GOBIERNO DEL ESTADO DE CHIAPAS SECRETARIA DE … · 3.5.2 Caracterización de la situación actual...

UNIÓN EUROPEA

GOBIERNO DEL ESTADO DE CHIAPASSECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL

PROYECTO DESARROLLO SOCIALINTEGRADO Y SOSTENIBLE

“Diagnóstico del marco normativoy de las prácticas de planeación institucional para la

reorganización de los procesos institucionales deplaneación del Desarrollo microregional en la región

Selva”

Informe de consultoría que presenta:

Antonio Saldívar Moreno

Julio del 2005.


PROYECTO DESARROLLO SOCIALINTEGRADO Y SOSTENIBLEUNIÓN EUROPEA

INDICE

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Página1. RESUMEN EJECUTIVO 62 ANTECEDENTES 92.1 Origen y diseño del Diagnostico 92.2 Información general sobre el programa PRODESIS 12

2.3 Proceso histórico de la planeación en la Selva 133. DIAGNÓSTICO 20

3.1 Marco normativo actual de la planeación 203.1.1 Leyes que regulan el sistema y el proceso de planeación

Constitución Política de los Estados Unidos MexicanosLey General de PlaneaciónLey Estatal de PlaneaciónLey orgánica municipalLeyes SectorialesLey de Desarrollo Rural SustentableLey General de Desarrollo Social

2121222324252526

3.2 Relaciones, complementariedades y contradicciones del marconormativo

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3.3 Políticas actuales (explícitas e implícitas) y su aplicación en laSelva

Políticas nacionales de combate a la pobrezaPolíticas nacionales de fomento productivoPolíticas de alcance estatalPolíticas de alcance regionalPolíticas de alcance municipal

30

3132323336

3.4 Estructura actual del Sistema de Planeación en la SelvaComités de Planeación para el Desarrollo Municipal.(COPLADEM)Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable(CMDRS)Consejos Microregionales (CM)Comisión consultiva para el desarrollo Urbano Municipal(CCDUM)Consejos Asesores CONANPConsejos de CuencaConsejos ForestalesSubcomité Especial de la Selva

37

37

3942

4445464647

3



3.4.2 Principales deficiencias de la estructura 493.4.3 La estrategia del PIDSS (fortalezas y debilidades) 53

3.5 Las Microregiones como Unidades Básicas de Planeación 583.5.1 Definición y Marco legal 583.5.2 Caracterización de la situación actual de las microregiones en laRegión de la Selva y problemas que se identifican en su definición ydelimitación

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3.6 Los Consejos Microregionales y su condición actual 613.6.1 Operación en la región del Proyecto y actividades que realizandentro del proceso de planeación

61

3.6.2 Grado de aceptación por parte de las Comunidades, de losayuntamientos y de instituciones

63

3.6.3 Principales obstáculos para su funcionamiento y aceptación 643.7 Conclusiones del diagnóstico 664 PROPUESTA DE REORGANIZACIÓN DEL MODELO 69

4.1 Los nuevos Paradigmas de la Planeación 694.1.1 Integración de política públicas

El modelo desde arriba (top-down)El modelo desde abajo (down-up)

69

4.1.2 Principios de la planeación territorial participativa 724.2 La Estructura del Sistema de Planeación para la Región de la Selva 78

4. 2.1 Nuevo Modelo de Planeación EstatalNivel ComunitarioMicroregionesMunicipioSubregional y regionalEstatal

78

4



4.3 Los Consejos Microregionales como mecanismo de consenso eintermediación

DefiniciónIntegraciónMecanismos de Selección de IntegrantesFunciones y mecanismos de OperaciónMarco JurisdiccionalAcciones para su fortalecimiento

91

4.4 El Ciclo de PlaneaciónDiagnósticoOrdenamiento TerritorialPlaneación EstratégicaFormulación de ProgramasSeguimiento y evaluación

98

4.5 El ciclo de proyectos en los Consejos Microregionales 1065. ANÁLISIS DE VIABILIDAD DE LA PROPUESTA 109

5.1 Avances en la gestión del Nuevo Modelo 1095.2 Principales resistencias que se identifican respecto al modelo 1135.3 Estrategia de Implementación 114

5.4 Recomendaciones 116

6. ANEXOS6.1 Bibliografía 1206. 2 Cuadro estadisticos entrevistas 122

6.3 Mapas 1256.4 Memoria de talleres 1266.5 Términos de referencia 1516.6 Archivos digitales

EntrevistasReunión Coordinación Interinstitucional para la planeación deldesarrolloDocumentos marco normativo

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INDICE de cuadros, tablas, gráficas y esquemas

CUADROS Página1 Políticas de desarrollo en la Selva Lacandona 172 Diagnóstico de la acción institucional en la Selva 533 La estructura del sistema de planeación para la región de la Selva 79

TABLAS1 “Subsistemas” del Sistema Nacional de Planeación Democrática 282 Microregiones Selva 433 Análisis de causas, consecuencias y alternativas de solución a los

problemas de planeación en la región Selva.51

4 Fortalezas y debilidades del PIDSS 585 FODA de los Consejos Microregionales 666 Fundamentos teórico metodológicos de la planeación participativa 737 Regiones económicas de Chiapas 878 Municipios región VI Selva 889 Subcomités especiales COPLADE 9010 Fundamentos para el Sistema de Seguimiento y Evaluación Participativa

de los Consejos Microregionales106

FIGURAS1 Procedimiento metodológico para la elaboración de la propuesta de

reorganización del modelo actual de Plantación en la Región Selva11

2 Descripción de los diferentes actores e instancias para el proceso deplaneación en la Selva

37

3 Subcomité Especial para la Selva 484 Ciclo de planeación 995 Ciclo de proyectos 108

GRÁFICAS1 Reconocimiento de instancias de planeación en la Selva por Consejos

Microregionales41

2 Evaluación PIDSS 2003 UAM Indicadores Calificación General 573 Inversión por Microregión PIDSS 2002 624 Problemas identificados en los Consejos Microregionales 64

ESQUEMAS1 Modelo Estatal de Planeación SEPLAFIN Primera versión 1102 Nueva estructura del modelo de Planeación estatal SEPLAFIN 1113 Nueva estructura Modelo de Planeación a nivel Municipal SEPLAFIN 112

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1. RESUMEN EJECUTIVO

El “Diagnóstico del marco normativo y de las prácticas de planeacióninstitucional para la reorganización de los procesos institucionales de planeación deldesarrollo m icroregional en la región Selva1”, se realizó a partir de diferentes actividadesde investigación documental y de campo; de trabajo y reflexión con grupos focales y deentrevistas a profundidad con los principales actores sociales vinculados a los procesos deplaneación en la región, que posibilitaron integrar la información base del diagnóstico paraconstruir una propuesta de reorganización de los procesos de planeación en la región Selva.

El diagnóstico permitió identificar de manera clara las diferentes instancias departicipación que operan en el nivel municipal, tales como el Comité de Planeación para elDesarrollo Municipal (COPLADEM), el Consejo Municipal para el Desarrollo RuralSustentable (CMDRS) y los Consejos Microregionales, que actualmente compiten por losrecursos financieros y la representatividad social y política, generando una accióninstitucional desarticulada. La controversia fundamental que se identificó en elfuncionamiento de estas instancias, se expresa en que mientras los Municipios a través delCOPLADEM parten de la validación e integración de sus Planes Municipales desde unavisión sectorial y centrada en obras y servicios, los Consejos Microregionales intentanabordar los procesos de planeación desde una perspectiva territorial, reduciéndose en estecaso a la identificación de demandas comunitarias. Por otro lado los Consejos Municipales`para el Desarrollo Sustentable (CMDRS) lo hacen de manera también sectorial centradosprimordialmente en la problemática productiva. Estas diferencias, por tanto, hacen que laplaneación no se implemente desde un proceso coherente de articulación, que va desde loterritorial hacia lo sectorial y finalmente hacia la integración sectorial-regional en el nivelmunicipal. De esta forma, no existe un proceso estructurado y sistemático de planeaciónsino únicamente diferentes mecanismos para la captación de las demandas y para laasignación de recurso sin una visión estratégica.

Estas formas de planeación y programación carentes de una visión compartida sonfomentadas por las distintas instituciones del nivel estatal y federal que a su vez desarrollanprogramas y proyectos bajo marcos normativos y reglas de operación diferentes, queconfunden a los grupos sociales. Es importante señalar que también la mayoría de lascomunidades y organizaciones sociales de la región han aprovechado esta situación paraobtener recursos por vías distintas y bajo criterios diferenciados sin un objetivo claro para elmejoramiento de sus condiciones de vida.

Las diferencias en los marcos normativos para la operación de los programas yproyectos y la falta de espacios de vinculación y cooperación institucional, han generadocontradicciones en las formas de interacción con las comunidades y organizaciones de laregión. Esta situación ha derivado en la construcción de un discurso social y una forma derespuesta institucional basado en el imperativo de la atención a las demandas de losgrupos y las comunidades, bajo los argumentos de brindar atención a los población más

1 La región Selva en el contexto de esta consultoría corresponde a las 16 microregiones establecidas por elPRODESIS (Ver mapa anexo) pertenecientes a los municipios de Ocosingo, Las Margaritas, Maravilla Tenejapa,Marqués de Comillas, Benemérito de las Américas, La Trinitaria y La Independencia.

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necesitada y de atender la problemática ambiental de la Selva y no como resultado de unproceso de colaboración y corresponsabilidad en la atención a las iniciativas sociales y laproblemática social, ambiental y productiva de la región.

La situación sociopolítica derivada del levantamiento armado indígena de 1994,dificultó de manera importante establecer una estrategia clara para la atención del rezago eninfraestructura social y productiva para la región, ya que al interior de las comunidades yorganizaciones sociales se polarizaron las posiciones políticas y se convirtieron en unalimitante para lograr acuerdos concertados. El retrazo y finalmente la falta de los acuerdospolíticos necesarios, de igual forma, prolongó la situación de inestabilidad en la zona.

Esta situación ha dificultado hacer un uso apropiado de los recursos financieroscanalizados a la región desde hace varios años, ya que al ser la región de la Selva una zonaestratégica para el país y el estado, dada su importancia ecológica, sociopolítica, cultural yproductiva en ella han confluido un sinnúmero de planes y programas de inversión, muchosde ellos claramente contradictorios. Paradojicamente la falta de una Plan rector para eldesarrollo de la región, sustentado y validado por las organziaciones sociales, comunidades, yen general organizaciones de la sociedad civil y las diferentes instancias vinculadas a laregión, ha sido parte de la acción desarticulada y de los problemas socioculturales,ambientales y productivos derivados de una deficiente planeación.

Para contrarrestar esta situación, el Programa Integral para el Desarrollo Sustentable(PIDS) coordinado por la SDS del Gobierno del Estado, puesto en marcha a partir del 2001,ha logrado promover una importante participación social y mantener condiciones establespara la inversión pública en la región. Pero al mismo tiempo, no ha logrado aprovechar estacapacidad desarrollada para consolidar la implementación de acciones estratégicas sociales yproductivas desde una perspectiva sustentable y un proceso de planeación integral.

Con base en los resultados obtenidos en el trabajo documental y de campo, serealizaron reuniones de análisis y reflexión con los responsables de las áreas deplaneación de las Secretarías con presencia en la región. De manera particular seintercambiaron ideas con el área de planeación de la Secretaría de Planeación y Finanzas(SEPLAFIN) del Gobierno del Estado, considerando que ésta es la instancia normativa de laplaneación en el estado de Chiapas. El intercambio de ideas permitió ratificar la situación decompetencia y desarticulación entre las diferentes instancias de participación en laSelva, pero también ayudó a definir la propuesta que posibilitaría establecer una relacióncoordinada y subsidiaria entre dichas instancias.

La aprobación de la nueva Ley de Planeación del Estado y la definición de laestructura del sistema y del proceso de planeación por parte de SEPLAFIN, facilitó ladefinición de alternativas que posibilitaran una mayor y mejor articulación de lasdiferentes instancias de participación en el proceso de planeación a nivel municipal. En estesentido se logró una modificación sustantiva del sistema de planeación al reconocerse en elmodelo de planeación la importancia del nivel micro regional y una nueva forma dearticulación entre las instancias de participación, que va desde lo comunitario, hacia las

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microregiones, y de éstas hacia los Consejos Sectoriales y finalmente al COPLADEM quetendrá a su cargo la integración sectorial-territorial.

La propuesta final de la estructura del sistema de planeación y de las diferentesinstancias que la integran, elaborada por la SEPLAFIN, se basó sobre lo que estabaestablecido en las diferentes leyes vinculadas al desarrollo económico y social de lascomunidades y de los municipios, por lo que a la estructura se incorporan figuras como laComisión Consultiva para el Desarrollo Urbano Municipal, en la perspectiva de que integrelos temas relacionados con infraestructura social, urbana y vivienda y el Consejo Municipalde Desarrollo Rural Sustentable, para integrar las perspectivas productiva y ambiental

La propuesta elaborada en el contexto de la presente consultoría propone la creaciónde dos instancias paralelas a los Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable:los Consejos para el Desarrollo Social y Humano, y los Consejos Ambientales. El primeroanalizaría el conjunto de acciones en que se plantean en el contexto de la política socialhacía grupos vulnerables como mujeres, personas con necesidades especiales, adultosmayores, etcétera y los temas relacionados con educación, salud, vivienda, y el desarrollode capacidades sociales y humanas, mientras que el segundo trataría la problemática deluso, manejo y conservación de los recursos naturales del municipio y de las microregiones.

La consultoría a partir de la definición del modelo de planeación, definió de maneraespecífica los actores que deben integrar cada uno de los niveles de planeación(comunitario, microregional, subregional y regional y estatal), sus funciones principales, elmarco legal que le da sustento, las formas de articulación con los niveles subsecuentes y losinstrumentos que definen los productos fundamentales que debe generar para orientar suaccionar.

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2. ANTECEDENTES

2.1 Origen y diseño de la propuesta

El Proyecto de Desarrollo Social Integrado y Sostenible (PRODESIS), es un esfuerzode cooperación entre el Gobierno del Estado de Chiapas y la Comisión Europea, que buscainstrumentar procesos y prácticas de desarrollo microregional con un enfoque territorial,participativo y sustentable. Estas acciones apoyarán los esfuerzos nacionales en cuanto a lareducción de la pobreza y la disminución de la presión sobre los recursos naturales en laregión Selva.

En su primer componente denominado “Planeación Territorial, participativa ycoordinada”, el Proyecto se proponer lograr que los actores sociales e institucionales de laregión apliquen nuevas prácticas de planeación participativa.

Diversos diagnósticos coinciden en que son fundamentalmente cuatro lascontradicciones que se han constituido como limitaciones al proceso de desarrollo regionalsustentable de la Selva: a) incompatibilidad de sistemas productivos; b) desarticulaciónsocial; c) ausencia de un programa rector para las instituciones y d) insuficienteinstrumentación de prácticas y procesos de desarrollo social, territorial y sustentable”.(PASECOP, 1992; Arreola, 1999; SDS-CE, 2004)

Estas contradicciones son consideradas como las causas principales de los altosíndices de pobreza y marginación y, al mismo tiempo, de la creciente degradaciónambiental en la región y del acceso limitado a los servicios de salud y educación.

A su vez, esta situación es generada por varios factores entre los cuales destacan:La falta de coordinación de la intervención gubernamental en el territorioUna escasa participación social en la planificación y evaluación de las políticaspúblicasUn aprovechamiento territorial desordenado de los recursos naturales.

Siguiendo el análisis de PRODESIS (SDS-CE, 2004), la planificación que se realizaactualmente por parte de las instituciones públicas no toma en cuenta la base territorialsobre la que se implementan las políticas sectoriales, impidiendo que estas tengan elimpacto sobre el desarrollo regional que pretenden. Los ciclos de Planeación de lasinstituciones en la zona de ejecución del PRODESIS se caracterizan por sudescoordinación. La mayoría de las veces, ésta se presenta desde la identificación de laproblemática y la formulación de los diagnósticos, los cuales son realizados de maneraindependiente por cada institución.

A fin de fortalecer las capacidades institucionales de planeación, el PRODESIScoadyuvará, mediante la realización de un conjunto de actividades, a introducir en lasinstituciones involucradas en los procesos de planeación en la región, una estrategia de



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reorganización de las prácticas de planeación e instrumentación de las políticas públicas deplaneación.

Para ello, el PRODESIS planteó la realización de un diagnóstico del marco normativo yde las prácticas de planeación e instrumentación de políticas públicas de desarrollo social yeconómico de las diferentes instituciones que participan en la toma de decisiones a nivel dela región Selva, incluyendo a los ayuntamientos y a las micro regiones queoriginalmente vienen trabajando el Programa Integral para el Desarrollo Social Sustentable(PIDSS). Esto a través de la realización de una Consultoría denominada “Diagnóstico delmarco normativo y de las prácticas de planeación institucional para la reorganización delos procesos institucionales de planeación del Desarrollo Microregional”. De estediagnóstico se espera derivar una propuesta de reorganización del actual modelo deplaneación institucional en la Región Selva.

Para la realización de este trabajo el consultor elaboró una propuesta metodológicaque básicamente estuvo dividida en cuatro fases:

Preparación. Que consistió en la realización del programa de trabajo a partir de losTérminos de Referencia (TDR) correspondientes y de los acuerdos establecidos con elequipo de PRODESIS.

Análisis del contexto histórico e institucional. Se dividió en: la realización de unarevisión documental sobre estudios similares, especialmente los referidos a la región de laSelva; el trabajo en campo que incluyó la realización de entrevistas en 12 microregiones dela región para tener un sondeo estratificado de las opiniones de los actores involucrados(instituciones, ONG, población local) sobre los procesos actuales de planificación y susalcances; un taller de diagnóstico con las principales instituciones interesadas en estosprocesos (SEPLAFIN, SDS, SDR, SEPI e IHNE) en donde se presentaron los esquemasactuales de intervención y la propuesta de readecuación del marco legal vigente en elEstado de Chiapas.

Formulación del diagnóstico. Que consistió en la sistematización de la informaciónobtenida en la fase anterior, lo cual dio paso a la formulación de un conjunto de hipótesis detrabajo que verificaron a través del diagnóstico

Formulación de propuestas. Identificación de las alternativas existentes paramodificar las prácticas de planificación. Cabe mencionar que esta actividad se realizó a lapar de la instalación de un componente interno de discusión institucional sobre losmecanismos de aplicación de la nueva Ley de Planeación del Estado, el cual seretroalimentó de las propuestas emanadas de la presente consultoría.

En la figura siguiente se muestra el proceso que se siguió para elaborar la propuestade reorganización del modelo actual de Planeación en la Región Selva.

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Figura 1. Procedimiento metodológico para la elaboración de la propuesta dereorganización del modelo actual de Plantación en la Región Selva

Acuerdos detrabajo conPRODESIS

DefiniciónMetodológica

Presentación de laestrategia de

trabajo aPRODESIS

Revisióndocumental Diseño de tallerde Diagnóstico

Análisis del contextohistórico de las políticas yestrategias de desarrollo

en la Selva

Trabajode

Campo

Sistematización y análisisde la información y de los

resultados del taller

Taller deDiagnóstico delas Políticas yEstrategias de

PlaneaciónInstitucionalen la Selva

Diagnóstico de lasactuales políticas y

prácticas institucionalesde planeación

Presentaciónde resultados a

PRODESIS

Presentaciónde resultados a

GTO

Propuesta estratégicade reorganización depolíticas y prácticas

institucionales deplaneación regional

Presentaciónal

PRODESIS

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2.2 Información general sobre el programa PRODESIS

El Proyecto “Desarrollo Social Integrado y Sostenible, Chiapas, México”(PRODESIS) (ALA/B7-310/2003/5756) realiza sus acciones en el sureste del Estado deChiapas, en 16 micro regiones de la Región Selva, pertenecientes a los siete municipiossiguientes: Ocosingo, Las Margaritas, Maravilla Tenejapa, Marqués de Comillas,Benemérito de las Américas, La Trinitaria y La Independencia. Es un territorio con unaextensión de 12,582 Km² que alberga 830 comunidades.

Los beneficiarios del proyecto son alrededor de 155,000 habitantes de esta región, lamayoría de ellos campesinos indígenas de las etnias tzeltal y cho´ol, además de otrosgrupos inmigrados de población mestiza e indígena, que viven en pequeños pobladosdispersos.

Los objetivos generales del PRODESIS para solucionar los problemas mencionados seinscriben en las políticas del país, del estado de Chiapas y de la Comisión Europea y son lossiguientes: 1) reducción de la pobreza en la zona de ejecución del Proyecto; 2)disminución de la presión sobre los recursos naturales de la Selva y mitigación de losprocesos de degradación ambiental en la zona; 3) reformulación y aplicación de políticas dedesarrollo social en un sentido de desarrollo territorial participativo y sustentable.

El objetivo específico del Proyecto es la introducción de prácticas de referencia dedesarrollo social territorial y sustentable en 16 microregiones de la Selva en Chiapas

Dentro del marco de este objetivo, los indicadores de logro del PRODESIS (Pass yArreola, 2004) son los siguientes:

A partir del año 2005 están trabajando 8 consejos Microregionales bajo la nuevamodalidad de espacios de facilitación del desarrollo local; habiéndose convertido eninstancias de concertación entre los actores relevantes para el desarrolloMicroregional; en 2006 serán 13; para 2007 la meta es que sean 16.

En 2006 está vigente en las cuatro instituciones involucradas en el Proyecto2 (SDS,SDR, SEPI e IHNE) una nueva política de desarrollo territorial y sustentable paralas 16 microregiones, expresada en prácticas y procedimientos.

Incremento anual de proyectos realizados en el marco de la planeación estratégicadel desarrollo territorial y sustentable de las microregiones, sobre la línea de base.

2 En un sentido directo, están involucradas cuatro instituciones estatales de Chiapas: La Secretaría de DesarrolloSocial (SDS), la Secretaría de Desarrollo Rural (SDR), la Secretaría de Pueblos Indios (SEPI) y el Instituto de HistoriaNatural y Ecología (IHNE). En un sentido más amplio, se incluyen las instituciones de los tres niveles degobierno (federal, estatal y municipal) representadas en el Subcomité Especial de la Selva.

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Incremento anual de la inversión total (suma de los recursos aportados por losdiferentes actores) para los proyectos realizados en el marco de la planeaciónestratégica de las micro regiones (por microregión y por año), sobre la línea de base.

Los espacios de concertación entre actores sociales e institucionales que elPRODESIS pretende fortalecer para introducir nuevas prácticas de desarrollo territorialsustentable son: los Consejos Microregionales, los cuales cuentan con la participación realde comunidades y organizaciones de la región y constituyen un potencial para la creaciónde espacios de facilitación estratégica con funciones parecidas a las de los Grupos deAcción Local del programa LEADER o de las redes del nivel meso – entre los niveles de lamacro y micro economía – cuya importancia para el desarrollo territorial se estáenfatizando últimamente.

El presupuesto total es de 31 millones de euros de los cuales 15 millones donará laComisión Europea y el equivalente a 16 millones de euros que pondrá como contrapartedel Gobierno del Estado de Chiapas.

La Secretaría de Desarrollo Social, como beneficiaria del Proyecto, ha encargado laejecución de las actividades a una Unidad de Coordinación que incorpora al personalnacional y al personal de la Asistencia Técnica Internacional (ATI). El Proyecto tendrá unaduración de cuatro años (2004-2007) y cuenta con un componente de Planeación, con elcuál se realizaron de manera coordinada las diferentes acciones implementadas en elcontexto de esta consultoría.

2. 3 Proceso histórico de la planeación en la Selva

Las acciones de desarrollo implementadas durante los últimos 50 años en la SelvaLacandona han carecido en lo general de un marco conceptual y metodológico apropiadoque modifique los patrones de dependencia de los diferentes grupos sociales hacia lasinstituciones. Por el contrario, los proyectos al establecerse como acciones aisladas,anárquicas y principalmente paternalistas, no han logrado consolidar procesos viables dedesarrollo sustentable.

La historia reciente de la Selva está relacionada indudablemente con el proceso decolonización iniciado desde 1954. Este hecho, acompañado de políticas y planescontradictorios, generó en tan sólo 40 años, la acumulación de diversos problemas agrarios,sociales, de manejo de recursos, de productividad, de pérdida cultural y particularmente deun descontento social.

La incorporación de la región al desarrollo del estado y del país se ha dado de formaanárquica, a principios de siglo con la explotación selectiva de las maderas preciosas y laextracción del latex de chicozapote para la elaboración del chicle, en la década de loscincuenta con la ampliación de la frontera ganadera al considerar a la región como un áreade reserva para la solución de conflictos agrarios, no sólo del estado de Chiapas, sino

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también del país. Esto trajo como consecuencia un acelerado proceso de colonización y dereparto agrario. (M. Ramos y Juan M. Mauricio, 1990)

La "marcha al trópico" constituye la base ideológica del Estado para la incorporaciónde las zonas tropicales del Sureste al proceso de desarrollo nacional. En Chiapas, al igual,que en otros estados como Tabasco, Campeche y Quintana Roo, los proyectos de desarrollose enfrentaron a diferentes problemas que dificultaron aprovechar la enorme riqueza deestas regiones. Las ideas originales que motivaron iniciar la colonización de la zona, partíande la integración de la zona al proceso de desarrollo nacional, de la apertura de tierras parala producción agropecuaria y forestal, y de la necesidad de proteger la soberanía nacional.

En algunas regiones la conformación de los poblados, que se establecieron condiferentes grupos étnicos, marcaba un importante reto al tener que conciliar diferentesmarcos culturales, muchas veces antagónicos. El avance de las sectas religiosas queacompañaban el proceso de aculturización fue de igual manera un factor difícil de superaren las acciones de promoción del desarrollo, al polarizar a los grupos al interior de lascomunidades.

Otro hecho significativo, es que durante la década de los 80's, el auge de losmovimientos ecologistas nacionales e internacionales y la modificación de la políticanacional en materia de protección ambiental, determinó un viraje radical de la política hacia lazona, pasando de ser un área para el desarrollo agropecuario y forestal, a una zona deprotección ecológica.

El proceso de colonización en la Selva puede ser explicado bajo los siguientesfenómenos:

El escape de las condiciones de marginación y sobreexplotación a las que eransometidos grandes contingentes de campesinos e indígenas en las fincas(colonización espontánea), de las cabeceras municipales de Ocosingo, LasMargaritas, Comitán y Altamirano hacia la zona de las Cañadas desde los años 50s. Laaminoración de la presión agraria (colonización dirigida por el Estado),principalmente hacia la zona de Marqués de Comillas durante los años setentas yochentas.El uso de la Selva como reserva territorial para solventar -mediante reacomodos- losdesastres naturales y la construcción de grandes obras hidráulicas. Como lo fue laconformación del poblado Nuevo Francisco León en la zona Norte y posteriormentela Nueva Unión en 1986 en Marqués de Comillas por habitantes de la región Zoque yderivado de la erupción en 1982 del volcán “El Chichonal”.La definición política de colonizar el trópico húmedo para ampliar la fronteraagropecuaria e "incorporar" esa zona al proceso de desarrollo nacional.El establecimiento de un cinturón humano en la línea fronteriza con Guatemalacomo una forma de defensa de la Soberanía Nacional.(PASECOP, 1992)

A pesar de las importantes cantidades de recursos y programas que se canalizaron,éstos no posibilitaron modificar sustancialmente las condiciones de marginación y miseriaen que viven la mayoría de sus habitantes. De hecho el levantamiento indígena es en parte el

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resultado del fracaso del gobierno mexicano para resolver una problemática que sevislumbrara años atrás. El movimiento armado del 1 de enero de 1994, iniciado por elEjército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) es la muestra clara de las contradiccionesresultantes de la imposición de un modelo que limitó las posibilidades de desarrollo de laregión, al establecerse restricciones a la actividad ganadera y forestal en el contexto delcrédito otorgado por el Banco Mundial de 1991 a 1994. De igual forma, el aislamiento de laregión producido por las restricciones del gobierno de Chiapas para la construcción decaminos que integraran el desarrollo productivo de la Selva con el centro del Estado, para eltraslado de personas y productos; así como las dificultades para la obtención de serviciosbásicos, junto con los factores de carácter histórico permitieron fácilmente el avance deposiciones beligerantes de los grupos indígenas y campesinos.

En este proceso histórico se han realizado diferentes esfuerzos institucionales paraejecutar una acción planificada y coordinada para el desarrollo social regional, sin lograr eléxito y los propósitos esperados. Un primer esfuerzo lo constituyó el Programa deDesarrollo Económico Comunitario en la Selva Lacandona instrumentado en 1975, al quesuceden, entre otros, la creación de un Fideicomiso (1976), la instauración de laCoordinación Ejecutiva de un Programa Ecológico (1978) y una Comisión Intersecretarialpara la Conservación (1986); en 1991 fue establecido el Programa de Conservación yDesarrollo de la Selva Lacandona, como una acción especial en el marco del ProgramaNacional de Solidaridad. En todos los casos, los resultados fueron muy limitados, debidoentre otros factores a la escasa o nula participación de la población local en la planeación yejecución de las acciones, a la vez que a la deficiente coordinación entre las agencias einstituciones participantes.

El planteamiento original de todos estos esfuerzos institucionales responde a laindiscutible importancia nacional y aún mundial de la región Selva y a la crecientepreocupación en el ámbito nacional e internacional por los recursos naturales, en especialpor los recursos bióticos. Pero de igual forma, el levantamiento armado de 1994 marca unanueva etapa en la política hacia la región. Las pláticas de paz que se prolongaron por más deaño y medio, y la falta de un acuerdo definitorio sobre las políticas indigenistas, handificultado consolidar una situación de estabilidad política y social en la región.

Posterior a 1994, se implementa una amplia estrategia para cubrir los rezagos en obras yservicios que se evidenciaron con la difusión mediática del movimiento indígena y lascondiciones de retrazo y abandono evidente para la región. De esta forma, se crea elPrograma Cañadas y se implementan los Centros de Atención Social en la zona de lasCañadas de Ocosingo y Las Margaritas coordinados por la SEDESOL federal, que bajo unaestrategia de representación social canalizó importantes recursos. En la zona de laComunidad Lacandona y Marqués de Comillas se integraron los Programas para elDesarrollo Rural Sustentable (PRODERS) coordinados pro la Secretaría de MedioAmbiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) que encargó a instancias académicas(Universidad de Chapingo y El Colegio de la Frontera Sur) la elaboración de Planes.

Ante la aparición de nuevos cacicazgos en el control de los Centros de AtenciónSocial de la zona de las Cañadas, el fracaso para solventar la inversión pnecesaria para

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implementar los PRODERS, y la recuperación de cierta estabilidad política con la llegada algobierno del estado de Chiapas de Pablo Salazar, se transfiere nuevamente el controlpolítico de la región a la Secretaría de Desarrollo Social (SDS) del Gobierno de Chiapas yse implementa el Programa para el Desarrollo Social Sustentable de la Selva (PIDSS), quemodificó los Centros de Atención Social en Consejos Microregionales apoyándose en laestrategia implementada a nivel nacional por la SEDESOL en torno a las Microregiones. Deigual forma, actualizó las estructuras de representación social e integró a nuevos liderazgos ydefinió funciones adicionales orientadas a integrar planes territoriales.

Durante las dos últimas décadas, las contradicciones han variado desde el fomentodesmedido a los aprovechamientos forestales y la exploración petrolera, al establecimientode diferentes e importantes áreas naturales protegidas, como las Reservas de la Biosfera deMontes Azules y Lacantúm; los monumentos naturales de Bonampak y Yaxchilán, y el áreanatural protegida de Chan Kin; desde el apoyo a la concentración de asentamientoshumanos, al fomento de la colonización dispersa en la región y finalmente de una políticaasistencialista a una de inversión y control militar. (Ver cuadro No. 1 Políticas dedesarrollo en la Selva)

Un hecho importante en la historia de la Selva es que tan sólo de 1970 a 1990, en lapropuesta de Plan de Manejo para la Reserva Integral de la Biosfera Montes Azuleselaborada por el Gobierno del Estado, se identifican más de 57 planes, y programas para laregión. Las propuestas van desde planes de desarrollo urbano para la creación de los NuevosCentros de Población, hasta la integración de programas para el desarrollo y la conservaciónde la Selva. A pesar de la cantidad de planes y programas propuestos, paradójicamente eneste momento, la Selva no cuenta con un plan de desarrollo sustentado socialmente yreconocido en el marco legal y político del estado, que defina de manera clara las políticas yestrategias que le den sentido a la acción institucional en la región.

La historia de la Selva, nos permite identificar de manera clara las contradicciones quese han implementado a partir de la falta de un plan estratégico validado social einstitucionalmente y que oriente de manera clara las acciones que aseguren el cumplimientode los objetivos de mejoramiento de las condiciones de vida de su población y laconservación y manejo apropiado de sus recursos naturales. En el siguiente cuadro sepresenta un resumen de las políticas de desarrollo aplicadas en la región de la Selva.

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UNIÓN EUROPEA



Cuadro No 1 Políticas de desarrollo en la Selva Lacandona

MODELO DE PERIODO POLITICA POLITICA ANALISIS DE LOS IMPACTOS EN LA REGIONDESARROLLO

NACIONALREGIONAL NACIONAL Y

ESTATALSociales y políticos Ecológico - productivos Tecnológicos

Sustitución deimportaciones

1946-1952 Prohibición de laexportación de lasmaderas en rollo

Ley Federal deColonización

- Control de las empresastransnacionales

- Pone fin al sistema deextracciónforestal a orillas del río (Caoba ycedro)

Aplazamiento de lastécnicas modernas deaprovechamientoforestal.

1952-1958 - Declaratoria de laSelva como zona aptapara la colonizacióncon fines agrícolas

Marcha al Trópico - Se inicia un proceso decolonización dirigida, inducida yespontánea en la región

Sistemas deproducción para laautosubsistencia

DesarrolloEstabilizador

1958-1964 - Decreto deexpropiación de tierraspara declararlasterrenos Nacionales

Se deroga la Ley Federalde Colonización. Secrean los fundamentos dela colonización a travésde NCPE.Aserraderos Bonampak

- Se plantea un control territorialdel proceso de desarrolloeconómico y político de la región.

- En la zona Norte losaprovechamientos forestales,acompañados del establecimientode milpas, inician la destrucción deimportantes áreas de selva virgen.

Avance de laganadería por la ZonaNorte

Plan.Balancán-Tenosique

1964-1970 - AserraderosBonampak introducemaquinaria modernaen la zona Norte(1964)- Declaración demás de 400,000 has.de propiedad nacional.(1957)

Colonización dirigidahacia la frontera Sur

- La apertura de caminos por lacompañía Aserraderos Bonampakfacilita la introducción depobladores en la zona Norte

Auge de puercos en lazona de las cañadas.

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UNIÓN EUROPEA



Desarrollo 1970-1976 Decreto de creación de Programa de Desarrollo - Pretende controlar el flujo de los - Permite mantener una importante AprovechamientosCompartido los Bienes Comunales

Lacandones (1971)COFOLASA (19741976 Creación de losNCPE Palestina yCorozalInicio de lasexploracionespetroleras en la región

Económico Comunal(DECOSUL) (1975

colonizadores espontáneos en la masa forestal sin afectar.parte norte y oeste de la selva ycerrar el centro de la misma a laconformación de asentamientos.- Genera diferentes conflictosagrarios, principalmente en la zonadel Desempeño y las cañadas deOcosingo, de ésta última región sedesencadena un proceso social queculmina con la creación de unade las

organizaciones socialesindependientes más importantesdel estado: ARIC Unión deUniones.

forestalesIndustriales

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DesarrolloCompartido

1976-1982 Decreto de Cuenca del RíoTulijá y Montes Azules.(1978)MABCoordinación Ejecutiva delPrograma Ecológico de laSelva SARH (1978)

Apertura a losrefugiadosguatemaltecos (1982)

La disponibilidad de mano deobraguatemalteca facilita la apertura detierras para el desarrollo dediferentes cultivos (maíz, café ychile principalmente)

- Se abren nuevas tierras paradarsustento a los asentamientos derefugiados, esto principalmente enla zona de las margaritas yMarqués de Comillas

- Auge de lacafeticultura- intento dediversificaciónproductiva

Bases para laconformacióndel modeloNeoliberal

1982-1988 Plan Piloto de DesarrolloForestal (1967,5000 mts3)Creación de CORFOComisión Intersecretarialpara la protección de laSelva Lacandona (1986)

Promoción depaquetes tecnológicosde café porINME/CAFÉCreación de laSEDUE (1983) PlanChiapas (1983)Programa de atenciónsectorial a lascomunidades rurales(PA-SECOP) (1984)

- Diferenciación social- Comercialización de palma Xat,Palma africana

Avanza el proceso de deforestaciónProgramas de cacao, de café,cardamomo y palma africana enMarqués de Comillas,

Cambio de puercos aganaderíaSe intensifica laganaderización

NeoliberalismoSocial

1988-1994 Ultimas resolucionesagrarias.Veda ForestalCancelación de créditosganaderosRestricciones a laconstrucción de caminosPerforación de pozospetrolerosSubcomité especial de laSelva LacandonaGrupo técnico de apoyo alSubcomité

Financiamiento dedesarrollo ydescentralización delBanco Mundial

PRONASOL

- Control de estado de la políticaregional- Migración a diferentescentros urbanos

(Ocosingo, LasMargaritas, San Cristóbal de lasCasas y Tuxtla Gutiérrezprincipalmente)-Crisis internacional del precio delcafé-Levantamiento del EZLN

- Abandono de importantes áreasganaderas- Apertura de nuevas tierras

para cultivo.- Programa de hule

Impulso de loscultivos orgánicosAmpliación de loscultivos de chile.



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1994-2000 Centros de AtenciónSocialMilitarización de laregiónDiálogos de San AndrésLarrainzarLevantamiento de laveda forestalPlan Piloto ForestalRemunicipalización

Control de la federaciónde los procesos dedesarrollo de la región.Programa para elDesarrollo RegionalSustentable (PRODERS)

- Fragmentación de lasorganizaciones sociales.

- Desplazados hacia lascabeceras municipales

- Invasiones de ranchosganaderos

- Incremento de la participaciónde las Organizaciones NoGubernamentales

- Construcción de caminos(Fronteriza del Sur, Palenque-Benemérito de las Américas)

- -Municipios autónomos

-Explotación forestal.-Invasiones en la RIBMA-Consolidación de proyectosecoturísticos-Frigorífico de Palenque-Empacadora de chile

Incendios forestales 1998

Consolidación decultivos orgánicos(café)

Neoliberalismo 2000-2004 Plan Puebla PanamáPlan de Manejo de laRIBMAPIDSSCorredor biológicomesoamericanoPRODESIS

Programa de DesarrolloHumano OportunidadesVida mejorProgramas de atención ala mujer

-Incremento de la actividadturística en la región- Reubicación de comunidades

de la RIBMA- Consolidación de Centros

Urbanos- -Juntas de buen gobierno

(Caracoles)- Migración

Fuente: Saldívar, A. (1998) La dimensión de los procesos socioeducativos en los programas de desarrollo comunitario. Estudio de caso para laSelva Lacandona. Tesis de Maestría Universidad Autónoma de Chapingo.



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3 DIAGNOSTICO DEL MODELO ACTUAL DE PLANEACION EN LA REGIÓNDE LA SELVA

3.1 Marco normativo actual de la planeación

La creciente complejidad de los problemas económicos en los años recientes, hatenido como subproducto el reconocimiento gradual de la utilidad de las técnicas deplanificación, cuyo desarrollo ha seguido un camino paralelo al desarrollo de los problemaseconómicos del país. Se debe reconocer que los gobiernos desde principios del siglopasado han estado provistos de algún tipo de herramientas de planificación a la par delegislaciones3, comisiones, secretarias y todo un aparato estatal, público y privado pro-planificación.4

Durante los años de la posguerra, Alvin H. Hansen y Harvey S. Perloff publicaronen los Estados Unidos su libro Regional Resources Development, basado en los logros delmodelo de cuencas hidrológicas en ese país de acuerdo a las experiencias de la Autoridadde Valle del Tennessee. "Parece muy probable que estas bases teórico prácticas agregadas alas experiencias mexicanas de este modelo así como las condiciones favorables de laeconomía durante la Segunda Guerra Mundial, influenciaron la continuación hasta la mitadde la década de los sesenta de la misma política regional a una escala mayor."5. Dichapolítica inicio en 1947 con la creación de la Comisión del Tepalcatepec; en el mismosentido fueron creadas posteriormente otras comisiones no menos importantes en los ríosGrijalva (1951) y Balsas (1960).

Durante los años setentas varios países empezaron a experimentar la planeaciónregional basada en las teorías desarrolladas por Francois Perroux y Jaques Boudeville entorno a la Teoría de los Polos de Crecimiento. Apoyados en esta corriente en México secrearon diversos organismos de coordinación, los más importantes fueron los Comités deDesarrollo Socioeconómico de los Estados (antecedentes de los COPLADE) y la Comisiónde Desarrollo Regional (1975), con lo que posteriormente se impulsó la creación de Polosde Desarrollo Turístico como Cancún. Incluso en 1976, se estableció una secretaría cuyafunción expresa sería la planificación (Secretaría de Programación y Presupuesto).

Dentro de los planteamientos establecidos durante la política de los años ochenta,destaca el hecho de que por vez primera, dentro del Plan Nacional de Desarrollo seencontraba contenida con claridad la necesidad de la Participación de la Sociedad en laejecución del Plan para consolidar un Sistema Nacional de Planeación Democrática.Basado en la Ley General de Planeación aprobada en 1983.

3La primera de ellas es la Ley General de Planeación de la República emitida en 1930 bajo el mandato depresidente Pascual Ortiz Rubio.

4 Ricardo Carrillo en Ensayo analítico metodológico de planificación... p.715 Carlos Bustamante en Teorías del Desarrollo Regional y la política en México... p.107.



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El Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) marcó en los años noventa, tresprincipios que debería guardar el Estado como base para establecer un esquema deplaneación participativa. "Estos son:

a) Participación organizada, para que las decisiones no se tomen de maneraunilateral por parte del gobierno, sino de común acuerdo con las comunidadesque se busca beneficiar.

b) Responsabilidad conjunta, porque los proyectos se basan en convenios queestablecen el gobierno y las comunidades para la distribución de los costos decada uno de los participantes.

c) Transparencia en el reparto de fondos públicos. Honestidad y eficiencia en elmanejo de los recursos, de donde surge una nueva actitud de confianza hacialas instituciones públicas y hacia sus propias comunidades."6

En el capitulo anterior se ha ya analizado las formas particulares que estos marcosgenerales de planeación se han implementado en la Selva. Cabe mencionar solamente queen muchos casos la región ha fungido como un “laboratorio” en donde se han probadomuchas de las ideas mas profundas de los diferentes gobiernos Federales y Estatales enrelación a cómo revertir la pobreza y el deterioro ambiental, la más de las veces sin contarcon los elementos objetivos (humanos y materiales) que permitieran tener éxito en dichaimplementación.

3.1.1 Leyes que regulan el sistema y el proceso de planeación

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 25 otorga alEstado mexicano el papel rector de la economía nacional y lo responsabiliza de garantizar eldesarrollo económico y social de la Nación. Por ello le confiere el papel de planificar,conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional.

En su artículo 26, la Carta Magna fija las bases para el funcionamiento del SistemaNacional de Planeación Democrática, de esta manera, se garantiza la participación de lasentidades federativas y de los municipios en la responsabilidad definir y alcanzar losobjetivos de los programas de gobierno.

Destaca por su importancia el artículo 115, en el que se señala que en los términos delas leyes federales y estatales, los municipios están facultados para formular y aprobar

6 SPP en Antología de la Planeación en México. t.10 p.511



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planes de desarrollo urbano, que aunque están enmarcados en otras legislaciones, tambiénse consideran parte de la planeación del desarrollo.

Ley General de Planeación

Formulada en los años ochenta, la Ley General de Planeación plantea entre otrascosas la necesidad de contar con un Sistema Nacional de Planeación Democrática, que sefundamenta en las obligaciones que tanto el Poder Ejecutivo, como el Legislativo tienen enmateria de formulación y modificación del Marco Legal. Las acciones de Planeación delEstado Mexicano se instrumentan a partir de entonces a través de las cuatro vertientesprevistas en la Ley de General Planeación: la obligatoria, para el ámbito del Sector PúblicoFederal; la de coordinación, que incorpora las acciones en materia de planeación que elGobierno Federal realiza con los gobiernos de los Estados y Municipios; la de inducción,que se refiere al manejo de los instrumentos de política económica y social y su impacto enlas acciones de los particulares, y la de concertación, que comprende las acciones queacuerden realizar conjuntamente el Sector público y los particulares."7

Uno de los mecanismos más importantes que establece la Ley General de Planeaciónes la obligatoriedad del Estado Mexicano de formular un Plan Nacional de Desarrollo decarácter sexenal, el cual es un marco que define tanto las políticas, los objetivos y lasestrategias que cada administración se propone para cumplir con los mandatos establecidospor la Constitución y las Leyes. Dicho Plan a su vez se subcompone por diversosProgramas de Carácter sectorial, los cuales son en sí los instrumentos que anualmentecomponen el Presupuesto de Egresos (es decir el gasto público) que es propuesto por elEjecutivo y modificado y aprobado por la Cámara de Diputados, el cual esta regido por unaLey de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, aprobada en 1976.8

La Ley General de Planeación destaca en su artículo 20 la necesidad de laparticipación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que lapoblación exprese sus opiniones para la elaboración, actualización y ejecución del PlanNacional de Desarrollo y los Programas Sectoriales, esto a través de foros de consultapopular

En sus artículos 25 y 26 la Ley menciona respectivamente la posibilidad deformulación de Programas regionales. En las regiones que se consideren prioritarias oestratégicas, (en función de los objetivos nacionales fijados en el Plan, y cuya extensiónterritorial rebase el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa) y de los ProgramasEspeciales (que se refieren a las prioridades del desarrollo integral del país fijados en elPlan o a las actividades relacionadas con dos o más dependencias coordinadoras de sector).

7 SPP en Antología de la Planeación en México. t.10 p.5118 Cabe destacar que en su artículo 13 esta Ley menciona que el gasto público federal se basará enpresupuestos que se elaborarán para cada año calendario y se fundarán en costos.



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Para la aplicación correcta de este proceso el Sistema Nacional de PlaneaciónDemocrática prevé una serie de mecanismos que sirven para vincular la planificación entrelos tres niveles de gobierno, los cuales se encuentran establecidos sobre la base de losámbitos de competencias que la Constitución asigna, estos mecanismos son:

El convenio de coordinación Federación-Estado (Convenio de Desarrollo Social), elcual debe contener diversos programas mediante los cuales la Federación transfiere aEstados y Municipios recursos para el impulso de:

Proyectos productivosEquipamiento UrbanoEmpleoEducaciónViviendaMedio Ambiente

El convenio de Coordinación Estado-Municipio es celebrado para transferirrecursos, realizar acciones y obras conjuntas en beneficio del desarrollo estatal y municipal.Los proyectos derivados de este tipo de convenios se ejecutan de manera coordinadaatendiendo principalmente:

Programas de inversión y gasto estatal a favor del MunicipioPromoción y fomento económico Administraciónde obras y servicios públicos Adquisición ysuministro de bienes municipales

Ley Estatal de Planeación (emitida en el 2005)

La Ley Estatal de Planeación, constituye fundamentalmente un marco legal quepermite aplicar las disposiciones contenidas en la Ley Federal y soportar la estructuranormativa y administrativa estatal. De una manera similar a lo que sucede a nivel nacional,la Ley instruye al Ejecutivo Estatal a la formulación de un Plan de Desarrollo de alcancesexenal, el cual también se compone de diversos Programas de tipo Sectorial. De igualmanera los Programas Operativos Anuales que componen el Presupuesto de Egresos esaprobado por el Congreso Local.

Apenas el año pasado el Ejecutivo Estatal propuso la fusión de las Secretarías deHacienda y Planeación que originó a la hoy Secretaría de Planeación y Finanzas(SEPLAFIN). Esto debido en parte a que se había denotado deficiencias en los procesos dePlaneación de la administración pública, los cuales se encuentran dominados por loscriterios de ejecución del gasto y no por los del fomento al desarrollo. La creación de unasecretaría como esta, une los dos intereses en una perspectiva común. Con este impulso elGobierno de Chiapas crea las condiciones idóneas para la innovación en materia deplaneación, incluyendo la formulación de una nueva propuesta de Ley de Planeación para elEstado, esto, sin que a nivel nacional haya ocurrido una modificación de esta magnitud.



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La Nueva Ley Estatal de Planeación que fue aprobada el 17 de marzo del 2005. Segúnsus propios formuladores (SEPLAFIN) tiene como particularidades:

Define a los sujetos, sus responsabilidades y obligaciones, y espacios decoordinación.Incorpora formalmente al municipio a este ordenamiento.Define amplia y detalladamente el proceso de planeación y ordena cada una de susetapas.Identifica a los instrumentos de la planeación y determina cuales deben aplicar parael Ejecutivo del Estado y cuales para los Ayuntamientos.Determina la jerarquía de los diferentes instrumentos de planeación, suscaracterísticas estructurales, sus alcances y responsables, así como sus tiempos deformulación y ejecuciónIncorpora como sujetos a esta ley, a comisiones, consejos, comités y unidadeseconómicas con subsidios públicos del estado.Integra y ordena a las vertientes de la planeación, y determina quién y cuando debende aplicarse estas.Consolida y regula la participación social dentro del proceso de planeación.Incorpora el uso de herramientas dentro del proceso de planeación.Determina la necesidad de contar con un reglamento, que precise cada uno de susordenamientos. (SEPLAFIN, 2005)

Ley Orgánica Municipal

Según la constitución del estado, la Ley Orgánica Municipal básicamente determina lafacultad del Ayuntamiento para participar en la planeación del desarrollo, a través deformular, aprobar y ejecutar planes y programas9 que tiendan a promover y fomentar lasactividades económicas en el municipio y a satisfacer las necesidades de equipamiento,infraestructura urbana y servicios públicos.

Hoy, con la última reforma al artículo 115 constitucional, los municipios estánfacultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollourbano y a participar en la formulación de los planes de desarrollo regional.10 Reformada enoctubre del 2000, la actual Ley Orgánica Municipal de Chiapas es prácticamente similar a lade muchas otras entidades, una de las debilidades que este marco legal presenta es que porlo general predomina una visión Urbana del Municipio por lo que los instrumentos con losque se cuenta para impulsar la planeación no contemplan de manera adecuada la parte Ruralque para el caso de la Selva es de suma importancia.

Actualmente y en concordancia con la política de descentralización que se lleva acabo, se están dirigiendo esfuerzos para apoyar a los ayuntamientos en el fortalecimiento desus capacidades. Algunos estados que presentan una condición similar a Chiapas, hanestablecido una estructura dirigida al apoyo de los Ayuntamientos, tal es el caso de Instituto

9 Artículo 9 Ley Orgánica Municipal del Estado de Chiapas10 Artículo 38 Ley Orgánica Municipal del Estado de Chiapas.



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Estatal para el Desarrollo Municipal de Oaxaca, que entre otras cosas se ha dado a la tareade formular Manuales para la Planeación de Municipios rurales, semiurbanos y urbanos.

Al inicio de cada administración municipal es requisito la formulación de unPrograma de Desarrollo Municipal Urbano11 en el cual se presenta el programa delAyuntamiento y se conjuga la acción coordinada de los órdenes de gobierno federal, estatal ymunicipal, así como la participación de los sectores social y privado. En este plan sedefinen los propósitos y estrategias para el desarrollo del municipio y se establecen lasprincipales políticas y líneas de acción que deberán tomarse en cuenta para elaborar susprogramas operativos anuales.

La formulación del Plan de Desarrollo Municipal Urbano es competencia del Comitéde Planeación Municipal COPLADEM, es responsabilidad de los Ayuntamientos, en sesiónde cabildo, analizar el contenido del plan, aprobarlo y vigilar su correcta ejecución. Enconcordancia con este carácter urbano de la planeación municipal, la Ley en su artículo 120plantea la conformación de Consejos de Participación y Colaboración Vecinal. Los cualesvan desde el nivel de manzana o unidad habitacional; pasando por el de colonia o barrio;ranchería, caserío o paraje; ciudad o pueblo; y llegando hasta el nivel municipal.

En resumen y desde una perspectiva general, y debido a las debilidades que presentala actual Ley, es recomendable que, en el marco de la promulgación de la nueva Ley dePlaneación se contemple también una nueva Ley Orgánica Municipal para Chiapas.

Leyes Sectoriales

Existen adicionalmente un conjunto cada vez mayor de leyes, que reglamentan laConstitución o se apoyan en la Ley de Planeación. Por su importancia actual en lainfluencia que tienen para la toma de decisiones y distribución presupuestal sobresalen laLey de Desarrollo Rural Sustentable y la Ley de Desarrollo Social. Es importante señalarque estas leyes establecen una serie de normas, procesos e instancias, las cuales no siempreestán consideradas como partes articuladas a los sistemas de Planeación.

Ley de Desarrollo Rural Sustentable

Promulgada en el año 2001 a nivel federal, considera de interés público el desarrollorural sustentable que incluye la planeación y organización de la producción agropecuaria,su industrialización y comercialización, de los demás bienes y servicios y todas aquellasacciones tendientes a la elevación de la calidad de vida de la población rural.

De conformidad con la Ley de Planeación y el Plan Nacional de Desarrollo (2000-2006), la Ley de Desarrollo Rural plantea la formulación de la programación sectorial decorto, mediano y largo plazo a nivel nacional, de cada entidad federativa y de losmunicipios. Como instancias de apoyo crea un complejo sistema de Consejos territoriales

11 Artículos 111 y 112 Ley Orgánica Municipal del Estado de Chiapas.



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encabezados por el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable, los cualespretenden tener un carácter incluyente y representativo de los intereses de los productores yagentes de la sociedad rural12, dicho sistema esta integrado por Consejos homologados enlos municipios, los Distritos de Desarrollo Rural y las entidades federativas.

En el nivel sectorial la Ley de Desarrollo Rural prevé la integración de una ComisiónIntersecretarial cuyas funciones en realidad aparecen con muy pocas diferencias respecto a lade los Consejos. Una de las peculiaridades de esta Ley, es que reserva a la dependencia delramo la posibilidad de someter a la aprobación del Ejecutivo Federal nuevos programas defomento agropecuario y de desarrollo rural sustentable para ser incluidos en el Proyecto dePresupuesto de Egresos, sin consultar a la Comisión o al Consejo. 13

Finalmente cabe destacar que en su artículo 29 la ley propone los Distritos deDesarrollo Rural como la base de la organización territorial y administrativa de lasdependencias de la Administración Pública Federal y Descentralizada, para la realizaciónde los programas Sectoriales y operativos de la Administración Pública. Sin embargo, almenos para Chiapas, esta división territorial, no coincide con la que utiliza el Gobierno delEstado.

Ley General de Desarrollo Social (Ley Federal)

Aprobada apenas el año pasado, esta Ley refleja el interés de la actual administraciónFederal por fortalecer un marco legal sectorial para la aplicación de las políticas sociales.Redactada en un estilo completamente diferente, la Ley de Desarrollo Social mantiene unaestructura similar a la de Desarrollo Rural.

En su Artículo 3, la Ley, define que la Política de Desarrollo Social se sujetará a losprincipios de Libertad, Justicia distributiva, Solidaridad, Integralidad, Participación social,Sustentabilidad, Respeto a la diversidad, Libre determinación y autonomía de los pueblosindígenas y sus comunidades y Transparencia. Reconociendo para ello en su Artículo 9 lanecesidad de la aplicación de políticas compensatorias y asistenciales, así comooportunidades de desarrollo productivo e ingreso. También en concordancia con la Ley dePlaneación establece la creación de un Sistema Nacional de Desarrollo Social en el queparticipan los tres niveles de gobierno y en donde les faculta tanto a la Federación, losEstados y los Municipios para la formulación y ejecución de sus propios programas deDesarrollo Social.14 Dentro de este Sistema se ubican también una Comisión Nacional, unConsejo Consultivo y una Comisión Intersecretarial.

Al parecer, el aspecto territorial de la planeación contenido en la Ley de DesarrolloSocial, no se encuentra necesariamente vinculado con el Sistema, ya que no se propone unaregionalización sino la definición de zonas de atención prioritaria, definidas por que enellas se ubique la población en situación de pobreza o marginación. Además, en su artículo

12 Artículo 17 de la Ley de Desarrollo Rural.13 Artículo 21 de la Ley de Desarrollo Rural.14 Artículos 39 al 42 Ley de Desarrollo Social



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29 plantea que el Ejecutivo Federal revisará anualmente dichas zonas por lo que, se lesotorga una característica de poca estabilidad, lo cual puede ser una limitación para poderrealizar una planificación de largo plazo.

3.2 Relaciones, complementariedades y contradicciones del marco normativo

Para todo aquel que no sea un especialista en leyes, resulta un tanto complejoentender el entramado y complementariedad de los diferentes ordenamientos legales queexisten en México, los cuales supuestamente están integrados a un Sistema de PlaneaciónDemocrática. A pesar de que existen grupos de expertos que formulan las leyes y analizansu congruencia, la práctica nos revela que en más de un caso se presentan enormes lagunas,duplicidades y deficiencias incluso desde el punto de vista jurídico.

Las leyes de Planeación, tanto a nivel federal como estatal, comprenden diferentesinstrumentos que prevén la forma de integrar el proceso de Planeación en el EstadoMexicano. Sin embargo aun prevalecen las deficiencias en la coordinación intersectorial yde los tres niveles de gobierno, lo cual ha favorecido la creación de una serie de Instanciasde Coordinación, las que a la postre han resultado en organismos “poco eficientes” que enmuchos casos operan de manera contradictoria.

En general todos los ordenamientos y disposiciones con que cuentan los Sistemas dePlaneación Democrática se encuentran integrados por tres subsistemas el Legal, el quepodríamos denominar de Instrumentos y el que podríamos denominar como de Instancias.Como podemos ver en la Tabla no. 1, existen por lo menos Seis Niveles diferentes deintegración del Sistema, a simple vista resalta el hecho de que estos niveles de integraciónestán determinados por el Marco Legal y no por el Nivel de Gobierno y que a medida quese hacen más específicos, es decir hacia el nivel Municipal, el conjunto de instrumentos sevuelve más complejo, contrario a lo que se debería suponer. De este simple análisispodemos inferir las principales debilidades del Sistema, estos son:

los ámbitos territoriales y sectoriales,las atribuciones de los instrumentos,los actores que participan y,la operatividad de las instancias



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Tabla 1. “Subsistemas” del Sistema Nacional de Planeación Democrática

Nivel deGobierno

Legal Instrumentos Instancias

Federal Constitución Política de losEstados unidos Mexicanos

Plan Nacional deDesarrollo

Congreso de la Unión

Leyes Generales yEspecíficas

Programas Sectoriales Consejos Nacionales

Estatal Constituciones de losEstados

Plan Estatal de Desarrollo Congresos Locales

Leyes Estatales Programas Sectoriales COPLADEFederal y Estatal Reglamentos Federales y

EstatalesPlanes Operativos Anuales Consejos Regionales

(Regionalización Federal)

Convenio de DesarrolloSocial

COPLADER

Federal, Estatal yMunicipal

Reglamentos y BandosMunicipales

Plan de DesarrolloMunicipal

Cabildo

Convenio de DesarrolloSocial

COPLADEM

Convenio de CoordinaciónEstado-Municipio

Fuente: Elaboración propia.

Para la mayoría de los analistas actuales, la deficiencia mayor que presenta el Sistemade Planeación Democrática de México es el enfoque sectorial que tiene, el cual carecede una perspectiva territorial. Esto se deriva del sistema político que prevaleció en Méxicodurante más de 70 años, el cual no dependía de una práctica de Estado, sino de lasdecisiones que se tomaban desde la Presidencia de la República. Por ello, los Gobiernos seestructuraron con un mayor peso específico en los sectores (Secretarías de Estado) ya queconstituían los medios de operación directo de las disposiciones del Ejecutivo Federal. Losgobernadores, que en más de un caso fungían como Encomenderos15, y los PresidentesMunicipales tenían un poder relativo en la toma de decisiones ya que su llegada al puestodependía del mismo sistema corporativo encabezado por el Presidente en turno.

De tal forma, el Gobierno Federal acumuló un poder enormemente centralizado, elcual alejó cada vez más la posibilidad de una planeación territorial. Las Secretarías deEstado se convirtieron incluso en el medio más eficaz de escalar políticamente, (por lomenos los últimos cinco presidentes de extracción priísta fueron en su momento losencargados de alguna cartera ministerial). Si bien desde los años cuarenta, se formalizaron

15 Las Encomiendas constituían un sistema en la época de la Colonia, que se basaba en el otorgamiento porparte del Rey de España de extensos territorios como compensación por acciones realizadas o favoresrecibidos por algún súbdito.



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los Planes como los instrumentos del Estado Mexicano para ordenar el crecimientoeconómico y el desarrollo nacional, la realidad es que su aplicación generalmente sedistanciaba con rapidez de los planteamientos contenidos en los documentos, los cuales porcierto, comúnmente han contado con un aceptable nivel de formulación técnica.

Cada nivel de gobierno tiene claras sus atribuciones y los alcances que pueden tenerlos planes que por obligación se deben formular. El problema central es que en la mayoríade los casos estos presentan una escasa integración vertical. Una de las causas de esto es laincompatibilidad de los tiempos del ejercicio en los diferentes niveles de Gobierno; enprincipio un Ayuntamiento tiene una duración de 3 años, la mitad que dura unaGubernatura o la Presidencia de la República. El asunto referido a la falta de sincronía entrelos periodos de gobierno hace que casi nunca las metas establecidas en los Planes deDesarrollo Nacional tengan congruencia con los estatales o municipales. Esto hace que seaprácticamente imposible el contar con Planes congruentes entre sí. Por ello la Planeación hasido subordinada por la Programación Anual, ya que esta permite un acoplamiento en untiempo real que es compartido por los diferentes niveles de Gobierno. Esta situación hatraído consigo la imposibilidad de realizar inversiones multianuales ya que cadaPresupuesto es negociado individualmente y por cada sector. También ha restringido losmeses efectivos en que los gobiernos realizan actividades, ya que estos dependen tanto deltiempo de aprobación del Presupuesto (Noviembre-Diciembre) como de los de recaudaciónFiscal (Marzo-Abril), haciendo que una anualidad efectivamente se reduzca a un siete uocho meses de trabajo real.

Durante muchos años, la centralización de la toma de decisiones hizo innecesario quese contara con la participación de los actores e interesados para la formulación dePlanes y Programas. La Ley General de Planeación aperturó una serie de mecanismospara favorecer que la sociedad tuviera mayor acceso a la información y fuera consultadapara que las autoridades ejerzan una toma de decisiones más fundamentada.

Este procedimiento legal (la consulta popular) que rige actualmente tanto los procesosde formulación de Leyes y normas subordinadas, como los de Planes y Programas responde aun contexto de toma de poder centralizado que tenía vigencia en los años ochenta; si a estosumamos su carácter sectorial, corporativizado y desincronizado en el tiempo,obtenemos algunas de las causas más relevantes que mantuvieron a la sociedaddesorganizada y poco activa para la participación. Los Foros de Consulta que prevén lasdiferentes Leyes se han convertido en la práctica en meras simulaciones, ya que lasdecisiones al fin y al cabo están en manos del Gobierno.

Apenas recientemente este esquema se ha visto modificado, derivado de los cambiosdemocráticos que se presentan, sin embargo son aún no son claros los signos que losnuevos escenarios presentan (en donde por ejemplo la Cámara de Diputados Federal aprobóun presupuesto que fue impugnado por el Ejecutivo). Lo cierto es que hoy en día la granmayoría de la Sociedad Mexicana no participa en la formulación de Planes, Programas yLeyes, esto debido en parte a que no existen los mecanismos reales para hacerlo y en parte aque ésta se encuentra desorganizada y con un actitud de indiferencia.



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Un Estado sectorial facilitó descoordinación interna, por ello se hizo necesaria lacreación de un conjunto de instancias de Coordinación Institucional. A pesar de que laLey de Planeación prevé la existencia de los COPLADE como el mecanismo líder en estamateria en el contexto de los Estados, hoy en día prácticamente cada uno de los Niveles deGobierno, las Secretarías Federales y Estatales, los Organismos Descentralizados e inclusolas propias instancias de Coordinación cuentan o plantean nuevas instancias decoordinación multipropósito. En una clara confusión de los medios con los fines, seformulan una gran cantidad de Comisiones, Comités, Consejos, Mesas de trabajo, entreotras instancias que se crean, desaparecen y resucitan en un complicado entramado deintereses.

El problema no es cuantas instancias de coordinación existen, sino si estas realmentesirven para coordinar las esfuerzos de los gobiernos. Una opinión muy generalizada es quesu contribución es muy escasa y que sólo sirven para ocupar el tiempo de los funcionariosgubernamentales.

La actual administración, en un esfuerzo por darle un enfoque territorial a laPlaneación ha establecido un conjunto impresionante de instancias de Coordinación en losdiferentes niveles de gobierno, lo cual ha propiciado incluso que no exista un númerosuficiente de representantes gubernamentales que puedan cubrir la participación de suDependencia en todas las instancias en que son demandados a participar.

El tipo de prácticas, que soporta actualmente el Sistema de Planeación Democráticaen México son insuficientes e incompatibles con la necesidad de un proceso ordenado,participativo y con un enfoque territorial de largo plazo que requiere la atención a la graveproblemática de desigualdades, pobreza, falta de crecimiento económico sostenido ydeterioro acelerado de los recursos naturales que presenta México en general y de Chiapasen particular. Por ello, todas las adecuaciones que se realicen en esta materia, debenenfocarse a atender desde una perspectiva verdaderamente sistémica la planeación, paraconvertirla en un instrumento de política pública del Estado Mexicano.

3. 3 Políticas actuales (explícitas e implícitas) y su aplicación en la Selva

Según la Misión de Formulación del POG y POA1 del PRODESIS (Pass y Arreola,2004), las políticas, los programas y los instrumentos existentes en México para incidir en eldesarrollo social y la lucha contra la pobreza, han variado considerablemente durante lasúltimas décadas.

De una política social de corte "desarrollista” con sus logros y desaciertos, se hapasado a una de corte “subsidiario”. El Estado mexicano se ha retirado en las últimas dosdécadas de muchas acciones de fomento socioeconómico. A pesar de ello a nivel Federalexisten hoy en día una amplísima gama de instrumentos y programas –se distinguen unos80 programas- los cuales pueden ser subdivididos en dos grupos, uno orientado hacia elsector productivo, el otro hacia el mejoramiento del bienestar social de la población quepresenta altos índices de pobreza. Entre las principales políticas que tienen que ver con eldesarrollo de la Selva, se pueden hacer referencia las siguientes:



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Políticas nacionales de combate a la pobreza

El Gobierno Federal enfrenta diversos obstáculos para llevar a cabo una expansión desus programas sociales. Ello derivado de la imposibilidad recaudatoria para incrementar elpresupuesto y de que la mayoría de sus iniciativas se han enfrentado en los primeros cuatroaños con la oposición en el Congreso, que si bien coincide con la necesidad de crecimientopresupuestal de dichos programas, no comulgan con la idea de que este se dé a partir decobrar mayores impuestos. (Pass y Arreola, 2004)

Los principales programas Federales son: Oportunidades cuyo mecanismo deoperación consiste en otorgar subsidios directos a la población para el combate de lamarginación principalmente en los temas de Educación y Salud, Programa Nacional deAtención a las Micro Regiones que permite la ejecución de actividades tanto demejoramiento de infraestructura, vivienda y fomento productivo, Hábitat para el combatede la marginación en zonas urbanas, Fondos Regionales de promoción y apoyo a diversasorganizaciones productivas locales a través de fondos revolventes y PROCEDE programade titulación y certificación agraria en los Ejidos y Comunidades.

Algunas evaluaciones internacionales de organismos como el Banco Mundial, hanencontrado importantes efectos positivos de Programas como Oportunidades en lainscripción de niños en la escuela, en la salud, la nutrición de niños y adultos y en el gastoen alimentos. Se ha llegado a decir incluso que en los últimos cuatro años la población enextrema pobreza en el país ha disminuido un 15%

Una de las políticas sociales que mejores resultados está teniendo en la presenteadministración, es la que se refiere al fomento a la vivienda y el desarrollo inmobiliario, enese contexto organismos como el INFONAVIT o el FOVISSSTE han otorgado una grancantidad de financiamiento a los asalariados, e incluso de han creado nuevos instrumentoscomo las SOFOLES16 que permiten el acceso al crédito, a otro tipo de trabajadores.Lamentablemente, muchos de estos programas prácticamente no tienen aplicación en lapoblación no asalariada, como los trabajadores rurales en la región Selva.

16 SOFOL son la siglas de Sociedad Financiera de Objeto Limitado, que es una sociedad anónima autorizadapor la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que actúa como intermediario financiero con el objeto decaptar recursos del público de forma limitada mediante la colocación de instrumentos inscritos en el RegistroNacional de Valores y otorgar créditos de forma limitada, a una determinada actividad o sector.



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Políticas nacionales de fomento productivo

En materia productiva, el Gobierno Mexicano tiene una política de fomento queescasamente diferencia a los tipos de productores, tal y como lo establece la Ley deDesarrollo Rural Sustentable que se basa en una visión de tipo sectorial, orientada afortalecer los Sistemas-Producto. (Pass y Arreola, 2004)

En medio de una situación de crisis que afecta a la mayoría de los pequeñosproductores de subsistencia, algunos organismos como el OCDE, reconocen que a raíz de lapuesta en práctica del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCNA), diversossectores de producción primaria de corte comercial han incrementado sus volúmenes deexportación considerablemente. Lamentablemente esta situación poco ha beneficiado a losproductores de básicos y de las regiones marginadas.

Los principales programas gubernamentales buscan la reconversión productiva delsector mediante apoyos a nuevas tecnologías y equipamiento a través de la Alianza para elCampo. Existen también un conjunto de subsidios generales a la producción, de maíz enprogramas como PROCAMPO o de reconversión ganadera como PROGAN., Nuevasinstancias gubernamentales como la Comisión Nacional Forestal, que es la encargada paraestablecer la política de manejo de los bosques a partir de su declaración como tema deseguridad nacional, impulsan programas como el de Desarrollo de Plantaciones Forestales(PRODEPLAN), de Desarrollo Forestal (PRODEFOR) y de Reforestación (PRONARE).

En cuanto al financiamiento, con la reestructuración de la mayoría de las institucionesfinancieras del Estado Mexicano (BANRURAL, NAFINSA, BANCOMEXT) se hanmantenido algunos pocos programas como los del Fideicomiso Instituido con Relación a laAgricultura (FIRA), perteneciente al Banco de México y el Fondo Nacional de Apoyopara las Empresas Sociales (FONAES), perteneciente a la Secretaría de Economía. En estesegmento hay una política de impulso a las Pequeñas y Medianas Empresas (PYMES) yaque se ha reconocido que constituyen la mayor fuente de empleos en el país. Como en elcaso anterior la incidencia de estas grandes estrategias de financiamiento del gobiernomexicano, poca influencia tienen en regiones de alta marginación como la Selva.

Políticas de alcance estatal

El Gobierno de Chiapas ha definido siete prioridades en su Plan Estatal de Desarrollo(2001-2006): 1) educación; 2) salud; 3) justicia; 4) protección de los recursos naturales; 5)reactivación económica (fomento de la inversión productiva, exportación de bienesproducidos localmente, diversificación económica, promoviendo la pesca, la agroindustria yel turismo), transformación progresiva del agro (producción intensiva, incremento de laproductividad, modernización), con énfasis en el sector social; 6) servicios básicos einfraestructura vial; y 7) creación de empleo que permita mayores ingresos y mayoresoportunidades para mujeres y jóvenes. (Gobierno del Estado de Chiapas, 2000)



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La Secretaría de Desarrollo Social (SDS) es la encargada de “construir una política deEstado para el desarrollo social, como instrumento para cohesionar y restituir laconvivencia social e impulsar y fortalecer el desarrollo de la población en extrema pobreza,pobreza y marginación”. Dicha Secretaría trabaja siguiendo cuatro ejes estratégicos:

Seguridad alimentaria: acceso de las poblaciones más necesitadas a alimentos(niños, mujeres embarazadas y lactantes, desplazados y adultos mayores)Economía social: fortalecimiento de “la capacidad productiva y empresarial degrupos sociales, comunidades, mujeres y hombres en condición de marginación ypobrezaFortalecimiento de capacidades sociales dirigido a grupos y organizaciones socialesFortalecimiento institucional

Desde el año 2003, la SDS ha impulsado un programa multisectorial, denominadoUna Vida Mejor. Uno de los subprogramas de esta estrategia que mayores logros ha tenidoes el de micro-financiamiento para mujeres organizadas denominado BANMUJER.

La Secretaría de Desarrollo Rural (SDR), canaliza importantes recursosproporcionados vía federal por la Alianza para el Campo. Tiene instrumentados varios ejesde acción: desarrollo forestal, desarrollo agrario, desarrollo agropecuario y apoyo a lacomercialización. Actualmente enfoca sus esfuerzos en la instrumentación de los Consejosde Desarrollo Rural Sustentable. (Pass y Arreola, 2004)

Otros actores políticos importantes a nivel estatal son: la Secretaría de Pueblos Indios(SEPI) que ha tenido en el actual gobierno una reorganización interna, tratando de apoyariniciativas productivas, en materia de derechos y justicia para el fortalecimiento de lasorganizaciones indígenas, esta instancia tiene una presencia sobresaliente en la regiónSelva. El Instituto de Historia Natural y Ecología (IHNE) organismo encargado del sectorambiental en Chiapas, actualmente tiene la responsabilidad de coordinar las accionesinstitucionales en la Comunidad Lacandona, lugar en donde prácticamente concentra todasu presencia y; la Secretaría de Planeación y Fianzas (SEPLAFIN) que ha realizado desde elinicio de la gestión del actual gobierno un importante esfuerzo para proponer una nuevaregionalización para los fines de planeación del desarrollo, en particular con la definiciónde Unidades Territoriales (microregiones) y los Centros Estratégicos de Desarrollo (CED),esta secretaría tiene una operación vinculante en todos los municipios de la región Selva através de los COPLADEM (Pass y Arreola, 2004).

Políticas de alcance regional

El Gobierno del Estado de Chiapas lleva a cabo dos Programas de Alcance regional;uno para la Zona Petrolera Norte, vinculado con los fondos que PEMEX otorga a la entidadcomo medida compensatoria a los hidrocarburos que son obtenidos y procesados en elestado y otro, el denominado Programa Integral para el Desarrollo Sustentable de la Selva(PIDSS).17

17 La SDS menciona la existencia de un Programa Similar para la Región Sierra.



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La política impulsada por el gobierno estatal en la Selva se manifiesta en el acuerdoque logra con el Gobierno Federal para la transformación del programa "Cañadas" hacia unnuevo modelo para el desarrollo sustentable de la región. El PIDSS se creo con el objetivode “impulsar una estrategia integral para el desarrollo regional sustentable con visión defuturo para mejorar las condiciones, calidad y niveles de vida de los pueblos, a partir de lascapacidades y potencialidades locales.” (SDS, 2002) El programa aplica un conjunto depolíticas que a decir de sus propios formuladores son:

En lo político: Mayor participación social democrática, incluyente y plural parareconstruir el tejido social en la región y recuperar la legitimidad de la accióngubernamental y del estado de derecho.En lo social: Garantizar la soberanía alimentaria, mejorar las condiciones de salud eimpulsar la educación

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