausunnon. Kohteeksi analyysille valittiin

valtuustokaudelta 2013-2017 ne sitovien tavoitteiden mittarit, joiden toteutumisen kohdalla

tarkastuslautakunnan näkemys on eronnut tilinpäätöksessä raportoidusta. Jotta tavoitteista ja

niiden mittareista saatiin kokonaiskuva, tutkimuksessa tarkasteltiin kunkin vuoden talousarvio-

ja suunnitelma –julkaisua, tilinpäätöksen raportointitietoa tavoitteiden toteutumisesta sekä

arviointikertomuksessa listattuja tavoitteita, jotka eivät ulkoisen tarkastuksen näkökulmasta

toteutuneet. Siten tarkasteluun on otettu 10 tavoitetta vuodelta 2013, 12 tavoitetta vuodelta

32

2014, 4 tavoitetta vuodelta 2015 sekä 13 tavoitetta vuodelta 2016 mittareineen. Yhteensä

tutkittuja tavoitteita ja mittareita oli 39.

6.1.2 Sitovien tavoitteiden sisällönanalyysin kulku

Tarkastuskertomuksista vuosilta 2013 – 2016 kerättiin kaikki ne tavoitteet ja mittarit, joihin

liittyen tarkastuslautakunta oli antanut kommentin tai huomautuksen. Nämä

tarkastuslautakunnan kommentoimat tavoitteet tai mittarit käsiteltiin siten, että jokaiseen

kommentoituun tavoitteeseen liittyvä ongelma ensin tiivistettiin ja sitten pelkistettiin

lyhennetyksi ilmaukseksi. Nämä ilmaukset koottiin yhteen, ja tällä menetelmällä löydettiin

yhteensä 15 erilaista tavoitteisiin ja mittareihin liittyvää haastetta. Pelkistämisessä

hyödynnettiin laadukkaiden tai hyvien mittareiden ominaisuuksista koottua listausta, joka

tehtiin aiemmin tässä tutkimuksessa esiteltyjen, hyvien ja onnistuneiden tavoitteiden ja

mittareiden ominaisuuksien perusteella. Näitä hyvän mittarin ominaisuuksia käsiteltiin tämän

tutkielman luvussa 2.5.

Tavoitteista ja mittareista havaituissa 15 erilaisessa kategoriassa esiintyvät kaikki ne pelkistetyt

haasteet, jotka löytyivät arviointikertomuksissa tarkastelluista tavoitteista ja mittareista.

Löydettyjen kategorioiden listaus on esitetty liitteessä 1. Yhdestä tavoite – mittari -parista voi

olla useampi kuin yksi huomautus, joten se voi kuulua useampaan kuin yhteen huomautusten

lajiin. Esimerkiksi kaksiosaiseen tavoitteeseen kohdistuvassa raportoinnissa on voinut käydä

niin, että vain tavoitteen toisen osan toteutumista on raportoitu. Siten kyseisen tavoitteen

ongelmat kuuluvat sekä kaksiosaisen tavoitteen ongelmaan että raportoinnin ongelmaan.

Tavoitteisiin ja mittareihin liittyvät haasteelliset tapaukset kerättiin ja taulukoitiin MS Officen

Excel -taulukko-ohjelmalla. Ohjelman avulla myös laskettiin kuhunkin löydettyyn kategoriaan

kuuluvien tavoitteiden ja mittareiden lukumääriä, sekä piirrettiin näihin liittyvät kuviot, jotka

esitellään tulosten yhteydessä.

33

6.2 Teemahaastatteluaineistojen analyysi

Sisällönanalyysi toteutettiin haastatteluaineiston kohdalla teemoittelun keinoin. Teemoittelua

tehtäessä aineistosta etsitään tiettyä teemaa kuvaavia kohtia, ja samalla aineistoa pilkotaan ja

ryhmitellään eri teemojen tai aihepiirien mukaan (Tuomi & Sarajärvi, 2009). Tässä

tutkimuksessa haastattelurunko oli valmiiksi jaettu teemoihin, jotka olivat strategiasta johdetut

tavoitteet ja niiden mittarit Vantaalla, Suorituskyvyn mittaamisen haasteet ja Valtuustokauden

tavoitteet ja mittarit Vantaalla. Nämä teemat ohjasivat haastattelujen kulkua, mutta aineiston

analyysissä on mukana myös aineistolähtöinen näkökulma. Tämä tarkoittaa sitä, että mikäli

aineistoa käsiteltäessä havaitaan, että esille nousee useasti jokin sellainen teema, joka ei alun

perin ollut mukana ennalta valituissa pääteemoissa, se voidaan kuitenkin huomioida lopullisissa

tuloksissa. Haastatteluaineiston perusteella tässä tutkimuksessa on tarkoitus vastata seuraaviin

tutkimuskysymyksiin ”Millaisia haasteita sitovien tavoitteiden asettamiseen ja tavoitteiden

mittareihin liittyy julkisorganisaatiossa?” ja ”Millainen on hyvä strategiasta johdetun tavoitteen

mittari ja kuinka se tulisi asettaa?”

6.2.1 Teemahaastatteluaineistojen analyysin kulku

Tallennetut haastatteluaineistot kuunneltiin ensin läpi, ja sen jälkeen ne litteroitiin tarkalla

tasolla. Litteroinnin jälkeen aineisto luettiin läpi useasti, jotta siitä saatiin kattava kokonaiskuva.

Tämän jälkeen aineistoa ryhmiteltiin siten, että samaa aihepiiriä kuvaavat ilmaukset kerättiin

yhteen. Ilmauksella tarkoitetaan tässä sitä kokonaisuutta, jolla haastateltava on kuvannut tiettyä

aihetta. Kukin näistä ilmauksista sisälsi yhdestä kahteen virkettä. Seuraavaksi kaikki pelkistetyt

ilmaukset, joista löytyi samankaltaista sisältöä, ryhmiteltiin alaluokiksi. Alaluokista saadaan

ryhmittelemällä yläluokat ja ne ryhmittyivät edelleen yläotsikoiden alle. Tämän yhdistelyn

jälkeen aineistoa käsitteellistettiin siten, että alkuperäisinformaation käyttämistä ilmauksista

edetään teoreettisiin käsitteisiin ja näistä saataviin johtopäätöksiin. Teoreettisella käsitteistöllä

tarkoitetaan tässä tutkimuksessa aiemmin esitettyjä, onnistuneesti asetetun tavoitteen ja

mittareiden piirteitä. Tähän listaan vertailtaessa havaittiin, että haastateltujen asiantuntijoiden

vastauksissa esille nousi hyvin samankaltaisia teemoja.

34

Kun aineisto oli edellä kuvatulla tavalla redusoitu eli pelkistetty ja ryhmitelty teemoihin, luotiin

kullekin aihepiirille otsikko, joka kuvaa samaan aihepiiriin liittyviä ilmauksia mahdollisimman

tarkasti. Otsikoiden perusteella eri aiheita löytyi yhteensä 39 kappaletta. Aineistosta karsiutui

lopulta 8 aihepiiriä, jotka eivät liittyneet varsinaisiin tutkimuskysymyksiin, ja teemoittelun

jälkeen jäljelle jäi 33 eri aihetta. Seuraavaksi teemoiteltu aineisto tyypiteltiin siten, että

havaittujen teemojen sisältä etsittiin niille yhteisiä ominaisuuksia, joiden perusteella ne voitiin

luokitella saman yläotsikon alle. Ylemmän tason otsikoita muodostui lopulta 9, joiden alle

löydetyt 33 teemaa sijoittuivat. Listaus 33 löytyneestä teemasta on esitetty liitteessä 3.

35

7 TULOKSET JA TULOSTEN TARKASTELU

7.1 Sitovien tavoitteiden analyysin tulokset

Vuosien 2013 – 2016 tarkastuskertomuksissa tarkastuslautakunta on kommentoinut tai

huomauttanut yhteensä 39 tavoitteeseen tai mittariin liittyvästä aiheesta. Vuonna 2013

Tarkastuslautakunnan kommentoimia tai huomauttamia tavoitteita, mittareita tai näiden

yhdistelmiä oli yhteensä 10, vuonna 2014 niitä oli yhteensä 12, vuonna 2015 yhteensä 4 ja

vuonna 2016 yhteensä 13. Seuraavassa kuviossa on esitetty näiden tavoitteiden ja mittareiden

kategoriat ja määrät vuosittain.

2013 2014 2015 2016 yht.

RELIABILITEETTI 2 3 1 2 8

ONGELMA TAVOITTEESSA

-kaksiosainen tavoite 2 2 2 6

-vaihtoehtoinen tavoite 1 1

-ei selkeää tavoitetasoa 1 1

VALIDITEETTI 2 1 3

RAPORTOINTI 1 1 1 3

HAASTAVA MITTARI 2 2

EPÄREALISTINEN TAVOITETASO 2 2

MITTARIN TAUSTATIETO PUUTTEELLISTA 1 1 2

EPÄTARKKA MITTARI 1 1

HUONO YHTEYS STRATEGIAAN 1 1

HUONO INFORMAATIO 1 1

MITTARIN MATALA LÄHTÖTASO 1 1

MITTARI JA TAVOITE EIVÄT KUVAA ORGANISAATION

SUORIUTUMISTA 1 1

RELEVANTTIUS 1 1

MUU SYY 1 1 3 5

Taulukko 1. Tavoitteiden ja mittareiden havaitut haasteet tarkastellulla valtuustokaudella.

Eniten huomautettuja tavoitteita tai mittareita kuului kategoriaan ”Reliabiliteetti: mittarin

tuottaman arvon tarkkuus huono”. Toiseksi eniten huomautettuja tavoitteita tai mittareita kuului

36

kategoriaan ”Ongelma tavoitteessa: kaksiosainen tavoite”. Loput huomautetuista tavoitteista tai

mittareista jakautuivat melko tasaisesti loppujen eri kategorioiden välille. Sellaisille tavoitteille

ja mittareille, joita tarkastuslautakunta ei ollut voinut lainkaan arvioida, luotiin vielä oma

kategoriansa ”Muu syy”. Tähän kategoriaan kuului yksi tavoite ja sen mittari, joiden toteutus

siirtyi seuraavalle vuodelle, sekä neljä tavoitetta mittareineen, joiden kohdalla

tarkastuslautakunta arvioi, että tavoite ei toteutunut lainkaan. Tästä syystä ne jätettiin omaan

kategoriaansa myös tässä analyysissä.

7.1.1 Tavoitteisiin ja mittareihin liittyvien haasteiden luokittelu

Edellä kuvatut tavoitteiden ja mittareiden havaitut haasteiden kategoriat ryhmiteltiin neljään

pääkategoriaan. Nämä neljä kategoriaa ovat: Tavoitteen haasteet, Mittarin tuotaman

informaation haasteet, Raportoinnin haasteet ja Tavoitteen ja mittarin asettamisen haasteet.

Tavoitteen haasteet – kategoriaan kuuluivat: Ongelma tavoitteessa (kaksiosainen tavoite),

Ongelma tavoitteessa (vaihtoehtoinen tavoite), Ongelma tavoitteessa (ei selkeää tavoitetasoa).

Mittarin tuottaman informaation haasteet – kategoriaan kuuluivat Validiteetti eli tiedon

oikeellisuus, Reliabiliteetti eli mittarin tuottaman arvon tarkkuus, Relevanttius eli mittarin

tuottaman informaation oleellisuus, ja Huono informaatio. Raportoinnin haasteet -kategoriaan

kuuluivat Raportointi, Haastava mittari, ja Muu syy. Tavoitteen ja mittarin asettamisen

haasteisiin kuuluivat Mittari ja tavoite eivät kuvaa organisaation suoriutumista, Mittarin matala

lähtötaso, Mittarin taustatiedot ei saatavilla, Huono yhteys strategiaan, Epätarkka mittari, ja

Tavoitetaso epärealistinen. Näitä eritellään seuraavassa tarkemmin. Alla olevassa kuviossa on

kuvattu kunkin pääkategorian osuus kokonaisuudesta.

37

Kuva 2. Tavoitteiden ja mittareiden haasteiden jakautuminen

7.1.2 Tavoitteen haasteet

Taulukon kategorioissa pelkästään tavoitteisiin liittyviä haasteita havaittiin kolme erilaista.

Nämä olivat 1) kaksiosainen tavoite 2) vaihtoehtoinen tavoite ja 3) ei selkeää tavoitetasoa.

Vaihtoehtoisessa tavoitteessa rakenne on epäselvä, esimerkiksi tavoitteessa vuodelta 2013;

”Työttömyys vähenee tai se ei kasva enempää kuin seudullisesti”. Tällöin on haastavaa seurata

sitä, mitä tarkkaan ottaen tavoitteessa halutaan mitata, sekä sitä, milloin tavoite voidaan

määritellä toteutuneeksi. Mikäli tavoitteessa ei määritellä selkeää tavoitetasoa, se ei myöskään

palvele tarkoitustaan. Tällöin ongelmaksi muodostuu sama kuin vaihtoehtoisen tavoitteen

tapauksessa, eli se, että tavoitteen toteutumisen seuranta on vaikeaa, vaikka tavoitteen

perimmäinen tarkoitus on juuri organisaation suorituskyvyn mittaaminen. Esimerkki

tavoitteesta, jossa tavoitetaso on määritelty epäselvästi, on tavoite ”Kaupungin työllisyystilanne

kehittyy suhteellisesti parhaiten pääkaupunkiseudulla”. Tavoite on monitulkintainen, ja sen

tuloksia voidaan myös raportoida monelta eri kannalta. Kaksiosaisen tavoitteen ongelmaa

käsitellään myöhemmin erikseen tarkemmin.

38

7.1.3 Mittarin tuottaman informaation ja raportoinnin haasteet

Taulukossa esitetyissä tavoitteiden ja mittareiden kategorioissa Validiteetti eli tiedon

oikeellisuus liittyy siihen, että sellainen mittari, jonka validiteetti ei ole hyvä, ei mittaa

tarkalleen sitä, mitä on tarkoitettu. Tavoite voi tällaisessa tapauksessa olla esimerkiksi

”Onnistunut varainhankinta ja hallittu korkoriski”, ja esimerkki tälle tavoitteelle huonon

validiteetin mittarista on ”Keskimääräinen lainamarginaali”. Kyseinen mittari ja sen seuranta

on varmasti oleellinen osa onnistuneen varainhankinnan kokonaisuutta, mutta se ei tässä kohtaa

onnistu kuvaamaan tavoitteen toteutumista. Sellaisia mittareita, joiden kohdalla

sisällönanalyysin avulla havaittiin jokin mittarin raportointiin liittyvä ongelma, löytyi

tarkastelluista yhteensä kolme eri vuosilta. Raportointiin liittyvä ongelma on esimerkiksi se,

että mittarin tulosta ei lainkaan raportoitu, vaan raportoinnin kohdalla selvitettiin toimia, jotka

kyllä liittyvät kyseisen tavoitteen ja mittarin toteuttamiseen, mutta itse mittarin toteutumisen

raportointi on jäänyt väliin. Jos mittarin tuottama informaatio on epäoleellista, sen

relevanttiuden voidaan sanoa olevan huono. Tällainen tilanne voi syntyä esimerkiksi silloin, jos

mittarin raportointi tuottaa sellaista tietoa, joka ei vastaa sitä mitä alun perin haluttiin mitata.

Haastavan mittarin kategoriaan puolestaan kuului sellaisia mittareita, joiden kohdalla havaittiin,

että tavoite ja lopullinen raportointi olivat kyllä linjassa keskenään, mutta mittari oli asetettu

siten, että sen toteutumista ei voitu raportoida. Esimerkki tällaisesta tilanteesta on vuodelta

2014 tavoitteessa ”Palvelumuotoilu otetaan käyttöön”, jonka mittariksi on asetettu

”Asukkaiden ja palvelujen käyttäjien kanssa kehitettyjen palvelujen lukumäärä toimialoittain”.

Raportoinnista havaitaan, että eri toimialoilla on tehty runsaasti palvelumuotoiluun liittyviä

tehtäviä, mikä vastaa asetettuun tavoitteeseen. Mittarin asettamisessa on kuitenkin haasteita,

koska itse tavoitteessa tai raportoinnissakaan ei kerrota erityisesti asukkaiden kanssa

yhteistyössä toteutetusta palvelumuotoilusta. Mahdollisesti siis asukkaiden ja muiden

palvelujen käyttäjien mukanaolo kehittämistyössä kasvattaisi kulloisenkin kehitysprojektin

suuruutta siten, että tavoitteen ja mittarin asettamisesta tulisi liian haastavaa.

39

7.1.4 Tavoitteen ja mittarin asettamisen haasteet

Epärealistisen tavoitetason kategoriaan kuuluu sellaisia tavoitteita mittareineen, joiden

tavoitetaso on asetettu liian korkeaksi lähtötasoon suhteutettuna. Tällainen tilanne on

esimerkiksi tavoitteen ”Ammatillisen koulutuksen opintojen keskeyttämiset vähenevät” mittari

”Tutkintotavoitteisen koulutuksen ja valmistavien koulutusten keskeyttämisprosentti,

tavoitetaso 9%”. Tämän tavoitteen ja mittarin kohdalla tarkastuslautakunta on kommentoinut

mittarin tavoitetason olevan epärealistinen. Tällöin mittari ei tuota oikeanlaista informaatiota,

jos sen taso on alun perinkin asetettu liian korkealle. Toisaalta myös mittarin lähtötasossa voi

olla haasteita, mikäli se on esimerkiksi asetettu liian matalaksi. Tällöin tavoitteen kohdalla

voidaan aina varmasti raportoida sen toteutuneen täysin, jolloin mittari ei kuvaa hyvin

organisaation todellista suoritustasoa. Organisaation suoritustasoa ei onnistu kuvaamaan

myöskään sellainen tavoite ja mittari, jossa esimerkiksi jollain ulkoisella tekijällä on suuri

vaikutus siihen, päästäänkö tavoitteessa asetetulle toiminnan tasolle. Esimerkkinä tällaisesta

tavoitteesta on vuonna 2014 käytössä ollut tavoite ”Kaupunki luovuttaa vähintään 65

omakotitalotonttia”. Tavoite ei ole toteutunut, koska huono taloustilanne on kyseisenä vuonna

vaikuttanut tonttien kysyntään myös muissa kaupungeissa.

Mittarin tuottaman informaation laatuun vaikuttaa myös mittarin tarkkuus. Jos itse mittari on

epätarkka, myös sen tuottamissa tiedoissa voi olla epätarkkuutta. Mittarin taustatieto on

puutteellista esimerkiksi silloin, kun mittariin tarvittava tieto saadaan jostain toisesta lähteestä,

esimerkiksi erillisenä kerättävästä tilastosta. Tällöin mittaamisen kannalta oleellista on tiedon

saatavuuden oikea-aikaisuus. Esimerkiksi tavoitteelle ”Asukkaiden terveyttä ja hyvinvointia

edistävien ohjelmien toimenpiteitä toteutetaan toimialoilla” oli valittu neljä tavoitteen

toteutumista kuvaavaa mittaria. Näiden osalta kävi ilmi, että raportoinnin ajankohtana kolmeen

mittariin tarvittavia tietoja ei ollut saatavilla. Tällaisessa tilanteessa voidaan pohtia, onko

mielekästä valita sellaista mittaria, johon liittyen oleellisia tietoja ei ole saatavilla kyseisen

vuoden osalta. Sama pätee sellaiseen tavoitteeseen ja mittariin, joilla on huono yhteys

strategiaan. Näitä löydettiin tarkasteltujen tavoitteiden joukosta vain yksi. Tässä tapauksessa

strateginen tavoite oli ”Toteutetaan koulutus- ja nuorisotakuuta”, jolle mittariksi oli valittu

”Perusopetuksen jälkeiseen jatkokoulutukseen päässeiden %-osuus”. Tässä tavoitteen ja

mittarin kohdalla havaintona oli, että mittari ei yksin riitä kuvaamaan tavoitteen toteutumista,

koska mittari kuvaa vain koulutustakuuseen liittyvän osuuden toteutumista, ja

40

nuorisotakuuseen liittyy myös esimerkiksi nuorten työllistymiseen liittyviä näkökulmia

koulutukseen liittyvien tavoitteiden lisäksi.

7.1.5 Kaksiosainen tavoite

Taulukossa listatuissa kategorioissa Reliabiliteetti viittaa mittarin tuottaman arvon tarkkuuteen.

Tämä ja kaksiosaisen tavoitteen ongelma olivat yleisimmät havaitut haasteet tavoitteiden ja

mittareiden sisällönanalyysin tuottamassa kategorisoinnissa, joten niitä kumpaakin käsitellään

seuraavaksi tarkemmin erikseen. Tarkastuslautakunnan huomauttamia tavoitteita ja mittareita

tarkasteltaessa havaittiin, että selvästi yleisimmät huomautuksen syyt olivat kaksiosainen

tavoite ja mittarin tuottaman arvon huono reliabiliteetti eli arvon tarkkuus. Näistä ensin

mainittu, eli kaksiosaisen tavoitteen ongelma, tarkoittaa sitä, että tähän kategoriaan kuuluvassa

tavoitteessa on yhdistettynä kaksi tavoitetta. Kaksiosaisia, tarkastuslautakunnan huomauttamia

tavoitteita oli 39 tavoitteesta yhteensä 6 tavoitetta. Esimerkiksi vuonna 2014 talouden

tasapainottamis- ja velkaohjelman toteuttamiseen tähtäävästä strategisesta päämäärästä oli

johdettu sitova tavoite ”Kuntien prosentuaalinen joukkoliikenteen maksuosuus ei kasva HSL:n

toimintatuloista. HUS:lle asetetaan taloutta ja tuottavuutta koskevat tavoitteet”. Tässä samaan

tavoitteeseen on yhdistetty kaksi hyvin eri sisältöistä tavoitetta. Kaksiosaisen tavoitteen

ongelma on se, että tavoitteen toteutumisen seuranta voi olla hankalaa. Myös raportoinnin

kanssa voi tulla ongelmia, kuten kävi myös edellä esimerkkinä kuvatun tavoitteen kohdalla: