Gestão social no terceiro setor: Avaliação de processos e...

Eloisa Helena de Souza Cabral Doutoranda da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo

Gestão social no terceiro setor: Avaliação de processos e missão institucional

1. Introdução

A designação Terceiro Setor engloba um conjunto de organizações privadas, baseadas

no trabalho associativo e voluntário, cuja orientação é determinada por valores expressos em

uma missão e com atuação voltada ao atendimento de necessidades ou reivindicações sociais.

Estas organizações relacionam-se com o Estado através de uma regulamentação própria, pois

respondem por iniciativas privadas em áreas nas quais o Estado atua através de políticas

públicas. A sociedade civil apresenta estas iniciativas para a abordagem de questões relativas

à solidariedade, ao papel da comunidade e das empresas e à responsabilização social por

problemas, econômicos, culturais, educacionais, de meio ambiente, saúde e de assistência.

Neste sentido, as suas missões abordam e interpretam demandas sociais que serão atingidas

por suas ações.

No Brasil, estas organizações estiveram sempre presentes, porém, seu crescimento

numérico e a determinação de sua importância ocorrem concomitantemente com o

agravamento da incerteza em relação às concepções do desenvolvimento socioeconômico e

cultural. As desigualdades sociais, que elas abordam em suas ações, vêm acompanhadas por

um conjunto de problemas sociais pertinentes ao nosso desenvolvimento recente e à

capacidade de cobertura de bem estar social proporcionado pelo Estado com relação a setores

afastados do mercado de trabalho. Entre eles, a fragmentação de identidades culturais, a

degradação de recursos naturais, o ressurgimento de questões étnicas, a perda de raízes

históricas e todas as decorrências da crise do emprego e da exclusão social.


O Terceiro Setor atua na prestação de serviços e na abordagem de problemas sociais

de natureza eminentemente pública e que dizem respeito a interesses sociais e concepções do

desenvolvimento. Por outro lado, enquanto iniciativa privada, representa interesses

determinados dos grupos instituidores que projetam sua ação através da proposição da missão.

É, portanto, no reino da política enquanto arena de discussão crítica e exposição das

concepções e objetivos da sociedade que se quer construir, que se apresenta a identidade das

organizações do Terceiro Setor e suas conseqüentes articulações. Para as organizações do

Terceiro Setor, a gestão encaminha demandas sociais em um espaço público e aproxima o

cidadão, cooperativa e solidariamente, dos caminhos políticos da resolução de suas demandas.

O estudo da gestão dessas organizações permite acompanhar a natureza das forças a

que estão sujeitas e examinar as contradições da sociedade contemporânea que se realizam

neste ambiente. A gestão enquanto fenômeno organizativo e diretivo das instituições, do

capital e do trabalho, caracteriza-se, em primeiro lugar, por sua difusão sistemática e

independência formal enquanto conjunto de métodos, técnicas e reflexões, responsável pelo

ordenamento e implantação de sua estrutura na burocracia moderna de acordo com as

finalidades pretendidas por seus agentes. Em segundo lugar, como modo de sintonia de todo o

processo operativo peculiar a uma organização apresenta-se como instrumento interlocutor

das especificidades da demanda em relação à generalidade dos propósitos, recolocando no

espaço determinado pelos objetivos públicos da organização, os seus públicos constituintes —

instituidores, funcionários, voluntários, doadores e público-alvo — no caso do Terceiro Setor.

Enquanto foco deste debate, a gestão se desenvolve e, compreendida como processo inerente

às organizações em busca de sua realização, reflete a instabilidade de um momento, seja por

força do dinamismo ininterrupto dos componentes internos, seja por força das relações

externas das organizações com a sociedade. O estudo da gestão, nesse sentido, apresenta um

desdobramento da história, das transformações econômicas, sociais e políticas, de

necessidades de indivíduos em sociedade que precisam ser satisfeitas por meio de esforços

coletivos organizados.

As investigações contemporâneas apontam para uma refundação democrática do

Terceiro Setor e, neste movimento, a gestão deve incorporar a lógica dos direitos

fundamentais do cidadão. O Terceiro Setor configura-se como público não estatal, agregando

como atributos coordenados e convergentes a representatividade de interesses coletivos,

democratização, qualidade e efetividade dos serviços, visibilidade social, universalidade,

cultura pública, autonomia e controle social (Wanderley, 2000a).

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A fim de compreender como essas organizações são geridas, concepções implícitas

devem ser explicitadas e a abordagem adotada pelos gestores do Terceiro Setor precisa ser

compreendida e documentada para proporcionar um corpo de conhecimento que possa ser

ensinado e partilhado entre pessoas. Nesse sentido, é admissível supor que a análise do

processo de gestão, principalmente no que se refere ao seu controle, contribua para esclarecer

aos setores sociais contribuintes ou beneficiários dos serviços dessas organizações os seus

objetivos e finalidade.

Estas notas apresentam os resultados de um estudo do processo de gestão de

organizações sociais no qual se procura identificar como é avaliado o cumprimento da missão

e estão organizadas da seguinte forma: na seção 2 apresentamos a metodologia da pesquisa

empírica; na seção 3 apontamos como alguns autores procuraram propor alternativas de

gestão que validassem as peculiaridades do Terceiro Setor; na seção 4, abordamos o conceito

de gestão social como a evolução necessária dos instrumentos disponíveis para a garantia do

caráter de público não estatal que se confere aos propósitos destas organizações; as questões

referentes à reforma do Estado e à concepção sociológica do Terceiro Setor como um

elemento dialógico desta reforma são tratados na seção 5; nas seções seguintes apresentamos

os resultados da pesquisa empírica justapondo depoimentos, com medidas quantitativas da

pertinência de afirmações de gestores, enfatizando o problema sugerido pelo confronto entre a

fragilidade dos mecanismos de controle social e a relevância do cumprimento da missão.

Finalmente, na seção 11 apresentamos nossas conclusões.

2. Metodologia

Assumimos como premissa desta pesquisa que as organizações do Terceiro Setor se

estruturam sob forte presença de sua missão, que expressa a compreensão da questão social,

representatividade dos instituidores e comunica à sociedade os valores políticos que a

organização quer garantir através do seu trabalho. Portanto, seu cumprimento deve orientar

todo o processo de gestão e materializar-se nas avaliações que a instituição realiza.

A opção pelo método de estudo de casos (Yin, 1990; Young, 1960) decorre de sua

sintonia com a pesquisa qualitativa, propiciando o levantamento de novas questões a partir de

fenômenos atuais analisados em seu contexto próprio, estabelecendo comparações,

característica essa que dá origem aos estudos de casos múltiplos. Assim, procedemos à

realização de entrevistas (Gil, 1994), tendo como respondentes principais os gestores das

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organizações. Como instrumento auxiliar das entrevistas elaborámos um conjunto de

afirmações concernentes à missão e ao processo de gestão, para que o gestor apontasse a

intensidade e pertinência das afirmações, em uma escala decrescente de 5 pontos. Essas

afirmações foram construídas a partir de informações e observações colhidas durante a

realização das entrevistas. Esse instrumento é de natureza complementar à entrevista, pois

apresenta a intensidade como uma medida objetiva direta dos pontos mais relevantes para a

nossa investigação. Não temos como objetivo a elaboração de um modelo de gestão para as

organizações do Terceiro Setor. Assim como não é apropriada a transposição imediata de

modelos da empresa lucrativa para a não lucrativa, não se recomenda a mesma transposição

de outras realidades que já contam com outra tradição e acúmulo de conhecimentos.

O estudo foi composto de uma amostra de 13 organizações, localizadas na cidade de

São Paulo e sua região metropolitana, que desenvolvem projetos próprios de prestação de

serviços sociais de interesse público nas áreas de educação e assistência social. Optámos por

organizações estruturadas no sentido da existência de um quadro de pessoas responsáveis pelo

desempenho de funções com rotinas padronizadas e que contemplassem a presença do

trabalho voluntário como uma de suas atividades e finalidades.

3. Administração e terceiro setor

O estudo da natureza das organizações permite tratá-las como uma questão do

exercício da divisão do trabalho e do poder; esse tipo de abordagem política é encontrado em

Maquiavel, Hegel, Marx, Gramsci, Bobbio, entre outros. Permite também uma abordagem

sociológica em que o conceito de burocracia, bem como as contribuições de Comte,

Durkheim, Weber, Merton são tidas como fundamentais. É possível também analisá-las

segundo a óptica dos indivíduos e grupos sociais que as compõem e de seus interesses.

Finalmente, e aqui reside nosso interesse, podemos examiná-las, investigando o conjunto das

técnicas de conduzi-las para realizar metas e objetivos, ou seja, o processo de gestão que se

materializa nas funções de planejamento, organização, direção e controle e descreve a

capacidade da organização de realizar seus propósitos.

É vasta a literatura nas ciências sociais que analisa o desenvolvimento do conceito de

gestão, relacionando-o com a elaboração de teorias de administração. Neste sentido

pronunciam-se, entre outros, George (1972), Megginson et al. (1998), Park (1997), Bateman e

Scott (1998), Aktouf (1996) e Lodi (1981), apresentando os resultados de pesquisadores como

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Taylor, Fayol, Ford, Mayo entre outros, como contribuições teóricas constitutivas de escolas

de pensamento que refletem a Administração como um conjunto relativamente fixo de regras

e preceitos estabelecidos, produzido pela análise de um ou outro aspecto do ambiente interno

considerado, àquele momento histórico, mais fundamental para o sucesso do

empreendimento.

Assim, Taylor, Fayol e Ford representariam a Escola Clássica ou Administração

Científica, caracterizada por adotar métodos racionais e padronizados para tratar a divisão de

tarefas, com enfoque na produção e gerência; Elton Mayo, Mary Parker Follet e Oliver

Sheldon, representam a Escola de Relações Humanas, trazendo a contribuição da psicologia

industrial para enfocar o ajustamento do trabalhador ao processo produtivo; Bertalanfy,

Johnson, Kast, Chandler, Lawrence, Lorsch, Woodward e Rosenzweig, representam a Teoria

Sistêmica e Contingencial, que prioriza a análise das inter-relações funcionais entre o

ambiente e a organização, recusando qualquer absolutismo nos princípios organizacionais

clássicos e privilegiando o ajuste entre organização, ambiente e tecnologia. O reconhecimento

da insuficiência dos paradigmas subjacentes às formas clássicas para conduzir o processo de

gestão é apontado por Drucker (1998a, 1998b) e Pereira (1995).

Reencontramos aqui o impacto das transformações sociais sobre as técnicas de gestão

e os métodos de organização do trabalho e dos recursos nas empresas. No Terceiro Setor este

impacto é observado, como atesta o depoimento: “Na década de 80, sob forte impacto de

redução de recursos internacionais e aumento da demanda pelos nossos serviços, fomos

obrigados a uma reestruturação interna, com cortes no quadro de pessoal, redução de carga

horária de trabalho. Nesse momento tivemos que pensar em modalidades de captação de

recursos e a implementação desta ação foi feita com muita dificuldade, pois, não havia no

mercado profissionais específicos para o terceiro setor”.

4. Gestão social e terceiro setor

Os objetivos afetos a uma Organização do Terceiro Setor são problemas sociais, já

abordados pelo Estado e para os quais um grupo de indivíduos indica uma iniciativa de

origem privada. Sucintamente, trata-se do encaminhamento de demandas sociais em um

espaço público. O termo gestão social tem sido apresentado para indicar a ação gerencial dos

programas com finalidade social e para ressaltar a influência dos processos sociais na gestão.

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Tenório (1998: 7) conceitua gestão social como “o conjunto de processos sociais no

qual a ação gerencial se desenvolve por meio de uma ação negociada entre seus atores,

perdendo o caráter burocrático em função da relação direta entre o processo administrativo

e a múltipla participação social e política”. Abordando o trabalho como instrumento de

emancipação do homem, Serva (1993, 1997), investiga a natureza das organizações do

Terceiro Setor a partir do conceito de racionalidade substantiva como o “atributo que reside

na psique do ser humano e o conduz na direção da auto realização, levando em conta o

alcance da satisfação social” Serva (1997: 19). A ética e o debate racional sobre os valores

das ações são os instrumentos preponderantes desse exame, que encontra naquelas

organizações o modelo de organizações substantivas, as quais, diferentemente das

organizações produtivas, que favorecem a razão instrumental centrada no mercado,

favorecem uma concepção substantiva dos valores, da motivação e da política.

A análise contemporânea das questões relativas ao impacto das mudanças

geopolíticas na gestão, conduzida por Mintzberg (1996a, 1996b) identificou a prevalência de

um equilíbrio de ações entre as áreas pública, privada e do Terceiro Setor. Esse equilíbrio foi

rompido com o fim da guerra fria, o início do processo de globalização e a crise do estado do

bem estar social, provocando o fortalecimento dos setores privados em detrimento do setor

público.

Mintzberg reconhece que daí resulta o enfraquecimento do indivíduo como cidadão e

sujeito ativo da sociedade civil em sua relação com o Estado, dirigido para outras demandas

que não as sociais. O crescimento do Terceiro Setor seria uma resposta organizada à sujeição

do indivíduo, que figurativamente, se limita a desempenhar papéis em relação às organizações

privadas, apenas como cliente ou consumidor. Sua indignação conceitual é sintetizada em:

Eu não sou um mero consumidor do meu governo, à semelhança de um indivíduo que

adquire bens de consumo no comércio... quando recebo serviços profissionais, posso

ser rotulado como cliente, mas tenho direitos como cidadão e responsabilidades

objetivas como sujeito... Assim, consumidor, cliente, cidadão e sujeito, são os quatro

chapéus que usamos em sociedade (Mintzberg, 1996: 77).

Ao lado da evidência de que o indivíduo não controla as organizações do setor

público e do setor privado, enquanto que as organizações do Terceiro Setor favorecem

mecanismos de participação e controle cooperativos, o autor reconhece três mitos da gerência

que são contestados quando tratamos de atividades sociais, onde as dimensões de cidadão e de

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sujeito comparecem. São eles: o mito de que as funções gerenciais particulares possam ser

isoladas e obedeçam apenas a uma autoridade; o mito de que a performance possa ser

propriamente avaliada apenas por mensurações quantitativas; e o mito de que a gestão possa

ser entregue a profissionais cuja única responsabilidade seja gerir a performance e obter

resultados. Se mesmo na empresa privada estes paradigmas foram contestados pela realidade,

não há porque insistir neles para a administração de situações específicas como as

apresentadas na gestão das atividades sociais.

É nas organizações do Terceiro Setor que Mintzberg vai buscar o modelo de gestão

mais apropriado para gerir as políticas públicas. O modelo de controle normativo parte da

necessidade de assegurar a capacidade de intervenção adequada do Estado na área social,

onde o indivíduo comparece como cliente de um serviço, cidadão com direitos e sujeito

responsável na sociedade civil. O controle, fundamental para o desenvolvimento, é

considerado um ato normativo baseado em valores e crenças.

A gestão, nesse modelo, deve considerar os seguintes elementos: os participantes são

selecionados segundo valores e atitudes, vindo a constituir um sistema social baseado no

relacionamento de seus integrantes; a direção é legitimada por princípios e visões a serem

atingidas e não por metas imediatas; a organização compartilha responsabilidades e não

distribuição de poder.

Seguindo este raciocínio podemos sugerir que o conhecimento acumulado na gestão

dos setores mercantil e público pode se beneficiar com um diálogo sobre as capacidades das

organizações do Terceiro Setor, de resolver conflitos, agregar pessoas sob objetivos comuns,

desenvolver programas que consideram a cidadania e o bem público e assim recuperar o

equilíbrio sustentado entre os setores da sociedade civil.

A recuperação do ingrediente político para a gestão no setor público é apontada por

Nogueira (1998) como resultado dos aspectos complexos da modernidade aliados à exclusão

social, à fragmentação do Estado e à incerteza quanto a cenários futuros do desenvolvimento

social. O autor aponta que ao mesmo tempo em que dispomos hoje de inovações tecnológicas,

modificações socioculturais, e padrões de educação e trabalho, promissores quanto ao seu

reflexo para a melhoria das condições de vida para os indivíduos, ao gestor público é

demandado, para a utilização social desses insumos, “uma nova perspectiva: estratégica,

cooperativa, democrática, participativa, solidária. Não depende tanto de tecnologias

gerenciais ou de sofisticados planos reformadores, mas de inteligência, vale dizer, de pessoas

capazes de operar na tênue fronteira entre técnica e política” (Nogueira, 1998: 187).

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Esses atributos, requisitados ao gestor público para tratar da questão social são os

ingredientes reconhecidos nos empreendimentos sociais das organizações do Terceiro Setor.

Para investigar a modernização do Estado visando o desenvolvimento social, Kliksberg

(1998: 45) aborda a necessidade de garantir a realização de missões organizacionais de alta

complexidade, demandada pela realidade social. Ressaltando a gestão como meio de

aglutinação de esforços, característico das organizações, que a vida em sociedade desenvolve

para atingir seus objetivos, Kliksberg atenta para as profundas mudanças sociais, tecnológicas

e políticas que demandaram uma agenda de compromissos com a manutenção da democracia,

a competitividade decorrente da globalização e a grave situação de massas sociais excluídas

de acesso ao bem estar. Primeiramente reconhece a necessária “melhoria da coordenação da

área social enquanto campo onde nenhum ator institucional, por si só, consegue atingir

metas de fundo” (1998: 59).

Em segundo lugar, aponta a “gestão estratégica como o processo para lidar com a

complexidade e incerteza (1997: 82), em função da rapidez das transformações e da

multiplicidade de aspectos a serem considerados, solicitando do gestor uma visão sobre as

tendências dominantes no presente. Em terceiro, surge a questão de a quem referir a

qualidade dos serviços prestados, pois os vários públicos integrantes das organizações

possuem posições contraditórias sobre a qualidade de um serviço, expressando posições

corporativas dependentes da sua relação institucional com aquele serviço. Por conclusão,

indica que os gestores sociais devem referir-se às expectativas dos usuários finais para a

verificação da qualidade.

Como quarta demanda aparecem os objetivos políticos maiores relacionados à

democratização e progresso da sociedade em termos de desenvolvimento humano, que

solicitam dos gestores a abertura à participação dos cidadãos, a submissão ao controle do

interesse social e, finalmente, à orientação da gestão na direção dos objetivos últimos da

sociedade, o bem-estar humano na vida em sociedade.

O ingrediente intuitivo neste processo foi proposto por Kotter (1982), que verificou

que os gestores bem sucedidos desprezavam a simplificação dos casos pedagógicos e os

instrumentos formais apresentados nos cursos e desenvolviam uma habilidade especial de

captação de informações através do diálogo e da rede de contatos. Kliksberg (1997: 93) se

baseia nessa análise para indicar que o atendimento a essas quatro demandas solicita que a

gestão deve prioritariamente “criar condições para que os recursos humanos da organização

respondam com criatividade e autonomia a objetivos gerais que correspondem a objetivos

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desses próprios grupos”, constituindo redes organizacionais internas, protagonistas da

implementação das decisões e garantia da revalorização dos recursos humanos.

A análise de Kliksberg indica que, ao lado destas mudanças, a construção da rede

interna de relações possibilita instituir um sistema de controle dinâmico no qual as funções

convencionais da gestão surgem menos sistematizadas, mais informais, mais reativas,

construindo uma agenda de decisões num clima menos burocrático e fiador da realização dos

interesses dos atores envolvidos.

5. Reforma do estado e do terceiro setor

Se de um lado o conceito de gestão social articula uma postura para a organização de

esforços visando ações sobre a questão social, tradicionalmente abordada pelo Estado, uma

concepção nova e original do Estado neste limiar de século vai ser encontrada em Boaventura

de Sousa Santos. Esta concepção é determinada por uma ótica que prioriza a própria

construção contemporânea do Estado, espaço de configuração dos conflitos de interesses

corporativos e de luta política pela democraticidade que não está garantida, como condição

imediata, pelo regime democrático. O autor encontra no conceito de comunidade um novo

pólo de inserção dialógica com o Estado. Este pólo antepõe-se às relações mercantis e

centraliza o papel civilizatorio do Estado, sugerindo uma reformulação ativa do próprio

Estado e do Terceiro Setor. As transformações do setor mercantil, ou se quisermos, a

refundação mercantil, é uma realidade em curso nos processos econômicos globalizados e está

apontada pelos observadores como o desenvolvimento capitalista na atualidade. A constatação

de Santos (1999: 38) é que,

está a emergir uma nova forma de organização política mais vasta que o Estado, de

que o Estado é o articulador e que integra um conjunto híbrido de fluxos, redes e

organizações em que se combinam e interpenetram elementos estatais e não-estatais,

nacionais, locais e globais. Esta nova organização política não tem centro e a

coordenação do Estado funciona como imaginação do centro. Se é certo que o

Estado perde o controle da regulação social, ganha o controle da meta-regulação,

ou seja da selecção, coordenação, hierarquização e regulação dos agentes não

estatais que, por subcontratação política, adquirem concessões de poder estatal.

Enquanto sujeito político, o Estado passa a caracterizar-se mais pela sua emergência

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do que pela sua coerência. Daí o ser adequado concebê-lo como novíssimo

movimento social.

Esta concepção de movimento enseja que as expectativas dos setores democráticos e

populares compareçam nas suas articulações; um novo diálogo entre o Estado e os setores que

representem o princípio de comunidade deve se apresentar, e é neste diálogo que o autor

solicita um comparecimento do Terceiro Setor como componente emergente do espaço

público não estatal. Nesta direção Santos (1999) aponta a conformação de uma congruência

necessária, uma obrigação política, que recomponha valores da comunidade frente à pujança

mercantil, antepondo as tarefas de refundação democrática do Estado e do Terceiro Setor

com o objetivo de abordar os impasses que a intersecção destes setores sociais impõem e que

respondam, por exemplo, às perguntas do autor relativas a eficiência em relação à equidade e

democracia, independência dos funcionários frente à avaliação de seu desempenho pelos

consumidores e neutralizar diferenças de poder entre consumidores (1999: 44).

A propositura de Santos (1999: 47) quanto a refundação do Terceiro Setor reconhece

quatro debates principais: para o primeiro importa estimar a genuinidade de seus objetivos em

sua relação com o Estado e o mercado; o segundo pede que se debruce sobre a organização

interna considerando a democraticidade e responsabilização; o terceiro debate trata da tarefa

de estabelecer a coerência mínima entre o universalismo e a escala da organização; e o

quarto denuncia a eventualidade de experiências promíscuas de desresponsabilização perante

seus respectivos constituintes, cidadãos no caso do Estado, membros ou comunidades no

caso do Terceiro Setor.

Especificamente no que concerne à gestão das organizações do Terceiro Setor os

temas apontados por Santos, levam-nos a examinar os seguintes aspectos.

A busca de genuinidade de objetivos enseja que examinemos o lugar das

organizações sociais como organizações instituídas a partir da elaboração de sua missão. Em

seguida, suas relações com o Estado e o mercado ficam determinadas pelo processo de

instituição e desenvolvimento desta missão.

O exame da democraticidade e responsabilização, portanto, da organização interna

das organizações do Terceiro Setor, leva-nos a conferir os procedimentos internos, a

participação e a responsabilidade dos públicos que a constituem — instituidores, funcionários,

voluntários, doadores e público-alvo. A responsabilização — accountability — enquanto

propriedade que pessoas ou grupos assumem com a execução hábil e qualificada das ações

necessárias para o cumprimento da missão e pelas conseqüências previsíveis da ação ou

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omissão do processo decisório envolve o compartilhamento das informações, a

responsabilização pela gestão e, principalmente, a promoção da inclusão e do pluralismo na

relação com as comunidades. No aspecto estrito da gestão, este debate articula a declaração da

missão e o seu consistente cumprimento com relação aos públicos constituintes, dando ao

controle nas formas e mediações estabelecidas por e para estes públicos, uma posição

privilegiada no acervo das funções da gestão.

A coerência entre a escala, ou a capacidade de ação, da organização e o

universalismo proposto na missão e suportado pela responsabilização conduz as organizações

à construção dos critérios que permitam executar propriamente as ações contratadas na

extensão requisitada pelos públicos constituintes. Os limitantes naturais da vida das

organizações impõem mais uma vez o requisito do controle e da avaliação sistemática dos

processos para a potencialização imposta pela obrigatoriedade do cumprimento da missão.

Finalmente, o Estado e o mercado contratam com as organizações do Terceiro Setor

a realização de ações e instituem, portanto, o diálogo político que congrega a compatibilidade

da missão, a existência dos meios e as necessidades dos públicos constituintes. A interlocução

que responsabiliza uns, desresponsabiliza outros e pretende suprir as necessidades de muitos é

o processo complexo que se transforma de acordo com os ambientes econômicos, políticos e

sociais e que representa a vida cotidiana destas organizações. Neste sentido, ganham

representatividade política as ações e o desempenho das organizações do Terceiro Setor e são

expostos os resultados dos três debates anteriores.

6. Desafios da gestão social

Como os depoentes se expressaram, está em curso um movimento de adequação da

gestão e seus requisitos nas organizações do Terceiro Setor. Vários autores, investigando suas

peculiaridades, identificaram nos instrumentos de gestão uma relação prioritária com a

declaração da missão organizacional. Smith et al. (1994) e Brickenhoff (1994) reconhecem na

missão o instrumento que unifica o processo de gestão e concordam com o caráter operacional

da missão, refletindo a abordagem estratégica imanente no planejamento das ações das

organizações. De acordo com Wolf (1990: 8), “o primeiro desafio, para uma organização

não lucrativa, é o de articular a declaração inequívoca de sua missão de prestação de um

serviço público”. Considerando nossa definição de missão, como a expressão de uma

iniciativa de um grupo de indivíduos que interpretam um determinado problema social,

propondo-se a encaminhá-lo e para tal instituem uma organização do Terceiro Setor, essa

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afirmação reconhece a natureza da missão como uma construção social dirigida a uma

finalidade pública.

Devemos enfatizar esse aspecto, com a observação de Drucker (1997) a respeito da

declaração da missão como um instrumento operacional que define a direção do

empreendimento social pretendido, seus instituidores e os beneficiários. Podemos concordar,

ainda, com Drucker (1997) e Salamon (1999), que as demandas sociais, às quais estas

organizações oferecem propostas de trabalho, sugerem peculiaridades da gestão que dêem

conta do impacto dos desafios contemporâneos.

Salamon (1999) aponta que a gestão das atividades sociais baseadas na missão

enfrenta um primeiro desafio de legitimar-se como instrumento de promoção da filantropia,

principalmente em países do terceiro mundo, garantindo uma condição de legalidade,

transparência contábil e disponibilização de informações aos seus instituidores e

colaboradores. Um segundo desafio trata de habilitar administradores capazes de

compreender e aperfeiçoar os instrumentos de gestão nas especificidades da reconceitu o da

assistência como política pública, em decorrência da diminuição da prestação de serviços

estatais, do movimento de accountability e da incorporação dos aspectos políticos próprios

dessas organizações.

O terceiro desafio diz respeito a gerir em uma situação de dificuldades financeiras e

de escassez de recursos públicos e aumento da demanda. Finalmente, o quarto desafio aponta

para a gestão da cooperação com o Estado na realização de políticas públicas e para a gestão

do relacionamento com instituidores empresariais privados que apresentam uma agenda de

novas relações e influência.

Posteriormente Salamon (2002) agrega um quinto desafio que é a necessidade que se

impõem às organizações de perseguirem fielmente a sua missão. Isto decorre das expectativas

sociais levantadas pela identificação do conjunto das ações das organizações do Terceiro

Social com um atributo de justiça e de superação das desigualdades sociais.

Wolf (1990: 8) apresenta algumas condições básicas da gestão das organizações do

Terceiro Setor, quando reconhece a missão como uma reconstrução social e indica que em

razão “das missões fundamentarem-se no conceito de um serviço público, devemos procurar

no setor público modelos que demonstrem como as declarações de missão são articuladas e

testadas.” Esta observação referenda o diálogo que estabelecemos com as investigações de

Nogueira (1998) e Kliksberg (1997; 1998), e justifica que reconheçamos os aspectos

qualitativos e políticos presentes naquelas abordagens, para a compreensão da integração do

processo de gestão em decorrência de sua raiz na expressão social da declaração da missão.

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Os atributos de participação da comunidade de instituidores, funcionários e

beneficiários, de valorização da cidadania, de cooperação interinstitucional e da dimensão

política dos programas para a valorização do ser humano, permitem construir uma abordagem

do caráter social da gestão. A eficácia deste processo, definida por Demo (1999: 55) como “a

realização adequada do compromisso político, histórico da instituição” requer a observação

do atributo de controle qualitativo demandado por Kliksberg e priorizado por Wolf (1990: 8)

como o “desafio que não é apenas o de apresentar uma declaração que defina o que a

organização é e o que ela se propõe a fazer, mas de apresentar essas posições de um modo

que a organização possa avaliar o seu sucesso e acompanhar o desenvolvimento da missão

através do tempo”.

Porém, a interlocução com os estudos da gestão pública requer a atenção de verificar

que as agências públicas são obrigadas a servir indistintamente ao cidadão na relação de

direitos civis, sociais e políticos. Existe aí um critério de eqüidade fundamental da

democracia. Diferentemente, as organizações do Terceiro Setor reportam-se às suas missões

para instituir critérios de elegibilidade que garantem por sua vez a operacionalidade dos

programas, dirigidos a beneficiários bem determinados. E a valorização da cidadania reside

no benefício social do programa e não na sua extensividade ou abrangência populacional.

Essa característica universal da cobertura social do setor público permite que

medidas quantitativas indiquem os parâmetros gerais próprios para a sua avaliação e para

induzir mecanismos de controle que guardam também uma universalidade. Para o Terceiro

Setor, é a missão que representa os interesses dos públicos constituintes, e medidas

quantitativas podem apresentar desvios em razão da localidade e da escala do

desenvolvimento da ação. A missão sugere critérios qualitativos mais perspicazes, embora

exigindo maior esforço de elaboração e monitoramento.

Em estudo recente (Hespanha et al. 2000) apontavam que a “excessiva

profissionalização dos agentes públicos e a rigidez da sua gestão administrativa” tutelavam,

de certa medida, as organizações, conduzindo-as à perda de flexibilidade e autonomia. Estas,

por sua vez, caracterizadas por sua debilidade administrativa, apresentavam dificuldade em

assumir a sua parte nas responsabilidades sociais. Este processo de dependência de processos

gerados por outra lógica, no caso a comandada pela universalidade e suporte financeiro do

Estado, conduz ao comprometimento da missão no sentido de antepor preceitos externos ao

desenvolvimento das ações baseadas na missão. É evidente que as organizações do Terceiro

Setor devam aceitar e cumprir regras de financiamento e relacionamento estipuladas por

financiadores e parceiros. Porém, a presença de um sistema de avaliação dos processos focado

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no cumprimento da missão, possibilitará o diálogo entre as exigências a serem apresentadas e

a qualidade social dos processos que representam os interesses dos públicos constituintes

expressos na missão.

Abordamos até aqui as características conceituais que a natureza das organizações do

Terceiro Setor impõe ao processo de sua gestão. Instituídas a partir da iniciativa privada de

um grupo que aborda a questão social através da propositura de uma missão, passam a

articular os seus públicos constituintes visando a reprodução de bens públicos. Para sua

localização da sociedade mostrou-se necessário o exame dos debates sobre a refundação do

Estado e os vínculos com as transformações contemporâneas das forças produtivas. Estes

debates apontam as questões da responsabilização dos públicos constituintes, da instituição de

critérios de elegibilidade e escala, e do diálogo político com os agentes do Estado e do

mercado, como as questões que exigem respostas do Terceiro Setor. No centro deste debate e

de suas conseqüências está o desenvolvimento da gestão social destas organizações, no que

concerne à sua capacidade de expressar resultados de sua missão conseguidos em processos

originais de trabalho, que as localizem na sociedade e as legitimem perante o Estado e o

mercado.

Examinaremos a seguir as funções do processo de gestão — planejamento, direção,

organização e controle — partindo da observação empírica e de manifestações colhidas nas

entrevistas com gestores das organizações integrantes deste estudo.

7. Planejamento do processo de gestão

Arantes (1998: 138) indica que “o planejamento é, entre as funções gerenciais, a que

tem primazia”, apontando aí a antecedência causal do planejamento quando indica diretrizes

para a direção, controle e a forma organizacional. O planejamento fornece as informações e as

estimativas que permitem à organização ordenar os recursos com maior eficácia. À direção o

planejamento mostra qual é a melhor combinação de fatores, forças, recursos e relações

necessárias para liderar e motivar colaboradores. Ao controle, o planejamento indica sua

própria realimentação, conduzindo a um planejamento eficaz ou comprometido pela sua

execução. À organização, propõe o desenho mais favorável para a obtenção dos resultados

desejados (Oliveira, 1987), (Bateman e Snell, 1998), (Megginson et al. 1998) e (Certo e Peter,

1997).

A prática de realização do planejamento estratégico baseado na missão é apontada por

um gestor na afirmação: “em 1996 realizamos uma revisão de nossas práticas concluindo

14 14


este processo pela sistematização de nossas ações. Juntamente, definimos a missão

considerando este universo de atendimento”.

Quando solicitamos que os gestores validassem a afirmação: é realizado um

planejamento estratégico plurianual na organização, a concordância de oito das treze

organizações pesquisadas indica a difusão desta modalidade de operacionalização do

planejamento. Instituições que se apresentaram com um processo de gestão mais

profissionalizado, afirmam claramente que “o processo de planejamento é orientado pela

missão, revisado anualmente pelo conselho de administração, que traça os objetivos e metas

de curto, médio e longo prazo. O planejamento, na prática, envolve todas as áreas de

trabalho, quando os gestores, que reconhecem a missão da instituição, mas não contemplam

todos os seus problemas, fazem a ligação das suas demandas com as metas propostas”.

Para as organizações do Terceiro Setor Merege (1997) qualifica o planejamento

estratégico como "o processo através do qual a organização se mobiliza para construir o

futuro", ressaltando sua importância, principalmente, para a profissionalização da

organização, parcerias, credibilidade, auto-avaliação e união de esforços internos para o

desenvolvimento. O depoimento, “nós desenvolvemos uma estratégia para cumprir a missão,

a partir de um amplo processo de reestruturação, onde consideramos a cultura interna da

organização e procuramos envolver todos os funcionários e responsáveis por áreas,

estabelecendo um projeto de maior abrangência frente à necessidade dos beneficiários e de

longo prazo para possibilitar o concurso de parcerias com o setor público e com outras

instituições de nossa região”, reproduz a compreensão prática dos ingredientes apontados na

literatura e indica a substancialidade deste processo de elaboração do planejamento para as

organizações fundadas na missão.

As organizações aplicam o princípio de definir a missão por meio de uma utilidade ou

finalidade, e não por meio da apresentação de um produto ou serviço. Este aspecto é

identificado na afirmação: “a missão de uma organização social é a transformação da

realidade social, é a inclusão dos que não foram incluídos, criando as condições necessárias

para que o maior número possível de cidadãos tenham acesso a bens e serviços, de acordo

com a capacidade da organização e sua missão. O cuidado que devemos ter é de não

contrariar a missão, ou seja, a própria razão de ser da organização”.

Para as organizações do Terceiro Setor, a missão tem um sentido mais amplo e

duradouro do que para aquelas dos setores públicos ou privados, justamente porque foram

criadas para cumprir esta missão. Ela, como construção do grupo social instituidor, está mais

15


relacionada às crenças comuns e às razões pelas quais a organização existe, fazendo com que

os envolvidos no trabalho reconheçam estes princípios na natureza da organização.

Quando valores humanitários servem de guia para a ação e de justificativa para a

existência das organizações, a distinção elaborada por Hudson (1999) entre missão e visão é

muito pertinente: a visão expressa a noção que a organização deseja alcançar, possuindo o

conhecimento de que o almejado, por si só, é improvável que aconteça. As organizações do

Terceiro Setor constroem visões ideais que comportam suas crenças e preceitos; isto é um

forte ingrediente motivacional para as pessoas que se envolvem em seu campo de trabalho. A

visão, porém, não é uma alternativa para a formulação de estratégias, carecendo apoiar-se em

análises realistas e viáveis do ambiente e das oportunidades.

A análise de intensidade apresenta o conjunto de crenças como um atributo fortemente

evidenciado na missão, indicando a operacionalidade desta última e a característica de valor

do primeiro. Onze dos treze gestores pronunciaram-se pela veracidade da afirmação — existe

um conjunto de crenças e valores compartilhados pelos membros e que norteia a

organização. Os gestores reconhecem também a presença da missão institucional como

elemento articulador, como demonstra o gráfico 1 e se expressam “nossa missão é ser uma

casa, um lar, dando conforto em um primeiro momento e uma perspectiva de vida, uma visão

de futuro, depois. Cultivando a auto-estima o auto-respeito, a crença no sonho, sempre.

Somos uma instituição de amparo à criança. O órfão brasileiro é aquela pessoinha que não

tem nada, ninguém. É relegado e abandonado sob todos os aspectos e pela sociedade.

Quando sobrevive, começa sua marginalização”.

01234567

Núm

ero

de o

rgan

izaç

òes

Intensidade

Presença da Missão

muito forte

forte

intermediário

fraco

muito fraco

Gráfico 1

16 16


A prática da beneficência e a da filantropia está presente nas origens dessas

instituições, e podem ser entendidas por meio do significado de visão. Isto lhes permite

elaborar missões realistas, contornando possíveis diferenças de visão entre os públicos

constituintes, garantidos que estão em sua unidade possibilitada pela visão unificadora do

grupo instituidor e que não precisa expressar-se publicamente. Assim, a visão ocupa-se com a

causa final da organização no sentido daqueles que a fundaram e a missão preocupa-se com o

motivo, ou, se quisermos, a causa eficiente pela qual a organização existe envolvendo os

públicos constituintes.

Os objetivos determinados pela consideração da missão orientam a organização na

obtenção dos resultados importantes para seu sucesso. São afirmações mais localizadas nas

áreas de atuação da organização e indicam programas para que a missão seja concretizada,

constituindo-se uma ferramenta para concentrar a atenção das pessoas em metas específicas

que toda a organização deseja atingir em determinado período de tempo. Diz um depoente:

“Nosso plano de trabalho é garantir que as crianças sejam tratadas como em um lar. Se

tivéssemos que fazer o nosso marketing o objetivo seria deixar estas crianças felizes... e nossa

técnica de avaliação de resultados seria o saldo financeiro no final do mês e a quantidade de

sorrisos que recebemos quando abrimos o portão, garantindo que estou fazendo algo que me

faça bem e depois faça bem aos outros, exatamente nessa ordem. Este é um exercício

extremamente egoísta”.

A concatenação entre objetivos, metas, resultados e processos remete-nos ao conceito

de estratégia compreendido como o equilíbrio de habilidades e recursos, materiais e humanos,

face às oportunidades e limites. Assim se expressa um entrevistado: “eu atribuo o bom

resultado no setor de prestação de serviços ao compromisso com a missão, com a causa, e

também à possibilidade de participar do processo de planejamento. Sem dúvida, o processo

de planejamento é participativo o que garante que qualquer chefe ou funcionário tenha uma

dimensão do todo da organização, do trabalho da equipe e das linhas de ação” Estas “linhas

de ação” representam as estratégias que garantem a ligação das finalidades da organização

com as finalidades do trabalho rotineiro interno.

Segundo Hudson (1999), devem ser criadas estratégias especiais para o Terceiro Setor,

porque as organizações precisam reagir a mudanças mais rápidas em seu ambiente externo e

necessitam de meios mais explícitos para estabelecer novos objetivos e realocar recursos;

além disso, precisam demonstrar aos financiadores o que será feito com seu dinheiro. A

literatura aponta estratégias evidentes, como aquelas que procuram incorporar voluntários,

17


captar recursos financeiros, realizar programas de baixo custo a partir da integração com

recursos públicos e comunitários.

Porém, quando um gestor se expressa, “o nosso objetivo é trabalhar com deficientes.

Para conseguirmos de fato o atendimento à nossa missão, nas nossas condições de trabalho

comunitário e voluntário, tivemos que desenvolver uma metodologia inovadora buscando

sermos diferentes de outras instituições na área, mais conhecidos e atrativos para

profissionais voluntários. Assim, para atender o nosso beneficiário, integrando-o à

sociedade, o nosso foco passou a ser não somente a deficiência, mas também a arte,

mostrando à sociedade o que o deficiente pode fazer”, ele apresenta a sistematização de uma

estratégia bastante elaborada, condizente com a sua natureza institucional.

Assim, a estratégia deve ser vista como um processo dinâmico, que muda por

influência do ambiente e das pessoas que dele fazem parte, realimentando a organização com

idéias novas e refletindo as relações de poder existentes na organização. No dizer de um

gestor, “as transformações foram ocorrendo como conseqüência do planejamento

estabelecido, cuja flexibilidade permitia alteração de linhas de ação (estratégias) sempre que

a realidade apontava indicadores de mudança”.

Encontramos, também, estratégias adaptadas da empresa privada, principalmente na

área de captação de recursos. É o que afirma o depoimento: “com o crescimento da demanda

e a necessidade de diversificar os instrumentos de captação de recursos, criamos um sistema

de cotas para o patrocínio de um mesmo programa, atribuindo as vantagens fiscais às

empresas participantes de maneira cooperativa”.

Em sua maioria as organizações pesquisadas atestaram que o processo de

planejamento conseguiu ser um instrumento útil para a gestão e neste sentido as estratégias

foram corretas para a garantia dos objetivos e capazes de flexibilizarem-se para ajustes.

Porém, é importante ressaltar que três gestores em treze não reconheceram a

capacidade do planejamento de indicar (linhas) estratégias no processo de gestão, e quatro

não referiram práticas de gestão coerentes com as estratégias. A consideração destes

contingentes, e daquele representado pelas três instituições em treze que não realizam do

planejamento estratégico plurianual de intensidade minimamente intermediária, impõem que

verifiquemos sua origem.

Para a investigação da implementação do planejamento estratégico no processo de

gestão, solicitamos aos gestores que avaliassem a intensidade com que é realizado um

levantamento sobre os pontos fortes e fracos da instituição. Este procedimento, uma

característica necessária do processo de elaboração do planejamento estratégico, referido em

18 18


toda a literatura como a fundamental contribuição desta técnica para avaliar o ambiente

interno, é garantido por apenas cinco organizações. Isto indica que mesmo assumindo,

majoritariamente, desenvolver a função planejamento através da realização do planejamento

estratégico, nem sempre sua tecnicalidade é observada completamente.

Mintzberg (1990: 182), já apontava a necessidade de reconsideração de algumas

premissas do planejamento estratégico, considerando que esse processo depende de uma

avaliação dos pontos fortes e fracos da organização que pode se tornar um processo de

concepção de uma organização ideal; da declaração explícita de estratégias que pode

produzir um efeito de inflexibilidade; e do distanciamento entre formulação e implementação.

O entrevistado que apontou o “engavetamento” do plano, também afirmou que este “plano

foi realizado por um consultor externo que não participou de sua implantação”. Assim, o

planejamento deve se constituir em um processo de aprendizado sobre a natureza da

organização e não pela promoção de uma reflexão independente da ação.

Allison e Kaye (1997), Brinckerhoff (1994), Smith e Bucklin (1994), Herman (1994),

Wolf (1990), O’Connell (1993), quando tratam de aspectos da gestão do Terceiro Setor,

apresentam roteiros, alguns automatizados, para apoiar as organizações na elaboração do seu

planejamento estratégico. A determinação de recursos e a identificação de prazos e

responsabilidades são, constantemente, apontadas como exigências do processo de

planejamento e como instrumentos necessários que garantem a operacionalidade da

declaração da missão. Depoimentos como “temos um planejamento de atividades, por área,

anual, mas não temos rotinas padronizadas para estabelecer tarefas e responsabilidades de

cada um”, ou “nossa demanda rotativa e mutável dificulta a operacionalização das linhas do

planejamento” e, “não temos um planejamento por escrito, porque fazemos isso na

informalidade, definindo metas pela nossa vivência com a comunidade”, levaram-nos a

confirmar a deficiência de tecnicalidade do processo de planejamento, com fraca conexão

entre estratégias, disponibilização de recursos e identificação de responsáveis e sistemas de

realimentação.

Duas dificuldades típicas destas organizações devem ser superadas. A primeira diz

respeito à necessária acumulação de dados e informações sistemáticas para a garantia de uma

análise que afaste a idealização, identifique a operacionalidade dos serviços a que elas se

propõem e priorize o aprendizado no processo. Esta dificuldade apresenta conexão com o

pensamento de Mintzberg. A segunda aponta para a necessidade de desenvolvimento de

instrumentos que habilitem o exercício da função controle e também, permite conexão com as

recomendações de Kliksberg sobre a gestão social aplicada às organizações do Terceiro Setor.

19


Com relação ao primeiro aspecto, um gestor entrevistado mostrou-se consciente da

necessidade, ao afirmar: “recebemos voluntários com formação na área de levantamento de

dados, que realizam análise socioeconômica dos beneficiários para a elaboração de critérios

de atendimento”. Também outros afirmam: “estamos estabelecendo um programa de

avaliação de rendimento de nossos alunos e desenvolvemos programa de organização de

dados financeiros e sociais”.

Herzlinger (1977) reconheceu que o gerenciamento de dados de informação e o

sistema de controle das organizações do Terceiro Setor deixam a desejar, indicando que os

órgãos financiadores das organizações só recentemente apresentaram critérios de concessão

de fundos, e que a baixa profissionalização do setor aliada a uma administração de programas

isolados contribuía para essa situação.

Podemos, em conclusão, afirmar que o planejamento se caracteriza por uma natural

aproximação ao planejamento estratégico. Esta forma de planejar é conhecida nessas

organizações, em decorrência do seu atributo de missão e indica diretrizes para a gestão. A

proximidade do problema social representante do ambiente externo induz a realização de um

planejamento estratégico cuja completa formulação, nos termos da literatura especializada, é

deficitária, principalmente nos aspectos operacionais relativos à disponibilização de recursos e

identificação de responsabilidades. A melhoria desse processo requer a consolidação de um

sistema de informações e a implantação de instrumentos da função de controle.

8. Organização do processo de gestão

Quando indivíduos buscam criar um ambiente humano e material em que reine

determinada ordem, podemos entender que esse processo de ordenação, que envolveu

planejamento em sua origem, recebeu várias denominações, e que a mais comum é a de

organização. Assim, Fayol (1978) definiu por organização a montagem de uma estrutura

humana e material para realizar um empreendimento. Essa estrutura era vista como

relativamente estável, pouco flexível, com processo decisório centralizado e mudanças

direcionadas para acertar ou adequar as estruturas a alguma condição nova.

O estudo da estrutura formal da organização teve em Max Weber (1971) um de seus

mais influentes pesquisadores, quando desenvolveu o conceito de um tipo ideal para explicar

as organizações formais ou burocráticas, consideradas por ele como sinônimos. Weber

descreve o alicerce formal-legal em que elas se assentam e o processo de autoridade ou

dominação que garante a obediência necessária à existência da organização.

20 20


Os estudos de Weber receberam críticas de Amitai Etzioni (1980), para quem as

organizações são unidades sociais, com objetivos específicos, não se encaixando em um

modelo universal. Devido a seus objetivos, as organizações desenvolvem estruturas de

controle e cada organização é definida pelo tipo de poder exercido sobre as pessoas. As

organizações utilitárias compram e geram obediência interesseira, as coercitivas punem e

alienam e as normativas doutrinam e envolvem moralmente. Blau e Scott (1970) oferecem um

modelo alternativo de caracterização das organizações respondendo à questão: quem se

beneficia com sua existência? Com base nessa questão, verifica quatro tipos de organização:

aquelas cujos beneficiários são seus próprios membros, sindicalizados, mutuários ou

associados; aquelas de natureza comercial cujos beneficiários são seus proprietários por meio

da acumulação de capital; aquelas cujos beneficiários são seus clientes, como universidades,

agências sociais e hospitais; e, finalmente, as de benefício público, criadas por iniciativa do

Estado, como o poder judiciário, a polícia e o fisco. Chester Barnard (1938) concebe a

organização como um sistema cooperativo e a administração como um sistema de

inter-relações culturais e a analisa como um sistema de atividades conscientemente

coordenadas, necessárias ao indivíduo para superar suas limitações biológicas, físicas e

sociais, sendo o indivíduo o fator estratégico que deve ser induzido a cooperar.

O reconhecimento das características organizacionais destas organizações é apontado

por Parker (1999), como decorrência da evidência alcançada pelas ONGs no processo de

globalização do tratamento de problemas sociais e políticos. Segundo a autora, essas

organizações desenvolveram estratégias para consolidar recursos menos tangíveis do que

aqueles normalmente agregados pelas empresas privadas, e criaram estruturas organizacionais

que se apropriaram da revolução do conhecimento e da tecnologia, agregaram valores

humanos aos seus processos organizacionais e desenvolveram “estruturas externas de

parcerias e internas menos verticalizadas”.

Arantes (1998) introduz o conceito de empresa válida, que identifica a organização, e

daí faz decorrer seu processo de gestão, com base nas utilidades necessárias à sociedade e

disponibilizadas pela organização, permitindo introduzir a responsabilidade interna e externa

e os elementos do desenvolvimento social como atributos fundamentais para o sucesso e a

permanência do empreendimento empresarial. Essa conceituação foi utilizada por Costa

Santos (1999) para abordar as organizações do Terceiro Setor, e impõe-lhes uma interação

ativa e responsável com o ambiente externo e um conjunto de compromissos internos e

responsabilidade com a sociedade.

21


Os gestores reconhecem a necessidade de vincular a estrutura organizacional à missão

que a valida, “a estrutura formal da organização segue os moldes normais e clássicos. O

superintendente é o elemento de ligação de todas as unidades com a diretoria. Temos uma

supervisora pedagógica e uma coordenadora que acompanham o trabalho das unidades.

Existe ainda a supervisão de desenvolvimento para obras de manutenção e implantação de

novas unidades. A estrutura está adequada ao cumprimento da missão”.

Drucker (1997: 85) afirma que essas organizações, com base na necessidade de

incentivar o trabalho voluntário e agregar pessoas à sua missão, desenvolvem um processo de

confiança interna mútua, que solidifica seu “como fazer”, ou a tecnologia própria que lhe é

peculiar. Machado (1991: 80) percebe essa mesma “lógica da confiança” nas organizações

educacionais. São ilustrativas, deste aspecto, as observações, “A técnica está condicionada ao

desempenho humano. Faço questão de ir à casa dos funcionários, pois eles pertencem à

mesma comunidade que eu atendo e apresentam os mesmos problemas que tentamos

resolver” e “entre nossos funcionários remunerados, temos vários ex-clientes da instituição”.

Ainda mais diretamente, mostrando a capacidade do ambiente organizacional

orientado pela missão em dar respostas ao problema social, manifesta-se um gestor: “vários

funcionários não possuíam documentos de identificação pessoal ou profissional. Para

trabalhar aqui, providenciamos estes documentos e explicamos aos funcionários o

significado dos descontos trabalhistas e das responsabilidades sociais. Transformamos estes

indivíduos em cidadãos”.

Em uma das organizações visitadas, a estrutura organizacional está representada por

“círculos que propiciam uma melhor interação no trabalho”. Esta iniciativa é apontada por

Merege (1998) como viabilizadora de “decisões por consenso onde é reforçada a idéia de

democracia interna, pois, as metas programáticas baseiam-se na consideração da

organização como um todo”.

Com relação ao trabalho voluntário, os gestores reconhecem sua importância,

observando, “desde o início de nossa organização o voluntário é um membro ativo”,

relatando, com uniformidade a presença de voluntários nas instituições. Quando solicitados

para avaliar a importância deste elemento, nove dos treze gestores a avaliam positivamente.

Porém, quando inquiridos da capacidade da organização manter este trabalho voluntário,

afirmações como “voluntário por voluntário não aceitamos, exijo um projeto e que ele saiba

o que fazer, como e quando. Se simplesmente quisermos voluntários, aparecem vários e

muitos. Quero poder cobrar dele o que ele está fazendo com a minha comunidade”, permitem

22 22


confirmar o dado quantitativo que aponta também nove gestores apresentando dificuldades no

relacionamento cooperativo entre funcionário e voluntariado.

A questão do voluntariado deve ser entendida no sentido de os instituidores estarem

naturalmente movidos pela realização de um trabalho voluntário, mas a agregação de outros

indivíduos indica um processo mais complexo. Verifiquemos esta observação: “a

organização não possui um corpo de voluntários atuantes, além da diretoria. No início

tínhamos a ilusão quanto ao trabalho voluntário e tomamos varias iniciativas para sua

estruturação. Porém, é difícil organizar a demanda crescente de serviços perenes, com a

inconsistência da presença do voluntário”.

A questão das relações externas da organização foi abordada, verificando se o

ambiente externo estimula o trabalho integrado com similares. Sintomaticamente, este foi

único quesito do levantamento exploratório que não mereceu, uma única, indicação “muito

forte”. Embora a maioria das organizações indique que o ambiente externo estimula este

trabalho, sendo que quatro não apontam receptividade.

Os depoimentos indicam que este é um processo em desenvolvimento, pois, a

integração se inicia com o “atendimento a questões emergenciais de troca de serviços e

sempre que possível o trabalho integrado regional”. Outro depoente afirma que, “embora

haja uma troca de serviços isto ainda é muito incipiente em razão das questões internas de

cada organização. Como a avaliação e o controle são o ato falho do processo, para todas as

organizações é cômodo retroagir na troca de serviços e ficar, cada uma fechada em seu

mundo”. Combinamos estas observações, solicitando aos gestores que avaliassem as

condições internas para o estabelecimento de cooperação com congêneres. Cinco em treze

organizações encontram barreiras organizacionais internas.

Kliksberg (1997), em decorrência de sua análise do processo de gestão social,

apresenta os modelos organizacionais tradicionais como prisioneiros de uma dicotomia

planejamento/implantação, que induz soluções simplistas e inflexíveis para as formas de

organização possíveis. Essas ponderações aproximam-se das observações de Mintzberg

(1990), que apontavam para a formalidade excessiva da aplicação de estratégias que não

consideravam o processo de conhecimento imanente produzido na organização. A hipótese e

o trabalho empírico de Hespanha et al. (2000: 331) corroboram esta visão em um contexto

mais amplo, e acrescentam a necessidade de sua superação, solicitando o estabelecimento de

uma:

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nova modalidade de intervenção reguladora do Estado [que] distinguir-se-á pela

socialização do debate sobre as questões centrais das políticas sociais... combinando

normas de competência técnica e de qualidade com o primado da orientação para os

cidadãos em risco e pela promoção da auto-suficiência das organizações da

sociedade civil e da inovação socioeconômica, dobrando as resistências dos notáveis

e evitando a burocratização das ajudas.

Kliksberg apresenta argumentos para a superação desta questão. Primeiramente, a

aceitação e o enfrentamento da disputa de poder interno nas organizações com a flexibilização

e compartilhamento das estruturas organizacionais e em segundo lugar, o reconhecimento da

capacidade da função controle para além da dicotomia planejamento-ação.

Concluindo essas observações do desenvolvimento da função organização, podemos

afirmar que as condições básicas de organização estão atendidas e que essas organizações

apresentam-se suficientemente estruturadas em decorrência da natureza dos programas sociais

que desenvolvem. Existe um movimento de resposta organizacional às demandas sociais, de

atenção às transformações da sociedade com relação à participação e ao voluntariado. A

flexibilidade e informalidade, sem o desvio de propósitos fundamentais, é atendida por essas

organizações.

9. Direção no processo de gestão

O planejamento das ações e a organização do trabalho, por meio da distribuição das

tarefas e responsabilidades, embora sejam essenciais ao desempenho organizacional, não

garantem que o trabalho seja devidamente realizado. Para assegurar sua execução, é

necessário estimular pessoas a realizar suas tarefas, fazendo com que assumam as

responsabilidades que lhes foram atribuídas de acordo com os objetivos a serem perseguidos.

A direção é a função gerencial que procura garantir a execução das ações na organização.

Fayol (1978) entendeu por comando a manutenção do pessoal em atividade em toda a

empresa. Outros estudos buscaram identificar funções, papéis e escolhas gerenciais, entre

eles, destacamos Chester Barnard, McGregor, Maslow e Rosemary Stewart e Drucker, para os

quais a função gerencial tem como figura central do processo administrativo o gestor, aquele

que planeja, organiza, controla e coordena o trabalho dos subordinados. Estes pesquisadores

desenvolveram abordagens motivacionais encontrando nas noções de liderança, desafio,

24 24


produtividade, incorporação de conhecimento e outras vindas da psicologia, as capacidades

que importam para a direção.

As finalidades de natureza pública das organizações do Terceiro Setor impõem-lhes a

constituição de um conselho que Hudson (1999) aponta como o elemento responsável por

governar a instituição, garantir a presença da missão e o desempenho. A ação administrativa é

realizada pelo gestor e sua equipe técnica, na prática os responsáveis pelos procedimentos

necessários à obtenção dos resultados pretendidos pelo conselho.

O Referencial Europeu do Empresário Social a ser publicado no âmbito do Programa

Leonardo Da Vinci da Universidade Cooperativa Européia (2002) validou competências do

gestor a partir de uma pesquisa empírica entre iniciativas sociais em França, Portugal, Itália e

Bélgica. Estas competências apontam principalmente para qualidades ligadas à capacidade de

colaboração, consulta, fluência de informação e controle, com o objetivo de suprir

necessidades de gestão de equipe, negociação de viabilidade e alternatividade de meios,

enfoque para mudanças sociais e políticas públicas, legitimidade junto aos estatutos sociais e

prospecção de oportunidades políticas, comerciais e técnicas. Competências semelhantes são

validadas pelos gestores entrevistados.

Com relação às demandas por participação, trabalho em equipe e capacidade,

colaboração e participação dos conselhos na direção das organizações pesquisadas, os

depoimentos apontam “a estrutura que temos na realidade é um conselho de administração,

reunindo a superintendência e as gerências. Ela é adequada e serve para operacionalizar a

missão”, e ainda, “as decisões importantes são sempre tomadas em reunião do conselho e

este também acompanha o desenvolvimento de atividades como aquisição de imóveis,

construção e doações de vulto. A diretoria é presente na instituição e os projetos são

acompanhados pela direção geral juntamente com os responsáveis por setor”. Este

comportamento era esperado em razão da descrição que fizemos da origem destas

organizações a partir de um grupo instituidor, naturalmente responsável por ações e prestação

de serviços diretos a beneficiários. Numericamente, nove gestores consideram forte ou muito

forte a participação dos seus conselhos.

Os atributos constantemente referidos nos depoimentos são a liderança do gestor e dos

responsáveis e a sua autonomia. A condição de liderança, apontada por oitenta por dez dos

gestores como requisito forte ou muito forte no processo de gestão, é qualificada como: “a

direção precisa ter uma visão geral da organização, comunicando-se com fluência com os

seus liderados. Tem que ser um líder e acreditar na instituição, para realizar a missão da

organização. Em resumo, deve motivar pessoas.

25


Também na linha as observações de Salamon e Drucker, a respeito do desafio da

profissionalização da gestão no setor, nossa investigação apurou depoimentos que atestam que

este atributo é um processo de várias etapas, agudizado atualmente em função do aumento da

demanda por serviços sociais. O gestor aponta, lucidamente, as relações entre missão,

demanda e profissionalização: “antes eu trabalhava com a pobreza. Hoje, trabalho com a

miséria e esta não tem muita perspectiva. Como resultado, as necessidades são crescentes, a

consciência da sociedade em relação à problemática social mudou e a instituição deve mudar

seu perfil, organizando-se e profissionalizando-se para cumprir a missão a que se propôs. Há

necessidade de adequação de nossas ações, inclusive sob o ponto de vista do mercado, pois

estamos nos encaminhando para uma ação competitiva por espaços e recursos financeiros”.

Este discurso aponta a percepção destas organizações com relação às mudanças

qualitativas da sociedade, e indica a procura pela profissionalização como valor tecnológico.

Para que o gestor, no desenvolvimento da função de direção, tome decisões, a

literatura aponta a importância de instrumentos que o capacitem a avaliar, prever e

acompanhar as atividades sob sua responsabilidade. Já verificamos que as funções de

planejamento e organização apontam deficiências, que voltamos a encontrar nos instrumentos

de gestão à disposição do gestor. Uma manifestação neste sentido é, por exemplo,

“trabalhamos muito em equipe, porém, não sabemos o que significa gestão participativa,

pois, não temos clareza dos indicadores para avaliar o resultado deste trabalho”, onde o

gestor verifica a ligação entre o atributo requisitado, a estratégia implantada e a insuficiência

dos mecanismos que permitam reorganizar ou incentivar a atividade.

Outra ligação importante entre a função organização e os instrumentos disponíveis de

gestão é apontada pelo gestor quando afirma: “a estrutura descentralizada é mais adequada

ao cumprimento de nossa missão. Porém, necessitamos de instrumentos que permitam o

acompanhamento das ações descentralizadas e sua comunicação”.

A análise de intensidade mostrou que apenas cinco gestores em treze reconhecem que

o ambiente organizacional promove a qualidade, enquanto oito apontaram deficiências. De

acordo com os depoimentos, é justamente a insuficiência dos instrumentos de avaliação e

controle que compromete este ponto.

As observações de Kliksberg (1997) sobre o processo de gestão social indicam que a

função de direção apresenta, principalmente em países em desenvolvimento, alguns dilemas

que retratam as características dos problemas postos ao gestor na escolha dos instrumentos e

perfil de sua atuação.

26 26


O primeiro desses dilemas diz respeito ao aspecto genérico e complexo dos programas

sociais, que buscam consenso político e perseguem missões. O segundo indica a necessidade

de privilegiar o conteúdo em relação ao estilo da gerência e o terceiro, refere-se à

complexidade e sofisticação dos instrumentos de avaliação e controle necessários em um

seguimento de atividades que não está tecnologicamente preparado.

Acrescentamos a estes o dilema diário e imediato que trata da necessidade de

implantação de critérios de elegibilidade para atendimento à crescente demanda em

programas destinados a uma comunidade, que não possuem os requisitos de universalidade

das políticas públicas. Tomemos, por exemplo, este depoimento: “em função do agravamento

das questões sociais, principalmente do desemprego, a demanda que recebemos é muito

superior à nossa capacidade. Este é um problema com o qual me defronto diariamente, pois a

abertura de novas vagas de atendimento, incentiva o fluxo de solicitações. Como isto é

decorrência de um problema social, logo vem a família em situação precária. Nossa solução

é criar uma fila de espera. Porém, neste sentido, nos perguntamos: Como estamos realizando

nossa missão?”

Em uma outra organização o gestor pode adequar suas atividades e pondera, “criamos

vários padrões de atendimento, para normalizar o fluxo crescente de demanda. Aqui não

temos fila de espera, que é uma constante no setor. Para nós, a demanda é a missão”.

Nesta situação cotidiana o gestor se defronta com a necessidade de legitimar sua

missão, através da validação dos seus objetivos e da capacidade de suas estratégias

corresponderem ao desempenho esperado pela missão no desenvolvimento e crescimento de

suas atividades.

Kliksberg (1997) indica que a competência do gestor decidir nesses dilemas impõe

uma nova visão da função de direção que priorize a articulação com a realidade dos

problemas sociais e o seu encaminhamento através da negociação, internamente na

instituição; o comprometimento com a missão dirigida operacionalmente na forma de

resultados esperados pelos instituidores e necessários aos beneficiários; e a absorção de

inovações tecnológicas que flexibilizem a organização e garantam a acessibilidade ao

gerenciamento estratégico.

As questões do aumento da demanda e do surgimento de critérios de elegibilidade

impõem, por si só, o crescimento dessas organizações e parece-nos, por tudo que dissemos,

uma das questões centrais do crescimento do Terceiro Setor, proporcionando um exemplo do

sentido da expressão utilizada por inúmeros pesquisadores, de gerir a complexidade.

27


A crise da demanda nas organizações do Terceiro Setor indicando o dilema que

apontamos para o crescimento, a legitimidade e o cumprimento da missão, tem como

alternativa de um lado a constituição de redes de instituições e de outro, complementarmente,

a posição política de garantia da manutenção pelo Estado de políticas públicas universais.

Concluindo as observações sobre o desenvolvimento da função direção, podemos

indicar que as organizações pesquisadas possuem instrumentos básicos compatíveis com os

programas desenvolvidos. São receptivas à profissionalização de seus quadros e absorção de

habilidades inovadoras. Apresentam deficiência nos instrumentos disponíveis ao gestor para

avaliação de resultados.

10. Controle no processo de gestão

A função de controle permite se deter sobre a realização da missão, a satisfação do

beneficiário, o cumprimento das metas estabelecidas, o atendimento à demanda e à qualidade.

Fayol (1978) definiu a função controle como o cuidado para que tudo se realize de acordo

com os planos e as ordens, enquanto de acordo com Gomes e Salas (1999: 24), “o controle da

gestão refere-se ao processo que resulta da inter-relação de um conjunto de elementos

internos (formais e informais) e externos à organização que... promova a atuação de pessoas

e responda aos desafios do contexto social guardando coerência com as diretrizes”. Estes

refinamentos requerem que ela não seja exclusivamente competência da gerência, mas

responsabilidade de toda a organização; que não seja realizada a posteriori, mas

permanentemente; que não se limite a tecnicalidades, mas observe a cultura organizacional; e

que não centre apenas no resultado, mas seja um instrumento de aperfeiçoamento. Em meados

do século passado encontramos pesquisadores como Urwick, Davis, Glover e Maze, Rowland,

Dent, Goetz e Holden et al., que analisaram aspectos motivacionais e dos objetivos da

empresa, apresentando o controle como um instrumento de responsabilização, ainda que

principalmente financeiro e quantitativo. Dos anos 70 destaca-se uma visão psicossocial do

controle, em que o processo de participação é referência. Argyris, Hofstede, Lawler e Rhode

apresentam sistemas de controle cuja principal característica é reconhecer os conflitos

internos e assumir que o indivíduo procura maximizar resultados, porém dentro de níveis e

aspirações que lhes são próprios, nem sempre coerentes com os objetivos institucionais.

A sociologia e a antropologia participam do debate reforçando o ingrediente da cultura

e da cultura organizacional, tratando o controle como símbolo e metáfora cultural. Assim, os

sistemas de controle apresentam-se contemplando a interação política dos diversos interesses

28 28


na organização. Margaret Mead e Lévi-Strauss são precursores desse movimento que ganha

corpo nos anos 80 com Dermer e Lucas, Schein, Birnber e Snodgrass, entre outros.

Se nas organizações empresariais lucro e prejuízo existem concretamente, e o lucro

será usado como medida de desempenho, no Terceiro Setor, o desempenho precisa ser

definido antes dos recursos, uma vez que os recursos disponíveis devem ser concentrados

onde estão os resultados. Estes, por sua vez, devem ser os que promovem a missão. Procurar

resultados fáceis e almejar desempenhar todos os objetivos são atitudes que comprometem o

desempenho das organizações do Terceiro Setor. Nelas, o desempenho precisa ser planejado e

controlado, e isso começa com a missão, pois ela define os resultados pretendidos.

Recuperando as observações de um depoente quando apresentamos a importância da missão,

encontramos a declaração da missão articulando o plano de trabalho, dando-lhe consistência e

indicando um conjunto de valores, crenças e objetivos do grupo instituidor, construído a partir

da reflexão sobre a sociedade e seus problemas. A verificação de sua realização implica na

existência de instrumentos de avaliação do desenvolvimento das ações, que apontem a ligação

entre estas ações e os valores expressos na missão, enquanto formulação do grupo instituidor,

requisitada pela sociedade.

Encontram-se nessas afirmações as concepções de instrumentos de avaliação de

atributos tangíveis ou mesmo quantificáveis, como a freqüência ou número de atendimentos

efetuados, associadas a concepções de sensibilidade a controle de atributos intangíveis, como

auto-estima, realização e valorização pessoal.

Novamente encontramos uma peculiaridade apontada na literatura por Drucker (1997:

79), “as instituições sem fins lucrativos tendem a não dar prioridade ao desempenho... não

basta dizer: atendemos a uma necessidade. A instituição deve criar um desejo.” Este fato é

confirmado por Hudson (1999: 157), quando reforça que “a tarefa mais desafiadora é medir

o desempenho geral pois as pessoas tendem a discordar sobre o que medir... a organização

precisa saber quais serviços são necessários oferecer ao beneficiário para justificar seus

esforços para si e para os financiadores”.

Podemos medir resultados em uma escola mantida pela comunidade, por meio do

número de alunos matriculados, e isto não oferece maiores obstáculos e, possivelmente, as

metas serão sempre atingidas. Resultados nessas organizações, porém, não podem limitar-se

ao contexto interno delas; ganha força, então, buscar os resultados no número de alunos dessa

escola que estão ingressando no ensino superior, por exemplo, ou estão obtendo colocação no

mercado de trabalho.

29


Nesse sentido, se expressa um gestor: “tenho uma medida de freqüência como

indicador do cumprimento de metas, porém a minha missão requer uma meta mais sutil: até

que ponto as crianças incorporam novos hábitos de alimentação, higiene e melhor

formação”?

Controlar resultados nessas organizações é estabelecer ligações com o exterior, com a

sociedade e com seus públicos constituinte. Daí que os resultados têm que ser controlados e

revertidos em resultados qualitativos para a sociedade. Nesse ponto, é importante atentarmos

para a complexidade da questão do controle. De um lado, os mecanismos tradicionais de

controle e acompanhamento da realização dos objetivos da organização referem-se a um

controle que podemos chamar interno. A medida dos resultados sociais da ação das

organizações do Terceiro Setor impõe outra natureza de controle, à qual se refere Thierry

(2002: 231), como “os critérios de eficácia redistributiva da economia social”, ou conjunto

de resultados sociais que agrega ganhos indiretos providos pela solidariedade, e por ações

efetivas que desoneram o setor público de ações que eventualmente recairiam sobre ele. É

neste sentido a contribuição de Souza Neto (1993), que chama a atenção para a importância

da apreensão política do resultado dessas ações por parte de seus beneficiários.

É um desafio apresentado pela natureza do Terceiro Setor a implementação de

indicadores sociais que se refiram à economia social. Iniciativas interdisciplinares de

pesquisadores brasileiros trabalham nessa direção. Valarelli (1999) discute as características

de indicadores sociais, referindo-se aos financiadores e ao impacto das ações na sociedade;

Lustosa (1999) aborda a efetividade como "expressão do desempenho de uma empresa em

função da relação entre os resultados alcançados e os objetivos propostos", e critério de

avaliação da gestão, sugerindo que, para os projetos sociais, a eficiência econômica não é um

indicador absoluto e que, de outro modo, é a relação custo-efeito social produzido que

devemos perseguir, maximizando-a.

A evolução dos conceitos de controle apresentou o conceito de accountability como o

instrumento de efetivação do controle, determinando inequivocamente a presença da missão

como um ingrediente completamente entendido e perfeitamente contemplado no processo de

gestão e fiador da responsabilidade social da organização. A Conferência Think Thank on

Accountability and Nonprofit Organizations realizada em 1995 pelo Mandel Center for

Nonprofit Organization, patrocinada por um conjunto representativo de associações, entidades

e personalidades internacionais na área, definiu como accountable a organização que declarar

sua missão articulando necessidade dos beneficiários e seus programas; compartilhar

informações sobre a sua administração, finanças e operações consistentes com sua missão;

30 30


responsabilizar-se pela gestão e cumprimento da missão com relação aos seus instituidores e

ao interesse público. Para Coelho (1998), accountable é a propriedade de ser responsável

pelas conseqüências previsíveis da ação ou omissão, do resultado do processo decisório.

Para a operacionalização desse atributo, o mesmo manifesto indica que a organização

accountable é responsável por, no cumprimento da missão, manter a sua relevância num

ambiente em transformação; no acompanhamento do interesse público, promover a inclusão e

o pluralismo na relação das comunidades com a sociedade; no desenvolvimento do processo

de gestão, manter a efetividade agregando voluntários, gerando recursos e remunerando os

funcionários convenientemente e, na garantia da qualidade, buscar excelência e avaliar

resultados e processos de modo orgânico.

O movimento por accountability nas organizações do Terceiro Setor enseja a

superação de uma visão tradicional de controle externo, favorecendo um diálogo interno por

accountability, transformador da prática organizacional que garantiria a instituidores e

beneficiários o alcance dos objetivos institucionais.

Encontramos evidências diretas, apresentadas ao longo desse projeto e verificadas na

literatura, de que é deficiente o desenvolvimento da função de controle nas organizações

pesquisadas. Na medida de intensidade os gestores afirmam, majoritariamente, que não existe

um sistema de controle dos objetivos.

0

1

2

3

4

5

Núm

ero

de o

rgan

izaç

ões

Intensidade

22. Existe um sistema de controle dos objetivos planejados

muito forte

forte

intermediário

fraco

muito fraco

Gráfico 2

Verificamos nesta questão a expressão da ausência de um sistema de controle que

permita a avaliação do alcance dos objetivos propostos na missão. É preciso examinar,

portanto, sobre qual evidencia se estabelece a verificação dos resultados do trabalho.

Os depoimentos dos gestores e a literatura atestam que a missão é um instrumento de

interpretação da questão social e os programas e serviços prestados são estratégias para o

31


atendimento de necessidades detectadas pela compreensão da missão. Quando um gestor

afirma: “o nosso usuário está satisfeito com o serviço, pois ele não falta, e nós estamos

cumprindo a nossa missão, que indica que devemos atender uma determinada necessidade da

clientela”, está sugerindo que a necessidade do beneficiário está interpretada na missão e

atendida nos serviços oferecidos.

Isto não é um pressuposto de supremacia da organização com relação às necessidades

do beneficiário, mas uma característica do serviço que se fundamenta na compreensão de um

grupo social sobre um problema daquela comunidade. “A nossa missão indica que devemos

trabalhar com a mãe para que ela se sinta cidadã e capaz, não só produtora”. Este gestor

está interpretando uma necessidade da comunidade através dos pressupostos assumidos na sua

missão. Quando continua, “nosso sistema de medição é avaliar a qualidade dessa satisfação,

do filho e da mãe, fora da instituição”, está relacionando a satisfação pessoal com a satisfação

de uma necessidade, no caso o sentimento de inclusão social e de valorização da auto-estima.

Os pontos levantados corroboram o resultado da medida de intensidade que indica que o

controle não se realiza sobre a satisfação do usuário para oito dos entrevistados.

Neste sentido a satisfação do beneficiário dos serviços é decorrente do cumprimento

da missão, podendo ser corroborada pelo depoimento, “realizamos anualmente avaliações

com usuários, funcionários e responsáveis por atividades, não valorizando apenas a

satisfação do usuário”, ou ainda, “trabalhamos muito pouco a questão de medir o nível de

satisfação do nosso beneficiário”. As respostas ao instrumento de intensidade indicaram que

sete das treze instituições concordam que o controle é feito sobre as necessidades dos

beneficiários.

Explorando melhor este quesito e solicitando que avaliem se o controle se estabelece

sobre o atendimento à missão, a resposta é afirmativa para dez das treze organizações

(Gráfico 3).

32 32


0123456

Núm

ero

de o

rgan

izaç

ões

Intensidade

25. O parâmetro principal de controle é o atendimento à missão

muito forte

forte

intermediário

fraco

muito fraco

Gráfico 3

Como último quesito do instrumento de intensidade, solicitamos aos gestores que

avaliassem se o processo de gestão considerava o sistema de controle. A resposta pela

negativa assumida por sete das organizações apresenta uma contradição com a afirmação de

dez dos treze gestores de que a missão influencia positivamente o processo de decisão. Ora, a

missão de fato influencia de acordo com todos os depoimentos que obtivemos. Somos então

levados a concluir que a gestão carece então de instrumentos efetivos de controle que a

conectem com a missão. O que está determinado é que a missão permeia, como pressuposto, a

organização e sua gestão, mas não estão necessariamente construídos elementos que permitam

a avaliação dos processos que se interligam no seu cumprimento.

A formação universitária e a experiência dos gestores garantem seu conhecimento das

funções tradicionais da gestão, e solicitamos a eles que as hierarquizassem por importância,

ou indicassem que todas eram igualmente importantes. Nenhum respondente optou pela

igualdade. A função controle é, singularmente, apresentada como a menos importante,

enquanto as outras são referidas de modo equilibrado.

Os depoimentos corroboram a importância subsidiária da função controle da gestão.

“A questão do controle é muito difícil. Tenho receio de interferir nas atividades dos

funcionários e na satisfação dos beneficiários”. Quando inquiridos sobre a presença e

regularidade dos mecanismos de controle, outro entrevistado observa, “não há um controle ou

uma avaliação globais da instituição. Vamos iniciar uma supervisão estratégica focada nos

programas e no Conselho Diretivo, visando implantar um sistema ativo, participativo,

contínuo e educativo dos programas e de sua articulação com a missão da organização.”

Um terceiro gestor observa, “todos os projetos prevêem uma avaliação, porém não

temos clareza dos indicadores. Isso é acompanhado, mas não temos isso controlado”. Neste

mesmo sentido, outro gestor aponta a necessidade de um sistema de controle, porém admite

33


que estas iniciativas são ainda incipientes, ao afirmar que, “não temos indicadores que nos

permitam uma revisão de estratégias, metodologias e dinâmica de trabalho... pretendemos

ainda iniciar um projeto de avaliação da missão e a elaboração de critérios que nos

permitam avaliar o desempenho da organização”.

Podemos, portanto, considerar que o desenvolvimento da função controle nas

organizações pesquisadas apresenta-se insuficiente não produzindo uma interação construtiva

com as demais funções da gestão. Face ao conjunto dos dados se estabelece uma lacuna ou

contradição nos instrumentos de gestão disponíveis. Para os respondentes, ao mesmo tempo

em que a função de controle é apresentada como a menos desenvolvida, ou quase inexistente,

eles sugerem que ela seja o elemento que avalia o atendimento à missão, ou seja, o

instrumento que tem por objetivo avaliar a base conceitual fundamental da própria existência

destas organizações. Os depoimentos corroboram esta situação, não apresentando elementos

que permitam concluir por uma sistemática implantada de procedimentos de controle. A

missão é reconhecidamente importante, porém o controle da gestão, sobre o qual se afirma

basear-se a avaliação do atendimento à missão, não está implantado como um instrumento

que propicie a garantia deste cumprimento. Porém, os depoimentos sugerem que se reconhece

intuitivamente a relação entre controle, missão e os públicos constituintes como fundamental.

Sugerem ainda que o controle deve desenvolver a apreensão dos valores intangíveis, da

originalidade das ações e do conteúdo dos processos, não se limitando a uma mera construção

de escalas sobre resultados finais.

Consideramos este reconhecimento um atestado do esforço dos gestores destas

organizações e um elemento de compreensão das características peculiares de sua gestão. Seu

desenvolvimento em instrumentos qualificados de gestão e capazes de desempenhar um papel

articulador e construtivo no debate da localização e expressão das organizações do Terceiro

Setor é o tema que abordaremos em outra oportunidade.

11. Conclusão

A declaração de uma missão nas organizações no Terceiro Setor manifesta o

entendimento privado de cidadãos sobre a realidade da questão social. Estes cidadãos

apresentam-se, neste sentido, no exercício público de sua afirmação perante a sociedade civil.

A organização social transcende a abordagem episódica dos problemas do desenvolvimento

social, como mera patrocinadora de ações, para se apresentar como interlocutora no diálogo

político da refundação do Estado contemporâneo, na medida em que é uma iniciativa que se

34 34


publiciza na transformação da missão em um conjunto de ações organizadas por indivíduos

que assumiram uma representatividade pública. Ela realiza este papel agregando os

componentes humanos, seus públicos constituintes, que nela representados expõem suas

necessidades, interesses e expectativas. A organização é, assim, um exercício humano de

representações interdependentes na trajetória da construção da vida social. A operação

política deste fluxo de vontades e realizações é concatenada pela gestão social que garante o

diálogo entre os públicos constituintes e introduz a normatização e metodologia capazes de

conferir efetividade aos propósitos. O espaço construído pelas relações destas iniciativas entre

si, com seus públicos, com o Estado e com a sociedade configura-se como um espaço público

não-estatal, que representa os interesses agora coletivos.

A abordagem empírica que seguimos permitiu-nos elucidar o paradoxo existente, no

atual estágio de desenvolvimento da gestão destas organizações no Brasil, entre a importância

constitutiva da missão e a ausência dos instrumentos de controle social que a comprovassem.

Este vácuo decorre da precariedade da construção do espaço público não-estatal em uma

sociedade profundamente desigual, pois, a implementação da gestão social é um instrumento

poderoso na explicitação dos interesses, necessidades e perspectivas dos elementos deste

diálogo e na superação da desigualdade social.

As peculiaridades exemplares destas organizações, principalmente sua eficiência e

capacidade de operar em condições severas de financiamento e com expectativas altas de

realização, sugerem que o estabelecimento de mecanismos de controle deva basear-se na

avaliação qualitativa do cumprimento da missão nos processos da gestão. Os ingredientes

intuitivos desta sistemática estão presentes nos gestores analisados. Sua conformação como

um corpo consistente de procedimentos é a tarefa à qual nos dedicamos futuramente.

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Perfil das Organizações Integrantes da Amostra

Ano Base : 2002

Organização Missão Fundação Serviços Funcionários Voluntários Beneficiários Segmento

Avape Cidadania aos portadores de deficiências

1982 educacional profissional

social

2.589 32 7.800 criança adolescente família

Arca Cidadania aos portadores

deficiências

1963 social educacional

5 7 25 criança família

Cruz de Malta Integração social Cidadania

1957 social educacional

médico odontológico

79 200 15.000 criança jovem família

Casa do Sol Dar um lar às crianças

1994 educacional social

assistência

9 4 50 criança

Casa Menor S.Amaro

Integração Social Cidadania


assistência

20 23 870 criança adolescente

Centro Social Primavera

Integração social Cidadania

educacional social

assistência

32 31 780 criança jovem família

Criança Feliz Integração social Cidadania


assistência


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social


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10 15 200 criança adolescente adulto

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Gestão social no terceiro setor: Avaliação de processos e...

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