Ìîñêâà Þðàéò 2016

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎ-×ÀÑÒÍÎÅ

ÏÀÐÒÍÅÐÑÒÂÎ

Ó×ÅÁÍÎÅ ÏÎÑÎÁÈÅ ÄËß ÁÀÊÀËÀÂÐÈÀÒÀ È ÌÀÃÈÑÒÐÀÒÓÐÛ

Ïîä ðåäàêöèåé äîêòîðà ýêîíîìè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîðà È. Í. Òêà÷åíêî

Ðåêîìåíäîâàíî Ó÷åáíî-ìåòîäè÷åñêèì îòäåëîì âûñøåãî îáðàçîâàíèÿ â êà÷åñòâå ó÷åáíîãî ïîñîáèÿ äëÿ ñòóäåíòîâ

âûñøèõ ó÷åáíûõ çàâåäåíèé, îáó÷àþùèõñÿ ïî ýêîíîìè÷åñêèì íàïðàâëåíèÿì è ñïåöèàëüíîñòÿì

Êíèãà äîñòóïíà â ýëåêòðîííîé áèáëèîòå÷íîé ñèñòåìåbiblio-online.ru

УДК 35(075.8)ББК 65.291я73 Г72

Ответственный редактор:Ткаченко Ирина Николаевна — доктор экономических наук, профессор, заве-

дующая кафедрой корпоративной экономики и управления бизнесом Института экономики Уральского государственного экономического университета, почет-ный работник высшего профессионального образования Российской Федерации.

Рецензенты:Романова О. А. — доктор экономических наук, профессор, главный научный

сотрудник Института экономики Уральского отделения Российской академии наук;

Беляева И. Ю. — доктор экономических наук, профессор, заведующая кафе-дрой корпоративного управления Финансового университета при Правитель-стве Российской Федерации.

Г72

Государственно-частное партнерство : учеб. пособие для бакалавриата

и магистратуры / под ред. И. Н. Ткаченко. — М. : Издательство Юрайт, 2016. — 188 с. — Серия : Бакалавр и магистр. Академический курс.

ISBN 978-5-9916-6984-9В учебном пособии рассматриваются вопросы сущности и механизма реали-

зации ГЧП, организационных основ управления проектами ГЧП и особенностей развития ГЧП в регионах РФ. Рассматриваются объекты, субъекты и процессы управления в проектах ГЧП. Анализируется управление отдельными функцио-нальными областями проектов ГЧП: заинтересованными сторонами проектов ГЧП, управление рисками и процесс финансирования ГЧП-проектов. Рассма-тривается управленческий инструментарий, применяемый на разных стадиях ГЧП-проектов: использование стоимостного подхода; методический инструмен-тарий оценки эффективности и инвестиционной привлекательности проектов ГЧП, поиска и отбора проектов ГЧП; методические основы управления портфе-лем проектов ГЧП.

Предлагаемое учебное пособие предназначено для магистрантов и бакалав-ров, обучающихся по направлениям «Экономика», «Менеджмент», «Государ-ственное и муниципальное управление», научных работников, преподавателей, аспирантов. Учебное пособие может быть использовано практиками бизнеса и государственными структурами управления при отборе, реализации, мони-торинге проектов ГЧП и управлении портфелем ГЧП-проектов. Учебное посо-бие представляет интерес для слушателей программ повышения квалификации в области ГЧП.

Соответствует актуальным требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования.

Для студентов высших учебных заведений гуманитарного профиля, обучаю-щихся по программам бакалавриата и магистратуры.

УДК 35(075.8)ББК 65.291я73

ISBN 978-5-9916-6984-9© Коллектив авторов, 2016© ООО «Издательство Юрайт», 2016

Все права защищены. Никакая часть данной книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме без письменного разрешения владельцев авторских прав.Правовую поддержку издательства обеспечивает юридическая компания «Дельфи».

3

Îãëàâëåíèå

Авторский коллектив ..............................................................5Предисловие ..........................................................................6Введение................................................................................9Глава 1. Государственно-частное партнерство: сущность и механизм реализации проектов государственно-частного партнерства ....................................11

1.1. Сущность государственно-частного партнерства ...............................111.2. Организационные основы управления проектами

государственно-частного партнерства ....................................................201.3. Опыт развития государственно-частного партнерства

в регионах РФ .................................................................................................35Вопросы для повторения и самостоятельного изучения ..........................50Рекомендуемая литература ...............................................................................50

Глава 2. Объекты и процессы управления в проектах государственно-частного партнерства ....................................51

2.1. Объекты управления в проектах государственно-частного партнерства .......................................................................................................51

2.2. Основные процессы в управлении проектами государственно-частного партнерства ....................................................66

Вопросы для повторения и самостоятельного изучения ..........................79Рекомендуемая литература ...............................................................................80

Глава 3. Управление отдельными функциональными областями проектов государственно-частного партнерства ..........................................................................81

3.1. Управление заинтересованными сторонами проектов государственно-частного партнерства: возможность создания эффекта синергии .......................................................................81

3.2. Особенности финансирования проектов государственно-частного партнерства ................................................................................. 110

3.3. Управление рисками проектов государственно-частного партнерства .................................................................................................... 125

Вопросы для повторения и самостоятельного изучения ....................... 144Рекомендуемая литература ............................................................................ 144

Глава 4. Управленческий инструментарий, применяемый на разных стадиях проектов государственно-частного партнерства ........................................................................ 146

4.1. Использование институционально-стоимостного подхода на стадии инициации проектов государственно-частного партнерства ................................................................................. 146

4.2. Методический инструментарий оценки эффективности и отбора проектов государственно-частного партнерства ............ 160

4.3. Методические основы управления портфелем проектов государственно-частного партнерства ................................................. 169

Вопросы для повторения и самостоятельного изучения ....................... 184Рекомендуемая литература ............................................................................ 185

Сведения об авторах .......................................................... 186

Àâòîðñêèé êîëëåêòèâ

Ткаченко Ирина Николаевна — доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой (научная и общая редакция, Предисловие, Введение, гл. 1: 1.3; гл. 3: 3.1);

Евсеева Марина Викторовна — магистр экономики, старший преподаватель (гл. 1: 1.1, 1.2; гл. 4: 4.2);

Потапов Андрей Викторович — доцент (гл. 4: 4.1);Раменская Людмила Александровна — кандидат экономиче-

ских наук, доцент (гл. 2: 2.1; гл. 3: 3.3; гл. 4: 4.3);Савченко Яна Валерьевна — кандидат экономических наук,

доцент (гл. 2: 2.1, 2.2; гл. 3: 3.2).

6

Ïðåäèñëîâèå

Настоящее учебное пособие подготовлено в соответствии с требованиями Федерального государственного образователь-ного стандарта высшего образования по направлениям подготовки «Экономика», «Менеджмент», «Государственное и муниципальное управление» (квалификация/степень — «бакалавр», «магистр»).

Предлагаемое учебное пособие может быть адресовано также научным работникам, преподавателям, аспирантам, а кроме того, использовано практиками бизнеса и государственными структу-рами управления при отборе, реализации, мониторинге проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) и управлении портфе-лем ГЧП-проектов. Учебное пособие представляет интерес для слу-шателей программ повышения квалификации в области ГЧП.

Специфика и преимущества учебной дисциплины «Государ-ственно-частное партнерство» выделяют ее в своей предметной области использованием подхода и инструментария методологи-ческих инноваций. Особенность данного учебного пособия заклю-чается в том, что авторы представляют не только теоретические основы ГЧП, но и прикладное применение технологий проектного управления к особенностям специфики ГЧП-проектов.

Эмпирическая база учебного пособия основана на опыте реа-лизации выполненного авторами учебного пособия исследователь-ского проекта «Исследование институциональных особенностей формирования и развития механизмов эффективного партнерства государства и бизнеса в стейкхолдерской модели корпоратив-ного управления: макроэкономический и региональный аспект» (грант РФФИ-Урал № 13-06-96038р_урал_а, 2013—2014 гг.). В учебном пособии приведены примеры ГЧП-проектов по Сверд-ловской области — одному из регионов-лидеров в области реали-зации проектов ГЧП.

Целями освоения дисциплины «Государственно-частное пар-тнерство» является формирование у студентов системы знаний о сущности ГЧП, особенностях применения исследовательского и управленческого инструментария при взаимодействии бизнеса и власти, понимания механизмов эффективной организации пар-тнерства; получение профессиональных навыков, связанных с раз-

7

витием у студентов аналитических возможностей по принятию эффективных управленческих решений на основе овладения тех-нологиями проектного менеджмента и управления портфелем про-ектов, реализуемых при участии государства и бизнеса.

К задачам дисциплины относится изучение:• содержательной сущности ГЧП, форм, моделей, основных

факторов развития ГЧП и особенностей ГЧП в России и за рубежом;• организационно-экономического механизма реализации ГЧП;• методического инструментария развития и реализации ГЧП

на уровне субъектов РФ;• организационных основ управления проектами ГЧП;• объектов, субъектов и процессов управления в проектах ГЧП;• особенностей управления отдельными функциональными

областями проектов ГЧП: управлением стейкхолдерами, стоимост-ными параметрами и рисками;

• управленческого инструментария, применяемого на разных стадиях ГЧП-проектов;

• методов оценки эффективности и инвестиционной привле-кательности проектов ГЧП, поиска и отбора проектов ГЧП;

• методических основ управления портфелем проектов ГЧП.Дисциплина «Государственно-частное партнерство» явля-

ется самостоятельной. При ее изучении студенты получают зна-ния и умения, специфические для данной профессиональной сферы, вырабатывают знания и понимание, практические уме-ния и навыки, требуемые для топ-менеджеров, функциональных менеджеров, собственников бизнеса, государственных служащих, исследователей-аналитиков, непосредственно участвующих в раз-работке проектов ГЧП.

В результате изучения дисциплины студент должен:знать• содержание, структуру и тезаурус учебной дисциплины;• сущность ГЧП;• формы, модели, основные факторы развития ГЧП;• институциональную среду, необходимую для развития ГЧП;• нормативно-правовую базу сферы ГЧП России на федераль-

ном и региональном уровнях;• мировой и российский опыт ГЧП;• проблемы развития системы ГЧП;• организационные основы управления проектами ГЧП;• объекты, субъекты и процессы управления в проектах ГЧП;• особенности управления отдельными функциональными

областями проектов ГЧП: управлением стейкхолдерами, стоимост-ными параметрами и рисками;

8

• методы оценки эффективности и инвестиционной привлека-тельности проектов ГЧП;

• основы управления портфелем проектов ГЧП;уметь• диагностировать проблемы ГЧП;• идентифицировать объекты, субъекты и процессы управле-

ния в проектах ГЧП;• учитывать интересы заинтересованных сторон и управлять

стейкхолдерами проектов ГЧП;• управлять стоимостными параметрами проектов ГЧП;• управлять рисками проектов ГЧП;• применять методики оценки эффективности и инвестицион-

ной привлекательности проектов ГЧП;• управлять проектами, программами и портфелями проектов

с участием государства и бизнеса;владеть (быть в состоянии продемонстрировать)• методами управления отдельными функциональными обла-

стями проектов ГЧП;• управленческим инструментарием, применяемым на разных

стадиях ГЧП-проектов;• методами оценки эффективности и инвестиционной привле-

кательности проектов ГЧП, поиска и отбора проектов ГЧП;• методологией проектного менеджмента.Учебное пособие включает четыре главы и раскрывает теорети-

ческие основы ГЧП, а также прикладные технологии управления проектами ГЧП на региональном уровне.

Предлагаемое учебное пособие предназначено для магистран-тов и бакалавров, обучающихся по направлениям «Экономика», «Менеджмент», «Государственное и муниципальное управление», изучающих дисциплины, связанные с государственным, муници-пальным, корпоративным управлением, ГЧП и механизмами его реализации, инвестиционной политикой, проектным управлением.

Учебное пособие может быть использовано практиками бизнеса и государственными структурами управления при отборе, реали-зации, мониторинге проектов ГЧП и управлении портфелем ГЧП-проектов.

Учебное пособие «Государственно-частное партнерство» соз-дано коллективом авторов, преподавателей кафедры корпоратив-ной экономики и управления бизнесом Уральского государствен-ного экономического университета под руководством и научной редакцией доктора экономических наук, профессора, зав. кафе-дрой Ирины Николаевны Ткаченко.

9

Ââåäåíèå

Актуализация проблематики государственно-частного партнер-ства (далее — ГЧП) в нашей стране объясняется необходимостью привлечения долгосрочных инвестиций в отечественную эконо-мику, что возможно в рамках развития формата отношений ГЧП. Интерес к механизмам ГЧП обусловлен прежде всего дефицитом бюджетных средств и низкой эффективностью управленческой деятельности, осуществляемой государственными структурами. Достижение цели переориентации российской экономики на инно-вационный путь развития и отход от сырьевой зависимости тре-буют значительных инвестиционных вложений, в то время как рост реальных инвестиций явно замедлился. Консолидация вза-имодействия в данном направлении предпринимательских струк-тур, власти, общественного сектора является одним из способов решения проявляющихся острых проблем.

Повышенный интерес к ГЧП в последние годы объясняется и тем, что в бизнес-структурах передовые управленческие техно-логии (проектного, процессного, стоимостного управления и др.) используются гораздо активнее, чем в государственных структурах управления, особенно регионального уровня, а ведь именно госу-дарство и инициирует проекты ГЧП. Для того чтобы партнерство государства и бизнеса выстраивалось на взаимовыгодных пози-циях, чтобы власть и бизнес «говорили на одном языке», требуется «трансфер» управленческих технологий из более «продвинутого» в этом смысле бизнеса в систему органов государственной вла-сти. Такой перенос управленческих технологий позволит выявить новые точки роста, новые критерии эффективного развития этих взаимоотношений, придать новый импульс в развитии механизмов ГЧП.

В июле 2015 г. принят Федеральный закон РФ № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-част-ном партнерстве в Российской Федерации и внесении измене-ний в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Закон посвящен государственно-частному и муниципально-част-ному партнерству в Российской Федерации (ГЧП и МЧП).

До принятия настоящего закона регионы РФ занимались ГЧП на основе принятых региональных законов. Принятие закона, несомненно, будет способствовать привлечению в экономику част-ных инвестиций, обеспечению доступности товаров, работ, услуг и повышению их качества.

Наиболее продуктивным подходом к управлению стратегиче-ски значимыми проектами и программами регионального разви-тия является использование технологий проектного менеджмента и модели портфельного управления. В настоящее время необхо-димо отметить отсутствие методологических разработок в сфере управления портфелем проектов, реализуемых при участии госу-дарства и бизнеса. Существующие модели портфельного менед-жмента предназначены для управления совокупностью проектов коммерческих организаций и оперируют показателями доходности, риска и прочих стоимостных параметров, однако в приложении к проектам, реализуемым при участии государства, традиционные модели портфельного управления трудноприменимы: создается необходимость включать показатели социальной эффективности, конечной полезности результатов проектов для потенциальных потребителей — общества, учитывать интересы заинтересованных сторон проекта и осуществлять постоянный мониторинг их сба-лансированности.

Подготовка квалифицированных экономистов и менеджеров требует освоения ими современных управленческих и исследова-тельских технологий, необходимых для профессиональных компе-тенций будущих выпускников.

11

Ãëàâà 1. ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎ-×ÀÑÒÍÎÅ ÏÀÐÒÍÅÐÑÒÂÎ:

ÑÓÙÍÎÑÒÜ È ÌÅÕÀÍÈÇÌ ÐÅÀËÈÇÀÖÈÈ ÏÐÎÅÊÒΠÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎ-×ÀÑÒÍÎÃÎ

ÏÀÐÒÍÅÐÑÒÂÀ

1.1. Ñóùíîñòü ãîñóäàðñòâåííî-÷àñòíîãî ïàðòíåðñòâà

Содержание государственно-частного партнерства (ГЧП) раскрывается через определение его понятия, выделение целей и принципов реализации, многообразия форм и моделей ГЧП.

Определение понятия ГЧПАктуальность проблематики ГЧП породила значительное

количество трактовок понятия ГЧП. Тем не менее до сих пор, как и большинство экономических терминов, ГЧП не имеет общепри-нятой трактовки и однозначного понимания.

Различные определения ГЧП можно найти в следующих источ-никах:

1) законодательные и иные нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ, а также их проекты;

2) законодательные акты, методические документы националь-ных ведомств, ответственных за реализацию ГЧП в зарубежных странах;

3) аналитические материалы международных и отечественных организаций и институтов развития;

4) аналитические материалы консалтинговых компаний и иных коммерческих организаций, участвующих в реализации проектов ГЧП;

5) отечественные и зарубежные научные публикации.Впервые в российском законодательстве определение ГЧП

появилось в законе Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» (с последующими изменениями): «Госу-

12

дарственно-частное партнерство — это взаимовыгодное сотруд-ничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без обра-зования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридиче-ских лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, соци-ального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглаше-ний, в том числе концессионных»1.

В Законе Свердловской области от 23 мая 2011 г. № 28-ОЗ «Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве» закреплено следующее определение ГЧП: «Госу-дарственно-частное партнерство — направленное на социально-экономическое развитие Свердловской области сотрудничество Свердловской области с российскими и (или) иностранными юридическими и (или) физическими лицами, осуществляемое в соответствии с соглашениями и договорами <…>. Свердловская область может участвовать в государственно-частном партнерстве в следующих формах: 1) в форме участия в реализации комплекс-ных инвестиционных проектов на условиях соглашений о реализа-ции комплексных инвестиционных проектов; 2) в форме участия в концессионных соглашениях; 3) в форме участия в уставных капиталах открытых акционерных обществ на условиях договоров и соглашений, предусмотренных законодательством Российской Федерации; 4) в иных формах участия в государственно-частном партнерстве на условиях договоров и соглашений, предусмотрен-ных законодательством Российской Федерации»2.

Практически все дефиниции, закрепленные в региональных законах о ГЧП, ясно определяют основную цель партнерства — реализацию общественно значимых, инфраструктурных проектов в социально-экономической сфере.

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государ-ственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнер-стве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о ГЧП и МЧП) дает следующее определение ГЧП: «Государ-

1 URL: http://www.pppi.ru/docs/21.pdf.2 URL: http://www.pppi.ru/.

13

ственно-частное партнерство, муниципально-частное пар-тнерство — юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответ-ствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государ-ственной власти и органами местного самоуправления доступно-сти товаров, работ, услуг и повышения их качества»1.

Центр ГЧП Банка развития дает следующее определение: «Государственно-частное партнерство — это привлечение орга-нами государственного и (или) муниципального управления част-ного бизнеса для выполнения работ по техническому обслужи-ванию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной инфраструктуры и предо-ставлению публичных услуг с использованием таких объектов на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности, определяемых контрактом и совокупностью нормативных актов, действующих на момент его подписания»2.

Важно дифференцировать ГЧП от экономического партнерства как такового. Признаками экономического партнерства являются:

• софинансирование;• разделение рисков;• оформление отношений специальным договором либо фор-

мирование общего капитала;• временные ограничения.При этом в отношении ГЧП добавляется еще один признак —

предмет партнерства, т.е. государственная или муниципальная соб-ственность, услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и бюджетными организациями. Таким образом, «государственно-частное партнерство представляет собой юриди-чески закрепленную (как правило, на определенный срок), пред-полагающую софинансирование (соинвестирование) и разделение рисков систему отношений между, с одной стороны, государством и (или) муниципалитетами и, с другой стороны, гражданами и юридическими лицами, возникающую при реализации проектов,

1 URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?reqdoc;baseLAW;n182660;fl d134;dst1000000001,0;rnd0.7923595807515085.

2 Центр ГЧП. URL: http://www.pppinrussia.ru/main/ppp_in_russia/glossary/block/letter/%D0%93.

14

предметом которых выступают объекты государственной и муни-ципальной собственности, а также услуги, оказываемые государ-ственными и муниципальными органами, организациями, учреж-дениями и предприятиями». Исходя из данного определения, авторы считают, что нельзя относить к ГЧП следующие формы:

• государственные закупки, осуществляемые в России в рам-ках Закона № 94-ФЗ;

• кредитование (в том числе льготное) государством частных компаний;

• государственное субсидирование банковского и реального секторов (в том числе процентных ставок по коммерческим кре-дитам);

• льготное налогообложение;• льготные таможенные тарифы;• и многие другие меры государственного регулирования по под-

держке бизнеса, поскольку они не содержат одного или нескольких выделенных в вышеприведенном определении родовых признаков ГЧП1.

Понятие ГЧП является многоаспектным. В широком смысле под ГЧП понимается любое взаимодействие бизнеса и государ-ства. Например:

• ГЧП представляет собой весь спектр взаимодействия власти и бизнеса, нацеленный на решение глобальных и локальных задач социально-экономического развития2;

• ГЧП в широком смысле — это любое официальное конструк-тивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке, в узком смысле под ГЧП пони-мается взаимодействие бизнеса и власти в процессе реализации социально значимых проектов, имеющих общегосударственное значение3;

• ГЧП в широком смысле — это социально-экономическая концепция, а в узком — механизм сотрудничества органов власти и предпринимательских структур4;

1 См.: Барьеры развития механизма ГЧП в России. М. : НПФ «Экспертный институт», 2010.

2 См.: Феоктистов К. С. Тенденции взаимодействия власти и бизнеса в отече-ственной экономике // Экономика и бизнес : материалы 4-й межд. научн.-практ. конф. Новосибирск, 2011. С. 18.

3 См.: Спиридонов А. А. Государственно-частное партнерство: понятие и пер-спективы совершенствования законодательного регулирования. URL: http://pppcenter.ru/ru/press-center/smi-o-centre/19032010.

4 См.: Сазонов В. Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-право-вые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. М. : РУДН, 2012.

15

• ГЧП в широком смысле является системой правовых норм, образующей самостоятельный институт, в узком же смысле — это система конкретных правовых форм взаимодействия государ-ственных и бизнес-структур1.

ГЧП имеет институциональную природу:• ГЧП — это институт, основанный на совокупности фор-

мальных и неформальных правил, направленных на организацию совместной деятельности государства, органов местного само-управления и предпринимательских структур в целях удовлет-ворения интересов общества, в рамках которой на равных правах удовлетворяются социальные и экономические интересы сторон2;

• ГЧП представляет собой институт долгосрочной устойчивой легальной кооперации финансово-инвестиционных, организаци-онно-управленческих и интеллектуальных ресурсов органов госу-дарственной власти и частного предпринимательства для совмест-ного решения социально значимых задач3.

С учетом современных трактовок понятия ГЧП и выделен-ными особенностями, авторы данного учебного пособия под ГЧП понимают долгосрочный, ограниченный конкретными временными рамками, институциональный союз государства и бизнеса в целях реализации социально значимых проектов под контролем общества на условиях взаимовыгодности и прозрачности отношений для всех участников партнерства4. Данное определение, на наш взгляд, всесторонне учитывает специфику проектов ГЧП, а именно дол-госрочность, социальную направленность, необходимость учета и баланса интересов ключевых заинтересованных сторон — госу-дарства, бизнеса и общества, — как залог обеспечения эффектив-ности проекта ГЧП. Потенциальные участники партнерства могут быть вовлечены в такое партнерство на основе ГЧП для реализа-ции конкретных проектов, по мере завершения которых партнеры могут меняться. Приведенное выше определение ГЧП может рас-сматриваться как широкое определение ГЧП.

1 См.: Губанов И. А. Государственно-частное партнерство в реализации функ-ций Российского государства (вопросы теории и практики) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 14.

2 См.: Фильченков В. А. Формирование государственно-частного партнерства в социальной сфере : автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2005. С. 10.

3 См.: Козлов А. А. Государственно-частное партнерство: сущность, классифи-кация // Управление экономическими системами, электронный научный журнал. 2012. № 2. URL: http://uecs.ru/uecs-38-382012/item/1053-2012-02-20-06-19-20.

4 См.: Ткаченко И. Н. К вопросу о понимании механизма государственно-частного партнерства основными стейкхолдерами: государством и бизнесом / И. Н. Ткаченко [и др.] // Управленец. 2013. № 6 (46). С. 4.

16

В узком понимании ГЧП — это механизм софинансирования инфраструктурных проектов государством и бизнесом. При этом ГЧП предусматривает два рода деятельности — инвестиции в объ-екты инфраструктуры и оказание услуг с помощью данных объ-ектов либо их эксплуатация1.

Основные цели и принципы ГЧПРаскрытие сущности ГЧП требует более глубокого рассмотре-

ния целей и систематизации принципов его реализации. Необхо-димо выделить основополагающие причины заинтересованности государственных и бизнес-структур во взаимодействии.

Позиция государства представлена в официальных документах, публичных выступлениях руководства страны, законодательных актах. В Законе о ГЧП и МЧП в качестве основного направления взаимодействия государства с предпринимательскими структу-рами указывается «повышение качества и обеспечение доступ-ности предоставляемых услуг населению, а также привлечение в экономику частных инвестиций». Отмечается, что повышение качества строительства и эксплуатации объектов ГЧП возрастает вследствие стремления бизнеса к минимизации издержек, эффек-тивному использованию имеющихся ресурсов, в том числе и госу-дарственных, использованию передовых технологий и опыта реа-лизации проектов2.

Причинами заинтересованности государства в ГЧП являются необходимость развития стратегически важных, социально значи-мых и инновационно прорывных сфер и отраслей (субъектов эко-номики); обеспечение занятости; решение фискальных задач; кон-троль за соблюдением закона; обеспечение экономического роста в целом; региональное развитие. При этом государство, будучи выразителем комплекса интересов разных групп влияния, зача-стую становится инициатором проектов ГЧП.

Бизнес в первую очередь ждет от участия в ГЧП роста капи-тализации компании, максимизации прибыли за счет извлечения гарантированного дохода, доступа к инвестиционным ресурсам. Бизнес не прочь получить от участия в ГЧП-проектах и репутаци-онно-имиджевые плюсы, а также доступ в сферы, ранее для него «непрофильные».

Конструктивное взаимодействие бизнеса и власти возможно только на основе согласования их взаимных интересов. Поэтому

1 См.: Рекомендации по реализации проектов государственно-частного пар-тнерства в субъектах Российской Федерации. М., 2013. URL: www.pppcenter.ru/.

2 См.: Передают эстафету: интервью директора Департамента инвестиционной политики и государственно-частного партнерства Белякова С. Ю. // Российская бизнес-газета. 2011. 6 декабря, № 826 (44).

17

цели ГЧП должны удовлетворять не только запросам государ-ственного, но и частного сектора. Таким образом, к целям ГЧП относятся:

1) интенсификация реализации инфраструктурных проектов;2) повышение качества и доступности услуг в общественном

секторе;3) оказание стимулирующего воздействия на реальный сектор;4) объединение и эффективное использование государствен-

ных и частных ресурсов (инвестиционных, материальных, интел-лектуальных);

5) формирование среды для функционирования эффективного и социально ориентированного бизнеса.

Условие согласования интересов в рамках взаимодействия государства и частных структур подразумевает соблюдение ряда принципов реализации ГЧП и предполагает достижение макси-мальной ценности партнерства для его участников.

Принципы ГЧП часто положены в основу трактовки понятия ГЧП. В общем виде принципы ГЧП включают следующее1.

1. Удовлетворение общественного интереса. Данный принцип подразумевает, что целью любого проекта ГЧП является решение общественно значимой задачи или удовлетворение социальных потребностей путем повышения эффективности и улучшения качества услуг, оказываемых обществу государством.

2. Стратегическая социально-экономическая значимость. В ходе планирования и в процессе реализации проектов ГЧП должны решаться не только текущие общественные задачи, но в первую очередь ставиться и достигаться стратегические цели социально-экономического развития на местном, региональном и общенациональном уровнях.

3. Обоснованность и целесообразность применения ГЧП. Использование механизма ГЧП не является самоцелью и должно быть обосновано большей эффективностью использования бюд-жетных и частных ресурсов и (или) обеспечением большего соци-ального эффекта по сравнению с традиционными схемами.

1 См.: Дерябина М. А. Государственно-частное партнерство: теория и прак-тика // Вопросы экономики. 2008. № 8. C. 61—77; Кабашкин В. А. Государ-ственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М. : ООО «МИЦ», 2010. С. 234—235; Сазонов В. Е. Государственно-частное пар-тнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-право-вые аспекты. М., 2012. С. 64; Соловьёв М. М., Жалкубаева К. Г., Македонская М. М. Проблема эффективности государственно-частного партнерства // сб. докладов Международной конференции по проблемам управления. М. : ИПУ РАН, 2009; Ястребов О. А. Организационно-экономический механизм реализации инвести-ционно-строительных проектов на основе государственно-частного партнерства : автореф. дис. … докт. экон. наук. СПб., 2011. С. 12.

18

4. Конкурентная среда, т.е. состязательность при выборе частного партнера. Принцип обеспечивает конкурентный харак-тер отбора частных партнеров за счет внедрения конкурсных процедур, что позволяет полнее использовать предприниматель-ский потенциал и повысить эффективность реализации проектов ГЧП.

5. Транспарентность взаимодействия. Принцип подразуме-вает условие информационной прозрачности на протяжении всего процесса взаимодействия, включая процедуры отбора, инициации, сопровождения и закрытия проектов ГЧП. Данное условие служит основой для повышения мотивации участия в ГЧП предпринима-тельских структур, а также повышения доверия к ГЧП со стороны как бизнеса, так и общества.

6. Корректное распределение рисков и получаемых выгод. Каж-дый партнер получает выгоду от партнерства и несет соответству-ющие риски в связи с его реализацией. Корректное распределение рисков и разделение выгод обеспечивают устойчивость партнер-ству и имеют большое значение для достижения его результатов.

7. Государственный контроль и гарантии. Сочетание государ-ственного обеспечения с государственным контролем и, возможно, общественным контролем.

Представленная система принципов реализации ГЧП в полной мере раскрывает сущность партнерства и в достаточной степени соответствует практике реализации ГЧП.

Классификация форм и моделей ГЧПРазличные институциональные условия и специфика реша-

емых в рамках ГЧП задач предопределяют многообразие форм и моделей ГЧП, используемых в мировой практике, а также под-ходов к их классификации.

В странах Европейского союза используется классификация на основе схемы реализации проектов ГЧП:

1) сервисный контракт;2) контракт на управление и эксплуатацию;3) аренда;4) строительство под ключ («Turnkey procurement») или «Строи -

тельство, управление и передача» (BOT);5) «Проектирование, строительство, финансирование и эксплу-

атация» (DBFO)1.

1 См.: Renda A., Schrefter I. Public-Private Partnerships: Models and Trends in the European Union // The European Parliament. 2006. № IP/A/IMCO/SC/2005-161. P. 4—6.

19

Всемирный банк предлагает следующую классификацию типов ГЧП1:

1) контракты на управление и договоры аренды;2) концессия и подтипы концессий: «Реконструкция, управле-

ние и передача» (ROT); «Реконструкция, аренда и передача» (RLT); «Строительство, реконструкция, управление и передача» (BROT);

3) новое строительство (англ. Greenfi eld Projects) и подтипы: «Строительство, аренда и передача» (BLT); «Строительство, вла-дение и передача» (BOT); «Строительство, владение и управле-ние» (BOO); «Коммерсант»; «Аренда»;

4) приватизация активов.Специалисты консалтинговой компании Deloitte&Touche клас-

сифицируют проекты ГЧП по объекту соглашения — новый или существующий, а также по уровню ответственности партнеров. Например, для существующих объектов ответственность частной стороны возрастает в ряду:Сервисные контракты Контракты на управление Договоры аренды Концессии Приватизация.

Для новых объектов применяется классификация на основе содержания выполняемых функций: строительство, проектирова-ние, эксплуатация и пр.2

В отечественной практике к формам ГЧП относят различные типы концессий, соглашения о разделе продукции, различные контрактные формы, включая аренду (лизинг) и государственный заказ, совместные предприятия3, а также государственные корпо-рации, особые экономические, кластерные и другие зоны4.

Проект ГЧП — это уникальный комплекс взаимосвязанных работ (мероприятий), направленных на создание продукта или услуги в условиях заданных требований и ограничений.

1 См.: Private Participation in Infrastructure Projects Database. Glossary. URL: http://ppi.worldbank.org/resources/ppi_glossary.aspx#management.

2 См.: Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships. A Deloitte Research Study. 2006. URL: http://www.deloitte.com/assets/Dcom-UnitedStates/Local%20Assets/Documents/us_ps_ClosingInfrastructureGap2006(1).pdf.

3 См.: Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство: теория и прак-тика / В. Г. Варнавский [и др.] ; Гос. ун-т — Высшая школа экономики. М. : ИД ГУ-ВШЭ, 2010; Дерябина М. А. Доклад на секционном ученом совете научного направления «Теория экономики» «Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства». URL: http://inecon.org/images/stories/publicacii/docladD.doc.

4 См.: Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М. : ООО «МИЦ», 2010. С. 234—235.

20

Закон о ГЧП и МЧП дает следующее определение проектов ГЧП и МЧП: «Проект государственно-частного партнерства, про-ект муниципально-частного партнерства… — проект, планируемый для реализации совместно публичным партнером и частным пар-тнером на принципах государственно-частного партнерства, муни-ципально-частного партнерства».

Пример

ГЧП в Свердловской областиПринципы участия Свердловской области в ГЧП1

Участие Свердловской области в ГЧП основывается на следующих принципах:

1) открытость и доступность информации о ГЧП, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну;

2) обеспечение конкуренции;3) отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения

о ГЧП, сторон концессионного соглашения и равенство их перед зако-ном;

4) добросовестное исполнение сторонами соглашения о ГЧП, сторо-нами концессионного соглашения обязательств по таким соглашениям;

5) справедливое распределение рисков и обязательств между сто-ронами соглашения ГЧП, сторонами концессионного соглашения;

6) свобода заключения соглашения о ГЧП, концессионного согла-шения.

Формы участия Свердловской области в ГЧПСвердловская область может участвовать в ГЧП в следующих формах:1) в форме участия в соглашениях о ГЧП;2) в форме участия в концессионных соглашениях.

1.2. Îðãàíèçàöèîííûå îñíîâû óïðàâëåíèÿ ïðîåêòàìè ãîñóäàðñòâåííî-÷àñòíîãî ïàðòíåðñòâà

В основе успешной реализации проектов ГЧП лежит транс-парентность и согласованность организационных механизмов их подготовки и сопровождения. К элементам организационных механизмов относятся:

• организационная структура взаимодействия субъектов ГЧП-проектов;

• функции и полномочия субъектов ГЧП в процессе подго-товки и реализации проектов;

1 Закон Свердловской области от 21 декабря 2015 г. № 157-ОЗ «Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве» [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/.

21

• жизненный цикл проекта ГЧП, включая содержательную характеристику его этапов;

• система мониторинга реализации проектов ГЧП.В соответствии со ст. 3 Закона о ГЧП и МЧП субъектами ГЧП

являются:• правительство субъекта РФ;• уполномоченный орган исполнительной власти (УОИВ)

субъекта РФ в сфере ГЧП;• уполномоченный орган местного самоуправления (или глава

муниципального образования);• частный партнер (российское юридическое лицо);• финансирующее лицо.Правительство субъекта РФ организует исполнение зако-

нов, регулирующих отношения в сфере ГЧП, принимает реше-ния о порядке проведения отбора проектов, заключает соглаше-ния о реализации проектов ГЧП, утверждает формы отчетности о мониторинге проектов ГЧП.

УОИВ в сфере ГЧП:• разрабатывает систему документов методического обеспече-

ния подготовки и реализации проектов ГЧП;• рассматривает и оценивает предложения о реализации про-

ектов ГЧП;• участвует в подготовке проектов ГЧП;• осуществляет взаимодействие с иными исполнительными

органами государственной власти субъекта РФ, территориаль-ными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории субъекта, по вопросам реализации проектов ГЧП;

• формирует сводную отчетность о реализации ГЧП в субъ-екте РФ.

Мировой опыт реализации проектов ГЧП показывает, что результативным является создание специализированных структур по координации проектов ГЧП. К функциям данной структуры могут быть отнесены:

• методическое обеспечение сферы ГЧП и сопровождение проектов ГЧП на протяжении всего жизненного цикла проекта;

• совершенствование нормативно-правового обеспечения и разработка стандартов в сфере ГЧП;

• рассмотрение инициатив реализации проектов ГЧП муници-палитетов, отраслевых ведомств, инвесторов;

• консультационная поддержка по вопросам реализации про-ектов ГЧП муниципалитетов, отраслевых органов, частных инве-сторов;