Fiskální cílení a výdajové rámce v ČR
description
Transcript of Fiskální cílení a výdajové rámce v ČR
Fiskální cílenía výdajové rámce v ČRDAVID PRUŠVIC
MF ČRSmilovice, 4. května 2010
Fiskální cílenía výdajové rámce v ČR
STRUKTURA PREZENTACE
I. Přehled a poslední vývoj deficitů a dluhů v EU27
II. Fiskální pravidla v ČR
III. Faktory fiskální disciplíny a možnosti pravidel
IV. Vhodné fiskální pravidlo pro ČR?
Pozn.: Prezentace byla poupravena o komentáře a připomínky vzešlé z diskuse s účastníky semináře, za což autor velice děkuje.
I. Přehled a poslední vývoj deficitů a dluhů v EU27
Bilance sektoru všeobecné vládyv zemích EU27 (v % HDP, 2008)
Zdroj: Eurostat (2010).
Finl
and
Den
mar
k Lu
xem
bour
g Sw
eden
Bu
lgar
ia
Cypr
us
Net
herl
ands
G
erm
any
Aus
tria
Be
lgiu
m
Slov
enia
Sl
ovak
ia
Czec
h Re
publ
ic
Esto
nia
Ital
y Po
rtug
al
Fran
ce
Lith
uani
a Po
land
H
unga
ry
Spai
n La
tvia
M
alta
U
nite
d Ki
ngdo
m
Rom
ania
Ir
elan
d G
reec
e
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
Deficit (metodika EDP)Primární bilanceEU27 deficitEU27 primární bilance
Bilance sektoru všeobecné vládyv zemích EU27 (v % HDP, 2009)
Zdroj: Eurostat (2010).
Swed
en
Luxe
mbo
urg
Esto
nia
Finl
and
Den
mar
k G
erm
any
Aus
tria
M
alta
Bu
lgar
ia
Hun
gary
It
aly
Net
herl
ands
Sl
oven
ia
Czec
h Re
publ
ic
Belg
ium
Cy
prus
Sl
ovak
ia
Pola
nd
Fran
ce
Rom
ania
Li
thua
nia
Latv
ia
Port
ugal
Sp
ain
Uni
ted
King
dom
G
reec
e Ir
elan
d
-18
-16
-14
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
Deficit (metodika EDP)Primární bilanceEU27 deficitEU27 primární bilance
Dluh sektoru všeobecné vládyv zemích EU27 (v % HDP, 2008)
Zdroj: Eurostat (2010).
Esto
nia
Rom
ania
Lu
xem
bour
g Bu
lgar
ia
Lith
uani
a La
tvia
Sl
oven
ia
Slov
akia
Cz
ech
Repu
blic
D
enm
ark
Finl
and
Swed
en
Spai
n Ir
elan
d Po
land
Cy
prus
U
nite
d Ki
ngdo
m
Net
herl
ands
A
ustr
ia
Mal
ta
Ger
man
y Po
rtug
al
Fran
ce
Hun
gary
Be
lgiu
m
Gre
ece
Ital
y
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
130
140Dluh
EU27 dluh
Dluh sektoru všeobecné vládyv zemích EU27 (v % HDP, 2009)
Zdroj: Eurostat (2010).
Esto
nia
Luxe
mbo
urg
Bulg
aria
Ro
man
ia
Lith
uani
a Cz
ech
Repu
blic
Sl
ovak
ia
Slov
enia
La
tvia
D
enm
ark
Swed
en
Finl
and
Pola
nd
Spai
n Cy
prus
N
ethe
rlan
ds
Irel
and
Aus
tria
U
nite
d Ki
ngdo
m
Mal
ta
Ger
man
y Po
rtug
al
Fran
ce
Hun
gary
Be
lgiu
m Gre
ece
Ital
y
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
130
140Dluh
EU27 dluh
II. Fiskální pravidla v ČR
Fiskální pravidla v ČR
– Pakt stability a růstu / maastrichtská fiskální kritéria
– národní fiskální pravidla
1. rozpočtová pravidla
– zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů
2. střednědobé výdajové rámce pro státní rozpočet a státní fondy
– zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů
– usnesení PSP ČR
3. monitoring územních samosprávných celků
– usnesení vlády č. 346/2004, o regulaci zadluženosti obcí a krajů pomocí ukazatele dluhové služby (v roce 2008 zrušeno)
– usnesení vlády č. 1395/2008, o monitoringu hospodaření obcí
Proces tvorby rámců (SDRV)Dnes
Návrh SR
Rozpočtový výhled
Označení roku t t+1 t+2 t+3
Příklad 2010 2011 2012 2013
Rok K částkám SDRV z roku t-1 se přičítají (+) či odečítají (-) výdaje
t+1 způsobené jiným vývojem spotřebitelských cen, vyvolané úpravou zákona o rozpočtovém určení daní, ve výši příjmů prostředků z rozpočtu EU a z finančních mechanismů, ve výši až 0.1 % z této částky, + výdaje na realizaci státních záruk (s účinností do 30.4.2004) + návratné finanční výpomoci
t+2 způsobené jiným vývojem spotřebitelských cen, vyvolané úpravou zákona o rozpočtovém určení daní, ve výši příjmů prostředků z rozpočtu EU a z finančních mechanismů, ve výši až 0.2 % z této částky, způsobené mimořádnými situacemi,
t+3 odvození částky dle mechanismu fiskálního cílení
Deficit / HDP
Metodika ESA 95
Výdajové rámce pro centrální vládu
Metodika fiskálního cílení
Fiskální cílení
Zdroj: Střednědobý výhled na léta 2008 a 2009.Vlastní úprava.
Metodika fiskálního cílení
Projekce příjmů centrální vlády
Deficit centrální vlády
Metodika fiskálního cílení
Výdajové rámce pro
státní rozpočet
Metodika fiskálního cílení
státní fondy
Metodika fiskálního cílení = od cash metodiky se odečtou‒ v příjmové části rozpočtu:
– splátky půjček (návratné finanční výpomoci)– dotace ze zvláštních účtů vedených MF (bývalý FNM)
‒ na výdajové straně rozpočtu:– poskytnuté půjčky (návratné finanční výpomoci)– garantované státní záruky
Fiskální cíle a skutečnost(čisté půjčky(+)/výpůjčky(-) sektoru vládních institucí v % HDP, metodika ESA 95)
Zdroj: Střednědobé výdajové rámce a výhledy na léta 2006-2013, Konvergenční program 2004. Skutečnost Eurostat (2010).
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fiskální cíleNeschválené cíleSkutečnost
Realita výdajových rámců(v mld. Kč, metodika fiskálního cílení) (1)
Usnesení PSP ČR 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 20121418/2004 965.0 988.6 1027.2 zpřísnění (-), překročení (+) 0.7 -2.4 -2015/2005 1038.9 985.6 1022.5 zpřísnění (-), překročení (+) 24.3 20.4 - 2370/2006 987.6 1024.5 zpřísnění (-), překročení (+) - -161/2006 1131.5 1088.7 1130.7 zpřísnění (-), překročení (+) 56.6 56.8 - 554/2007 1215.1 1100.9 1137.5 zpřísnění (-), překročení (+) -14.6 -34.9 -966/2008 1241.9 1126.5 1171.1 zpřísnění (-), překročení (+) 0.0 -1.5 - usnesení nepřijato 1160.5 1197.2 zpřísnění (-), překročení (+) - -
Zdroj: Střednědobé výdajové rámce a výhledy na léta 2006-2012.
900
950
1000
1050
1100
1150
1200
1250
1300
1350
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Realita výdajových rámců(v mld. Kč, metodika fiskálního cílení) (2)
Zdroj: Střednědobé výhledy na léta 2006 až 2012.
Pozn.: Konečná výše rámců (červená čára) obsahuje vždy navýšení o prostředky z EU .
Evergreeny českých výdajových rámců v otázkách‒ Jsou střednědobé výdajové rámce vhodným nástrojem pro české veřejné
finance?
‒ Jsou fiskální cíle/rámce dostatečně ambiciózní?
‒ Co když nejsou rámce sestaveny na základě mechanismu fiskálního cílení?
‒ Co když se PSP o výši rámců neusnese?
‒ Co když se PSP usnese na vyšších rámcích?
‒ Co když jsou konečné výdaje cílovaného agregátu vyšší?
‒ Je vytvořen dostatečný prostor pro přizpůsobení výdajů aktuálnímu výkonu ekonomiky?
‒ Působí české výdajové rámce proticyklicky?
‒ Neprolonguje klouzavý přístup ad hoc vyšší výdaje v jednom roce (t+1) automaticky do budoucnosti?
III. Faktory fiskální disciplíny a možnosti pravidel
Faktory fiskální disciplíny
jiné
rozpočtovýproces
politicképrostředí
ekonomicképrostředí
vnějšíprostředí
nadnárodnípravidla
fiskálnípravidlo
Fiskální pravidla – možnostiFiskální pravidla
Limit deficitu
Každoročně
Neinvestiční bilance
Každoroční limit
Stálý limit
Na straně příjmů
Ve středně-dlouhém období
Za hospodářský cyklus
Speciálnífond
Omezení růstu platů
Cyklicky očištěná bilance
Vyrovnaný rozpočet
Omezení primárních výdajů
Celková bilance
Zdroj: Prušvic (2008), s. 21.
Bilanční
Cyklicky očištěný deficit
Celkový deficit
DluhovéNa straně
výdajů
Srovnání pravidel (1)
- hledisko „ideálního fiskálního pravidla“
Bilanční pravidlo vyrovnané
Atributy „ideálního fiskálního pravidla“ Výdajové
celkové bilance
zlaté pravidlo
strukturál-ní bilance
Příj-mové
Dobře definované 3 1 4-5 2 4-5
Transparentní 3 1 5 2 4
Jednoduché 1 2 5 4 3
Flexibilní 1-2 3 4 1-2 5
Adekvátní 1-2 1-2 4-5 3 4-5
Vynutitelné nelze obecně ohodnotit
Konzistentní nelze obecně ohodnotit
Účinné nelze obecně ohodnotit
Prům. celkové umístění 2 1 5 3 4
Zdroj: Prušvic (2008), s. 41.
Srovnání pravidel (2)
- hledisko makroekonomické stabilizace
Výdajové pravidlo
Pravidlo vyrovnané
celkové bilance
Pravidlo vyrovnané
strukturální bilance
Zlaté pravidlo
Příjmové pravidlo
Expanze anticyklické může být procyklické
může být procyklické
může být procyklické
procyklické
Recese anticyklické procyklické procyklické, méně než deficitní pravidlo
může být anticyklické
může být procyklické
Zdroj: Anderson a Minarik (2006), s. 195. Prušvic (2008), s. 42.
Výdajové pravidlo
Pravidlo vyrovnané
celkové bilance
Pravidlo vyrovnané
strukturální bilance
Zlaté pravidlo
Příjmové pravidlo
Expanze umožňuje uložení
přebytků
umožňuje „utracení“ přebytků
umožňuje přebytek
umožňuje deficit
umožňuje uložení
přebytků
Recese umožňuje deficitní
financování
snížení výdajů
umožňuje deficit
umožňuje deficit
umožňuje deficitní
financování
Administrace jednodušší ověřování
složitější nežli
výdajové pravidlo
složitější ověřování
nejsložitější z uvedených
pravidel
jednodušší ověřování
Veřejné investice
mohou být ochráněny
mohou být ochráněny
mohou být ochráněny
ochráněny, nejlépe ze zmíněných
ochráněny
Srovnání pravidel (3)
- hledisko chování fiskální autority
Zdroj: Anderson a Minarik (2006), s. 195; Prušvic (2008), s. 42.
Střednědobé výdajové rámce optikou „ideálního fiskálního pravidla“
Atributy „ideálníhofiskálního pravidla“ Střednědobé výdajové rámce
Dobře definované Nikoliv
Transparentní Definice, monitoring, „veřejná kontrola“ – média
Jednoduché Nikoliv, jiná metodika, …
Flexibilní Ano, je relativně dost flexibilní
Adekvátní Ano
Vynutitelné Nikoliv
Konzistentní Ano
Účinné Jako nástroj cílení poměru deficitu k HDP v podstatě ano
Výdajové rámce a HDP – cykličnost českých rámců? (Výdajové rámce a HDP - růst v %)
Zdroj: Střednědobé výhledy na léta 2006 až 2012. Predikce MF ČR (2010).
Predikce
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
2006 2007 2008 2009 2010
HDP (s.c.)Nominální SDVRReálné SDVR (deflátor HDP)
Sankce aneb Co když…… nejsou rámce sestaveny na základě mechanismu fiskálního cílení?
„Vzhledem k plánovanému překročení cílových deficitů a skutečnosti, že nebyly stanoveny cíle nové, nesleduje stanovení nových výdajových rámců výše uvedený postup, ale vychází z aktuálního výhledu výdajů veřejných rozpočtů.“ (Střednědobý výhled na léta 2008 a 2009, str. 4)
… se PSP o výši rámců neusnese?PSP se v roce 2009 o nových SDVR na léta 2011 a 2012 neusnesla.Zákon č. 218/2000 Sb. v §8 odst. 1 říká, neexistují-li částky SDVR, stanoví se SDVR na t+2 a t+3 na základě usnesení o SDVR v roce t-2. Zákon ovšem neřeší, jak postupovat v případě, že SDVR nejsou stanoveny usnesením ani v t-2.
… se PSP usnese na vyšších rámcích?SDVR na roky 2005, 2006 a 2007 byly na vyšší úrovni, než zákon umožňoval. Sankce v případě nedodržení zákona neexistují.
… jsou konečné výdaje SR a SF vyšší?SDVR jsou pravidlem ex-ante, výši výdajů ex-post tedy neřeší.(Na druhou stranu vyšší výdaje SR a SF může změnit jen PSP.)
IV. Závěr – vhodné fiskální pravidlo pro ČR
Vhodné pravidlo pro ČR?
– základ = výdajové pravidlo,– změny výdajového pravidla:
– zrušení metodiky fiskálního cílení a zavedení rámců v metodice cash nebo ESA 95 (problém navázání akruálního rozpočtování na rozpočtování v běžném roce), otázka vymezení sektoru (autonomie samosprávných celků),
– délka horizontu? – zachovat (delší horizont = vyšší riziko nejistoty predikce příjmů = větší korekce v budoucnu = ztráta transparentnosti a jednoduchosti),
– sankce – automatické krácení výdajů (problém mandatorní x nemandatorní výdaje) či jiné sankce (krácení poslaneckých platů?),
– doplnění výdajového pravidla o:– pravidlo příjmové – vyšší než očekávané příjmy odkládány do
speciálního rezervního fondu (použití jen na specifické případy, např. splátky dluhu, penzijní reformu, …),
– dluhové pravidlo – „národní“ dluhová kvóta zohledňující míru „mezigenerační redistribuce“, v rámci SGP.
Děkuji za pozornost
Použitá literatura• Anderson, B., Minarik, J.J. (2006): Design Choices for Fiscal Policy Rules. OECD Journal
on Budgeting, Vol. 5, 2006, No. 4, s. 159-208.• Eurostat (2010): Eurostat Database. Přístup z Internetu (28.4.2010):
<http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database>.• Konvergenční program ČR. Květen 2004.• Kopits, G., Symansky, S. (1998): Fiscal Policy Rules. IMF Occasional Paper No. 162.• MF ČR (2010): Makroekonomická predikce ČR. MF ČR, duben 2010.• Prušvic, D. (2008): Fiskální politika, fiskální pravidla a jejich postavení v systému
národního hospodářství. Hlávkova nadace, studie č. 8/2008.• Prušvic, D. (2010): Evropská fiskální pravidla a jejich účinnost: prvních 15 let. Politická
ekonomie, Vol. 58, 2010, No. 1, s. 51-69.• Sněmovní tisk č. 914/2009• Střednědobé výhledy na léta 2006 až 2012• Usnesení PSP ČR č. 1418/2004• Usnesení PSP ČR č. 2015/2005• Usnesení PSP ČR č. 2370/2006• Usnesení PSP ČR č. 161/2006• Usnesení PSP ČR č. 554/2007• Usnesení PSP ČR č. 966/2008• Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících
zákonů