Evaluacion urbana para congreso rural
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Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
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Una evaluación urbana para un
Congreso rural: Entendiendo la percepción ciudadana
sobre el Congreso desde la perspectiva
de las élites parlamentarias
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
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VICERRECTORÍA DE INVESTIGACIÓN Y PROYECCIÓN Dr. Carlos Rafael Cabarrús Pellecer, S.J.
DIRECCIÓN DE INCIDENCIA PÚBLICA
Lic. Renzo Rosal
COORDINACIÓN DEL PROGRAMA DE OPINIÓN
PÚBLICA Licda. Carmen Ortíz
AUTOR
Lic. Jonatán Lemus
EQUIPO DE APOYO Licda. Lesly Aguilar Andrea Villagrán
Maria Fernanda Marroquín
DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN
Andrea Villagrán
Fotografía portada e infografía: Plaza Pública Guatemala, marzo 2014
Una evaluación
urbana para un
Congreso rural:
Entendiendo la percepción
ciudadana sobre el Congreso
desde la perspectiva de las
élites parlamentarias
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
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Resumen
El Congreso de Guatemala es una de las instituciones que cuenta con los más bajos
niveles de confianza entre la ciudadanía. Basados en entrevistas a diputados, ex
diputados y asesores, el documento profundiza sobre las posibles causas de esta
percepción. Se argumenta que de todos los factores: la diferencia entre la percepción
rural y urbana, así como el sistema electoral, se combinan para producir un Congreso
evaluado por el número de leyes que produce aun cuando, en la práctica, la mayoría de
diputados se enfoca en la intermediación de obras y favores para las comunidades
rurales. Se evalúan otras posibles causas, entre ellas la estructura del Congreso, el rol
de los medios de comunicación, grupos de interés y sociedad civil. La reunión de todos
ellos genera la percepción de un legislativo inoperante, que no responde a las
demandas ciudadanas.
Por otro lado, el crecimiento del número de diputados, se prevé contraproducente. Los
entrevistados se mostraron de acuerdo con la propuesta de fijar el número de escaños
pues permite 1) mantener fijos los costos, 2) la realización del Censo Nacional se
llevaría a cabo libre de presiones políticas y, 3) se mejoraría la conexión entre
diputados y ciudadanos. Aquellos argumentos en contra, enfatizan la necesidad de un
crecimiento más lento del Legislativo, así como la reforma profunda del sistema político
que mejore la calidad de los postulados y sus respectivos partidos políticos.
El estudio no se presenta como una explicación definitiva a la interrogante pero muestra
la necesidad de investigar a fondo el tema. A partir de esto, se debe desagregar la
percepción rural de la urbana, del diputado individual y del Congreso como institución,
así como fomentar la participación ciudadana para ampliar el conocimiento de este
organismo tan importante para el desarrollo de una democracia.
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I. ¿Por qué el Congreso es percibido negativamente
por los guatemaltecos?
El Congreso o poder legislativo, es una institución de suma
importancia en una democracia. Es la única donde se representan los
diferentes grupos y sectores de un país. A pesar de su relevancia, este
organismo es visto negativamente por la ciudadanía. Estudios cuantitativos
de opinión colocan al Congreso, como una de las instituciones en las que
menos confían los guatemaltecos. El Barómetro de las Américas muestra
que comparado con otras instituciones, éste tiene niveles de confianza muy
bajos que no sobrepasan el 50% - desde 1993 hasta la fecha -, y en muchos
casos han llegado al 19%.
Fuente: Barómetro de las Américas. LAPOP. 2012
No obstante, y a pesar que es una de las instituciones más criticadas en los
medios de comunicación social y menos apreciada por la ciudadana, su
situación -a nivel de percepción-, parece mejorar –a pesar de los vaivenes-
con el transcurrir de los años.
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Fuente: Barómetro de las Américas. LAPOP. 2012
¿A qué se debe esto? Se puede ir desde explicaciones simplistas: “el
Congreso y los diputados son malos”, hasta otras más elaboradas basadas
en criterios epistemológicos. Precisamente, el objetivo de este estudio es
profundizar en el tema ¿Por qué el Congreso es percibido negativamente
por los guatemaltecos?
El argumento central es que los factores estructurales, sobre todo las
diferencias entre la percepción urbana y rural, junto al diseño del sistema
electoral—lo nacional y distrital—tienen un impacto importante en las
percepciones. Mientras en el área rural los votantes exigen obras y bienes
materiales, en las áreas urbanas, el electorado evalúa al Congreso por el
número de leyes que produce. La existencia de dos tipos de diputados,
distritales y nacionales, hace que unos se enfoquen en la legislación
(nacionales), mientras que otros lo hacen en la intermediación de obras y
beneficios para sus comunidades (distritales). La evaluación del Congreso,
basada en el número de leyes aprobadas, hace que este se vea como un
ente inoperante, cuando en realidad, funciona alrededor de la intermediación
para suplir las demandas de las personas en los distritos.
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Además de analizar este tema, el estudio ahondó en las opiniones sobre
la propuesta de establecer un número fijo de diputados. La mayoría de
diputados apoya la medida. Para ellos frenar el crecimiento del
Congreso es positivo por diversas razones que se expondrán más
adelante, pero que pueden sintetizarse en la siguiente idea: “Se pierde
en representatividad cuantitativa, pero lo importante debe ser la calidad
de la representación”. Para los consultados, la medida es aceptable
especialmente en una situación de desgaste institucional.
El documento está dividido en cuatro partes. A continuación se
menciona brevemente la metolodogía del estudio. Luego se hace una
pequeña reseña de las funciones y composición del Congreso
Guatemalteco. En la tercera sección, se abordan las opiniones relativas
al número fijo de diputados. En la cuarta sección, se describirá el rol de
diversas variables que inciden en las percepciones ciudadanas sobre el
legislativo, resaltando la importancia de la diferencia entre lo urbano y
rural así como el sistema electoral. Por último, se presentan, a manera
de conclusión, los hallazgos más relevantes del estudio.
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II. Metodología
En esta ocasión, el Programa de Opinión Pública se basó en entrevistas
realizadas a diputados, ex diputados y asesores del Congreso. Se
entrevistó a 11 personas que integran o han integrado el Congreso de la
República en diferentes períodos (7 diputados actuales, 3 ex -diputados
y 1 asesor). Su opinión es importante pues provee una visión distinta, la
otra cara de la moneda. Las entrevistas se realizaron del 10 de febrero
al 10 de marzo de 2014. Se agradece a todos los entrevistados por su
tiempo y aportes a este estudio.
El estudio no pretende brindar una explicación científica a las
percepciones ciudadanas sobre la institución del Congreso. Esto
requeriría un análisis cuantitativo como complemento a este esfuerzo.
Los entrevistados fueron escogidos según su disponibilidad. Alrededor
de 30 diputados recibieron una carta de solicitud, mas solo 11 personas
accedieron. La muestra no es representativa de todos los partidos
políticos en el Congreso dado que el criterio de selección fue ser
diputado o ex diputado, y con ello asegurar conocimiento de las
dinámicas internas del Congreso, y no las visiones político-partidista. En
este documento, se citarán algunos de los comentarios expresados por
los entrevistados, lo cual no debe interpretarse como una validación
institucional por parte del Programa de Opinión Pública de la
Universidad Rafael Landívar.
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III. El Congreso
Guatemalteco
A diferencia de otros países, en
Guatemala el legislativo es unicameral1.
Según el Artículo 205 de la Ley
Electoral y de Partidos Políticos, el
Congreso se integra por diputados
electos en los distritos electorales y el
listado nacional. Cada departamento es
un distrito, a excepción del
departamento de Guatemala, en el cual
su cabecera es el Distrito Central y el
resto de municipios constituyen el
distrito Departamental de Guatemala.
Cada distrito elige un diputado por el
hecho de ser distrito y a un diputado
más por cada 80 mil habitantes2. Los
diputados electos por lista nacional son
la cuarta parte del total del Congreso. El
número de diputados debe estar de
acuerdo a los datos del último censo de
población.
Según el Artículo 171 de la Constitución
de la República de Guatemala, el
legislativo desempeña funciones muy
importantes. Entre ellas, aprobar y
derogar leyes; aprobar, modificar o
desaprobar el presupuesto nacional;
1 En algunos países como México o Estados Unidos, el Congreso está dividido en dos cámaras. Una
es el senado, donde hay representación igualitaria de los estados, y la otra es la cámara baja, en la
que hay representación proporcional por distritos según el número de habitantes.
2 Guatemala incorporó en su legislación el criterio geográfico y poblacional para distribuir los
escaños en el Congreso. El primero está implícito en la frase “Cada distrito electoral tiene derecho a
elegir un diputado por el hecho de ser distrito”. El segundo criterio alude al número de habitantes
necesarios para asignar un escaño, es decir uno por cada 80,000 habitantes. Ambos criterios se
aplicaron en las elecciones de 1985 y 1990. A partir de las elecciones de 1995, solamente se aplicó
el criterio poblacional, seguramente para evitar el crecimiento del Legislativo.
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decretar impuestos ordinarios y
extraordinarios; declarar la guerra y
aprobar tratados de paz; y, contraer
deuda pública interna o externa. En la
actualidad, quince de los veintiocho
partidos políticos existentes tienen
representación en el legislativo.
El Congreso es como un ser vivo, está
en constante cambio y adaptación. Por
momentos, se percibe más división y en
otros más acuerdos entre los partidos
que lo conforman. En Guatemala, hace
algunos años, este era dominado por el
partido político del Presidente, lo que se
conocía como “aplanadora”. A partir del
año 2004, esta tendencia cambió,
observándose mayor presencia de los
partidos de oposición.
IV. Posturas sobre el
Número Fijo de
Diputados
Son varias las generaciones de
propuesta de reformas que han
abordado lo relativo a fijar el número de
diputados desde la firma de los
Acuerdos de Paz. La más reciente,
aprobada por el Congreso en noviembre
de 2013 la fija en 160, dos más que en
la actualidad, uno más para El Progreso
y un diputado más por el listado
nacional. De los diez entrevistados,
solamente uno se opone a establecer
un número fijo de diputados.
A. Argumentos a favor
La mayoría cree que, dado el desgaste
del legislativo, la medida es aceptable.
El diputado Ovidio Monzón aseguró,
“lógicamente por la misma percepción
que tiene la población, aumentar un
diputado más en este momento no sería
lo más aconsejable”. No obstante,
varios plantearon su preocupación al
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indicar que esta medida no resuelve los
problemas de fondo de la institución. El
diputado José Alejandro Arévalo dijo
que: “es adecuado fijar el número de
diputados, pero la percepción pública no
se arregla solo con ello, sino
estableciendo reglas de calidad en los
partidos políticos”.
A esta perspectiva se sumaron otros
entrevistados, por ejemplo, el diputado
Hugo Morán dijo,
En esa misma línea, se mencionó el
hecho que entre más diputados hayan,
sobre todo a nivel distrital, existiría
menos conexión entre estos y los
ciudadanos. El diputado Luis Fernández
Chenal aseveró, “hay departamentos
que al ir creciendo tienen 10 o 9
representantes pero la población no se
identifica mucho con ellos.”
En efecto, a pesar que desde el
punto de vista teórico, fijar un número
de diputados afecta la
representatividad, para los consultados
este problema puede ser
contrarrestado. Algunos ya sirven a más
de los 80.000 habitantes que establece
la ley. El diputado Arévalo relata que,
como diputado de la capital, “[debe]
atender un millón y medio de
guatemaltecos que permanecen en este
distrito de noche y tres millones que lo
hacen en el día. Esta no es la misma
proporción de habitantes que atiende un
diputado de El Progreso, por ejemplo”.
Para garantizar una efectiva
representatividad, debe ampliarse el
equipo de colaboradores del diputado
para que pueda efectuar de buena
“[fijar el número de diputados es] algo
que responde a las propuestas que
se han hecho al Congreso, pero que
no necesariamente corrige los
problemas de fondo. Tenemos un
sistema electoral y unos partidos
políticos muy débiles, y eso se ve
reflejado en la forma de elegir
actualmente a los diputados, a través
de listados, que dificultan el
conocimiento de los postulados por
parte de las personas”.
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manera su labor. Asimismo, con los
avances en tecnologías de la
comunicación, ahora es más fácil
interactuar con más personas. Arabella
Castro, ex diputada y ex presidenta del
Congreso dice que, “a los diputados les
falta ponerse al día con las facilidades
que hay para comunicarse con su
propio electorado.”
Una de las principales ventajas de fijar
el número de diputados es que se
reduciría el costo de la institución para
el país. Mariano Rayo, ex diputado, dijo
“evidentemente dentro de las tantas
cosas que al Congreso se le señala, es
que son demasiados diputados, que es
un gasto oneroso”. Nineth Montenegro
aseguró que no hay una institución del
Estado que sea capaz de absorber
tanto elemento humano, como el que
surgiría en caso de crecer el Congreso.
Por su parte, Leonel Lira afirma que, “al
fijar el número de diputados se podría
fijar todo, sobre todo los costos. Se
puede mejorar la comunicación, la
capacitación y se puede hablar de los
requisitos que un aspirante a diputado,
debe cumplir”.
Otra ventaja es que la realización del
Censo Nacional de Población no estaría
influenciada por intereses políticos. En
la actualidad, el censo que debió
realizarse en el año 2012 ha sido
pospuesto dado que, la verificación del
crecimiento demográfico, conllevaría un
aumento proporcional del número de
diputados. Arabella Castro aseguró que
“[fijar número de diputados] también da
libertad al país de hacer estadísticas de
manera más consistente… no se cómo
podemos gobernar sin saber a cuánta
gente le estamos administrando
servicios”.
B. Argumentos en contra
Por otro lado, algunos manifestaron sus
dudas respecto a la medida en cuestión.
El diputado Mario Estrada asegura que
lo ideal hubiese sido que se cambiara
solamente la fórmula electoral, para que
el Congreso creciera a un ritmo más
lento. Por otro lado, el asesor Gerson
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Sotomayor3, argumentó que el momento
en el que se generó la propuesta no es
el más adecuado pues los partidos
pequeños tendrán menos oportunidad
de entrar al Congreso.
Finalmente, el ex diputado Héctor Nuila
argumentó que el Congreso no debería
crecer al ritmo que lo hace en la
actualidad, pero tampoco debería ser
estático. Argumenta que los Acuerdos
de Paz establecen el fortalecimiento de
la democracia participativa. El número
de diputados no debe verse como un fin
en sí mismo, sino en términos de
impulsar el carácter participativo de la
democracia. De lo contrario, “la
limitación cuantitativa per se como un
fin en sí misma, no solo es una
contradicción, sino una gran limitante al
desarrollo del proceso democrático”.
Además, cuestiona cómo se ha decidido
fijar en 160, el número de curules a
distribuir en el Congreso. Ninguna de
las propuestas se ha hecho tomando en
cuenta criterios científicos. Según Nuila,
hay actores políticos que se benefician
con tener un Congreso más pequeño.
Estos poderes tienen interés en limitar
el número de diputados pues así es
más controlable, por consiguiente, el
Congreso no representa a todos los
sectores “las clases populares, sus
interés y sus derechos ¿Quién vela por
ellos ahí?”
Como se puede observar, la diversidad
de argumentos a favor y en contra de la
propuesta es extensa. Existe consenso
entre la mayoría de consultados sobre
la necesidad de la medida. Para ellos,
las ventajas son mayores. Es
importante notar que el argumento de la
3 El Lic. Gerson Sotomayor, atendió la entrevista en representación del Diputado Amílcar Pop.
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mayor parte es, que dado el contexto
actual y de desgaste del Congreso, la
medida se hace atractiva. ¿A qué se
refieren los entrevistados cuando
hablan del desgaste del Congreso? En
la siguiente sección se abordará el tema
de la percepción ciudadana respecto a
esta institución.
V. Posibles causas de la
percepción negativa de
los ciudadanos sobre el
Congreso
A raíz de las conversaciones con los
entrevistados, se identificó una lista de
cinco factores que podría explicar la
percepción negativa que tienen los
ciudadanos:
A. Factores institucionales: referidos
a la forma como está organizado
el Congreso, el tipo de funciones
de un diputado, los procesos de
comunicación, la cultura interna
de la institución, y el mal
desempeño,
B. El rol de los medios de
comunicación y sociedad civil: en
cuanto a las evaluaciones que
realizan y la forma en que
presentan sus conclusiones a los
ciudadanos.
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C. Grupos de interés y relaciones de
poder: y sus acciones de
cooptación del Congreso para
servir a intereses particulares,
D. Factores estructurales: que
marcan diferencias entre los
ámbitos urbano y rural
E. El sistema electoral:
específicamente lo relativo a los
dos tipos de lista para elegir
diputados, nacional y distrital.
A continuación se desagregan los
elementos de cada uno de estos
factores que podrían coadyuvar de una
u otra manera a moldear las opiniones
ciudadanas:
A. Factores institucionales y de
diseño
La estructura del Congreso es un
elemento importante. Según su Ley
Orgánica, el Congreso está conformado
por: 1) El pleno, del cual forman parte
todos los diputados electos en las
elecciones de cada cuatro años; 2) la
Junta Directiva; 3) la Presidencia; 4) la
Comisión Permanente; 5) La Comisión
de Derechos Humanos; 4) las
comisiones de trabajo, 5) las
comisiones extraordinarias y las
específicas; y 6) la Junta de Jefes de
Bloque.
Mucho de la labor se da en la instancia
de comisiones de trabajo, tanto las
ordinarias, como las extraordinarias y
específicas. En ellas se discuten las
iniciativas de ley y en caso estas tengan
apoyo, se emite un dictamen favorable
para que luego pasen a discusión en el
pleno donde se define su aprobación.
Los temas que abordan las comisiones
son variados: finanzas, defensa, trabajo,
derechos humanos, entre otras. Los
diputados deben trabajar por lo menos
en dos y como máximo, en cuatro.
No obstante, esta labor no es
necesariamente apreciada por el
ciudadano. La ex diputada Arabella
Castro menciona que “[el trabajo de los
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diputados en comisiones] no lo estamos
viendo ninguno de nosotros. Eso no lo
conoce la población, es un trabajo un
poco anónimo. Tampoco lo va a resaltar
la prensa”. Así, se genera la idea que el
diputado no está cumpliendo con sus
funciones ni representando a los
ciudadanos.
Otra limitante institucional es la
inefectiva comunicación del trabajo
realizado por el legislativo. Según el
diputado Fernández Chenal, hay
muchas actividades de beneficio para la
población, las cuales no llegan a ser
conocidas. Si los medios de
comunicación, por una u otra razón no
comunican lo realizado, es un error del
congresista y de la institución no tener
la capacidad de darlo a conocer por sí
misma. El diputado resalta el hecho que
el Congreso ha abierto el palco para la
prensa, así como cuenta con un canal
de televisión por cable que transmite
sus sesiones. No obstante, este canal
aún no llega a toda la población y, de
hacerlo, habría que analizar los niveles
de interés de la población por conocer
la dinámica legislativa.
Por otro lado, el protagonismo se
concede a los diputados con mayor
experiencia y se deja fuera a los
diputados jóvenes. Fernández
mencionó el hecho que en la legislatura
actual, alrededor de 90 diputados son
de primer ingreso, sin embargo, estos
no son los que aparecen en los medios
de comunicación.
Dos diputados entrevistados iniciaron su
experiencia legislativa en este periodo:
Luis Fernández y Mario Estrada. Según
ellos, los diputados que aparecen como
rostro de la institución, a veces
negativamente, son aquellos que tienen
mucho tiempo allí. Para el diputado
Mario Estrada, estos constituyen un
grupo que él denomina “el político
tradicional”, un político que lleva
muchos años en el Congreso y
solamente se relaciona con las altas
élites parlamentarias, por lo que se ha
alejado del ciudadano. La población
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observa a este grupo de políticos y
piensa que el Congreso está
conformado por políticos del mismo tipo.
Asimismo, varios entrevistados señalan
la carencia de recursos económicos
institucionales para asegurar la efectiva
representación a nivel distrital. A pesar
de la percepción que el salario de un
congresista es alto, los diputados
reconocen que muchas veces este se
usa para costear gastos relativos a su
trabajo. Hugo Morán comenta:
Por su parte, la diputada Nineth
Montenegro remarca que no solo los
diputados distritales deben viajar por el
país. También los del listado nacional
hacen visitas a los diferentes
departamentos. “Mientras el diputado
distrital viaja a un solo distrito, el
nacional debe visitar muchos más”. Ella
realiza giras de trabajo a diferentes
lugares, aunque no siempre le es
posible visitar todo el país por el costo
que esto representa.
Desde el punto de vista de algunos,
esto crea un incentivo perverso,
sobre todo para los diputados distritales,
en el sentido de buscar
fuentes externas de financiamiento.
Según Mariano Rayo:
“[el diputado distrital] viene todos los
lunes por la noche o martes por la
mañana y se regresa todos los
jueves por la noche o viernes por la
mañana. ¿Cuánto de gasolina se
gastará? Estamos hablando de un
promedio de 4,000 quetzales que
eroga de su salario porque aquí en el
Congreso nos dan solo un teléfono y
el seguro médico.”
“esas presiones financieras que vive
un [diputado distrital], e insisto no
estoy excusando ni justificando, pero
eso hace que el diputado distrital
tenga otras preocupaciones y no le
importe el legislativo. Por eso no se
involucra (…) su preocupación es
otra”.
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Un factor importante es la baja calidad
tanto política, como técnica de algunos
legisladores. Los entrevistados
reconocen que así como hay diputados
de gran calidad, hay también algunos
que no llegan a aportar nada a la
institución. Hugo Morán dice:
Hay muchos políticos que han tenido un
mal desempeño, se han visto
involucrados en escándalos, en
actividades ilícitas y eso,
definitivamente genera desgaste para la
institución. Lira dice, “debo reconocer
que han habido malos colegas a través
de la historia, no solo en esta
legislatura. Colegas o diputados que
han terminado incluso en la cárcel por
contrabando, robo, malversación,
jineteo de dinero, etc.”. Lo ideal, según
el diputado Monzón, es “que se debería
tener una visión más amplia del
Congreso y sus representantes (…) que
no nos metan a todos en un mismo
costal.”
Se puede observar que la estructura
organizacional del Congreso, la
debilidad en los procesos de
comunicación, la antigüedad, la falta de
recursos para garantizar la
representatividad, la baja calidad
técnica y política de algunos diputados,
así como un mal desempeño, son los
factores que pueden tener un impacto
en la forma como la población construye
sus percepciones sobre el mismo. Sin
embargo, tal como se indicó
anteriormente, comprobar este punto
requiere realizar estudios
complementarios -algunos cuantitativos-
, para arribar a conclusiones más
certeras.
“el Congreso es una como una
clase de la escuela. Están los que
solo llegan a molestar, los que
llegan a trabajar y son preparados,
los que llegan a hacer negocios,
los que efectivamente están
haciendo propuestas válidas.”
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B. Medios de comunicación y
sociedad civil
En su labor informativa, los medios de
comunicación funcionan como
intermediadores entre la realidad y las
personas. Estos transmiten lo que
sucede en el contexto nacional día a
día. La mayoría de medios de
comunicación, tanto televisivos como
escritos, cuentan con uno o más
reporteros cubriendo los sucesos del
Congreso a tiempo completo. Su labor,
puede ser positiva, pero también puede
tener efectos negativos en las
percepciones públicas.
Según los diputados, los sucesos
amarillistas son los que suelen
convertirse en noticia. “Lastimosamente
como bancada del partido podemos
estar generando muchas acciones y las
otras bancadas igual pero si hoy se
echan harina en la cara o alguien saca
un instrumento de luz o un foco, esa va
a ser la nota de todo el día”, asevera el
diputado Fernández.
Asimismo, el diputado Lira cuenta que
en una ocasión, un periodista dijo no
cubrir otras notas porque “el amarillismo
es lo que vende”. Los medios, como
instituciones lucrativas, están
interesados en aquellas notas que sean
atractivas para los consumidores. Nuila
reflexiona, “entonces quiere decir que
para hacer noticia cualquier acción
parlamentaria de URNG, uno tendría
que inmolarse, y entonces sí seríamos
noticia.”
Según Arabella Castro, la manera cómo
se presenta a los diputados en los
medios televisivos puede tener un
impacto negativo en lo que piensa la
población de su trabajo. Por ejemplo,
cuando los diputados aparecen
comiendo en el pleno, ella menciona
que esta es una práctica normal en
momentos que se debe aprobar algo
urgente.
Programa de Opinión Pública –POP- marzo, 2014
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Asimismo, en ocasiones los medios no
le dan el crédito al Congreso cuando
este aprueba una iniciativa positiva. Lira
menciona:
¿A qué se debe este enfoque de los
medios? Aquí hay diferentes
percepciones. Según Arabella Castro
muchas veces es por ignorancia tanto
de los directores, como de los
periodistas, sobre el trabajo del
legislativo. Para Leonel Lira, los medios
tienen una agenda de desgaste, pues
para los dueños, lo que vende es el
amarillismo. Por otro lado, el asesor
Gerson Sotomayor argumentó que los
medios diferencian entre los diputados
preferidos, y los que deben salir de
manera negativa o que no aparezcan,
según los intereses políticos que
manejen estos actores. Un entrevistado
aseguró no tener acceso a medios
televisivos debido a problemas
personales, “solamente si existe algo
negativo, entonces sí saldrá en esos
noticieros”, aseguró.
Esta tendencia de la presentación
negativa del Congreso y los diputados
podría revertirse, e incluso moverse en
otra dirección. Durante los últimos años
muchos políticos han comprado
“Si se está discutiendo una ley que
uno quiere terminar porque es una
ley importante. Si uno rompe la
sesión o la suspende por una hora,
todo el mundo se va a almorzar, y
no regresa. Entonces, si usted como
presidente del Congreso quiere que
algo salga, tiene que llevarles el
almuerzo porque son seres
humanos, tienen que comer”.
“Nosotros aprobamos la Ley contra la
Corrupción el año pasado (2013). Es
el primer paquete de transparencia.
Al día siguiente el titular de un medio
fue: Gracias a la presión de la
sociedad civil, el Congreso aprobó la
iniciativa. Pero en realidad pasó la
iniciativa porque nosotros lo
consideramos necesario.”
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acciones de medios y, a nivel distrital,
algunos diputados controlan estaciones
de radio y televisión por cable. Estos
políticos no dependen solamente de
obras para promocionarse, ahora son
más sofisticados y se promocionan a
través de ellos. Por consiguiente, los
rivales políticos aparecen de forma
negativa, mientras que sus allegados
siempre tienen menciones favorables.
Esto puede generar una tendencia
diferente, haciendo que las personas
tengan una mejor percepción sobre su
diputado, aunque esta no sea realista.
Asimismo, no solo los medios forman
opinión sobre la coyuntura nacional.
También las organizaciones de
sociedad civil juegan un papel
importante. Poco a poco más
organizaciones se involucran con el
quehacer del Congreso. Grupos como
Acción Ciudadana, Guatemala Visible,
entre otras iniciativas, cuentan con
personal que monitorea las reuniones y
acciones de los diputados en el pleno.
Este trabajo es positivo, pues muestra
mayor interés en la participación
ciudadana, sin embargo, el sesgo
urbano del monitoreo, enfocado en las
leyes, puede ser un elemento que
contribuye a generar percepciones
negativas.
A pesar de su trabajo de observación,
algunos grupos de la sociedad
organizada no comprenden en su
totalidad la manera cómo este funciona.
Lira dijo que, “existen organizaciones de
la sociedad civil que miden (el
desempeño) con base al número de
leyes o iniciativas que se presentan. Es
una incongruencia porque por otro lado
dicen que ya no necesitamos más
leyes”, además las funciones del
Congreso van más allá de la legislación.
Por su parte Rayo ve “una sociedad civil
fragmentada que tiene una muy mala
lectura, y no conoce el Congreso ni
muchas interioridades.” No se toma en
cuenta que más allá de hacer leyes, el
Congreso debe fiscalizar e intermediar.
Esta falta de conocimiento hace que la
evaluación de la sociedad siempre sea
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negativa, con el consecuente impacto
en la opinión pública, sobre todo a nivel
urbano.
C. Grupos de interés.
A falta de partidos políticos fuertes que
canalicen las demandas de la
ciudadanía, el sistema político
guatemalteco da paso al lobbying y
activismo realizado por los diferentes
grupos de interés. Lamentablemente,
este tipo de influencia no siempre se da
por canales legítimos y legales. Esta
dinámica convierte al Congreso en un
lugar donde se pueden comprar
voluntades y obtener privilegios. Esta
imagen de un lugar de compra y venta
de favores, podría ser otro factor que
genera opiniones negativas sobre la
institución.
Para algunos, esta dinámica
corresponde a un sistema donde
prevalecen los poderes fácticos,
especialmente los relacionados a los
grandes capitales. En este sentido,
Héctor Nuila argumentó que las
relaciones de poder tienen un efecto en
el desgaste del Congreso. Los
diputados prefieren los beneficios
políticos y económicos que produce la
cooptación por parte de grupos de
interés, aunque esto afecte las
percepciones ciudadanas. Dado que
este sistema de corrupción se sostiene
a sí mismo, no se observan esfuerzos
por modificarlo.
Este tipo de análisis involucra variables
de tipo histórico, cultural, así como de
relaciones de poder. Desde esta
perspectiva, los fenómenos políticos no
son resultado de factores institucionales
sino un síntoma de las relaciones
hegemónicas. En este caso, la
percepción sobre el legislativo es
producto de las relaciones de poder y
dominio de las élites.
D. Factores estructurales.
Guatemala es uno de los países con
índices de desarrollo humano más bajos
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en la región latinoamericana. Alrededor
del 50% de los guatemaltecos vive en
áreas rurales caracterizadas por la falta
de acceso a educación, servicios
básicos, infraestructura, y empleos
dignos. A pesar del crecimiento urbano
de los últimos años, las diferencias
entre lo rural y lo urbano aún siguen
siendo muy marcadas. Esto tiene un
efecto en el tipo de demandas que los
electores hacen a su representante. Un
hallazgo importante de esta
investigación es que se deben
considerar las diferencias de opinión
entre el área urbana y rural. En los
cascos urbanos el Congreso es visto
negativamente y el electorado se
interesa más en la legislación, mientras
que en el área rural las personas se
enfocan más en la cercanía con su
diputado y sus demandas son
clientelares.
Nineth Montenegro dice que en el área
rural, las personas no están
preocupadas por las propuestas de
gobierno de largo plazo, sino por su
sobrevivencia de hoy. El beneficio que
representa una lámina, una playera o
una bolsa de comida es lo
suficientemente alto para que las
personas sientan que su representante
ha cumplido con su trabajo. En esta
área las personas no están interesadas
en la aprobación de leyes. La
intermediación del diputado es la base
para evaluar si su trabajo es bueno. Por
ejemplo, si el diputado ayudó a las
personas para una celebración de
quince años, para cubrir los gastos de
un funeral, un torneo de fútbol, esto es
considerado un buen desempeño.
Las necesidades de infraestructura
básica de las áreas rurales conllevan a
que las demandas se enfoquen en la
provisión de obras pues esto es lo que
la comunidad necesita. Esto es
importante puesto que la gestión de
obras del diputado es percibida como
fuente de corrupción en las áreas
urbanas. Arévalo dice “Si usted va a los
distritos, ellos no le ven ningún
problema a eso”. En el área rural, los
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votantes no ven esto como corrupción.
Es importante anotar que para Rayo, la
intermediación de un diputado no solo
consiste en obras “la intermediación va
desde conseguir citas, darles piñatas,
hasta la construcciones de obra gris”.
En el área urbana se evalúa al diputado
por el número de leyes que aprueba.
Desde esta lógica, el diputado que tiene
más iniciativas de ley es más eficiente.
Lira cree que “esta es una medida
subjetiva y equivocada", sobre todo
porque la legislación no es la única
función del Congreso. Esto ha
producido incentivos para que se
presenten iniciativas que, según los
entrevistados, son irrelevantes. El
diputado Arévalo cuenta que “hubo un
diputado que presentó 27 iniciativas
pero para bloquear el Congreso a
principios de año”.
Como se mencionó anteriormente, la
evaluación urbana del Congreso es
influida por reportes de los medios y de
grupos observadores de la institución.
Este sesgo de los capitalinos hace que
las evaluaciones urbanas del Congreso
no incluyan elementos más allá de la
función de legislación. Se observa que
en el área urbana, los votantes están
más interesados en temas de
plataforma, de programas de gobierno.
Esto es porque los índices de educación
son más altos, la gente tiene más
acceso a diversidad de medios de
comunicación, y eso a su vez, hace
que su percepción, respecto a los
diputados y el Congreso, sea negativa.
A pesar de esto, existe aún mucho
desconocimiento de lo que sucede en el
Congreso. El nivel educativo no
garantiza que las personas comprendan
las funciones y dinámicas de esta
institución.
Esta tendencia se confirma al observar
los resultados electorales de los
partidos en diferentes áreas
geográficas. Aquellos que utilizan
tácticas clientelistas logran grandes
cantidades de voto en lo rural, mientras
que los más programáticos solo pueden
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acceder a espacios en los centros
urbanos. Por ejemplo, el diputado Lira
dice “nuestros resultados electorales en
el interior de la República son malos. Yo
soy candidato y diputado por los
departamentos de Guatemala. Aquí el
voto es más meditado”. Esto es porque
su partido, Encuentro por Guatemala,
se ha enfocado en la fiscalización, un
tema valorado por los capitalinos pero
no necesariamente por los habitantes
de otros departamentos. Nineth
Montenegro, líder de dicho partido,
asegura que esto es un problema si se
toma en cuenta que desde el año 2007
el voto rural se ha incrementado, debido
a la descentralización de las juntas
receptoras de votos, lo que ha hecho
que las cabeceras departamentales y la
ciudad capital tengan cada vez menos
peso en las elecciones.
La diferencia entre lo rural y lo urbano
pareciera ser determinante al momento
de descifrar por qué el Congreso es
percibido negativamente en Guatemala.
Esto nos demuestra que las encuestas
de opinión pública no son
completamente fiables en cuanto a
mostrar la perspectiva de todos los
ciudadanos, es necesario desagregar
las percepciones por región, para tener
una mejor noción de qué es lo que
realmente sucede.
E. Sistema electoral.
El sistema electoral guatemalteco es un
caso interesante. Una cuarta parte del
total de diputados del Congreso es
elegido por listado nacional y el resto
por los distritos electorales. Hay varias
razones por las cuales se diseñó este
sistema. En primer lugar, no se quería
tener dos cámaras como en otros
países pero sí se quería tener dos tipos
de legislador en el Congreso. Segundo,
se observó que había muchas personas
con calidad técnica e intelectual que no
necesariamente podrían ser elegidas en
una competencia política abierta. Por lo
tanto, el listado nacional se diseñó para
que los partidos posicionaran a dichos
personajes, que de una u otra forma
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estuvieran alejados de las demandas
del día a día. Tercero, se pensó que los
diputados distritales solo velarían por
los intereses de su distrito, y por lo
tanto, era necesario tener personas que
pensaran en los temas de nación.
Una tendencia identificada es que los
diputados de listado nacional y los del
distrito metropolitano se enfocan en
temas de legislación y fiscalización,
mientras que el resto de diputados se
enfoca en la intermediación para sus
comunidades por las razones antes
expuestas.
Las diferencias entre regiones tienen un
efecto en cómo se comportan los
diputados ante sus electores. Ovidio
Monzón, quien ha sido tanto diputado
distrital de Escuintla como de los
municipios de Guatemala explica que
“el ciudadano urbano espera ver al
legislador en su máxima expresión,
debatiendo en el pleno, que esté en los
medios, que esté vigente. La gente rural
quiere ver a sus diputados en el campo,
o sea que tenga mucho más
acercamiento, que haga esta parte de
intermediaciones”.
Según Rayo, “solamente unos 20
diputados [de listado nacional] son los
que mueven la agenda legislativa”. Esto
es porque para su reelección, el
diputado de listado nacional no necesita
llevar obras ni favores; además puede
obtener la mayoría de sus votos en las
áreas urbanas. Como resultado,
muchos de los diputados nacionales se
especializan en una función, ya sea de
legislación o de fiscalización.
Por otro lado, y en relación a los
diputados distritales, el diputado
Fernández indica, “el tema de
intermediación, al diputado distrital le
roba el 80% de su tiempo. Tiene que
estar atendiendo constantemente a
gente que le viene a pedir desde cosas
mínimas hasta resolver problemas más
grandes”. Su carga de trabajo es más
pesada, pues debe viajar muchas veces
lejos de la ciudad. Por consiguiente, se
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olvida de la parte legislativa en el
Congreso. Esto tiene un impacto en la
forma como votan en el pleno, pues
muchos de ellos solo siguen
instrucciones de la bancada, al no tener
el tiempo para analizar las iniciativas.
A diferencia de los diputados
nacionales, los distritales tienen más
cercanía con su electorado, lo cual
genera una percepción más positiva
sobre su trabajo. Arévalo dice “el
diputado en su distrito no se puede
esconder, todos lo conocen, tanto para
lo bueno como para lo malo y para lo
feo. Todo lo que hace, lo están
observando”. Sin embargo, es peligroso
caer en el simplismo de observar datos
de aprobación de un diputado distrital
como un indicador de legitimidad y buen
funcionamiento del sistema político.
Como asegura el asesor Sotomayor,
“aunque hay cercanía de los diputados
distritales, debemos cuestionar el tipo
de cercanía pues esta es clientelar. El
diputado es visto como una figura
paternal, el cual debe proveer para los
hijos”. Esto significa que aunque el
sistema esté funcionando para algunas
personas, no necesariamente produce
beneficios para el país.
De hecho, la percepción sobre los
diputados distritales no siempre es
positiva. Según el asesor Gerson
Sotomayor, muchos diputados
distritales son mal vistos pues entraron
al Congreso por alguna conexión
personal, sin mucho patrimonio, y luego
salen como millonarios. Esto es algo
que las personas perciben y lo pueden
ver de mala manera sobre todo, si el
diputado solo beneficia a sus allegados
y no a toda la comunidad. Se relata que
algunos diputados solamente se
enfocan en proveer obras a aquellos
lugares donde reciben apoyo electoral,
dejando fuera a la gran mayoría. Dado
que el sistema electoral, permite ganar
sin haber obtenido la mayoría absoluta
de votos, el esfuerzo es limitado.
Además, no hay evidencia empírica
para aseverar que todos los diputados
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distritales son cercanos a su electorado.
Podría ser que solamente aquellos
diputados que encabezan los listados
son los populares, mientras que el resto
no son conocidos por las personas.
Esto podría variar según la geografía
del departamento. Según Mariano
Rayo, en distritos donde la geografía es
complicada, por tamaño o el tipo de
territorio, hay arreglos informales para
que los diputados se dividan el
departamento según área geográfica,
esto hace que todos sean conocidos por
los pobladores.
Si se toma en cuenta que más de la
mitad de los diputados en el Congreso
son distritales y que el voto rural cada
vez es más importante en las
elecciones, se puede entender por qué
la mayor parte del Congreso no se
enfoca en la agenda legislativa, y por
ende, la institución sea mal vista en las
áreas urbanas. Es decir, las
evaluaciones se hacen desde la
perspectiva urbana, para un congreso
rural.
Todo lo expuesto contribuye a explicar
además, la creciente necesidad de
recursos para el financiamiento de
campañas, y los riesgos que
representa el dinero ilícito. La lucha por
el poder incluye violencia, así como la
filtración en el Estado de grupos
criminales para garantizar su
impunidad. En conclusión, el sistema
electoral actual es de sobrevivencia
pues, por un lado las mayorías buscan
suplir sus necesidades y, por el otro los
diputados tratan de asegurar su
sobrevivencia política mostrándose
condescendientes, sin experimentar
presiones por generar nuevas ideas o
formas de mejorar la representación.
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VI. Conclusiones
En este estudio se profundizó en el tema de la percepción ciudadana sobre el
Congreso. Se evaluaron posibles causas del por qué el nivel de confianza en la
institución es tan bajo. También, se presentaron los argumentos a favor y en
contra de fijar el número de diputados. Esto a raíz de la propuesta de reforma a
la Ley Electoral que se encuentra en análisis por parte de la Corte de
Constitucionalidad.
En primer lugar, se encontró que hay apoyo a la medida de fijar diputados. Se
espera que a raíz de esto no aumenten los costos de la institución, se pueda
realizar el censo de población sin presiones políticas y se pueda mejorar la
imagen institucional. Se prevé que la calidad de la representación pueda
mejorarse utilizando recursos tecnológicos y políticos para acercar a los
representantes a su electorado. Por otro lado, se argumentó que esta medida no
cambiará los problemas de fondo de la institución. Es necesaria una reforma al
sistema político para generar candidatos y servidores públicos de calidad.
Segundo, se concluyó que contrario a la noción de que el Congreso es percibido
negativamente porque “los diputados y el Congreso son malos”, existen factores
de tipo estructural y del sistema electoral que influyen directamente en la
percepción de la ciudadanía sobre el legislativo. Los diputados distritales, en
respuesta a las demandas de la población en áreas rurales, se enfocan en la
intermediación de obra y favores. Los diputados del listado nacional y del
Departamento de Guatemala, en respuesta a las demandas de una población
urbana, se enfocan en la legislación y fiscalización. Dado que la mayoría de
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diputados son distritales y responden a lo rural, y que la evaluación del
Congreso es usualmente urbana, se genera una percepción de que la institución
es inoperante y no produce resultados para los guatemaltecos. Es decir, se hace
una evaluación urbana, para un Congreso eminentemente rural.
Este documento no se plantea como una respuesta definitiva al objeto de
estudio pero sí contiene algunas implicaciones importantes. Primero, debe
confirmarse que la aprobación del Congreso es tan baja como se ha
documentado. Es necesario desagregar la percepción urbana y la rural, la del
diputado individual y la del Congreso como institución. Segundo, se debe tomar
en cuenta el papel de factores como educación y condiciones de vida para
entender los incentivos que conducen a un sistema clientelar. Tercero, se debe
plantear seriamente los cambios necesarios al sistema electoral. Propuestas
como la eliminación del listado nacional generarían más diputados enfocados en
intermediación y menos en legislación, sobre todo si se le da más peso a las
áreas rurales. Un Congreso orientado a este tipo de intermediación sin controles
a las fuentes del financiamiento es un peligro que pone el riesgo la
representatividad. Por otro lado, se debe buscar que los diputados nacionales
tengan más contacto con el electorado y evitar que la práctica de venta y compra
de candidaturas se convierta en una regla en los partidos políticos. Interviniendo
en estos dos factores, lo estructural y lo electoral, así como fomentando la
participación y el acceso a la información, se puede generar una mejor labor
legislativa que de cómo resultado el fortalecimiento del Congreso como
institución.
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Entrevistas
1. Arévalo, José. Diputado al Congreso de la República independiente (2012-
2016). 12 de febrero de 2014.
2. Castro, Arabella. Ex-presidenta del Congreso de la República (1997). 13 de
febrero de 2014.
3. Estrada, Mario. Diputado al Congreso de la República UCN (2012-2016). 19 de
febrero de 2014.
4. Fernández, José. Diputado al Congreso de la República PP (2012-2016). 25 de
febrero de 2014.
5. Lira, Edgar. Diputado al Congreso de la República Encuentro por Guatemala
(2012-2016). 10 de febrero de 2014.
6. Morán, Hugo. Diputado al Congreso de la República PAN (2012-2016).17 de
febrero de 2014.
7. Montenegro, Nineth. Diputada al Congreso de la República Encuentro por
Guatemala (2012-2016). 10 de marzo de 2014.
8. Monzón, Ovidio. Diputado al Congreso de la República TODOS (2012-2016). 17
de febrero de 2014.
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9. Nuila, Héctor. Ex-diputado al Congreso de la República URNG (2008-2012). 13
de febrero de 2014.
10. Rayo, Mariano. Ex-diputado al Congreso de la República PU (2004-2012). 13 de
febrero de 2014.
11. Sotomayor, Gerson. Asesor del diputado Amílcar Pop WINAQ (2012-2016). 26
de febrero de 2014.
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