GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA - SECRETARÍA DE...

ENTREGABLE 3 CONTRATO 4600000503 01

GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA - SECRETARÍA DE INFRAESTRUCTURA FÍSICA 13 de agosto de 2014

DOCUMENTO DE AVANCE 2 “Escenarios 2030 de la infraestructura para el transporte y movilidad enAntioquia-Oportunidades, restriccionesy necesidades para potenciar laconectividad multimodal y regional”

Criterios para construcción de lineamientos de políticapara la planeación estratégica de la infraestructura, el transporte y la movilidad del departamento de antioquia.

Foto: Doble calzada Hatillo Barbosa Pradera.


El presente documento identifica posibles herramientas de financiación del plan de Infraestruc-tura a 2030 del Departamento de Antioquia. La sección uno expone un panorama general de la infraestructura y las necesidades de inversión del departamento. La sección dos presenta un grupo de experiencias internacionales de financiación. Finalmente, en la sección tres se presen-

tan lineamientos para la implementación del plan y posibles alternativas de financiación en el contexto específico de los Escenarios que se están discutiendo. La sección 4 concluye.

INTRODUCCIÓNY PRESENTACIÓN

La infraestructura es uno de los mecanismos para alcanzar un mayor crecimiento económico y un aumento de la competitividad. La infraestructura desarrollada determina el tipo de actividad eco-nómica y sectores que pueden establecerse en determinada región (CAF, 2012). Así mismo, dis-minuye inequidades entre regiones, vinculando los municipios más alejados a los mercados regiona-les y nacionales1.

Para llevar a cabo los planes de gestión e inversión en infraestructura a nivel subnacional se requie-ren gobiernos territoriales con instituciones sóli-das, con una administración financiera eficiente, capacidades técnicas y capacidades administrati-vas desarrolladas.

Tanto los países en vía de desarrollo como los de-sarrollados necesitan grandes inversiones para

mantenimiento, adecuación y construcción de obras de infraestructura. Un aumento de la inver-sión para cubrir la demanda de infraestructura, implicaría para el sector público un recorte en los gastos o un aumento del recaudo; el endeudamien-to a pesar de ser una opción, afecta el equilibrio macroeconómico de los gobiernos subnacionales. Por lo tanto, las medidas de ajuste del sector pú-blico requieren complementarse con mecanismos que aumenten los flujos de inversión como la ven-ta parcial de sus activos al igual que con estrate-gias que atraigan capital privado y externo.

El estudio desarrollado por la (CAF, 2012) clasifica las fuentes de financiación de infraestructura en tres grandes grupos: (i) el sector público y el finan-ciamiento de la infraestructura, (ii) ahorro domés-tico y (iii) el sector externo. Las herramientas se describen en la Tabla 1.

1 A nivel regional, mayor infraestructura de transporte tiene mayores impactos en la renta y el empleo. (CAF, 2010)

Contexto y necesidades de inversión delplan de infraestructura escenarios 2030


Tabla 1: Herramientas de financiación de infraestructura

TIPO DEFINANCIACIÓN

Público

Mixto

Doméstico

Externo

Aumento del recaudo presupuestal, disminución de gasto, endeudamiento.Gestión y transformación de activos.

Banca de desarrollo

Ahorro doméstico depositado en el sistema bancario. Los bancos al tener mas recursos desarrollan líneas de crédito específicas en infraestructura.

Inversión de los fondos de pensiones a través de acciones o certificados bur-sátiles de deuda. También pueden participar de forma directa.

Capital privado canalizado a través de fondos de inversión específicos para el de-sarrollo de infraestructura.

Inversión extranjera directa: Supera restricciones de presupuesto domésticas y permite importar mejores prácticas de administración financiera y operativa al país receptor.

Banca de desarrollo multilateral: jugador relevante pero con recursos esca-sos, los fondos pueden complementar las necesidades de infraestructura de países grandes y establecerse como agente clave en países mas pequeños. Su participación trae externalidades positivas como introducción de mejores prácticas y mayor transparencia en el uso de recursos.

Mecanismos bilaterales de inversión como los Fondos verdes de la Unión Eu-ropea para el financiamiento de la infraestructura ambiental y proyectos para la mitigación del cambio climático.

Fondos Soberanos y de pensiones del extranjero que buscan mayor rentabili-dad. Normalmente los fondos realizan inversiones indirectas a través bonos o acciones emitidos por empresas relacionados con el sector de la infraestruc-tura. Sin embargo, actualmente se encuentra la estrategia de la adquisición de activos de forma directa, donde el fondo de inversión adquiere un activo, como una carretera, puerto o aeropuerto, y subcontrata a una empresa espe-cializada para que lleve a cabo su administración.

Alianzas Publico Privadas y Concesiones.

HERRAMIENTAS

Fuente: (CAF, 2012) y elaboración del autor.


Durante los últimos años, el Departamento de Antioquia está recuperando las vías que se encuentran a su cargo y ha trabajado por mejorar la infraestructura y conectividad del departamento. La inversión en infraestructura proveniente de diferentes fuentes para el desarrollo de proyectos es de $18.1 billones de pesos, recursos que irían hasta el año 2018 (Tabla 2).

Tabla 2: Estrategias actuales de intervención

ESTRATEGIAS RECURSOSDISPONIBLES(BILLONES DE PESOS)

DESCRIPCIÓN

Autopistas para la prosperidad

Contrato-Plan Atrato Gran Darién

Inversión INVIAS/ANI

Desarrollo Metropolitano

Valorización

Circuitos viales subregionales

Fondos de Adaptación y calamidad

Trabajo con el ejercito nacional

Rehabilitación vial-BID

Mantenimiento de la red vial secundaria por subregión

Vías terciarias y urbanas

Alquiler de maquinaria para el mantenimiento vial

Mantenimiento manual

$13 838 km

$0,14 337 km

$1,7 1514 km

$ 2 175 km

$0,3 200 km

$0,3 3758 km

$0,4 80 sitios críticos

$0,02 134 km

$0,07 1581 km

$0,15 4675 km

$0,04 2224 km

$0,03 4765 km

$0,01 1500 km

En una primera aproximación, el escenario recomendado de infraestructura de los próximos 15 años (2015-2030) propone intervenir en seis grandes proyectos (Tabla 3). El desempeño financiero del De-partamento es sobresaliente, con crecimiento de sus ingresos corrientes y eficiencia en los gastos. Los indicadores de solvencia y sostenibilidad de la deuda se encuentran por debajo de los límites legales. De acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo- MFMP 2013-2022 el 60% de los ingresos del depar-tamento son destinados a inversión, en promedio se espera destinar $2,25 billones de pesos anuales durante el periodo 2015-2022.

Fuente: Gobernación de Antioquia


Tabla 3: Proyectos de inversión (2015-2030)Orden de magnitud, valores indicativos

ESTRATEGIAS VALOR APROXIMADO DESCRIPCIÓN

Mantenimiento de malla vial primaria,secundaria y terciaria.

Rehabilitación de la malla vial terciaria

Orden de magnitud de la inversión

Fuente de repago por cargos a los usuarios

Valor sin fuentes de financiación definidas

Puerto de Turbo

Vías de Hidroituango y circuitosde los embalses

Túnel del oriente

Sistemas de transporte urbano einterurbano por fuera del Valle de Aburrá

$ 4,1 mil millonesde dólares

$2 mil millonesde dólares

$2 mil millonesde dólares

($0,5) mil millonesde dólares

$ 5,6 mil millonesde dólares

Mantenimiento durante los15 años. (14.000 km)

Una rehabilitación general durante los 15 años (9.000 km)

Fuente: Comunicación con Steer Davies & Gleave junio 2014

De acuerdo con el Plan de desarrollo 2012-2015, la presupuesto destinado a infraestructura fue del 16,7%2 del presupuesto total de inversión. Teniendo en cuenta las proyecciones del MFMP y asumiendo una proporción similar de inversión, la Gobernación tendría a su disposición $0,376 billones de pesos anuales para inversión en infraestructura. Dado lo anterior, existen tres retos para llevar a cabo el plan de infraestructura 2015:

Canalizar nuevos recursos para la construcción de nueva infraestructura,

Asegurar fondos para el mantenimiento y sostenibilidad de las obras construidas y estructurar mecanismos financieros para el mantenimiento de vías secundarias y terciarias.

2 Este porcentaje se obtuvo del Plan financiero de “Antioquia la mas educada”. Donde el valor total aproximada de inversiones del cuatrenio es de $9.733.081 millones de pesos y la línea “Antioquia es verde y sostenible” tiene un porcentaje de 16,7% de participación en las inver-siones ( $1.625.399 millones de pesos).


Para inversión nueva en infraestructura, los recur-sos podrían venir de la transformación de activos existentes que tengan mayor rentabilidad social en las obras propuestas (habría que hacer un inventa-rio de activos de la Gobernación y monetizarlos me-diante venta o arriendo), fuentes como el sistema general de regalías (SGR), préstamos con banca de

desarrollo y banca multilateral, cofinanciación en-tre diferentes entes territoriales a través la figura de contratos-plan y vinculación del capital privado. Para el mantenimiento de las vías se emplearían meca-nismos como la creación de fondos para el manteni-miento de vías, especialmente para las secundarias y terciarias (Ver Tabla 4).

ESTRATEGIAS ENCARGADOS FUENTES DE FINANCIACIÓN

MECANISMOS

Mantenimiento de malla vial primaria, secundaria y terciaria.

Rehabilitación de la malla vial terciaria.

Puerto de Turbo

Vías de Hidroituangoy circuitos delos embalses

Túnel del Oriente

Sistemas de transporte urbano e interurbano por fuera del Vallede Aburrá

Malla vialprimaria (gobiernonacional) Malla vialsecundaria (Gobiernodepartamental)Malla vial terciaria (Gobierno municipal

Gobiernodepartamentaly municipal


Concesión


Cargos a los usuarios Cooperación Departa-mento-Municipio para vías secundarias y terciarias.Fondos demantenimiento

CofinanciaciónEstado-Departamento-Municipio SGR

Cofinanciación Esta-do-Departamento-Mu-nicipio. Cargos a los usuarios, SGR, APP

Cargos a los usuarios

Cargos a los usuarios, CofinanciaciónEstado-Departamen-to-Municipios. SGR

- Contratos CREMA para mantenimientoy rehabilitación. - Contribucionesmunicipales.- Esquema niveles de servicio de la Gob.

-Contratos-Plan,OCAD, POAIdepartamental -Contribucionesmunicipales, APP

APP

Contrato-Plan, OCAD, POAI departamental, -Contribucionesmunicipales.

CREMA: Contratos de rehabilitación y mantenimiento. SGR: Sistema General de regalías.OCAD: Órganos Colegiados de Administración y Decisión.POAI: Plan operativo anual de inversiones.

Fuente: Elaboración del autor.

Tabla 4: Posibles fuentes de financiación y mecanismos


En esta sección se presentan experiencias in-ternacionales sobre los mecanismos de fi-nanciación específicos en Alemania, México, Perú y Brasil. Posteriormente se presentan

experiencias específicas en Fondos Viales para man-tenimiento subnacional y mecanismos para la cons-trucción y mantenimiento de la red vial terciaria.

Alemania posee una de las redes de transporte mas completas, a nivel administrativo las decisiones se toman de mantera descentralizada y las municipa-lidades son autónomas. Los medios de transporte se encuentran integrados y hay políticas específicas para mejorar la seguridad vial a nivel rural y la soste-nibilidad ambiental –reducción de emisiones-.

A nivel subnacional, existen siete fuentes conven-cionales de financiación para el transporte: (i) in-versiones a la infraestructura federal y estatal, (ii) fondos regionalizados para el servicio local férreo,

(iii) subvenciones para la inversión del transporte municipal iv) Fondos Europeos para desarrollo re-gional, (v) financiación de los fondos municipales, (vi) ingreso por tarifas de pasajeros y (vii) pagos de compensación por tiquetes subsidiados. La par-ticipación de APP a nivel subnacional, especial-mente vías locales y comunales es reducida, sin embargo una de las acciones a implementar es la ampliación de este instrumento a este nivel.

Alemania (Tabla 5) ha logrado sostenibilidad en el mantenimiento de la infraestructura vial., basada en fortaleza institucional, capacidad de recaudo y financiamiento de los entes subnacionales, es-pecialmente de los municipios. Estos factores se podrían lograr en el largo plazo. Por lo pronto, se presentan tres referencias latinoamericanas (po-siblemente más aplicables en el corto y mediano plazo) para evaluar los posibles mecanismos fi-nancieros e institucionales existentes.

MECANISMOS DE FINANCIACIÓN DE VÍASSUBNACIONALES. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES

Foto: Convite en el Resguardo de Cristianía, Municipio de Jardín.


FUENTE TIPO DE POLÍTICA QUE APOYA

NIVELADMINISTRATIVO

FUENTE DELOS RECURSOS

ELEGIBILIDAD

Tabla 5: Financiación subnacional en Alemania

Infraestructura estatal en zonas urbanas

Infraestructura estatal en zonas urbanas

La decisión presu-puestaria la reali-zan los estados y la administración la realiza los dis-tritos estatales

Cada estadoelige, incluye unaamplia evaluacióneconómica.

Presupuesto de los estados vía transfe-rencia de impues-tos del nivel federal

Impuestosfederales transfe-ridos a los estados y complementados con presupuesto estatal.

Presupuesto nacional, cofinan-ciado por el estado, presupuesto local y algunos agentes privados

Transferencia de Impuestos federa-les complementado por presupuesto estatal.

Presupuesto mu-nicipal, Impuestos locales, transferen-cias del presupues-to nacional y entre municipios.

La asignación del presupuesto se realiza a nivel fe-deral, los estados y los gobiernos locales son los ejecutores.

Contribuciones fijas de losestados ylicitaciones

Evaluacióneconómicaestándar

Los estados rea-lizan el proceso, evaluación eco-nómica estándar, los municipios que aplican a los subsidios deben reportar su uso y destinación.

El municipio elige.

Presupuesto estatal

Centralizado en el gobierno federal

La asignación del presupuesto se realiza a nivel federal y su admi-nistración a nivel estatal y local

La asignación y administración del presupuesto se realiza nivel local

Administración estatal

Fondosregionalizados para servicios locales férreos

Serviciosferroviarios pesados a nivel regional y local, material rodante y transportepúblico engeneral.

Inversionesen transportepúblico (livianosy tren rápido)

Inversión en vías, ciclo-rutas y vías peatonales, manejo de tráfi-co, servicios de transporte públi-co y parqueaderos

Inversión envías locales ymantenimiento.Operacionesde transportepúblico yciclo-rutas.

Reducción tarifaria para estudiantes y discapacitados

Subvenciones para grandes inversionesde transportemunicipal

Subvenciones para lainversión deltransportemunicipal(programas estatales)

Financiación de presupuesto municipal

Pagoscompensatorios

Fuente: Gühnemann, A (2009)


México ha desarrollado un sistema de financiación y gestión para promover la infraestructura subna-cional. Dentro de los mecanismos implementados se encuentra el banco de desarrollo BANOBRAS y cuatro fondos de destinación específica. A nivel municipal, existen debilidades en materia de ges-tión, ejecución y financiación, para superar esta

debilidad se han creado programas para lograr establecer APP a nivel territorial al igual que pro-gramas para el fortalecimiento institucional mu-nicipal. La Tabla 6 presenta en detalle los diver-sos mecanismos de financiación pública, privada y mixta, mecanismos regulatorios y transferencia de capacidades.

MECANISMO NOMBRE DESCRIPCIÓN

Tabla 6: Mecanismos para el desarrollo deInfraestructura a nivel subnacional en México

Banco deDesarrollo

Fondos con destinación específica

Empresa pública con participación estatal mayoritaria. Financia o refinancia proyectos de inversión pública o privada en infraestructura o servicios públicos. Co-ayuda al fortalecimiento institucional de los gobiernos, Federal, Estatal y municipales. Actúa como fiduciario del Fondo Nacional de Infraestructura.

Fondo Nacional de Infraestructura- Fondo que promueve y fomenta la participación de los sectores privado, público y social en el desarrollo de la infraestructura. Los apoyos pueden ser recuperables o no recuperables. Los apoyos recuperables incluyen el financiamiento para estudios, asesorías, garantías (de crédito, bursátiles, de desempeño, de riesgo político), créditos subordinados y/o convertibles (a empresas beneficiarias del sector privado) e incluso aportaciones a capital. Los apoyos no recuperables pue-den ser aportaciones o subvenciones. En el primer caso podrán destinarse a estudios y asesorías o a proyectos de infraestructura del sector público con alta rentabilidad so-cial en los que se tenga prevista la participación del sector privado y que cuenten con fuente de pago propia.En el caso de las subvenciones, estas se otorgan para proveer equilibrio financiero a proyectos rentables social-mente pero con baja rentabilidad financiera.

Recursos destinados a programas y proyectos de inver-sión de infraestructura y equipamiento. Incluye gastos en aspectos como elaboración y evaluación de proyectos, ejecución, supervisión y control de los proyectos u obras ejecutadas por contrato o administración.

BANOBRAS

FONADIN-Fondo Nacional deInfraestructura

FIES-Fideicomiso para la infraestructuraen los Estados.


Recursos Estatales asignados a los municipios como transferencias para fortalecer su presupuesto.Destinaciones: Edificación pavimentación, agua potable y alcantarillado.

Fondo con destinación específica para fortalecer los presu-puestos de las regiones. Los recursos pueden ser utiliza-dos en saneamiento financiero, saneamiento de pensio-nes, modernización de registro para hacer mas eficiente los recaudos, modernización de sistemas de recaudo local y desarrollo de mecanismos impositivos. Destinación a fondos constituidos por los estados y el Distrito Federal para apoyar proyectos de infraestructura concesionada o aquellos donde se combinen recursos pú-blicos y privados; al pago de obras públicas de infraestruc-tura susceptibles a complementarse con inversión privada, estudios, proyectos, supervisión, liberación de derecho de vía entre otros.

Inversión indirecta en cuotas de participación aempresas relacionadas con la infraestructura.

Ley de Asociaciones público privadas - LAPP- Publicadaen el diario oficial en Enero de 2012.Reglamento de la Ley de Asociaciones público privadas -RLAPP- Publicada en Noviembre de 2012.

Programa para el Impulso de APP en Estados Mexicanos (PIAPPEM) con apoyo del Fondo Multilateral de Inver-siones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Se brinda apoyo técnico y financiero a las enti-dades federativas de México para crear las condiciones jurídicas, institucionales y técnicas necesarias para el desarrollo de proyectos de Asociación Público-Privada de carácter estatal a través de mecanismos alternativos a la inversión pública tradicional con el fin de que ofrez-can infraestructura y servicios:

Inversión directa a través los Certificados de Desarrollo CDKs. Títulos fiduciaros destinados a financiaruno o mas proyectos.

Fondo de Infraestructura Evercore Mexico I - fondo con parti-cipación de la Corporación interamericana de inversiones.

PAGIM-Programa de apoyo al Gasto de Inversión de los Municipios.

FAFEF-Fondo de Aportaciones para elfortalecimiento de las EntidadesFederativas

Fondos dePensiones

Fondos deinfraestructura

Asociaciones público privadas

PIAPPEM-Programa de impulso de APP estados Mexicanos

Financiación Privada

Mecanismos Regulatorios

Transferencia de Capacidades


Banco deDesarrollo

Plataforma interactiva- Centro para el Desarrollo de In-fraestructura y Servicios en Asociación Público Privadas. Ofrece: capacitación, asesoría especializada, documentos de interés, conferencias, casos, experiencias internacio-nales, vinculación con socios, aliados e inversionistas y diálogo con colegas y expertos en el tema, a los que po-drás acceder desde tu propio espacio y con la flexibilidad necesaria a tus tiempos y requerimientos específicos.

MinAPP-Programa deFortalecimientoa Municipiospara el Desarrollode Proyectode AsociaciónPúblico-Privada

Fuente: Secretaría de finanzas de México, Fondo Nacional de infraestructura. (2014)

Perú ha realizado ajustes e inversiones para el mejoramiento de su red vial estableciendo me-tas ambiciosas de corto, mediano y largo plazo. A 2008 la red vial en general especialmente las departamentales y rurales se encontraban en mal estado -70% de las vías rurales se encon-traban en condiciones de intransitabilidad- por falta de mantenimiento, condiciones topográ-ficas y debilidad institucional (Apoyo Consulto-ría, 2012). A partir del año 2008 se incrementó la inversión pasando de US$165 mil millones a US$353 mil millones.

Los retos principales de Perú en materia vial son: (i) reducir los sobrecostos en la ejecución de pro-yectos de redes viales -sobrecostos originados por ineficiencia de ejecución de las inversiones-, (ii) agilizar los procedimientos que determinan los

pasos para el saneamiento legal de tierras en el ámbito de los proyectos, (iii) incrementar la dispo-nibilidad de fuentes de financiamiento para desa-rrollar una cultura de mantenimiento, (iv) replan-tear la definición y cumplimiento de funciones de las entidades clave en el sector transportes en el marco de un proceso APP, (v) mantener el cumpli-miento de los compromisos asumidos por el Es-tado dentro de su participación en las APPs y (vi) promover la articulación con gobiernos subnacio-nales para elaboración de proyectos en conjunto.

Dentro de los programas líderes en materia de gestión, financiación y transferencia de capaci-dades se encuentra, PROVIAS descentralizado, el Programa obras por impuestos, programa de ca-minos departamentales y el programa de trans-porte rural descentralizado.


Tabla 7: Mecanismos para el desarrollo deInfraestructura a nivel subnacional en Perú



Financiación publico-privada

Fondo de Promoción a la inversión regional y local. Fondo concur-sable. Cofinancia proyectos de inversión pública y estudios de pre inversión. Cofinanciar hasta el 98% del monto total de los proyectos de inversión y elaboración de estudios de pre inversión presenta-dos por los Gobiernos Regionales y Locales. 9 prioridades incluida la infraestructura vial.

Agencia de Promoción de la Inversión Privada: Esta agencia admi-nistra el programa de Obras por impuestos.

“Ley de Obras por Impuestos”, busca acelerar la ejecución de obras de infraestructura pública prioritarias en todo el país. Per-mite a una empresa privada, en forma individual o en consorcio, financiar y ejecutar proyectos públicos elegidos por los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y Universidades Públicas para luego, con cargo a su impuesto a la renta de 3era categoría, recu-perar el monto total de la inversión. Obras de infraestructura vial que involucran la construcción, rehabilitación o pavimentación de pistas y veredas, intercambios viales, puentes peatonales, entre otros. Infraestructura de transporte regional: Referido a carreteras asfaltadas, puentes, caminos y/o trochas carrozables, y caminos vecinales. Estos proyectos podrían involucrar a dos o más distritos ó a dos o más regiones.

Apoyo a la gestión vial del Gobierno Regional, promueve reformas destinadas a reestructurar el marco institucional para la gestión de la red de caminos secundarios. El Gobierno cuenta con asesora-miento, asistencia técnica y capacitación en materia de gestión vial.

Proyecto para mejorar la transitabilidad de los caminos rura-les, hacerla sostenible en el tiempo mediante el desarrollo de mecanismos e instrumentos financieros e institucionales; busca consolidar y expandir la propuesta técnica y el modelo descen-tralizado de la gestión vial de los caminos rurales a través de los Institutos Viales Provinciales de los Gobiernos Locales y la sostenibilidad técnica y financiera del mantenimiento rutinario de los caminos rurales. Busca desarrollar el encuentro de la inversión en vialidad con otro tipo de infraestructuras econó-micas y productivas, así como, regular el transporte y el uso de la infraestructura vial rural, explorando nuevas alternativas de financiamiento de la infraestructura vial rural, con participación del sector privado, la fiscalidad rural en zonas agrícolas comer-ciales y con recursos propios de los gobiernos locales

FONIPREL

Proinversión

Programa obras por impuestos

Programa de Caminos de-partamentales

Programa de Transporte Rural descentrali-zado.


TransferenciaCapacidades

Impulsa y profundiza la descentralización de la gestión, de cami-nos rurales y departamentales a través de un proceso gradual de transferencia de los caminos hacia los gobiernos locales y regio-nales. El proceso incluye traslados de los proyectos (estudios y obra) al igual transferencia de funciones de formulación, ejecución y evaluación de las políticas y planes en materia de transporte, la planificación y la gestión de la infraestructura vial, así como la supervisión y fiscalización de la infraestructura.

Proceso de transferencia de capacidades a los niveles locales y regionales. Contribuye a crear y consolidar el funcionamien-to de los órganos de gestión vial. El plan incluye acciones de capacitación, asistencia técnica y equipamiento de los gobiernos regionales y locales

Províasdescentralizado

Fuente: Provías descentralizado, Proinversión (2014)

El modelo de concesiones y proyectos de APP en Brasil es recono-cido en Latinoamérica, su implementación surge a raíz de la esca-sez de recursos para la inversión en infraestructura vial. Brasil ha desarrollado leyes específicas para las concesiones a nivel federal, departamental y municipal. Los resultados de esta política se han visto en el Estado de Sao Paulo, donde se han implementado este mecanismo desde el año 1997. En la primera etapa se adjudicaron 12 concesiones por de carreteras (3.500km) y hay una segunda etapa de concesiones por 1.700km.

También cuenta con un marco legislativo para las APP, que puede aplicarse a nivel federal, estatal o municipal. A nivel subnacional existe una ley de responsabilidad fiscal estableciendo límites en la capacidad de los gobiernos subnacionales de participar en APPs -Un máximo de 3% de los ingresos corrientes de los gobiernos subna-cionales pueden ser gastados en pagos a las APPs-. Una dificultad es que los gobiernos subnacionales no tienen experiencia en es-tructurar APP y presentan dificultad para contratar y retener capital humano. Por lo tanto el gobierno nacional creó un programa para transferir capacidades y asesorar en los estudios de factibilidad, es-tructurar las APP y capacitación del personal.


Tabla 8: Mecanismos para el desarrollo deInfraestructura a nivel subnacional en Brasil


Banco de Desarrollo


Mecanismos Regulatorios

Transferencia Capacidades

El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) es el principal Agente de Desarrollo en Brasil. Desempeña un papel cla-ve en el fomento de la expansión de la industria y la infraestructura del país. El Banco ofrece varios mecanismos de apoyo financiero a las empresas brasileñas de todos los tamaños y entidades públi-cas, que permite la inversión en todos los sectores económicos. En cualquier negocio apoyado, desde la fase de análisis inicial hasta el acompañamiento, el BNDES hace hincapié en tres factores estra-tégicos a ser llevados en cuenta: la innovación, el desarrollo local y el desarrollo del medio ambiente.

Contratos de rehabilitación y mantenimiento (CREMA). Mante-nimiento de las vías realizado a través de contratos con base en desempeño (nivel federal y nivel estatal). El modelo tiene tres principios básicos (i) racionalizar y generar economías de escala, (ii) contribuir a tener una mejor rendición de cuentas hacia el lado del contratista y (iii) fomentar el aumento de la credibilidad en el sector. Servicios de los contratos CREMA : recuperación de vías, servicios de mantenimiento, trabajos de rehabilitacion, trabajo de mejoramiento vial limitado. Duración máxima del contrato 5 años. Se han construido catálogos para solución de problemas comunes, garantizando procesos de optimización continua de procesos.

Fondo federal de garantías para APPs. Establecido en el 2004 para explorar nuevos mercados financieros,

Ley APP Diciembre 2004. Las APP duran máximo 10 años

Evaluación multi-criterio, donde la viabilidad del proyecto se evalúa combinando indicadores de costo-beneficio y complementado con información de impactos ambientales y riesgo (indicadores como tasa interna de retorno, valor presente neto, análisis costo-beneficio.

BNDES

Mantenimiento Vial

APP

Evaluación de proyectos del Ministerio de Transporte. Para evaluar la inversión pública.

Fuente: BNDES (2014) (Lancelot, 2010) (Véron, 2010)


Las vías secundarias y terciarias son una inversión social necesaria que permite mejorar las condiciones económicas y sociales de los ciudadanos. Sin embargo, la inversión en construcción y mantenimiento es reducida y carece de fondos suficientes especialmente para el mantenimiento. Una de las alternativas para la construcción y mantenimiento de infraestructura es estructurando fondos viales.

Tabla 9: Fondos viales en Brasil

ESTADO TIPO AÑO INGRESOPRINCIPAL

OBJETIVO RECAUDO ANUAL (US$

millones/año)

MatoGrossodo Sul

2daGeneración

Impuesto decombustible yagropecuario

Impuesto decombustible yagropecuario

Construcción, mejora-miento, rehabilitación y mantenimiento de la red estatal.

Construcción, mejora-miento, rehabilitación y mantenimiento de la red estatal.

Conservaciónrutinaria y periódica

Rehabilitación,mejoramiento ymantenimientode la red estatal.

Conservaciónprincipalmente

Impuesto decombustible

Impuestode rodaje

Impuesto decombustible

1999 30

2000 30

2000 25

2001 20

2002 15

2daGeneración

2daGeneración

2daGeneración

Tradicional

MatoGrosso

Paraná

Goiás

Pernambuco

Fuente: (Zietlow, 2004) y construcción de autores.


Los fondos viales de segunda generación surgen como una alternativa para cubrir la ausencia de mantenimiento por falta de fondos en el presu-puesto en los países en vía de desarrollo3. Estos fondos se caracterizan por ser manejados bajo principios de gestión del sector privado, con efi-ciencia financiera, bajo una junta independiente y por asegurar un flujo constante de recursos4. Los fondos provienen de pagos por los servicios de conservación vial a través del recaudo por con-sumo de combustibles, impuestos a algunos pro-ductos agrícolas, peajes y tarifas. Sin embargo éstos no logran cubrir el 100% del mantenimien-to, los mejores casos son Etiopía y Uganda con un cubrimiento de necesidades entre el 75 y el 80% (Banco Mundial, 2007).

El Fondo de Mantenimiento Vial debería ser una enti-dad pública con autonomía financiera, administrativa y técnica cuya junta directiva debe integrar miembros del sector público y privado. En Brasil se han estruc-turado fondos viales de segunda generación en 4 es-tados y de primera generación en 1 Estado (Gráfico 9). La financiación de las vías terciarias, presentan más inconvenientes debido al bajo volumen de tráfico y costos de mantenimiento. En muchos casos la admi-nistración pública no cuenta con profesionales capaci-tados para el manejo de las vías. Una alternativa para mejorar la inversión es el financiamiento cruzado en-tre la vía rural y su vía secundaria o principal más cer-cana. En cuanto a la participación es indispensable la participación local que se apropien de la vía rural para su manejo y gestión de recursos (Metschies, 2002).

3 Los fondos de primera generación parten de considerar al gasto en vías y mantenimiento como un gasto público que deben ser considerados en el presupuesto estatal. Latinoamérica implementa este tipo de aproximación al implementar contratos de mantenimiento de mediano plazo basados en desempeño.

4 Los fondos de segunda generación operan bajo el principio de que cualquier gasto extra se financia a través de los usua rios.


ESTRATEGIA DEIMPLEMENTACIÓNY PROPUESTASDE FINANCIACIÓN

La ejecución del plan de escenarios 2030 debe tener en cuenta tres lineamientos bá-sicos: liderazgo de la Gobernación, selec-ción de mecanismos de financiación y un

esquema de seguimiento y gobernanza. Estos tres lineamientos se discuten a continuación.

Gobernación como líder ejecutor del plan

La fortaleza institucional de la Gobernación, al igual que su capacidad técnica, administrativa y financiera permitirá guiar y alinear a todos los municipios, especialmente a los de mayor debi-lidad institucional. De esta forma en el corto y mediano plazo la Gobernación juega un papel de líder en la ejecución del plan. Específicamente debe enfocarse en cuatro aspectos: (i) asegu-rar que los procesos de planeación, gestión y

financiamiento de los proyectos se encuentren articulados, (ii) establecer mecanismos de infor-mación para la gestión y mantenimiento vial, (iii) alinear a los municipios en torno al plan y, (iv) transferir capacidades.

Funcionamiento articulado de los procesos de planeación, gestión y financiación: La articu-lación minimiza los posibles contratiempos en la ejecución de los proyectos y permite mayor eficien-cia y eficacia en el cumplimiento de metas. En este aspecto, la Gobernación ha establecido lineamien-tos claros en la parte operativa, en la gerencia es-tratégica de proyectos y en las prácticas actuales de contratación, sin embargo aun falta asegurar la continuidad de los procesos hasta llegar a la en-trega de las obras en los tiempos estipulados.

Establecimiento de sistemas de información para la gestión, rehabilitación y mantenimiento vial: La Gobernación ya cuenta con un inventario actualizado de las vías y su estado. A mediano plazo, se recomienda implementar un sistema de gestión vial como la herramienta HDM 4 - Highway Development and Management Model- del Banco Mundial para un manejo eficiente de las vías o una adaptación de software con menos requerimientos de información. Este sistema debe estar centrali-

Foto: Entrega del Parque Educativo de Uramita.


zado en la Gobernación y servirá como un meca-nismo de gestión de resultados y planeación del mantenimiento. El instrumento es un mecanismo que permite optimizar las inversiones y para rea-lizar seguimiento a contratos de mantenimiento y rehabilitación realizados con el sector privado.

Alineación de los municipios en torno al plan: Actualmente los planes subregionales participa-tivos, vinculan a las regiones en los procesos de planeación de la infraestructura. Por lo tanto ya se cuenta con un mecanismo claro de interacción con la Gobernación y ya existen unos grupos de tra-bajo establecidos. Se recomienda utilizar esta vía para la discusión del plan de infraestructura 2030 y complementarlo con planes plurianuales. Esto permitirá la alineación municipal de largo plazo con metas de corto y mediano plazo.

Transferencia de capacidades: Con la transfe-rencia de capacidades por parte de la Gobernación en materia de planeación, gestión y financiación, y la implementación de mejores prácticas de los mu-nicipios líderes del Valle de Aburrá se espera que a largo plazo los municipios con mayores falencias adquieran mayor protagonismo y autonomía.

Se requiere establecer programas de capacitación específica para el diseño e implementación de Alianzas Público Privadas, tomando como ejemplo programas como “Fortalecimiento de Municipios para el desarrollo de proyectos de Asociación Pú-blico Privada – MuniAPP- Desarrollado en México.

Selección de mecanismos de financiación

En materia de financiación, se deben asegurar fon-dos para la ejecución de los proyectos garantizando el uso eficiente de las fuentes de ingreso. Lo ideal es asegurar un flujo continuo de recursos para depen-

der en menor medida de asignaciones volátiles que puedan comprometer la ejecución de las obras.

Herramientas financierasConvencionales existentes

Se identifican cuatro herramientas de financiación convencional para fondear el Plan:

Contratos-Plan: Su objetivo principal es el de lograr la concentración de esfuerzos estatales, para la planeación integral del desarrollo territorial con visión de largo plazo (PND 2010- 2012, Ley 1450 de 2011 y –LOOT ley 1454 de 2011), un punto de partida son los contratos-plan suscritos por el departamento donde se encuentra involucrado un componente de desarrollo de infraestructura víal. Esta figura es per-tinente para el desarrollo de redes viales terciarias y sistemas logísticos por el Urabá o el río Magdalena.

APP: Existe una legislación nacional reciente para la implementación de Alianzas publico pri-vadas, el reto se encuentra en atraer inversiones hacia las vías secundarias y sistemas de trans-porte intermodal (hubs logísticos). Igualmente implementar esta herramienta a nivel subnacional implica desarrollar capacidades para la estructu-ración de la APP y su evaluación.

Regalías: A través de las OCAD se pueden es-tructurar proyectos a nivel municipal para el desa-rrollo y mantenimiento de infraestructura vial con el fin de mejorar la competitividad de los munici-pios. Implementar esta herramienta implica capa-citar a las regiones para estructurar proyectos que apliquen al fondo

Préstamos de bancos de desarrollo domés-ticos (Tabla 10): Dentro de éste mecanismo se en-cuentran dos alternativas específicas.


Tabla 10: Bancos de desarrollo domésticos

BANCO DEDESARROLLO

FINDETER

FDN-Financierade DesarrolloNacional

BANCOLDEX

Sociedad de economía mixta vinculada al Ministerio de Hacienda. Realiza préstamos entes territoriales, asociaciones de municipios entre otros. Dentro de los productos financieros se encuentra la línea de Crédito de Redescuento (para inversión, sus-titución de deuda y capital de trabajo) que canaliza recursos para el desarrollo de infraestructura. La financiación puede ser hasta de un 100% del costo del proyecto con un plazo máximo de 15 años con un periodo de 3 años de gracia.

Sociedad de economía mixta vinculada al Ministerio de Hacienda. Su objetivo es gestionar e incentivar la financiación y estructuración de los proyectos de infraes-tructura. Brinda financiación y servicios de estructuración y gerencia. Dentro de los servicios de financiación, se encuentran: i) Deuda subordinada que permite que los proyectos mejoren su eficiencia y su estructura de capital. Reduce el riesgo de la deuda comercial y mitiga el riesgo de liquidez. ii) Garantía parcial, diseñada para estabilizar el flujo de caja de los proyectos, permite cubrir el riesgo por liquidez y moviliza recursos a largo plazo en la fase de operación y mantenimiento. iii) Deuda senior de largo plazo. Con prioridad de pago y financiación a mayores plazos del mercado. Alinea los flujos de caja del proyecto para asegurar que los costos corres-pondan a los riesgos de cada una de las fases del proyecto. En materia de estruc-turación y gerencia realiza estructuración integral de proyectos APP de iniciativa privada y pública. Adicionalmente realiza validación de las condiciones financieras para proyectos APP de entidades sub-nacionales (iniciativas publicas o privadas) que requieran desembolso de recursos públicos.

Banco de segundo piso, cuenta con un programa que promueve los Fondos de capital privado. Actualmente hay 5 fondos privados que realizan inversión en infraestructura de transporte, portuaria, aeroportuaria. (Ashmore Management Company Colombia, Brookfield Asset Management Inc, Darby Overseas Investment Ltd, Nexus Capital Partners y Tribecca Asset Management (Detalle en el Apéndice 1)

DESCRIPCIÓN

Fuentes: FINDETER, FND, BANCOLDEX

Adicionalmente, a mediano y largo plazo se deben establecer mecanismos que permitan el manteni-miento de las obras construidas para su sostenibilidad. Se proponen dos tipos de financiación a través de Fondos y a través de mecanismos innovadores vinculando al sector privado. Las características de cada alternativa se plantean a continuación.


Fondos públicos

Son útiles a condición de que se aumente el flujo los recursos pú-blicos existentes para la inversión en infraestructura a través de:

Recaudo tributario y crea-ción de un fondo con destinación específica.

Transferencias condiciona-das por buen desempeño fiscal.

Programas de exención tri-butaria por obras de infraestruc-tura realizadas.

Contratos-Plan para acce-der a recursos nacionales del Fondo Nacional de regalías.

Cofinanciación con el Siste-ma General de Participaciones.

Mecanismos innovadores de financiación vinculando al sector privado

Financiamiento a través de un Banco de Desarrollo: FINDE-TER, FND y Bancoldex

Alianzas Público Priva-das APP. Este mecanismos se ha venido utilizando, ya que se transfieren riesgos al sector pri-vado como los riesgos de diseño, construcción, operación y finan-ciación; permitiendo que las en-tidades públicas se enfoquen en la planeación y la regulación. Se recomienda realizar una ley es-pecífica de APP para Antioquia.

Estructuración de un fondo de mantenimiento vial departa-mental, bajo una estructura de un fondo de segunda generación.

Gestión de resultados y rendición de cuentas

En adición a la financiación, se deben desarrollar mecanismos de accountability y de búsqueda de acuerdos entre gobernación y mu-nicipios, que deben proyectar y potenciar iniciativas existentes de coordinación y priorización de inversiones en la Gobernación de An-tioquia. A continuación se plantean las alternativas que se identifi-can preliminarmente; APROPIACIÓN MUNICIPAL DE LAS OBRAS DE INFRAESTRUCTURA: Uno de los grandes inconvenientes a la hora de asegurar el mante-nimiento de las obras de infraestructura es la ausencia de un encar-gado específico cuando las obras requieren financiamiento de varios municipios pequeños. Se sugiere definir los encargados de cada una de las obras facilitando unidades técnicas para la ejecución y segui-miento de los proyectos. Este proceso conllevará a una apropiación del plan por parte de los municipios y la sociedad civil.

PLANES PLURIANUALES Y ESQUEMAS DE INVERSIONES COMPAR-TIDAS: La ejecución del plan de largo plazo requiere definición de metas de corto y mediano plazo para alinear los diferentes periodos de gobierno a las metas del plan. Una alineación efectiva implica la creación de esquemas de costos compartidos entre los diferentes niveles de gobierno.

MODELO DE RENDICIÓN DE CUENTAS: Siguiendo las recomenda-ciones y tendencias internacionales, la rendición de cuentas de las inversiones requiere un marco de evaluación de cuatro niveles, en primer una evaluación lugar que confirme la factibilidad del proyec-to en segundo lugar, en segundo lugar una optimización de algún proyecto con características de inversión similares – esto implica te-ner en cuenta las evaluaciones económicas y las técnicas, en tercer lugar un sistema que permita priorizar y realizar la planeación de los proyectos y finalmente una evaluación ex -post. Adicionalmente son necesarios mecanismos ágiles para la evaluación de proyectos pequeños de baja rentabilidad ya que la regulación se encuentra en-focada en grandes grupos de proyectos.


CONCLUSIONESPRELIMINARES

La estructuración de un paquete ambicioso de proyectos es un proceso iterativo que requiere em-pezar por dimensionar los flujos de dineros públicos por todo concepto y su posibilidad de titula-rización, hacer un inventario de activos públicos que se pueden transformar en recursos de inver-sión o mantenimiento, establecer que proyectos se pueden financiar o cofinanciar con recursos

privados (APP), y priorizar con análisis costo-beneficio las iniciativas.

Una parte de este ejercicio es tecnocrática y otra es de carácter político y participativo. El entregable 4 propone un protocolo para adelantar tal tarea, proponiendo un esquema de financiación por capas suce-sivas, de acuerdo con la productividad de los fondos (mantenimiento versus expansión), los compromi-sos fiscales a proyectos definidos, y el uso de análisis costo-beneficio incremental.

REFERENCIAS

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Fondo Nacional de Infraestructura . (s.f.). Productos FONDADIN. Recuperado el 15 de Mayo de 2014, de http://www.fonadin.gob.mx/wb/fni/productos_fonadin

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Zietlow, Gunter. 2004. Road Funds in Latin America.”Presentation at the University of Birmingham, Senior Roads Executive Programme, 26-30 April.


Apéndice 1: Fondos privados de inversión

NOMBRE

Ashmore Management Company Colombia- Fondo de Infraestructura Colombia Ashmore I-FCP

Brookfield Asset Management Inc.- Fondo de CapitalPrivado de infraestructura Brookfield Colombia.

Darby Overseas Investments, Ltd- Fondo de Infraestructura de Transporte FINTRA

Nexus Capital Partners-Fondo de capital NexusInfraestructura I FCP

Nexus Capital Partners-Fondo de capital NexusInfraestructura I FCP

Dentro de los sectores preferenciales de inversión se encuentra el de transporte y de infraestructura logística. Inversión en proyectos de infraestructura ya sea tipo greenfield o maduros. Inversión máxima de $57.932 millones de pesos. Tamaño del Fondo: USD $216,116 millones.

Dentro de los sectores preferenciales de inversión se encuentra el de infraestructura de transporte (carreteras, puertos, aeropuertos) y otros proyectos de infraestructura. Invierte en proyectos que se encuentran en i) Etapa temprana: Proyectos de infraestructura con diseños y licencias aprobadas o en estado avanzado de obtención de aprobación ii) empresas en crecimiento: Mas de un año en el merca-do. iii) Empresas en crecimiento, mas de 5 años de operación y mas de 50 empleados. Inversiones mínimas por empresa desde USD $40 millones. Tamaño del Fondo: USD $365 millones.

Sectores económicos preferenciales: Carreteras, puertos y aeropuer-tos, transporte urbano, logística, energía e infraestructura relaciona-da. Invierte en empresas, concesiones o proyectos relacionados con el sector de infraestructura, en diferentes etapas de desarrollo. Inversión en etapa temprana, alto crecimiento o madura. Inversión entre USD $9 – USD $27 millones. Tamaño del Fondo: USD $83 millones.

Sectores económicos preferenciales: transporte, energía, empresas de servicios de ingeniería entre otros. Invierte en proyectos que se en-cuentran en etapa de inicio y en etapa de operación. Tamaño del Fondo: USD $115 millones.

Sectores económicos preferenciales: Logística, operación de in-fraestructura, Transporte. Tipo de empresas en las que invierte el fondo: Proyectos de infraes-tructura con un enfoque en el sector de carga y logística en termi-nales aeroportuarios, y en proyectos de pequeña y mediana escala relacionados con el sector logístico. Inversión en etapas de crecimiento y financiación de proyectos Brownfield. Inversiones entre USD 5 –USD 30 millones. Tamaño del Fondo: USD $42 millones.

DESCRIPCIÓN

Fuentes: BANCOLDEX 2013

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