2

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ТОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

УНИВЕРСИТЕТ (НИ ТГУ)

ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ МАГИСТРАТУРА

ЗАДАНИЕ

по подготовке магистерской диссертации

магистранту _Волковой Анастасии Сергеевне______________________________________

(фамилия, имя, отчество, программа)

правовое регулирование организации и прохождения государственной и муниципальной

службы

Тема магистерской диссертации: административно-правовой статус должностного лица

Утверждена ___________________________________________________________________

Научный руководитель: _к.ю.н., доцент С.В. Ведяшкин_______________________________

(ф.и.о., ученая степень, звание)

Сроки подготовки магистерской диссертации работы:

1)Составление предварительного плана и графика написания магистерской диссертации с

«31» августа 2015 г. по «04» сентября 2015 г.

2)Подбор и изучение необходимых нормативных документов, актов и специальной

литературы с «07» сентября 2015 г. по «18» января 2016 г.

3)Сбор и анализ практического материала с «22» февраля 2016 г. по «25» марта 2016 г.

Привлечение должностных лиц к дисциплинарной и административной ответственности

(указать, какую практику предполагается изучить)

4)составление окончательного плана магистерской диссертации с

«20» января 2016 г. по «22» января 2016 г.

5) Написание и оформление диссертации с «25» января 2016 г. по «04» апреля 2016 г. _____

6) Подготовка и опубликование тезисов по теме магистерской диссертации с

«_____»_______20___г. по «_____»__________20__г.

7)Публичное освещение основных положений магистерской диссертации (тезисов) / участие

в плановой научно-практическойконференции с «_____»_______20___г. по

«_____»__________20__г.

8)Подготовка реферата магистерской диссертации с «04» апреля 2016 г. по

«08» апреля 2016 г.

Встречи диссертанта с научным руководителем – ежемесячно (последняя неделя

месяца в часы консультаций).

Общие требования к оформлению магистерской диссертации размещены на сайте НБ

НИ ТГУ:http://www.lib.tsu.ru/win/produkzija/metodichka/metodich.htm

Научный руководитель ________________________________________________

подпись, дата

С Положением о порядке организации и оформления ВКР ознакомлен, задание

принял к исполнению

_____________________________________________________________________________

(дата, подпись магистранта)

3

Министерство образования и науки Российской Федерации

НАЦИОНАЛЬНО ИССЛЕДОВАТЕЛЬСТКИЙ ТОМСКИЙ

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (НИ ТГУ)

Юридический институт

Магистратура

Аннотация к магистерской диссертации на тему «Административно-правовой

статус должностного лица»

Действенная организация государственного аппарата оказывает прямое

воздействие на экономическое состояние государства, и, как следствие, на

благосостояние населения Российской Федерации в целом.

В свою очередь, качественная организация государственного аппарата

возможна только при качественном составе управленческих кадров,

формирующих такой аппарат, т.е. должностных лиц.

Однако, для достижения результатов поставленных задач, в Российской

Федерации, как и в любом правовом государстве, необходима подготовка

нормативной базы, с четким распределением прав, обязанностей, функций

государственных органов и должностных лиц, входящих в состав таких

органов, а также ответственности указанных субъектов.

Данные обстоятельства послужили основанием для выбора темы

исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные

отношения, складывающиеся в процессе реализации административно-

правового статуса должностных лиц.

Предметом диссертационного исследования является комплекс проблем

научного и прикладного характера, связанных с реализацией должностным

лицом своего правового положения в сфере государственного управления.

Целью диссертационного исследования является раскрытие

административно-правового статуса должностного лица.

4

Цель диссертационного исследования предопределила решение

следующих взаимосвязанных задач: в работе исследуется понятия правового

статуса и его особенностей применительно к должностному лицу; история

развития понятия должностного лица; содержание административно-правового

статуса должностного лица; проводится анализ практики привлечения к

ответственности должностных лиц.

Диссертация состоит из введения, трех глав, пяти параграфов,

заключения и списка использованных источников и литературы.

В первой главе рассматривается понятие должностного лица, а также

история развития указанного понятия.

Во второй главе рассматриваются функции, права, обязанности,

административная и дисциплинарная ответственность должностного лица.

В третьей главе рассматриваются судебные решения в части привлечения

должностных лиц к дисциплинарной и административной ответственности.

В заключении изложены итоги, сделанные в ходе исследования.

5

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение 3

1 Сущность административно-правового статуса должностного лица. 7

1.1 Понятие правового статуса и его особенности применительно к должностному лицу 7

1.2 История развития (генезис) возникновения понятия должностного лица 16

2 Содержание административно-правового статуса должностного лица 28

2.1 Функции, права и обязанности должностного лица 28

2.2 Административная и дисциплинарная ответственность должностного лица 38

3 Анализ практики привлечения к ответственности должностных лиц 50

Заключение 63

Список использованных источников и литературы 67

6

ВВЕДЕНИЕ

Современная экономико-политическая ситуация в стране делает как

никогда актуальной потребность в наличии эффективной системы управления

государством.

Именно действенная организация государственного аппарата оказывает

прямое воздействие на экономическое состояние государства, и, как следствие,

на благосостояние населения Российской Федерации в целом.

В свою очередь, качественная организация государственного аппарата

возможна только при качественном составе управленческих кадров,

формирующих такой аппарат, т.е. должностных лиц.

На современном этапе развития нашего государства происходит

реформирование системы государственных органов Российской Федерации.

Так, в период 2009-2011 г.г., по инициативе действовавшего в тот период

времени президента Российской Федерации – Дмитрия Анатольевича

Медведева, в Министерстве внутренних дел Российской Федерации проведена

реформа, целью которой являлось повышение эффективности работы

правоохранительных органов России, борьба с коррупцией и повышение

имиджа правоохранительных органов.

В ходе указанной реформы в нашей стране проводилась переаттестация

сотрудников и сокращение их штата. Было повышено денежное довольствие и

социальные гарантии служащих.

Указанные обстоятельства позволяют сделать вывод о направленности

высшего руководства Российской Федерации на курс повышения

ответственности государственных органов за осуществляемую деятельность,

что невозможно без качественного обновления состава должностных лиц, и

повышения качества выполняемой ими работы.

Однако, для достижения качественных результатов поставленных задач в

Российской Федерации, как и в любом правовом государстве, необходима

7

подготовка нормативной базы, с четким распределением прав, обязанностей,

функций государственных органов и должностных лиц, входящих в состав

таких органов, а также ответственности указанных субъектов.

В свою очередь, административное право является отраслью,

координирующей исполнение публичных функций государства и

регулирующей управленческие отношения в сфере деятельности

государственных органов и должностных лиц в процессе осуществления

исполнительной власти государственными органами.

На основании изложенного, именно административное право должно

своевременно и адекватно реагировать на потребности общества, возникающие

на каждом этапе развития, а значит, не может остаться равнодушным в

изучении правовых основ положения должностных лиц в Российской

Федерации.

Наиболее выраженной проблемой в рассматриваемой теме диссертации

является разное понятие должностного лица, применительно к отдельным

отраслям права (конституционного, уголовного, трудового, муниципального и

т.п.).

Законодательно не выработано общеюридического понятия должностного

лица.

Указанная проблема неоднократно поднималась в теории юридической

науки. Еще в 1995 году доктором юридических наук Ю.Н. Стариловым был

поднят вопрос о необходимости конкретной формулировки понятия

должностного лица, а также наделение его строго определенными функциями и

полномочиями, для возможности привлечения таких лиц к ответственности за

служебные правонарушения.1

Однако, такое понятие ни законодательством, ни юридической наукой не

выработано до настоящего времени.

1 Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 1.

С. 48.

8

Представляется, что такое понятие должно быть сформулировано именно

административным правом, поскольку основное функциональное применение

компетенция должностного лица находит именно в административных

правоотношениях.

Стоит отметить, что среди ученых и практиков в сфере юриспруденции

отсутствует единое понимание в определении круга субъектов, относящихся к

должностным лицам.

В соответствии с положениями современного административного права в

число должностных лиц возможно включение не только определенных

государственных и муниципальных должностных служащих, но также и

служащих негосударственных и международных организаций.

Как следствие, современной наукой административного права не

выработано единых требований к объему функций и полномочий должностных

лиц, порядку привлечения их к дисциплинарной, а в некоторых случаях и к

административной ответственности.2

Понятие должностного лица исследовалось такими русскими юристами и

теоретиками, как В.Н. Григорьевым, А.Ф. Евтихеевой, Ю.В. Золотухиным,

С.А. Солдатовым, Г.А. Трофимовой, Е.В. Семеновой и др.

Был защищен ряд диссертаций: Д.А. Черногоров «Административно-

правовой статус должностного лица в Российской Федерации» (М., 2014), А.А.

Аникитин «Административно-правовой статус должностного лица» (М., 2009).

Несмотря на множество научных исследований и позитивную роль в

изучении статуса должностного лица, многие ключевые вопросы остались

нераскрытыми.

Учитывая, что к числу должностных лиц следует относить более

широкий круг лиц, а не только тех, которые осуществляют свою

профессиональную деятельность в органах государственной власти или

2 Черногоров Д. А. Административно-правовой статус должностного лица в Российской Федерации:

автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 2014. С.5.

9

управления, возникает необходимость рассмотрения административно-

правового статуса должностных лиц в более широком аспекте.

Данные обстоятельства послужили основанием для выбора темы

исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные

отношения, складывающиеся в процессе реализации административно-

правового статуса должностных лиц.

Предметом диссертационного исследования является комплекс проблем

научного и прикладного характера, связанных с реализацией должностным

лицом своего правового положения в сфере государственного управления.

Целью диссертационного исследования является раскрытие

административно-правового статуса должностного лица

Цель диссертационного исследования предопределила решение

следующих взаимосвязанных задач: в работе исследуется понятия правового

статуса и его особенностей применительно к должностному лицу; история

развития понятия должностного лица; содержание административно-правового

статуса должностного лица; проводится анализ практики привлечения к

ответственности должностных лиц.

Диссертация состоит из введения, трех глав, пяти параграфов,

заключения и списка использованных источников и литературы.

В первой главе рассматривается понятие должностного лица, а также

история развития указанного понятия.

Во второй главе рассматриваются функции, права, обязанности,

административная и дисциплинарная ответственность должностного лица.

В третьей главе рассматриваются судебные решения в части привлечения

должностных лиц к дисциплинарной и административной ответственности.

10

1 Сущность административно-правового статуса должностного лица

1.1 Понятие правового статуса и его особенности применительно к

должностному лицу

Термин «правовой статус» достаточно часто встречается в

законодательстве Российской Федерации и в юридической литературе.

Употребление этого термина обычно применяется при характеристике

положения какого-либо субъекта права (например, государственного органа,

должностного лица, организации).

Рассматривая правовой статус должностных лиц, нельзя не обращать

внимания на общетеоретическое понятие «правовой статус субъекта права».

Раскрывая сущность этого понятия применительно к личности, теоретики права

подчеркивают, что его основой являются общие (т.е. конституционные) права и

обязанности. При этом специалисты (например, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин,

В.И. Новоселов, В.А. Патюлин3) выделяют различные элементы правового

статуса личности.

Так, считается, что общий правовой статус включает в себя общие права

и обязанности, которые принадлежат всем гражданам. Специальные правовые

статусы предполагают возложение на субъекта права конкретизирующих и

дополняющих общие права и обязанности, выделяемых с учетом социального,

служебного и иного положения личности.

Эти дополнительные права и обязанности у В.А. Патюлина называются

модусы личности, у В.И. Новоселова – особые права и обязанности.

Исходя из этого, формулируется вывод о том, что одно и то же лицо,

обладая общим правовым статусом, одновременно может быть носителем

3 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979.

С. 190-191; Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов,

1976. С. 38; Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 198; Воеводин Л.Д. Юридический

статус личности в России. М., 1997. С. 176.

11

различных специальных правовых статусов - в зависимости от выполняемых им

социальных ролей. Такую же позицию занимают и ученые-административисты.

Например, И.И. Веремеенко указывал, что административно-правовой

статус личности в сфере охраны общественного порядка выступает

разновидностью административно-правового статуса в целом, а он, в свою

очередь, является составной частью более общего понятия - правового статуса

личности4.

Под правовым статусом любого субъекта правоотношений следует

понимать выделение и юридическое закрепление наиболее его устойчивых и

значимых характеристик.

Как отмечает С.В. Редких, правовой статус представляет собой

«законодательно закрепленный набор признаков субъектов права,

позволяющий определить положение рассматриваемых субъектов относительно

друг друга в правоотношениях и юридических связях, существующих в

государстве»5.

Статус должностных лиц имеет двойственную природу: с одной стороны,

это лица, осуществляющие государственно-властную деятельность, что

принято называть публичной (внешней) стороной статуса должностного лица, с

другой - это конкретные люди, находящиеся в профессионально-трудовых

(служебных) отношениях с работодателем (нанимателем), подразумевающих

наличие социальных, материальных, организационных и иных гарантий

(частная сторона статуса)6.

Таким образом, должностное лицо обладает чертами индивидуального и

коллективного субъекта права. Действия, совершаемые должностным лицом, с

4 Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны

общественного порядка. М., 1982. Ч. 2. С. 35. 5 Редких С. В. Понятие правового статуса: формально-правовой контекст [Электронный ресурс] //

Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 3. С. 42-44. Электрон. версия печат. публ. URL:

http://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-pravovogo-statusa-formalno-prav-ovoy-kontekst (дата обращения:

09.04.2016). 6 Старилов Ю. Н. К вопросу о публично-правовом характере института государственной службы //

Правоведение. 1997. № 1. С. 31 - 32; Чиканова Л. А. Государственные служащие: комментарии, разъяснения,

рекомендации. М., 1998. С. 12.

12

одной стороны, – это действия гражданина, являющегося дееспособным

субъектом, которые регулируются правовыми нормами.

С другой стороны, характер таких действий определяется спецификой

занимаемой должности.

Так, должностное лицо, осуществляя свою профессиональную

деятельность, представляет интересы органа (организации), в которой оно

работает. И более того, ответственность за действия должностного лица несет

не только непосредственно субъект, совершивший неправомерное деяние, но

также представляемая им организация.7

По мнению российского юриста Д. Н. Бахраха, гражданин обычно

понимается как индивид, не состоящий в стабильных организационных

правоотношениях, когда же индивид приобретает статус служащего,

исполняющего определенную должность, совокупность прав и обязанностей,

связанных с данной социальной ролью, термином «гражданин» не

охватывается8.

На основании изложенного, можно сделать вывод, что административно-

правовой статус должностного лица определяется именно характером

занимаемой им должности.

Существует множество точек зрения об элементах правового положения

должностного лица.

О.В. Смирнов среди факторов, отражающих правовое положение

должностного лица, выделяет трудовую правосубъектность работников, их

основные трудовые права, гарантии этих прав и обязанности, а также

ответственность за невыполнение обязанностей9.

В. М. Манохин выделяет полномочия, характеризующие положение

служащего в связи с замещением должности в госаппарате: задачи по

7 Кудрявцев В. Н. Правовое поведение: нормами патология. М., 1982. С. 148 - 149. 8 Бахрах Д. Н. Система субъектов советского административного права // Советское государство и

право. 1986. № 2. С. 42. 9 Смирнов О. В. О правовом статусе рабочих и служащих // Советское государство и право. 1974. № 3.

С. 43.

13

должности, основные функции служащего, соответствующие им права и

обязанности, правовые формы деятельности служащего, порядок

взаимоотношений по должности10.

Л. А. Сергиенко в правовой статус работника включает его права,

обязанности и ответственность, обусловленные занимаемой должностью11.

А.Н. Костюков выделяет следующие факторы, характеризующие

положение должностных лиц: правосубъектность, задачи по должности,

основные функции, права и обязанности, гарантии, правовые формы

деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответственность12.

Таким образом, на наш взгляд, для должностных лиц следует выделять: 1)

общий статус личности;

2) статус должностного лица как публичного служащего;

3) специальный правовой статус должностного лица;

4) конкретный правовой статус.

Общий статус личности предполагает наличие у должностного лица прав

и обязанностей, характерных для любого гражданина.

Статус должностного лица как публичного служащего выступает, как

правило, его статусом как служащего государственной или муниципальной

службы.

В этом качестве должностное лицо наделяется правами и обязанностями

государственных и муниципальных служащих.

Специальным правовым статусом должностного лица признается

правовой статус конкретного служащего, занимающего конкретную должность

10 Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 123; Чмутов В. Г. Должностное лицо

как субъект административной ответственности : автореф. канд. юрид. дис. Саратов, 1983. С. 72-73; Служащий

советского государственного аппарата / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 1970. С. 36. 11 Сергиенко Л. А. Правовая регламентация управленческого труда. М., 1984. С. 42. 12 Костюков А. Н. Должностное лицо: адмнистративно-правовой статус // Правоведение. 1987. № 2. С.

21.

14

в конкретном органе государственного управления (В.И. Новоселов именует

такой статус индивидуальным правовым статусом личности)13.

Однако поскольку, как подчеркивает Н.В. Витрук, такой правовой статус

является нестабильным и способен меняться во времени14, то его анализ, по

нашему мнению, может иметь лишь прикладное значение.

Гораздо более важным с теоретической точки зрения является выявление

прав и обязанностей, которыми обладают все без исключения должностные

лица, то есть определение специального статуса должностного лица.

Более подробно указанный вопрос будет рассмотрен во второй главе.

Также, в качестве элементов административно-правового статуса

должностного лица в литературе выделяются «административно-правовые

требования, предъявляемые к должностному лицу», которые представляют

собой совокупность общеобязательных условий, ограничений и запретов,

предопределяющих деятельность должностного лица по обеспечению

исполнения иными участниками административных правоотношений

общеобязательных установлений и правил поведения, предусмотренных

законами и иными нормативными правовыми актами.

Так, к административно-правовым требованиям следует отнести,

например, установленные федеральным законодательством для

государственного служащего ограничения, запреты, квалификационные

требования, требования к служебному поведению и т.п.

В этой связи, отдельным элементов можно выделить «административно-

правовые условия, установленные для должностного лица», которые

представляют собой формально определенные установления, предоставляющие

возможность лицу осуществлять деятельность по реализации

административных полномочий.

13 Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов,

1976. С.38. 14 Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979.

С.190.

15

Административно-правовыми условиями являются, например: наличие

гражданства Российской Федерации, профессионального образования,

достижение установленных законодательством возрастных пределов

замещения должности государственной или муниципальной службы и т.п.

В качестве элемента административно-правового статуса должностного

лица нередко выделяют «административно-правовые запреты», -

предусмотренные в нормах федерального закона обязанности должностного

лица не совершать при условиях, определенных правовой нормой, те или иные

действия, связанные с реализацией административных полномочий.

Соответственно, следует выделить такой элемент, как «административно-

правовые стимулы», т.е. формально определенные Российской Федерацией,

субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями меры

(способы, приемы), побуждающие должностное лицо к совершению

одобряемых государством действий по обеспечению исполнения иными

участниками административных правоотношений общеобязательных

установлений и правил поведения, предусмотренных законами и иными

нормативными правовыми актами.

К административно-правовым стимулам следует отнести:

1. установленные или санкционированные государством меры

поощрения;

2. установленные или санкционированные государством льготы;

3. установленные или санкционированные государством гарантии.

Установленные или санкционированные государством меры поощрения,

применяемые к должностному лицу, призваны возбуждать у должностного

лица интерес к совершению одобряемых Российской Федерацией, субъектом

Российской Федерации или муниципальным образованием действий по

обеспечению исполнения иными участниками административных

правоотношений общеобязательных установлений и правил поведения,

предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами.

16

Среди общего числа мер поощрения, применяемых к должностному лицу,

в зависимости от основания можно выделить:

1. федеральные меры поощрения, предусмотренные федеральным

законодательством;

2. региональные меры поощрения, предусмотренные нормативными

правовыми актами субъектов РФ;

3. муниципальные меры поощрения, предусмотренные нормативными

муниципальными правовыми актами.

Федеральными мерами поощрения, применяемыми к должностному лицу,

являются, например: награждения, выплаты, присвоения почетных званий и

иные виды поощрений, предусмотренные ст. 55 ФЗ «О государственной

гражданской службе Российской Федерации».

К числу региональных мер поощрения, применяемых к должностному

лицу, являются, например: выплата единовременного поощрения

государственным гражданским служащим субъекта РФ, предусмотренная

законодательством субъекта РФ.

Муниципальные меры поощрения, применяемые к должностному лицу,

устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного

самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта

Российской Федерации15.

Установленные или санкционированные государством льготы

должностного лица, по сути, представляют собой формально определенные

Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации или

муниципальными образованиями преимущества данного лица, связанные с

обеспечением исполнения иными участниками административных

15 О муниципальной службе в Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 2 марта

2007 г. № 25-ФЗ : (ред. от 15 февр. 2016 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф.

Электрон. дан. М., 2016. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

17

правоотношений общеобязательных установлений и правил поведения,

предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами.

При таком подходе из анализа действующего федерального

законодательства льготы должностного лица логично подразделить на

основные, непосредственно закрепленные в нормах федерального

законодательства, и дополнительные, предусмотренные в нормативных

правовых актах субъектов РФ, а также муниципальных правовых актах.

Основными льготами должностного лица являются, например: право

гражданского служащего на специальное медицинское страхование его самого,

а также членов его семьи; право на обязательное государственное социальное

страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период

прохождения государственной гражданской службы; право на особый порядок

и условия государственного пенсионного обеспечения и др.

Дополнительными льготами должностного лица следует считать,

например: право гражданского служащего на единовременную субсидию на

приобретение жилой площади; право гражданского служащего на замещение

должности при реорганизации или ликвидации государственного органа либо

сокращении должности и др.

Установленные или санкционированные государством гарантии

должностного лица представляют собой формально определенные Российской

Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальными

образованиями способы и приемы обеспечения беспрепятственной реализации

административных прав, административных обязанностей и собственных

административных полномочий должностных лиц.

Логично подразделить установленные для должностного лица гарантии

на основные и дополнительные.

К примеру, основными гарантиями должностного лица являются

предусмотренные ФЗ «О государственной гражданской службе Российской

Федерации» гарантия защиты гражданского служащего и членов его семьи от

18

насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им

должностных обязанностей; гарантия условий прохождения гражданской

службы, обеспечивающих исполнение должностных обязанностей в

соответствии с должностным регламентом, и др.

Дополнительными гарантиями должностного лица следует считать,

например, предусмотренные законами или иными нормативными правовыми

актами субъектов РФ гарантии гражданских служащих: профессиональная

переподготовка и повышение квалификации; стажировки с сохранением

замещаемой должности и денежного содержания; транспортное обслуживание,

обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, и др16.

Такой элемент административно-правового статуса должностного лица,

как ответственность, будет отдельно рассмотрен во второй главе

диссертационного исследования.

Таким образом, в науке выявлены следующие основные факторы,

характеризующие правовое положение должностного лица: правосубъектность,

задачи по должности, основные функции, соответствующие им права и

обязанности, гарантии, правовые формы деятельности, порядок

взаимоотношений по должности, ответственность17.

По мнению некоторых авторов, в состав элементов административно-

правового статуса не входит административная правосубъектность (как

совокупность право и дееспособности) должностного лица, которая возникает с

момента замещения должности в аппарате управления. Способность

должностного лица иметь и самостоятельно осуществлять права и обязанности

просто презюмируется и отражается в его полномочиях18.

16 О государственной гражданской службе Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон

от 20 июля 2004 г. № 79 : (ред. от 30 дек. 2015 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф.

Электрон. дан. М., 2016. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та. 17 Лунев А. Е. Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 117-121. 18 Костюков А. Н. Должностное лицо : Административно-правовой статус // Правоведение. 1987. № 2.

С. 13 - 19.

19

В диссертационном исследовании будут рассмотрены основные

элементы административно-правового статуса должностного лица, а именно:

1. функции;

2. права и обязанности должностного лица;

3. ответственность за неисполнение обязанностей.

Прежде, чем перейти к характеристике каждого элемента

административно-правового статуса должностного лица, следует изучить

генезис происхождения термина «должностное лицо», а также изучить понятие

должностного лица в современном законодательстве и юридической науке.

1.2 История развития (генезис) возникновения понятия должностного

лица

Впервые в нашей стране законодательное определение понятия

должностного лица было дано в уголовном законодательстве.

Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (действовавшее до

1917 г.) в разделе V предусматривало большую группу преступлений и

проступков «по службе государственной и отечественной».19 Однако, в

документе не давалось общее определение для субъектов этих преступлений.

Они именовались по-разному: «чиновник»; «лицо, состоящее на службе

государственной или общественной»; «должностное лицо» и т.п.

Октябрьская революция 1917 года, повлекшая отмену всего

дореволюционного законодательства, повлекла за собой расширение круга лиц,

охватываемых определением должностного лица.

В Декрете СНК РСФСР от 08 мая 1918 г. «О взяточничестве»20 был

определен круг лиц, ответственных за получение взятки. К ним относились

19 Российское законодательство Х-XX веков. Т. 6: Законодательство первой половины XIX века. М.,

1988. С. 174 - 177, 192 - 203, 232 - 239. 20 О взяточничестве : Декрет СНК РСФСР от 8 мая 1918 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1918. № 12.

Ст. 170.

20

лица, состоящие как на государственной, так и на общественной службе:

должностные лица советского правительства, члены домовых и фабрично-

заводских комитетов, правлений профессиональных союзов, кооперативов и

т.п.

В нормативных актах под должностными лицами понимали не только

работников, наделенных особыми властными полномочиями, но и рядовых

служащих, в том числе вспомогательный персонал (машинисток, секретарей,

курьеров, кладовщиков и др.).

Советское уголовное право 20-х г.г. XX в. под должностными лицами

признавало любых служащих государственного предприятия или учреждения

независимо от занимаемой должности.

Понятие должностного лица по содержанию было приравнено к понятию

служащего.

С 1922 по 1949 г. Велось противоборство между расширительной и

ограничительной направленностью в развитии понятия должностного лица.

Так, в начале 20-х годов XX в. среди практикующих юристов стали

высказываться критические замечания по поводу излишне широкого

толкования понятия должностного лица (Д.И. Курский, Е.М. Ярославский, В.А.

Киселев) 21.

Однако, ученый-административист А.Ф. Евтихиев делал вывод, что «все

тенденции к уничтожению различия в правовом положении должностных лиц с

рабочими осуществлены в Советском праве, в соответствии с общими

принципами социалистического строительства»22.

В 30-е годы в нормативных актах советского государства начинают

устанавливаться специальные критерии для определения категории

должностного лица.

21 Петухов Г. Е., Васильев А. С. Понятие должностного лица в советском законодательстве и правовой

науке // Правоведение. 1980. № 3. С. 42. 22 Евтихиев А. Ф. Основы советского административного права. Харьков, 1925. С. 164.

21

Например, в Положении о дисциплинарной ответственности в порядке

подчиненности (утв. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932

г.), был установлен список лиц, относящихся к должностным, а именно к ним

относились:

1) выборные должностные лица;

2) должностные лица, пользующиеся правом найма и увольнения;

3) ответственные работники иных категорий (руководители предприятий,

учреждений и организаций, их заместители и помощники; начальники цехов,

главные инженеры, старшие мастера и мастера; руководители управлений,

отделов и других аналогичных подразделений в министерствах, ведомствах;

главные бухгалтеры, главные врачи; профессорско-преподавательский состав

высших учебных заведений; прокуроры; следователи и др.)23.

С 40-х годов XX в. в административном законодательстве утвердилось

мнение о том, что должностное лицо государственной службы отличается от

государственного служащего.

Более того, профессором Харьковского университета И.И. Евтихиевым в

1947 году была высказана идея разграничения государственных служащих на

виды, а именно на:

1) руководящих и оперативных работников, которые выполняют

административно-управленческие функции, связанные с изданием актов

управления, влекущих юридические последствия;

2) работников, которые выполняют хозяйственно-техническую работу

или функции подсобного хозяйственного обслуживания (т.е. вспомогательно-

технический персонал)24.

В последствии, с 1949 г. по начало 90-х. гг. XX в. окончательно устоялась

ограничительная направленность в развитии понятия должностного лица.

23 Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности. Утверждено

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. // Собрание узаконений. 1932. № 32. Ст. 152. 24 Евтихиев И. И., Власов В. А. Советское административное право. М., 1946. С. 49.

22

С начала 90-х гг XX в. в нашей стране начался процесс реформирования

российского законодательства и формирования законодательства о

государственной службе, что в последствии привело к запуску процесса

переосмысления понятия должностного лица. Указанная тенденция в

российской юридической науке продолжается до настоящего времени.

В современном законодательстве и в современной юридической науке

существует ряд проблем и противоречий в части употребление термина

«должностное лицо», отсутствует единое определение указанного понятия.

Так, термин «должностное лицо» в законодательстве употребляется не

как общее, а как специальное понятие25.

Однако, толкование термина «должностное лицо» со стороны

представителей юридической науки нередко применяется в отношении всех

государственных служащих без исключения, основываясь на том, что любой

государственный служащий занимает должность26.

В свою очередь, законодатель, используя в каком-либо акте термин

«должностное лицо», имеет в виду не всех служащих, а какую-то их часть и

расширение указанного понятия может привести к неправильному толкованию

позиции законодателя.

Уточнение понятия рассматриваемого термина позволило бы снять

указанные разногласия.

Также, проблема толкования термина «должностное лицо» обусловлена

тем, что некоторые ученые, предпринимающие попытки определить понятие

должностного лица, безусловно вынуждены обращаться к уголовному праву,

поскольку (как было сказано выше) именно в уголовном законодательстве

впервые было дано законодательное определение рассматриваемого термина.

25 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации.

М., 1997. С. 189. 26 Усольцев А. Т. Должностное лицо в советском государственном управлении // Правоведение. 1987.

№ 2. С 13.

23

Но по нашему мнению такой подход нельзя считать правильным,

поскольку приоритетное использование термина «должностное лицо»

осуществляется именно в административном праве, а значит именно

представителями этой отрасли права и должно быть сформулировано

определение его понятия.

В свою очередь, закрепление в административном законодательстве

понятия должностного лица является, конечно, позитивным фактом, однако

соответствующее определение перенесено в КоАП в почти неизменном виде из

УК РФ.

В примечании к ст. 2.4 КоАП РФ под должностным лицом понимается

лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями

осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в

установленном законом порядке распорядительными полномочиями в

отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно

лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-

хозяйственные функции в государственных органах, органах местного

самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в

Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских

формированиях Российской Федерации.

Такой перенос термина не может быть оправдан, ведь каждая отрасль

права имеет свои цели и задачи, что не позволяет законодателю переносить

некоторые термины без их адаптации к отрасли, в которой такой термин будет

использоваться.

Так, в уголовном праве приоритетной задачей является наложение

наказания на должностное лицо, повышение степени его ответственности за

совершаемую деятельность.

Таким образом, должностное лицо в уголовном праве выступает, прежде

всего, субъектом преступления, не учитывая компетенционных начал

повседневной деятельности должностных лиц.

24

Здесь нельзя не согласиться с замечанием В.Т. Нора о том, что уголовный

закон вначале решает вопрос о том, что совершено, а лишь потом – кем

совершено27.

Определение должностного лица в области уголовного законодательства

содержится в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации,

в котором должностными лицами признаются лица «постоянно, временно или

по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти

либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-

хозяйственные функции в государственных органах, органах местного

самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях,

государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных

и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах,

контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации,

субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в

Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских

формированиях Российской Федерации»28.

Однако, в Уголовном кодексе Российской Федерации четко оговорено,

что служащие, подпадающие под определение в примечании к ст. 285 УК РФ,

признаются должностными лицами только в статьях главы 30 УК РФ.

Как видим, в КоАП практически то же понимание должностного лица,

что и в УК, только в ст. 2.4 КоАП уточняется, что значит «осуществляющее

функции представителя власти»: «наделенное в установленном законом

порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся

в служебной зависимости от данного лица»29.

27 Нор В. Т. Имущественная ответственность за неправомерные действия должностных лиц. Львов,

1974. С. 66. 28 Уголовный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 13 июня 1996 г. №

63 : (ред. от 30 марта 2016 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. Электрон. дан. М.,

2016. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та. 29 Федосеева С. В. Понятие «должностное лицо»: неоднозначность в толковании // Администратор

суда. 2009. № 1. С 21.

25

В трудовом праве чаще всего к должностным лицам предлагают относить

работников, обладающих государственно-властными полномочиями,

руководителей, специалистов и других служащих, наделенных правом

совершать юридически значимые действия30.

В Гражданском кодексе также используется понятие должностного лица.

Больший интерес вызывают нормы, посвященные ответственности публично-

правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными

лицами. Имеются в виду ст. ст. 1069 и 1070 ГК. По ст. 1069 ГК РФ, в которых

учитываются незаконные деяния (действия или бездействие) не любого

работника государственных органов и органов местного самоуправления, а

лишь должностного лица.

Есть мнение, что применительно к гражданско-правовой ответственности

Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных

образований возможно использование дефиниций понятия «должностное

лицо», которые содержатся в приведенных выше актах.

Но верным представляется мнение, согласно которому определения,

данные в актах отраслей публичного права, слишком широки и применительно

к гражданским правоотношениям нуждаются в корректировке 31.

Также, законодательное определение понятия должностного лица

закреплено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»32.

Указанным Законом установлено, что должностным лицом местного

самоуправления (муниципальной службы) признается:

30 Маврин С. П., Плиев И. П. Понятие должностного лица в трудовом праве // Правоведение. 1983. № 4.

С. 20. 31 Федосеева С. В. Понятие «должностное лицо»… С. 22. 32 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный

ресурс] : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131 : (ред. от 15 февр. 2016 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая

система. Версия Проф. Электрон. дан. М., 2016. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

26

- муниципальный служащий, выполняющий организационно-

распорядительные функции в органах местного самоуправления и не

являющийся государственным служащим;

- выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное

лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом

местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу

муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного

значения33.

Сравнительный анализ определения должностного лица в Федеральном

законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» и определения, содержащегося в примечании к ст. 285

УК РФ, позволяет сделать вывод, что из трех признаков должностного лица в

муниципальном законодательстве используется лишь один. Следовательно,

возникает ситуация, когда муниципальные служащие могут и не быть

должностными лицами по Федеральному закону «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации», но при этом

будут нести уголовную ответственность за должностные преступления.

В случае закрепления понятия должностного лица в субъектах РФ,

наиболее часто используется простое дублирование определения должностного

лица, используемого в Федеральном законе «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации».

Так, в статье 1.3 Кодекса Томской области об административных

правонарушениях закреплено, что понятие должностного лица в указанном

Кодексе используется в значении, установленном Кодексом Российской

Федерации об административных правонарушениях34.

33 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный

ресурс] : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131 : (ред. от 15 февр. 2016 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая

система. Версия Проф. Электрон. дан. М., 2016. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та. 34 Кодекс Томской области об административных правонарушениях Федерации [Электронный ресурс] :

принят постановлением Государственной Думы Томской области от 18 дек. 2008 № 1912 : (ред. от 27 дек. 2013

27

Учитывая изложенное, можно резюмировать, что проблема определения

должностного лица как субъекта права осложняется в настоящее время тем, что

в науке и законодательстве преимущественно используется отраслевой подход

к пониманию данного субъекта. Представители отдельных отраслей права, как

правило, рассматривают понятие должностного лица, лишь основываясь на

целях и особенностях соответствующей отрасли права, что приводит к

одностороннему раскрытию содержания данного субъекта.

В связи с этим основной задачей современных научных исследований в

данной области должен выступить поиск общих для всех отраслей прав и, как

следствие, универсальных признаков должностного лица.

Выделим такие признаки по нашему мнению:

Во-первых, к должностным лицам относятся служащие, состоящие на

публичной или общественной службе.

Во-вторых, основанием для занятия соответствующей должности

являются общие или специальные нормативно-правовые акты.

При этом, должностное лицо может непосредственно исполнять

административные полномочия Российской Федерации, субъекта Российской

Федерации, муниципального образования, соответствующего государственного

органа, органа местного самоуправления, коммерческой или некоммерческой

организации, а также лица, осуществляющего предпринимательскую

деятельность без образования юридического лица, либо может обеспечивать

реализацию указанных административных полномочий.

В-третьих, должностные лица обладают специальными властными

(распорядительными) полномочиями, которые заключаются в обладании

совершения действий, порождающих определенные юридические последствия.

г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. Электрон. дан. М., 2016. Доступ из локальной

сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

28

В-четвертых, должностные лица наделены правом выполнения

организационно-распорядительных функций в рамках компетенции

ответствующего органа.

В-пятых, должностные лица несут повышенную социальную и правовую

ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих

должностных обязанностей, в отличии от остальных субъектов права.

В целях уяснения отдельных особенностей должностных лиц в

административно-правовой литературе применяется ряд классификаторов,

которые, на наш взгляд, раскрывают характер их взаимосвязи с реализуемыми

административными полномочиями.

Так, например, Ю.Н. Старилов обоснованно предлагает

классифицировать должностных лиц следующим образом:

1. по объему служебных полномочий – должностные лица, которые

имеют полномочия внутриорганизационного характер; должностные лица,

которые имеют полномочия публичного характера;

2. по признаку исполняемо роли в осуществлении управленческих

функций – руководители, специалисты;

3. по видам государственной и иной деятельности – должностные лица

органов представительной государственной власти; должностные лица органов

исполнительной власти; должностные лица аппарата судов; представители

правоохранительных органов; должностные лица государственных и

муниципальных учреждении; должностные лица, находящиеся на военной

службе, на службе в других войсках и воинских формированиях;

4. в зависимости от административной деликтоспособности – публичные

должностные лица; руководители государственных и муниципальных

учреждений; должностные лица государственных и муниципальных

учреждений; лица, находящиеся на военной службе, на службе в других

войсках и воинских формированиях Российской Федерации, ответственные в

29

силу занимаемой должности за обеспечение соблюдения специальных правил,

технологической дисциплины, специальных обязанностей;

5. по порядку замещаемой должности – должностные лица, которые

занимают должность в порядке назначения; должностные лица, которые

занимают должность по конкурсу; должностные лица, которые занимают

должность в порядке избрания;

6. по месту (уровню) нахождения занимаемой должности.

Заслуживает поддержки предложенный П. И. Кононовым подход к

разделению должностных лиц по правовому положению на две категории:

должностные лица государственных органов и органов местного

самоуправления (публичные должностные лица) и должностные лица

предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений (частные

должностные лица).

В зависимости от характера выполняемых функций и предоставленных

полномочий автор справедливо делит публичных должностных лиц на

должностных лиц, наделенных государственно-распорядительными

полномочиями, и должностных лиц, наделенных государственно-

охранительными полномочиями35.

Аналогичного подхода, по сути, придерживается А.Б. Агапов, который в

зависимости от наделения публичными правами и обязанностями выделяет

должностных лиц публичного права, осуществляющих властные

административные обязанности в государственных и муниципальных органах,

и должностных лиц частного права – физических лиц коммерческих и

некоммерческих организаций, наделенных административными

обязанностями36.

35 Кононов П. И. Административная ответственность должностных лиц : дис. ... канд. юрид. наук. М.,

1994. С. 16. Электрон. версия печат. публ. Доступ из «Электронная библиотека: Библиотека диссертаций». 36 Агапов А. Б. Административное право. М., 2006. С. 98-99.

30

Оценивая приведенные выше научные классификации, деление

должностных лиц на виды считаем возможным произвести, в зависимости от

реализуемых административных полномочий, на основные и производные

виды.

Основные виды должностных лиц, на наш взгляд, следующие:

1. государственные должностные лица;

2. муниципальные должностные лица;

3. частные должностные лица.

Остальные виды должностных лиц являются подвидами указанных выше

видов.

Понятие правового статуса употребляется в юридической науке для более

полного определения прав и обязанностей должностных лиц, круга их

деятельности, то есть установления обязанностей, которые они должны

исполнять для обеспечения целей и задач органа управления, а также для

установления персональной ответственности за невыполнение этих

обязанностей.

Поэтому, следует рассмотреть элементы правового статуса,

характеризующие содержание деятельности должностных лиц.

31

2 Содержание административно-правового статуса должностного лица

2.1 Функции, права и обязанности должностного лица

Обычно к элементам правового статуса, характеризующим содержание

деятельности должностных лиц, относят функции и задачи.

В литературе, в которой исследуются проблемы управления, отсутствует

единство в понимании функций управления и в их классификации.

Под функцией чаще всего понимаются понятия «цель», «задача»,

«компетенция», «права», «принцип» и т.п. Это свидетельствует, о

недостаточной раскрытия указанного термина в теории и практике управления.

В переводе с латинского языка «функция» буквально обозначает

«исполнение», «осуществление».

В толковом словаре иностранных слов предлагается толкование этого

понятия как «деятельность, обязанность, работа»37.

Различные отрасли науки (как правило, биологические и социальные),

характеризуют функцию в качестве отражения, проявления свойств какого-

либо объекта во взаимоотношениях с другими объектами.

Однако, как указывает Г.В. Атаманчук, применение этого общенаучного

представления о функциях часто осуществляется без учета специфики объекта

взаимоотношений.

Нередко происходит смешение понятий, как «цель», «задача» и

«функция».

В работах отдельных авторов можно встретить утверждения о том, что

термин «задачи» в большинстве случаев можно употреблять в узком смысле

как функции, для выполнения которых властями формируются

соответствующие публичные службы38.

37 «Функция» : Крысин Л. П. Толковый словарь иноязычных слов. М., 2009. С. 313. 38 Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа //

Правоведение. 1985. № 4. С. 44.

32

Мы же полагаем, что функции и задачи представляют собой различные

явления и их необходимо разграничивать.

Например, социолог Ян Щепаньский под задачами понимает

определенные действия, которые должны вызывать желаемые следствия, а под

функциями - следствия, вызываемые этими действиями39.

Задачи всегда основываются на конкретной цели, которая должна быть

достижимой в процессе управления и которой должны быть подчинены все

составные элементы управления, в том числе и функции. В связи с этим

функцию нельзя смешивать с задачами и целями, так как функция

предопределяется целями соответствующей деятельности.

Таким образом, функция определяется как основное направление

деятельности субъекта, в котором выражается его сущность и социальное

назначение, цели и задачи.

В.М. Манохин под функцией управления понимает «такую часть

регулирования деятельности социально-общественного объединения, которая

имеет относительно обособленный и самостоятельный характер и свою

целеустремленность»40.

В.А. Юсупов функции управления характеризует как потенциальную

возможность или необходимость действовать определенным образом в

определенных условиях. Он также вводит понятие «реализация функций

управления», под которым понимает «процесс материализации потенциальной

возможности или необходимости, то есть непосредственная деятельность,

которая может осуществляться в самых различных формах»41.

В.Б. Аверьянов, рассматривая сущность и содержание функций

государственного управления, понимал под ними «относительно

самостоятельные и однородные части содержания управленческой

39 Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии. М., 1969. С. 140. 40 Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С.

82. 41 Юсупов В. А. Право и советское государственное управление. Казань, 1975. С. 73.

33

деятельности, в которых выражено властно-организующее воздействие

субъекта управления, направленное на обеспечение жизненно важных

потребностей взаимодействующего с ним и адекватного ему управляемого

объекта»42.

Кроме этого В.Б. Аверьянов указывает, что функции также

детерминированы жизненно важными потребностями управляемого объекта43.

В зависимости от этих потребностей он выделяет некоторые наиболее

общие функции управления.

К ним относятся:

1) функция обеспечения надлежащей организационной оформленности

объекта;

2) функция обеспечения объекта целеполагающей (ориентирующей)

информацией;

3) функция обеспечения объекта ресурсами и условиями, необходимыми

для его нормальной деятельности;

4) функция обеспечения постоянной согласованности деятельности

объекта.

В этой связи интересная также классификация функций процесса

управления Ю.А. Тихомирова.

Он в системе этих функций выделяет: выбор целей, прогнозирование,

планирование, организацию управляющей системы, информацию, решение,

организационную и массовую деятельность, контроль, а также оценку

эффективности управления44.

Г.В. Атаманчук к общим функциям управления относит организацию,

планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль45.

42 Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев,

1979. С. 67. 43 Аверьянов В. Б. Указ. соч. С. 67. 44 Тихомиров Ю. А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М., 1978. С. 240; 45 Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2002. С.

23.

34

Г.И. Петров к управленческим функциям относит подбор, расстановку и

воспитание кадров, информацию, прогнозирование, планирование и

регулирование. Управленческий цикл он рассматривает в составе следующих

этапов: выработка и принятие решений, их исполнение, контроль, отчетность

об исполнении46.

В закрепленном Уголовным кодексом Российской Федерации

определении должностного лица, к функциям должностного лица относят

функции представителя власти либо организационно-распорядительные,

административно-хозяйственные функции, выполняемые постоянно, временно

или по специальному полномочию.

Исходя из разъяснений Пленума Верховного "О судебной практике по

делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении

должностных полномочий", раскрываются понятия «представитель власти»,

«организационно-распорядительные», «административно - хозяйственные

функции47.

Так, к исполняющим функции представителя власти следует относить

лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов

законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из

содержания примечания к статье 318 УК РФ, иных лиц правоохранительных

или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке

распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в

служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для

исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их

ведомственной принадлежности и форм собственности.

Под организационно-распорядительными функциями, в соответствии с

разъяснениями Пленума Верховного Суда, следует понимать полномочия

46 Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972. С. 19. 47 О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении

должностных полномочий [Электронный ресурс] : Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 окт.

2009 № 19// КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. Электрон. дан. М., 2016. Доступ из

локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

35

должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом

государственного органа, государственного или муниципального учреждения

(его структурного подразделения) или находящимися в их служебном

подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и

определением трудовых функций работников, с организацией порядка

прохождения службы, применения мер поощрения или награждения,

наложения дисциплинарных взысканий и т.п.

К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия

лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих

определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским

работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником

учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина

инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом

государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).

Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать

полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и

(или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских

счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по

совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении

заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением

материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля

за их расходованием).

Исполнение функций должностного лица по специальному полномочию

означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет

организационно-распорядительные или административно-хозяйственные

функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом,

приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо

правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции

присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному

36

полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или

однократно, а также могут совмещаться с основной работой48.

Анализируя правовые акты, закрепляющие особенности деятельности

отдельных должностных лиц, можно выделить основные возлагаемые на них

действия: «утверждает», «решает», «предлагает», «рассматривает»,

«разрабатывает», «устанавливает», «согласовывает» («участвует»,

«консультирует»), «готовит заключения» «координирует», «отчитывается»,

«контролирует», «организует», «обеспечивает», «составляет», «руководит»,

«учитывает», «анализирует» и т.п.

В литературе также используется классификация, которая связана с

делением функций должностных лиц на внешневластные и

внутриорганизационные.

Так, в частности, указанную классификацию использует А.А. Аникитин.

Под внешневластной функцией он понимает предусмотренную законом

или иным нормативным правовым актом деятельность (систему действий)

данного лица по установлению правил поведения, обязательных к исполнению

иными субъектами права, не находящимися в его служебной зависимости, в

целях обеспечения исполнения общеобязательных установлений и правил

поведения, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми

актами.

Внутриорганизационная функция, по мнению А.А. Аникитина,

представляет собой предусмотренную законом или иным нормативным

правовым актом деятельность (систему действий) должностного лица по

установлению правил поведения, обязательных к исполнению иными

субъектами права, находящимися в его служебной зависимости, направленных

на обеспечение исполнения общеобязательных установлений и правил

48 О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении

должностных полномочий [Электронный ресурс] : Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 окт.

2009 № 19// КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. Электрон. дан. М., 2016. Доступ из

локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

37

поведения, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми

актами49.

Можно проследить взаимосвязь функций с правами и обязанностями

должностных лиц, выраженными в компетенции субъектов управления.

Функции, не подкрепленные соответствующими правами, не могут быть

реализованы и лишаются практического смысла.

Также, предоставление должностному лицу прав и обязанностей, не

обусловленных реализацией его функций, способствует к злоупотреблению

полномочиями, ведет к дублированию полномочий, что в конечном итоге

вносит путаницу в систему управления.

Особенностью должностных лиц, отличающих их от прочих служащих,

является то, что на них возложены дополнительные по отношению к прочим

служащим права и обязанности.

В то же время как раз отсутствие необходимых прав нередко и выступает

фактором, в наибольшей степени препятствующим надлежащему исполнению

возложенных на должностных лиц функций.

В трудах различных авторов, рассматривающих вопросы отечественного

административного права, совокупность служебных прав и обязанностей

обычно называют полномочиями должностного лица50.

П.Е. Федоров выделяет следующие признаки (особенности) полномочий:

1) полномочия являются основным элементом правового статуса

должностного лица;

2) с помощью полномочий обеспечивается персонализация

административных функций, прав и обязанностей (разделение труда в

административном органе);

49 Аникитин А.А. Административно-правовой статус должностного лица: Дис. … канд. юрид. наук. М.,

2009. С. 36. 50 Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2004. С. 161.

38

3) все обязанности, возложенные на должностное лицо, должны быть

обеспечены соответствующими правами, иначе должностное лицо не сможет

надлежащим образом и в полном объеме их исполнить;

4) полномочия должностных лиц устанавливаются законами,

подзаконными актами, должностными инструкциями;

5) полномочия должностного лица ограничиваются рамками компетенции

представляемого им органа;

6) полномочия должностного лица направлены на реализацию функций

представителя власти, организационно-распорядительных и административно-

хозяйственных функций51.

К числу общих полномочий должностных лиц, по нашему мнению,

необходимо относить следующие:

1) издание приказов и распоряжений;

2) подписание документов, порождающих соответствующие юридические

последствия;

3) применение мер административной ответственности в отношении

неподчиненных нарушителей;

4) осуществление контроля в порядке служебной подчиненности;

5) наложение дисциплинарных взысканий в порядке служебной

подчиненности;

6) внесение предложений об организации деятельности органа

государственного управления в вышестоящий орган.

Классификацию прав и обязанностей должностных лиц можно

рассматривать на основе классификации прав и обязанностей служащих.

Например, нам представляется обоснованной классификация прав и

обязанностей должностных лиц на материальные и процессуальные.

51 Федоров П.Е. Содержание понятия должностных полномочий воинского должностного лица как

критерий отграничения злоупотребления должностными полномочиями от их превышения // Право в

Вооруженных Силах. 2009. № 5. С. 11.

39

Материальные права и обязанности опосредуют статику управленческой

деятельности, а процессуальные права и обязанности – направлены на

регламентацию государственного управления в динамике.

Также, права и обязанности должностных лиц помимо прочего можно

разделить в зависимости от направленности в деятельности должностного лица

на организационные, распорядительные, исполнительские и контрольные.

Исходя из степени индивидуализации, полномочия должностных лиц

делятся на:

а) исключительные (те, которые должностное лицо должно

реализовывать самостоятельно, не имея возможности их передать

подчиненным ему управленческим работникам);

б) полномочия, исполнение которых может быть поручено кому-либо из

подчиненных;

в) полномочия, реализуемые совместно, т.е. осуществляемые с

единоличным субъектом или коллегиальным органом.

Как правило, в должностных инструкциях или в иных правовых актах,

регламентирующих деятельность должностных лиц, закрепляется положение о

том, что соответствующее полномочие выполняется индивидуально или вместе

с другими исполнителями.

Однако, даже если в таком документе прямо не указана возможность

совместной реализации полномочий, в ряде случаев они могут быть

делегированы нижестоящим исполнителям.

Критерием для определения возможности передать свои полномочия

другому лицу, служит фиксация в положении о соответствующем

государственном органе точного адресата этих полномочий.

Когда полномочие возложено именно на руководителя, то такое

полномочие делегировать нельзя, а когда оно возложено в целом на орган или

его администрацию, то делегирование становится возможным.

40

В связи с рассмотрением этого вопроса также представляется

целесообразным предоставление руководящим должностным лицам права

делегирования своих прав нижестоящим работникам, но с разрешения

вышестоящего органа. Исключением являются обязанности, возложенные

непосредственно на руководящее должностное лицо, которые он делегировать

кому-либо ни в коем случае не должен52.

Административные права должностного лица, по сути, представляют

собой предусмотренные в нормах закона или иного нормативного правового

акта меры его возможного поведения, связанные с обеспечением исполнения

иными участниками административных правоотношений общеобязательных

установлений и правил поведения, предусмотренных законами и иными

нормативными правовыми актами.

Административными правами должностного лица являются, например:

право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий,

необходимых для исполнения должностных обязанностей, связанных с

обеспечением исполнения иными участниками административных

правоотношений общеобязательных правил поведения; право на доступ в

установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей по

обеспечению исполнения иными участниками административных

правоотношений общеобязательных правил поведения, в государственные

органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные

организации и др.53.

Административными обязанностями должностного лица следует считать

предусмотренные в нормах закона или иного нормативного правового акта

меры должного поведения данного лица, связанные с обеспечением исполнения

иными участниками административных правоотношений общеобязательных

52 Чаннова С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного

самоуправления: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 105. 53 О государственной гражданской службе Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон

от 27.07.2004 г. № 79 : (ред. от 30 дек. 2015 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф.

Электрон. дан. М., 2016. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

41

установлений и правил поведения, предусмотренных законами и иными

нормативными правовыми актами.

Административными обязанностями должностного лица являются,

например: обязанность не разглашать сведения, составляющие

государственную или иную охраняемую законом тайну, сообщать

представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении

должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов54,

и др.

С учетом изложенного можно сделать вывод, что именно характер прав и

обязанностей является наиболее важным признаком должностного лица.

В связи с этим во всех нормативных актах, закрепляющих правовой

статус должностных лиц, необходимо указывать их права и обязанности, а

также устанавливать ответственность за неисполнение обязанностей.

2.2 Административная и дисциплинарная ответственность должностных

лиц

Известно, что своими бюрократическими действиями должностные лица

могут до неузнаваемости исказить суть изначально верных им предписаний.

Это сказывается на авторитете государства в глазах общества, порождает

у населения недоверчивое отношение к властным институтам.

Одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в

государственном аппарате является административная и дисциплинарная

ответственность должностных лиц.

Административная ответственность – это вид юридической

ответственности, который определяет обязательства субъекта претерпевать

54 О государственной гражданской службе Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон

от 27 июля 2004 г. № 79 : (ред. от 30 дек. 2015 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф.

Электрон. дан. М., 2016. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

42

лишения государственно-властного характера за совершение

административного правонарушения.

КоАП РФ закрепляет возможность привлечения к административной

ответственности должностного лица в случае совершения им

административного правонарушения в связи с неисполнением либо

ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Анализ ст. 2.4. КоАП РФ позволяет выделить следующие категории лиц,

которые могут быть привлечены к административной ответственности как

должностные лица.

1. Руководители и другие работники иных организаций, арбитражные

управляющие, а также совершившие административные правонарушения в

связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-

хозяйственных функций, предусмотренные ст. 13.25, 14.24, 14.55, 15.17 - 15.22,

15.23.1, 15.24.1, 15.29 - 15.31, 15.37, ч. 9 ст. 19.5, ст. 19.7.3 КоАП РФ, члены

советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных

исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий,

ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических

лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных

исполнительных органов других организаций.

2. Лица, осуществляющие функции члена конкурсной, аукционной,

котировочной или единой комиссии, созданной государственным или

муниципальным заказчиком, бюджетным учреждением, уполномоченным

органом, совершившие административные правонарушения, предусмотренные

ст. 7.29 - 7.32 КоАП РФ.

3. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без

образования юридического лица, совершившие административные

правонарушения, несут административную ответственность как должностные

лица, если КоАП РФ не установлено иное.

43

К административной ответственности могут быть привлечены

должностные лица, во-первых, при нарушении своими собственными

действиями установленных правил; во-вторых, при даче подчиненным

указаний, идущих вразрез с требованиями этих правил; в-третьих, за

непринятие мер по обеспечению соблюдения правил подчиненными лицами,

если обеспечение соблюдения этих правил входит в круг служебных

обязанностей конкретного должностного лица55.

Статьей 3.2 КоАП РФ закреплены виды административных наказаний за

совершение административных правонарушений:

1) предупреждение;

2) административный штраф;

3) конфискация орудия совершения или предмета административного

правонарушения;

4) лишение специального права, предоставленного физическому лицу;

5) административный арест;

6) административное выдворение за пределы Российской Федерации

иностранного гражданина или лица без гражданства;

7) дисквалификация;

8) административное приостановление деятельности;

9) обязательные работы;

10) административный запрет на посещение мест проведения

официальных спортивных соревнований в дни их проведения.

Статьей 3.3. КоАП РФ закреплено, что в качестве основных видов

наказания могут устанавливаться и применяться: предупреждение,

административный штраф, лишение специального права, предоставленного

физическому лицу, за исключением права управления транспортным средством

55 Салищева Н. Г. Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. М., 2009. 6-е

изд. С. 26.

44

соответствующего вида, административный арест, дисквалификация,

административное приостановление.

К дополнительным видам наказания указанной статьей относятся:

конфискация орудия совершения или предмета административного

правонарушения, лишение специального права в виде права управления

транспортным средством соответствующего вида, административное

выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или

лица без гражданства, административный запрет на посещение мест проведения

официальных спортивных соревнований в дни их проведения.

К должностному лицу чаще всего применяется такое административное

наказание, как штраф.

Сумма штрафа варьируется в зависимости от характера правонарушения.

Ряд должностных лиц обладают частичным иммунитетом от

административной ответственности.

Прежде всего, это депутаты законодательных органов государственной

власти и представительных органов местного самоуправления.

Например, ст. 19 Федерального закона от 08.05.1994 N 3-ФЗ "О статусе

члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации" закрепляет

неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата Государственной

Думы. Цель неприкосновенности парламентария состоит в том, чтобы оградить

парламентария от внешних давлений и дать ему возможность выполнять свои

полномочия в парламенте исключительно на основании его свободного

внутреннего убеждения56.

Зарегистрированный кандидат в депутаты Государственной Думы не

может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в

56 Нудненко Л. А. Комментарий к Федеральному закону «О статусе члена Совета Федерации и статусе

депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». М., 2012. С. 143.

45

судебном порядке, без согласия Генерального прокурора РФ. При даче

соответствующего согласия Председатель Следственного комитета при

прокуратуре РФ, Генеральный прокурор РФ обязаны известить об этом

Центральную избирательную комиссию РФ (ч. 3 ст. 47 КоАП).

К числу особых субъектов административной ответственности относится

Уполномоченный по правам человека в РФ.

В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона от

26.02.1997 N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской

Федерации», уполномоченный по правам человека обладает

неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может

быть без согласия Государственной Думы привлечен к административной

ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован,

подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте

преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев,

когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности

других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного по правам человека

распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и

служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи,

а также на принадлежащие ему документы.

К числу должностных лиц, обладающих особым статусом в сфере

административной ответственности, относятся судьи, неприкосновенность

которых закреплена ст. 122 Конституции РФ.

Также, к числу особых субъектов административной ответственности

относятся прокуроры. Согласно ст. 42 Федерального закона от 17.01.1992 N

2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», проверка сообщения о факте

правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной

компетенцией органов прокуратуры.

Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора,

досмотр его вещей и используемого им транспорта, за исключением случаев,

46

когда это предусмотрено Федеральным законом для обеспечения безопасности

других лиц и задержания при совершении преступления.

Статьей 2.5 КоАП РФ предусмотрена замена административной

ответственности дисциплинарной, для имеющих специальные звания

сотрудников органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-

исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов

по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и

таможенных органов.

Дисциплинарная ответственность этих лиц предусмотрена федеральными

законами и иными нормативными правовыми актами РФ, регламентирующими

их статус.

Да и в целом, на практике, наиболее часто применяемый к должностным

лицам вид юридической ответственности – это дисциплинарная

ответственность

Как отмечает А.А. Гришковец, вероятность применения к должностному

лицу мер дисциплинарной ответственности значительно выше, чем, например,

мер административной и тем более уголовной ответственности.

Должностные лица стараются не совершать в ходе совей деятельности

серьезных правонарушений, образующих признаки преступлений, однако

допуская при этом в силу различных причин деяния, которые квалифицируются

как должностные проступки.

Дисциплинарные отношения частично регулируются специальными

нормами, содержащимися в Федеральном законе «О государственной

гражданской службе Российской Федерации», с другой стороны, - нормами

трудового законодательства.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской

службе Российской Федерации» определяет, что за несоблюдение гражданским

служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об

урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей,

47

установленных в целях противодействия коррупции налагаются следующие

взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном

соответствии.

Гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия

в случае:

непринятия гражданским служащим мер по предотвращению и (или)

урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах,

расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о

доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера

своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления

заведомо недостоверных или неполных сведений;

участия гражданского служащего на платной основе в деятельности

органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев,

установленных федеральным законом;

осуществления гражданским служащим предпринимательской

деятельности;

вхождения гражданского служащего в состав органов управления,

попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных

некоммерческих неправительственных организаций и действующих на

территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное

не предусмотрено международным договором Российской Федерации или

законодательством Российской Федерации;

нарушения гражданским служащим, его супругой (супругом) и

несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады),

хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках,

расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и

(или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

48

Следует отметить, что дисциплинарная ответственность выступает

самостоятельным видом юридической ответственности, то ей в полной мере

свойственны все признаки юридической ответственности. Основным из них

является то, что основанием применения юридической ответственности

является наличие правонарушения. Соответственно, основанием для

применения к должностному лицу мер дисциплинарной ответственности

является совершение им правонарушения, а именно, дисциплинарного

проступка57.

Легальное определение понятия дисциплинарного проступка закреплено

в ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе

Российской Федерации». Им признается неисполнение или ненадлежащее

исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей.

Дисциплинарный проступок, как и всякое правонарушение, должен

содержать четыре элемента юридического состава, т.е. объект, объективную

сторону, субъект, субъективную сторону. Примечательно, что в определении

понятия «дисциплинарный проступок», закрепленном в Федеральном законе

«О государственной гражданской службе Российской Федерации», отсутствует

упоминание о виновности деяния, совершенного государственным служащим.

По нашему мнению, указанное определение в этой части нуждается в

существенном уточнении. Следует поддержать позицию А.В. Сергеева,

который отмечает, что дисциплинарная ответственность, наряду с

административной и уголовной, относится к карательным видам юридической

ответственности, для которых признак виновности является обязательным58.

Дисциплинарная ответственность выражается в применении к

должностному лицу различных дисциплинарных взысканий.

57 Гришковец А. А. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных

служащих // Право и политика. 2001. № 9. С. 57. 58 Сергеев А.В. Основание дисциплинарной ответственности // Вестник Моск. ун-та. № 4. Сер. 11. С.

78.

49

Виды дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным

служащим, закреплены в ст. 57 Федерального закона «О государственной

гражданской службе Российской Федерации», к ним относятся:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

5) увольнение.

Перечень взысканий является исчерпывающим и расширительному

толкованию не подлежит.

Из указанного перечня видно, что большинство дисциплинарных

взысканий (за исключением увольнения) имеют прежде всего моральный

характер, т.е. воздействует исключительно на сознание должностного лица,

привлекаемого к дисциплинарной ответственности.

Немаловажное значение имеют сроки давности наложения

дисциплинарного взыскания.

Согласно ст. 58 Федерального закона «О государственной гражданской

службе Российской Федерации», дисциплинарное взыскание применяется

непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не

позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной

нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске,

других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также

времени проведения служебной проверки.

При этом дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее

шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по

результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской

проверки – позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В

указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

50

Такие относительно короткие сроки давности позволяют создать для

должностного лица надежные гарантии от произвола со стороны наделенного

дисциплинарной властью руководителя. Иначе, откладывая применение в

отношении должностного лица мер дисциплинарной ответственности,

руководитель будет иметь на него мощный рычаг давления, сможет оказывать

на него определенное воздействие, сделав его более «сговорчивым».

В свою очередь, трудовое законодательство различает два вида

дисциплинарной ответственности:

1) общую;

2) специальную.

Общая дисциплинарная ответственность распространяется на всех

работников, кроме тех, для которых установлена специальная дисциплинарная

ответственность.

Согласно ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации, перечень мер

дисциплинарного взыскания включает в себя замечание, выговор и увольнение

по соответствующим основаниям.

Указанный перечень является исчерпывающим и дополнениям не

подлежит. Отличительной особенностью от мер поощрения дополнительные

меры дисциплинарного взыскания (например, штраф, перевод на

нижеоплачиваемую работу) не могут быть установлены локальными

нормативными актами организации.

Другие виды дисциплинарных взысканий, согласно ч. 2 ст. 192 ТК РФ,

могут быть установлены лишь федеральными законами, уставами и

положениями о дисциплине и касаться только определенных категорий

работников.

Наиболее строгой и крайней мерой воздействия на нарушителей трудовой

дисциплины является увольнение по соответствующим основаниям.

По смыслу ст. 81 ТК РФ, определяющей случаи расторжения трудового

договора по инициативе работодателя, к основаниям увольнения за нарушение

51

трудовой дисциплины могут быть причислены неоднократное неисполнение

работником без уважительных причин трудовых обязанностей, если он имеет

дисциплинарное взыскание (п. 5 ст. 81 ТК РФ), а также следующие виды

однократного грубого нарушения работником трудовых обязанностей (п. 6 ст.

81 ТК РФ):

1) прогул;

2) появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или

иного токсического опьянения;

3) разглашение охраняемой законом тайны, ставшей известной работнику

в связи с исполнением им трудовых обязанностей;

4) совершение по месту работы хищения чужого имущества, растраты,

умышленного его уничтожения или повреждения, установленных вступившим

в законную силу приговором суда или постановлением органа,

уполномоченного на применение административных взысканий;

5) нарушение работником требований по охране труда, если это

нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на

производстве, авария, катастрофа) либо заведомо создавало реальную угрозу

наступления таких последствий

Кроме того, дисциплинарное взыскание в виде увольнения может быть

применено по отношению к должностным лицам, например, руководителю

организации (филиала, представительства), его заместителям и главному

бухгалтеру в случае принятия этими лицами необоснованного решения,

повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его

использование или иной ущерб имуществу организации (п. 9 ст. 81 ТК РФ), а

также руководителю организации (филиала, представительства), его

заместителям за однократное грубое нарушение своих трудовых обязанностей

(п. 10 ст. 81 ТК РФ).

Следует отметить, что ст. 81 ТК предусматривает и основание для

расторжения трудового договора с работником за совершение виновных

52

действий работником, непосредственно обслуживающим денежные или

товарные ценности, если эти действия дают основания для утраты доверия к

нему со стороны работодателя (п. 7 ст. 81 ТК РФ).

Для наиболее наглядного примера, рассмотрим случаи применения к

должностным лицам мер дисциплинарной и административной

ответственности на практике.

53

3 Анализ практики привлечения к ответственности должностных лиц

Если говорить о примерах дисциплинарной ответственности, то одним из

последних ярких применений дисциплинарных санкций стало привлечение к

дисциплинарной ответственности должностных лиц, вызванное проблемой

запуска ракеты-носителя «Союз-2.1а» российского космодрома «Восточный».

Так, Владимир Владимирович Путин объявил строгий выговор вице-

премьеру Правительства Российской Федерации, курирующему вопросы

развития космической отрасли — Дмитрию Олеговичу Рогозину из-за сбоя

запуска космического корабля, вызванного проблемами с кабелем, ведущим к

топливному клапану корабля «Союз».

Также, Президентом Российской Федерации был объявлен строгий

выговор главе Роскосмсоса — Игорю Комарову и генеральному директору НПО

автоматики — Леониду Шалимову, с предприятия которого был получен

неисправный кабель, повлекший сбой запуска ракеты.59

Не менее яркий пример применения мер дисциплинарной

ответственности в виде увольнения можно проследить на ситуации,

случившейся в городской больнице № 2 г.Белгорода.

Так, 29 декабря 2015 года врач отделения терапии указанной больницы

ударил по голове пациента, от чего последний упал и скончался от полученной

черепно-мозговой травмы вследствие удара затылком об пол.

Следственный комитет России возбудил уголовное дело в отношении

врача, подозреваемого в причинении смерти по неосторожности.

А 11 января 2016 года на сайте Правительства Белгородской области

появилось сообщение о том, что главный врач Областного государственного

59 Химшиашвили П. И., Лейва М. А. Путин перенес первый запуск с космодрома Восточный

[Электронный ресурс] // РБК. Электрон. дан. М., 2016. URL:

http://www.rbc.ru/politics/14/10/2015/561dfc629a7947111b548559 (дата обращения: 01.05.2016).

54

бюджетного учреждения здравоохранения «Городская больница №2 г.

Белгорода» Владимир Луценко был освобожден от занимаемой должности60.

Из судебной практики можно рассмотреть примеры привлечения к

дисциплинарной ответственности должностного лица, через анализ

рассмотрения Липецким областным судом апелляционной жалобы истца З.В.

на решение Правобережного районного суда г. Липецка от 12 октября 2015

года, которым постановлено отказать З.В. в удовлетворении исковых

требований о признании незаконными приказов УМВД России по Липецкой

области о привлечении к дисциплинарной ответственности, о временном

отстранении от должности, об освобождении от должности, об увольнении.

Привлечение истца к дисциплинарной ответственности наступило по

результатам ревизий финансово-хозяйственной деятельности за совершение

дисциплинарных проступков, выразившихся в недостаточном контроле за

подчиненными.

Проверками выявлены нарушения при заключении и исполнении

государственных контрактов на выполнение работ по реконструкции ЗЦКС

(зонального центра кинологической службы) УМВД России по Липецкой

области, выполнении строительных работ по строительству изолятора

временного содержания и отдела МВД по Липецкой области в г. Ельце,

строительству многоквартирного жилого дома в Октябрьском районе г.

Липецка <адрес>.

Так, по государственному контракту на выполнение работ по

реконструкции ЗЦКС установлено выполнение подрядчиком отдельных видов

работ, не отраженных в актах формы КС-2 и не предусмотренных проектно-

сметной документацией на сумму <данные изъяты> рублей, и невыполнение

работ, отраженных в актах формы КС-2 на общую сумму <данные изъяты>,

60 Губернатор и Правительство Белогородской области // [Электронный ресурс] Белгород, 2009. URL:

http://www.belregion.ru/press/news/?ID=11175 (дата обращения: 11.01.2016).

55

предусмотренных контрактом. При этом изменения и дополнения к контракту

не согласовывались в установленном порядке, дополнительные соглашения на

момент проверки не заключались.

В нарушение установленного контрактом срока окончания работ (до

ДД.ММ.ГГГГ) разрешение на ввод объекта в эксплуатацию получено

ДД.ММ.ГГГГ., при этом требование о выплате неустойки подрядчику не

предъявлялось. При расчете начальной (максимальной) цены контракта

индексы-дефляторы применены на не дату окончания работ, а на конец года,

что привело к завышению цены контракта на <данные изъяты>. Комиссионным

обмером установлено невыполнение работ по монтажу видеонаблюдения и

СКУД (система контроля доступа), принятых по акту выполненных работ от

ДД.ММ.ГГГГ.

При выполнении строительных работ по государственному контракту на

строительство ИВС и отдела МВД в г. Ельце установлены факты оплаты

невыполненных работ на общую сумму <данные изъяты>. В акты КС-2

включены работы и объемы работ, не предусмотренные техническим заданием

и сметной документацией. В частности, в акт выполненных работ от

ДД.ММ.ГГГГ N N включены подготовительные работы по валке деревьев,

выносу телефонной канализации и телефонных кабелей, попадающих в зону

строительства, на сумму <данные изъяты>., что не имело места; в акт N N

включен монтаж <данные изъяты> кондиционеров вместо <данные изъяты> В

акты выполненных работ включена стоимость оборудования на сумму <данные

изъяты>., что не предусмотрено сметными расчетами. На момент ревизии не

выполнены сроки производства работ по объектам: навес, криминалистическая

лаборатория, ОМВД и ИВС, бокс на <данные изъяты> автомобилей,

спорткомплекс.

По государственному контракту от ДД.ММ.ГГГГ на строительство

многоквартирного 17-этажного жилого дома в г. Липецке по <адрес> срок

окончания общестроительных работ был установлен до ДД.ММ.ГГГГ.

56

Согласно актам формы КС-2, названные работы выполнены и оплачены в

полном объеме. Заполнение оконных и дверных проемов должно быть

произведено до ДД.ММ.ГГГГ. Фактически по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ

объект возведен лишь по 14-ый этаж включительно, остекление выполнено по

12-ый этаж включительно, что подтверждается актом контрольного объекта от

ДД.ММ.ГГГГ.

При проведении служебной проверки З.В. даны объяснения от

ДД.ММ.ГГГГ, согласно которым истец признал, что ход выполнения

строительных работ не контролировал, надлежащий контроль за деятельностью

М. не осуществлял, не оспаривал факты подписании справок формы КС-3 на

оплату работ.

По итогам служебной проверки приказом от ДД.ММ.ГГГГ N N на З.В.

наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном

служебном соответствии за нарушение требований п. N именной должностной

инструкции по должности заместителя начальника тыла, выразившееся в

необеспечении должного контроля за служебной деятельностью начальника

ЦИТСиЗИ С.Г.

На момент проведения ревизии не были установлены и не

эксплуатировались системы видеонаблюдения для фиксации дорожной

обстановки, аудио и видеозаписи внутри автомобилей ДПС ГИБДД в

количестве <данные изъяты> комплектов общей стоимостью <данные

изъяты>., приобретенные по государственному контракту от ДД.ММ.ГГГГ.

Кроме того, на складе ФКУ ЦХиСО хранились радиостанции "Такт" в

количестве <данные изъяты> комплектов на общую сумму <данные изъяты>,

приобретенные в ДД.ММ.ГГГГ, из них <данные изъяты> комплектов выданы в

эксплуатацию только в период ревизии в ДД.ММ.ГГГГ. Несмотря на наличие

названного имущества, истцом было подписано и направлено в ДТ МВД РФ

донесение от ДД.ММ.ГГГГ N N о том, что фактов длительного хранения

имущества не установлено.

57

С учетом наличия у истца непогашенного дисциплинарного взыскания,

обстоятельств совершения проступка судебная коллегия согласилась с

выводами суда, что примененная ответчиком мера дисциплинарной

ответственности в виде предупреждения о неполном служебном соответствии

соразмерна тяжести совершенного проступка и обстоятельствам его

совершения.

Приказом от ДД.ММ.ГГГГ N N З.В. привлечен к дисциплинарной

ответственности в виде увольнения со службы в органах внутренних дел по п. 7

ч. 2 ст. 82 Федерального закона N 342-ФЗ (в связи с неоднократным

нарушением служебной дисциплины при наличии у сотрудника

дисциплинарного взыскания, наложенного в письменной форме).

Дисциплинарное взыскание наложено за нарушение пунктов N

должностной инструкции заместителя начальника тыла от ДД.ММ.ГГГГ,

пунктов N должностной инструкции начальника тыла от ДД.ММ.ГГГГ,

пунктов N Положения о тыле. Нарушение выразилось в не обеспечении

надлежащей работы и контроля за деятельностью сотрудников УОТО УМВД

России по Липецкой области по размещению заказа на оказание клининговых

услуг, что привело к необоснованному изменению условий государственного

контракта и ненадлежащему исполнению его условий со стороны подрядчика.

Руководителем УМВД России по Липецкой области утверждено

заключение по материалам служебной проверки от ДД.ММ.ГГГГ, по

результатам которой З.В. направлен на аттестационную комиссию с целью

решения вопроса о дальнейшем прохождении им службы в органах внутренних

дел и соответствия занимаемой должности.

ДД.ММ.ГГГГ аттестационная комиссия приняла решение о

несоответствии истца занимаемой должности и рекомендовала уволить его со

службы, что соответствует полномочиям комиссии, установленным ч. 13 ст. 33

Федерального закона N 342-ФЗ.

58

Суд признал, что основания для применения к истцу дисциплинарного

взыскания в виде увольнения по п. 7 ч. 2 ст. 82 закона N 342-ФЗ у ответчика

имелись. Мера дисциплинарного взыскания соответствует тяжести проступка,

поскольку бесконтрольность истца способствовала оформлению не

соответствующих действительности документов по приему работ,

предусмотренных государственным контрактом, что привело к созданию

условий для нерационального использования бюджетных средств.

Судебная коллегия определила: решение Правобережного районного суда

г. Липецка от 12 октября 2015 года оставить без изменения, апелляционную

жалобу истца З.В. - без удовлетворения61.

Но основании приведенных примеров можно сделать вывод, что чаще

всего должностные лица претерпевают санкции за нарушения, не совершаемые

непосредственно должностными лицами, а их подчиненными.

Это еще раз говорит о повышенной ответственности должностных лиц и

необходимости осуществления постоянного контроля в курируемой сфере

деятельности.

Также, через рассмотрение судебных решений, приведем примеры

привлечения должностных лиц к административной ответственности.

В производстве Пензинского областного суда рассматривалась жалоба на

решение мирового судьи, в соответствии с которым к генеральному директору

ООО «П» применено административное наказание в виде дисквалификации

сроком на один год62.

61 Апелляционное определение от 9 декабря 2015 г. по делу № 33-3579/2015 [Электронный ресурс] //

КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. Электрон. дан. М., 2016. Доступ из локальной сети

Науч. б-ки Том. гос. ун-та. 62 Постановление Пензинского областного суда от 03 июля 2014 г. № 4а-248/2014 по делу об

административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 5.27 КоАП РФ [Электронный ресурс] //

КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. Электрон. дан. М., 2016. Доступ из локальной сети

Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

59

Так, проведенной 23 августа 2013 года Государственной Инспекцией

труда в Пензенской области в ООО "П." проверкой выявлен факт

неорганизации работодателем - генеральным директором ООО "П." С.В.П.

прохождения медицинского осмотра бетонщиком Г.

Ранее генеральный директор ООО "П." С.В.П. постановлением

Государственного инспектора труда в Пензенской области от 17 января 2013

года был привлечен к административной ответственности за совершение

административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 5.27

КоАП РФ, и подвергнут административному наказанию в виде

административного штрафа в размере 5000 руб. за нарушение законодательства

о труде, выразившееся в нарушение работодателем С.В.П. требований статей

212 и 213 ТК РФ, а именно, не была организовано проведение периодического

медицинского осмотра водителей А. и других (всего 31 человек).

Указанные доказательства были оценены судами первой и второй

инстанций в совокупности.

Постановлением мирового судьи судебного участка N 6 Ленинского

района г. Пензы от 24 марта 2014 года С.В.П. генеральный директор ООО "П."

признан виновным в совершении административного правонарушения,

предусмотренного частью 2 статьи 5.27 КоАП РФ, и ему назначено

административное наказание в виде дисквалификации сроком на один год.

По доводам генерального директора и его защитника, указанным в

жалобе, генеральный директор не является субъектом вмененного ему

административного правонарушения.

Суд пришел к выводу, что согласно трудовому договору от 15 июля 2004

года С.В.П. как генеральный директор ООО "П." осуществляет все

организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции

на основании законодательства, Устава и внутренних документов Общества;

осуществляет прием на работу и увольнение работников Общества и должен

быть привлечен к ответственности как должностное лицо.

60

Постановление мирового судьи судебного участка N 6 Ленинского района

г. Пензы от 24 марта 2014 года и решение судьи Ленинского районного суда г.

Пензы от 25 апреля 2014 года были оставлены без изменения, жалоба С.В.П. и

его защитника Кладочного В.М. - без удовлетворения.

Из анализа судебной практики следует, что штраф – самый

распространенный вид административного наказания, применяемый к

должностным лицам.

Рассмотрим примеры применения административного наказания в виде

штрафа.

Судья Верховного Суда Российской Федерации Меркулов В.П.,

рассмотрев жалобу Бородич С.С. на вступившие в законную силу

постановление мирового судьи судебного участка N 7 "Горный" г. Кызыла

Республики Тыва от 15 мая 2013 г., установил: постановлением мирового судьи

Бородич С.С. признан виновным в совершении административного

правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 19.20 Кодекса Российской

Федерации об административных правонарушениях, и подвергнут

административному наказанию в виде административного штрафа в размере 20

000 рублей.

Как следует из материалов дела, ГБУЗ "Республиканский онкологический

диспансер" осуществляет медицинскую деятельность на основании лицензии от

13 февраля 2012 г. N ФС-17-01-000294, выданной Управлением Федеральной

службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по

Республике Тыва (далее - Управление Росздравнадзора по Республике Тыва).

В период с 8 февраля 2013 г. по 6 марта 2013 г. должностными лицами

Управления Росздравнадзора по Республике Тыва на основании приказа и.о.

руководителя данного административного органа от 5 февраля 2013 г. N 19-

пр/13 в отношении ГБУЗ "Республиканский онкологический диспансер" по

адресу осуществления медицинской деятельности: Республика Тыва, г. Кызыл,

ул. Оюна Курседи, д. 161 проведена внеплановая выездная проверка

61

соблюдения указанным медицинским учреждением порядков и стандартов

оказания медицинской помощи.

В рамках проверки выявлены нарушения лицензионных требований,

установленных Положением о лицензировании медицинской деятельности,

которые зафиксированы в акте проверки от 6 марта 2013 г.

2 апреля 2013 г. ведущим специалистом-экспертом отдела контроля и

надзора в сфере здравоохранения Управления Росздравнадзора по Республике

Тыва в отношении главного врача ГБУЗ "Республиканский онкологический

диспансер" Бородич С.С. составлен протокол об административном

правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 19.20 Кодекса Российской

Федерации об административных правонарушениях.

Согласно данному протоколу в период с 8 февраля 2013 г. по 6 марта

2013 г. установлено, что учреждением допускается нарушение лицензионных

требований, предъявляемых к лицензиату при осуществлении им медицинской

деятельности, установленных Положением о лицензировании медицинской

деятельности, а именно:

- в нарушение подпункта "в" пункта 4 Положения о лицензировании

медицинской деятельности у заместителя главного врача по лечебной части К.

назначенной на указанную должность приказом от 17 сентября 2012 г. N 242-

л/с, отсутствует дополнительное профессиональное образование и сертификат

специалиста по специальности "Организация здравоохранения и общественное

здоровье";

- в нарушение подпунктов "в", "г" пункта 4 Положения о лицензировании

медицинской деятельности у врача-онколога Ш., занимающей должность

заместителя главного врача по организационно-методической работе,

отсутствует дополнительное профессиональное образование и сертификат

специалиста по специальности "Организация здравоохранения и общественное

здоровье", а также стаж работы по специальности не менее 5 лет;

62

- в нарушение подпункта "д" пункта 4 Положения о лицензировании

медицинской деятельности у врача-статистика Д., назначенной на должность

приказом от 6 июня 2011 г. N 104-л/с, отсутствует послевузовское

профессиональное образование (интернатура или ординатура по специальности

"Управление сестринской деятельностью"), дополнительное профессиональное

образование и сертификат специалиста по специальности "Организация

здравоохранения и общественное здоровье".

На основании изложенного, руководствуясь статьи 30.13 и 30.17 Кодекса

Российской Федерации об административных правонарушениях, судья

Верховного Суда Российской Федерации постановил: постановление мирового

судьи судебного участка N 7 "Горный" г. Кызыла Республики Тыва от 15 мая

2013 г, оставить без изменения, а жалобу Бородич С.С. - без удовлетворения63.

Также, в качестве должностных лиц, привлекаемых к административной

ответственности могут выступать главы субъектов РФ, муниципальных

образований, сельских поселений и т.д.

Рассмотрим Постановление Верховного суда Российской Федерации по

результатам рассмотрения жалобы главы муниципального казенного

учреждения администрация Среднешунского сельского поселения

Вятскополянского района Кировской области на вступившие в законную силу

постановление заместителя главного государственного инспектора

Вятскополянского района и г. Вятские Поляны по пожарному надзору -

заместителя начальника ОНД Вятскополянского района и г. Вятские Поляны

ГУ МЧС России по Кировской области от 22 мая 2015 г. N 47, решение судьи

Вятскополянского районного суда Кировской области от 24 июня 2015 г.,

решение судьи Кировского областного суда от 4 августа 2015 г. и

63 Постановление Верховного суда Российской Федерации от 15 февр. 2016 г. № 92-АД16-1 РФ

[Электронный ресурс] // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. Электрон. дан. М.,

2016. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

63

постановление заместителя председателя Кировского областного суда от 22

октября 2015 г., вынесенные в отношении главы МКУ администрация

Среднешунского сельского поселения Фаляхутдинова М.М. по делу об

административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.4

Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Из материалов дела следует, что в период с 14 по 24 апреля 2015 г.

заместителем начальника ОНД Вятскополянского района и г. Вятские Поляны

ГУ МЧС России по Кировской области на основании распоряжения от 19 марта

2015 г. N 29 (л.д. 34) в отношении администрации была проведена плановая

выездная проверка на предмет реализации полномочий органами местного

самоуправления в области пожарной безопасности.

В ходе проверки были выявлены нарушения требований пожарной

безопасности, в том числе установлено, что:

- в нарушение статей 6, 63, 68 Технического регламента о требованиях

пожарной безопасности, пункта 80 Правил противопожарного режима,

населенные пункты д. Сосмак, д. Средние Шуни, д. Нижние Шуни

Среднешунского сельского поселения не обеспечены требуемым количеством

источников наружного противопожарного водоснабжения, отвечающих

установленным требованиям пожарной безопасности;

- в нарушение статьи 19 Федерального закона о пожарной безопасности,

статьи 68 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности,

пункта 9.4 СП 8.13130.2009, пункта 80 Правил противопожарного режима

естественные наружные источники противопожарного водоснабжения (реки,

запруды) не имеют подъезды с площадками (пирсами) с твердым покрытием

размерами не менее 12 x 12 м для установки пожарных автомобилей в любое

время года для забора воды.

Выявленные нарушения зафиксированы в акте от 24 апреля 2015 г. N 29

(л.д. 13 - 15).

64

22 мая 2015 г. заместителем главного государственного инспектора

Вятскополянского района и г. Вятские Поляны по пожарному надзору в

отношении главы администрации Фаляхутдинова М.М. составлен протокол об

административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.4

Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В вою очередь, частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об

административных правонарушениях установлено, что нарушение требований

пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями

8.32, 11.16 названного Кодекса и частями 3 - 8 данной статьи, влечет

предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в

размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц

- от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста

пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

В соответствии со статьей 2.4 Кодекса Российской Федерации об

административных правонарушениях административной ответственности

подлежит должностное лицо в случае совершения им административного

правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением

своих служебных обязанностей.

В силу примечания к указанной норме должностным лицом является, в

том числе лицо, выполняющее организационно-распорядительные или

административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления.

Таким образом, глава МКУ администрация Среднешунского сельского

поселения Фаляхутдинов М.М., будучи должностным лицом, осуществляющим

организационно-распорядительные и административно-хозяйственные

функции, обоснованно привлечен к административной ответственности,

предусмотренной частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об

административных правонарушениях.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17

Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья

65

Верховного Суда Российской Федерации постановил: постановление

заместителя главного государственного инспектора Вятскополянского района и

г. Вятские Поляны по пожарному надзору - заместителя начальника ОНД

Вятскополянского района и г. Вятские Поляны ГУ МЧС России по Кировской

области от 22 мая 2015 г. N 47, решение судьи Вятскополянского районного

суда Кировской области от 24 июня 2015 г., решение судьи Кировского

областного суда от 4 августа 2015 г. и постановление заместителя председателя

Кировского областного суда от 22 октября 2015 г., вынесенные в отношении

главы МКУ администрация Среднешунского сельского поселения

Фаляхутдинова М.М. по делу об административном правонарушении,

предусмотренном частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об

административных правонарушениях, оставить без изменения, а жалобу

Фаляхутдинова М.М. - без удовлетворения64.

По результатам рассмотрения практики наложения мер дисциплинарной

и административной ответственности на должностных лиц, можно сделать

следующие выводы:

1. чаще всего должностное лицо претерпевает санкции за нарушения, не

совершаемые непосредственно самим должностным лицом, а его

подчиненными, что подтверждает выводы о повышенной ответственности

должностных лиц и необходимости осуществления ими постоянного контроля

в курируемой сфере деятельности.

2. штраф – самый распространенный вид административного наказания,

применяемый к должностным лицам.

64 Постановление Верховного суда Российской Федерации от 18 фев. 2016. № 10-АД16-2 РФ

[Электронный ресурс] // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. Электрон. дан. М.,

2016. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

66

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По результатам проведенного исследования можно сделать выводы, что

определение административно-правового статуса должностных лиц и

выработка единого определения понятия должностного лица остается

актуальной проблемой в правовой теории и правоприминительной

деятельности.

В работе проведено комплексное исследование понятия правового

статуса и его особенностей применительно к должностному лицу; исследована

история развития (генезис) возникновения понятия должностного лица;

раскрыто содержание административно-правового статуса должностного лица,

выделены его основные элементы. Проведен анализ практики привлечения к

ответственности должностных лиц.

В ходе исследования были сделаны следующие выводы:

1. Административно-правовой статус должностного лица определяется

именно характером занимаемой им должности.

2. Рассматривая административно-правовой статус должностных лиц

возможно выделить:

общий статус личности;

статус должностного лица как публичного служащего;

специальный правовой статус должностного лица;

конкретный правовой статус.

3. В науке выявлены следующие основные факторы, характеризующие

правовое положение должностного лица: правосубъектность, задачи по

должности, основные функции, соответствующие им права и обязанности,

гарантии, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по

должности, ответственность65.

65 Азовкик И. А., Лунев и др. Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 117 -

121.

67

4. Ключевыми элементами административно-правового статуса

должностного лица являются:

функции;

права и обязанности должностного лица;

ответственность за неисполнение обязанностей.

5. В качестве дополнительных элементов административно-правового

статуса должностного лица в литературе выделяются: административно-

правовые требования, предъявляемые к должностному лицу; административно-

правовые условия, установленные для должностного лица; административно-

правовые запреты; административно-правовые стимулы.

6. Впервые в нашей стране законодательное определение понятия

должностного лица было дано в уголовном законодательстве.

7. В современном законодательстве и в современной юридической науке

существует ряд проблем и противоречий в части употребление термина

«должностное лицо», - отсутствует единое определение указанного понятия.

8. Закрепление в административном законодательстве понятия

должностного лица перенесено в КоАП в почти неизменном виде из УК РФ и

такой перенос термина не может быть оправдан, ведь каждая отрасль права

имеет свои цели и задачи, что не позволяет законодателю переносить

некоторые термины без их адаптации к отрасли, в которой такой термин будет

использоваться.

9. Выявлены основные признаки должностного лица:

К должностным лицам относятся служащие, состоящие на

публичной или общественной службе;

Основанием для занятия соответствующей должности являются

общие или специальные нормативно-правовые акты.

Должностные лица обладают специальными властными

(распорядительными) полномочиями, которые заключаются в обладании

совершения действий, порождающих определенные юридические последствия.

68

Должностные лица наделены правом выполнения организационно-

распорядительных функций в рамках компетенции ответствующего органа.

Должностные лица несут повышенную социальную и правовую

ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих

должностных обязанностей, в отличии от остальных субъектов права.

10. В закрепленном Уголовным кодексом Российской Федерации

определении должностного лица, к функциям должностного лица относят

функции представителя власти либо организационно-распорядительные,

административно-хозяйственные функции, выполняемые постоянно, временно

или по специальному полномочию.

11. Анализируя правовые акты, закрепляющие особенности деятельности

отдельных должностных лиц, можно выделить основные возлагаемые на них

действия: «утверждает», «решает», «предлагает», «рассматривает»,

«разрабатывает», «устанавливает», «согласовывает» («участвует»,

«консультирует»), «готовит заключения» «координирует», «отчитывается»,

«контролирует», «организует», «обеспечивает», «составляет», «руководит»,

«учитывает», «анализирует» и т.п.

12. В литературе также используется классификация, которая связана с

делением функций должностных лиц на внешневластные и

внутриорганизационные.

13. К числу общих полномочий должностных лиц необходимо относить

следующие:

1) издание приказов и распоряжений;

2) подписание документов, порождающих соответствующие юридические

последствия;

3) применение мер административной ответственности в отношении

неподчиненных нарушителей;

4) осуществление контроля в порядке служебной подчиненности;

69

5) наложение дисциплинарных взысканий в порядке служебной

подчиненности;

6) внесение предложений об организации деятельности органа

государственного управления в вышестоящий орган.

14. Характер прав и обязанностей является наиболее важным признаком

должностного лица.

В связи с этим во всех нормативных актах, закрепляющих правовой

статус должностных лиц, необходимо указывать их права и обязанности, а

также устанавливать ответственность за неисполнение обязанностей.

15. Одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в

государственном аппарате, является административная и дисциплинарная

ответственность должностных лиц.

16. Чаще всего должностное лицо претерпевает санкции за нарушения, не

совершаемые непосредственно самим должностным лицом, а его

подчиненными, что подтверждает выводы о повышенной ответственности

должностных лиц и необходимости осуществления ими постоянного контроля

в курируемой сфере деятельности.

17. Штраф – самый распространенный вид административного наказания,

применяемый к должностным лицам.

70

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Уголовный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] :

федер. закон от 13 июня 1996 г. № 63 : (ред. от 30 марта 2016 г.) //

КонсультантПлюс : справ. правовая система. – Версия Проф. - Электрон. дан. -

М., 2016. - Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

2. Кодекс Томской области об административных правонарушениях

Федерации [Электронный ресурс] : принят постановлением Государственной

Думы Томской области от 18 дек. 2008 г. № 1912 : (ред. от 27 дек. 2013 г.) //

КонсультантПлюс : справ. правовая система. – Версия Проф. - Электрон. дан. -

М., 2016. - Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

3. О государственной гражданской службе Российской Федерации

[Электронный ресурс] : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79 : (ред. от 30 дек.

2015 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. - Версия Проф. -

Электрон. дан. –М., 2016. - Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-

та.

4. О муниципальной службе в Российской Федерации [Электронный

ресурс] : федер. закон от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ : (ред. от 15 февр. 2016 г.) //

КонсультантПлюс : справ. правовая система. – Версия Проф. - Электрон. дан. -

М., 2016. - Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

5. О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными

полномочиями и о превышении должностных полномочий [Электронный

ресурс] : Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 окт. 2009 № 19 //

КонсультантПлюс : справ. правовая система. - Версия Проф. - Электрон. дан. –

М., 2016. - Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

6. Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 06 окт. 2003 г.

№ 131 : (ред. от 15 февр. 2016 г.) // КонсультантПлюс : справ. правовая

система. - Версия Проф. - Электрон. дан. - М., 2016. - Доступ из локальной сети

71

Науч. б-ки Том. гос. ун-та.Постановление Верховного суда Российской

Федерации от 15 фев. 2016 г. N 92-АД16-1 РФ [Электронный ресурс] //

КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. Электрон. дан. М.,

2016. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

7. Постановление Верховного суда Российской Федерации от 18 фев.

2016. № 10-АД16-2 РФ [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс : справ.

правовая система. – Версия Проф. – Электрон. дан. - М., 2016. - Доступ из

локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

8. Постановление Пензинского областного суда от 03 июля 2014 г. №

4а-248/2014 по делу об административном правонарушении, предусмотренном

частью 2 статьи 5.27 КоАП РФ [Электронный ресурс] //

КонсультантПлюс : справ. правовая система. – Версия Проф. - Электрон. дан. –

М., 2016. – Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

9. Апелляционное определение Липецкого областного суда от 9 дек.

2015 г. по делу № 33-3579/2015 [Электронный ресурс] //

КонсультантПлюс : справ. правовая система. - Версия Проф. - Электрон. дан. –

М., 2016. – Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

10. Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа

государственного управления / В. Б. Аверьянов. – Киев : Наукова Думка, 1979. -

150 с.

11. Агапов А. Б. Административное право : учебник для бакалавров /

А. Б. Агапов. - 9-е изд., пер. и доп. - М : Изд-во Гриф, 2014. - 936 с.

12. Советское административное право. Государственное управление и

административное право / И. А. Азовкин [и др.]. - М.: Юрид. лит., 1978. - 360 c.

13. Алехин А. П. Административное право Российской Федерации :

учебник / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. – М.: Зерцало-М",

2009. - 608 с.

72

14. Аникитин А. А. Понятие, место и роль должностного лица в

системе административных правоотношений // Закон и право. - 2008. - № 6. - C.

25 - 27.

15. Атаманчук Г. В. Cущнocть государственной службы: иcтopия,

тeopия, закон, пpaктикa / Г. В. Атаманчук. – М., 2002. - 703 с.

16. Бахрах Д.Н. Гocудapcтвeннaя cлужбa: ocнoвныe понятия, ее

cocтaвляющиe содержание, принципы // Гocудapcтвo и право. – 1996. - № 12. С

17 - 21.

17. Бачило И. Л., Розенбаум Ю. А., Сергиенко Л. А. и др. Проблемы

эффективности работы управленческих органов / авт. кол.: И. Л. Бачило, Ю. А.

Розенбаум, Л. А. Сергиенко и др. / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. - М.: Наука,

1973. - 440с.

18. Ведяшкин С. В. Административное право России : курс лекций / С.

В. Ведяшкин. – Томск : Изд–во Том. гос. ун–та, 2012. - 438 c.

19. Веремеенко И. И. Механизм административно-правового

регулирования в сфере охраны общественного порядка: Предмет и понятие. / И.

И. Веремеенко. - М.: Изд-во ВНИИ МВД СССР, 1981. - Ч. 1. - 111 c.

20. Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в

социалистическом обществе / Н. В. Витрук; отв. ред.: Патюлин В. А. - М.:

Наука, 1979. - 229 c.

21. Витрук Н. В. Основы теории правового положения

личности в социалистическом обществе / Н. В. Витрук; отв. ред.: Патюлин В. А.

- М.: Наука, 1979. - 229 c.

22. Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России / Л. Д.

Воеводин. - М.: ИНФРА • М-НОРМА, 1997. - 304 с.

23. Гришковец А.А. Правовое регулирование дисциплинарной

ответственности государственных служащих // Право и политика. - 2001. - № 9.

С 33 - 37.

73

24. Евтихиев А. Ф. Основы советского административного права / А.

Ф. Евтихиев. – Харьков: НКЮ УССР, 1925. - 365 с.

25. Ковачев Д. А. Функции, задачи, компетенция, и правоспособность

государственного органа // Известия ВУЗов. Правоведение, 1985. № 4. С 71 -

74.

26. Кононов П. И. Административная ответственность должностных

лиц : дис. ... канд. юрид. наук / П. И. Кононов. – М., 1994. - 161 с. –Электрон.

версия печат. публ. – Доступ из «Электронная библиотека: Библиотека

диссертаций».

27. Костюков, А. Н. Должностное лицо: Административно-правовой

статус // Правоведение. – 1987. – № 2. – С. 44 - 47.

28. Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов / Л. П. Крысин. -

М.: Эксмо, 2008. - 944 с.

29. Кудрявцев В. Н. Правовое поведение: норма и патология / В. Н.

Кудрявцев. - М., 1982. - 287 с.

30. Лунев А. Е. Государственное управление и административное

право / А. Е. Лунев. - М.: Наука. 1978. - 421 с.

31. Маврин С. П., Плиев И. П. Понятия должностного лица в советском

трудовом праве // Правоведение, 1983. № 4. С. 37 - 40.

32. Манохин В. М Служба и служащий в Российской Федерации.

Правовое регулирование / В. М. Манохин. - М.: Юристъ, 1997. - 296 c.

33. Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском

государственном управлении / В. И. Новоселов. - Саратов : Изд-во

Саратовского ун-та, 1976. - 216 с.

34. Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском

государственном управлении / В. И. Новоселов. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та,

1976. - 217 c.

35. Нор В. Т. Имущественная ответственность за неправомерные

действия должностных лиц / В. Т. Нор. - Львов, 1974. - 166 с.

74

36. Нудненко Л. А. Комментарий к Федеральному закону «О статусе

члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации» // Л. А. Нуденко. - М.: РИОР;

Инфра-М, 2012. - 243 с.

37. Патюлин В. А. Государство и личность в СССР. Правовые аспекты

взаимоотношений / В. А. Патюлин; отв. ред.: Фарберов Н. П. - М.: Наука, 1974.

- 246 c.

38. Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения / Г.

И. Петров. - Л.: Изд-во ЛГУ, 1972. - 319 с.

39. Петухов Г. Е., Васильев А. С. Понятие должностного лица в

советском законодательстве и правовой науке // Правоведение, 1980. № 3. С.

111 - 113.

40. Редких, С. В. Понятие правового статуса : формально - правовой

контекст/ С. В. Редких. // Пробелы в российском законодательстве. - 2009. - №

3. С 17 - 22.

41. Салишева Н. Г. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об

административных правонарушениях [Электронный ресурс] 6-е изд., перераб. и

доп. // КонсультантПлюс : справ. правовая система. - Версия Проф. - Электрон.

дан. –М., 2016. – Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

42. Сергеев А. В. Основание дисциплинарной ответственности //

Вестник Моск. ун-та. Право, 2005. № 4. С 19 - 23.

43. Сергиенко Л. А. Правовая регламентация управленческого труда /

Л. А. Сергиенко. - М.: Наука, 1984. - 141 с.

44. Смирнов О. В. О правовом статусе рабочих и служащих / О. В.

Смирнов // Сов. гос.и право. 1974. № 3. – С 73 - 77.

45. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации:

Теоретико - правовое исследование / Ю. Н. Старилов. - Воронеж : ВорГУ, 1996.

- 478 с.

75

46. Старилов Ю. Н. К вопросу о публично-правовом характере

института государственной службы // Правоведение, 1997. № 1. С 35 - 37.

47. Старилов Ю. Н. Служебное право. Учебник / Ю. Н. Старилов. - М.:

Бек, 1996. - 698 с.

48. Тихомиров Ю. А. Механизм управления в развитом

социалистическом обществе / Ю. А. Тихомиров. Правовые акты. - М., 1978. –

540 с.

49. Усольцев А. Т. Должностное лицо в советском государственном

управлении // Правоведение, 1987. № 2. С. 45 - 48.

50. Федоров П. Е. Содержание понятия должностных полномочий

воинского должностного лица как критерий отграничения злоупотребления

должностными полномочиями от их превышения // Право в Вооруженных

Силах, 2009. № 5. С. 11 - 17.

51. Федосеева С.В. Понятие «должностное лицо»: неоднозначность в

толковании // Администратор суда, 2009. № 1. С. 51 - 54.

52. Чаннова С. Е. Правовой статус должностного лица органов

государственной власти и местного самоуправления: дис. … канд. юрид. наук /

С. Е. Чаннова. - Саратов, 2000. - 205 с.

53. Черногоров Д. А. Административно-правовой статус должностного

лица в Российской Федерации : автореф. дис. …канд. юрид. наук / Д. А.

Черногоров. – Москва, 2014. - 215 с.

54. Чиканова Л. А. Государственные служащие: комментарии,

разъяснения, рекомендации / Л. А. Чиканова. - М.: Юрист, 1998. - 172 с.

55. Чмутов В. Г. Должностное лицо как субъект административной

ответственности : дис. … канд. юрид. наук / В. Г. Чмутов. - Саратов, 1983. - 214

c.

56. Юсупов В. А. Право и советское государственное управление / В.

А. Юсупов. - Казань, 1975. - 173 с.

76

77