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108/2018 TEXTE

Gestaltung und Umsetzung der Gemeinsamen EU-Agrarpolitik ab 2021 – Übersicht über die politischen Debatten

TEXTE 108/2018

Umweltforschungsplan des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit

Forschungskennzahl 3715 11 1050 Bericht im Rahmen des Vorhabens GAPEval – Evaluierung der GAP-Reform aus Sicht des Umweltschutzes

Gestaltung und Umsetzung der Gemeinsamen EU-Agrarpolitik ab 2021 – Übersicht über die politischen Debatten

von

Maren Birkenstock, Norbert Röder Thünen-Institut für Ländliche Räume, Braunschweig

Im Auftrag des Umweltbundesamtes

Impressum

Herausgeber: Umweltbundesamt Wörlitzer Platz 1 06844 Dessau-Roßlau Tel: +49 340-2103-0 Fax: +49 340-2103-2285 [email protected] Internet: www.umweltbundesamt.de

/umweltbundesamt.de /umweltbundesamt

Durchführung der Studie: Thünen-Institut für Ländliche Räume Bundesallee 64 38116 Braunschweig Abschlussdatum: September 2018 Redaktion: Fachgebiet II 2.9 II 2.9 Ländliche Entwicklung, Landwirtschaft und internationaler Bodenschutz Anne Biewald, Lea Köder Publikationen als pdf: http://www.umweltbundesamt.de/publikationen ISSN 1862-4359 Dessau-Roßlau, Dezember 2018 Die Verantwortung für den Inhalt dieser Veröffentlichung liegt bei den Autorinnen und Autoren.

mailto:[email protected]

http://www.umweltbundesamt.de/

UBA Texte Gestaltung und Umsetzung der Gemeinsamen EU-Agrarpolitik ab 2021 – Übersicht über die politischen Debatten

4

Kurzbeschreibung

Der Schwerpunkt des Berichts liegt auf der Darstellung von Ausgestaltungsoptionen für die Gemein-

same Agrarpolitik (GAP) zur Erbringung von Umweltleistungen durch die Landwirtschaft. Ausgehend

von den Legislativvorschlägen der EU-Kommission, wird die begleitende politische Debatte kurz dar-

gestellt und ausgewählte Reformvorschläge wissenschaftlicher Akteure und verschiedener Umwelt-

und Naturschutzverbände werden analysiert.

Auf Basis einer Literaturauswertung wurden fünf Vorschläge (Dierking und Neumann 2016; Feindt et

al. 2017; Fresco und Poppe 2016; Matthews 2016; Oppermann et al. 2016) näher betrachtet. Für diese

wurde untersucht, inwieweit deren Umsetzung im Rahmen der Legislativvorschläge – insbesondere

im Kontext des neuen „Delivery-Modells“ –, möglich wäre und welche Umwelteffekte zu erwarten wä-

ren.

Entscheidend für eine Abschätzung der Umweltwirkungen der zukünftigen GAP, ist die Ausgestaltung

des neuen „Delivery-Modells“. Klar ist, dass die Mitgliedstaaten mehr Kompetenzen und damit mehr

Gestaltungsspielraum für die Erreichung der Ziele der GAP bekommen sollen. Allerdings sind zum

jetzigen Zeitpunkt noch viele Fragen offen: Wie werden die Mitgliedstaaten den zusätzlichen Spiel-

raum nutzen? Welche inhaltlichen Mindestanforderungen wird die Europäische Kommission im Rah-

men des Genehmigungsprozesses der Strategiepläne an die Mitgliedstaaten stellen? Wie wird die Eu-

ropäische Kommission die Zielerreichung kontrollieren und ggf. Zielverfehlungen sanktionieren? Ob

der einzelne Mitgliedstaat den Gestaltungsspielraum nutzen wird, die Umweltauswirkungen der

Landwirtschaft deutlich zu verbessern, oder aber stärker andere agrarpolitische, zum Beispiel ein-

kommenspolitische Ziele verfolgen wird, bleibt abzuwarten.

Abstract

This paper presents options for changes in the Common Agricultural Policy (CAP) to increase the pro-vision of environmental services through agriculture. Based on the legislative proposals of the EU Commission, this report briefly presents the accompanying political debate and then analyses selected reform proposals by scientific actors and various environmental and nature conservation associations.

Five proposals (Dierking und Neumann 2016; Feindt et al. 2017; Fresco und Poppe 2016; Matthews 2016; Oppermann et al. 2016) were examined in more detail on the basis of a literature evaluation. These proposals were examined to find the extent to which their implementation would be possible within the framework of the legislative proposals of the European Commission - particularly in the context of the new "delivery model" - and what environmental effects could be expected.

Decisive for an assessment of the environmental impacts of the future CAP is the design of the new "delivery model". It is clear that the Member States should be given more power, and thus more scope for design, to achieve the objectives of the CAP. However, many questions remain open thus far: How will Member States make use of the additional scope? What minimum content requirements will the European Commission set for the Member States as part of the approval process for the strategic plans? How will the European Commission monitor the achievement of objectives and, if necessary, sanction missed targets? It remains to be seen whether the individual Member States will make use of the scope to significantly improve the environmental impact of agriculture, or whether they will pur-sue other agricultural policy objectives, such as income policy, to a greater extent. The implementation of all the proposals we have considered on the new organisation of the Common Agricultural Policy is still possible, at least in part, despite or because of the many open questions.


5

Inhaltsverzeichnis

Tabellenverzeichnis .......................................................................................................................................... 7

Abkürzungsverzeichnis ..................................................................................................................................... 8

1 Einleitung .............................................................................................................................................. 10

2 Material und Methoden ....................................................................................................................... 11

3 Legislativvorschläge zur GAP ab 2021 .................................................................................................. 14

3.1 Die Kernelemente ................................................................................................................. 14

3.1.1 Mehr Entscheidungsspielraum für die Mitgliedstaaten ................................................... 14

3.1.2 Programmierung beider Säulen der GAP durch die Mitgliedstaaten .............................. 14

3.1.3 Ohne Umschichtung weniger Geld in der 2. Säule ........................................................... 15

3.1.4 Erhöhte Flexibilität zwischen den Säulen ......................................................................... 15

3.1.5 Konditionalitäten ersetzen Cross-Compliance und Greening .......................................... 15

3.1.6 Eco-Schemes in der 1. Säule ............................................................................................. 16

3.1.7 Stringentere Abgrenzung der 30 %-Budgetvorgabe für Klima- und

Umweltbelange in der 2. Säule ........................................................................................ 16

3.2 Zielorientierung der Legislativvorschläge ............................................................................. 16

3.3 Anreiz-, Kontroll- und Sanktionierungssystem ..................................................................... 18

3.4 Berücksichtigung von Umweltaspekten in den EU-Legislativvorschlägen – Chancen

und Risiken ............................................................................................................................ 21

4 Wichtige Themen in der Diskussion ..................................................................................................... 24

4.1 Unveränderte Beibehaltung der Förderstruktur in zwei Säulen .......................................... 24

4.2 Mitteltransfer von der 1. in die 2. Säule ............................................................................... 24

4.3 Degressive Ausgestaltung und Kappung der Direktzahlungen ............................................. 25

4.4 Risikoabsicherungen ............................................................................................................. 26

4.5 Gestaltungsspielraum für die Mitgliedstaaten ..................................................................... 27

5 Ausgewählte Vorschläge zur Gestaltung der GAP ab 2021 .................................................................. 28

5.1 Dierking und Neumann: Flächenförderung mit Punktemodell

(„Gemeinwohlprämie“) ........................................................................................................ 28

5.1.1 Darstellung des Vorschlags .............................................................................................. 28

5.1.2 Einordnung des Vorschlags von Dierking und Neumann in den Kontext der

Legislativvorschläge der Europäischen Kommission ....................................................... 29

5.2 Feindt et al.: Ein zukunftsfähiger Gesellschaftsvertrag für die Landwirtschaft -

Plädoyer für eine neue Agrarpolitik ...................................................................................... 30


5.2.2 Einordung des Vorschlags von Feind et al. in den Kontext der



6

5.3 Fresco und Poppe: Towards a Common Agricultural and Food Policy ................................. 32


5.3.2 Einordnung des Vorschlags von Fresco und Poppe in den Kontext der


5.4 Matthews: The Future of Direct Payments........................................................................... 34


5.4.2 Einordnung des Vorschlags von Matthews in den Kontext der


5.5 Oppermann et al: Fit, fair, nachhaltig – Vorschläge für eine neue Agrar-politik .................. 36


5.5.2 Einordnung des Vorschlags von Oppermann et al. in den Kontext der


5.6 Vergleich der Modelle........................................................................................................... 40

5.7 Weitere Modelle und Positionspapiere ................................................................................ 44

6 Fazit ....................................................................................................................................................... 47

7 Quellenverzeichnis ................................................................................................................................ 48

8 Anhang .................................................................................................................................................. 52


7

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1 In den 76 ausgewerteten Dokumenten angesprochene Ziele der GAP ............................ 12

Tabelle 2 Definition der Indikatoren nach Anhang I COM (2018) 392 .............................................. 20

Tabelle 3 Kurzübersicht der ausgewählten Reformvorschläge im Kontext der

Legislativvorschläge der Europäischen Kommission ......................................................... 40

Tabelle 4 Anzahl der ausgewerteten Dokumente sortiert nach Ländern und

Kategorien*........................................................................................................................ 52

Tabelle 5 Studien, Positionspapiere und Stellungnahmen aus der

agrarpolitischen Fachpresse mit agrarpolitischer Zielorientierung ................................... 53


8

Abkürzungsverzeichnis

AbL Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft

AEUV Arbeitsweise der Europäischen Union

ANP Agrar-Natur-Prämien

AUKM Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen

CAFP Common Agricultural and Food Policy

CAP Common Agriculture Policy

CMEF Common Monitoring Evaluation Framework

COGECA Allgemeiner Ausschuss des ländlichen Genossenschaftswesens der Europäischen Union (Comité général de la coopération agricole de l’Union européenne)

COPA Ausschuss der berufsständischen landwirtschaftlichen Organisationen (Comité des orga-nisations professionnelles agricoles

DBV Deutscher Bauernverband

DRV Deutscher Raiffeisenverband

DVL Deutscher Verband für Landschaftspflege

EGFL Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft

EIP Europäische Innovationspartnerschaft

ELER Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums

EPLR Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum

EU Europäische Union

GAP Gemeinsame Agrarpolitik

GVE Großvieheinheit

ha Hektar

IFOAM Internationale Vereinigung der ökologischen Landbaubewegungen (Organic Agriculture Movements)

InVeKos Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem

LEADER Verbindung von Aktionen zur Entwicklung der ländlichen Wirtschaft (Liaison entre actions de développement de l'économie rurale)

MFR Mehrjähriger Finanzrahmen

NABU Naturschutzbund Deuschland

NaP Nachhaltigkeitsprämie

NEP Natur-Entwicklungs-Prämie

NGO Nichtregierungsorganisation

NMP Natur-Management-Prämie

ÖVF Ökologische Vorrangfläche

PMEF Performance Monitoring and Evaluation Framework


9

WBAE Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlicher Verbraucher-schutz

WRRL Wasserrahmenrichtlinie


10

1 Einleitung

Die Europäische Kommission hat im Juni 2018 ihre Legislativvorschläge für die Gemeinsame Agrarpo-

litik der EU ab 2021 vorgestellt. Bereits davor war die Diskussion um die zukünftige Ausgestaltung der

Gemeinsamen Agrarpolitik im vollen Gange. Landwirtschaftliche Verbände, Nichtregierungsorganisa-

tionen (NGO) im Bereich Umwelt und Landwirtschaft sowie Vertreter aus Politik und Verwaltung füh-

ren weiterhin eine lebhafte Diskussion über die Voraussetzung für die Vergabe von agrarpolitischen

Mitteln. Ziel der vorliegenden Studie ist es, ausgehend von den Legislativvorschlägen der Europäi-

schen Kommission die begleitende politische Debatte kurz darzustellen und ausgewählte Reformvor-

schläge wissenschaftlicher Akteure und verschiedener Umwelt- und Naturschutzverbänden zu analy-

sieren. Der Schwerpunkt liegt hierbei auf der Darstellung der Implikationen von Ausgestaltungsoptio-

nen für die Gemeinsame Agrarpolitik auf die Erbringung von Umweltleistungen durch die Landwirt-

schaft.

Von besonderem Interesse im Rahmen der GAP-Reform ist das in den Legislativvorschlägen vorge-

stellte „Delivery-Modell“ (Umsetzungsmodell). Dieses sieht im Vergleich zur derzeitigen GAP eine

Kompetenzverlagerung von der EU zum Mitgliedstaat vor. Die EU würde sich stärker als derzeit darauf

fokussieren, Ziele und Rahmenbedingungen vorzugeben und die konkrete Ausgestaltung agrarpoliti-

scher Maßnahmen den Mitgliedstaaten überlassen. Durch diese Stärkung der Subsidiarität erhofft sich

die Europäische Kommission eine Vereinfachung der GAP, eine stärkere Ergebnisorientierung und

eine Steigerung von Wirksamkeit und Effizienz im Hinblick auf die Ziele der GAP.

Die Studie ist wie folgt aufgebaut: Nach einer kurzen Erläuterung von Material und Methoden

(Kapitel 2) stellen wir die Legislativvorschläge der Kommission kurz dar (Kapitel 3). Danach führen

wir in grundsätzliche Themen ein, die die Debatte um eine Agrarreform seit Langem begleiten (Kapitel

4). Hierbei handelt es sich nicht um neue Modelle oder Vorschläge, vielmehr sind es Themen, die we-

sentlich für die Diskussion um die Gestaltung der GAP und deren Umwelteffekte sind. Anschließend

stellen wir ausgewählte Vorschläge zur Agrarreform vor (Kapitel 5; alle ausgewerteten Studien, Posi-

tionspapiere und Stellungnahmen aus der agrarpolitischen Fachpresse sind im Anhang angefügt.).

Hierbei vergleichen wir fünf Reformvorschläge wissenschaftlicher Akteure und verschiedener Um-

welt- und Naturschutzverbände, ziehen zwischen den Modellen Vergleiche und analysieren, inwieweit

deren Umsetzung im Rahmen der Legislativvorschläge – insbesondere des neuen „Delivery-Modells“ –,

möglich wäre und welche Umwelteffekte zu erwarten wären. Die wichtigsten Ergebnisse unserer Stu-

die fassen wir in Kapitel 6 zusammen.


11

2 Material und Methoden

Die nachfolgende Literaturauswertung basiert auf 76 Einzeldokumenten. Wir werteten hierzu ausge-

wählte

► Positionspapiere nationaler und internationaler Nichtregierungsorganisationen und Parteien,

► Veröffentlichungen der Europäischen Kommission (inkl. der im November 2017 veröffentli-

chen Mitteilung der Europäischen Kommission (EC 713/17) und der relevanten Legislativvor-

schläge vom Juni 2018– COM (2018) 392 final; COM (2018) 393 final; COM (2018) 394 final;

COM (2018) 322 final –) und der Mitgliedstaaten,

► wissenschaftliche Artikel und Studien

► sowie die agrarpolitische Fachpresse

aus dem Zeitraum von November 2014 bis einschließlich Mai 2018 aus. Mit den Schlagwörtern "GAP-

Reform", "GAP-2020" und "Weiterentwicklung der GAP" und ihren englischen Äquivalenten wurde

innerhalb der Fachzeitschrift Agrar-Europe und über Google nach einschlägigen Artikeln, Arbeiten und

Beiträgen gesucht. Von diesen Ergebnissen ausgehend, wurde durch ein iteratives System weitere Li-

teratur lokalisiert.

Um einen Überblick über das Akteursfeld zu erhalten, wurden als erster Arbeitsschritt die Dokumente

nach deren Autoren folgenden Akteursgruppen zugeordnet: Legislative/Exekutive, Wissenschaft, NGO,

Parteien, Think Tank und nachgelagerter produzierender Sektor (gemeint ist damit die Weiterverar-

beitung landwirtschaftlicher Produkte für den Endverbraucher). Unter Legislative/Exekutive wurden

vor allem die Positionen von Organen der Europäischen Union und von Regierungen und Verwal-

tungsbehörden der Mitgliedstaaten zusammengefasst. Unter dem Begriff Think Tank sind die Stel-

lungnahmen von branchenübergreifenden Zusammenschlüssen eingeflossen. Mit der Bezeichnung

NGO sind die Verbände aus dem Bereich Umwelt und Landwirtschaft analysiert worden. Bauern- und

Landwirtschaftsverbände sind dort somit ebenfalls enthalten. Insgesamt wurden Papiere von 13 Mit-

gliedstaaten und der Europäischen Union ausgewertet (siehe Tabelle 4 des Anhangs).

Im zweiten Schritt wurden alle Dokumente durch eine induktive Codierung den verschiedenen Ziel-

setzungen der Europäischen Agrarpolitik zugeordnet (ausführliche Darstellung siehe Tabelle 5 des

Anhangs). Die Zielsetzungen, auf der die Codierung basiert, sind die Ziele aus Art. 39 des Vertrages

über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sowie die Ziele der Kommission aus der Mittei-

lung „Ernährung und Landwirtschaft der Zukunft“ im November 2017 (EC 713/17) bzw. die identi-

schen aber aktuelleren Ziele des Legislativvorschlags (COM(2018) 392 final) (für eine Kurzübersicht

siehe Tabelle 1)1.

1 Für eine ausführliche Diskussion der agrarpolitischen Ziele s. WBAE (2018).


12

Tabelle 1 In den 76 ausgewerteten Dokumenten angesprochene Ziele der GAP

Ziele nach Art. 39 AEUV Anzahl der Dokumente mit Nennung

des betreffende Ziels

Steigerung der landwirtschaftlichen Produktivität durch

Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisie-

rung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den best-

möglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesonde-

re der Arbeitskräfte

4

Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der

landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch

Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Land-

wirtschaft tätigen Personen

11

Stabilisierung der Märkte 6

Versorgungssicherstellung 0

Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen 1

Ziele nach COM (2018) 392 final Art. 5 Anzahl der Nennungen

Förderung eines intelligenten und krisenfesten Agrar-

sektors

56

Stärkung von Umweltpflege und Klimaschutz und Bei-

trag zu den Umwelt- und Klimazielen der EU

55

Stärkung des soziökonomischen Gefüges in ländlichen

Gebieten

31

Auf Basis der Anzahl der Nennungen wurden im letzten Schritt Ansätze ausgewählt, deren Ziel es ist,

die Anreize für die Erbringung von Umwelt- und Naturschutzleistungen der Landwirtschaft zu erhö-

hen. Da die in Verbindung mit der GAP-Reform publizierten Dokumente sehr unterschiedlich hinsicht-

lich Umfang, Ansatzpunkten, Zielen und Adressaten sind, wurden Dokumente, die über die Formulie-

rung des eigenen Standpunkts hinaus einen ausgearbeiteten Ansatz verfolgen, der auf wissenschaftli-

chen Arbeiten fußt, für eine vertiefte Betrachtung ausgewählt. Im besten Fall stellen die Autoren ein

Modell mit den Ansätzen einer Berechnungsgrundlage vor oder es gibt erste Praxiserfahrungen. Auf

Basis dieser Überlegung werden in alphabethischer Reihenfolge in Kapitel 5 folgende Dokumente aus-

führlicher vorgestellt:

• Dierking und Neumann (2016): Punktbewertung der Biodiversitäts-, Wasser- und Klima-

schutzleistungen landwirtschaftlicher Betriebe als Grundlage für öffentliche Zahlungen – ein

Vorschlag zur Neuausrichtung der Gemeinsamen EU-Agrarpolitik.

• Feindt et al. (2017): Ein zukunftsfähiger Gesellschaftsvertrag mit der Landwirtschaft: Plä-

doyer für eine neue Agrarpolitik.

• Fresco et al. (2016): Towards a Common Agriculture and Food Policy.

• Matthews, Alan (2016): Research for AGRI Committee – The Future of direct payments.

• Oppermann et al. (2016): Fit, fair und nachhaltig. Vorschläge für eine neue EU-Agrarpolitik.


13

Bei der Interpretation ist zu berücksichtigen, dass die verschiedenen Dokumente immer nur partiell,

auszugsweise und mit verschiedenen Schwerpunkten die unterschiedlichen Bereiche der Agrarpolitik

ansprechen Auf weitere Modelle und Positionspapiere werden in Kapitel 5.7 erwähnt. Zudem sind alle

uns vorliegenden Vorschläge, Studien und Positionspapiere im Anhang aufgeführt.


14

3 Legislativvorschläge zur GAP ab 2021

Im Folgenden werden zunächst die Grundzüge der Legislativvorschläge der Kommission2 kurz darge-

stellt, um eine politische Einbettung der in Kapitel 5 aufgeführten Vorschläge zu ermöglichen. Neben

den Legislativvorschlägen werden die Kommissionsmitteilung „Ernährung und Landwirtschaft der

Zukunft“ vom November 2017 und Ausführungen von Vertretern und Vertreterinnen der EU-

Kommission aus Workshops und Infoveranstaltungen, für diese Darstellung zur Hilfe genommen

(COM/AGRI 2018a, 2018b, 2018c; EC Speech Hogan 30.01.2018; EC 713/17) .

Zu den vorgeschlagenen Neuerungen im Rahmen der GAP gehört neben einem neuen Instrument zur

Ökoregelung (Eco-Schemes) in der 1. Säule auch das bereits im November angekündigte „New De-

livery Model“ mit einer ergebnisorientierten Budgetierung als zentrale Grundlage der Leistungsüber-

wachung durch die Kommission gegenüber den Mitgliedstaaten.

Nach einer kurzen Einführung der Kernelemente der Legislativvorschläge (Kapitel 3.1) diskutieren wir

den Zielhorizont der Legislativvorschläge für die zukünftige GAP ab 2021 zunächst kurz (Kapitel 3.2),

um dann darzustellen, welche Vorgaben von Seiten der EU für das Anreiz-, Kontroll- und Sanktionie-

rungssystem für die Erfüllung der neuen Ziele bisher gemacht wurden (Kapitel 3.3). Anschließend

stellen wir erste Überlegungen an, welche Auswirkungen für die Umweltmaßnamen diese neue Um-

setzung der GAP im zukünftigen System haben könnte (Kapitel 3.4).

3.1 Die Kernelemente

3.1.1 Mehr Entscheidungsspielraum für die Mitgliedstaaten

Innerhalb des Rahmens der GAP soll eine verstärkte Kompetenzverlagerung auf die Mitgliedstaaten

erfolgen. Von dieser stärkeren Beachtung des Subsidiaritätsprinzips erhofft sich die Europäische

Kommission eine Vereinfachung der GAP, eine stärkere Ergebnisorientierung und eine Steigerung von

Wirksamkeit und Effizienz im Hinblick auf die Ziele der GAP. Die Legislativvorschläge sollen den Mit-

gliedstaaten ermöglichen finanzielle Fördermaßnahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik zielorientier-

ter einsetzen und die Gewichtung der Ziele stärker an ihren Bedürfnissen auszurichten. Zentrale Vo-

raussetzung für dieses „New Delivery Model“ ist eine Leistungsüberwachung von Seiten der Kommis-

sion auf Basis von Output-, Ergebnis- und Wirkungsindikatoren. Die Diskussion über die Auswirkun-

gen dieser Rückverlagerung von Kompetenzen hatte bereits vor den Legislativvorschlägen der Kom-

mission begonnen und wurde in ähnlicher Intensität bereits in vergangenen GAP-Reformdebatten

unter dem Blickwinkel von Verwaltungsvereinfachung und Subsidiaritätsprinzip geführt.

3.1.2 Programmierung beider Säulen der GAP durch die Mitgliedstaaten

Zukünftig soll jeder Mitgliedstaat einen GAP-Strategieplan erstellen. Entsprechend den spezifischen

Zielen und den ermittelten Bedürfnissen soll der Mitgliedstaat Zielwerte festlegen, Interventionen

(Maßnahmen) definieren und Finanzmittel zuweisen. Innerhalb dieses Strategieplanes hinterlegen die

Mitgliedstaaten beide Säulen, und somit nicht wie bisher in den Programmen zur ländlichen Entwick-

lung nur die 2. Säule, mit Maßnahmen und Finanzmitteln, um die spezifischen Herausforderungen von

Landwirtschaft und ländlichen Räumen möglichst zielgenau zu adressieren. Damit kann die Umset-

zung der 1. Säule mit dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) zukünftig von

den Mitgliedstaaten stärker als bisher gestaltet und an ihre jeweiligen Erfordernisse angepasst wer-

den. Für diese Gestaltung sind im Legislativentwurf Interventionskategorien vorgesehen, die von den

Mitgliedstaaten zu berücksichtigen sind. Eine dieser Interventionskategorien ist z. B. die Direktzah-

2 Folgende Verordnungen mit direktem Bezug zur GAP wurden von der Kommission vorgelegt: COM (2018) 392 final; COM (2018) 393 final; COM (2018) 394 final. Zudem der Vorschlag der Kommission für den mehrjährigen Finanzrahmen (MFR): COM (2018) 322 final.


15

lung. Zudem können nach den vorgelegten Legislativvorschlägen Begriffsbestimmungen, wie z. B. die

Definition eines „echten“ Landwirts, zukünftig genauso wie die Gestaltung der Konditionalitäten (das

zukünftige Instrument für Cross-Compliance) im GAP-Strategieplan an die nationalen Rahmenbedin-

gungen angepasst werden. Vorgesehen ist ein Strategieplan für jeden Mitgliedstaat. Dies gilt auch für

Föderalstaaten. Einzelne Elemente können regional verankert werden, wenn sie innerhalb des Strate-

gieplanes konsistent dargestellt sind. Pro Mitgliedstaat soll es eine Verwaltungsbehörde mit evtl. zwi-

schengeschalteten Stellen geben. Von dieser Behörde wird ein jährlicher Leistungsbericht mit Leis-

tungsabschluss erstellt. Unter Umweltgesichtspunkten ist zu erwähnen, dass jeder Mitgliedstaat in

seinem Strategieplan erläutern muss, wie dessen Umwelt- und Klimaarchitektur zu bereits bestehen-

den langfristigen nationalen Zielwerten beitragen soll, die sich aus zwölf aufgeführten EU-Richtlinien

und Verordnungen in den Bereichen Umwelt und Klima ergeben.

3.1.3 Ohne Umschichtung weniger Geld in der 2. Säule

Der mehrjährige Finanzrahmen der Europäischen Union für 2021 bis 2027, der für die EU-

Agrarausgaben bestimmend ist, wird sich wesentlich von dem bis 2020 laufenden Finanzierungszeit-

raum unterscheiden. Neben einer veränderten Einteilung der Politikbereiche ab 2021 macht der Aus-

tritt des Vereinigten Königreichs aus der EU einen transparenten Vergleich des geplanten Haushalts

mit dem aktuellen Haushalt von 2014 bis 2020 sehr schwer. Zu beachten ist zudem, ob der Haushalt in

laufenden oder in konstanten Preisen verglichen wird und ob sich der Vergleich auf die gesamten Zeit-

räume oder bestimmte Jahre bezieht. Daher verwundert es nicht, dass von verschiedenen Stellen un-

terschiedliche Angaben über die prozentuale Änderung der Agrarausgaben gemacht werden

(s. Matthews 2018). Die Berechnung eines realen Mittelrückgangs, mit inflationsbereinigten Preisen

aus dem Jahr 2018, führt zu einem Mittelverlust zwischen 12 % und 15 % für beide Säulen im Ver-

gleich zum Budget 2013 bis 2020. Für die Verteilung des Mittelrückgangs zwischen der 1. und der

2. Säule gibt es ebenfalls unterschiedliche Zahlen, so dass für den Europäischen Landwirtschaftsfond

für die Entwicklung der ländlichen Räume (ELER) mit Kürzungen zwischen 14 % und 16 % zu rechnen

ist. Zu berücksichtigen ist zudem, dass die Mitgliedstaaten mehr Flexibilität für die Umschichtung von

Mitteln zwischen den Säulen erhalten sollen.

3.1.4 Erhöhte Flexibilität zwischen den Säulen

Wie in der aktuellen Förderperiode sollen auch in der nächsten Förderperiode Gelder von der 1. Säule

(nationale Obergrenze der Direktzahlungen im EGFL) in die 2. Säule (ELER) und umgekehrt umge-

schichtet werden können. Grundsätzlich soll die Möglichkeit der Umschichtung für maximal 15 % des

Volumens der abgebenden Säule, also der Direktzahlungsmittel oder des ELER, in die jeweils andere

Säule bestehen. Hinzu kommen weitere Möglichkeiten, Mittel in die 2. Säule umzuschichten. So können

die Mitgliedstaaten weitere Umschichtungen bis zu einer Höhe von 15 % der Direktzahlungsmittel für

die Finanzierung von Klima- und Umweltbelangen bzw. 2 % für die Junglandwirteförderung im ELER

vornehmen. Wie bisher müssen Mittel, die in die 2. Säule umgeschichtet werden, nicht durch die Mit-

gliedstaaten kofinanziert werden.

3.1.5 Konditionalitäten ersetzen Cross-Compliance und Greening

Bisher bildet das Erfüllen der als Cross-Compliance bekannten Anforderungen die Voraussetzung für

den Erhalt von flächengebundenen Zahlungen im Rahmen der GAP und das der Greening-

Anforderungen die Voraussetzung für den Erhalt der Ökologisierungskomponente der Direktzah-

lungen (Greening-Prämie). Nach den Legislativvorschlägen sollen die Grundvoraussetzungen für den

Erhalt von Zahlungen als „Konditionalität“ weitergeführt werden. Diese Konditionalität beinhaltet die

jetzigen Anforderungen des Cross-Compliance sowie die Verpflichtungen des bisherigen „Greenings“

der 1. Säule. Die Einrichtung von Gewässerrandstreifen sowie die Nutzung eines Nährstoffmanage-

ment-Tools durch die Landwirte und der Schutz von kohlenstoffreichen Böden sind als neue Auflage

vorgesehen. Die drei Greening-Komponenten „Erhalt von Dauergrünland“, „Fruchtartendiversifizie-


16

rung“ ersetzt durch Fruchtfolgenwechsel sowie die „Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen“

sollen fast unverändert in diese Konditionalität überführt werden. Das System von Konditionalitäten

ist im GAP-Strategieplan zu spezifizieren. In dem Plan sind auch die Sanktionen für Verstöße festzule-

gen.

3.1.6 Eco-Schemes in der 1. Säule

Für die 1. Säule ist eine neuen Öko-Regelung („Eco-Schemes“) vorgesehen (COM(2018) 392 final, Art.

28). Diese Eco-Schemes sollen aus dem Budget für die zukünftigen Direktzahlungen finanziert werden.

Diese Zahlungen sollen für Bewirtschaftungsmaßnahmen erfolgen, die den Zielen des Umwelt- und

Klimaschutzes dienen. Die Teilnahme der landwirtschaftlichen Betriebe erfolgt auf freiwilliger Basis.

Die Eco-Schemes müssen zwar von den Mitgliedstaaten angeboten werden, sind aber nicht mit einem

Mindestbudgetansatz hinterlegt. Im Gegensatz zu den Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM)

sind nur „echte Landwirte“ förderberechtigt. Die Zahlungen für Eco-Schemes können nur für Flächen

erfolgen, die im Rahmen der 1. Säule förderfähig sind. Die Landwirte haben nur eine einjährige Ver-

pflichtungsperiode und sie haben einen Anspruch auf die Auszahlung, wenn sie die spezifizierten Be-

dingungen erfüllen. Wie genau die Umsetzung dieser Eco-Schemes aussieht, ist bisher unklar. Die Le-

gislativvorschläge lassen zwei Möglichkeiten der Umsetzung für die Mitgliedstaaten zu. In der ersten

Möglichkeit können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass die Zahlungen für die Maßnahmen der Eco-

Schemes zusätzlich zu einer „Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit“ (diese entspricht der

Basisprämie aus den bisherigen Direktzahlungen) erfolgen. Dies bedeutet, die Zahlungen dürfen eine

einkommensstützende Wirkung haben. In der zweiten Möglichkeit muss sich die Höhe der Zahlungen

an den Kosten bzw. Einkommensverlusten des Landwirtes orientieren, analog zur Regelung für

Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen.

Für die Wirkung der Eco-Schemes wird ebenfalls die Gestaltung einer, von der Kommission vorgese-

henen Kappungsregelung (COM(2018) 392 final, Art. 15), von Bedeutung sein. Die Einführung der

Kappung ist für die Mitgliedstaaten obligatorisch und die Kappung betrifft alle Direktzahlungen inkl.

der gekoppelten Zahlungen und der Eco-Schemes. Übersteigen die Direktzahlungen abzgl. der mit

landwirtschaftlichen Tätigkeiten verbundenen Lohnkosten bzw. Lohnansätze einen Betrag von

60.000 € erfolgt erst ein anteiliger und ab 100.000 € ein vollständiger Einbehalt der Direktzahlungen.

Sollte diese Regelung so bestehen bleiben, könnte gerade in Regionen, in denen landwirtschaftliche

Betriebe große Flächen mit geringem Arbeitseinsatz bewirtschaften, der Anreiz Maßnahmen der Eco-

Schemes umzusetzen, eingeschränkt sein. Dies gilt insbesondere, wenn die Umsetzung der Eco-

Schemes zu Arbeitseinsparungen führen. Ferner wird die Anrechnung der Lohnaufwendungen und

Lohnansätze in erheblichem Umfang Arbeitskräfte in der Agrarverwaltung binden. Zur Wirksamkeit

der Kappung in Hinblick auf verteilungspolitische Fragestellungen siehe Kapitel 4.3.

3.1.7 Stringentere Abgrenzung der 30 %-Budgetvorgabe für Klima- und Umweltbelange in der 2. Säule

Die Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen verbleiben weiterhin in der 2. Säule und sollen 30 % der

Zahlungen dieser Säule ausmachen. Die Ausgleichzulage für natürlich benachteiligte Gebiete ist in die-

sem Mindestbudgetanteil zukünftig nicht mehr enthalten. Förderberechtigt sind für diese Maßnahme

wie bisher „Betriebsinhaber und weitere Begünstigte“.

3.2 Zielorientierung der Legislativvorschläge

Der Zielhorizont der GAP hat sich seit dem Abschluss der Römischen Verträge gewandelt. Zum Zeit-

punkt des Abschlusses 1957 lag der Fokus auf sozialpolitischen Versorgungszielen und war „ein Pro-

dukt seiner (Nachkriegs-)Zeit“ (WBAE 2018, S. 9) In der jüngeren Vergangenheit gewannen insbeson-

dere Umwelt- und Klimaschutzfragen auch für die Agrarpolitik an Bedeutung. Festzustellen ist zu-

nächst, dass die vertraglichen agrarpolitischen Ziele der Römischen Verträge nach wie vor und wort-

wörtlich unverändert Bestand haben (Art. 39 AEUV), auch wenn sie von manchen Akteuren als er-


17

reicht oder als nicht mehr aktuell angesehen werden (so bspw. Pe'er et al. 2017; Fresco und Poppe

2016; Feindt et al. 2017; Wirz et al. 2017). Aufgrund veränderter gesellschaftliche Rahmenbedingun-

gen und sektoralen Entwicklungen wurde dieser Zielkatalog im Laufe der Zeit um Querschnittsklau-

seln erweitert, die bei der Ausgestaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik zu berücksichtigen sind. Dies

betrifft neben dem Umwelt- und Klimaschutz (Art. 11 AEUV) und der ländlichen Entwicklung (Art. 174

AEUV) auch den Tierschutz (Art. 13 AEUV).

In den Diskussionen zur GAP hat die Forderung nach einer Honorierung öffentlicher Güter in den letz-

ten zwei Jahrzehnten stark an Bedeutung gewonnen. Dies ist vor dem Hintergrund sich wandelnder

agrarpolitischer Ziele zu sehen, aber auch vor dem Hintergrund der im Zeitablauf immer weniger

überzeugenden Legitimierung der Direktzahlungen mit dem ursprünglichen Grund ihrer Einführung

als Ausgleich für Kürzungen von Interventionspreisen. Auch die Europäische Kommission bezieht sich

in ihrem im November 2017 veröffentlichten Vorschlag „Ernährung und Landwirtschaft der Zukunft“

auf die Erbringung von öffentlichen Gütern als eines der Ziele der EU-Agrarpolitik. Hierunter fasst sie

Ökosystemleistungen im Zusammenhang mit Boden, Wasser, biologischer Vielfalt, Luftqualität, Klima-

schutz und Landschaftsgestaltung (EC 713/17). In den Legislativvorschlägen von Juni 2018 wird sich

nur noch in Verbindung mit der Gestaltung der Eco-Schemes explizit auf die Erbringung von öffentli-

chen Gütern bezogen. Eine genaue Definition ist in den Verordnungsvorschlägen nicht enthalten

(COM(2018) 392 final, Erwägungsgrund 31).

Die von der Kommission gesetzten Ziele der Agrarpolitik ab 2021 unterscheiden sich nicht wesentlich

von bisher proklamierten Zielen. Im Legislativentwurf erfolgt eine Einteilung in allgemeine und spezi-

fische Ziele. Eingebettet werden diese Zielbereiche in ein übergeordnetes Ziel zur Modernisierung des

Sektors durch Förderung und Weitergabe von Wissen, Innovation und Digitalisierung. Die neuen all-

gemeinen Ziele der Agrarpolitik der EU sind (COM(2018) 392 final, Art. 5):

1. „Förderung eines intelligenten, krisenfesten und diversifizierten Agrarsektors, der Ernährungssi-

cherheit gewährleistet;

2. Stärkung von Umweltpflege und Klimaschutz und Beitrag zu den umwelt- und klimabezogenen

Zielen der Union;

3. Stärkung des sozioökonomischen Gefüges in ländlichen Gebieten.“

Spezifische Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU sind (COM(2018) 392 final, Art. 6):

► „Förderung tragfähiger landwirtschaftlicher Einkommen sowie der Krisenfestigkeit in der gan-

zen Union zur Verbesserung der Ernährungssicherheit;

► Verstärkung der Ausrichtung auf den Markt und Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit, auch

durch einen stärkeren Schwerpunkt auf Forschung, Technologie und Digitalisierung;

► Verbesserung der Position der Landwirte in der Wertschöpfungskette;

► Beitrag zum Klimaschutz und zur Anpassung an den Klimawandel sowie zu nachhaltiger Ener-

gie;

► Förderung der nachhaltigen Entwicklung und der effizienten Bewirtschaftung natürlicher Res-

sourcen wie Wasser, Böden und Luft;

► Beitrag zum Schutz der Biodiversität, Verbesserung von Ökosystemleistungen und Erhaltung

von Lebensräumen und Landschaften;

► Steigerung der Attraktivität für Junglandwirte und Erleichterung der Unternehmensentwick-

lung in ländlichen Gebieten;

► Förderung von Beschäftigung, Wachstum, sozialer Inklusion sowie der lokalen Entwicklung in

ländlichen Gebieten, einschließlich Biowirtschaft und nachhaltiger Forstwirtschaft.“

Die Schwerpunkte der Legislativvorschläge zielen auf die Förderung eines krisenfesten Agrarsektors

und der Stärkung der Umwelt- und Klimaziele ab. Die Legislativvorschläge enthalten klare Zielkonflik-


18

te, die allein durch eine verstärkte Verantwortungsübernahme der Mitgliedstaaten nicht aufzulösen

sind. So besteht beispielsweise zwischen den Zielen „Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit“ und „Er-

haltung von Lebensräumen und Landschaften“ ein klarer Konflikt. Bereits der EU-Rechnungshof hatte

im Prüfbericht zur Wirksamkeit der aktuellen Ökologisierungskomponenten (Greening, AUKM) vor

allem den Mangel einer sinnvollen Interventionslogik mit klar definierten Zielen bemängelt (EU-

Rechnungshof 2017). Ebenso hatte der Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und ge-

sundheitlichen Verbraucherschutz in seinen Empfehlungen vorgeschlagen, die Ziele der GAP zukünftig

nicht gleichberechtigt nebeneinander zustellen, sondern eine klare Gewichtung vorzunehmen (WBAE

2018). Insbesondere die vielfach nicht erfüllten landwirtschaftlichen Umweltziele sollen so konse-

quent umgesetzt werden. Mit den aktuellen Legislativvorschlägen müssen erneut gleichberechtigte

und teilweise gegensätzliche Ziele von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden. Auf welches der Ziele

ein Schwerpunkt gesetzt wird, hängt maßgeblich von der Gestaltung der Maßnahmen in den GAP-

Strategieplänen der Mitgliedstaaten (die einer Genehmigung durch die Europäische Kommission be-

dürfen), aber auch von der Auswahl der Indikatoren für das Anreiz-, Kontroll- und Sanktionierungs-

system im neuen „Delivery Modell“ ab.

3.3 Anreiz-, Kontroll- und Sanktionierungssystem

An welchen Indikatoren die Zielerreichung gemessen wird, wird ebenso wie die Gestaltung des Audit-

verfahrens, große Auswirkungen auf die Wirksamkeit der Agrarpolitik in den Mitgliedstaaten haben.

Bereits die Kommissionsmitteilung „Ernährung und Landwirtschaft der Zukunft“ vom November 2017

sah vor, das Subsidiaritätsprinzip durch die Rückverlagerung von Kompetenzen und damit von Gestal-

tungsmöglichkeiten auf die Mitgliedstaaten stärker zu beachten, und zwar sowohl in Bezug auf die

Förderinhalte als auch auf die Kontrollmechanismen (Fährmann und Grajewski 2018). Ein wesentli-

ches Element der angestrebten Umsetzung ist der neue Strategieplan, der von jedem Mitgliedstaat bei

der EU einzureichen ist. In diesem Plan soll zukünftig, durch die Strukturierung von Interventionen,

die 1. und die 2. Säule gemeinsam programmiert werden. Dies entspricht einem vollkommen neuen

Ansatz. Ein Vorteil von diesem neuen Vorgehen könnte sein, dass die beiden bisher getrennt erfolgten

Politikansätze der 1. und 2. Säule dann gemeinsam verfolgt und damit besser aufeinander abgestimmt

werden und nicht mehr zu gegenläufigen Effekten führen. So, haben die Umweltmaßnahmen aus der

2. Säule bisher eher zur Reparatur der Auswirkungen der 1. Säule Politik fungiert, statt tatsächlich zur

Zielerreichung bspw. im Bereich Biodiversität und Wasserschutz beizutragen (Fährmann et al. 2017).

In einem strukturierten Planungsprozess sollen von jedem Mitgliedstaat die nationalen Anforderun-

gen festgelegt werden, um dann eine Auswahl der Maßnahmen zu treffen.

Zur Erreichung der von der Kommission vorgegebenen Ziele müssen die Mitgliedstaaten daher im

GAP-Strategieplan auf Basis der Interventionsbereiche „Direktzahlungen“, „Sektorale Interventionska-

tegorien“ (dies sind z. B. Ziele im Sektor Obst und Gemüse, im Weinsektor oder auch im Bienenzucht-

sektor) und „Entwicklung des Ländlichen Raumes“ Interventionen bestimmen. In diesem GAP-

Strategieplan erfolgt zukünftig eine Zielquantifizierung. Dazu sind für alle spezifischen Ziele von der

EU-Kommission Indikatoren zur Messung der Zielerreichung vorgeben (COM(2018) 392 final, Anhang

I). Erstellt wird dieser Plan einmal pro Mitgliedstaat. Dies gilt auch für föderale Staaten.

Dieser Strategieplan bedarf einer Genehmigung durch die Europäische Kommission. Den Mitgliedstaa-

ten obliegen die bedarfsgerechte Mittelzuweisung gegenüber den Leistungsempfängern und eine Er-

gebnisberichterstattung (COM/AGRI 2018a). Eine Rechtmäßigkeitsprüfung für die Begünstigten wird

daher primär durch die Mitgliedstaaten erfolgen. Gegenüber den Mitgliedstaaten wird die EU eine

Rechtmäßigkeitsprüfung durchführen und die Beachtung von grundlegenden EU-Anforderungen prü-

fen.

Ein größerer Verantwortungs- und Gestaltungsspielraum, in dem beide Säulen programmiert werden

können, macht aus Sicht der Mitgliedstaaten vor allem dann Sinn, wenn damit einfache Verwaltungs-

mechanismen verbunden sind und die Landwirte motiviert werden, anspruchsvolle Agrarumwelt-


19

maßnahmen umzusetzen, ohne erheblichen administrativen Mehraufwand zu haben. Dies ist nur zu

erwarten, wenn eine größere Verantwortung auf Mitgliedstaatebene zukünftig so verstanden wird,

dass auf dieser Ebene die detaillierten Vorgaben getroffen werden, um eine Wirkung der Maßnahmen

z. B. im Bereich Biodiversität regionsspezifisch planen zu können.

Nach dem bis 2020 geltenden Common Monitoring and Evaluation Framework (CMEF) ist ein Ergeb-

nis als ein „direct and immediate effect on interventions“, und ein Output als „activities directly reali-

zed by interventions“ definiert. Beispiele für ein Ergebnis sind z. B. der prozentuale Anteil landwirt-

schaftlicher Fläche, der sich zum Wassermanagement verpflichtet hat. Ein Ergebnisindikator bestimmt

demnach im bisherigen CMEF eher den Umfang der Fördermaßnahme und nicht die beabsichtigte

„realweltliche“ Wirkung, z. B. Wasserverbrauchs in der Landwirtschaft.

Das neue „ergebnisorientierte“ „Delivery Model“ führt jedoch wahrscheinlich nur dann zu einer stär-

keren Berücksichtigung von effektiven und effizienten Agrarumweltmaßnahmen durch die Mitglied-

staaten, wenn die Kommission ihren Indikator, den sie zur Überprüfung der Zielerreichung benötigt,

nicht nur rein am Output, sondern an Effekten, die über die Quantifizierung eines Maßnahmeergebnis-

ses hinaus geht, orientiert. Basierend aus dem CMEF, hat die Kommission angekündigt „Lessons-

learned“-Erkenntnisse abzuleiten (COM/AGRI 2018b). Der CMEF soll mit Beginn der neuen GAP-

Förderperiode ab 2021 in ein Performance Monitoring and Evaluation Framework (PMEF) überführt

werden. In den Legislativvorschlägen sind schon jetzt Definitionen für die verschiedenen Indikatoren,

die die Ergebnisüberwachung ab 2021 begleiten und eine zielorientierte Umsetzung sicherstellen sol-

len (Tabelle 3), vorhanden. Der dort enthaltene Ergebnisindikator ist weiterhin sehr outputorientiert

und fokussiert sich auf quantitative Ergebnisse. Laut EU-Kommission sollen zwar „spezifische Ziele“

gemessen werden, das gegebene Beispiel „Anteil der landwirtschaftlichen Flächen, für die Bewirtschaf-

tungsverpflichtungen zum Erhalt oder zur Wiederherstellung der Biodiversität bestehen”, funktioniert

aber analog zur bisherigen Logik des CMEF.

Neben den Ergebnisindikatoren definiert die Kommission noch Wirkungsindikatoren, Interventionen

und in Verbindung mit diesen noch einmal Outputindikatoren. Die Wirkungsindikatoren werden benö-

tigt, um die „allgemeine politische Leistung“ über einen mehrjährigen Zeitraum zu bewerten. Unter-

stützt wird diese Bewertung durch eine vollständige Liste der Ergebnisindikatoren. Die Outputindika-

toren werden jährlich überprüft und sind relevant für die Zahlungen an den Mitgliedstaat. Weicht der

Betrag für die geplanten Outputs mehr als 50 % von dem vom Mitgliedstaat geltend gemachten Um-

fang ab, kann es zu Kürzungen kommen (COM(2018) 393 final, Art. 38 (2)).


20

Tabelle 2 Definition der Indikatoren nach Anhang I COM (2018) 392

3 nach Annex I COM (2018) 392 final 4 Art. 7 (1) c COM(2018) 392 final 5 Art. 7 (1) b COM (2018) 392 final; Indikatoren, die sich auf umwelt- und klimaspezifische Ziele beziehen, können sich auch auf Interventionen beziehen, die in einschlägigen nationalen

Umwelt- und Klimaplanungsinstrumenten enthalten sind und auf Basis von Unionsrecht entstanden sind. Dies sind z. B. Vorgaben der FFH-RL oder der Nitrat-RL 6 Art. 8 COM (2018) 392 final 7 Art. 7 (1) a COM (2018) 392 final

Begriff Definition Beispiel3

Wirkungsindikatoren Wirkungsindikatoren beziehen sich auf die allgemeinen und spezi-fischen Ziele und werden im Rahmen der GAP-Strategiepläne ver-wendet4

z. B. Erhöhung der Feldvogelindikatoren: Feldvogelindex

Ergebnisindikatoren Ergebnisindikatoren beziehen sich auf die betreffenden spezifi-schen Ziele und quantifizieren in den GAP Strategieplänen die Etappenziele und setzen den Zielwert in Bezug auf die spezifischen Ziele fest5

Erhaltung von Lebensräumen und Arten: Anteil der landwirt-schaftlichen Flächen, für die Bewirtschaftungsverpflichtungen zum Erhalt oder zur Wiederherstellung der Biodiversität be-stehen

Interventionen Interventionen sind Maßnahmen die auf Basis der in der Verord-nung aufgestellten Interventionskategorien zur Verfolgung der Ziele der GAP von den Mitgliedstaaten festgelegt wurden6

Bsp. für Interventionskategorie: Zahlungen für Bewirtschaf-tungsverpflichtungen (Umwelt- und Klimaschutz, genetische Ressourcen, Tierschutz)

Outputindikatoren Ein Outputindikator bezieht sich auf den einzelnen Output der unterstützenden Intervention7

Anzahl der (landwirtschaftlich genutzten) Hektar, für die über die verpflichtenden Anforderungen hinausgehende Umwelt-/Klimaverpflichtungen bestehen


21

Auf Basis dieser Definitionen können sich die Mitgliedsländer nur bestimmte Maßnahmen auf die Ziel-

erreichung anrechnen lassen. Dies kann dazu führen, dass die Mitgliedstaaten den Gestaltungspiel-

raum nicht nutzen und sich auf anrechenbare Maßnahmen fokussieren, deren Output (Umfang) gut

abschätzbar ist.

Aus einem outputorientierten Ergebnisindikator (z. B. „Anteil der landwirtschaftlichen Flächen, für die

Bewirtschaftungsverpflichtungen zum Erhalt oder zur Wiederherstellung der Biodiversität bestehen“)

können so gut wie keine Rückschlüsse über eine mögliche Wirkung der Maßnahmen gemacht werden,

wenn nicht sehr genau bekannt ist, wie diese Maßnahmen ausgestaltet sind. Nur so kann beurteilt

werden, ob es zu einer Veränderung der Landnutzung und damit auch zu möglichen positiven Um-

welteffekten, im Vergleich zur Baseline kommt.8 Sehr detaillierte Vorgaben könnten dazu führen, dass

die Mitgliedstaaten im neuen Delivery-Model nur schwerfällig reagieren und kaum Änderungen an den

bisherigen Maßnahmen durchführen können.

Wird in der Beurteilung der Strategiepläne und den nachfolgenden Evaluierungen hauptsächlich auf

die Outputindikatoren abgestellt, d. h. muss der Mitgliedstaat hauptsächlich gegenüber der EU vorwei-

sen, dass bspw. eine bestimmte Anzahl an Hektaren mit einer Maßnahme erreicht wurde, kann das

zwei Konsequenzen haben. Die Verwaltung wird erstens bevorzugt Maßnahmen anbieten, die über

diesen Indikator abgebildet sind. Bei Maßnahmen, die zwar in einem belegten Zusammenhang zur

Wirkung stehen, aber nicht über Outputindikatoren abgebildet sind, wie bspw. eine landwirtschaftli-

che Beratung oder investiver Naturschutz, besteht die Gefahr, dass sie eher nachrangig behandelt

werden. Die Verwaltung wird sich zweitens tendenziell für eine Maßnahmengestaltung mit einem ge-

ringen Verstoßrisiko und Verwaltungsaufwand entscheiden, selbst wenn dann offensichtlich die mög-

liche Wirkung geringer ausfällt.

Das Steuerungsinstrumentarium der EU-Kommission gegenüber den Mitgliedstaaten ist mit dem GAP-

Strategieplan festgelegt. Unklar ist bisher, wie die Steuerung zwischen den Mitgliedstaaten und den

Landwirten als Letztempfänger der Zahlungen funktionieren soll. Die Legislativvorschläge machen nur

sehr wenige Aussagen über den erforderlichen Mindestaufwand. Eine Wirkungsabschätzung des vor-

gestellten Ansatzes ist aber ohne die Kenntnis der Prüfkriterien auf der Ebene der Europäischen

Kommission für die Notifizierung der nationalen Strategiepläne nicht möglich. Unklar ist für Deutsch-

land als einem förderalen Mitgliedstaat derzeit, wie die Kompetenzverteilung zwischen Bund und

Bundesländern ausgestaltet werden soll.

3.4 Berücksichtigung von Umweltaspekten in den EU-Legislativvorschlägen – Chancen und Risiken

Die Zusammenführung von Cross-Compliance und Greening innerhalb der neuen Konditionalität hätte

aus Umweltsicht den Vorteil, dass Einschränkungen, die in der bisherigen GAP das Greening eingren-

zen – wie z. B. die Ausnahmeregelungen für kleinere landwirtschaftliche Betriebe – nicht mehr greifen

(unter dem Blickwinkel der Verwaltungsvereinfachung wäre dies allerdings eher kontraproduktiv).

Soweit, die Mitgliedstaaten von der EU nicht die Möglichkeit bekommen, diese Ausnahmereglungen in

ihre Konditionalitäten wieder aufzunehmen (was nach unserem Kenntnisstand noch nicht geklärt ist),

werden, die bisher aus dem Greening bekannten Maßnahmen zukünftig auf alle Betriebe Anwendung

finden. Außerdem sind die Landwirte dann nicht mehr mit zwei Sanktionssystemen konfrontiert. Ins-

besondere der nur an der Größe des Verstoßes orientierte Sanktionierungsansatz im Greening führt

bisher unter Umständen zu Fehlanreizen (vgl. Röder et al. 2018 zu Sanktionsalgorithmus).

Die neuen Eco-Schemes der 1. Säule sollen aus dem Budget für die zukünftigen Direktzahlungen finan-

ziert werden. Die Teilnahme der landwirtschaftlichen Betriebe soll jedoch auf freiwilliger Basis erfol-

8 Diese Veränderung gegenüber der Baseline muss das Ziel jeder rationalen Politikintervention sein.


22

gen. Da die Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen weiterhin in der 2. Säule angeboten werden, stellt

sich die Frage, wie die Maßnahmen des Eco-Schemes gegen die Maßnahmen der 2. Säule abgegrenzt

werden können und wie eine Doppelförderung verhindert werden kann. Gerade wenn die Mitglied-

staaten die Möglichkeit wahrnehmen, bei den Prämien für Maßnahmen der Eco-Schemes über die Kos-

ten und Einkommensverluste hinauszugehen, stellen sich verwaltungstechnische Herausforderungen.

Dies gilt insbesondere dann, wenn mit Maßnahmen der 2. Säule Flächen, die bereits über die Eco-

Schemes gefördert werden, weiter qualifiziert werden sollen (Bsp.: Die Basisförderung für den ökolo-

gischen Landbau wird über Eco-Schemes abgewickelt und die Durchführung von bestimmten Arten-

und Biotopschutzmaßnahmen über die 2. Säule). Hier ist insbesondere eine Doppelförderung zu ver-

meiden und eine evtl. Überkompensation im Rahmen der Eco-Schemes ist bei der Kalkulation der

Prämien der 2. Säule gegenzurechnen. Dies kann ferner dazu führen, dass die Prämien in der 2. Säule

auf ein solches Niveau absinken, dass die Teilnahme für Landwirte nicht mehr attraktiv ist. Erschwe-

rend kommt hinzu, dass förderberechtigt für die Eco-Schemes in der 1. Säule, im Gegensatz zu den

AUKM in der 2. Säule, nur „echte“ Landwirte sein sollen. Tendenziell dürften bei gleichem Förderinhalt

Eco-Schemes für den Landwirt attraktiver sein, da sie ihm eine höhere Flexibilität bieten. Aus Sicht des

Umwelt- und Naturschutz haben sie den Vorteil, dass keine Probleme in Hinblick auf einen vorzeitigen

Maßnahmenbeginn auftreten. Im Rahmen der 2. Säule können Blühflächen erst im Frühjahr des ersten

Maßnahmenjahres angelegt werden, obwohl aus naturschutzfachlicher und agronomischer Sicht eine

Anlage im Herbst des Vorjahres oft sinnvoller wäre. Zukünftig sind mindestens 30 % der ELER-

Budgets für die Ziele „Beitrag zum Klimaschutz und zur Anpassung an den Klimawandel sowie zu

nachhaltiger Energie“, „Förderung der nachhaltigen Entwicklung und der effizienten Bewirtschaftung

natürlicher Ressourcen wie Wasser, Böden und Luft“ und „Beitrag zum Schutz der Biodiversität, Ver-

besserung von Ökosystemleistungen und Erhaltung von Lebensräumen und Landschaften“ vorgese-

hen. Auf Basis der Planzahlen der ländlichen Entwicklungsprogramme (EPLR) der einzelnen Bundes-

länder für die laufende Förderperiode wird diese Vorgabe heute in nahezu allen Bundesländern er-

reicht (Röder et al. 2018, 32 ff.). Auf Grund des (ohne Umschichtung) sinkenden Gesamtbudgets der 2.

Säule ist daher damit zu rechnen, dass, obwohl die Maßnahme der Ausgleichzulage für natürlich be-

nachteiligte Gebiete in der nächsten Förderperiode nicht mehr in diesem Mindestbudgetanteil enthal-

ten sein soll, die mindestens zur Verfügung stehenden Gelder für diese Maßnahmen nicht umfangrei-

cher sein werden als die für diese Förderperiode geplanten Gelder. Auch die von der Kommission in

ihrem Vorschlägen eingebaute Verpflichtung an die Mitgliedstaaten, „sich zu bemühen, zukünftig ihre

Gesamtleistung im Bereich Umwelt- und Klima gegenüber dem letzten GAP-Zeitraum zu steigern“

(COM(2018) 392 final, Art. 92), dürfte auf Grund des sinkenden Budgets nur wenig Effekt haben.

Durch den Gestaltungsspielraum des „New Delivery Models“ gibt die EU-Kommission den Mitglied-

staaten den Raum, durch eine ambitionierte Gestaltung der 1. und 2. Säule effiziente Umweltmaßnah-

men umzusetzen. Sie lässt diesen Gestaltungsspielraum aus Umweltsicht aber leider so weit offen,

dass auch eine gegenteilige Umsetzung für die Mitgliedstaaten durchaus möglich ist. Unterschiedliche

Gestaltungsmöglichkeiten, z. B. aufgrund nur sehr geringer Vorgaben zum Umweltschutz innerhalb

bestimmter Regionen (z. B. Mitgliedstaaten oder auch Bundesländer), könnten in Kombination mit

dem schrumpfenden Finanzrahmen und einem Streben nach Wettbewerbsvorteilen unter den Mit-

gliedstaaten aber auch die Tür für „Race to the bottom“-Effekte öffnen und damit ein Risiko für die

Umwelt bedeuten. Wenn die Mitgliedstaaten sich aus einem Maßnahmenbündel ihren Umsetzungsweg

aussuchen können, um die von der Kommission vorgegebenen Ziele zu erreichen, besteht die Gefahr,

dass sich für den Umweltschutz im Agrarbereich der niedrigste Standard durchsetzt. Dieser Effekt

hatte sich ebenfalls bereits nach Einführung der Greeningmaßnahmen für die Direktzahlungen einge-

stellt. Hier wurden die Ökologisierungskomponenten meist wenig anspruchsvoll ausgestaltet, so dass

es nur auf einem sehr begrenzten Teil landwirtschaftlicher Fläche der EU zu positiven Änderungen der

landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmethode gekommen ist. Die Mitgliedstaaten haben ihre Flexibi-

lität in der Gestaltung der Maßnahmen vielmehr dazu genutzt, ihre eigene Belastung in Bezug auf


23

Verwaltung und Kontrolle sowie die Belastung der Landwirte zu minimieren. Spezifischen umwelt-

und klimarelevanten Erfordernissen wurde kaum Rechnung getragen (EU-Rechnungshof 2017). Aller-

dings bietet der größere Gestaltungsspielraum allen Mitgliedstaaten auch die Möglichkeit, wirksamere

und effizientere Umweltmaßnahmen umzusetzen und ambitioniertere Umweltziele zu verfolgen. Ent-

scheidend wird sein, was der einzelne Mitgliedstaat will und wie stark die Kommission über den Ge-

nehmigungsvorbehalt der nationalen Strategiepläne steuernd in diese eingreift.

Um Vorteile durch dieses neue System zu schaffen, müssen daher noch wichtige Fragen beantwortet

werden. Neben dem Abgrenzungsproblem zwischen den Eco-Schemes in der ersten Säule und den

AUKM in der zweiten Säule ist vor allem der Einsatz von Kontrollmechanismen noch ungeklärt. Eben-

so ist offen, wie die Sanktionsmechanismen aussehen werden. Ebenfalls sind zu den Eigenheiten der

Umsetzung in föderal organisierten Staaten noch keine weiteren Details bekannt. Wie können die

Bundesländer ihre unterschiedlichen Ziele für die Umsetzung der 2. Säule in den GAP-Strategieplan

einfließen lassen? Entstehen beispielsweise Folgen, wenn es in bestimmten Regionen „zu viele“ Blüh-

streifen gibt und dafür in anderen Regionen zu wenig Fläche an Grünland? Wie wird damit umgegan-

gen, dass die Wirkungsindikatoren nicht nur von den Maßnahmen der GAP abhängen?


24

4 Wichtige Themen in der Diskussion

Die Debatte zu den aktuellen Reformvorschlägen wird geprägt durch einige, schon aus vorangegange-

nen Reformen bekannte Themen, in die wir in diesem Kapitel kurz einführen. Auch in der aktuellen

Debatte sind diese Themen wieder präsent und die Ausgestaltung wird erneut verhandelt. Bei einzel-

nen Bereichen handelt es sich um sozialpolitische Instrumente (Degression und Kappung der Direkt-

zahlungen, verstärkte Risikoabsicherung) auf deren Umwelteffekte kurz angerissen werden.

4.1 Unveränderte Beibehaltung der Förderstruktur in zwei Säulen

Gemäß den Legislativvorschlägen der Kommission wird auch für die Förderperiode ab 2021 die Ge-

meinsame Agrarpolitik wieder in 2 Säulen organisiert sein. Im Vorfeld waren wie auch schon in voran-

gegangen Reformen vermehrt Diskussion über eine Auflösung dieser Säulenstruktur entstanden (IFO-

AM EU Group 2017a; Oppermann et al. 2016; Wirz et al. 2017; Pe'er et al. 2017). Befürworter einer

Auflösung der heutigen Säulenstruktur erhoffen sich davon bessere Möglichkeiten, um Umwelt-, Kli-

ma- und Tierschutzziele zu erreichen, oder stellen die Sinnhaftigkeit des heutigen Direktzahlungssys-

tems und die Unterschiede in den EU-Finanzierungsanteilen generell in Frage.

Im Gegensatz dazu gab es die Position, basierend auf der Betonung des einkommenspolitischen Ziels

der GAP und Befürchtungen vor den Folgen von Rechts- und Planungsunsicherheit, die Säulenstruktur

weiterhin beizubehalten (COPA COGEGA 2017; DBV 2015).

4.2 Mitteltransfer von der 1. in die 2. Säule

Die Legislativvorschläge der Kommission sehen vor, dass jeder Mitgliedstaat auch zukünftig Mittel von

der 1. in die 2. Säule und umgekehrt umschichten kann (s. Kapitel 3.1.4). In der laufenden Förderperi-

ode haben die Mitgliedstaaten in der Ausgestaltung der 2. Säule mehr Gestaltungsspielraum als in der

1. Säule, müssen die Maßnahmen aber auch kofinanzieren. Mit dem Argument, durch eine weitere De-

zentralisierung der Kompetenzen und einer Entflechtung der Mehrebenenverflechtung, die Wirksam-

keit und Effizienz der Agrarpolitik zu verbessern, wurden die Kompetenzverteilung und auch die Mit-

telausstattung diskutiert (Weingarten et al. 2015). Da die Legislativvorschläge den Umfang der mögli-

chen Mittelumschichtung zwischen den Säulen erhöhen, möchten wir auf die Argumente kurz einge-

hen. Der Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik hatte bereits zur letzten Reform der Gemeinsamen

Agrarpolitik vor dem Hintergrund des Subsidiaritätsprinzips Argumente für und gegen eine andere

Kompetenzverteilung und eine Mittelumverteilung und eine damit einhergehende stärkere Zielorien-

tierung der Agrarpolitik dargelegt. Demnach wäre gerade für die Fördermaßnahmen der 2. Säule eine

Entflechtung des aktuell bestehenden Mehrebenenkonzeptes sinnvoll. Dadurch könnten die bestehen-

den Konstellationen der unklaren Verantwortungen zwischen EU, Bund, Ländern und kommunaler

Ebene aufgehoben werden und unter anderem gezielt ländliche Problemregionen auch über den

Agrarsektor hinaus wirtschaftlich und sozial gefördert werden (WBA 2010).

Mit dem für die Zukunft eher kleiner werdenden Budget für die EU-Agrarpolitik ist davon auszugehen,

dass die Opportunitätskosten der Verwendung der Mittel für Umweltziele steigen werden. Der Trans-

fer von Mitteln in die zweite Säule wird von mehreren Mitgliedstaaten nicht befürwortet (Rèpublique

Français 08.01.2018; French Ministry of Agriculture and Food 2016; Rucinski 2017; AgE 47/17 Inter-

view Schmidt 2017). Da in der 2. Säule eine Kofinanzierung durch die Mitgliedstaaten vorgesehen ist,

würde durch eine bessere Finanzausstattung der 2. Säule zu Lasten der 1. Säule die finanzielle Belas-

tung der Mitgliedstaaten bei den derzeitigen Finanzierungsregeln steigen, was vor allem finanziell

schlechter aufgestellte Mitgliedstaaten vor Herausforderungen stellen könnte. Dem könnte durch eine

Änderung der Finanzierungsregeln entgegengewirkt werden (s. WBAE 2018). Zudem gilt für die vom

einzelnen Mitgliedstaat von der 1. in die 2. Säule umgeschichteten Mitteln sowohl für die laufende


25

Förderperiode, als auch gemäß den Legislativvorschlägen, dass diese nicht national kofinanziert wer-

den müssen.

4.3 Degressive Ausgestaltung und Kappung der Direktzahlungen

Bereits zur letzten Reform hatte die Kommission die Möglichkeit der Kappung und Degression der

Direktzahlungen eingeführt. Deutschland wendet diese Möglichkeit bisher nicht an. In den Legislativ-

vorschlägen der Kommission wird erneut eine degressive Vergabe von Fördermitteln ab einer Direkt-

zahlungshöhe von 60.000 € vorgesehen. Zudem sollen die Direktzahlungen ab einem Betrag von

100.000 € gekappt werden (COM(2018) 392 final, Art. 15). Zur Berechnung dürfen von den Direktzah-

lungen nach den Vorschlägen der Kommission die Löhne und Gehälter, einschließlich zugehöriger

Steuern und Sozialabgaben, sowie die entsprechenden (kalkulatorischen) Kosten regulärer, unbezahl-

ter Arbeit in Verbindung mit einer landwirtschaftlichen Tätigkeit in Abzug gebracht werden. Damit

reagiert die Europäischer Kommission nach eigener Aussage auf den Vorwurf, dass die derzeitige Aus-

gestaltung der Direktzahlungen durch die Kopplung an die Fläche vor allem den größeren Betrieben

dient und damit eine „ungerechte“ Verteilung darstelle (EC 713/17) (s. kritisch hierzu WBAE 2018).

Für eine Bewertung der Umweltwirkung der landwirtschaftlichen Betriebe hat deren Betriebsgröße

jedoch wenig Aussagekraft. Es fehlen empirische Nachweise, dass die Betriebsgröße in einem eindeu-

tigen Zusammenhang zu den Umweltwirkungen des Betriebs steht. Als sozialpolitische Maßnahme

werden jedoch sowohl eine degressive Förderung als auch eine Kappung weiterhin diskutiert und sol-

len daher hier noch einmal aufgegriffen werden.

Die Auswirkungen einer möglichen degressiven Förderung oder eine Kappung der Direktzahlungen

bleiben nach mehreren erstellten Studien des Thünen-Instituts überschaubar (Forstner et al. 2018;

Forstner et al. 2012). Von einer Kappung bzw. Kürzung der Direktzahlungen auf Basis der in Art. 11

Abs. 1 1307/2013 (Direktzahlungen über 150.000 € werden um mind. 5 % gekürzt) ausgestalteten

Regelung wären in Deutschland nur wenige Betriebe betroffen und die Maßnahme hätte somit eine

sehr geringe Wirkung. Berücksichtigt man die Lohnaufwendungen, würden die Kürzungen wohl ledig-

lich rund 200 Unternehmen betreffen (Forstner et al. 2012). Auch wenn in den aktuellen Legislativ-

vorschlägen die entsprechenden Werte niedriger angesetzt sind, besteht auch in den neuen Vorschlä-

gen die Möglichkeit, Lohnaufwendungen anzurechnen. Den potenziell betroffenen Betrieben eröffnen

sich damit zahlreiche Anpassungsmöglichkeiten in Form von z. B. Erhöhung der Löhne auf Kosten der

Gewinnanteile der juristischen Personen oder auch durch die Erledigung von Tätigkeiten durch eigene

Arbeitskräfte anstatt durch externe Dienstleister, um die Auswirkungen für sie gering zu halten. Damit

werden Unternehmen benachteiligt, die eine Erledigung von Arbeiten z. B. an Lohnunternehmer aus-

gelagert haben. Neben ablehnenden Postitionen zu Degression (COPA COGEGA 01.06.2018; Genossen-

schaftsverband 2017; DBV 20.11.2017) und Kappung (COPA COGEGA 01.06.2018; Agrarministerinnen

und Agrarminister der ostdeutschen Länder 2017; EC 15628/17 2017) werden in der aktuellen Debat-

te vereinzelt von Seiten der Umweltverbände und der ökologischen Landwirtschafts- und Lebensmit-

telverbände eine Degression oder Kappung befürwortet. So unterstützt bspw. ein gemeinsames Forde-

rungspapier der Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft e. V. (AbL), Bund für Umwelt und

Naturschutz Deutschland (BUND) und dem Deutschen Tierschutzbund, dass zukünftig in Deutschland

von der Möglichkeit Gebrauch gemacht wird, 30 % der Direktzahlungen für die ersten Hektare eines

jeden Betriebes zu nutzen (AbL 2016). Ebenso befürworten eine Degression und Kappung zu Gunsten

von „kleinen“ Betrieben die Eurogroup for Animals oder auch der Westfälisch-Lippische Landwirt-

schaftsverband (Eurogroup for Animals 2017; WLV 2017). Schon diese beiden Akteure zeigen, dass

aus sehr unterschiedlichen Perspektiven für eine Förderung von kleinen Betrieben durch einen de-

gressiven Ansatz argumentiert wird: zum einen wird von vereinzelten Landwirtschaftsverbänden da-

mit die Hoffnung auf eine wirtschaftliche Besserstellung von Kleinbetrieben verbunden und zum an-

deren gehen einige Umweltverbände davon aus, dass durch eine Förderung von Kleinstbetrieben posi-

tive Umwelteffekte entstehen könnten. Hierfür fehlen aber empirische Belege. Der Wissenschaftliche


26

Beirat für Agrarpolitik und Ernährung kommt in seiner Stellungnahme von April 2018 zu einer ein-

deutigen Beurteilung: „Kappung, Degression und eine Fokussierung auf die ersten Hektare können die

fehlende Zielorientierung [der Direktzahlungen] nicht beheben.“

4.4 Risikoabsicherungen

In den Legislativvorschlägen geht die Kommission erneut davon aus, dass Landwirte durch die ver-

stärkte Marktorientierung der GAP Preis- und Einkommensschwankungen vermehrt ausgesetzt sind.

Ferner wird davon ausgegangen, dass im Zuge des Klimawandels die Witterungsrisiken zunehmen. Die

Verordnungsvorschläge geben den Mitgliedstaaten die Möglichkeit Versicherungsprämien und den

Fonds auf Gegenseitigkeit weiterhin durch den ELER zu finanzieren (COM(2018) 392 final, Art. 70).

Der Fonds auf Gegenseitigkeit wird Instrumente für Produktionsausfälle und Instrumente zur allge-

meinen und sektoralen Einkommensstabilisierung, im Zusammenhang mit Einkommensverlusten,

enthalten. Art und Deckung der Versicherungsregelung sowie die Berechnungsmethode der Einkom-

mensrückgänge und „Auslöseschwellen“, also der Wert, ab dem ein Versicherungsfall eintritt, werden

zukünftig von den Mitgliedstaaten im GAP-Strategieplan festgelegt.

Wissenschaftler des Thünen-Instituts sowie der Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik haben sich

in der Vergangenheit mit der Bewertung von Risikoabsicherungen und Krisenmanagement in der

Landwirtschaft befasst (Forstner et al. 2012; WBA 2011). Grundsätzlich gehört der Umgang mit Preis-

risiken zu den Hauptaufgaben eines Unternehmens in einem marktwirtschaftlichen System. Eine staat-

liche Begünstigung von bestimmten Regionen, Produktionsrichtungen und Produktionsverfahren, die

besonders starken Einkommensvolatilitäten unterliegen, verursachen Wettbewerbsverzerrungen.

Gerade intensiv wirtschaftende Landwirtschaftsbetriebe, wie die z. B. intensive tierische Veredelung

und der Ackerbau, könnten hiervon profitieren, da in intensiven Produktionsverfahren die Umsätze

und Einkommen oft größeren relativen und absoluten Schwankungen ausgesetzt sind als in extensiven

(Vrolijk et al. 2009). Mit dem Anstieg der durchschnittlichen Hektarerträge in den letzten Jahrzehnten

sind auch die absoluten Schwankungen der Erträge angestiegen. Vergleichbare relative Ertrags-

schwankungen konnten jedoch nicht festgestellt werden (Gömann et al. 2015). Das heißt die prozen-

tualen Schwankungen der Durchschnittserträge pro Hektar sind unverändert geblieben. Da sich hier

jedoch auch vielfältige Effekte überlagern, sind die einzelnen Wirkungen nur schwer quantifizierbar.

Viele Mitgliedstaaten signalisieren eine Bereitschaft, die Risikoabsicherung weiter auszubauen. Für

eine Stärkung des Risikomanagements sprachen sich auf der Versammlung des Europäischen Agrar-

rats am 11. Dezember 2017 Deutschland, Niederlande, Belgien, Litauen und Slowenien aus. In einer im

Januar veröffentlichen Stellungnahme zum neuen Mehrjährigen Finanzrahmen der EU (MFR) hat die

französische Regierung dem Krisenmanagement innerhalb der GAP in Zukunft Priorität eingeräumt

(Rèpublique Français 08.01.2018). Nach dem auf dem Nachrichtenportal Contexte veröffentlichen

Schreiben soll zukünftig eine reformierte finanzielle Reserve zur Verfügung stehen, die von der EU

mehrjährig angelegt werden soll. Von vielen Bauern- und Landwirtschaftsverbänden wird dieser Ar-

gumentation gefolgt und damit ebenfalls eine verstärkte Risikoabsicherung gefordert (COPA COGEGA

2017; DRV 2017; DBV 2015). Dieser Argumentation folgen ebenfalls einzelne Akteure des nachgela-

gerten Sektors (eucolait 2017; CEMA 2015). Bisher sind beispielweise Direktzahlungen, Ausgleichzah-

lungen im Krisenfall und Beihilfen für den Abschluss von Versicherungen bereits als Institution etab-

liert, um Einkommensverluste abzufangen. Wie schon vermehrt diskutiert (s. vor allem Kapitel 3.2) ist

es jedoch strittig, welchen Stellenwert das Ziel „Einkommenssicherung“ für eine zukunftsfähige GAP

haben sollte. Bei einem sinkenden Agrarbudget sind vermehrt Zielkonflikte zwischen den verschiede-

nen agrarpolitischen Zielen wahrscheinlich. Zudem bedarf es für eine wirksame Risikoabsicherung

einer erheblichen Mittelbindung vor allem in der 2. Säule, da Risikomanagementinstrumente in der

aktuellen GAP durch den ELER finanziert werden. In den Legislativvorschlägen der EU-Kommission ist

eine finanzielle Aufwertung der 2. Säule jedoch nicht festzustellen.


27

Einige Verbände weichen von der Argumentation der meisten Akteure ab. Gegensätzlich sehen dies

z. B. die schwedischen Bauernverbände. Sie sehen keinen weiteren Bedarf für staatliche Risikoabsi-

cherungen. Sie befürworten, das Risikomanagement auf einer betriebswirtschaftlichen Ebene zu ver-

stärken und sehen keinen Bedarf für staatliche Eingriffe (LRF 2017). Aus einem „Gewissenskonflikt“

spricht sich die IFOAM EU Group gegen eine Verstärkung der staatlichen Risikoabsicherung aus. Sie

lehnt die Verwendung öffentlicher Gelder der Agrarpolitik zur Finanzierung von Finanz- und Versiche-

rungsprodukte ab. Die Gelder sollten stattdessen für die Entlohnung von Landwirten erbrachter Um-

weltleistungen, eingesetzt werden (IFOAM EU Group 2017b).

4.5 Gestaltungsspielraum für die Mitgliedstaaten

In der in den Legislativvorschlägen vorgesehenen verstärkten Kompetenzverlagerung von der EU-

Ebene zu den Mitgliedstaaten für die Umsetzung der Agrarpolitik sehen einige eher eine stärkere Be-

achtung des Subsidiaritätsprinzip, während in der agrarpolitischen Fachpresse, bei den agrarpoliti-

schen Verbänden und Nichtregierungsorganisationen oft von einer „Renationalisierung“ gesprochen

wird (u.a. MIV 23.01.2018; DBV 2018; NABU 01.06.2018; AgE 49/17; Lehmann 2017). In diesem Zu-

sammenhang werden vor allem die Vor- und Nachteile einer solchen Kompetenzverlagerung disku-

tiert

Das europarechtliche Subsidiaritätsprinzip bedeutet, dass bei Angelegenheiten, die nicht in die aus-

schließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen, die Union nur tätig wird, „sofern und soweit die

Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf

regionaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs

oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind“ (Art. 5 Abs. 3 EUV). Im Unter-

schied zur Renationalisierung erfolgt die Zieldefinition bei einer subsidiär umgesetzten Politik auf der

europäischen Ebene. Der Subsidiaritätsgrundsatz des Unionsrechts entspricht also dem föderalen

Prinzip und dient dem Zweck, dass in der Union staatliche Entscheidungen möglichst bürgernah ge-

troffen werden und die nationale Identität der Mitgliedstaaten gewahrt bleibt. Die konkrete Verteilung

von Kompetenzen zwischen EU und Mitgliedstaaten kann erhebliche Auswirkungen auf die Umsetzung

von Umweltschutzmaßnahmen haben und inwieweit Natur- und Umweltschutz im Zusammenhang

von agrarpolitischen Förderinstrumenten berücksichtigt werden.

Eine verstärkte Kompetenzverlagerung auf die Mitgliedstaaten kann negative, aber auch positive Um-

weltfolgen haben: negative insbesondere dann, wenn sich einzelne Mitgliedstaaten dazu entscheiden,

die Umweltstandards möglichst niedrig zu setzen, um "ihren" Landwirten einen Wettbewerbsvorteil

im gemeinsamen Markt zu verschaffen. Ein solches Verhalten einzelner Mitgliedstaaten könnte der

Startschuss für einen Unterbietungswettlauf zwischen den Mitgliedstaaten im Hinblick auf Umwelt-

standards und deren Kontrolle im Agrarbereich darstellen. Die Kompetenzverlagerung kann aber auch

positive Umweltfolgen haben. Auf Grund der sehr heterogenen landwirtschaftlichen und ökologischen

Problemlagen sowie Strukturen in Landwirtschaft und Verwaltung in den einzelnen EU-Staaten könn-

te eine zukünftig eher dezentrale Umsetzung der Agrarpolitik durch die Mitgliedstaaten zu, wie die

Kommission hofft, besseren Ergebnissen führen, z. B. wenn der einzelne Mitgliedstaat den zusätzlichen

Gestaltungspielraum für eine wirksamere und effizientere Mittelverwendung für umweltpolitische

Ziele nutzt oder ambitionierterer Umweltziele verfolgt. Der Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik,

Ernährung und gesundheitlicher Verbraucherschutz (WBAE), empfiehlt in seiner Stellungnahme von

April 2018 eine Verlagerung von Gestaltungs- und Finanzierungskompetenzen auf die Ebene der Mit-

gliedstaaten (WBAE 2018). Konkret wird vom WBAE vorgeschlagen, zukünftig nur noch die Markt-

ordnungen, gemeint sind Regelungen über landwirtschaftliche Erzeugnisse und deren Qualitätsbe-

stimmungen, und Teile des Klima- und Biodiversitätsschutzes wie Moorschutz und Natura 2000 in die

vollständige Finanzierungskompetenz der EU einzugliedern. Die Finanzierung aller weiteren „Ge-

meinwohlleistungen“, gemeint sind hier vorrangig Leistungen im Umwelt-, Klima- und Tierschutzbe-

reich mit lokaler und regionaler Reichweite (z. B. Erhalt von Erholungslandschaften, Grundwasser-


28

schutz, Erosionsschutz) sowie die Förderung ländlicher Räume, sollte stärker in der Verantwortung

der Mitgliedstaaten liegen und von diesen kofinanziert und programmiert werden.

Zu welchem dieser Ergebnisse eine Dezentralisierung und verstärkte Kompetenzverlagerung zu den

Mitgliedstaaten führt, wird davon abhängen, wie ambitioniert die Ziele der zukünftigen Europäischen

Agrarpolitik sind und wie die zukünftigen Anreiz-, Kontroll- und Sanktionierungssysteme ausgestaltet

werden. In den Legislativvorschlägen sind die Ziele der GAP sehr weit gefasst und einzelne Ziele ste-

hen de facto im Konflikt miteinander (vgl. Kapitel 3.2). Zudem sind die Ziele insbesondere außerhalb

des Politikfeldes Umwelt- und Naturschutz in den seltensten Fällen quantifiziert (WBAE 2018)).

5 Ausgewählte Vorschläge zur Gestaltung der GAP ab 2021

Von wissenschaftlichen Akteuren und verschiedenen Umwelt- und Naturschutzverbänden, sowie ver-

einzelt auch von politischen Akteuren der Parteien gibt es Vorschläge zu einer Umgestaltung der GAP.

Im Folgenden werden ausgewählte Vorschläge wissenschaftlicher Akteure und verschiedener Umwelt-

und Naturschutzverbände für eine Umgestaltung der GAP dargestellt und ihre Auswirkungen auf

Agrar-Umweltwirkungen aufgezeigt (Kapitel 5.1 – 5.5). Ein Vergleich der Vorschläge erfolgt in der

Zusammenfassung des Kapitels 5.6. Alle Vorschläge sind bereits vor den Vorschlägen der Europäi-

schen Kommission (sowohl vor den Legislativvorschlägen im Juni 2018 als auch vor der Kommissi-

onsmitteilung im November 2017) entstanden und enthalten damit keine konkreten Bezüge zu diesen.

Soweit dies zum jetzigen Zeitpunkt möglich ist, werden die Inhalte der Vorschläge in den Kontext der

Legislativvorschläge gestellt. Die einzelnen Vorschläge vollumfänglich zu beurteilen ist nicht möglich,

da die Positionspapiere und Studien oft nur partiell Stellung beziehen und nicht auf alle Aspekte ein-

gehen, so dass nicht für alle agrarpolitischen Bereiche Aussagen gegeneinander abgewogen werden

können. Kapitel 5.7 greift soweit möglich weitere Vorschläge und Positionen, die für diesen Bericht

verwendet wurden, auf.

5.1 Dierking und Neumann: Flächenförderung mit Punktemodell („Gemein-wohlprämie“)

5.1.1 Darstellung des Vorschlags

Der Vorschlag von Dierking und Neumann beruht auf einem in Schleswig-Holstein entwickelten

Schnellverfahren, durch das an Hand ausgewählter Indikatoren und Parameter die Bedeutung von

landwirtschaftlichen Betriebe für Pflanzen und Tiere abgeschätzt werden kann (Neumann et al. 2015;

Neumann und Dierking 2014). In Kooperation mit dem Deutschen Verband für Landschaftspflege

(DVL) wurde das Verfahren bereits in einem Praxisprojekt erprobt, um zunächst festzustellen, ob die

Verfahren in die Naturschutzberatung landwirtschaftlicher Betriebe integriert werden können und

welche Bereitschaft seitens der Landwirte besteht, die Methode der Gemeinwohlprämie anzuwenden.

Der Vorschlag basiert darauf, die gesellschaftlich relevanten Umweltleistungen auf Betriebsebene mit

Punkten zu bewerten und zu vergüten. Ziel ist es, eine Fördermittelstruktur zu finden die, jenseits von

der derzeitigen Gestaltung der an die Fläche gekoppelte Direktzahlungen anreizbezogen ausgestaltet

ist und eine Entlohnung für Maßnahmen anbietet, die die Biodiversität schützen und den Wasser- und

Klimaschutz unterstützen (Dierking und Neumann 2016). Der Fokus des Vorschlags liegt somit vor

allem auf einer Alternative zu den Direktzahlungen sowie hellgrünen Agrarumweltmaßnahmen9.

Das Punktemodell ist auf die Gemeinwohlleistungen Biodiversität, Wasser- und Klimaschutz be-

schränkt und beinhaltet bspw. nicht Tierwohlleistungen. Im Mittelpunkt des Punktemodells steht

nicht die Kompensation zusätzlicher Kosten oder entgangener Gewinne. Die Vergabe der Punkte ori-

9 zu dunkel- und hellgrünen Agrarumweltmaßnahmen s. Oppermann 2013 S.5 ff.


29

entiert sich daher an den erbrachten Gemeinwohlleistungen, die anhand einer 12-stufigen Punkteskala

basierenden auf den Eingangsparameter sowie dem Flächenumfang und der Bedeutung der einzelnen

Umweltleistungen ermittelt werden. Je mehr Punkte von einem landwirtschaftlichen Betrieb erwor-

ben werden, desto höher ist die Prämie, die der Betrieb erhält. Jeder Punkt ist gleich viel wert. Der

Punktwert schwankt jedoch jährlich und ist abhängig von dem zur Verfügung stehenden Gesamt-

budget und der Summe der von den Betrieben angemeldeten Punkte. Eine Einheitszahlung bei Erfül-

lung von Mindestanforderungen ist nicht vorgesehen. Gefördert werden vor allem tierhaltende Betrie-

be mit Weidehaltung.

Da die von den Betrieben realisierte Punktezahl von Jahr zu Jahr schwankt, können sich jährlich unter-

schiedliche monetäre Punktwerte ergeben. Dies erschwert eine vorausschauende Planung auf Seiten

der Landwirtschaft. Der vorgestellte Ansatz bietet für dieses Problem bisher keine Lösung.

Nach Ansicht der Autoren ist ein Vorteil des Konzeptes, dass es auf bestehende Strukturen und Daten

aufbaut. Da die Eingangsparameter auf Angaben aus den aktuellen Antragszahlen des Integrierten

Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) beruhen und die zentralen Vorgaben der Agrarumwelt-

und Klimaschutzmaßnahmen genutzt wurden, geht der DVL davon aus, dass eine Einführung der

Punktbewertung möglich ist, ohne einen erhöhten Verwaltungsaufwand zu verursachen. Zielsetzung

des Systems ist u. a., dass der Verwaltungsaufwand auf dem aktuellen Niveau bestehen bleibt. Da das

Verfahren jedoch bisher nur in Schleswig-Holstein getestet wurde, bedarf es weiterer Untersuchun-

gen, um festzustellen, ob auch eine Umsetzung in anderen Bundesländern und Mitgliedstaaten ohne

erheblichen Aufwand möglich ist. So wurde beispielsweise eine Anwendung für Regionen mit Steil-

lagen oder auch mit Weinbauflächen noch nicht getestet und müsste erprobt werden.

Ein großer Vorteil des Punktemodells ist es, dass es über die realisierten Punkte der Landwirte Infor-

mationen über die „Produktionskosten“ der verschiedenen Umweltleistungen auf Seiten der Landwirt-

schaft und deren Verteilung in Abhängigkeit von verschiedenen Faktoren (z. B. räumliche Lage, be-

triebswirtschaftliche Ausrichtung) liefert und marktähnliche Bedingungen zur kosteneffizienten Be-

reitstellung der Umweltleistungen schafft.

Für die Anwendung von Agrar-Umweltmaßnahmen könnte dies dazu führen, dass neue Fördermaß-

nahmen nicht angenommen werden und zu konventionellen und aus betriebswirtschaftlicher Sicht

besser kalkulierbaren Maßnahmen zurückgekehrt wird. Dies könnte eine mangelnde Umsetzung von

Agrarumweltmaßnahmen zur Folge haben. Fraglich ist hier auch, in welcher Höhe ein jeweils getrenn-

tes regionales Budget für die drei flächengebundenen Betriebsleistungen Biodiversität, Wasser-, Bo-

denschutz und Klimaschutz vorhanden sein muss, in welchem Verhältnis diese zu einander stehen und

ob eine Verrechnung in Frage kommt. Der Vorschlag der Gemeinwohlprämie beantwortet diese Frage

nicht.

5.1.2 Einordnung des Vorschlags von Dierking und Neumann in den Kontext der Legislativ-vorschläge der Europäischen Kommission

Die flächenbezogene Gemeinwohlprämie von Dierking und Neumann (2016) ist mit starken Anreizen

versehen, die landwirtschaftlichen Betriebe zur Erbringung von Gemeinwohlleistungen zu motivieren.

In diesem Vorschlag ist kein Instrument vorgesehen, dass einer Einkommensgrundförderung für

Nachhaltigkeit (Direktzahlungen) der Legislativvorschläge, also einer Zahlung pro Hektar entspricht.

Grundprinzip der Gemeinwohlprämie ist, je mehr Punkte durch die Erbringung von öffentlichen Gü-

tern erzielt werden, umso höher ist die Zahlung für den Landwirt. Die landwirtschaftlichen Betriebe

könnten dadurch neben der Erbringung von landwirtschaftlichen Produkten ebenfalls Einkommen

durch die Erbringung von Umweltleistungen erzeugen. Die Umsetzung der Gemeinwohlprämie könnte

im Rahmen der Eco-Schemes erfolgen, da die Eco-Schemes wie die Gemeinwohlprämie eine einjährige

Maßnahme sind. Prinzipiell eignet sich die 1. Variante der Eco-Schemes, die auch einen Einkommens-

effekt zulässt, besser für die Umsetzung, als z. B. eine Orientierung der Gemeinwohlprämie an den Kos-


30

ten des Landwirts wie in der 2. Möglichkeit der Eco-Schemes vorgesehen, da andernfalls bei der Kom-

bination von mehreren Elementen (z. B. Düngungsverzicht und Schnittzeitpunkt) immer auf eine mög-

liche Überkompensation geprüft werden müsste. Diese Überkompensation müsste über eine entspre-

chende Kombinationstabelle ausgeschlossen werden.

Die AUKM sind auch bei Umsetzung des Punktemodells weiterhin durchführbar und notwendig, da der

Vorschlag von Dierking und Neumann für flächengebundene Gemeinwohlgüter konzipiert ist. Bei

manchen Maßnahmen, die bisher als AUKM in der 2. Säule angeboten werden, treten allerdings Über-

schneidungen auf. Bisher ist noch nicht klar, wie die Maßnahmen der Gemeinwohlprämie sich zukünf-

tig von den AUKM abgrenzen könnten. Gesonderte Regelungen für Vertragsnaturschutz sieht das Mo-

dell nicht vor. Eine begleitende freiwillige fachliche Beratung der Betriebe soll über die 2. Säule erfol-

gen. Eine Mindestpunktzahl als Voraussetzung für Zahlungen ist nicht vorgesehen. Die Mindestanfor-

derung für den Erhalt der Prämie ist die Einhaltung des Ordnungsrechts.

5.2 Feindt et al.: Ein zukunftsfähiger Gesellschaftsvertrag für die Landwirt-schaft - Plädoyer für eine neue Agrarpolitik


Im Rahmen des Forschungsprojektes „ZA-NExUS: Zukunftsfähige Agrarpolitik – Natur erhalten, Um-

welt sichern“ wurde dieses kurze Politikpapier erstellt (Feindt et al. 2017). Die Autorinnen und Auto-

ren schlagen eine Agrarpolitik vor, die wechselseitige Erwartungen der Gesellschaft und des Agrarsek-

tors berücksichtigt. Der vorgestellte Entwurf eines „zukunftsfähigen Gesellschaftsvertrags“ beinhaltet

fünf Kernelemente der Agrarpolitik. Der Entwurf basiert auf der Prämisse, dass die Landwirtschaft

marktfähige Produkte erzeugen soll und gleichzeitig Gemeinwohlleistungen sicherstellen soll, für die

es keinen Markt gibt. Ziel des Vorschlags ist es, einen Ansatz zu entwickeln, der sowohl „Arbeitsplätze

in der Landwirtschaft sichert, als auch die ökologische Basis der Agrarproduktion erhält und die Er-

wartungen der Verbraucher an eine nachhaltige und gesunde Landwirtschaft erfüllt“ (Feindt et al.

2017, S. 2). Es wurde als Vorschlag eine Förderarchitektur aus fünf Elementen erstellt:

► Element A: Mehr Umwelt- und Klimaschutz in allen Betrieben (Basismaßnahmen)

Die Maßnahmen sind zu 100 % aus EU-Mitteln finanziert. Jede Maßnahme erhält eine pauschale Wer-

tigkeit (laut dem Autorenteam werden ebenfalls Punkte vergeben), die sich am typischen Aufwand

orientiert. Als Maßnahmen werden z. B. genannt: vielgliedrige Fruchtfolgen, Bereitstellung von Habita-

ten, Landschaftselementen oder Gewässerrandstreifen, Verminderung von Düngung, Pflanzenschutz-

mitteln sowie Bewirtschaftungsmaßnahmen (Striegeln, Pflügen, Walzen, Schleppen etc.), (mehrjähri-

ge) Brache, Raufutterprämie und nachhaltige Verfahren der Tierhaltung (Weidegang, Begrenzung des

Tierbesatzes). Für ertragsstarke Standorte gibt es zusätzliche Punkte gemessen an der Bodengüte, um

eine Umsetzung der Maßnahmen auch dort attraktiv zu machen. Um die Mittel zu erhalten, muss der

Betrieb eine Mindestpunktzahl aufweisen.

► Element B: Zusätzliche Prämien für den Erhalt der Landschaftsvielfalt

Aufgeteilt sind die zusätzlichen Prämien in eine Bewirtschaftungsprämie und eine Landschaftserhal-

tungsprämie. Die Maßnahme ist ebenfalls zu 100 % aus EU-Mitteln finanziert. Die Bewirtschaftungs-

prämie ist zugeschnitten auf Gebiete, in denen eine Nutzungsaufgabe abgewendet werden muss, um

die Aufrechterhaltung einer vielgestaltigen Landschaft zu gewährleisten. Die Landschaftserhaltungs-

prämie belohnt z. B. kleinstrukturierte Landschaften, Randstreifen entlang von Strukturelementen

oder Flächen mit Landschaftselementen wie z. B. Streuobstwiesen. Die Prämienhöhe soll flächenbezo-


31

gen auf Basis von Fernerkundungsdaten berechnet werden. Diese Landschaftserhaltungsprämie soll

laut Feindt et al. „unabhängig“ von bestehenden Gebietskulissen z. B. für benachteiligte Gebiete und

der Betriebsgröße gewährt werden.10 Da die Prämienhöhe jedoch nach Dichte und ökologischer Wer-

tigkeit der Strukturelemente gestaffelt ist, muss eine Referenzfläche (=Gebietskulisse) bestimmt wer-

den, für die Dichte und die Wertigkeit ermittelt werden.

► Element C: Anreize für Agrarumwelt- und Klimaschutz: Agrarumwelt- und Klimaschutzpro-

gramme

Hier sind Maßnahmen vorgesehen, die eine gezielte regionale Ausgestaltung benötigen. Als Beispiele

für Maßnahmen werden spezieller Artenschutz, Management von Schutzgebieten, Wiedervernässung

von Mooren oder Aufbau von Biotopverbünden genannt. Sie sollen durch die EU und die Mitgliedstaa-

ten finanziert werden. Zu der Höhe der Kofinanzierung wird keine Angabe gemacht.

► Element D: Mehr Geld für innovative Kooperationen

Durch dieses Element sollen regionale Kooperationen gestärkt werden und laut der Autorengruppe

insbesondere lernorientierte Ansätze und innovative Kooperationsformen gefördert werden, die ein

integriertes Landschafts- und Ressourcenmanagement umsetzen. Entsprechend des Verfahrens im

LEADER-Programm sollen die Gelder mit einem Wettbewerbsverfahren vergeben werden.

► Element E: Mehr Geld für nachhaltige Märkte

Die Autoren und Autorinnen stellen dieses Element des Förderkonzeptes in den Dienst der Verbrau-

cherbildung. Es beinhaltet drei Bereiche: Die Stärkung der Verbraucherkompetenz, die Stärkung der

Förderung nachhaltigkeitsbasierter Wertschöpfungsketten und ein europaeinheitliches Kennzeich-

nungssystem für Umwelt- und Naturschutzleistungen.

Alle genannten Fördermaßnahmen basieren laut Feind et al. auf der Einhaltung ordnungsrechtlicher

Mindeststandards wie z. B. der Düngeverordnung oder Verordnung zur Tierkennzeichnung.

5.2.2 Einordung des Vorschlags von Feind et al. in den Kontext der Legislativvorschläge der Europäischen Kommission

Auch im Vorschlag von Feindt et al. (2017) erfolgen Auszahlungen nur für die Bereitstellung von „öf-

fentlichen Gütern“ und nicht als Einkommensgrundstützung im Sinne der Legislativvorschläge

Im Modell von Feindt et al. wird für die flächenbezogenen Basismaßnahmen für den Umweltschutz

eine 100 %ige Finanzierung durch die EU vorgeschlagen. Diese könnte, evtl. in Kombination mit der im

Vorschlag vorgesehenen Maßnahme einer Landschaftserhaltungsprämie, auch in den Eco-Schemes

umgesetzt werden. Die Landschaftserhaltungsprämie wird abhängig von einer Gebietskulisse gewährt.

Da sie für einen größeren Raum pro Hektar einheitlich ist, hat der einzelne landwirtschaftliche Betrieb

nur wenig Einfluss auf die Förderhöhe. Eine Zuordnung zu den Eco-Schemes wird daher nicht möglich

sein. Möglicherweise könnte eine Einordnung der Zahlung gemessen an der Fläche gem. Art. 14 (1) b

COM(2018) 392 final als Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit erfolgen. Bei einer Anordnung

in der 1. Säule ist ebenso eine Klassifizierung als Stützungsbeitrag je Hektar nach Art. 18 (2)

COM(2018) 392 final möglich, da diese ebenfalls nach verschiedenen Gruppen von Gebieten differen-

ziert werden können. Gezielte Maßnahmen wie u. a. spezieller Artenschutz und die Wiedervernässung

von Mooren sind als zusätzliche Maßnahmen mit Kofinanzierung vorgesehen und könnten wie bisher

über die 2. Säule abgewickelt werden.

10 Was genau mit Gebietskulissen gemeint ist, wird im Text nicht weiter ausgeführt. Wir gehen davon aus, dass von „beste-henden“ Gebietskulissen ausgegangen wird.


32

Von der Zielstellung vergleichbar sind die vorgesehene Bewirtschaftungsprämie und die Ausgleichszu-

lage gem. Art. 66 COM(2018) 392 final. Allerdings sind die Kriterien andere. Ferner schlagen Feindt et

al. vor, dass diese Maßnahme zukünftig zu 100 % von der EU finanziert wird. Dadurch nimmt der Vor-

schlag eine Qualifizierung der Ausgleichzulage vor, die im dem Legislativvorschlägen nicht vorgesehen

ist. Mit der Ansiedelung der Zahlungen für naturbedingte oder andere gebietsspezifische Benachteili-

gung in der 2. Säule ist hier weiterhin eine Kofinanzierung vorgesehen.

Innovative Kooperationsformen sollen dem Vorschlag von Feindt et al. zu Folge integrative Land-

schafts- und Ressourcenmanagementsysteme umsetzen. Dies könnte in den Legislativvorschlägen

einer Förderung nach Art. 71 COM(2018) 392 final für Maßnahmen der Zusammenarbeit entsprechen.

Das vorgesehene Instrument zur Verbraucherbildung wird in der von Feindt et al. dargestellten Form

nur schwer mit den Vorgaben der Legislativvorschläge vereinbar sein. Art. 72 COM(2018) 392 final

spricht nur von einem sektorbasierten Wissens- und Informationsaustausch zwischen Land- und

Forstwirtschaft sowie den Unternehmen. Ein Fokus auf die Bildung des Verbrauchers ist nicht vorge-

sehen. Auch in der Verordnung zur Marktregulation ist keine Verbraucherbildungsförderung vorgese-

hen.

Voraussetzung für die Gewährung von Zahlungen ist bei Feindt et al. die Einhaltung von ordnungs-

rechtlichen Mindeststandards.

5.3 Fresco und Poppe: Towards a Common Agricultural and Food Policy


Fresco und Poppe (2016) setzen sich in ihrem (62-seitigen) Positionspapier grundsätzlich mit einer

zukunftsfähigen Förderpolitik für den Agrar- und Ernährungssektor auseinander. In ihrem Vorschlag

wird die bestehende GAP-Struktur in drei Säulen aufgeteilt und zusätzlich durch zwei neue Säulen

ergänzt. Der Hauptansatz ist, eine integrierte Agrar- und Ernährungspolitik zu entwerfen, eine „Com-

mon Agricultural and Food Policy“ (CAFP), in der alle externen Kosten eingepreist sind. Einkommens-

schwache Haushalte sollen nach diesem Vorschlag z. B. über Einkommenssteuer und Sozialsysteme

entlastet werden. Das Ziel der Einkommensunterstützung ist in diesem Vorschlag weiterhin klar vor-

handen und es sind Direktzahlungen vorgesehen. Es wird nicht nur auf die Produktion von öffentli-

chen Gütern abgestellt. Die vorgesehenen fünf Säulen sind:

► Säule A: Einkommensunterstützung („Income support: reduce direct payments by capping and

targeting“)

Entkoppelte Direktzahlungen sollen durch personenbezogene Zahlungen für Landwirte unter einer

bestimmten Einkommensgrenze erfolgen und durch ein Risikomanagement ergänzt werden. Das Au-

torenteam charakterisiert diesen Ansatz als ein Prinzip von „capping and targeting“. Die Einkommens-

grenzen richten sich dabei nach den regionalen Durchschnittseinkommen der Landwirte. Für diese

Säule wird ebenfalls vorgeschlagen, eine Form des Risikomanagements einzubauen. Näher ausgeführt

wird dieser Vorschlag jedoch nicht.

► Säule B: Umweltgüter („Ecosystem services based on contracts: align with regional public

contracts and industry sustainability schemes“)

Durch diese Säule sollen öffentliche Güter bereitgestellt werden. Die Grundstruktur würde den Ansät-

zen des Cross-Compliance, des Vertragsnaturschutzes und des Greenings folgen. Durchgeführt wird

diese Politik nach dem Vorschlag auf der regionalen Ebene mit einer Kofinanzierung der EU. Die

Landwirte sollen zudem eine Förderung erhalten, wenn sie sich an Unternehmen in der Lebensmittel-

kette binden, die ein bestimmtes Nachhaltigkeitsniveau erreichen. Diese Anreize sollen durch Einspa-

rungen in der Säule A finanziert werden.


33

► Säule C: Ländliche Entwicklung („Rural development: innovate for competitiveness“)

Die Säule C adressiert die ländlichen Räume und hat vor allem die dortige agrarwirtschaftliche Ent-

wicklung zum Ziel. Der Fokus liegt hier auf der Förderung von Innovationen. Die bisher in der 2. Säule

angesiedelte Europäische Innovationspartnerschaft (EIP) wird hier als Ausgangspunkt genannt, der

weiter ausgebaut werden soll. Fresco und Poppe erwarten, dass vor allem in den Bereichen Genetik,

Informations- und Kommunikationstechnologien, Bioökonomie, Umstellung in der Lebensmittelkette

und durch soziale Innovationen in peri-urbanen Regionen positive Entwicklungen für die agrarwirt-

schaftliche Wettbewerbsfähigkeit entstehen könnte.

► Säule D: Verbraucher- und Ernährungspolitik („consumer food policy: address consumers,

retail and the food industry for a healthy and climate-smart diet“)

Diese neue Säule soll nach Fresco und Poppe über eine Unterstützung von gesunden Ernährungswei-

sen und der Überwachung von Lebensmittelsicherheiten hinausgehen. Im Fokus stehen auch Themen

wie eine klimaschonende Ernährung zu realen Preisen und Ressourceneffizienz. Unter realen Preisen

verstehen Fresco und Poppe die Einbeziehung der Kosten von CO2 Emissionen entlang der Wertschöp-

fungskette, durch die Anwendung eines Emissionshandelssystems, das die Landwirtschaft berücksich-

tigt. Für diese zusätzliche Belastung sollen die Verbraucherinnen und Verbraucher über die Einkom-

menssteuer und die sozialen Sicherungssysteme und die Landwirte über Direktzahlungen entlastet

werden. Ausgearbeitete Details sind hierzu nicht angegeben. Adressat dieser Säule soll, neben den

Verbraucherinnen und Verbrauchern, auch der Lebensmitteleinzelhandel und das lebensmittelverar-

beitende Gewerbe sein. Als mögliche Maßnahmen werden bspw. ein „Nudging“ von Verbraucherinnen

und Verbrauchern hin zu gesunden Lebensstilen, Ernährungsprogramme in Schulen, aber auch eine

Steuer auf zuckerhaltige Lebensmittel genannt.

► Säule E: Monitoring und Forschung („Monitoring and research“)

Gefordert wird, eine Forschung zu ermöglichen, die besser auf die Bedürfnisse der Agrar- und Ernäh-

rungspolitik zugeschnitten ist. Im Fokus stehen z.B. die Einbindung der Öffentlichkeit („citizen sci-

ence“), eine Stärkung von Monitoringverfahren sowie Beratungs- und Bildungsangebote für den

Agrar- und Ernährungssektor.

5.3.2 Einordnung des Vorschlags von Fresco und Poppe in den Kontext der Legislativvor-schläge der Europäischen Kommission

Der skizzierte komplette Umbau der GAP zu einer integrierten Agrar- und Ernährungspolitik wird vor

dem Hintergrund der vorliegenden Legislativvorschläge nicht möglich sein. Die im Vorschlag von

Fresco und Poppe vorgesehenen Zahlungen, die ähnlich der jetzigen ersten Säule nicht leistungs-, son-

dern flächengebunden ausgezahlt werden, ähneln zwar der in den Legislativvorschlägen enthaltenen

Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit. Ein starker Fokus auf eine verbraucherorientierte Er-

nährungspolitik ist in den Legislativvorschlägen jedoch nicht enthalten. Auch die im Vorschlag darge-

stellte Option, die Einkommensunterstützung an das Unterschreiten einer bestimmten Einkommens-

schwelle zu binden, ist in den Legislativvorschlägen nicht vorgesehen. Die Finanzierung der Einkom-

mensstützung soll zu 100 % von der EU getragen werden. Dies wird auch weiterhin für die Einkom-

mensgrundstützung für Nachhaltigkeit der Fall sein. Allerdings sehen die Legislativvorschläge keine,

wie von Fresco und Poppe geplante, Risikoabsicherung in der ersten Säule vor. Sie ist in den Legisla-

tivvorschlägen weiterhin mit einer Kofinanzierung durch die Mitgliedstaaten in der 2 Säule unterge-

bracht.

Der dargestellte Ansatz für die Bereitstellung von Umweltgütern ist zumindest bzgl. der im Vorschlag

erwähnten Elemente des Greenings und Cross-Compliance auch als Eco-Schemes nach den Vorstellun-

gen der Legislativvorschläge möglich. Nach den Legislativvorschlägen würden die Maßnahmen in der


34

1. Säule allerdings zu 100 % von der EU finanziert werden. Die zusätzliche Förderung der Landwirte

für die Bindung an Unternehmen in der Lebensmittelkette mit einem bestimmten Nachhaltigkeitsni-

veau ist nicht vorgesehen und wird daher nicht umsetzbar sein.

Der Ausbau der Europäischen Innovationspartnerschaft (EIP) ist grundsätzlich anschlussfähig an die

vorgesehenen Maßnahmen zur Zusammenarbeit gem. Art. 71 COM(2018) 392 final. Dieser hebt jedoch

Partnerschaften im Bereich Produktivität und Nachhaltigkeit hervor. Ob die vorgesehenen, nicht wei-

ter spezifizierten Schwerpunkte im Bereich Informations- und Kommunikationstechnologien und so-

ziale Innovationen in peri-urbanen Regionen für die Förderung ländlicher Räume hier adressiert wer-

den können, ist fraglich. Nach der aktuellen Ausgestaltung der EIP können diese Themen nur im Rah-

men einer sektorbezogenen Förderung für die Landwirtschaft berücksichtigt werden.

Die Ausgestaltung der zukünftigen Mindeststandards ist im Entwurf von Fresco und Poppe (2016) nur

schematisch ausgearbeitet. Lediglich der Hinweis, dass die Gestaltung der ersten drei Säulen sich an

der aktuellen GAP orientieren, lässt den Schluss zu, dass die Einhaltung von Mindeststandards sich an

einer Cross Compliance ähnlichen Lösungen orientieren könnte. Genaue Angaben werden von Fresco

und Poppe (2016) jedoch nicht gemacht.

5.4 Matthews: The Future of Direct Payments


Diese Studie zur Zukunft der Direktzahlungen wurde für den AGRI-Ausschuss des Europäischen Par-

laments angefertigt (Matthews 2016). Der Vorschlag basiert auf 5 Ebenen (“tiers”). Diese Ebenen or-

ganisieren im Wesentlichen die bekannten Elemente aus der aktuellen, bis 2020 gültigen GAP neu. In

seinen Ausführungen stellt Matthews drei Modelle voran, um zu ermitteln, welche Entscheidungen vor

der Aufstellung eines neuen Fördermodells getroffen werden müssen. Diese Modelle sind:

► Model 1: Technical adjustments („Steady as she goes“)

Das Modell geht davon aus, dass die gegenwärtige Struktur beibehalten wird, aber technische Anpas-

sungen vorgenommen werden, um die Administration effektiver und einfacher zu machen.

► Model 2: The farm focus model („Back to the future“)

Modell 2 wird vom Autor als US-Modell bezeichnet, da dort seit 2014 entkoppelte Direktzahlungen in

Risikomanagement umgelenkt werden und durch antizyklische Zahlungen ersetzt wurden.

► Model 3: Revisiting the greening payment („sustainable countryside“)

In diesem Modell wird vor allem der „Greening-Ansatz“ umgestellt. Die jetzigen Greening-

Verpflichtungen werden in diesem Modell wieder über Cross-Compliance durchgeführt. Die in diesem

Modell neuen Greening-Verpflichtungen werden über einen „Menü-Ansatz“, der von den Mitgliedstaa-

ten oder den Regionen programmiert werden kann, gesteuert. Wichtig ist der Aufbau als „conditional

greening“. Zugang zu anderen Zahlungen (auch Basisunterstützungen) bekommt der landwirtschaftli-

che Betrieb somit nur, wenn er die Greening-Verpflichtungen einhält.

Aufbauend auf diese drei Modelle entwickelt Matthews das folgende Fördermodell, bestehend aus fünf

Ebenen und einem Referenzniveau. Das Fördermodell basiert auf einer Kopplung der Zahlungen an

eine Zielerreichung und wird in einer Säule auf mehrere Jahre programmiert. Für alle Ausgaben soll

eine nationale Kofinanzierung erfolgen. Gekoppelte Direktzahlungen sollen zukünftig über einen vor-

gegeben Zeitraum auslaufen. Einsparungen durch das neue System sollen in Risikomanagement, Wett-

bewerbsfähigkeit, Klimaschutzmaßnahmen und in die Bereitstellung öffentlicher Umweltgüter fließen.

Zahlungsansprüche auf Gelder sollen durch vertragliche Bindungen zwischen den Landwirten und den

Behörden ersetzt werden. Nur Landwirte, die sich verpflichten, an Basis-Umweltprogrammen teilzu-


35

nehmen, erhalten zukünftig Gelder („conditional greening“). Diese Vorgehensweise würde Cross-

Compliance und Greening ersetzen und von den Mitgliedstaaten durchgeführt werden. Die Verteilung

des GAP-Budgets sollte unter den Mitgliedstaaten nach Leistung und Bedarf aufgeteilt werden. Die

Prinzipien dieses Fördermodells werden in folgende Ebenen aufgeteilt:

Referenzniveau:

Das Referenzniveau umfasst unabhängig davon, ob der landwirtschaftliche Betrieb bereits Empfänger

von Zahlungen ist, alle Verpflichtungen und Anforderungen, die von den Landwirten eingehalten wer-

den müssen. Die Cross-Compliance-Vorgaben könnten laut dem Autor hier mit eingebaut werden. Alle

anderen Anforderungen sieht er für die „Tier 2“ zu den Basiszahlungen Umwelt vor.

► Tier 1: Einkommensstabilisierung (“Higher-level environmental payments”)

Hier soll ein größeres Risikomanagement als in der bisherigen 2. Säule aufgebaut werden, um eine

Einkommensstabilisierung für die Landwirte sicherzustellen. Darin enthalten sind „Einkommensstabi-

lisierungsprogramme“ und Programme zur Absicherung von Marktrisiken, ebenso Krisen- und Kata-

strophenzahlungen, die von den Mitgliedstaaten finanziert werden. Die ersten Jahre dienen laut die-

sem Modell dem Erfahrungszuwachs mit dem Risikomanagementsystem, um es als stabiles Förderin-

strument aufzubauen. Während dieser Zeit soll laut dem Vorschlag weiterhin eine flächengebundene

Zahlung erfolgen, die jedoch zeitlich limitiert ist und in einem befristeten Zeitraum ausläuft.

► Tier 2: Basiszahlungen Umwelt (“Shallow environmental payments”)

Diese Basiszahlungen ähneln den bisherigen Greening-Zahlungen in der 1. Säule der GAP. Es besteht

jedoch eine größere Auswahl an Maßnahmen und bietet daher den Mitgliedstaaten laut Autor eine

größere Flexibilität die Maßnahmen auf die Gegebenheiten der Regionen anzupassen. Wichtig ist, dass

die Finanzierung der anderen „Tiers“ von der Einhaltung der hier vorgelegten Pläne für diese Basis-

zahlung „Umwelt“ („Schemes“) abhängen. Sollte der landwirtschaftliche Betrieb sich nicht zur Einhal-

tung dieser Basisanforderungen verpflichten, wird er keine Zahlungen erhalten. Die Mitgliedstaaten

sollen für dieses Instrument eine Kofinanzierung leisten.

► Tier 3: Gezielte Einkommensunterstützung (“Targeted income support”)

„Tier 3“ dient vor allem als Ausgleichzulage für Landwirte, die Flächen mit naturbedingten Nachteilen

bewirtschaften. Möglich sollen hier nach Matthews auch gekoppelte Zahlungen sein. Dies soll jedoch

keine Unterstützung speziell für kleinere Landwirtsbetriebe darstellen. Sollte eine Einkommensunter-

stützung auf Grund niedriger Einkommen für Landwirte notwendig sein, sieht Matthews die sozialen

Sicherungsnetze der einzelnen Mitgliedstaaten in der Pflicht. Sollten hier von den Mitgliedstaaten

trotzdem Zahlungen für eine Einkommenskompensierung eingebaut werden, sollte diese nach

Matthews eher als per Kopfzahlung erfolgen und sich nicht am Einkommensniveau ausrichten.

► Tier 4: Agrarumwelt- und Klimaschutzprogramme (“Higher-level environmental payments”)

In „Tier 4“ sind u. a. die Agrarumwelt und Klimamaßnahmen enthalten, die in der aktuellen GAP in der

2. Säule hinterlegt sind. Maßnahmen wie bspw. der Ökolandbau oder auch Natura-2000-Maßnahmen

und Landschaftselemente sollen hiermit gefördert werden.

► Tier 5: Horizontale Wettbewerbsfähigkeit (“Horizontal competitiveness”)

In „Tier 5“ befinden sich die nicht-flächengebundenen Maßnahmen, die auch momentan in der GAP

schon eine Förderung erhalten wie Junglandwirteförderung und Investitionsbeihilfen. Im Zentrum der

Förderung steht hier die Wettbewerbsfähigkeit des Agrarsektors. Es sind hier alle Landwirte förder-

berechtigt.


36

Wichtig für dieses Fördermodell ist vor allem, dass unterstützende Zahlungen aus Tier 1, 3, 4 und 5

nur gewährt werden, wenn der landwirtschaftliche Betrieb sich zur Umsetzung von Maßnahmen aus

„Tier 2“ verpflichtet hat. Matthews orientiert sich hier an seinem Modell 3 und setzt das dort vorge-

stellte „conditional greening“ um.

5.4.2 Einordnung des Vorschlags von Matthews in den Kontext der Legislativvorschläge der Europäischen Kommission

Der Vorschlag von Matthews (2016) hat ebenfalls die Abschaffung von flächenbezogenen Direktzah-

lungen zum Ziel, ist jedoch kein Modell, dass sich komplett an der Erbringung öffentlicher Güter orien-

tiert. Matthews‘ Modell hat einen Fokus auf die Schaffung eines Anreizsystems für eine umweltsensible

Agrarwirtschaft. Gleichzeitig implementiert sein Modell auch ein umfassendes Risikomanagementsys-

tem inklusive einer Komponente zur Einkommensstabilisierung. Flächenbezogene Direktzahlungen

werden nach diesem Vorschlag erst nach der Etablierung eines stabilen Risikomanagementsystems

enden. Die Legislativvorschläge sehen zwar Risikomanagementinstrumente in Art. 70 (COM(2018)

392 final) vor. Diese sind damit jedoch in der 2. Säule verankert und es besteht keine Verbindung zur

Einkommensgrundstützung.

Matthews (2016) und Feindt et al. (2017) haben für Agrarumweltzahlungen ähnliche Entwürfe vorge-

stellt. Tier 2 „Basiszahlung Umwelt“ und Ebene a) „Mehr Umweltschutz in allen Betrieben“ des

ZaNeXuS-Modells von Feindt et al. unterscheiden sich vor allem durch die Finanzierung. Matthews

sieht eine Kofinanzierung durch die Mitgliedstaaten vor, während Feindt et al. eine 100 %ige Finanzie-

rung durch die EU vorschlagen. Für eine Anwendung als Eco-Schemes nach den Legislativvorschlägen

ist keine Kofinanzierung vorgesehen, da die Maßnahmen in der 1. Säule umgesetzt werden. Matthews

koppelt zudem alle weiteren Zahlungen an die Verpflichtung, Maßnahmen im Bereich „Basiszahlung

Umwelt“ zu erbringen. Dies ist in den Legislativvorschlägen ebenfalls nicht vorgesehen.

Die Ausgestaltung der AUKM ist mit den Legislativvorschlägen vereinbar. Ein Instrument zur Steue-

rung der Ausgleichszulage ist ebenfalls enthalten. Matthews ermöglicht in seinem Vorschlag, den Mit-

gliedstaaten lediglich im Rahmen der Ausgleichzulage und somit nur in Gebieten mit naturbedingten

und anderen gebietsspezifischen Benachteiligungen, gekoppelte Zahlungen für Tiere oder Feldfrüchte

vorzusehen. In Art. 66 COM(2018) 392 final ist es nicht vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten die Ge-

währung von gekoppelten Zahlungen auf bestimmte Gebietskulissen einschränken. Anwendbar wäre

eine solche Zahlung weiterhin als gekoppelte Zahlung gem. Art. 29 ff. COM(2018) 392 final. Eine Redu-

zierung der Zahlung auf einen bestimmten Betrag, wie Matthews dies im Fall von gekoppelten Zahlun-

gen vorschlägt, sieht der Legislativentwurf allerdings nicht vor.

5.5 Oppermann et al: Fit, fair, nachhaltig – Vorschläge für eine neue Agrar-politik


Dieses Modell wurde im Auftrag des Naturschutzbundes Deutschland entwickelt. Kernbestandteil ist

die „flächenbezogene Nachhaltigkeitsprämie“. Die Berechnung der Auswirkungen des vorgeschlage-

nen Fördermodells basiert auf Deckungsbeitragsberechnungen für Betriebe des deutschen Testbe-

triebsnetzes. Die Zahlenwerte zur Abschätzung einzelner Indikatoren basieren auf verschiedenen wis-

senschaftlichen Studien (Oppermann et al. 2016). Versucht wird, sowohl die einzelbetriebliche Per-

spektive der Landwirte als auch die Perspektive der öffentlichen Hand einzunehmen, um diese im Vor-

schlag zu berücksichtigen.

Die bisher in der ersten Säule existierenden Direktzahlungen sollen in dem Modell durch eine Nach-

haltigkeitsprämie (NaP) ersetzt werden, die eng an die Erfüllung von Gemeinwohl-Kriterien gebunden

ist. Dies könnte z. B. auch durch eine betriebsorientierte Förderung basierend auf einem Punktemodell

erfolgen, wie es z. B. auch vom Deutschen Verband für Landschaftspflege entwickelt wurde (Opper-


37

mann et al. 2016; Dierking und Neumann 2016). Der Vorschlag sieht vor die NaP zu 70 % von der EU

zu finanzieren.

Die Grundförderung wird an bestimmte betriebsspezifische Kriterien, wie z. B. den Umfang der Land-

schaftselemente, gekoppelt und soll die derzeitige Basisprämie sowie die Greeningmaßnahmen kom-

plett ersetzen. Maßnahmen zum Tierwohl und Klimaschutz oder auch die finanzielle Förderung von

Kleinbetrieben oder Betriebsneueinsteigern könnten zwar in die Nachhaltigkeitsprämie inkludiert

werden, steigern deren Umfang jedoch nicht. Die Einhaltung bestimmter betrieblicher Parameter ist

vielmehr schon in der Anspruchsvoraussetzung für die NaP enthalten. Ein Betrieb ist bspw. nur an-

spruchsberechtigt, wenn er eine maximale Besatzdichte von 1,6 Großvieheinheiten pro Hektar

(GVE/ha) einhält. Die Prämien sind somit, im Vergleich zum aktuellen System, verstärkt an Kriterien

und bestimmte Leistungen geknüpft. Das vorgesehene Förderniveau von 150 €/ha liegt deutlich unter

dem aktuellen Wert der Direktzahlungen.

Aufbauend auf die NaP können Agrar-Natur-Prämien (ANP) umgesetzt werden. Deren Anreizkompo-

nente wird in diesem Vorschlag bewusst sehr attraktiv für den Landwirt gestaltet und zu 90 % von der

EU finanziert. Die ANP können noch einmal durch weitere Zahlungen ergänzt werden. Diese erfolgen

über eine sogenannte Natur-Management-Prämie (NMP), bei der der Kofinanzierungsanteil der EU

ebenfalls 90 % beträgt. Diese wird für Maßnahmen ausgeschüttet, für die Spezialwissen erforderlich

ist. Ein zusätzliches Element ist die Natur-Entwicklungs-Prämie (NEP) für Maßnahmen, die in beson-

derem Maß der Biodiversität dienen. Der EU-Kofinanzierungssatz beträgt hier ebenfalls 90 %.

Zu Bedenken wäre hier, ob die lukrative Ausgestaltung der ANP genügt einen Anreiz für die Teilnahme

am Förderprogramm zu schaffen. Da die Vergütung durch das NaP sehr niedrig gehalten ist und auch

eine Umstellung der Bewirtschaftungsweise bei vielen Betrieben erforderlich sein könnte, könnten die

Betriebe komplett davon Abstand nehmen, die Förderung in Anspruch zu nehmen. Um dies zu verhin-

dern, ist in dem Ansatz eine schrittweise Umstellung vorgesehen. Die Bereitstellung von ökologischen

Vorrangflächen (ÖVF) soll bspw. stufenweise erfolgen und mit einer Bereitstellung jeweils auf Acker-

land und auf Grünland von 5 % im ersten Jahr der Reform auf 10 % im Jahr 2025 ansteigen. Bei hohen

Umstiegskosten der Landwirte ist es jedoch fraglich, ob dies genügt, um eine Beteiligung an dem För-

dersystem sicherzustellen.

Laut des Vorschlags wird davon ausgegangen, dass insgesamt Betriebe, die 75 % der landwirtschaftli-

chen Fläche bewirtschaften, an dem Förderprogramm teilnehmen. Der Rest wird aus der Förderung

aussteigen (Oppermann et al. 2016). Diesen 25 % wird es nicht möglich sein, Umweltleistungen kos-

tengünstig bereitzustellen und sie werden daher die Förderung nicht in Anspruch nehmen. Vorausge-

setzt, die Reform hat das Ziel, in allen Regionen ein Mindestniveau an Umweltgütern sicherzustellen,

dürfte es jedoch wichtig sein, dass sich dem Modell vor allem die intensiv wirtschaftenden landwirt-

schaftlichen Betriebe anschließen. Denn sollten diese 25 % der Fläche fast ausschließlich von den in-

tensiv wirtschaftenden Betrieben bestellt werden, dürfte die Umweltwirkung deutlich geringer sein,

da hier eine weitere Intensivierung zu erwarten ist, wenn die bestehenden förderrechtlichen Auflagen

wegfallen.

Eine Besonderheit der Finanzierungsstruktur ist, dass alle Maßnahmen nur noch anteilig von der EU

getragen werden und sowohl die grundfinanzierte Nachhaltigkeitsprämie als auch die folgenden leis-

tungsorientierten Aufstockungen von den Mitgliedstaaten „kofinanziert“ sind. Die NaP soll zu 70 %

von der EU finanziert werden, bei der Agrar-Natur-Prämie steigt der EU-Anteil auf 90 %. Bei dieser

Finanzierungsstruktur ist fraglich, wie und von welcher Institution zukünftig ein Monitoring und Kon-

trollen durchgeführt werden. Aktuell werden Betriebe, die Direktzahlungen der 1. Säule erhalten und

Betriebe, die Zahlungen auf Grund von flächen- oder tierbezogenen Maßnahmen (AUKM, Förderung

ökologischer Landwirtschaft, Natura 2000 etc.) erhalten, durch Vollzugsbehörden der Länder auf

Grund der sogenannten Cross-Compliance-Regelung regelmäßig überprüft. Fallen diese Kontrollen

weg, gibt der Entwurf keinen Aufschluss darüber, wer diese Vollzugskontrolle zukünftig übernehmen


38

soll. Als Unterstützung sollen die Bundesländer einen Verrechnungsbonus von 25 % des Maßnahmen-

budgets für ANP, NMP und NEP für die Umsetzung eines Monitorings erhalten.

Fraglich ist, ob die Finanzierungslage für den Modellvorschlag richtig eingeschätzt wurde. Der Vor-

schlag geht davon aus, dass das Agrar-Budget der EU zumindest gleich bleibt (Oppermann et al. 2016,

S. 51). Diese Annahme ist angesichts angekündigter Kürzungen und dem bevorstehenden Brexit nicht

sehr wahrscheinlich. EU-Haushaltskommissar Günther Oettinger bestätigte nach einer Orientierungs-

debatte in der Europäischen Kommission vor Presse am 10. Januar 2018 in Brüssel, dass man um

„maßvolle Kürzungen in den bestehenden Programmen der Landwirtschaft und der Strukturfonds“

nicht herumkommt. Der im Mai vorgelegte Haushaltsvorschlag für die Jahre 2021 bis 2027 sieht Kür-

zungen vor.

Der Vorschlag von Oppermann et al. legt sehr viel Wert auf die Umsetzung von qualitativ hochwertigen

Umweltmaßnahmen. Sollten sich genügend Landwirte für eine Umstellung und eine Förderung auf

Grund dieses Systems entschließen, könnten die in diesem Vorschlag angestrebten Förderziele sicher-

lich erreicht werden. Fraglich sind die Auswirkungen, wenn die Betriebe nicht die Möglichkeit sehen,

ihre Tätigkeiten entsprechend umzustellen. Möglicherweise könnte eine schrittweise Reduzierung

einer flächengebundenen Direktzahlung mit steigender finanzieller Attraktivität von Agrar-

Umweltmaßnahmen mehr landwirtschaftliche Betriebe in eine Landwirtschaft mit positiven

Agrarumweltauswirkungen führen. Wichtig wäre es vor allem, die Betriebe in Intensivregionen für

einen Systemwandel zu gewinnen, da dort die Biodiversitäts- und Umweltdefizite am deutlichsten

ausgeprägt sind, allerdings sind hier die Opportunitätskosten für die Betriebe höher.

In vielen Europäischen Mitgliedstaaten könnte zudem die vermehrte Kofinanzierung Probleme berei-

ten, da nicht in allen Mitgliedstaaten genügend finanzielle Ressourcen zur Verfügung stehen. Auch bei

den aktuellen Kofinanzierungsvorschlägen der Europäischen Kommission, die weniger weitreichend

sind als die Vorschläge von Oppermann et al., wurde bereits Widerstand gegen eine stärkere nationale

Beteiligung an Maßnahmen laut, die momentan in der ersten Säule verortet sind. Auf der Sitzung des

Agrarrates vom 11. und 12. Dezember 2017 sprachen sich konkret Italien, Irland und Ungarn und Li-

tauen gegen eine solche Finanzierung aus (EC 15628/17; AgE 51/17 2017 EU Nachrichten 1). Andere

Länder meldeten ebenfalls Bedenken an.

5.5.2 Einordnung des Vorschlags von Oppermann et al. in den Kontext der Legislativvor-schläge der Europäischen Kommission

Im Vorschlag von Oppermann et al. (2016) sind keine Flächenzahlungen mehr enthalten, die nicht an

die Erbringung einer Leistung geknüpft sind. Demensprechend erfolgen Auszahlungen nur für die Er-

bringung von ökologisch wirksamen Maßnahmen. Einzelne Komponenten könnten hier mit dem Prä-

miensystem von Dierking und Neumann (s. Kapitel 5.1) verbunden werden und könnten im Rahmen

der in den Legislativvorschlägen vorgesehenen Eco-Schemes Anwendung finden.

Der nicht mehr in einer Säulenstruktur organisierte Vorschlag von Oppermann et al. sieht sowohl In-

strumente für Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen als auch für eine Ausgleichzulage für naturbeding-

te oder andere gebietsspezifische Benachteiligungen vor. Beide Maßnahmen sollen von den Mitglied-

staaten kofinanziert werden.

Die Förderung der Inanspruchnahme von Beratungsleistung bindet der Vorschlag von Oppermann et

al. direkt an die Erbringung ökologisch hochwertiger Maßnahmen auf mindestens 10 % der Fläche, die

nach der vorgesehenen Agrar-Natur-Prämie förderfähig sind. In den Legislativvorschlägen ist kein

Mindestumfang für die Inanspruchnahme von Beratungsleistung vorgesehen, eine solche Regelung

könnte aber in die Auswahlkriterien bei der Ausgestaltung der GAP-Strategiepläne integriert werden.

Investitionsförderung ist im Vorschlag von Oppermann et al. außerdem ausschließlich in Zusammen-

hang mit der Erbringung gesellschaftlicher Leistungen, wie z.B. ein tierschutzgerechter Stallumbau,


39

vorgesehen. Dies ist im Rahmen der Legislativvorschläge umsetzbar. Diese binden die Investitionsför-

derung allerdings nicht an die gesellschaftlichen Leistungen.

Der Verrechnungsbonus in Höhe von 25 % des Maßnahmenbudgets für Agrarnaturprämie, Naturma-

nagementprämie und Naturentwicklungsprämie, vorgesehen für die Umsetzung des Monitorings in

den Mitgliedstaaten, stellt eine Qualifizierung der als technische Hilfe geleisteten Zahlungen dar. Eine

solche Qualifizierung ist in den Legislativvorschlägen gem. Art. 7 COM(2018) 393 final nicht vorgese-

hen.

Nach dem Vorschlag von Oppermann et. al soll auf EU-Ebene die Generaldirektion Umwelt maßgeblich

für die Umsetzung von Nachhaltigkeitsprämie, Agrar-Naturprämie, Natur-Management-Prämie sowie

Naturentwicklungsprämie verantwortlich sein. Die Generaldirektion Landwirtschaft soll demnach die

übrigen Maßnahmen betreuen und für die Umsetzung der Maßnahmen in der Fläche verantwortlich

sein. Für eine solche zukünftige Regelung gibt es in den Legislativvorschlägen keinerlei Anhaltspunkte.


40

5.6 Vergleich der Modelle

Tabelle 3 Kurzübersicht der ausgewählten Reformvorschläge im Kontext der Legislativvorschläge der Europäischen Kommission

Einkom-mens-grundstüt-zung für Nachhal-tigkeit

Eco-Schemes AUKM Ausgleichszu-lage benach-teiligter Gebie-te / Natura 2000/ WRRL

Zusammenar-beit

Investition und Beratung

Vorausset-zung für Zah-lungsan-spruch

Elemente, die nicht verein-bar mit den Legislativvor-schlägen sind

Dierking & Neumann (s. Kap. 5.1)

Kein In-strument vorhanden

Gemeinwohlprämie einsetzbar. Die Eco-Scheme Variante, die eine Einkommensun-terstützung gestattet, ist für die Anwendung besser geeignet

AUKM nach aktu-ellem System durchführbar, wenn Abgrenzung zu einzelnen Ge-meinwohlleistun-gen in der 1. Säule erfolgt

Keine Angaben Keine Angaben Begleitende freiwillige fach-liche Beratung der Betriebe

Es ist kein Mindest-punktwert vorgesehen. Vorausset-zung für die Zahlung ist die Einhaltung des Ord-nungsrechts

Feindt et al.

s. Kap. 5.2


Vorgesehene Basis-maßnahmen evtl. in Kombination mit Landschaftserhal-tungsmaßnahmen umsetzbar

Flächenbezogene AUKM werden eher durch Be-wirtschaftungs-prämie und Land-schaftserhal-tungsprämie abgedeckt. Ge-zielte Maßnah-men wie u. a. spezieller Arten-schutz und Moorwieder-

Bewirtschaf-tungsprämie vielleicht als Ausgleichszula-ge umsetzbar. Prämien zum Erhalt der Land-schaftsvielfalt hier umsetzbar. Lt. Feindt et. al jedoch 100 %ige EU-Finanzierung. In

Innovative Kooperations-formen sollen integratives Landschafts- und Ressour-cenmanage-ment umsetzen

Betriebliche Investitions- und Innovati-onsförderung sollen die schnelle Ent-wicklung und Verbreitung neuer nachhal-tigkeitsorien-tierter Praktiken unterstützen

Grundvoraus-setzungen werden ge-prüft durch Anspruch auf Umweltleis-tung und Einhaltung des Ord-nungsrechst

Verbraucher-bildungsförde-rung


41



Zusammenar-beit




vernässung sind als zusätzliche Maßnahme mit Kofinanzierung vorgesehen.

2. Säule jedoch weiterhin Kofi-nanzierung vorgesehen. Feindt et. al qualifizieren inhaltlich wei-ter in der 1. Säule

Fresco & Poppe

s. Kap. 5.3

Einkom-mensförde-rung vorge-sehen. Jedoch gekoppelt an eine Einkom-mensun-tergrenze

Basisförderung mit Kofinanzierung der Mitgliedstaaten. Ba-sierend auf Cross Compliance + Ver-tragsnaturschutz + Greening

Ungenaue Anga-ben. Vertragsna-turschutz bereits in Basisumwelt-förderung. Je-doch ebenfalls 1. Säule

Keine Angaben Ausbau der Europäischen Innovations-partnerschaft für die Förde-rung ländliche Räume und der Landwirtschaft

Beratungs- und Bildungsange-bote für den Agrar- und Er-nährungssektor

Nicht ganz klar. Ver-schiedene Förderele-mente nicht durch eine Mindestan-forderung gekoppelt

Zusätzliche Umweltförde-rung möglich durch Bindung der Landwirt-schaft an nach-haltiges Unter-nehmen der Lebensmittel-kette Neue Säule für Verbraucher- und Ernäh-rungspolitik sowie für Moni-toring und For-schung


42



Zusammenar-beit




Matthews

s. Kap. 5.4

Ja, parallel soll Risiko-absiche-rung auf-gebaut werden. Danach keine Ein-kommens-sicherung mehr. Le-gislativvor-schläge sehen dies hier nicht vor, son-dern über ELER. Art. 70

Maßnahmen ähnlich Greening

Maßnahmen ähnlich 2. Säule

AZ vorgesehen, gekoppelte Zahlungen für Viehbestand und Feldfrüchte könnten hier als Möglichkeit vorgesehen werden

Maßnahmen für Zusammen-arbeit und LEADER-Förderung vorgesehen.

Im Zentrum steht Agrarsek-tor: Jungland-wirte und Inves-titionsbeihilfen

Verpflichtung zu Basiszah-lung notwen-dig

Parallel zur Einkommens-grundförderung soll Risikoabsi-cherung aufge-baut werden. Danach soll keine Einkom-menssicherung mehr erfolgen. Legislativvor-schläge sehen dies nicht in 1. Säule vor, son-dern über ELER. Art. 70


43



Zusammenar-beit




Oppermann et al.

s. Kap 5.5


Vorgesehene Nach-haltigkeitsprämie (NaP) evtl. auch in Form eines Punk-temodells ähnlich der Gemeinwohl-prämie umsetzbar

Agrar-Natur-Prämie (ANP) und Natur-Entwicklungs-prämie (NEP) könnte über AUKM umge-setzt werden

Keine Angaben Keine Angaben Für die Inan-spruchnahme von Beratungs-leistungen zur Umsetzung von mind. 10 % der betrieblichen Flächen mit Maßnahmen der ANP wird eine Natur-Management-Prämie (NMP) gezahlt. Inves-titionsförde-rung aus-schließlich zur Erbringung gesellschaftli-cher Leistun-gen

Anspruch auf Zahlung nur durch Durch-führung von Umweltmaß-nahmen

GD Umwelt zukünftig für NAP,ANP, NEP und NMP ver-antwortlich


44

Der Vorschlag von Dierking und Neumann (2016) überträgt mit dem bottom-up orientierten Ansatz

viel Verantwortung auf die nationalen Ebenen der Mitgliedstaaten bis hin zur regionalen Ebene. Der

Umwelteffekt einer solchen Regelung ist sehr stark von zwei Rahmenbedingungen abhängig: Erstens,

wie ambitioniert werden die Mitgliedstaaten und Regionen ihren neuen Gestaltungsspielraum nutzen?

Zweitens, mit welchen Konsequenzen müssen die Mitgliedstaaten/Regionen rechnen, wenn sie das

Programm so gestalten, dass es keine Verhaltensänderung bei den Landwirten bewirkt? Vorteilhaft ist

hier sicherlich, dass eine bessere Problemorientierung des Maßnahmenportfolios und der Einzelmaß-

nahme erreicht werden kann. Des Weiteren lässt der Vorschlag offen, wer diese Problemorientierung

sicherstellt und zudem prüft, dass die Honorierung nicht wettbewerbsverzerrend ist.

Der Ansatz von Oppermann et al. (2016) ist ebenso wie der von Feindt et al. (2017) mehr an einem

Top-Down-Modell orientiert. Das heißt, die Verantwortung für die Umsetzung liegt in diesem Modell

nicht so stark auf der nationalen oder regionalen Ebene. Die vorgeschriebenen Maßnahmen sind von

der EU festgelegt und die Mitgliedstaaten können z. B. aus einem Pool von zehn Maßnahmen für die

Erbringung von Biodiversitäts- und Umweltleistungen auswählen. Die Programmierung der einzelnen

Maßnahmen ist zum größten Teil auf der Ebene der EU oder der Mitgliedstaaten vorgesehen. Dort

teilen sich die Geschäftsbereiche Umwelt und Landwirtschaft die Zuständigkeit in unterschiedlicher

Federführung.

Im Vergleich zu Dierking und Neumann (2016), Oppermann et al. (2016) und Feindt et al. (2017) legen

Fresco und Poppe (2016) und Matthews (2016) einen stärkeren Fokus auf die Einkommenssicherung

der Landwirte.

Die Maßnahmen für Agrarumweltzahlungen sind im Vorschlag von Matthews und im Vorschlag von

Feindt et al. ähnlich. Tier 2 „Basiszahlung Umwelt“ und Ebene a) „Mehr Umweltschutz in allen Betrie-

ben“ des ZaNeXuS-Modells von Feindt et al. unterscheiden sich vor allem durch die Finanzierung.

Matthews sieht eine Kofinanzierung durch die Mitgliedstaaten vor, während Feindt et al. eine

100 %ige Finanzierung durch die EU vorschlagen. Fresco und Poppe formulieren ähnlich wie Feindt

stärke Bezüge zu Ernährungs- und Verbraucherpolitik in ihren Vorschläge zur Gestaltung der GAP. Die

Legislativvorschläge der Kommission lassen eine solche Umsetzung jedoch nicht zu.

Zum aktuellen Zeitpunkt ist nur erschwert feststellbar welcher Vorschlag „am besten“ oder gar „bes-

ser“ zu den neuen Regelungen der EU-Kommission passen wird. Eine erste Annahme könnte sein, dass

der Vorschlag von Dierking und Neumann(2016), gemessen an den bisher vorliegenden Legislativvor-

schlägen der Kommission, mit einem Fokus auf zielgerichtete Maßnahmen durch „Ergebnisorientierte

Budgetierung“, eher geeignet ist, z. B. die Vorgaben für die Eco-Schemes umzusetzen. Zumindest ist

dieser Vorschlag in Bezug auf die Bewertung von Umweltmaßnahmen am detailliertesten ausgearbei-

tet und kann daher bzgl. der Verwendung innerhalb von Eco-Schemes am ehestens eingeschätzt wer-

den. Der Vorschlag muss allerdings, wie auch die anderen Vorschläge, eine hinreichende Abgrenzung

der Umweltmaßnahme zwischen der 1. und der 2. Säule sicherstellen.

5.7 Weitere Modelle und Positionspapiere

Neben den ausführlich dargestellten Vorschlägen sind noch weitere Vorschläge zu einer zukünftigen

Gestaltung der GAP entwickelt worden. Für eine Aufzählung aller uns vorliegenden Dokumente ver-

weisen wir auf Tabelle 5 des Anhangs.

Auszugsweise stellen wir nachfolgend kurz weitere kürzere Positionspapiere, Berichte und ausführli-

che Ausarbeitungen dar. Die inhaltlichen Positionen dieser Papiere wurden hauptsächlich im Rahmen

der Darstellung der Zielorientierung der Gemeinsamen Agrarpolitik in Kapitel 3.2 aufgegriffen. Zudem

setzen wir uns mit einzelnen Positionen insbesondere in Kapitel 4 auseinander.

Im Rahmen der wissenschaftlichen Veröffentlichungen ist die Studie von (Mahé und Bureau 2016) für

das Europäische Parlament zur „Zukunft der Marktmaßnahmen und Risikomanagementprogramme“


45

zu nennen. Sie beinhaltet vor allem umfassende Überlegungen für die zukünftige Ausgestaltung von

derzeit bestehenden Instrumenten zu Markt- und Einkommensstabilisierung. Eher kürzere Ausfüh-

rungen finden sich in „Hacking the CAP – Options to redesign the European Agricultural Policy” (Poppe

2016) in dem eine neue Interventionslogik der GAP zur Diskussion gestellt wird.

Von Seiten der NGOs wurde durch Umwelt- und Agrarverbände, neben den dargestellten Entwürfen

von Dierking und Neumann (2016), sowie Oppermann et al. (2016), ebenfalls zahlreiche Vorschläge

erstellt. Zu nennen ist hier noch der von der Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft e. V. erar-

beitete „Vorschlag für eine gerechte EU-Agrarpolitik nach 2020“ (AbL 2018). Es ist dem vorgestellten

Modell von Dierking und Neumann (2016) sehr ähnlich, unterscheidet sich jedoch durch eine stärkere

Förderung der ersten Hektare, eine eingebaute Degression und Kappung sowie eine detaillierte Einbe-

ziehung der Tierhaltung in das Punktesystem. Zu den umfänglicheren Ausarbeitungen der Verbände

zählt ebenso „A CAP for healthy farms, healthy people, healthy planet“ getragen von der Internationa-

len Bewegung für ökologischen Landbau sowie in Deutschland dem Bund für ökologische Lebensmit-

telwirtschaft (IFOAM EU Group 2017a). Zentrale Forderung ist hier, die GAP gezielt auf eine Ökologi-

sierung der Landwirtschaft zu konzentrieren und dies vor allem durch eine Aufstockung der Mittel für

eine zweite Säule zu verwirklichen. Zudem lagen kürzere Positionspapiere vor, deren Zielrichtung vor

allem eine Beibehaltung der aktuellen Struktur der Gemeinsamen Agrarpolitik und eine Reduzierung

des Verwaltungsaufwandes waren (DBV 2015, 2017; DRV 2017). Auch auf Seite der Landwirtschafts-

verbände wird vereinzelt über eine veränderte Struktur der Agrarpolitik diskutiert und ein Auslaufen

der Direktzahlungen in Betracht gezogen (DLG 2017).

Aus der deutschen Parteienlandschaft lagen u. a. Positionspapiere der CDU, SPD und von

Bündnis 90/Die Grünen vor (CDU -Bundesfachausschuss Landwirtschaft und ländlicher Raum; Dalbert

et al.; Habeck und Häusling; Heubuch et al. 2016; Ostendorff et al. 2017; SPD Netzwerk Agrar-& Ernäh-

rungswirtschaft 2016). Im Positionspapier der CDU werden vor allem Schwerpunkte auf eine Entbü-

rokratisierung der GAP und Planungssicherheit gelegt. Direktzahlungen sollen als Ausgleichszahlun-

gen für die gesellschaftlichen Leistungen der Landwirtschaft beibehalten werden. Im Positionspapier

des SPD-Netzwerks wird die Forderung „öffentliches Geld für öffentliche Leistung“ gestützt, aber auch

klarer als in den anderen Positionspapieren der Parteien auf die Arbeitsbedingungen im landwirt-

schaftlichen Sektor eingegangen. Die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen veröffentlichte mehrere Positi-

onspapiere, die an dem Prinzip „öffentliches Geld für öffentliche Leistung“ ausgerichtet sind. Daneben

erstellten Benning und Reichert (2016) eine Studie im Auftrag von Martin Häusling, Mitglied des Eu-

ropäischen Parlaments, mit dem Titel „Fundamente statt Säulen: Vorschläge für eine Neuausrichtung

der europäischen Agrarpolitik“. Der Grundgedanke dieser Studie ist der Umbau der Landwirtschaft in

Europa zu einer nachhaltigen und tiergerechten Lebensmittelproduktion. Grundlage dafür soll eine

Kategorisierung der Betriebe mit einer Skala, ähnlich wie die Produktcodes auf Eiern, sein. Vorgesehen

werden eine Spannbreite beginnend mit der Kategorie 0 für Betriebe, deren Bewirtschaftungsart ei-

nem „ökologische Premium“ entspricht, bis zu der Kategorie 3 für Betriebe, deren Bewirtschaftungs-

form „gesetzeskonform, basic“ ist. Die Zahlungsansprüche für letztere Betriebe sollen zwischen den

Jahren 2020 bis 2028 auslaufen. Im Gegensatz zu vielen anderen Studien werden die Aspekte Risiko-

management und Förderung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit nicht angesprochen.

Vereinzelt wurden ebenfalls von Bundesländern Gestaltungsvorschläge zur zukünftigen GAP gemacht.

Hier sind insbesondere die Vorschläge des Ministeriums für Landwirtschaft und Umwelt in Mecklen-

burg-Vorpommern sowie das „politische Statement“ des Staatsministeriums für Umwelt und Land-

wirtschaft in Sachsen zu nennen (Freistaat Sachsen 2016; MLU-MV 2017). Bei dem Vorschlag aus

Mecklenburg-Vorpommern bleibt die Struktur aus zwei Säulen bestehen und die Grundprämie wird

auf 100 Euro pro Hektar reduziert. Die Gewährung der Grundprämie ist zudem an den Umfang der

freiwilligen ökologischen Zusatzleistungen gebunden (vgl. Kapitel 5.4. Vorschlag Matthews). Diese

müssen mindestens einen Prämienumfang von 50 % der aus der bewirtschafteten Fläche errechneten

Grundprämie ergeben. Als zusätzliche Leistungen sieht der Vorschlag eine Junglandwirteförderung,


46

die Förderung von abgelegenen und benachteiligten Gebieten und eine Förderung der Tierhalter in

der Fläche vor. Zu der Junglandwirteförderung sowie zur Förderung der abgelegenen und benachtei-

ligten Gebiete macht der Vorschlag keine konkreten Ausführungen, ob diese Zahlungen wie die Zah-

lung der ökologischen Zusatzleistung mit der Basisprämie verknüpft sind und nur gemeinsam ausge-

zahlt werden können. Die Ausführungen zur Tierprämie sind ebenfalls vage. Es wird hier eine euro-

paweit einheitliche Prämie vorgeschlagen, die an „Tierzahlen“ gekoppelt ist. In welchen Rahmen dies

geschehen soll (Tierbesatz pro Hektar etc.) wird nicht ausgeführt.

Das „politische Statement“ des Freistaats Sachsen beschäftigt sich vor allem mit der Weiterentwick-

lung der 2. Säule der GAP. Es ist eines von wenigen uns vorliegenden Dokumenten, dass sich explizit

allein auf das Förderinstrument der ländlichen Räume, den „ELER“, bezieht. Ziel ist Bürokratieabbau

und der Abbau europäischer Regeln. Die Programmierung und Ziele der 2. Säule sollen sich auf wenige

Ziele zur Entwicklung der ländlichen Räume fokussieren. Die Ziele aus anderen Politikbereichen sollen

demnach das Förderverfahren der 2. Säule zukünftig nicht belasten und sollen gesondert organisiert

werden.


47

6 Fazit

Seit der Veröffentlichung der Legislativvorschläge durch die Europäische Kommission fokussiert sich

die Debatte um die GAP nach 2020 auf folgende Aspekte: Mit welchen Steuerungsinstrumenten sollen

zukünftig die Ziele der Agrarpolitik erreicht werden? Was ist die Rolle der einzelnen Ebenen in der

Ausgestaltung und Umsetzung dieser Instrumente? Wie wird das Kontroll- und Sanktionierungssys-

tem zukünftig ausgestaltet und umgesetzt?

Im Vorfeld der Legislativvorschläge reichte die Spannbreite in den Diskussionen von der Bereitstel-

lung öffentlicher Güter über die landwirtschaftliche Einkommensstützung bis zur Stärkung des ländli-

chen Raumes. Als neue Steuerungsmodelle wurden z. B. neue Berechnungsmodelle entworfen, um die

Vergabe der Gelder stärker an die Bereitstellung von öffentlichen Gütern und Dienstleistungen zu

koppeln. In den in dieser Arbeit diskutierten Alternativmodellen zur jetzigen GAP ist die Einkommens-

sicherung für den landwirtschaftlichen Sektor kein prioritäres Ziel der GAP mehr und wird nur noch

über eine Basisentlohnung sichergestellt.

Positionen, die der Einkommenssicherung einen größeren Stellenwert zumessen, sind in der aktuellen

politischen Debatte ebenfalls vertreten. Die Debattenstränge des landwirtschaftlichen Berufsstandes

fokussieren vor allem auf die Notwendigkeit einer Einkommensstützung durch Direktzahlungen, so-

wie auf Instrumente zur Risikoabsicherung und die Ausgestaltung einer Degression und Kappung.

Grundsätzlich gilt, dass auch eher sozialpolitische Forderungen, die auf die Einkommenssicherung der

Landwirte abzielen, Umwelteffekte hervorrufen können.

Die Legislativvorschläge sehen ein sinkendes Agrarbudget vor. Vor diesem Hintergrund ist ungewiss,

ob bei der von der Kommission vorgeschlagenen, stärkeren Dezentralisierung genügend Mittel für

Agrarumweltmaßnahmen zur Verfügung stehen. Fraglich ist, ob und in welchem Ausmaß die Mitglied-

staaten zukünftig von einer Möglichkeit der Mittelumschichtung in die 2. Säule Gebrauch machen wer-

den. Das sogenannte neue „Delivery-Model“ ist eine wesentliche Neuerung in den Legislativvorschlä-

gen. Allerdings ist zurzeit weitgehend ungeklärt, wie dieses konkret aussehen soll. Dies ist aber ent-

scheidend für eine Abschätzung der Umweltwirkungen der zukünftigen GAP. Klar ist, dass die Mit-

gliedstaaten mehr Kompetenzen und damit mehr Gestaltungsspielraum für die Erreichung der Ziele

der GAP bekommen sollen. Allerdings sind noch viele Fragen offen: Wie werden die Mitgliedstaaten

den zusätzlichen Spielraum nutzen? Welche inhaltlichen Mindestanforderungen wird die Europäische

Kommission im Rahmen des Genehmigungsprozesses der Strategiepläne an die Mitgliedstaaten stel-

len? Wie wird die Europäische Kommission die Zielerreichung kontrollieren und ggf. Zielverfehlungen

sanktionieren? Ob der einzelne Mitgliedstaat den Gestaltungsspielraum nutzen wird, die Umweltaus-

wirkungen der Landwirtschaft deutlich zu verbessern, oder aber stärker andere agrarpolitische, zum

Beispiel einkommenspolitische Ziele verfolgen wird, bleibt abzuwarten. Legt man das Verhalten der

Mitgliedstaaten bei der nationalen Umsetzung der jetzigen GAP zu Grunde, ist davon auszugehen, dass

der Mehrwert der GAP nach 2020 für den Umwelt- und Ressourcenschutz im Vergleich zum Status

Quo bestenfalls überschaubar bleibt.


48

7 Quellenverzeichnis AbL (2016): Politikwechsel für ländliche Räume: Fünf-Punkte-Programm für bäuerliche Landwirtschaft, Umwelt und Tier-schutz. Verbände richten Kernforderungen an Bund und Länder. Hg. v. Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft e.V., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland und Deutscher Tierschutzbund. Hannover.

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52

8 Anhang

Tabelle 4 Anzahl der ausgewerteten Dokumente sortiert nach Ländern und Kategorien*

EU BG CZ DE DK FI FR HR HU NL PL RO SE SK Gesamt:

Legislative/Exekutive 9 2 2 5 1 2 2 2 3 2 2 32

Wissenschaft 5 6 1 3 1 16

Think Tank 2 2

Parteien 9 9

NGO** 5 14 1 2 22

Nachgelagerter produ-zierender Sektor

4 2 6

Gesamt: 25 2 2 36 1 1 3 2 2 3 4 2 2 2 87

* Dokumente, die von mehreren Mitgliedstaaten oder von NGOs/Verbänden aus mehreren Staaten formuliert wurden, sind doppelt berücksichtigt wor-

den.

**Unter Kategorie wurden NGO-Interessenverbände aus den Bereichen Umwelt und Landwirtschaft ausgewertete.


53

Tabelle 5 Studien, Positionspapiere und Stellungnahmen aus der agrarpolitischen Fachpresse mit agrarpolitischer Zielorientierung

Autor Titel Datum Art. 39 (1) AEUV a) Steige-rung der landwirt-schaftli-chen Produk-tivität [..]

Art. 39 (1) AEUV b) Le-bensstanstan-dards [..] in der Agrar-wirt-schaft

Art. 39 (1) AEUV c) Markt-stabili-tät

Art. 39 (1) AEUV d) Versor-sor-gungs-sicher-stel-lung

Art. 39 (1) AEUV e) Belie-ferung [..] zu ange-messe-nen Preisen

KOM (2018) 392 final Art. 5 Intelli-genter und krisen-fester Agrar-sektors

KOM (2018) 392 final Art. 5 Umwelt-pflege /Klima-schutz/Um-welt und Klimaziele der EU

KOM (2018) 392 final Art. 5 Stärkung [..] ländli-che Gebie-ten

Agra-Europe / Hrsg. Agra-Europe, Presse- u. Infor-mationsdienst - Unabhän-giger europäischer Presse- u. Informationsdienst für Agrarpolitik u. Agrarwirt-schaft

Interview Christian Schmidt (2017): Siche-rung einer vielfältigen Agrarstruktur als Markenkern von Jamaika.

S. 15-17

47/17 x

Agrarministerinnen und Agrarminister der ostdeut-schen Länder

Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) nach 2020

Nov 17 x x x x x x

Agri-Food Chain coalition AFCC Statement - CAP After 2020: Fresh focus needed on sustainable food, jobs, growth, and innovation

Jul 17 x x x

Agrarministerkonferenz (AMK) 2017

Bund-Länder-Papier zur Neuausrichtung der Umsetzung der EU-Politik zur ländli-chen Entwicklung

Mrz 17 x

Agricultural Markets Task Force

Improving market outcomes. Enhancing the position of farmers in the supply chain. Report of the Agricultural

Market Task Force

Nov 16 x


54









Arbeitsgemeinschaft bäu-erliche Landwirtschaft e. V.

Vorschlag für eine gerechte EU-Agrarpolitik nach 2020. Leistungen bäuer-licher Betriebe honorieren. Direkt-zahlungen mit Punktesystem qualifizie-ren. Mit Marktregeln Krisen vermeiden und Qualität stärken 2. Auflage

Jan 18 x

Arbeitsgemeinschaft bäu-erliche Landwirtschaft e.V., BUND für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Deutscher Tierschutzbund

Politikwechsel für ländliche Räume: Fünf-Punkte-Programm für bäuerliche Land-wirtschaft, Umwelt und Tierschutz

Jun 16 x

Benning, Reinhild; Rei-chert, Tobias

Fundamente statt Säulen: Vorschläge für eine Neuausrichtung der europäischen Agrarpolitik; Eine Analyse und Position von Reinhald Benning und Tobias Rei-chert, Germanwatch; Im Auftrag von Martin Häusling, MdEP

2016 x x x

Bertelsmann Stiftung How Europe can deliver - Optimising the devision of competences among the EU and its member states

Dez 17 x x

BirdLife Europe, European Environmental Bureau, NABU

Is the CAP fit for purpose? Briefing: Evi-dence based fitness check assessment and lessons for policy

Nov 17 x x


55









Björnsson, Sofia - Federa-tion of Swedish Farmers

The future CAP Post 2020 Apr 17 x x

BÖLW; bdew; Greenpeace; NABU; WWF

Zukunftschancen der Gemeinsamen Agrarpolitik für Landwirtschaft, Umwelt- und Tierschutz nutzen

Jul 16 x

Buckwell, Allan; Matthews, Alan; Baldock, David; Ma-thijs, Erik

CAP: Thinking Out of the Box - Further modernisation of the CAP - why, what and how?

2017 x

Bund ökologische Lebens-mittelwirtschaft

Starke Höfe, gesunde Umwelt, lebendige Dörfer: Für eine zukunftsfähige gemein-same Agrarpolitik der EU

Jul 17 x x

CDU /CSU Für ein Deutschland in dem wir gut und gerne leben. Regierungsprogramm 2017-2021

2017 x

CDU Bundesfachauschuss Landwirtschaft und ländli-cher Raum

Positionspapier zur Zukunft der gemein-samen Agrarpolitik

Jan 16 x x


56









CEMA - European Agricul-tural Mechaninery

Towards a New Strategic Agenda for the Common Agricultural Policy (CAP) after 2020 - CEMA’s contribution to the Mid-term Review of the CAP

Feb 15 X x

Copa Cogeca The future CAP Post 2020 Apr 17 x x

Copa Cogeca Press Release Future of food and farming: Copa Cogeca outline positive and nega-tive aspects of new EU plan at press event

Dez 17 x x x

Council of the European Union

Outcome of the meeting of the Ministers of Agriculture of the Visegrad Group ex-tended by Bulgaria, Romania and Slove-nia (GV4 + 3) on 26 October 2016 in War-saw

Nov 16 x x x x

Council of the European Union

Pressemitteilung Vorläufige Einigung über die Lastenteilung bei der Emissionsredu-zierung – ein weiterer großer Schritt hin zu den Zielen des Pariser Übereinkom-mens.

Dez 17 x

CSU Der Bayernplan - Klar für unser Land, Programm der CSU zur Bundestagswahl 2017

2017 x x x


57









Dalbert et. al GAP - Ab jetzt gesellschaftliches Geld für

gesellschaftliche Leistung - Positionspa-pier zur Gemeinsamen Agrarpolitik

Feb 17 x x

Dax, Thomas; Copus, Andrew

Research for AGRI Committee - the future of rural development policy IP/B/AGRI/CEI/2015-70/0/C5/SC1

Okt 16 x x x

De Schutter, Olivier; Hawkes, Corinna; Herren, Hans; Frison, Emile; Lang

Why we need a common Food Policy for the EU: An Open Letter to Mr Jean-Claude Juncker, President of the Europe-an Commission

Apr 16 x x

Deutsche Landwirtschafts-Gesellschaft e. V.

Landwirtschaft 2030 - 10 Thesen Jan 17 x x x

Deutscher Bauernverband Zukunft von Landwirtschaft und Ernäh-rung – Stellungnahme zur Mitteilung der EU-Kommission vom 29. Nov. 2017

Feb 18 x x x

Deutscher Bauernverband Momerandum Gestaltung der GAP bis 2020 und nach 2020. Erklärung des Deut-schen Bauernverbandes (DBV) vom 8. Dezember 2015

Dez 15 x x x


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Deutscher Bauernverband DBV und FNSEA für eine starke Gemein-same Agrarpolitik in einem starken Euro-pa. Joachim Rukwied (DBV) und Christia-ne Lambert (FNSEA) bekräftigen gemein-sames Engagement

Nov 17 x

Deutscher Raiffeisenver-band e.V.

Positionen zur Bundestagswahl 2017 Feb 17 x x

Dierking, Uwe; Neumann, Helge

Punktbewertung der Biodiversitäts-, Wasser- und Klimaschutzleistungen landwirtschaftlicher Betriebe als Grund-lage für öffentliche Zahlungen – ein Vor-schlag zur Neuausrichtung der Gemein-samen EU-Agrarpolitik

Sep 16 x x

Dierking, Uwe; Neumann, Helge; Beckmann, Sönke; Metzner Jürgen

Gemeinwohlprämie - Umweltleistungen der Landwirtschaft einen Preis geben

Aug 17 x x

Eurogroup for Animals Position Paper - Common Agricultural Policy Post 2020

x

Europäischer Rechnungs-hof

Die Ökologisierung: eine komplexere Regelung zur Einkommensstützung, die noch nicht ökologisch wirksam ist.

Dez 17 x


59









Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA)

Maßgebliche Einflussfaktoren für die Gemeinsame Agrarpolitik nach 2020 (Ini-tiativstellungnahme)

Dez 16 x x x x x

European Association of Dairy Trade (Eucolait)

Eucolait views on the future CAP post 2020

Mrz 17 x x

European Commission Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Commit-tee and the Committee of the regions

Nov 17 x x x

European Commission Cork 2.0 Declaration "A Better Life in Rural Areas"

Sep 16 x x x x

European Environmental Bureau; BirdLife Interna-tional

Uncap the truth - Spotlight on EU farm policy

Mai 16 x

Eurpean Public Health Alliance

Three steps towards a healthy food fu-ture -Submission to the Informal EU Agri-culture Council 30-31 May 2016

Mai 16 x

Farm Europe Global Food Forum – A new ambition for EU agri-food systems

2016 x x


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Federation of Swedish Farmers (LRF)

The futur CAP post 2020. Apr 17 x x

Feindt, Peter; Heißenhu-ber, Alois; Krämer, Christi-ne; Pahl-Wostl, Claudia; van Bers, Caroline; Thomas, Fabian; Wolters, Volkmar; Früh-Müller, Andrea

Ein zukunftsfähiger Gesellschaftsvertrag mit Landwirtschaft: Ein Plädoyer für eine neue Agrarpolitik

Jan 17 x x

French Ministry of Agricul-ture and Food (alim'agri)

A Reformed CAP for competitive, sustain-able and resilient Agriculture

Mai 16 x x x

Fresco, Louise O.; Poppe, Krijn J.

Towards a Common Agricultural and Food Policy

Sep 16 x x

Genossenschaftsverband Kein Winterschlaf für Agrargenossen-schaften! Winterschulungen des Genos-senschaftsverband – Verband der Regio-nen. Paaren im Glien

Nov 17 x


61









Habeck, Robert; Häusling, Martin

Fundamente statt Säulen. Ressourcen-schonend, tiergerecht und sozial nachhal-tig! Plädoyer für eine Neuordnung der europäischen Agrarpolitik

Jul 15 x x x

Heubuch, Maria; Osten-dorff, Friedrich; Rüße, Norwich; Voss, Bernd; Hahn, Martin

Bäuerlich - ökologisch - nachhaltig. Der europäische Landwirtschaft schon jetzt eine Zukunft geben. Vorschläge zur Halb-zeitbewertung und zur Neugestaltung der Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik (GAP)

Mrz 16 x x

IFOAM EU Group A CAP for healthy farms, healthy people, healthy planet - Public money must deliv-er public goods

Jan 17 x x x

IFOAM EU Group Vision Letter: ifoameu cap post 2020 - For healthy farm, people and planet the next CAP reform must deliver public goods

Jan 17 x x

Institute for European Environmental Policy

Some thougths on the CAP post 2020 Nov 14 x x x

Jasper, Ulrich Bäuerliche Leistungen honorieren - Ein Vorschlag zur Ausgestaltung der zukünfti-gen EU-Agrarpolitik in: Agrarpolitik und soziale Lage

Jan 17 x


62









Mahé, Louis-Pascal; Bu-reau, Jean-Christophe

Research for AGRI Committee - The fu-ture of market measures and risk man-agement schemes. IP/B/AGRI/CEI/2015-70/0/C5/SC1

Okt 16 x x

Matthews, Alan Research for AGRI Committee- The future of direct payments. IP/B/AGRI/CEI/2015-70/0/C5/SC1

Okt 16 x x

Ministerium für Landwirt-schaft und Umwelt Meck-lenburg-Vorpommern

Veränderungen anschieben. Vorschläge für dieGemeinsame Agrarpolitik (GAP) nach 2020 aus Mecklenburg-Vorpommern

Nov 17 x x x

Ministry of agriculture and Forestry (MMM)

CAP POST 2020 - Finnish preliminary views

Apr 17 x x x

Ministry of Agriculture and Rural Development

Common Agriculture Policy After 2020 – Polish Priorities

Mai 17 x x x x

Mouvement pour une or-ganisation mondiale de l'ariculture

White Paper - A new strategic course for CAP

Aug 16 x x

Netherlands Presidency of the Council of the Europe-an Union

Food of the Future - The Future of Food – Discussion Paper of the Netherlands Pres-idency

x x


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Oppermann, R.; Fried, A.; Lepp, N.; Lepp, T.; Lakner, S. im Auftrag des NABU

Fit, fair und nachhaltig -Vorschläge für eine nachhaltige EU-Agrarpolitik

Nov 16 x x x

Ostendorff et al. Die gemeinsame Agrarpolitik in Europa: Neue Perspektiven für die Landwirtschaft schaffen. Autorenpapier Grüne Agrar-sprecher*innen zur gemeinsamen euro-päischen Agrarpolitik

Jan 17 x x x

Pe'er, G.; Lakner, S.; Mül-ler, R.; Passoni, G.; Bontzo-rios, V.; Clough, D.

Is the CAP fit for purpose? An evidence-based-fitness-check assessment

Nov 17 x x x

Plattform Verbände Für eine gesellschaftlich unterstützte Landwirtschaftspolitik - EU-Agrarpolitik für eine Qualitätsstrategie umbauen, Ziele für die GAP-Reform nach 2020 und Schritte des Übergangs in Deutschland 2017/2018

Mrz 17 x x x

Poppe, Krijn J. Hacking the CAP - Options to redesign the European Agricultural Policy

2016 x x

Rèpublique Francais Note des Autorités Francaises. Perspec-tives et attentes francaises pour le pro-chain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne.

Jan 18 x


64









Rucinski, Piotr - USDA Global Agricultural Infor-mation Network

Poland`s Priorities for Common Agricul-tural Policy after 2020

Sep 17 x x

Sächsisches Staatsministe-rium für Umwelt und Landwirtschaft

Neuausrichtung der ELER-Förderung nach 2020 (ELER-RESET)

Jun 16 x

Scheele, Martin Ernährung und Landwirtschaft der Zu-kunft. Mitteilung der Europäischen Kom-mission GD Landwirtschaft und Ländliche Entwicklung. Präsentation 4. Vernet-zungstreffen Biodiversität im ELER

Jan 18

Slovak Presidency of the Council of the European Union

Future of the Common Agricultural Policy – Presidency discussion paper- Informal ministerial lunch

x x x x

SPD Netzwerk Agrar- und Ernährungswirtschaft

Mit Vernunft für die ländlichen Räume - Positionspapier des SPD-Netzwerkes "Ag-rar- und Ernährungswirtschaft"

Nov 16 x x x


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SPD Konferenz der Spre-cherinnen und Sprecher der Agrarpolitik der SPD-Fraktionen des Bundesta-ges, des Abgeordneten-hauses, der Bürgerschaften und Landtage, sowie der SPD-Abgeordneten des Europäischen Parlaments

Hannoversche Erklärung Apr 18 x x x

Visegrád Group Joint Statement

Pressemitteilung: Statement in the inter-ests of preserving agricultural funding

Okt 17 x x x

Westfälisch-Lippischer Landwirtschaftsverband e. V.

GAP-Vorschläge: WLV für stärkere De-gression der Direktzahlungen und Förde-rung der Tierhaltung

Jan 18 x

Wirz, Axel; Kasperczyk, Naja; Frieder, Thomas

Kursbuch Agrarwende 2050 - ökologisier-te Landwirtschaft in Deutschland / Er-stellt im Auftrag von Greenpeace

Jan 17 x x


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Gestaltung und Umsetzung der Gemeinsamen EU-Agrarpolitik ... · UBA Texte Gestaltung und Umsetzung...

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