Etatsstyring med flere prinsipaler: en studie av styringen av

fylkesmannen

Pål Nordby Helle

Masteroppgave i statsvitenskap Institutt for statsvitenskap

UNIVERSITETET I OSLO

Våren 2016

Antall ord: 32286

II

III

Etatsstyring med flere prinsipaler: en

studie av styringen av fylkesmannen

IV

© Pål Kristian Nordby Helle

2016

Etatsstyring med flere prinsipaler: en studie av styringen av fylkesmannen

Pål Kristian Nordby Helle

http://www.duo.uio.no/

Trykk: Activ print og kopi as, Oslo

V

Sammendrag

Studien fokuserer på statlig styring i tilfeller der flere departementer styrer den samme

underliggende virksomheten. Når flere skal styre én kan det oppstå samordningsutfordringer.

Spørsmålet er om samordningsutfordringer drives frem av at ulike statlige sektorer

konkurrerer med hverandre om gjennomslag i den virksomheten de sammen styrer. Det

undersøkes gjennom en casestudie av styringen av fylkesmannen. Landets 17 fylkesmenn

mottar oppdrag fra en rekke departementer og direktorater, og har en sentral rolle i det norske

styringssystemet. Jeg fokuserer på helse- og landbrukssektorene, samt aktører som har ansvar

på tvers av sektorer. Gjennom intervjuer av åtte informanter og studier av sentrale

styringsdokumenter, gir oppgaven innblikk i hvordan styringen har fungert.

I fylkesmannsembetet opplever de utfordringer med at oppgavene er flere enn ressursene, og

at den totale oppdragsmengden er omfattende. Studien viser at oppdragsgiverne praktiserer en

utbredt atferdsstyring av fylkesmannen. En tilsynelatende resultat- og effektbasert målstyring

suppleres med en rimelig omfattende mengde aktivitetskrav og atferdsrettede resultatkrav.

Dermed blir etatsstyringen i realiteten rettet inn mot hvordan fylkesmannen skal utføre

oppdraget, og ikke resultatene som skal oppnås.

Prinsipal-agent-teori anvendes for å forsøke å forklare styringspraksisen. Antakelsen har vært

at konkurranse gir de ulike departementene insentiver til å detaljere styringen overfor

fylkesmannen, slik at aktivitetsstyringen dermed blir et resultat av sektorkonkurranse. Samlet

sett er ikke konkurransen spesielt sterk. Departementene forsøker ikke å skjerme

fylkesmannen fra hverandres innflytelse, og generelt opplever de få samarbeidsutfordringer.

Oppdragsgivere styrer fylkesmannen uten at samordningen virker særlig inn på prioritering og

styringspraksis. Flere mener sterk sektorisering vanskeliggjør mer samordnede styringssignal.

Samtidig oppleves ikke sektoriseringen like sterk innad i fylkesmannsembetet. Studien tyder

derfor på at samordning blir enklere jo lenger ut i forvaltningen man kommer.

Fylkesmannens kontroll- og tilsynsoppgaver styres mer omfattende og detaljert enn andre

oppgaver. Det skyldes at på rettsikkerhetsoppgaver er det et mål med lik saksbehandling på

tvers av de ulike fylkesmannsembetene. Det gir klare insentiver for aktivitetsstyring. I

oppgaven konkluderes det med at tradisjonelle myndighetsoppgaver som kontroll og tilsyn

kan være vanskeligere å samordne enn annen offentlig virksomhet, på bakgrunn av at

rettssikkerhetsdimensjonen gir sterke insentiver til aktivitetsstyring.

VI

VII

Forord

Å skrive masteroppgave i statsvitenskap kan anbefales. Det er tidvis en øvelse i utpreget

frustrasjon, men samtidig utviklende, artig og grunnleggende interessant.

Jeg vil takke veilederen min, Jostein Askim, for veldig god faglig støtte, og for nyttige

tilbakemeldinger i hele prosessen. Du har gitt meg motivasjon, og vært en stor

inspirasjonskilde på det faglige planet. Takk for at du foreslo temaet «styringen av

fylkesmannen» for en skarve førsteårsmasterstudent som tok kontakt.

Jeg har vært så heldig å få intervjue dyktige embetsfolk i departementer, tilsyn og

fylkesmannsembete, og jeg er veldig takknemlig for at dere satte av tid til å dele interessante

perspektiver og kunnskap. Takk også til Ivar hos fylkesmannen og Arnfrid i KMD for raske

svar på spørsmål, og for god hjelp til å manøvrere i embetsverkets mange spennende kroker.

Det er på sin plass å sende en solid porsjon takknemlighet til min mor, som har gitt meg god

og uforbeholden støtte gjennom studieårene. Det setter jeg stor pris på! Takk til gode

studievenner for veldig bra år på Blindern. Og takk til den bunnsolide Lillehammer-gjengen

for det dere er, og for at dere stadig holder sammen med meg her inne i storbyen.

Til slutt vil jeg rette en stor takk til Vegar. Jeg tenkte at det siste året kom til å bli veldig bra.

Takk for at du har gjort det enda bedre enn jeg kunne forestille meg.

Eventuelle feil og mangler i oppgaven er ene og alene mitt ansvar.

Blindern, 23. mai 2016

Pål Nordby Helle

Antall ord i oppgaven: 32286

VIII

IX

Innholdsfortegnelse

1 Innledning ........................................................................................................................... 3

2 Fylkesmannen og etatsstyringen ........................................................................................ 9

2.1 Embetenes rolle og utvikling ............................................................................................ 9

2.2 Etatsstyringsprosessen .................................................................................................... 10

3 Teori ................................................................................................................................. 13

3.1 Økonomisk inspirerte byråkratiteorier ........................................................................... 13

3.2 Teoretisk strategi ............................................................................................................ 14

3.3 PA i en forvaltningskontekst .......................................................................................... 16

3.4 Flere prinsipaler i styringen ............................................................................................ 18

3.5 Forventninger på grunnlag av prinsipal-agent-teorien: .................................................. 19

4 Metode .............................................................................................................................. 25

4.1 Casestudie ....................................................................................................................... 25

4.2 Forskningsdesign ............................................................................................................ 27

4.3 Rammer for casen ........................................................................................................... 28

4.4 Datainnsamling og reliabilitet ........................................................................................ 30

4.5 Operasjonalisering av hypoteser .................................................................................... 38

5 Etatsstyringen av fylkesmannen ....................................................................................... 43

5.1 Styringen innenfor landbrukssektoren ........................................................................... 43

5.1.1 Årsaker til detaljeringsgrad i styringen ................................................................... 44

5.1.2 Oppgaver ................................................................................................................. 46

5.1.3 Landbrukssektoren som forfektingskoalisjon? ........................................................ 48

5.2 Styringen innenfor helsesektoren ................................................................................... 49

5.2.1 Årsaker til detaljeringsgrad i styringen ................................................................... 51

5.2.2 Oppgaver ................................................................................................................. 53

5.2.3 Helsesektoren som forfektingskoalisjon? ................................................................ 54

5.3 KMDs samordningsrolle ................................................................................................ 55

5.3.1 Balanse mellom oppgaver og ressurser ................................................................... 56

5.3.2 Delegert etatsstyringsansvar .................................................................................... 58

5.4 Den samlede styringen ................................................................................................... 59

5.4.1 Kultur, tillit og konkurranse .................................................................................... 61

5.4.2 Oppgaver, fagfelt og alvorlighetsgrad ..................................................................... 63

X

5.4.3 Interne styringskoalisjoner ...................................................................................... 64

6 Analyse av etatsstyringen ................................................................................................. 66

6.1 Målkonflikt ................................................................................................................ 66

6.2 Oppgavetype .............................................................................................................. 73

6.3 Styrende prinsipal ...................................................................................................... 77

6.4 Interne koalisjoner ..................................................................................................... 81

6.5 Hypotesene samlet ..................................................................................................... 83

6.6 Nytten av PA og teoretiske implikasjoner ................................................................. 83

7 Konklusjon ....................................................................................................................... 86

7.1 Svar på problemstillingene ........................................................................................ 86

7.2 Begrensninger og generaliseringspotensial ............................................................... 89

7.3 Videre forskning ........................................................................................................ 93

Litteraturliste ............................................................................................................................ 95

Vedlegg 1: Informantliste ....................................................................................................... 103

Vedlegg 2: Intervjuguider ...................................................................................................... 104

Vedlegg 3: Kvantitativ innholdsanalyse av embetsoppdrag .................................................. 108

Tabell 1: Hypoteser oppsummert ............................................................................................. 24

Tabell 2: Samlet oversikt over dokumentpopulasjon ............................................................... 35

Tabell 3: Resultatdelområder Helsetilsynet 2014 og 2015 ...................................................... 36

Tabell 4: Resultatdelområder Landbruks- og matdepartementet 2014 .................................... 37

Tabell 5: Resultatdelområder Landbruks- og matdepartementet 2015 .................................... 37

Tabell 6: Oversikt over datakilder på hypotesene .................................................................... 42

Tabell 7: LMDs styringskrav overfor fylkesmannen ............................................................... 44

Tabell 8: Sammenheng mellom oppgavetype og styringskrav, LMD ..................................... 47

Tabell 9: Helsetilsynets styringskrav overfor fylkesmannen ................................................... 50

Tabell 10: Sammenheng mellom oppgavetype og styringskrav, Helsetilsynet ....................... 53

Tabell 12: Oppsummering av hypotesene ................................................................................ 83

Figur 1: Oversikt over tildelte midler til Fylkesmannen i Oppland i 2014. ............................. 60

1

Viktige forkortelser

FAD: Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

Helsetilsynet: Statens helsetilsyn

KMD: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

LMD: Landbruks- og matdepartementet

DIFI: Direktoratet for forvaltning og IKT

DFØ: Direktoratet for økonomistyring

MRS: Mål- og resultatstyring

2

3

1 Innledning

Samordning på tvers av sektorgrenser kan være krevende generelt, og spesielt innenfor

rammen av et statsapparat som det norske (Fimreite & Lægreid, 2005, s. 175). Det henger

sammen med prinsippet om ministerstyre, som innebærer at den enkelte fagstatsråd står

konstitusjonelt ansvarlig overfor Stortinget for alt som skjer innenfor sitt departement og sine

egne underliggende virksomheter (Fimreite & Lægreid, 2005, s. 180). Ministerstyre anses

gjerne som en av årsakene til at Norge har sterke sektordepartementer og rimelig svake

overordnede samordningsdepartementer (Fimreite & Lægreid, 2005, s. 181–183). Saker som

skrider over departementsgrensene, krever en samordningsinnsats som vanskeliggjøres av

disse institusjonelle begrensningene (Tranøy & Østerud, 2001, s. 11).

Styringsstrukturen i staten oppleves som oppsplittet, insentivene for samordning på tvers er få

og samarbeid mellom departementene blir lett nedprioritert (Difi, 2014, s. 2–3). Ulike sektorer

har gjerne forskjellige typer problemforståelse og virkemidler (Difi, 2014, s. 7), og

departements- og virksomhetskulturer fremstår sektorienterte (Difi, 2014, s. 3). Skiftende

regjeringer har forsøkt å ta tak i utfordringene, blant annet gjennom å forsterke ulike

samordningsdepartement. Kommunaldepartementet har vært forsøkt bygd opp som et sterkt

overdepartement for kommunesektoren, men det har bare delvis lyktes (Fimreite & Lægreid,

2005, s. 180). Parallelt er Statsministerens kontor utvidet, blant annet for å forsterke

samordningsarbeidet i regjeringskollegiet, og for å styrke statsministeren som regjeringssjef

(Kolltveit, 2014, s. 19). Norge har imidlertid fagstatsråder med rimelig omfattende formell

kompetanse (Tranøy & Østerud, 2001, s. 11), og Statsministerens kontor spiller fortsatt en

forholdsvis beskjeden rolle som samordningsaktør (Fimreite & Lægreid, 2005, s. 180).

I senere år har samordning stått særlig høyt på den forvaltningspolitiske agendaen. Etter

regjeringsskiftet i 2013 ble det tatt flere grep av institusjonell art, blant annet å etablere det

nye Kommunal- og moderniseringsdepartementet1. Regjeringen ønsket med det å samordne

forvaltningspolitikken på tvers av statsforvaltningen og kommunesektoren (Sanner, 2014).

Regjeringen iverksatte videre et program for bedre styring og ledelse i staten, der samordning

på tvers av etater og sektorer fremheves som en sentral satsning (KMD, 2014a).

1 Det gamle Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og

planavdelingen i Miljøverndepartementet ble slått sammen til det nye departementet. Unntaket var kirkesakene,

som ble overført til Kulturdepartementet.

4

Samordningshensynene er også forsøkt ivaretatt gjennom å gi departementer mer avgrensede

samordningsoppgaver. For eksempel kan et departement få i oppgave å samordne et

politikkområde på vegne av flere departementer (Difi, 2014, s. 40). Det er noe

Kunnskapsdepartementet gjør på forskningsfeltet. Et departement kan også være ansvarlig for

et sektorovergripende politikkområde, som for eksempel klimapolitikken (Difi, 2014, s. 41),

der Klima- og miljødepartementet er ansvarlig for samordningen. Departementer kan også ha

i oppgave å samordne flere departementers styring av én underliggende virksomhet. Et

eksempel er på utlendingsfeltet, der Justis- og beredskapsdepartementet samordner sin egen

og Arbeids- og sosialdepartementets styring av Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda

(Finansdepartementet, 2011, s. 20)2. Det finnes med andre ord flere samordningsformer, men

i studien vil jeg fokusere på tilfeller der flere departementer samordner styringssignaler

overfor den samme underliggende virksomheten.

Riksrevisjonen har i flere omganger vurdert hvordan slike styringsrelasjoner fungerer.

Mattilsynet er et eksempel, der Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og

fiskeridepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet styrer sammen. Riksrevisjonen stilte

for noen år tilbake spørsmål ved om Mattilsynets oppdragsgivere i tilstrekkelig grad hadde

sikret et «enhetlig og effektivt» tilsyn på tvers av de tre fagområdene (Riksrevisjonen, 2012b,

s. 10). Et annet eksempel er på forskningsområdet, der Riksrevisjonen i 2012 fant at

Kunnskapsdepartementets samordning overfor Forskningsrådet ble utfordret av at mange av

departementene i styringen fastsatte egne mål og delmål, og at møtene i liten grad omhandlet

sektorovergripende målsettinger (Riksrevisjonen, 2012a, s. 8). Et tredje eksempel er

Innovasjon Norge. I 2008 fremgikk det at organisasjonen mottok ca. 40 oppdragsbrev fra

ulike statlige virksomheter, og at «en lite koordinert, faglig styring fra departementene bidrar

til en uoversiktlig og delvis overlappende virkemiddelportefølje» (Riksrevisjonen, 2008, s.

13). Et siste eksempel er fylkesmennene, som er casen i denne studien. En komplisert

styringsstruktur på tvers av en rekke departementer og direktorater har tidligere ført til en del

konsekvenser for oppgaveløsningen i embetene, slik Riksrevisjonen (2007, s. 12-13) påpekte i

2007 da de etterlyste «en helhetlig virksomhetsstyring som (…) ser på tvers av

politikkområdene.»

2 Tidligere også Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets styring. Fra 01.04.2016 er imidlertid alle

integreringssaker overført til Justis- og beredskapsdepartementet:

https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/endringer-i-departementene-fra-1.-april-2016/id2480718/

5

Eksemplene viser at styringsrelasjonene er interessante, blant annet fordi vi kan anta at den

strukturelle spenningen mellom spesialisering på den ene siden og koordinering av de

spesialiserte funksjonene på den andre siden (Peters, Bouckaert, & Verhoest, 2010, s. 13),

aktualiserer seg for fullt. Sterke sektordepartementer vil sende styringssignaler på eget felt,

samtidig som et samordningsdepartement skal forsøke å sikre en hensiktsmessig, helhetlig

styring på tvers. Som nevnt er ikke sterke samordningsdepartementer spesielt vanlig i den

norske statsforvaltningen, og dermed blir det interessant å vurdere hvordan samordnet styring

reelt sett fungerer i en sektorisert statsforvaltning.

Formålet med studien er todelt. For det første er ambisjonen å øke forståelsen for

samordningsutfordringer i statlig styring når flere departementer styrer den samme

underliggende virksomheten. Dernest vil jeg gjennom casestudiet teste gyldigheten til

prinsipal-agent-teori (heretter kalt PA) i en flerprinsipal- og høytillitskontekst.

I studien anvender jeg PA, en teori som stammer fra analyser av kontraktsforhold i det private

næringsliv, og som har blitt mye brukt i analyse av hierarkisk styring i offentlig sektor

(Waterman & Meier, 1998, s. 173–174). En sentral antakelse i teorien er at prinsipalen, for

eksempel en bedrifts eier, eller et departement, forsøker å styre agentens atferd, slik at agenten

utfører sitt arbeid i tråd med prinsipalens preferanser. Agenten er for eksempel en bedrifts

daglige ledelse, eller et direktorat eller et embete underlagt departementet. Det vil være kimen

til en grunnleggende spenning, ettersom aktørene antas å ha ulike preferanser, og å være

grunnleggende opptatt av å maksimere egennytte (Wood & Waterman, 1994, s. 23).

PA antar at tilliten mellom de involverte aktørene er svak (Waterman & Meier, 1998, s. 173-

174). Norsk forvaltningskultur er tradisjonelt kjent for å være preget av høy tillit internt i, og

på tvers av, ulike virksomheter (Christensen, Lægreid, & Stigen, 2006, s. 132). Hvilken

forklaringskraft vil teorien ha i en slik høytillitskontekst? Det vil være et interessant spørsmål

i seg selv å teste teoriens forklaringskraft her, for på den måten å diskutere teoriens styrke i

byråkratistudier mer generelt. Dernest ønsker jeg å teste PA i en kontekst der agenten må

forholde seg til flere prinsipaler, som vil være tilfellet når flere departementer styrer. Kan PA,

og logikken om nyttemaksimerende aktører, forklare utfordringene som oppstår når

departementer skal samordne sin styring på tvers av tradisjonelle sektorgrenser? Det er

oppgavens ambisjon å vurdere det, gjennom å teste hypoteser utledet av PA-teorien på en case

med flere prinsipaler: styringen av fylkesmannen.

6

Fylkesmannen er et viktig knutepunkt i det norske styringssystemet, og et av få eksempler på

et organ som har i oppgave å motvirke sektoriell oppsplitting (Fornyings-, administrasjons- og

kirkedepartementet (FAD), 2012, s. 7). Fylkesmannsembetene utfører fagoppgaver for 11

departementer og flere direktorater og tilsyn (KMD, 2015a, s. 6). Difi gjennomførte i 2012 en

kartlegging av styringen av fylkesmannen. Flo (2014, s. 680) tolker funnene dithen at deler av

styringspraksisen overfor embetene ikke var i tråd med prinsippene for mål- og

resultatstyring. Difi (2012, s. 44-46) anbefalte derfor at sektordepartementene reduserte sin

detaljerte ressurs- og aktivitetsstyring.

Fylkesmennene er en interessant case også fordi man kan vurdere om det er særegne

utfordringer med å samordne styringen av virksomheter som domineres av tradisjonell

myndighetsutøvelse, som kontroll og tilsyn. I tillegg er virksomhetene eksempler på

institusjoner som faktisk skal motvirke sektoriell oppsplitting (FAD, 2012, s. 7). Det kan

tenke seg at styringen blir særlig utfordrende når samordning er en sentral oppgave, gjennom

at det er en overhengende, innebygget fare for at én prinsipals målsettinger nedprioriteres til

fordel for en annens. Det kan gi alle prinsipaler insentiver til tett og detaljert styring.

Fimreite m.fl. (2007, s. 192) argumenterer for at økt kommunal frihet til å organisere seg som

de vil har gitt statlige sektorer insentiver for mer detaljert styring. Tanken var bedre

muligheter for tverrsektoriell styring og oppgaveløsing i kommunene, men likevel

««forstyrres» mulighetene for prioriteringer på tvers av sektorer lokalt av at staten hele tiden

søker å kompensere for det styringstap den tverrsektorielle samordningen gir» (Fimreite,

Tranvik, Selle, & Flo, 2007, s. 192). Jeg tror den samme logikken kan overføres til styringen

av fylkesmennene. Der er tanken at samordnet styring på tvers av sektorene egentlig skal føre

til økt lokal fleksibilitet og tverrsektoriell jobbing innenfor embetene. I stedet kan statlige

sektormyndigheter forsøke å kompensere for «styringstapet» som følger med samordningen

med mer detaljert og omfattende styring. Som nevnt påpekte Riksrevisjonen for noen år

tilbake problemer med helhetlig styring på tvers av sektorområdene innad i

fylkesmannsembetene (Riksrevisjonen, 2007, s. 12–13). Det illustrerer at detaljert styring fra

ulike sektordepartementer også kan utgjøre en samordningsutfordring for fylkesmannen.

Casen for oppgaven er dermed den statlige etatsstyringen av fylkesmannsembetene, og jeg

avgrenser meg her til etatsstyringen i årene 2014 og 2015. Dette er altså en case av en statlig

etatsstyringsrelasjon med flere prinsipaler.

7

Studiens problemstillinger er som følger:

(1) Hva kjennetegner styringen av fylkesmannen?

Gjennom spørsmålet er formålet å avdekke mer generelle trekk ved styringen av

fylkesmannen, slik som hvordan samordningen fungerer, i hvilken grad styringen er

aktivitetsbasert eller om den retter seg mer mot resultat- og effektstyring, samt hvilke

kjennetegn som knytter seg til styringen i landbruks- og helsesektorene spesifikt.

(2) Kan målkonflikt mellom prinsipalene forklare den detaljerte styringen av fylkesmannen?

Oppgaven vil diskutere mulige årsaker til at styringen av fylkesmannen er detaljert og

omfattende, noe som er kjent fra foreliggende kartlegginger, og som bekreftes i denne studien.

Kan målkonflikt på tvers av prinsipalene, og/eller mellom prinsipalene og agenten, forklare

hvorfor fylkesmannen styres så detaljert? Eller er det andre årsaker til detaljeringen? Studien

vil også gi svar på om prinsipalene søker å motvirke hverandres innflytelse ved å bryte

spillereglene for finansiering av fylkesmannsembetene.

(3) Er det lettere eller vanskeligere å samordne styring av kontroll- og tilsynsoppgaver,

sammenliknet med andre typer forvaltningsoppgaver?

Fylkesmannens portefølje knytter seg i rimelig stor grad til kontroll- og tilsynsoppgaver. Et

særlig interessant spørsmål kan derfor være hvilke konsekvenser det vil ha for samordningen

av styringen på tvers av prinsipaler? Vil det være lettere eller vanskeligere å samordne styring

når styringsspråket først og fremst formuleres i instrukser og lovtekster? Studien vil

sammenlikne styringen av kontroll- og tilsynsoppgaver med oppgaver i styringsdokumentene,

for å vurdere sammenheng mellom oppgavetype og detaljeringsgrad på styringen.

(4) Hvilken rolle spiller informasjonsasymmetri for KMD i etatsstyringen av fylkesmannen?

Det er et avgjørende moment i studien å vurdere hvordan samordningsdepartementet utøver

sin rolle, og et viktig spørsmål er om manglende oversikt og kompetanseproblemer kan

forklare noen av Kommunal- og moderniseringsdepartementet sine utfordringer i

samordningen av fylkesmannsstyringen.

8

I lys av oppgavens problemstillinger er målet å gi innspill på fire ulike nivåer: For det første å

kunne si noe om styringen av ett utvalgt fylkesmannsembete, nemlig Fylkesmannen i

Oppland, fra de utvalgte oppdragsgiverne, Landbruks- og matdepartementet og Helsetilsynet.

Dernest å kunne si noe om den samlede styringen av fylkesmannen. Mer generelt er målet å

kunne gi innspill til andre flerprinsipalsituasjoner, og til slutt er ambisjonen å diskutere

gyldighetsområdet til prinsipal-agent-teori i offentlig sektor mer generelt.

9

2 Fylkesmannen og etatsstyringen

2.1 Embetenes rolle og utvikling

Landets 17 fylkesmannsembeter er fylkesbaserte statlige forvaltningsorgan, som har

departementer, direktorater og tilsyn som oppdragsgivere. Kommunene er i stor grad

adressater for embetenes arbeid (FAD, 2012, s. 8). Fylkesmannens arbeidsoppgaver kan deles

inn i fem grupper: Embetene er sektormyndigheter på viktige politikkområder, de er regional

samordningsmyndighet for staten, de er rettssikkerhetsmyndighet, de skal generelt virke til

det beste for sitt eget fylke, og de skal holde sentrale myndigheter oppdatert om aktuelle

spørsmål i eget distrikt (FAD, 2012, s. 8). Embetene driver ikke med tjenesteproduksjon, men

snarere myndighetsutøvelse, tilsyn og kontroll (Flo, 2014, s. 685).

Embetene har ekspandert i antall ansatte over tid, blant annet gjennom inkorporering av ulike

regionale statlige sektororgan (Flo, 2014, s. 636). Ekspansjonen har hatt konsekvenser for

departementsstyringen:

«Den lange rekken av oppdragsgivere har ikke nødvendigvis hatt sammenfallende

interesser, og de stadig mer nærgående kravene til fylkesmannen som sektor- eller faginstans

har på mange måter stått i et naturgitt motsetningsforhold til det allmenne oppdraget, først og

fremst som samordningsinstans» (Flo, 2014, s. 636).

Fylkesmannen har til enhver tid vært flersektoriell, men implikasjonene for organiseringen og

styringen av embetene endret seg vesentlig på 1980-tallet (Flo, 2014, s. 640). Før dette var det

faglige ansvaret for enkeltsektorer stort sett ensbetydende med én eller to av fylkesmannens

ansatte, mens staben i løpet av tiåret ble utvidet til, og delt inn i, ulike, større fagavdelinger.

Endringen fremhevet den innebygde spenningen mellom det spesifikke og det allmenne i

fylkesmannsoppdraget (Flo, 2014, s. 641).

Etter utvidelsene har tverrsektorielle samordningsutfordringer blitt påpekt ved flere

anledninger. Flo skriver at utfordringene med samarbeid på tvers av sektorene i styringen av

fylkesmannen meldte seg ved en rekke tilfeller utover på 1980-tallet, blant annet høsten 1985

da fylkesmennene uttrykte en bekymring knyttet til at sektordepartementene sendte signaler

til, og tok direkte kontakt overfor, avdelinger og enkeltansatte i embetene (Flo, 2014, s. 641).

10

Etter det gjennomgikk styringen flere endringer. Mål- og resultatstyring (MRS) ble gradvis

introdusert i løpet av 1990-tallet (Flo, 2014, s. 657). I 1996 var et helhetlig

etatsstyringssystem av fylkesmannen på plass, og det stilte sterkere krav om «systematisk

oppfølging av hvilke resultater som skulle oppnås» av fylkesmennene (Flo, 2014, s. 657). Nå

ble kravene til en konsistent sentralstyring klart tydeligere. Etatsstyringen sikret også en

samlet fremstilling av mål- og resultatkravene, slik at eventuelle fortløpende styringssignal

måtte være «fornuftig» i et samlet perspektiv (Flo, 2014, s. 657). Det innebar ikke at

samordningsdepartementet skulle være et mellomledd mellom sektordepartementer og

embeter (Flo, 2014, s. 659). Det var et mål med en felles plattform, men samtidig var det kjent

at sektorene styrte embetene forskjellig, og med ulik detaljering (Flo, 2014, s. 659).

I 2007 pekte Riksrevisjonen på en vesentlig ubalanse mellom den totale mengden oppgaver

og ressurser for embetene. Det ble rettet kritikk mot samordningsdepartementet FAD, som

man mente manglet oversikt over saks- og arbeidsmengde i embetene. Riksrevisjonen (2007,

s. 11) mente dette førte til en vesentlig ubalanse mellom oppgaver og ressurser i embetene.

FAD mente på sin side at kritikken burde rettes mot sektordepartementene (Riksrevisjonen,

2007, s. 13-14). Sektordepartementene, og ikke minst direktoratene, fikk kritikk for en

detaljert faglig styringspraksis overfor embetene. Samlet sett påpekte Riksrevisjonen (2007, s.

11) at det var utfordringer med den store variasjonen i styringspraksis mellom de ulike

oppdragsgiverne.

2.2 Etatsstyringsprosessen

Etatsstyring defineres som «aktiviteter av faglig og administrativ karakter for å påvirke og

følge opp resultatene og oppgaveløsingen til en underliggende virksomhet»

(Finansdepartementet, 2011, s. 4). I etatsstyring inngår styringsdialogen, som er en

samlebetegnelse på formaliserte og dokumenterbare styringsdokumenter, rapporter og møter

av styringskarakter mellom departementet og den underliggende virksomheten

(Finansdepartementet, 2011, s. 5). Etatsstyringsbegrepet er med andre ord en helhetlig

styringsprosess, og i styringen av fylkesmannen er retningslinjene for styringsdialogen

mellom departementene og embetene fastlagt i Styring, samordning og organisering av

august 2003 (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 10).

11

Det grunnleggende styringsdokumentet overfor fylkesmannen er statsbudsjettet (Arbeids- og

administrasjonsdepartementet, 2003, s. 10). Fylkesmannens bevilgninger og oppgaver samles

i et felleskapittel. Det er plassert i budsjettet til det administrativt ansvarlige departementet for

fylkesmennene (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 11), som for tiden er

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD). Gjennom felleskapittelet finansieres alt

av fylkesmannens faste oppgaver, uavhengig av hvilken sektor det gjelder (FAD, 2009, s. 6).

I tillegg til kan sektordepartementene finansiere fylkesmannsembetene over egne budsjetter.

«Finansiering fra fagdepartementenes budsjettkapitler er tillatt for prosjekter, handlingsplaner

med videre som ikke har varighet over 4 år» (FAD, 2009, s. 7). I utgangspunktet skal

styringen av fylkesmannen i så stor grad som mulig skje gjennom felles styringsdokumenter,

slik at de totale mål- og resultatkravene blir konsistente og samkjørte. Derfor bør

departementene unngå «enkeltstående og ikke-planlagte styringspålegg i løpet av året»

(Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 9). Likevel kan sektordepartementene gi

egne fullmaktsbrev til fylkesmennene (FAD, 2009, s. 8).

Tildelingsbrevet utformes med utgangspunkt i budsjettproposisjonen og den senere

budsjettbehandlingen i Stortinget. Det er gjennom tildelingsbrevet at ressurser formelt stilles

til rådighet for embetene, noe som også innebærer at brevet er et helhetlig styringsdokument

på tvers av de ulike sektorene (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 11).

Embetene mottar også flere oppdragsdokument – embetsoppdrag – som inneholder den totale

oversikten over embetenes oppgaver (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 11).

Embetsoppdraget utdyper hvilke oppgaver embetet skal utføre for hver enkelt oppdragsgiver.

Her fastsetter departementene oppdrag, resultatkrav og rapporteringskrav innenfor sine

respektive sektorer (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 12).

Departementene og embetene møtes ved en rekke anledninger i løpet av et helt år, og

gjennom styringsdialogen er det etablert formaliserte rammer for møter mellom aktørene

(Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 14). Styringsmøtene gir oppdragsgiverne

anledning til å kommunisere styringssignaler som ikke er mulig å ivareta i ren skriftlig

styring. I tillegg er styringsmøtene en arena for informasjonsutveksling, kompetanseutvikling

og nettverksbygging (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 14).

12

Oppdragsgiverne har også møtearenaer seg imellom. En del av styringen overfor

fylkesmennene samordnes i Departementenes fylkesmannsutvalg (DFU), som er et

rådgivende organ for KMD. DFU består av representanter fra de mest sentrale

departementene i styringen av fylkesmennene. Her diskuteres prioriteringer på tvers, i tillegg

til at aktørene kan drøfte mer prinsipielle sider ved fylkesmannsstyringen. DFU er også et

viktig forum for erfaringsutveksling mellom de ulike oppdragsgiverne (Arbeids- og

administrasjonsdepartementet, 2003, s. 15).

Fra 1. januar 2014 ble det fastsatt en ny virksomhets- og økonomiinstruks for fylkesmannen.

Denne erstattet Instruks for økonomiforvaltning i fylkesmannsembetene fra 2004. Føringer av

mer langsiktig karakter overfor embetene, som tidligere lå i tildelingsbrevet og

embetsoppdraget, ble nå flyttet over til instruksen. Fra 2016 utgår embetsoppdraget som

styringsdokument (KMD, 2014b, s. 3).

13

3 Teori

3.1 Økonomisk inspirerte byråkratiteorier

Moe (2012, s. 1) argumenterer for at teorier om offentlige byråkratier lenge var en svakt

utviklet del av statsvitenskapen. Det var det flere årsaker til. For det første peker han på at

offentlig administrasjon, som i lang tid var feltets teoretiske fundament, fokuserte sterkt på

hva som utgjorde god styring, og hvilke sentrale byggeklosser som var påkrevd i et

velfungerende byråkratisk maskineri. Det drev gjerne bort ny teoretisk tenkning på feltet.

Dernest spilte det, ifølge Moe (2012, s. 1), inn at byråkratiet ikke var like kvantifiserbart og

analysevennlig som studieobjektene for mer velutviklede deler av statsvitenskapen, som for

eksempel parlamentarikeres stemmegivning eller offentlig opinion.

Et teoretisk vendepunkt kom på 1970-tallet da økonomer begynte å utvikle et nytt sett av

analytiske verktøy for å forklare økonomisk atferd. Teorier som

transaksjonskostnadsøkonomi, agentteori og spillteori ble da tatt i bruk i statsvitenskapelig

analyse av offentlige organisasjoner (Moe, 2012, s. 1-2). Kjernen i de nye teoriene var en

tydelig vektlegging av hvilke utfordringer politiske aktører møter i delegeringen til byråkrater,

samt hvilke kontrollmekanismer som kan anvendes for å sikre at byråkratiet iverksetter

offentlig politikk i tråd med politikernes preferanser (Moe, 2012, s. 2).

De første bidragene til teorier om rasjonell atferd i byråkratiet, var en skarp motsats til

etablerte offentlig administrasjon-teorier (Moe, 2012, s. 3). Den sistnevnte teoriretningen er

en stor, kompleks og mangfoldig ansamling av ulike forskningsbidrag (Waldo, 1968, s. 454).

Trendene innenfor teoriretningen har også variert gjennom tidene, men fra 1950-tallet og

utover fokuserte man i stor grad på den spesifikke konteksten for utøvelsen av offentlig

administrasjon, på administrative handlinger som for eksempel beslutningsprosesser, og på

konteksten som hele det administrative systemet fungerer innenfor. Teoriutviklingen gikk

dermed i en retning som vektla de særegne omgivelsene for byråkratiet (Waldo, 1968, s. 457).

Det sentrale argumentet i teoriene om rasjonell atferd var på sin side at det samme byråkratiet

fremmet overdreven kostnadsvekst, problemer med ansvarspulverisering og andre beslektede

utfordringer som kunne motvirke effektiv styring (Moe, 2012, s. 4). Teorier om rasjonelle

14

valg har med årene fått en sentral innvirkning på byråkratisk teori, og da spesielt fra midten

av 1960-tallet (Moe, 2012, s. 3). Spesielt sentral har Niskanen (1971) vært, som i sin tid

modellerte byråkrater som budsjettmaksimerende aktører som medførte en ineffektiv offentlig

sektor (Niskanen, 1991, s. 28). Hans modeller har vært radikale og omstridte (Niskanen,

1991, s. 14-15), men uansett la arbeidet et viktig grunnlag for økonomisk inspirert

statsvitenskapelig organisasjonsforskning (Moe, 2012, s. 4).

3.2 Teoretisk strategi

Teorier som gjelder organisasjoner vil som regel inneholde et rimelig systematisk sett av

forestillinger om hvordan ulike fenomener henger sammen, og om hva som ligger til grunn

for disse sammenhengene (Roness, 1997, s. 21). Det er imidlertid viktig å presisere at det som

regel ikke finnes én fullt ut forklarende teori, men snarere et bredt mangfold av aktuelle

teorier (Roness, 1997, s. 21).

Det finnes naturlig nok også et stort mangfold av teorier som kan være relevante for temaet i

denne oppgaven, og derfor er det også avgjørende med en klar strategi for å håndtere

mangfoldet (Roness, 1997, s. 89). Roness (1997, s. 89) nevner fire mulige teoretiske

strategier, og peker på avskjerming som et aktuelt alternativ i de tilfellene der man ønsker å

velge ut én av de aktuelle teoriene, og eventuelt forsøke å videreutvikle den. Ofte vil ulike

teoretiske paradigmer kunne være aktuelle i den samme studien, og i noen av disse tilfellene

kan det tenkes at paradigmene er gjensidig utelukkende. I slike tilfeller vil avskjerming være

en nærliggende teoretisk strategi å ty til (Roness, 1997, s. 96).

Hvorfor er akkurat prinsipal-agent-teori velegnet i en casestudie av en tverrsektoriell

etatsstyringsrelasjon? Det er flere sentrale sider ved casen som gjør teorien velegnet. I

prinsipal-agent-teori vil som regel en kontrakt mellom prinsipalen og agenten anses som det

sentrale studieobjektet:

«We define an agency relationship as a contract under which one or more persons

(the principal(s)) engage another person (the agent) to perform some service on their behalf

which involves delegating some decision making authority to the agent» (Jensen & Meckling,

1976, s. 398).

15

Fylkesmennene gjennomfører politikk på vegne av departementene, og i så måte kan det være

naturlig å betrakte relasjonene mellom departementene og det enkelte fylkesmannsembetet

som prinsipal-agent-forhold. Moe (1984, s. 739) hevder økonomisk organisasjonsforskning

kjennetegnes av å studere relasjoner med hierarkisk kontroll. I etatsstyringen skal

departementene sikre at underliggende virksomheter gjennomfører vedtak i tråd med politiske

beslutninger, og sørge for at det skjer gjennom effektiv ressursbruk (Finansdepartementet,

2011, s. 4-5). Det stemmer godt overens med Moes forutsetning. Departementene er tross alt

etatsstyrere, og skal sørge for at underliggende virksomheter iverksetter vedtakene som er

fattet lenger oppe i styringskjeden. Hovedregelen er da også at departementet, formelt

gjennom statsråden, har instruksjonsmyndighet overfor den underliggende virksomheten

(Finansdepartementet, 2011, s. 6).

Videre påpeker Moe at økonomiske teorier anlegger et kontraktperspektiv på organisatoriske

relasjoner (1984, s. 739). I departementers styring av underliggende virksomheter står gjerne

en eller annen form for kontrakt sentralt (Pollitt, Van Thiel, & Homburg, 2007, s. 2–3). En

sentral del av etatsstyring er styringsdialogen, formalisert gjennom «styringsdokumenter,

rapporter og møter av styringskarakter» (Finansdepartementet, 2011, s. 5). Underliggende

virksomheter i staten er verktøy for å gjennomføre politikk, og gjennom etatsstyringen skal

det stilles eksplisitte mål- og resultatforventninger til hva virksomheten skal gjennomføre

(Finansdepartementet, 2011, s. 7). Det vil etter mitt syn være naturlig å anse formelle

styringsdokumenter fra departementene overfor fylkesmennene som kontrakter. Ikke i streng

juridisk forstand mellom to kontraktsparter, men snarere i «mykere» og hierarkisk forstand

(Binderkrantz & Christensen, 2009, s. 57–58; Greve, 2000, s. 156–157).

Jeg mener redegjørelsen over indikerer at PA er en hensiktsmessig teori i studiet av

etatsstyring. Overensstemmelsen mellom teoriens antatte gyldighetsområde og casens

egenskaper forsterkes gjennom Finansdepartementets drøfting av etatsstyringsrelasjoner der

flere departementer er involvert i styringen. I slike tilfeller vil det melde seg et

samordningsbehov i styringen, og det forventes at de ulike departementene gjennomfører

prioriteringsdrøftingene i utarbeidelsen av tildelingsbrevet (Finansdepartementet, 2011, s. 20).

I staten forventes det altså at prinsipalene – departementene – sikrer prioriteringer gjennom

«kontrakten.» Dersom samordningen ikke skjer, kan det tenkes at hver og en av

departementene vil sikre detaljert og tett styring på sine respektive felter, hvilket ikke utgjør

«en hensiktsmessig og god styringspraksis» (Finansdepartementet, 2011, s. 20-21).

16

I den videre teoriredegjørelsen vil det utvikles en rekke spørsmål knyttet til PA-teori, som det

er oppgavens formål å besvare. Med det som utgangspunkt vil det Roness (1997, s. 89) kaller

en avskjermingsstrategi være en naturlig måte å håndtere teorimangfoldet på. Oppgavens

formål er ikke å finne den fulle og hele forklaringskraften bak samordningsutfordringer i

statsforvaltningen, og derfor er det heller ikke hensiktsmessig å benytte seg av en rekke ulike

forklaringsteorier. Det er snarere slik at oppgaven tar mål av seg å bidra til testing av PA

spesifikt.

Ved bruk av en slik strategi er det viktig å være tydelig på at det er en rekke sider ved casen

teorien trolig ikke kan forklare. Eisenhardt (1989, s. 71) er blant de som anbefaler å sikre et

teoretisk mangfold gjennom å benytte flere teorier i tillegg til PA. Teoristrategien legger ikke

opp til en slik suppleringstankegang. Det kan knytte seg ulemper til avskjerming, og det er

viktig å være bevisst på svakheter ved prinsipal-agent-teori. Samtidig gjør

avskjermingsstrategien det mulig å utvikle et klart, knapt og logisk sammenhengende

teoretisk rammeverk (Roness, 1997, s. 99). Det er en fordel, all den tid det er et viktig formål

ved oppgaven å teste og vurdere akkurat PA-teorien. Samtidig vil det kunne være mange

empiriske observasjoner som ikke blir fanget opp, og vi vil heller ikke få kjennskap til hva vi

eventuelt har gått glipp av gjennom avskjermingen (Roness, 1997, s. 97).

3.3 PA i en forvaltningskontekst

Det er delte meninger om økonomiske teoriers egnethet i en forvaltningskontekst. Kritikere

fremholder ofte særegenheter ved offentlig sektor som teoriene ikke tar tilstrekkelig hensyn

til, som for eksempel tvetydige mål, etiske standarder, komplekse strukturer og kulturelle

normer som knytter seg spesifikt til byråkratiske organisasjoner (Christensen & Lægreid,

2002, s. 269).

Samtidig er det mange som mener offentlig sektor er en godt egnet arena for en økonomisk

modell som PA (Löffler, 1998, s. 2). Antall relevante bidrag innenfor teorier om rasjonell

atferd i byråkratiet akselererte kraftig fra 1970-tallet og utover, og en solid andel av bidragene

tok for seg den amerikanske kongressens politiske kontroll med føderale etater. Kongressen

ble her modellert som prinsipalen, og byråkratiske etater som agenter. Kongressen fattet

beslutninger, og måtte følge opp og kontrollere byråkratiet for å sikre lojal iverksetting (Moe,

2012, s. 7). Forholdet mellom Kongressen og byråkratiet kunne her anses som en prinsipal-

17

agent-relasjon, der en vedtakskoalisjon i Kongressen forsøkte å minimere byråkratiets

unnasluntring og skulking (McCubbins, Noll, & Weingast, 1987, s. 273-274).

De gjennomførte studiene påpeker at problemer oppstår fordi den byråkratiske etaten som

regel vil ha sine egne policypreferanser, og fordi den kan bruke sin fagkompetanse og

detaljkunnskap til å få viljen sin på bekostning av den politiske prinsipalen (Moe, 2012, s. 9).

Det sistnevnte innebærer utfordringer med informasjonsasymmetri, som står helt sentralt i

prinsipal-agent-modellen (James & Van Thiel, 2011, s. 214).

I statsvitenskapelig sammenheng er PA i bunn og grunn en teori om kontraktsforholdet

mellom en bestiller og en utfører. En grunnleggende antakelse er at prinsipalen forsøker å

manipulere og forme agents atferd slik at den er i tråd med prinsipalens egne preferanser.

Kontraktsforholdet mellom partene er et av verktøyene for å oppnå målet (Waterman &

Meier, 1998, s. 174). Det antas at agentene over tid får et informasjons- og

kompetanseovertak på sine prinsipaler. De er tettere på implementeringen av politikken, og

vil derfor få bedre forståelse for både policy og organisasjonen (Waterman & Meier, 1998).

Det sentrale spørsmålet for prinsipalene blir dermed hvordan man kan håndtere usikkerhetene,

og da spesielt byråkratiets antatt iboende tilbøyelighet til å skulke unna (Waterman & Meier,

1998, s. 176). Sannsynligheten for skulking antas å øke dersom prinsipalens og agentens

preferanser divergerer, usikkerhetsnivået er høyt, eller hvis agenten har en klar

informasjonsfordel (Waterman & Meier, 1998, s. 176-177). I slike tilfeller må prinsipalen

redusere usikkerhet, og det sentrale spørsmålet blir hvordan agenten kan påvirkes og

kontrolleres (Avinash, Grossman, & Helpman, 1997, s. 752-753).

Et viktig utgangspunkt for PA-teori er at prinsipaler og agenter i en byråkratisk kontekst ikke

nødvendigvis deler de samme målene. Dersom vi antar at aktørene er rasjonelle og

nyttemaksimerende, vil det potensielt kunne oppstå konflikter i tilfeller der det er uenighet om

målsettinger blant prinsipalene og agentene (Waterman & Meier, 1998, s. 176).

Waterman og Meier (1998, s. 177) mener man samlet sett kan peke på målkonflikt og

informasjonsasymmetri som de to hovedelementene i prinsipal-agent-modellen, slik den har

blitt anvendt på byråkratier. Dette er tennpluggene som gjør teorien kraftfull.

18

3.4 Flere prinsipaler i styringen

Hva om vi inkluderer flere prinsipaler i styringen? I studier av styring i offentlig sektor har

man gjerne tatt utgangspunkt i et forhold mellom én prinsipal og én agent. En slik relasjon er

imidlertid ofte ikke helt realistisk (Waterman & Meier, 1998, s. 178). Ikke minst i offentlig

sektor er prinsipal-agent-forhold typisk mer komplekse, gjennom at agenter som regel vil ha

flere prinsipaler, med potensielt rivaliserende interesser (Löffler, 1998, s. 2-3).

Moe (2012, s. 11) peker på at flerprinsipalsituasjonen først ble introdusert gjennom å

modellere det amerikanske presidentembetet som en ekstra prinsipal, i tillegg til Kongressen,

overfor det amerikanske byråkratiet. I etatsstyringen som skal studeres er det flere prinsipaler

(departementer) som skal styre én agent (fylkesmannen) samtidig. Et sentralt teoretisk

spørsmål er om prinsipalene kan styre sammen på en slik måte at utfallet blir effektivt for

både prinsipalene og agenten (Avinash mfl., 1997, s. 753).

Essensen i flerprinsipallitteraturen, slik Moe beskriver den, er at det i offentlig sektor typisk

vil være flere prinsipaler som konkurrerer om kontroll:

«There are typically multiple principals competing for control (…) and they use

structure not only to impose constraints on the bureaucracy, but also to insulate it from the

influence of their competitors» (Moe, 2012, s. 11).

Det amerikanske statssystemet, med særegent mange vetopunkter, vil ifølge Moe støte på en

rekke problemer relatert til konkurranse mellom prinsipalene. For eksempel kan det være

krevende å vurdere i hvilken grad agenten sikrer effektiv iverksetting. Hva som vurderes som

effektivt, vil avhenge av hvilke mål som ligger til grunn, og målene vil typisk variere på tvers

av prinsipalene (Moe, 2012, s. 14). Selv om flerprinsipalteori i mange tilfeller er utviklet ut

fra studier av amerikanske forhold, kan de teoretiske elementene være interessante i andre

forvaltningskontekster. Det er nettopp det denne studien baserer seg på, gjennom at den tester

PA i en norsk statsforvaltningskontekst der flere prinsipaler styrer den samme agenten.

19

3.5 Forventninger på grunnlag av prinsipal-agent-

teorien:

De teoretiske forventningene er strukturert etter fire ulike fenomener i styringsrelasjonen:

målkonflikt, oppgavetyper, styrende prinsipal, samt interne koalisjoner og motsetninger.

Målkonflikt

Som redegjort for ovenfor vil de ulike formelle styringsdokumentene overfor fylkesmannen

anses som kontrakter. Eisenhardt (1989, s. 58) argumenterer for at det helt sentrale spørsmålet

er om det i den gitte situasjonen er en atferdsorientert eller en utfallsorientert kontrakt som er

mest effektiv. En atferdsorientert kontrakt innebærer at styringssignaler knytter seg til for

eksempel lønn, instrukser og hvordan agentens atferd skal være, mens en utfallsorientert

kontrakt innebærer at styringssignalene knytter seg til hvilke resultater agenten skal oppnå

med sitt arbeid. PA indikerer hvilken type kontrakt som er mest effektiv under ulike nivåer på

utfallsusikkerhet, risikoaversjon og informasjonsusikkerhet (Eisenhardt, 1989, s. 60).

Effektiviteten er her et spørsmål om resultateffektivitet (Sørensen, 2009, s. 142). Det sentrale

spørsmålet er graden av resultatoppnåelse på de ulike områdene hos fylkesmannen,

sammenliknet med de forventningene oppdragsgiverne har, og ressursene de legger inn.

Eisenhardts bidrag tar innledningsvis utgangspunkt i en enkel modell mellom en prinsipal og

en agent, der det eksisterer målkonflikt, målbare resultater og en agent som i større grad enn

prinsipalen har motvilje mot å ta risiko (Eisenhardt, 1989, s. 60). I modellen beskriver hun to

caser: i den ene har prinsipalen full oversikt over alt agenten gjør, og det eksisterer dermed

komplett informasjon. I den andre casen, som er et realistisk utgangspunkt for denne studien,

er spørsmålet om mest effektive kontraktstype mer komplekst. Det er mer uvisst hva agenten

gjør, og vi har grunn til å tro at agentens egennyttemaksimering kan føre til avvik mellom

agentatferd og prinsipalpreferanser. Her kan prinsipalen oppleve agentproblemer; problemer

som skyldes målkonflikt med agenten, og problemer med å fastslå om agenten har opptrådt

slik den burde (Eisenhardt, 1989, s. 61).

I den sammenheng kan man potensielt tenke seg at flere prinsipaler vil forsterke

agentproblemene. At flere prinsipaler er innblandet i styringsrelasjonen kan indikere at ikke

alle prinsipalene vil være enige om målene, og det vil øke kompleksiteten i prinsipal-agent-

forholdet (Waterman & Meier, 1998, s. 179). Uansett hvor godt overvåkingssystemene

utformes, og insentivene overfor agenten struktureres, vil én eller flere av prinsipalene bli

20

misfornøyd med styringen (Waterman & Meier, 1998, s. 179). Jeg antar derfor at

flerprinsipalsituasjonen fører til et forsterket agentproblem for prinsipalene, gjennom at

målkonflikten forsterkes, og at usikkerheten om agentens atferd og ivaretakelsen av egne

prioriteringer øker.

I tilfeller med agentproblemer har prinsipalen to alternativer, ifølge Eisenhardt (1989, s. 61):

Det ene er å forsøke å få fatt på agentens atferd ved informasjonsinnhenting og atferdsstyring.

Det andre alternativet er å styre agenten gjennom en utfallsorientert kontrakt. Det sistnevnte

skal føre til at agentens handlinger rettes inn mot prinsipalens preferanser, noe som innebærer

en risikooverføring fra prinsipalene til agenten. En risikooverføring gjennom styring på

resultater, er attraktiv for prinsipalene dersom resultatusikkerheten er lav. Samtidig blir

overføringen mer problematisk dersom resultatene er heftet med stor usikkerhet (Eisenhardt,

1989, s. 61). Ettersom flerprinsipalsituasjonen kan føre til økt målkonflikt og kompleksitet i

styringen, antar jeg at resultatusikkerheten øker gjennom at andre prinsipalers bestillinger og

oppdrag også påvirker agentens atferd. Det vil kunne øke usikkerheten knyttet til at akkurat

én prinsipals oppgaver blir ivaretatt på helt sikkert vis. Dermed kan det bli mindre attraktivt

for prinsipalene med risikooverføring til agenten.

Det er ikke bare usikkerhet overfor andre prinsipaler som kan gi insentiver til atferdsstyring.

Et viktig utgangspunkt for PA, er såkalte agentkostnader. Det innebærer ressursmessige tap

som følge av interessekonflikter mellom prinsipaler og agenter (Jensen & Meckling, 1976, s.

308). Dersom partene i en prinsipal-agent-relasjon alle er nyttemaksimerende, er det god

grunn til å tro at agenten ikke alltid vil opptre i prinsipalenes beste interesse, og i de aller

fleste prinsipal-agent-relasjoner vil det være diskrepans mellom agentens mål og beslutninger

på den ene siden, og de beslutningene som ville være optimale for prinsipalen på den andre

siden (Jensen & Meckling, 1976, s. 308). Og selv om det ikke skulle oppstå konflikt i et slikt

tilfelle, antas det at agenten, i dette tilfellet fylkesmannen, skulker unna de tildelte oppgavene

(Waterman & Meier, 1998, s. 176).

Vi tar utgangspunkt i at aktørene er nyttemaksimerende, og at det eksisterer målkonflikt både

horisontalt mellom prinsipalene og vertikalt mellom prinsipaler og agenten. Da er det

nærliggende å anta at den enkelte prinsipal vil frykte at de andre involverte aktørene i

styringen opptrer på en måte som er til gunst for seg selv. Det kan gå på bekostning av den

aktuelle prinsipalens interesser. Antakelsen bunner i det teoretiske argumentet om at

agentkostnadene vil øke i en hvilken som helst situasjon hvor innsatsen avhenger av

21

samarbeid mellom to eller flere aktører (Jensen & Meckling, 1976, s. 309). Samlet sett antar

jeg at prinsipalene vil stå overfor forsterkede agentproblemer og økt risikoaversjon i en

flerprinsipalsituasjon hvor de kjemper med andre om gjennomslag, og at det gir prinsipalene

insentiver til både informasjonsinnhenting og atferdsstyring. I studien er det atferdsstyring

som settes i fokus. På bakgrunn av disse elementene vil jeg forvente at styringsdokumentene

overfor Fylkesmannen i Oppland (heretter, for enkelthets skyld: fylkesmannen) er mer

atferdsorientert enn utfallsorientert, og at målkonflikten mellom prinsipalene fører til en

forsterket atferdsstyring.

Fylkesmennene styres gjennom at KMD og sektordepartementene deler på styringsansvaret.

Embetene finansieres gjennom et felles budsjettkapittel, men de enkelte fagdepartementene

har samtidig direkte faglig instruksjonsmyndighet overfor embetene på sine egne saksområder

(FAD, 2012, s. 19). Samtidig som sektordepartementene skal finansiere de faste oppdragene

de gir gjennom felles budsjettkapittel, i samarbeid med de andre sektorene, har de også

mulighet til å finansiere embetene direkte over eget budsjett når det gjelder finansiering av

prosjekter, og andre midlertidige grep, med varighet i inntil fire år (NIVI analyse, 2013, s. 8).

Det er tidligere påpekt at flere sektordepartementer har store andeler av sine

fylkesmannsmidler på eget budsjettkapittel, noe som kan bli problematisk dersom bruken av

slike eksterne midler gjelder oppgaver som ikke kan sies å ha midlertidig karakter (NIVI

analyse, 2013, s. 41–42). Tilleggsfinansiering gjennom eget budsjett har blant annet vært

benyttet av ulike departementer for å «finansiere oppgaver som kan betraktes som faste pga.

at det gir større trygghet for hvordan midlene benyttes» (NIVI analyse, 2013, s. 44). Moe

(2012, s. 11) antyder at ulike prinsipaler vil benytte strukturelle grep for å skjerme agenten fra

andre prinsipalers innflytelse, og med bakgrunn i PA er det naturlig å anta prinsipalene

finansierer faste oppgaver over eget budsjett, selv om det er oppgaver som i utgangspunktet

skal finansieres over felleskapittelet. Teorien antar dermed at agentproblemene er årsaken til

at spillereglene brytes, slik at prinsipalen forsøker å få agenten til å prioritere sine oppdrag.

Samlet sett utleder jeg følgende hypoteser når det gjelder målkonflikt:

H1: Styringsdokumentene overfor fylkesmannen vil i større grad være atferdsorienterte enn

utfallsorienterte.

H2: Statens helsetilsyn og Landbruks- og matdepartementet tilleggsfinansierer oppgaver hos

fylkesmannen ut over de som har midlertidig karakter.

22

Oppgavetyper

Et av forskningsspørsmålene i oppgaven er hvorvidt styring av en virksomhet som i stor grad

bedriver kontroll og tilsyn vil være lettere eller vanskeligere å samordne enn annen offentlig

virksomhet. Med det som utgangspunkt vil det kartlegges om det er sammenheng mellom

kontroll- og tilsynsoppgaver og atferdsstyring. Eisenhardt (1989, s. 60-63) nevner en rekke

faktorer som kan føre til sterkere styring på aktiviteter og atferd. Blant annet er spørsmålet om

fordeling av risiko en sentral del av PA, noe som også ble diskutert i forbindelse med H1.

Risikoen oppstår ved at utfallet bare delvis er resultatet av bevisst atferd, og økt usikkerhet

ved at flere eksterne faktorer spiller inn gir insentiver til sterkere atferdsstyring (Eisenhardt,

1989, s. 61).

Det kan være nærliggende å anta at kontroll- og tilsynsoppgaver vil være heftet med mindre

attraktiv risikooverføring. Tilsyn er en aktivitet som typisk anses som rettet mot «indirekte

forhold som går mer på bakenforliggende systemer, og ikke tjenestenes evne til å dekke folks

behov» (Askim mfl., 2013, s. 10). Tilsynene og kontrollen utøves typisk overfor kommunene,

og det betyr at det ikke bare er fylkesmennenes atferd som påvirker ivaretakelsen, men at det

også er kommunene og bakenforliggende systemer som spiller inn. Utfallet er med andre ord

bare delvis resultatet av fylkesmannens atferd, og den formen for indirekte styring vil kunne

teoretisk antas å føre til styring på aktiviteter. Antakelsen her blir derfor at prinsipalene synes

det er mindre attraktivt å overføre risiko til agenten alene når styringsindikatorene gjelder

virksomheten til tredjepart, og praktiserer dermed atferdsstyring for å gardere seg mot risiko.

H3: Oppgaver gitt til fylkesmannen som gjelder kontroll og tilsyn styres på atferd.

Styrende prinsipal

KMD har et ansvar for å skaffe til veie den totale oversikten over samsvar mellom oppgaver

og ressurser for embetene, og skal bli enig med det enkelte sektordepartement om hvordan

balansen skal ivaretas (FAD, 2009, s. 6). Departementet ivaretar en samordningsrolle på

vegne av sektordepartementer som hver for seg har en faglig instruksjonsmyndighet overfor

«sine» fagavdelinger i embetene. Difi gjennomførte en undersøkelse i 2012 om styringen av

fylkesmannsembetene, der de pekte på behovet for å styrke det daværende FAD (nå KMD)

23

sin samordnings- og styringsrolle (Difi, 2012, s. 2). Kan PA forklare det administrativt

ansvarlige departementet - den styrende prinsipalen – sine utfordringer med samordningen?

PA fokuserer på analyse av hierarkiske forhold (Moe, 1984, s. 754), og selv om KMD er

koordinator for styringen av fylkesmannsembetet, kan ikke departementet vurderes som en

åpenbar prinsipal i en hierarkisk relasjon der sektordepartementene er agenter.

Sektordepartementene har sin faglige instruksjonsmyndighet, i tillegg til at det samlede

etatsstyringssystemet overfor fylkesmennene innebærer at samordningsdepartementet ikke

skal være et mellomledd, men heller en koordinator, mellom sektordepartementene og

embetene (Flo, 2014, s. 659).

I den grad relasjonen mellom KMD og fagdepartementene kan betraktes hierarkisk, er det

naturlig å betrakte KMD som en svak styrende prinsipal. Gitt at det er tilfellet, kan det være

naturlig å anta at KMD vil ha informasjonsasymmetriske utfordringer overfor

sektordepartementene på samme måte som teorien antar at en prinsipal vil ha overfor sin

agent. Flere av sektordepartementene har delegert etatsstyringsansvaret til et direktorat (Difi,

2012, s. 11-13), noe jeg antar forsterker KMDs informasjonsutfordringer. Jeg utleder derfor

en forventning om at samordningsutfordringer KMD har skyldes informasjonsasymmetri.

H4: Kommunal- og moderniseringsdepartementet mangler kapasitet og kompetanse til å

vurdere forholdet mellom oppgaver og ressurser i fylkesmannsembetet.

Interne koalisjoner og motsetninger

Tradisjonelt har PA forutsatt en enhetlig prinsipal og en enhetlig agent, og det samme har

vært tilfellet for hypotesene så langt. Waterman og Meier (1998, s. 181) argumenterer med at

antakelsen om enhetlige aktører i stor grad står i et motsetningsforhold til hva vi rent faktisk

vet om politiske og byråkratiske aktører. Byråkratier er sammensatt av individer med ulike

interesser, og interessene behøver ikke være like som målene til organisasjonen. Waterman og

Meier (1998, s. 183-185) skriver at informasjonsasymmetri og målkonflikt ikke er konstante

elementer, men at de kan variere fra tilfelle til tilfelle. Flerprinsipalsituasjoner vil ifølge

Waterman og Meier (1998, s. 189) minne om forfektingskoalisjoner, hvor ulike allianser

mellom prinsipaler og agenten oppstår internt, basert på hvilken side av en sak de ulike

aktørene står på.

24

Noen vil mene at dette utgjør klare brudd med prinsipal-agent-teorien, mens andre vil mene at

det er snakk om en interessant utvidelse av de teoretiske antakelsene. At agenten kan ha et

klassisk prinsipal-agent-forhold til noen departementer, og et langt mer samarbeidsorientert

forhold til andre, kan belyse utfordringene med samordnet styring av fylkesmannen på en

interessant måte. Spesielt om man ser sterke styringskoalisjoner mellom

sektordepartementene og deres fagavdelinger i fylkesmannsembetene, som avskjermer

samordningsaktørene i styringen, altså embetsledelsen.

H5: Sektordepartementene og fagavdelingene avholder fagmøter hvor det reelt sett

praktiseres styring, samtidig som embetsledelsen hos fylkesmannen holdes utenfor disse

møtene.

Tabell 1: Hypoteser oppsummert

Målkonflikt:

H1: Styringsdokumentene overfor fylkesmannen vil i større grad være atferdsorienterte enn

utfallsorienterte.

H2: Statens helsetilsyn og Landbruks- og matdepartementet tilleggsfinansierer oppgaver

hos fylkesmannen ut over de som har midlertidig karakter.

Oppgavetyper:

H3: Oppgaver gitt til fylkesmannen som gjelder kontroll og tilsyn blir sikret gjennom

styring på atferd.

Styrende prinsipal:

H4: Kommunal- og moderniseringsdepartementet mangler kunnskap og kompetanse til å

vurdere balansen i forholdet mellom oppgaver og ressurser i fylkesmannsembetet.

Interne koalisjoner og motsetninger:

H5: Sektordepartementene og fagavdelingene avholder fagmøter hvor det reelt sett

praktiseres styring, samtidig som embetsledelsen hos fylkesmannen holdes utenfor disse

møtene.

25

4 Metode

I kapittelet vil innledningsvis casestudie og forskningsdesign beskrives, før det blir redegjort

for caseavgrensning, datainnsamling og reliabilitet. Til slutt beskrives operasjonalisering av

hypotesene i studien.

4.1 Casestudie

Gerring (2007, s. 20) forstår casestudier som intensive undersøkelser av en enkeltcase.

Formålet er ikke bare å få dyp innsikt i den bestemte casen, men også kunnskap om mer

generelle fenomener som den bestemte casen kan tenkes å være et uttrykk for (Gerring, 2007,

s. 20). Casestudier er som regel sterke der kvantitative studier er svakere. De kvalitative

fortrinnene handler blant annet om høy konseptuell validitet, og gode muligheter for å

håndtere kausal kompleksitet (George & Bennett, 2005, s. 19).

Det er flere fordeler knyttet til en casestudie. Kvalitativ forskning har som regel en klar styrke

i den indre validiteten, altså samsvaret mellom forskerens observasjoner og de teoretiske

konseptene man studerer (Bryman, 2004, s. 273). Alternativet kunne være en mer kvantitativ

tilnærming, som for eksempel en survey til en større krets av involverte aktører i styringen.

Det er et alternativ som kunne gitt interessante muligheter. Likevel mener jeg at mye allerede

er kjent om styringen av fylkesmannen. I min studie er formålet å gå et skritt lenger, og øke

forståelsen på ulike nivå for dynamikken i flerprinsipalsituasjoner. Det krever mer intensiv

refleksjon om praktisering av styringen, og innsikt i hvordan de involverte tenker.

Et annet formål med studien er testing av prinsipal-agent-teori. Blant mange forskere er det et

underliggende premiss at kvalitative studier ikke spiller en vesentlig rolle når det gjelder å

teste gyldigheten til en forhåndsspesifisert teori (Bryman, 2004, s. 270). Flere bidragsytere

mener imidlertid at kvalitativ forskning også kan spille en viktig rolle i teoritesting, og etter

hvert har mye kvalitativt arbeid basert seg på forhåndsspesifisert teori i forkant av

datainnsamlingen (Bryman, 2004, s. 270). Et slikt resonnement følges opp i studien ved at

intervjuene spiller en viktig rolle i teoritestingen. I tillegg triangulerer jeg metodisk ved å

benytte en kvantitativ innholdsanalyse på relevante styringsdokumenter. Samlet sett mener

jeg at min casestudietilnærming er fornuftig for å følge opp formålene i studien.

26

Det finnes en rekke ulike måter å kategorisere casestudier på. Levy (2008, s. 3-4) har utviklet

en typologi for casestudier i statsvitenskapen, og han nevner blant annet idiografiske

casestudier, som handler om å beskrive, fortolke, forstå og forklare den bestemte casen i seg

selv, og hypotesetestende casestudier, som bidrar til testing av bestemte former for hypoteser.

Dette er renskårne idealtyper, og casestudier kan i praksis være en kombinasjon av flere

(Levy, 2008, s. 3). Hypotesetestingen er sentral, men det er som nevnt også et viktig mål med

økt forståelse for casen. Derfor er casestudien både idiografisk og hypotesetestende.

Blatter og Blume (2008, s. 317) beskriver ulike måter å ordne en casestudie på, deriblant

samvariasjonstilnærmingen. Tilnærmingen til casestudiet bør velges basert på hva det er

forskeren er ute etter å finne (Blatter & Blume, 2008, s. 317–319). «I

samvariasjonstilnærmingen trekkes kausale slutninger på bakgrunn av observert

samvariasjon mellom kausalfaktorer (uavhengige variabler) og kausaleffekter (avhengige

variabler)» (Blatter & Blume, 2008, s. 318). Dersom det observeres sammenhenger over tid

eller rom, kan vi under visse forutsetninger trekke slutningen om årsakssammenheng. Jeg

velger samvariasjonstilnærmingen fordi jeg vil teste om det er sammenheng mellom

årsaksforklaringer dedusert fra PA og bestemte handlinger i styringen av fylkesmannen.

For å kunne trekke en slutning om at det rent faktisk er en samvariasjon mellom en

kausalfaktor og en kausaleffekt, må to forutsetninger være tilstede: For det første prøver

forskeren å finne sammenliknbare case, gjerne kalt «mest like systemer» (Hellevik, 2002, s.

127–128). Dernest må sammenhengen mellom to variabler gis mening gjennom at de

empiriske observasjonene kobles til teori (Blatter & Blume, 2008, s. 320).

Samvariasjonstilnærmingen er forsøkt ivaretatt gjennom caseutvalget. Det presiseres at

samvariasjon ikke er det samme som kausalitet.

Oppfølgingen av samvariasjon og hypoteser gjøres i siste del av kapittelet, og samlet sett

innrettes studien som en idiografisk og hypotesetestende casestudie med en

samvariasjonstilnærming som valgt analyseteknikk.

27

4.2 Forskningsdesign

Forskningsdesign defineres av Gerring (2007, s. 216) som måten empirisk informasjon

frembringes for å vurdere hypoteser. Det inkluderer caseutvalg og caseanalyse. Keohane,

Verba og King (1994, s. 12) understreker viktigheten av et forskningsdesign med tilstrekkelig

fleksibilitet til endringer underveis i prosessen, samtidig som forskningsprosessen er avhengig

av en stabil struktur av regler og retningslinjer for å sikre et valid forskningsmessig

sluttresultat. Et forskningsdesign kan deles inn i forskningsspørsmål, teori, data og bruk av

data (Keohane mfl., 1994, s. 13), og under redegjøres det for hver enkelt av komponentene.

Ifølge Keohane mfl. (1994, s. 15) bør alle samfunnsvitenskapelige forskningsprosjekter ideelt

sett tilfredsstille to kriterier: De bør stille spørsmål som er viktige i den virkelige verdenen,

samtidig som prosjektet bør basere seg på forskningsspørsmål som bidrar til den kumulative

kunnskapen på det avgrensede forskningsfeltet det gjelder. Studiens problemstillinger søker å

imøtekomme kriteriet ved at de samlet sett skal bidra til en to-delt ambisjon: nemlig å

beskrive hvordan styringen av fylkesmannen har fungert, i tillegg til å teste prinsipal-agent-

teori. Etter mitt syn vil svarene kunne være relevante både i den virkelige verdenen, for de

som arbeider med etatsstyring med flere oppdragsgivere, og for den kumulative kunnskapen,

gjennom vurdering av teoriens gyldighet.

En viktig brikke i et forskningsdesign er å sikre økt nytte av teorien (Keohane, mfl., 1994, s.

19). For det første må teorien være spesifisert slik at den kan være feil. Det må være tydelig

hva som skal til for å overbevise oss om at teorien ikke stemmer. Dernest er det viktig å velge

en teori med så mange observerbare implikasjoner som mulig. Det gjør at man kan finne flere

data, og mer variasjon i dataene, slik at sannsynligheten for falsifisering øker (Keohane mfl.,

1994, s. 19). Prinsippet har vært førende for det metodiske opplegget, ikke minst spørsmålene

til informantene. Spørsmålene ble stilt på en måte som ga informantene rom på egenhånd til å

peke på årsaksforklaringer og empiriske mønstre, og det var først gjennom eventuelle

oppfølgingsspørsmål at det ble spurt om gyldigheten til konkrete hypoteser. Til slutt skriver

Keohane mfl. at teorier bør designes så konkrete som mulig: «Theories that are stated

precisely and make specific predictions can be shown more easily to be wrong and are

therefore better» (1994, s. 20). Jeg har forsøkt å imøtekomme synspunktet ved å utforme de

fem hypotesene i studien så eksplisitte og konkrete som mulig.

28

Uavhengig av formålet med bruken av data, så vil visse generelle regler kunne forbedre

datakvaliteten. Den viktigste regelen av dem alle er: «Record and report the process by which

the data are generated. Without this information we cannot determine whether using standard

procedures in analyzing the data will produce biased inferences» (Keohane mfl., 1994, s. 23).

Alle metodiske steg som er foretatt, er derfor eksplisitt beskrevet. Keohane m.fl. påpeker også

viktigheten av god målevaliditet og høy datainnsamlingsreliabilitet (1994, s. 25).

Målevaliditeten blir drøftet under operasjonaliseringen, og reliabiliteten drøftes i kapitteldelen

om datainnsamling. Det siste momentet som er viktig for å sikre gode data, er at det skal være

mulig å replisere studien (Keohane mfl., 1994, s. 26). Eksplisitte beskrivelser av

fremgangsmåte er viktig for at leseren kan forstå og evaluere hva forskeren har foretatt seg

(Keohane mfl., 1994, s. 27). Jeg forsøker å etterkomme replikasjonskriteriet nedenfor ved å

redegjøre godt for både caseutvalg og datainnsamling.

Den siste komponenten i forskningsdesignet handler om at bruk av kvalitative data alltid skal

være korrekt på gjennomsnittet (Keohane mfl., 1994, s. 207). Effektiv bruk av data handler

om å maksimere informasjonen slik at vi ikke utelater noe og fremhever noe annet (Keohane

mfl., 1994, s. 208). Prinsippet har vært førende i arbeidet med både empiri- og

analysekapittel, og målet har vært at fremstillingen hele tiden skal være balansert.

4.3 Rammer for casen

Oppgaven avgrenses til å studere etatsstyringen av fylkesmannen i årene 2014 og 2015.

Regjeringen iverksatte høsten 2014 et endringsarbeid innen departementenes styring av

fylkesmannen som gjelder fra 2016 (KMD, 2015c, s. 2). Endringen innebærer blant annet at

styringsdialogen samordnes i større grad. Derfor er 2015 et naturlig siste år å studere. For å

unngå faren for å tegne et bilde av styringen basert på erfaringer fra ett enkelt år, som kan

være utypisk, studerer jeg både 2014 og 2015.

Dersom man skulle undersøkt et enda større tidsrom ville informasjonsmengden blitt

uoverkommelig innenfor rammen av en masteroppgave, og jeg har prioritert å få dyp og

skikkelig innsikt i dataene fra de to valgte årene. Det ville også vært interessant å ta tak i

endringsarbeidet som for tiden pågår, men det ville ikke vært mulig å beskrive og vurdere

effekter av prosessen kun få måneder ut i 2016.

29

Det er ikke sikkert at 2014 og 2015 er helt sammenliknbare, og det er heller ikke gitt at det

studien fanger opp om de to årene, er upåvirket av aktørenes utsikter til overgangen til ny

styringstankegang. Likevel vurderer jeg det slik at tidsavgrensningen bidrar til å gi et solid

øyeblikksbilde for situasjonen i styringen før endringsarbeidet for alvor tok til.

Jeg velger å fokusere på styringen av ett embete: Fylkesmannen i Oppland. Embetet ligger

omtrent midt på listen over fylkesmenn målt i størrelse på budsjett (KMD, 2014b, 2015c), i

tillegg til at det ligger i rimelig nærhet til Oslo, hvilket har gjort datainnsamlingen, blant annet

intervjuer, mulig å gjennomføre. Det gjør at embetet i Oppland er valgt ut som caseembete.

Fylkesmannsembetene er generalister, og har med noen få unntak den samme

oppgaveporteføljen. Når oppgavene er rimelig like, er det også naturlig å anta at

styringsrelasjonene mellom staten og de enkelte embetene vil være forholdsvis like. Det er et

svært viktig poeng, ikke minst av generaliseringshensyn. For å få til det, avgrenses prosjektet

til de oppgavene som deles med alle andre fylkesmannsembeter.

I studien ser jeg ikke på møtevirksomheten internt i DFU. Det kan være en svakhet som

innebærer viktig informasjonstap. Jeg forsøker imidlertid å kompensere for det mulige

informasjonstapet ved å stille de ulike oppdragsgiverne spørsmål om arbeidet i utvalget.

Fylkesmennene har som nevnt styringsrelasjoner til en hel rekke departementer, direktorater

og etater. Oppgaven har en ambisjon om å kunne generalisere funnene til den samlede

etatsstyringen. Derfor må utvalget utformes slik at funnene kan tenkes å være uttrykk for mer

generelle tendenser i styringen. Jeg tar utgangspunkt i tre av fylkesmannens oppdragsgivere.

Caseutvelgelsen på departementsnivå baserer seg på ressursfordeling i kroner per

departementsområde, fordi jeg antar at det vil være mest informasjon å hente blant

prinsipalene med størst budsjett og flest oppgaver.

I 2014 var det FAD, Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) og Landbruks- og

matdepartementet (LMD) som utgjorde de største finansieringssektorene av embetene, målt i

kroner per departementsområde (FAD, 2013, s. 41). Dette vil i mange henseende være

naturlige case-sektorer. Både fordi de finansielt sett er størst, men også fordi utvalget

inkluderer tradisjonelle tungvektere i fylkesmannsstyringen, slik som helse og landbruk.

Samtidig er det administrativt ansvarlige FAD også med på listen. Departementet ble

innlemmet i KMD ved forrige regjeringsskifte, og KMD er nå administrativt ansvarlig

departement for fylkesmannen. KMD går derfor inn på listen over casedepartement.

30

Det varierer om det er departementet selv som sitter med styringsansvaret innenfor sin sektor,

eller om departementet har delegert ansvaret til et direktorat eller tilsyn (Difi, 2012, s. 11–13).

Jeg ønsker å fokusere på virksomhetene som faktisk sitter med styringsansvaret. KMD er en

åpenbar case-prinsipal, ettersom departementet sitter med det samlede etatsstyringsansvaret.

LMD blir også case-prinsipal, ettersom departementet sitter med styringsansvaret innenfor sin

sektor (Difi, 2012, s. 12). Når det gjelder HOD er det faglige etatsstyringsansvaret delegert til

underliggende virksomheter (Difi, 2012, s. 11–12). Både Statens helsetilsyn (Helsetilsynet) og

Helsedirektoratet har et faglig etatsstyringsansvar overfor fylkesmannen. Jeg antar at

tilsynsrollen er mest ulik departementsrollen, og inkluderer derfor Helsetilsynet i utvalget.

Valget av LMD og Helsetilsynet gir også mening langs et par andre dimensjoner. LMD har i

stor grad oppgaver knyttet til utvikling og verdiskaping, mens Helsetilsynets portefølje

domineres av kontroll og tilsyn. Videre er LMD tidligere kjent for å styre fylkesmannen

ganske overordnet, mens Helsetilsynet er kjent for å praktisere en langt mer detaljert styring

(Difi, 2012, s. 15). Valget av de to prinsipalene gjøres dermed etter en logikk der mye er likt,

men der prinsipalene skilles fra hverandre når det gjelder oppgavetype, detaljeringsgrad og

departements- og tilsynsform. I realiteten vil selvfølgelig forskjellene være flere enn det. Ikke

minst vil sektorene og fagfeltene spille en rolle. Derfor er ikke dette en «mest mulig lik»-

studie (Hellevik, 2002, s. 127–128), men caseutvalget gjøres i tråd med noe av logikken som

ligger til grunn for slike systemer. De tre dimensjonene vil alle være relevante for studiens

hypoteser, og gjennom utvelgingslogikken er målet å kunne vurdere noen av virkningene av

de ulike dimensjonene.

4.4 Datainnsamling og reliabilitet

Formålet med studien er alltid det viktigste spørsmålet når forskningsmetoden skal utformes

(Aberbach & Rockman, 2002, s. 673). Derfor har jeg valgt intervjuer og kvantitativ

innholdsanalyse av styringsdokumenter som forskningsmetodisk tilnærming. Prosjektet er

meldt til, og godkjent av, Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD). Alle formaliteter

rundt personvern og databruk er fulgt opp i henhold til NSDs retningslinjer. Det er kun jeg

som har hatt tilgang til transkripsjoner og lydfiler, og det er kun jeg som har kjennskap til

informantenes identitet. Alle intervjudata slettes ved prosjektslutt.

31

Intervjuer

Intervjuing er trolig den mest brukte metoden i kvalitativ forskning (Bryman, 2004, s. 319).

Metoden er velegnet dersom forskeren ønsker å vite hvordan en bestemt gruppe mennesker

tenker, hvordan de fortolker noe som har hendt, eller hva de tenker å gjøre (Aberbach &

Rockman, 2002, s. 673).

«In a case study, respondents are selected on the basis of what they might know to

help the investigator fill in pieces of a puzzle or confirm the proper alignment of pieces

already in place» (Aberbach & Rockman, 2002, s. 673).

Jeg har ønsket å få et dyptgående innblikk i hvordan styringen av fylkesmannen faktisk har

fungert. Derfor var synspunktene til sentralt plasserte personer i styringen viktig. Det førende

kriteriet for utvelging av informanter har derfor vært at personene var sentralt plasserte i

etatsstyringen av fylkesmannen i 2014 og 2015. Det varierte om informantene hadde

lederroller eller ikke. Jeg fikk kontaktinformasjon fra KMD til relevante ansatte i

Statsforvaltningsavdelingen i KMD, Helse- og omsorgsdepartementet og Landbruks- og

matdepartementet. Til de sendte jeg en e-post der jeg beskrev prosjektet mitt, og fortalte om

informantkriteriet mitt. I noen tilfeller var den første personen jeg kontaktet riktig, mens det i

andre tilfeller var en ny person som ble utpekt som treffende.

Jeg har forsøkt å sikre god reliabilitet i de åtte intervjuene. Derfor var det viktig med en

ryddig og informativ fremgangsmåte overfor informantene, som også er repliserbar i ettertid.

Til den rette informantkandidaten ble det sendt en formell e-post med prosjektbeskrivelse,

redegjørelse for personvernhensyn og formaliteter rundt databehandlingen, samt en

forespørsel om deltakelse som informant. Jeg fikk avtalt og gjennomført informantintervjuer i

KMD, Helsetilsynet og LMD som følge av denne fremgangsmåten.

Et stykke ut i prosjektet konkluderte jeg med at et tilleggsintervju i Helse- og

omsorgsdepartementet kunne være nyttig. Jeg ønsket å belyse KMDs samordning enda bedre,

ettersom Helsetilsynet viste seg å ikke ha noe særlig kontakt med dem. Et tilleggsintervju var

også nyttig fordi jeg ville vite litt mer om styringen av Helsetilsynet, og hvordan man vurderte

samarbeidet mellom tilsynet og Helsedirektoratet i styringen av fylkesmannen. Jeg tok derfor

kontakt med personen i HOD som jeg opprinnelig fikk kontaktinformasjonen til fra KMD.

Kontakten pekte på en aktuell informant, og hjalp meg med å booke intervjuet. Utover det ble

den samme fremgangsmåten brukt her som ellers.

32

En mulig svakhet ved beslutningen er at departementsperspektivet på helsesektoren blir

relativt sett sterkere representert enn andre departementsperspektiver i studien. Samtidig viste

intervjuet å gi svært mye nyttig informasjon. Totalt sett anser jeg beslutningen som fornuftig

for den samlede kvaliteten på dataene mine. Det ble dermed gjennomført intervjuer med fire

informanter som alle er sentralt plassert i etatsstyringen av fylkesmannen på

departementsnivå, i henholdsvis KMD, HOD, Helsetilsynet og LMD.

I fylkesmannsembetet var også kriteriet for informantutvelgelse at personene satt sentralt i

etatsstyringsprosessen. Jeg tok først kontakt med informasjonssjefen hos fylkesmannen, som

jeg kjenner fra før, for å fortelle om prosjektet, og for å berette om hvilke informanter jeg

hadde behov for. Han kom med forslag på fire personer i embetet som passet mine kriterier,

og jeg sendte dermed en formell e-post til de informantkandidatene med prosjektbeskrivelse,

redegjørelse for personvernhensyn og formaliteter rundt databehandlingen, samt forespørsel

om deltakelse som informant. Tre av informantene besvarte e-posten positivt, mens den fjerde

ga sitt samtykke til å delta gjennom en telefonhenvendelse litt lengre ut i prosjektarbeidet. De

to sektorinformantene kom fra fagavdelingene, mens de to med ansvar på tvers av sektorer

kom fra embetsledelsen og/eller samordnings- og beredskapsstaben i fylkesmannsembetet.

Informantene fra KMD og embetsledelsen og/eller samordnings- og beredskapsstaben hos

Fylkesmannen i Oppland er betegnet som generalister, ettersom de har ansvar på tvers av

sektorer. Informantene fra HOD, Helsetilsynet, LMD, og fagavdelingene hos fylkesmannen,

er betegnet som spesialister, ettersom de arbeider i bestemte sektorer i fylkesmannsstyringen.

Syv av åtte informantintervjuer ble gjennomført på informantenes kontorer, mens ett

embetsintervju ble gjennomført i Oslo. Samtlige intervjuer begynte med at jeg forklarte og

beskrev innholdet i samtykkeerklæringen og informasjonsskrivet som var tilsendt i forkant.

Ved hvert intervju spurte jeg i starten om det var i orden med bruk av båndopptaker, og jeg

forklarte at jeg ønsket å gjøre det av praktiske årsaker. Samtlige informanter samtykket til

bruk av opptaker. Intervjuene varte fra ca. 50 minutter til 1 time og 30 minutter. I etterkant ble

intervjuene transkribert. I de tilfellene hvor eksplisitte sitater er brukt, er en egen e-post sendt

til hver enkelt informant med sitatutsjekk. Ingen sitater er brukt mot informanters ønske.

Bryman (2004, s. 319) skiller mellom ustrukturert og semi-strukturert intervju innenfor

kvalitativ samfunnsforskning. I semi-strukturerte intervjuer ligger som regel en intervjuguide

til grunn. Det sikrer en struktur på de spørsmålene som blir stilt, selv om rekkefølgen kan

33

variere fra intervju til intervju (Bryman, 2004, s. 321). Andersen (2006, s. 66) mener at et

positivistisk syn på intervjusituasjonen innebærer at standardisering på tvers av ulike

intervjuer er viktig for å sikre god reliabilitet. Med bakgrunn i samvariasjonstilnærming,

mente jeg det var naturlig med en viss kontinuitet i spørsmålsstillingen mellom informanter.

Standardisering var også viktig ettersom studien har et deduktivt, hypotesetestende opplegg.

En ustrukturert guide ville ikke gitt tilsvarende muligheter til å belyse samme hypoteser fra

ulike ståsteder. Derfor gjennomførte jeg semi-strukturerte intervjuer, der spørsmålene i det

store og det hele var like, men der jeg varierte spørsmålsstillingen noe fra om informantene

var generalister eller spesialister, og fra om de jobbet på departements- eller embetsnivå.

I intervjusammenheng er validitet et spørsmål om intervjuobjektene gir sannferdige svar, og

om forskeren stiller de riktige spørsmålene på rett måte (Mosley, 2013, s. 21). I det store og

det hele er min vurdering at gjennomføringen av intervjuene er gjort på en måte som

tilrettelegger for god validitet. Samtlige informanter har bidratt med nyttig informasjon og

interessante refleksjoner. En mulig svakhet ved gjennomføring av intervjurekken var

forskjellen på generalister og spesialister. Det viste seg at generalistenes referansepunkter og

begrepsbruk passet svært godt inn i intervjuguiden. De kjente til alle betegnelser og

problemstillinger, og perspektivene deres passet med ulike temaer jeg var interessert i.

Spørsmålene satt ikke alltid like godt overfor spesialistene, som ikke var like fokusert på rene

styringsspørsmål. Styringen handlet slettes ikke bare om selve etatsstyringsprosessen, men

like mye om fag, oppgaver og sektorpolitikk. Derfor vil jeg peke på tilpasningen overfor

generalister kontra spesialister som en mulig svakhet for datakvaliteten. Likevel ga den semi-

strukturerte intervjuguiden fleksibilitet til å føle meg frem i de aktuelle tilfellene, og jeg

mener at tilpasningen til ulike sektorer samlet sett ble håndtert på en hensiktsmessig måte.

Mosley (2013, s. 21) argumenterer for at intervjuer i mange sammenhenger er bedre egnet til

å spørre om faktisk atferd, og hva som har skjedd, og noe mindre egnet til å spørre om hvorfor

noe skjer. Mine spørsmål har gjort begge deler. Jeg har bedt informantene beskrive og

forklare hvordan styringen arter seg, og hva som har hendt i årene 2014 og 2015. Samtidig har

jeg også spurt hvorfor det er slik, for å teste mine hypoteser om hva som fører til en gitt atferd

i styringen. Det er derfor viktig å være bevisst på usikkerhet om årsaksforklaringene det pekes

på. Flere av informantene fremhevet også at de var usikre på spørsmål om hvorfor noe hadde

hendt, og at dette var subjektive svar. Derfor har jeg også trådt varsomt frem når det gjelder

årsaksforklaringer, og validiteten tilsier derfor at usikkerheten om konklusjonene øker noe.

34

Dokumentstudier

Det finnes flere relevante dokumenter i en studie av etatsstyringen i 2014 og 2015. Jeg har

studert budsjettproposisjoner og tildelingsbrev, i tillegg til embetsoppdragene fra

Helsetilsynet og LMD. Jeg har også gjennomgått fullmaktsbrev som er sendt Fylkesmannen i

Oppland fra de utvalgte prinsipalene. Jeg har søkt opp henholdsvis Helsetilsynet, KMD og

LMD som avsender, og Fylkesmannen i Oppland som mottaker, på Offentlig elektronisk

postjournal (OEP). Søkene ble lagt opp slik at jeg ser alle dokumentene som er sendt i de to

aktuelle årene. I de tilfellene hvor overskriften tilsa at det kunne være interessant for

oppgaven, søkte jeg om innsyn. I de fleste tilfeller ble innsynsbegjæringen akseptert. Flere av

dokumentene jeg søkte om innsyn i viste seg å være helt uten relevans. De inkluderte jeg ikke

i dokumentpopulasjonen i studien. Årsrapportene fra embetet er også studert.

Operasjonaliseringsdelen av kapittelet nevner dokumentene som er relevante for hver enkelt

hypotese. I forbindelse med H1 ble det gjennomført en systematisk analyse av

styringssignalene. Budsjettproposisjoner, tildelingsbrev og embetsoppdrag er sentrale

styringsdokumenter fra departementene (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s.

10-12), og de ble ansett som et naturlig utgangspunkt for en innholdsanalyse av den skriftlige

styringen.

Verken budsjettproposisjoner eller tildelingsbrev inneholder målformuleringer, resultatkrav

og rapporteringskrav fra oppdragsgiverne, men i stedet løpende tekst og generelle føringer

(FAD, 2013; KMD, 2014b, 2015c). Konkrete styringskrav formuleres i oppdragsbrev fra hver

enkelt oppdragsgiver. Embetsoppdragene ser ut til å følge opp satsninger som skisseres i

budsjetter og tildelingsbrev, og derfor er embetsoppdrag velegnede for en systematisk analyse

av styringspraksis.

Ved å fokusere på embetsoppdragene velger jeg å se bort fra andre potensielt relevante

dokumenter, slik som statlige fellesføringer, eventuelle vedlegg til styringsdokumentene og

rapporteringskrav. Jeg utelater det, noe også Kjærvik og Askim (2015, s. 3) gjorde i sin

kartlegging av 70 statlige tildelingsbrev i 2015. Sammenlikningen som gjøres med Kjærvik

og Askims kartlegging bør derfor være valid. Kjærvik og Askim (2015, s. 4) skriver at

departementer, etter et rundskriv fra Finansdepartementet i 2013, kan ha «flyttet»

formuleringer som tidligere var en del av tildelingsbrev inn i instrukser. Derfor kan det være

at embetsoppdragene inneholder oppgaver som egentlig er faste instrukser mer enn årlig

styring, og som fra 2016 flyttes til virksomhets- og økonomiinstruks. Det kan alt ha vært gjort

35

i styringsrelasjoner jeg sammenlikner med, men omfanget er usikkert (Se Kjærvik og Askim,

2015). I tildelingsbrevet til fylkesmennene fra 2014 blir det imidlertid også sagt at oppgaver

er flyttet over til den nye instruksen (KMD, 2014b, s. 3). Sånn sett burde ikke problemet være

vesentlig. Likevel kan det være en potensiell feilkilde i sammenlikningen med andre

styringsdokumenter, fordi styringskrav vil ligge i forskjellige dokumenter.

Tabell 2: Samlet oversikt over dokumentpopulasjon

Statens helsetilsyn Landbruks- og matdepartementet Tverrsektorielle dokumenter i styringen

Helse- og omsorgsdepartementets

budsjettproposisjoner for 2014 og

2015

Embetsoppdragene for 2014 og

2015

Statsbudsjett 2015 – Fullmaktsbrev

for oppgaver på helse- og

omsorgsområdet

Forslag til budsjettekst for Prop. 1S

(2014-2015) på kap. 721 Statens

helsetilsyn

Statsbudsjettet 2015 – Statens

helsetilsyn – tildeling av

bevilgning

Referat fra etatsstyringsmøte

mellom Helse- og

omsorgsdepartementet og Statens

helsetilsyn 13. november 2014

Statsbudsjett 2014 –

Budsjettforslag fra Statens

helsetilsyn for etatens driftsbudsjett

for budsjetterminen 2014 – kapittel

0721/3721

Departementets

budsjettproposisjoner for

2014 og 2015

Embetsoppdragene for

2014 og 2015

Fullmaktsbrev 2014 –

forvaltning av

landbrukspolitiske

verkemiddel

Oppgåver i Statens

landbruksforvaltning som

vert forvalta gjennom

fylkesmann (FM) og

kommune (KOM)

Fullmaktsbrev 2014 til

Fylkesmannen frå

Landbruks- og

matdepartementet

Fullmaktsbrev 2015 til

Fylkesmannen frå

Landbruks- og

matdepartementet

Tildelingsbrev overfor

fylkesmannen for 2014 og 2015

Årsrapportene fra Fylkesmannen

i Oppland for 2014 og 2015

Kommunal- og

moderniseringsdepartementets

budsjettproposisjon for 2014 og

2015

Virksomhets- og

økonomiinstruks for

Fylkesmannen

Finansieringsordningen for

fylkesmannen

Styring, samhandling og

organisering av 2003

Referat fra dialogmøte mellom

Fylkesmannen i Oppland og

KMD i 2015

Kvantitativ innholdsanalyse av embetsoppdrag

Nå vil jeg først drøfte de metodiske forutsetningene for en kvantitativ innholdsanalyse, før jeg

reflekterer kort omkring fremgangsmåten ved kodingen og sammenliknbarheten på tvers av

de ulike embetsoppdragene.

Ofte har vi som statsvitere behov for å undersøke skriftlig materiale og skreven tekst for å

forstå virkeligheten, og for å forstå hva politiske aktører mener (Grimmer & Stewart, 2013, s.

1). Kvantitativ innholdsanalyse er en tekstanalytisk metode som baserer seg på en

positivistisk tilnærming. Hovedaktiviteten er å teste hypoteser gjennom statistisk logikk, og

36

man antar at politiske aktørers mening er konstant på tvers av tid og rom (Hardy, Harley, &

Phillips, 2004, s. 20). Utgangspunktet for innholdsanalysen er telling av forekomsten av

bestemte elementer i tekst. Analysen kan også gjøres mer kompleks og statistisk enn bare å

kvantifisere bestemte elementer (Neuendorf, 2004, s. 33). I den kvantitative innholdsanalysen

benyttes analytiske kategorier som dataene blir fordelt på (Hardy mfl., 2004, s. 21).

Tilnærmingen er med andre ord tydelig deduktiv. Jeg baserer meg på pre-definerte analytiske

kategorier fra Kjærvik og Askim (2015) sin koding av tildelingsbrevene til 70 statlige

virksomheter. Kategoriene er anvendt på embetsoppdragene som case-prinsipalene har styrt

fylkesmannen med i 2014 og 2015. Den deduktive tilnærmingen fører til god reliabilitet,

ettersom fremgangsmåten er eksplisitt. En mulig svakhet ligger i at det er kun meg som har

kodet, og ingen annen. Jeg har kompensert for det ved å kode embetsoppdragene to ganger.

Formålet er å avdekke om det praktiseres atferds- eller utfallsorientert styring.

Embetsoppdragene har en liknende struktur på tvers av ulike oppdragsgivere. Samtlige

embetsoppdrag inneholder resultatområder, som gjelder et spesielt tema som fylkesmannen

skal jobbe med. Resultatområdene varierer imidlertid noe i lengde og mengde. Derfor har jeg

brukt begrepet resultatdelområde i analysen for å betegne delene innenfor resultatområdene

som er avgrenset med tall og overskrifter. Jeg betrakter disse kategoriene som predefinerte.

Tabell 3: Resultatdelområder Helsetilsynet 2014 og 2015

Resultatdelområder:

Oppgavetype:

41.1 Hendelsesbasert tilsyn Kontroll/tilsyn

41.2 Planlagt tilsyn Kontroll/tilsyn

41.3 Klagesaker Andre typer

41.9 Andre oppdrag Andre typer

73.1 Klager på individuelle tjenester etter lov om sosiale tjenester i NAV Andre typer

74.1 Hendelsesbasert tilsyn Kontroll/tilsyn

74.2 Planlagt tilsyn Kontroll/tilsyn

74.9 Andre oppdrag Kontroll/tilsyn

82.1 Hendelsesbasert tilsyn Kontroll/tilsyn

82.2 Planlagt tilsyn (minus "Tilsyn med petroleumsvirksomheten") Kontroll/tilsyn

82.3 Klager på helse- og omsorgstjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven m.fl. Andre typer

82.9 Andre oppdrag Andre typer

83.2 Planlagt tilsyn Kontroll/tilsyn

83.3 Klagesaker Andre typer

N=14, Kontroll/tilsyn = 8, andre typer = 6

37

Tabell 4: Resultatdelområder Landbruks- og matdepartementet 2014

Resultatdelområder:

Oppgavetype:

21.1 Økt matproduksjon og trygg mat Utvikling

22.1 Bruk av landbruksarealer Utvikling

22.2 Eiendom og bosetting Utvikling

22.3 Forvaltning av inntekts- og velferdspolitiske tiltak og kontroll Kontroll/tilsyn

22.4 Regionalt tilpasset innsats Utvikling

22.5 Ei livskraftig reindrift Utvikling

23.1 Næringsutvikling innen jordbruk og bygdenæringer Utvikling

23.2 Skogbruk Utvikling

24.1 Jordvern og kulturlandskap Utvikling

24.2 Samfunnsplanlegging Andre typer

24.3 Klimautfordringene Andre typer

24.4 Produksjon av miljøgoder og reduksjon av forurensninger Andre typer

24.5 Økologisk landbruk Utvikling

N=13, Kontroll/tilsyn = 1, andre typer = 3, utvikling = 9

Tabell 5: Resultatdelområder Landbruks- og matdepartementet 2015

Resultatdelområder:

Oppgavetype:

21.1 Økt matproduksjon og trygg mat Utvikling

22.1 Bruk av landbruksarealer Utvikling

22.2 Eiendomspolitikk Utvikling

22.3 Forvaltning av inntekts- og velferdspolitiske tiltak og kontroll Kontroll/tilsyn

22.4 Ei livskraftig reindrift Utvikling

23.1 Næringsutvikling innen jordbruk og bygdenæringer Utvikling

23.2 Skogbruk Utvikling

24.1 Samfunns- og arealplanlegging Andre typer

24.2 Klimautfordringene Andre typer

24.3 Produksjon av miljøgoder og reduksjon av forurensninger Andre typer

24.4 Økologisk landbruk Utvikling

N=11, Kontroll/tilsyn = 1, andre typer = 3, utvikling = 7

38

4.5 Operasjonalisering av hypoteser

Adcock og Collier (2001, s. 529) vektlegger viktigheten av god målevaliditet, og påpeker at

operasjonaliseringen bør gjøres på en så nøyaktig måte at begrepene til slutt reflekterer de

underliggende, teoretiske konseptene på en dekkende måte. Det er ikke rom innenfor rammen

av oppgaven å redegjøre konkret for systematisk operasjonalisering av hvert begrep, men det

har vært et mål å sikre god begrepsoperasjonalisering i forbindelse med hver hypotese.

H1: De samlede styringsdokumentene overfor fylkesmannen vil i større grad være

atferdsorienterte enn utfallsorienterte.

Hypotesen er testet ved hjelp av analyse av LMD og Helsetilsynets embetsoppdrag for 2014

og 2015, samt intervjuspørsmål til informantene. Når det gjelder å avdekke om styringen er

atferds- eller utfallsorientert, er det gjennomført en kvantitativ innholdsanalyse med deduktivt

utviklede kategorier som knytter seg til en effektkjedetankegang. Her brukte jeg den samme

kategoriseringen som Kjærvik og Askim (2015) benyttet i sin nylige omfattende kartlegging

av etatsstyring i staten, der de kartla målformuleringer, aktivitetskrav og styringsparametere.

«For mål og styringsparametere er kun forhåndsdefinerte elementer kartlagt. Det vil si at hvis

tildelingsbrevet omtaler noe som mål eller styringsparameter, så har vi tatt med det i

kartleggingen» (Kjærvik & Askim, 2015, s. 2). Målene ble av Kjærvik og Askim (2015, s. 2)

kodet etter hvor i effektkjeden de plasserte seg, enten som et inputmål, et prosessmål, et

resultatmål eller et effektmål. Et inputmål «refererer til innsatsfaktorer, typisk ressurser,

bemanning og kompetanse», mens et prosessmål «refererer til aktiviteter og interne

arbeidsmetoder i virksomheten» (Kjærvik & Askim, 2015, s. 2). Videre har vi resultatmål,

som «refererer til relativt håndfaste utfall av produksjonsprosessen, altså produkter eller

tjenester en virksomhet produserer», mens helt i enden av effektkjeden er effektmål, som

«refererer til de endelige effektene av virksomhetens arbeid. Slike mål tar sikte på å skape en

endring for brukerne av virksomheten eller samfunnet generelt på et avgrenset område»

(Kjærvik & Askim, 2015, s. 2). Kategoriene representerer en hensiktsmessig

operasjonalisering av den teoretiske dimensjonen atferds- versus utfallsstyring.

For øvrig har Kjærvik og Askim (2015, s. 2) kodet styringsparametere, som er en numerisk

vurdering av utviklingen på et mål. De koder resultatkrav som styringsparametere, noe som

også er gjort i min studie. Styringsparameterne (resultatkravene) i embetsoppdragene er også

kartlagt på atferds- og utfallsdimensjonen, ved å kategoriseres enten som det ene eller det

39

andre. Det sentrale spørsmålet i kategoriseringen var om parameteren sa noe om aktivitetene

og arbeidet hos fylkesmannen, eller om det sa noe om de resultatene og effektene

fylkesmannen skulle oppnå. Kategoriseringen var dermed den samme som i tilfellene med

målformuleringer, bare at kategoriseringen var to-delt istedenfor fire-delt.

Dernest ble aktivitetskrav kodet. Aktivitetskravene er en mer skjønnspreget kategori, hvor

formuleringer som er uttrykk for «konkrete aktiviteter, tiltak og oppdrag som departementene

krever at virksomhetene utfører», blir kodet (Kjærvik & Askim, 2015, s. 3). Her har jeg sett

etter aktivitetskrav i løpende tekst. Embetsoppdragene har gjerne også eksplisitte oppdrag

fordelt på ulike områder, og de er også kodet som aktivitetskrav.

Eisenhardt (1989, s. 58) betegner atferdsstyring som styring av agenten gjennom hierarkiske

virkemidler som angir hvordan agentens atferd skal være, mens utfallsorientert styring er

styring på hvilke resultater agenten skal oppnå med sitt arbeid. Med det som utgangspunkt er

atferdsorientert styring operasjonalisert som andelen input- og prosessmål, aktivitetskrav og

atferdsorienterte styringsparametere, mens utfallsorientert styring er operasjonalisert som

andelen resultat- og effektmål og utfallsorienterte styringsparametere.

Funnene er sammenliknet med øvrig statlig etatsstyring, for å kunne vurdere hvor atferds-

eller utfallsorientert styringen reelt sett er. I intervjuene har jeg spurt hvorfor prinsipalene

styrer fylkesmannen på den måten den kvantitative innholdsanalysen viser. Her er essensen å

teste om den teoretisk deduserte antatte årsaksforklaringen stemmer eller ikke.

H2: Statens helsetilsyn og Landbruks- og matdepartementet tilleggsfinansierer oppgaver hos

fylkesmannen ut over de som har midlertidig karakter.

OEP er brukt for å finne supplerende dokumenter som er sendt til Fylkesmannen i Oppland i

2014 og 2015. Jeg har også analysert de to fagdepartementenes budsjettproposisjoner, samt

embetets årsrapporter med årsregnskap. KMD opplyser at de ikke har en total oversikt over

hvor stor andel av fylkesmannens virksomhet som finansieres på henholdsvis felleskapittel og

fagkapitler. Derfor må spørsmålet undersøkes gjennom årsrapporter. Fylkesmannsembetet i

Oppland har gitt ut sin årsrapport for 2014 (Fylkesmannen i Oppland, 2014) som inneholder

et årsregnskap hvor de ulike bevilgningene til embetet er beskrevet. Embetets årsrapport for

2015 (Fylkesmannen i Oppland, 2015) inneholdt ennå ikke den tilsvarende oversikten da

oppgaven ble skrevet.

40

Bevilgningene til fylkesmannen deles inn i midler som ble tildelt over felles budsjettkapittel

(kap. 0525), samt midler som ble tildelt over sektordepartementenes budsjettproposisjoner.

Sektormidlene er enten rettet mot driften hos fylkesmannen (postnummer 01-29 i regnskapet),

nybygg og anlegg (postnummer 30-49 i regnskapet) eller overføringer og tilskudd til andre,

slik som til kommunene (postnummer 50-89 i regnskapet) (Finansdepartementet, 2013, s. 4). I

tilfellene der fylkesmannen forvalter tilskudd, kan det antas at fylkesmannen i større grad blir

en videreformidler av penger, og det vil jeg ikke anse som et relevant konkurransegrep fra

prinsipalene for å få fylkesmannen til å utføre egne oppgaver. Anleggsmidler er heller neppe

relevant. Spørsmålet er dermed hvor stor andelen driftsmidler fra sektorene er, og eventuelt

om driftsmidler har vært der lengre enn fire år. Hypotesen er også belyst gjennom spørsmål til

informantene. Spørsmålet om årsaken til eventuell tilleggsfinansiering er viktig her. Her ble

det spurt om eventuelle bekymringer for ivaretakelsen av egne interesser i konkurranse med

andre, samt hvordan tillit og samarbeid ble vurdert.

H3: Oppgaver gitt til fylkesmannen som gjelder kontroll og tilsyn blir sikret gjennom styring

på atferd.

Hypotesen er testet gjennom en kombinasjon av kvantitativ innholdsanalyse og intervjuer. I

dokumentstudiene har jeg kodet resultatdelområdene i embetsoppdragene etter om det er

snakk om kontroll- eller tilsynsoppgaver, utviklingsoppgaver eller andre typer oppgaver.

LMD har flere oppgaver knyttet til næringsutvikling, og de er kodet som egen kategori fordi

de kan antas å være grunnleggende ulike kontroll- og tilsynsoppgavene. Det vil kunne gi

interessant sammenlikning av hvordan fylkesmannens ulike oppgaver styres. Deretter har jeg

sammenliknet styringen for å undersøke om det er slik at kontroll- og tilsynsområdene styres

atferdsrettet, mens utviklingsområdene styres utfallsrettet. Kontroll- og tilsynsoppgavene i

embetsoppdragene er operasjonalisert som resultatdelområder i de ulike embetsoppdragene

som etter en skjønnsmessig avveining blir vurdert til å omhandle slike oppgaver. Dernest er

utviklingsoppgavene operasjonalisert som oppgaver i LMDs embetsoppdrag som ble vurdert

som oppgaver primært knyttet til næringsutvikling og verdiskaping.

41

H4: Kommunal- og moderniseringsdepartementet mangler kunnskap og kompetanse til å

vurdere balansen mellom oppgaver og ressurser i fylkesmannsembetet.

Hypotesen er testet gjennom intervjuer. Informantene har blitt bedt om å vurdere hvordan

KMD generelt har løst sine samordningsoppgaver, i tillegg til oppfølgingsspørsmål om

ivaretakelsen av balansen mellom oppgaver og ressurser gjennom felles budsjettkapittel.

KMD og sektordepartementene ble spurt om hvilke utfordringer de har møtt overfor

hverandre i drøftingene. «Kunnskap og kompetanse» er operasjonalisert som eksplisitt uttrykk

fra informantene om at KMD har hatt kunnskaps- og kompetanseutfordringer overfor andre

departementer i styringssammenheng. Ubalanse mellom oppgaver og ressurser har blitt

operasjonalisert som et eksplisitt uttrykk fra informantene om balanse eller ubalanse i

forholdet mellom oppgaver og ressurser i fylkesmannsembetet.

H5: Sektordepartementene og fagavdelingene avholder fagmøter hvor det reelt sett

praktiseres styring, samtidig som embetsledelsen hos fylkesmannen holdes utenfor disse

møtene.

Relevante møtereferater har blitt søkt opp i OEP. I tillegg ble informantene spurt om

møtehyppighet, og om møtene har inneholdt styring. Målet har vært å avdekke om møtene har

inneholdt reelle styringssignaler, samt om representanter fra embetsledelsen deltok på møtene.

Møter hvor det reelt sett har blitt praktisert styring ble operasjonalisert som faste møter

mellom avdelingsdirektør hos fylkesmannen og oppdragsgivende

departement/direktorat/tilsyn som oppleves av informantene å ha inneholdt styring. At

embetsledelsen hos fylkesmannen holdes utenfor, ble operasjonalisert som at embetsledelsen

hos Fylkesmannen i Oppland (fylkesmann/ass. fylkesmann) ikke var tilstede på møtene.

42

Tabell 6: Oversikt over datakilder på hypotesene

Datakilder og hypoteser:

Hypoteser Embetsoppdrag Intervjudata Annen datakilde

H1: Atferdsorienterte

styringsdokumenter

X X

H2: Tilleggsfinansiering X Regnskap, budsjett og dokumenter

med tilleggsstyring

H3: Oppgavetype og

detaljeringsgrad

X X

H4: KMDs samordning X

H5: Forfektingskoalisjoner X Aktuelle møtereferater

43

5 Etatsstyringen av fylkesmannen

Kapittelet beskriver først styringen av fylkesmannen innenfor landbrukssektoren (kap. 5.1) og

helsesektoren (kap. 5.2). Deretter beskrives KMDs samordningsrolle i styringen (5.3) og den

samlede styringen av fylkesmannen på tvers av sektorgrenser (5.4).

5.1 Styringen innenfor landbrukssektoren

Landbruks- og matdepartementet (LMD) er det tredje største departementet i styringen av

fylkesmannen, målt i kroner per departementsområde (FAD, 2013, s. 41). Fylkesmannen i

Oppland har en egen landbruksavdeling med ca. 20 ansatte, som følger opp den nasjonale

landbruks- og matpolitikken regionalt og lokalt («Fylkesmannen i Oppland - Organisasjon»,

2016).

LMD har ikke delegert ansvaret for etatsstyring av fylkesmannen til et direktorat, slik enkelte

andre departementer har gjort. Både fra embets- og departementsnivå tegnes det et bilde av

gode og nære relasjoner mellom departementet og fylkesmannen. LMD-informanten sier at de

har innrettet embetsoppdrag og øvrig styringsdialog etter fire nasjonalt vedtatte hovedmål for

landbruks- og matpolitikken. LMD anser fylkesmannen som den viktigste aktøren rundt om i

landet for å gjennomføre den vedtatte politikken. Departementet sier de har vektlagt å styre

fylkesmannen overordnet. Landbruksinformanten i embetet er tilfreds med styringen, og sier

den har gitt handlingsrom til å omsette og tilpasse de statlige føringene til lokale forhold.

Målstyring:

Hvor mange og hva slags mål LMD styrer fylkesmannen med? LMD har oppstilt 29 mål for

fylkesmannen i 2014 og 28 i 2015. Etter analyse av målformuleringene kategoriserer jeg

ingen som inputmål, fem som prosessmål, 12 som resultatmål og 12 som effektmål. Dette er

2015-tall, og variasjonen er liten fra året før. LMDs målstyring er dermed i stor grad knyttet

til hvilke resultater og effekter fylkesmannen skal oppnå med sitt arbeid, og i mindre grad

knyttet til prosess, altså interne arbeidsmåter hos embetet.

LMD styrer fylkesmannen med 85 aktivitetskrav (91 i 2014 og 80 i 2015). Et eksempel på et

aktivitetskrav finner vi innenfor fylkesmannens oppdrag knyttet til bruk av landbruksarealer,

44

hvor LMD har fastslått at embetene skal «Samordne virkemidler og koordinere samarbeid

med berørte etater i områder der det kan oppstå konflikt mellom beiteinteresser og vern av

rovvilt» (LMD, 2015a).

LMD bruker på sin side 43 styringsparametere (resultatkrav) overfor fylkesmannen (45 i 2014

og 42 i 2015). For de to årene er 22 styringsparametere (26 i 2014 og 19 i 2015) kategorisert

av meg som utfallsorienterte, mens 21 (19 i 2014 og 23 i 2015) er kategorisert som

atferdsorienterte. Det betyr at omtrent halvparten av styringsparameterne knytter seg til

interne arbeidsmåter hos fylkesmannen. Innenfor det samme oppdragsområdet, som altså

gjelder bruk av landbruksarealer, finner vi et eksempel på et styringsparameter når

departementet forventer at «Det er etablert langsiktige og forutsigbare løsninger for

beitenæring og for bevaring av fredet rovvilt» (LMD, 2015, s. 4).

Informantenes syn om at styringen er overordnet får ganske god støtte når det gjelder

målstyringen. Støtten er ikke like stor når øvrige styringskrav tas med i bildet. Tabellen

nedenfor viser at LMDs samlede styring er mer atferds- enn utfallsrettet. 70 % av

styringskravene departementet styrer fylkesmannen med, er knyttet til aktiviteter i embetet.

Tabell 7: LMDs styringskrav overfor fylkesmannen

Atferdsorienterte styringskrav Utfallsorienterte styringskrav

N=Totalt antall

styringskrav

2014 115 (70 %) 50 (30 %) N=165

2015 107 (71 %) 43 (29 %) N=150 Atferdsorienterte styringskrav = prosessmål, aktivitetskrav og atferdsorienterte styringsparametere, utfallsorienterte styringskrav =

resultatmål, effektmål og utfallsorienterte styringsparametere.

5.1.1 Årsaker til detaljeringsgrad i styringen

Fra informanten på departementsnivå pekes det på hva som kan være utgangspunktet for at

LMD oppleves å styre fylkesmannen mer overordnet enn en del andre oppdragsgivere:

Den viktigste grunnen er nok at fylkesmannen, på landbruks- og matområdet, har

veldig mange oppgaver som gir regionalt handlingsrom, som er utviklingsoppgaver, og som

ikke nødvendigvis har en tellekant. Og det skiller oss nok fra en del andre sektorer, som har

mer kvantifiserbare oppgaver (Spesialist 2, departementsnivå).

45

Her kan vi anta at det vises til fylkesmannens oppgaver innen næringsutvikling og

verdiskaping. Flere peker på at det generelt er få mål i landbrukssektoren, og at det kan være

en årsak til at LMD ser ut til å styre fylkesmannen på ganske utfallsorienterte mål. Samtidig

er det viktig å merke seg at departementet supplerer mer overordnet målstyring med en høy

andel atferdsorienterte styringskrav. Departementsinformanten mener det kan være flere

årsaker til det. For det første kan det henge sammen med behovet for å melde tilbake til

Stortinget på ulike saker, og slik sett ivareta sektoransvaret. Dernest mener informanten at

styringen har utviklet seg gradvis over mange år, slik at ulike styringskrav har vært med over

lengre tid i embetsoppdragene. I utarbeidelsen av et embetsoppdrag «stokkes ikke alle kortene

på nytt», og dermed blir det en historikkdimensjon som ifølge informanten spiller en rolle.

LMD har en del kontakt med andre departementer gjennom DFU og liknende arenaer, men

det gis ikke uttrykk for noen vesentlige samordningsutfordringer overfor andre

oppdragsgivere. Informanten fra embetsnivå mener imidlertid at sentral samordning av

styringssignalene har vært etterlyst i mange år, og at det har vært en svak side ved

etatsstyringen. Informanten på departementsnivå karakteriserer på sin side samarbeidet

mellom oppdragsgiverne som godt. Relasjonene oppleves som gode, og det respekteres at

oppdragsgiverne har ulike behov, som alle må ivaretas gjennom styringen av fylkesmannen.

LMD har mye kontakt med KMD, mens øvrige oppdragsgivere ikke er like mye inne i bildet.

Unntaket er Klima- og miljødepartementet (KLD). LMD har en del fagområder som er ganske

nært beslektet med KLDs portefølje hos fylkesmannen. Kontakten mellom de to

departementene gjør seg primært gjeldende på enkeltsaker, slik som på rovdyr og

arealforvaltning. Fra departementsnivå pekes det ikke på nevneverdige utfordringer overfor

KLD i disse sakene. Informanten fra embetsnivå sier noe litt annet. Informanten har opplevd

at miljøvern- og landbruksavdelingene i embetet i mange tilfeller står på hver sin side i

interessemotsetninger, og sier også at sektoruenighetene i rovviltpolitikken ikke er avklart

gjennom den statlige styringen. Uenigheten overlates til embetet.

Departementsinformanten opplyser at KLD og LMD ikke har regelmessige eller årlige

rovviltdiskusjoner, og at styringsformuleringen overfor fylkesmannen har vært den samme i

flere år. I embetsoppdragene er det sagt at fylkesmannen skal «ivareta den todelte

målsettingen i rovviltforliket» (Se for eksempel LMD, 2015a, s. 3). Det gis ikke uttrykk for at

LMD eller KLD har forsøkt å detaljere styringen sin for å sikre gjennomslag i disse sakene.

46

Det ser heller ut til at de to har styrt med den samme målformuleringen, selv om

interessemotsetningene ikke nødvendigvis er fjernet gjennom styringssignalene.

LMD er godt tilfreds med fylkesmannen som utøver og formidler av nasjonal politikk.

Embetene får ros for sin store faglige kompetanse og sin kjennskap til lokale forhold i

landbruket. Derfor har LMD valgt å legge såpass mange oppgaver til fylkesmannsembetene.

Det fremkommer ingen indikasjoner på frykt i LMD for at fylkesmannen skulker unna sine

oppdrag.

Når det gjelder tilleggsfinansiering av oppgaver i embetet, har LMD en egen pott med penger

som går til fylkesmannen. Potten er ikke tidsavgrenset, og er holdt utenfor felleskapittelet.

Midlene sendes gjennom et årlig fullmaktsbrev til fylkesmannsembetene, og her bevilger

LMD ca. fire millioner kroner som skal brukes i embetene til arbeid overfor kommunene

(LMD, 2015b, s. 2). Informanten på departementsnivå peker på øremerking som årsaken til at

midlene kjøres over eget budsjett:

Det har nok vært noen diskusjoner med KMD, tidligere FAD, om bruk av fagmidler

over andre kapitler enn felleskapittelet. Jeg tror årsaken [til at pengene er fagmidler] er at

pengene skal være veldig øremerket til å styrke det kommunerettede arbeidet, for eksempel til

å dekke kompetansetiltak som konferanser, eller andre sånne konkrete ting som lett forsvinner

i det store (Spesialist 2 på departementsnivå).

Samlet sett er fullmaktsbrevet med den kommunerettede potten den eneste indikasjonen på at

LMD finansierer oppgaver som kan beskrives som faste i fylkesmannsembetene gjennom

tilleggsfinansiering.

5.1.2 Oppgaver

LMDs portefølje hos fylkesmannen er i rimelig stor grad knyttet til rollen som utviklingsaktør

innenfor verdiskaping og næring (LMD, 2014, 2015a). Oppgavene knyttet til kontroll og

tilsyn er færre, men har blitt mer sentrale i senere år (Difi, 2012, s. 15). LMDs

målformuleringer er i det store og det hele resultat- og effektmål, bortsett fra på områdene

som gjelder tilsyns- og kontrolloppgaver (LMD, 2014, s. 6, 2015a, s. 5). Her styres

fylkesmannen utelukkende med ett prosessmål, altså styring av interne arbeidsmetoder hos

embetet. Ser man bare på målene, kan det dermed spores et skille mellom kontroll- og

47

tilsynsoppgaver og øvrige landbruksoppgaver i embetet. Det samme inntrykket gis også fra

informanthold:

På vårt område er det vel kontrolloppgavene som er det mest tydelige eksempelet innenfor

kategorien «må-oppgaver», der man gir konkrete føringer på hvordan oppdraget skal løses

(Spesialist 2 på departementsnivå).

Departementsinformanten betegner det som mer preg av aktivitetsstyring enn for øvrige

oppgaver. Det støttes fra landbruksinformanten i embetet. Foreløpig kan det dermed se ut som

om hypotesen om detaljert styring på slike oppgaver stemmer. I tabellen nedenfor er ulike

typer styringskrav fordelt på ulike oppgavetyper i absolutte tall.

Tabell 8: Sammenheng mellom oppgavetype og styringskrav, LMD

Det er vanskelig å se noen helt klare tendenser i dataene. Likevel er det tydelig at den delen av

embetsoppdraget som gjelder kontroll og tilsyn, har en klar overvekt av atferdsstyring.

Dersom vi dividerer styringskravene innenfor «andre typer oppgaver» og

«utviklingsoppgaver» med antall resultatdelområder (N=3 og N=7) finner vi at antallet

utfallsorienterte krav er høyere og antall atferdsorienterte krav er lavere per resultatdelområde

enn hva tilfellet er med tilsyns- og kontrolloppgavene. Tallmaterialet er såpass lite at man skal

være forsiktig med å benytte relative tall, men det er likevel et ganske tydelig inntrykk av

sterkere atferdsstyring på LMDs kontroll- og tilsynsoppgaver. Utviklingsoppgavene ser på sin

side ikke ut til å være styrt spesielt utfallsrettet.

Informantene i sektoren peker på noen mulige årsaker til detaljeringen. Fra departementsnivå

blir det vist til at Riksrevisjonen har stor oppmerksomhet om tilskuddene i landbruket.

Kommunene fordeler nærmere 10 milliarder hvert år, og da må riktig person få korrekt beløp.

Dernest påpekes det fra departementsinformanten at antall og omfang av kontroll er nedfelt i

Tilsyn og

kontroll

Andre typer

oppgaver

Utviklingsoppgaver

2015-tall

Utfallsorienterte

styringskrav

1 18 24 N=43

Atferdsorienterte

styringskrav

13 24 70 N=107

Antall

resultatdelområder

N=1 N=3 N=7 Totalt 150

styringskrav fordelt på

13 resultatdelområder

48

lov og forskrift. Det sies også at kontrolloppgavene er lettere å telle. Fra embetsnivå uttaler

spesialistinformanten på feltet at én årsak til mer aktivitetsstyring kan være at dette gjelder

rettigheter som skal innfris. Vedkommende sier også at kontrolloppgavene blant annet gjelder

de kommunale landbrukskontorene, som fordeler landbrukstilskuddene. Her var det en del

bekymringer når det gjaldt kapasiteten og kompetansen til kontorene, noe som førte til at det

ble viktig å stille sterkere krav til kommunene. Umiddelbart later den siste årsaken til detaljert

styring å stemme overens med oppgavens hypotese. Likevel virket det som om det først og

fremst var embetets eget initiativ å intensivere kravene overfor kommunene.

5.1.3 Landbrukssektoren som forfektingskoalisjon?

Det tegnes et bilde fra både departements- og embetsnivå på landbrukssiden av tett kontakt

dem imellom, og at kontakten går begge veier. Kontakten fremstår som viktig for de ulike

informantene, og det er spesielt sentralt for LMD å ha nære relasjoner til embetene:

Det skal være lav terskel for å ta kontakt med oss. Vi forholder oss til

landbruksdirektørene [fra de 17 fylkesmannsembetene]. Der er kontakten om praktiske ting,

som møter og samlinger. Kontakten går også på om man trenger å oppklare noen uklarheter i

styringsdokumentene eller om et signal som er gitt, (…) eller vi har behov for informasjon

som vi kan få av dem (Spesialist 2 på departementsnivå).

Styringsmøter avholdes med det enkelte embetet annen hvert år, og da reiser LMD rundt og

setter seg ned med embetsledelse og fagavdeling for å konkretisere og følge opp den skriftlige

styringen. Her deltar alltid fylkesmannen selv, og nesten uten unntak deltar også assisterende

fylkesmann og landbruksdirektør. LMD har flere møtepunkter med landbruksdirektørene i

løpet av året. Fagmøtene inkluderer normalt ikke embetsledelsen. Fra departementsnivå blir

det sagt at møtepunktene er faglige samlinger, og ikke et fora for styring.

Departementsinformanten opplever skillet mellom fag- og styringsmøter som veldig tydelig.

Inntrykket deles ikke helt av embetsspesialisten, som sier at fagmøtene også har inneholdt

styring. Informanten mente derfor det var riktig av KMD å rydde i hva som er styringsmøter

og fagmøter i forbindelse med omleggingen av etatsstyringen i 2016.

49

5.2 Styringen innenfor helsesektoren

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) er den nest største oppdragsgiveren overfor

fylkesmannen, målt i kroner per departementsområde (FAD, 2013, s. 41)3. HOD har delegert

etatsstyringsansvaret av fylkesmannsembetene til Helsetilsynet4. De er et overordnet

tilsynsorgan, som bruker fylkesmannen som et direkte underlagt, operativt ledd i sin

tilsynsvirksomhet med helse- og omsorgstjenestene rundt om i landet (Helsetilsynsloven,

1984). Helsetilsynet er tillagt styringsansvar overfor embetene fra både HOD, Barne- og

likestillingsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet (Difi, 2012, s. 12).

Hos Fylkesmannen i Oppland er helse- og sosialavdelingen en av fem fagavdelinger.

Avdelingen gjennomfører tilsyn, råd og veiledning overfor sosialtjeneste i både NAV og

kommunene, samt barnevernstjeneste i kommuner og institusjoner. I tillegg kommer ansvaret

som følger av oppdrag på helse- og omsorgsfeltet, og det gjelder blant annet psykiatri, omsorg

og folkehelse. Avdelingen teller ca. 25 ansatte («Fylkesmannen i Oppland - Organisasjon»).

Helsetilsynet har en lovbestemt, uavhengig styringslinje ned til fylkesmannen, og det er et

premiss for etatsstyringen som vektlegges tungt fra informanthold:

Alle [styringssignaler] på vårt område går gjennom oss, og det er jo fordi vi fører

tilsyn med de tjenestene som helseministeren er ansvarlig for (…) tenk deg en uavhengig

styringslinje ut til fylkesmannen, hvor vi er overordnet fylkesmannen på barnevern, helse og

sosial. Og det er jo for å sikre en uavhengighet opp mot politiske myndigheter, sånn at

politiske myndigheter ikke har ansvar for å føre tilsyn med sin egen politikk (Spesialist 1 på

departementsnivå).

3 . I 2014 stod for eksempel HOD for 16, 3 % av ressursene i embetene, noe som gjorde det til det største

fagdepartementsområdet målt i kroner, bortsett fra samordningsdepartementet KMD (tidl. FAD) (Fornyings-,

administrasjons- og kirkedepartementet, 2013, s. 41). 4 HOD har også delegert etatsstyringen til Helsedirektoratet (Difi, 2012, s. 12). De to virksomhetene styrer

Fylkesmannen på ulike områder. Helsedirektoratets oppgaver er ifølge informantene i stor grad knyttet til

utvikling, tilrettelegging, folkehelse og førerkortsaker, og dette er oppgaver som gjerne er av typen «legge til

rette for» eller «bidra til» (Difi, 2012, s. 12).

50

Målstyring:

Helsetilsynet styrer ikke fylkesmannen med målformuleringer i 2014. I 2015 inneholder

embetsoppdraget 29 målformuleringer. Jeg har ikke kategorisert noen av Helsetilsynets mål

som inputmål, 14 er kategorisert som prosessmål, fire som resultatmål og 10 som effektmål.

Halvparten av Helsetilsynets mål for fylkesmannen er altså knyttet til prosesser, det vil si

interne arbeidsmåter i embetet.

Helsetilsynet styrer fylkesmannen med 106 aktivitetskrav (113 i 2014 og 100 i 2015). Et

eksempel på et aktivitetskrav finner vi innenfor fylkesmannens oppfølging av lov om sosiale

tjenester i NAV, hvor Helsetilsynet har fastslått at «Fylkesmannen skal følge opp tilsyn der

det identifiseres brudd på lov- og forskriftskrav inntil feil er rettet og forholdene brakt i

samsvar med lov og forskrift» (Statens helsetilsyn, 2015, s. 9).

Helsetilsynet bruker 35 styringsparametere overfor fylkesmannen (40 i 2014 og 31 i 2015).

Også her er resultatkrav definert som styringsparametere. I både 2014 og 2015 er samtlige

styringsparametere atferdsorienterte. Innenfor det samme oppdragsområdet, som altså gjelder

lov om sosiale tjenester i NAV, finner vi et eksempel på et resultatkrav når tilsynet fastslår at

«Fylkesmennene skal gjennomføre tilsyn med kommunenes sosiale tjenester i Nav, i et volum

som tilsvarer minst 100 systemrevisjoner (…) (Statens helsetilsyn, 2015, s. 9).

Som vi ser i tabellen nedenfor, er Helsetilsynets styringskrav i svært høy grad rettet inn mot

interne arbeidsmåter i fylkesmannsembetene, og ikke resultatene som skal oppnås med

innsatsen.

Tabell 9: Helsetilsynets styringskrav overfor fylkesmannen

Atferdsorienterte styringskrav Utfallsorienterte styringskrav

N=Totalt antall

styringskrav

2014 153 (100 %) 0 (0 %) N=153

2015 145 (91 %) 14 (9 %) N=159 Atferdsorienterte styringskrav = prosessmål, aktivitetskrav og atferdsorienterte styringsparametere, utfallsorienterte styringskrav =

resultatmål, effektmål og utfallsorienterte styringsparametere.

51

Det sies fra den ene generalisten i embetet at tilsynet har en ganske tydelig kontrollforståelse

som utgangspunkt for sin styring:

De har en uttrykkelig tro på at kontroll – vi skal ut på sykehus, vi skal ut på

eldresentre, vi skal ut i barnevernsinstitusjoner – at det er med på å sikre at de gjør jobben i

henhold til loven. Altså, da er det antall kontroller som er viktig (…) Og det er den jobben de

har, og da blir det å telle antall kontroller viktig (Generalist 1 på embetsnivå).

Flere av informantene peker på utstrakt bruk av veiledningsdokumenter for saksbehandling

overfor embetene. Det er veiledere som tilsynet forventer at fylkesmannsembetene skal følge i

saker som gjelder individuelle rettigheter og rettssikkerhet. Informanten fra Helsetilsynet

forteller at formålet er å sikre forsvarlige og nødvendige tjenester etter loven.

Helseinformanten i embetet er godt tilfreds med Helsetilsynets styring. Tilsynet får skryt for å

være gode i oppfølgingen av embetet, og oppfattes også som tydelige i prioriteringene:

Statens helsetilsyn gir ganske tydelige og konkrete føringer når det gjelder

prioriteringsrekkefølgen [på] ulike oppgaver og gjøremål. For eksempel er det slik at når det

gjelder rettigheter for enkeltpersoner, så er det høyest prioritert. Deretter kommer viktige

klagesaker som må tas raskt (Spesialist 1 på embetsnivå).

Saker knyttet til kontroll av tvang, landsomfattende tilsyn og andre type tilsyn kommer etter

dette i prioriteringsrekkefølgen.

5.2.1 Årsaker til detaljeringsgrad i styringen

Fra Helsetilsynets side pekes det på få horisontale samordningsutfordringer overfor andre

oppdragsgivere i styringen av fylkesmannen. Tilsynet forholder seg ikke så mye til andre

oppdragsgivere, bortsett fra på velferdsfeltet. Her har de ifølge informanten mye kontakt med

Utdanningsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet og

Arbeids- og velferdsdirektoratet. Her ser det ikke ut til å ha eksistert nevneverdige

samordningsutfordringer:

Det er fornuftig samordning. Dette er mange saker som går på tvers, og vi trenger

ikke fylkesmannen for å drive denne samordningen. [Fylkesmannen] følger jo opp der vi

bestemmer oss for eksempel for å ha et landsomfattende tilsyn, som kan gå på tvers av

tjenester (Spesialist 1 på departementsnivå).

52

Fra embetsnivå er inntrykket noe annerledes. Den ene informanten i embetet har ikke så sterk

kjennskap til den styringen som har vært. Vedkommende har likevel et inntrykk av at

oppdragsgiverne på velferdsfeltet har hatt en litt ulik styringsform, varierende prioriteringer

og forskjellige tradisjoner for hva som betegnes som mål og resultatkrav. Det kan virke som

at ulike typer oppgaver skaper en ubalanse, alt ettersom om det er «skal»-oppgaver eller andre

typer oppgaver:

(…) med Statens helsetilsyns oppgaver, så er det mange sånne enkeltsaker vi skal

behandle, ikke sant. Og det er veldig synlig dersom man ikke sluttfører behandlingen i hver

enkelt sak. Mens når det gjelder mer sånne veiledningsoppdrag, så er det mye mer krevende

egentlig, for de som gir sånne oppdrag, å basere seg på resultatmål. (…) det er ikke

kvantifiserbart på samme måten (Spesialist 1 på embetsnivå).

I utgangspunktet har Helsetilsynet og Helsedirektoratet blitt enige om at halvparten av

ressursene på helseområdet skal brukes til den ene og halvparten til den andre. En informant i

embetet tror man har endt opp med å bruke noe mer ressurser på tilsynsoppgaver. Årsaken er

klarere prioriteringer og lettere målbare føringer. Helsedirektoratets oppgaver oppfattes ikke

som like kvantifiserbare. Den ene departementsspesialisten tror Helsetilsynet har en enklere

oppgave når det gjelder prioriteringer, fordi de har et mer «veldefinert og klart»

samfunnsoppdrag. Helsedirektoratets virksomhet er mer variert og mangfoldig. I tillegg er

tilsynsoppgaver primært lovpålagt, mens direktoratsoppgavene er mer veiledende og

utviklingsorienterte.

Fra generalistsiden i embetet blir det også pekt på utfordringer med samordningen mellom

tilsynet og direktoratet, og at det eksisterer en konkurranse mellom dem om å få gjennomslag.

Den ene informanten sier sågar at direktoratet og tilsynet burde ha blitt slått sammen, slik at

sammenhengen mellom utvikling og kontroll kunne ses mer under ett. I HOD oppfatter man

imidlertid ikke at verken Helsetilsynet eller Helsedirektoratet er misfornøyd med at den andre

har fått for mye ressurser. Helsetilsynet sier samarbeidet med direktoratet er godt.

Harmoniseringsarbeid overfor fylkesmennene, er et vesentlig premiss for Helsetilsynets

styring. Resultatene spriker ifølge informanten rimelig kraftig mellom embetene. Det pekes

spesielt på redusert måloppnåelse knyttet til planlagte tilsyn. Det vanskeliggjør tilsynets jobb

med å melde tilbake til politiske myndigheter om tilstanden innenfor de ulike tjenestene.

Varierende resultater blant embetene fremheves som sentral årsak til detaljert styring:

53

Veldig mye av de aktivitetene vi gjør går jo rett og slett på å [prøve å sikre en]

harmonisert saksbehandling der ute. (…) Det handler jo om rettssikkerhet for folk, og det

handler om likhet i tjenestetilbudet. Og vi mener at det er veldig viktig å styre fylkesmannen

også på prosesser og aktiviteter gjennom saksbehandlingsveiledere, i forhold til at de har en

nokså lik gjennomføringsevne når det gjelder saksbehandlingstid og når det gjelder utfall av

saksbehandling (Spesialist 1 på departementsnivå).

Samlet sett fremkommer det enkelte indikasjoner på at Helsetilsynet har detaljert sin styring

av frykt for at fylkesmannen ikke ivaretar oppdragene tilfredsstillende. Når det gjelder

detaljering som følge av konkurranse, er det indikasjoner på at Helsetilsynet har fått økt

gjennomslag sammenliknet med Helsedirektoratet. Hvor bevisst det er, er mer uklart.

Når det gjelder tilleggsfinansiering, sier den ene informanten fra embetet at tilsynet i det store

og det hele kjører ressursene gjennom felleskapittelet. Samlet sett fremkommer det ikke

indikasjoner på at Helsetilsynet tilleggsfinansierer oppgaver som kan beskrives som faste, og

tilsynet har ingen midler i embetets regnskap for 2014, noe jeg kommer tilbake til senere.

5.2.2 Oppgaver

Omtrent halvparten av Helsetilsynets embetsoppdrag knytter seg til kontroll- og

tilsynsoppgaver, slik de er operasjonalisert i studien. Tabellen viser noen forskjeller mellom

oppgavetypene.

Tabell 10: Sammenheng mellom oppgavetype og styringskrav, Helsetilsynet

Helsetilsynet Tilsyn og kontroll Andre typer

oppgaver

2015-tall

Utfallsorienterte

styringskrav

10 4 N=14

Atferdsorienterte

styringskrav

98 47 N=145

Antall

resultatdelområder

N=8 N=6 159 styringskrav

totalt sett i 2015,

fordelt på 14

resultatdelområder

54

Informanten på tilsynsnivå er usikker på hva som kan være årsaken til det brukes flest

aktivitetskrav og styringsparametere på tilsyns- og kontrolloppgavene. En annen informant på

departementsnivå mener det er helt naturlig, gitt rettssikkerhetsoppgavenes karakter:

Jeg tenker at hvis du driver med tilsyn eller klagesaksbehandling, og du driver med

rettssikkerhetsforvaltning, da er det viktig at du gjør det likt i Finnmark og Østfold. Men hvis

du skal bygge opp, veilede og utvikle tjenestene så er det ofte veldig viktig å ta utgangspunkt i

den lokale konteksten og virkeligheten. Så da kan det å gjøre det ulikt i Finnmark og Østfold

være helt nødvendig for å lykkes begge steder. Så på noen områder vil du at folk skal gå i

takt, og der kan ikke [fylkesmannen] ha friheten sin. Men på utviklingsoppgaver, og hvor det

er veldig viktig å ta hensyn til de lokale forutsetningene og kulturen og sånne ting, der må

fylkesmannen ha stort handlingsrom til selv å designe hvordan han vil løse oppgaven

(Spesialist 3 på departementsnivå).

Svarene kan tolkes som at det ikke bare er lovpålagte oppgaver som er årsak til styringen,

men at det også er et poeng i seg selv at prosessene blir gjort likt på tvers av de ulike

fylkesmannsembetene. Det kan indikere at rettssikkerhetsaspektet ved oppgavetypen er

avgjørende for styringspraksisen.

5.2.3 Helsesektoren som forfektingskoalisjon?

Helsetilsynet fremstår som tett på, og kontakten er god. Tilsynsledelsen prøver å komme seg

ut til embetene én gang i året, og da er både tilsyns- og embetsledelse tilstede. Det virker som

fylkesmannen selv deltar i alle formaliserte styringsmøter med tilsynet. Det avholdes to

tilsynsledermøter i året, hvor avdelingsdirektørene i embetene deltar. Møtene beskrives som

en viktig faglig arena. Tilsynet er opptatt av å bruke møtene til å følge opp skriftlige oppdrag.

Når det gjelder skillet mellom fag og styring, er informantene ikke helt enige i hvor klart det

er. Informanten på embetsnivå har opplevd møtene som en faglig arena. Fra tilsynets påpekes

det imidlertid at tilsynsledermøtene også har en styringsdimensjon:

Det er jo et nytt fenomen som KMD jobber med nå, som heter styringsmøter kontra

fagmøter. Det er ikke så veldig enkelt å skille hundre prosent mellom det. Fagmøter handler

jo faktisk om hvordan du behandler saker og problemstillinger. Og på vårt felt så munner jo

det ut i at det må være harmonisert saksbehandling i fylkene (Spesialist 1 på

departementsnivå).

55

5.3 KMDs samordningsrolle

Sektordepartementene er rimelig tilfredse med samordningen. Landbruksinformanten uttaler

at KMD stort sett har fylt sin koordineringsrolle bra, og sier samtidig at samordningsrollen

kan være krevende siden det skal balanseres mellom sektor- og helhetshensyn. I

helsesektoren er det først og fremst HODs rolle å ha kontakt med KMD. Fra deres side sies

det at KMDs harmonisering av styringen primært har handlet om å være tydelige på at nye

oppgaver må følges med nye ressurser. Det samme nevnes av flere andre informanter også.

Utover det blir det sagt at det ikke har vært noen særlige konflikter mellom departementene.

KMDs samordningsrolle beskrives som noe begrenset:

Jeg vil si at det har vært en ganske myk samordning (…) Det er sikkert mulig at KMD

kunne lagt mer ressurser i det og vært mer pågående, men jeg må si jeg er litt usikker på hvor

stort forbedringspotensial som ligger der, altså. Jeg ville utfordret noen til å beskrive litt «hva

er problemet i dag?» (Spesialist 3 på departementsnivå).

Sektorinformantene problematiserer samarbeidet mellom departementene i liten grad, mens

KMD på sin side har sett en del utfordringer. Der er synet at samordningen på tvers av

departementene bør forsterkes, og gjennom den pågående omleggingen av etatsstyringen (fra

2016) forsøker de selv å ta en sterkere rolle:

Samordningsrollen vår frem til i fjor høst har jo i veldig stor grad vært å sammenstille

og gi noen føringer i utgangspunktet, men så har vi jo ikke gjort så veldig mye med de

produktene som har kommet inn, og det har fortsatt vært sånn at DFU-departementene har

avholdt sine styringsmøter og fagmøter uten at vi har hatt noen oversikt over innhold,

tidspunkt eller frekvens (Generalist 1 på departementsnivå).

Som samordningsdepartement har de et økt handlingsrom for fylkesmennene som en sentral

målsetting i styringen:

Vi har ønsket å oppnå et faglig handlingsrom hos embetene, for til nå har de i veldig

liten grad vært autonome, og de har blitt kraftig aktivitetsstyrt (Generalist 1 på

departementsnivå).

Helsetilsynets relasjon til KMD er begrenset, men de er naturlig nok klare over at KMD er i

ferd med å endre etatsstyringen slik at samordningsrollen kan bli sterkere og klarere. KMDs

samordningsambisjoner i etatsstyringen blir delvis problematisert fra en informant:

56

De er veldig opptatt av at fylkesmannen skal se helhetlig på ting, ikke sant. Men

samtidig sitter jo vi med et sektoransvar og en rettighetslovgivning. Du kan på en måte ikke

samordne deg vekk fra rettigheter som borgerne har der ute, sånn i en styringslinje. (…) Hvis

det er sånn at kommunene kan få frikort i forhold til å løse oppgavene sine, og kan fristille

seg fra ansvaret de har etter [ulike rettighetslover], så kjenner ikke jeg til at det er noen sånn

amnestimulighet (Spesialist 1 på departementsnivå).

I HOD har man også synspunkter på en mulig forsterket samordningsrolle. Informanten tror

ikke at KMDs rolle kommer til å forandre seg noe særlig fra det den har vært, og sier at

spenningen mellom samordnings- og sektorhensyn alltid kommer til å spille en sentral rolle:

Det gjelder å finne balansen. Du kan nok se på det opplegget som ligger i det nye

styringssystemet, at KMD ønsker å flytte balansen sånn at fylkesmennene får en større lokal

handlefrihet til å løse et oppdrag som er mindre detaljert beskrevet enn sånn som det har vært

frem til nå (…) Det kan godt hende at det kommer til å skje i noen grad, men jeg ser for meg

at dette er litt sånn … i en periode går det i den ene retningen, og så går det litt vel langt, og

så slår pendelen tilbake. Jeg ser ikke for meg noen radikal endring (Spesialist 3 på

departementsnivå).

5.3.1 Balanse mellom oppgaver og ressurser

Fra informanten i KMD gis det ikke uttrykk for manglende samsvar mellom oppgaver og

ressurser i embetene. På embetsnivå problematiseres balansen mellom oppgaver og ressurser

blant flere informanter. Det blir sagt at ressurssituasjonen har vært krevende:

Fylkesmannen får 600 A4-sider med oppdrag, [og da er det] klart at fylkesmannen har

veldig mye færre ressurser enn [til] å gjøre alt det. Så den reelle samordningen som gjør at

KMD sørger for at ressursene står i forhold til oppgavene, det makter de jo ikke (Generalist 1

på embetsnivå).

Informanten mener at KMD i senere år har blitt flinkere til å sikre at departementene faktisk

prioriterer oppgaver det skal satses på, men at det fortsatt er utfordringer med å sikre

samstemte prioriteringssignaler på tvers av sektorgrensene. Den andre generalistinformanten i

embetet mener også at det er en dårlig sammenheng mellom oppgaver og ressurser.

Informanten peker på sektordepartementene som en årsak til ubalansen, og anser

ministerstyreprinsippet som den tydelige utfordringen for KMD:

57

Det gjør samordningen veldig vanskelig i praksis. (…) Samordning inneholder alt

unntatt kommando. Det er samarbeid og samvirke og alle «sam-ene», men kommando er det

ikke, og du kan ikke bestemme noe (Generalist 2 på embetsnivå).

I landbrukssektoren føler man fra departementsnivå på generelt store utfordringer med

ressurssituasjonen i embetene. Spesielt trekker informanten frem store reformer og hendelser

som påvirker embetene, men som ikke involverer landbrukssektoren direkte. Det pekes på

flyktningsituasjonen og vergemålsreformen som eksempler. Det kan gi konsekvenser i og

med at det ikke er ett fagdepartement eller én fylkesmannsavdeling som nødvendigvis bærer

utgiftsøkningen alene. Fra departementsnivå i sektoren erindres det ikke at LMD og KMD har

hatt konkrete diskusjoner om oppgaver og ressurser i senere år. Utveksling av informasjon om

ressurssituasjonen fremstår mer som en årlig sak.

I helsesektoren har det også vært ressursutfordringer. Helsetilsynet har sagt at

gjennomføringsevnen i embetene er en stor risiko for dem. Derfor har de anmodet HOD om

sterkere finansiering. Fra embetsnivå påpekes det at det er krevende å få gjort alt det man skal

innenfor ressursrammene. Spesielt utfordrende blir det når det stadig kommer nye lover og

rettigheter på helseområdet, samtidig som embetene ikke tilføres ressurser som gjenspeiler

økningen i klage-, rettighets- og førerkortsaker. Fra HODs side sies det at departementene har

ressursdiskusjoner fra tid til annen, men at det ikke har vært større diskusjoner i senere tid.

HOD har imidlertid blitt utfordret på at helseoppgavene er flere enn hva departementet

bevilger midler til. HODs svar har vært å sørge for tydeligere prioriteringsrekkefølge. På

spørsmål om HOD og KMD har drøftinger om ressurser og oppgaver sies følgende:

Jo, men dette løses i formuleringene våre inn mot de årlige tildelingsbrevene. Sånn at

da problemstillingen kom opp, og flere pekte på oss og sa at «dere må slutte å gi

fylkesmennene så mye oppgaver hvis dere ikke vil gi de mer penger», så var vårt motsvar å få

frem føringer for å prioritere. Det høres ikke ut som det er noen krig ute hos fylkesmennene

om det temaet, for de føler at de tross alt har fått aksept for å prioritere vekk det de mener de

må prioritere vekk (Spesialist 3 på departementsnivå).

58

5.3.2 Delegert etatsstyringsansvar

Det varierer om departementene sitter med etatsstyringsansvaret selv, eller om de har delegert

det til et direktorat eller tilsyn. Samtidig forholder KMD seg først og fremst til de andre

departementene, og ikke direktoratene, også i de tilfellene der departementene har delegert

etatsstyringsansvaret. Dette kan se ut til å spille inn på samordningen. På spørsmål om det er

forskjell på å samordne arbeidet til departementer som har delegert etatsstyringsansvaret eller

ei, vises det til endringene i styringen som nå gjennomføres. Initiativ fra direktoratene må nå

gjennom departementene til vurdering før det går til KMD, og informanten tror ikke at det

alltid har vært tilfellet:

Jeg opplever at vi har fått til en forståelse av at det er viktig med bevissthet rundt

vurderinger av faglig og strategisk karakter i eget departement, selv om man har delegert

[etatsstyringsansvaret] (…) ikke minst fordi departementene nå vet at vi vil komme på banen

og mene noe om det (Generalist 1 på departementsnivå).

Den samme informanten mener at departementene samlet sett må utgjøre et overordnet

strategisk nivå i styringen. Det ser bare i varierende grad ut til å ha vært praktisert:

Fordi tendensen til å bruke fylkesmannen som et forlenget direktorat, det var helt klart

tilstede, og det er fortsatt dessverre tilstede på en del sektorer. Men man har nå har skapt en

mye større bevissthet omkring hvilke fullmakter og faglige vurderinger som ligger på de ulike

forvaltningsnivåene (Generalist 1 på departementsnivå).

HOD er et eksempel på et departement som har delegert etatsstyringsansvaret. Departementet

sier de ikke har involvert seg særlig mye i styringen frem til nå. De opplever at KMD ønsker

mer involverte departementer blant annet for å styrke egen samordning. Det betyr ikke at man

ser for seg store endringer i tiden fremover:

Sånn det har vært til nå har departementet i praksis vært ganske langt unna å delta i

den praktiske styringen av fylkesmennene. Det har i stor grad vært overlatt til

Helsedirektoratet og Helsetilsynet, mens det nye regimet som er i ferd med å komme på plass

ønsker at departementene skal ta en sterkere rolle. Men vi har nok sagt at (…) ja, vi skal

komme litt nærmere, men fortsatt vil det vesentlige av styringen av fylkesmennene gå

igjennom Helsedirektoratet og Helsetilsynet (Spesialist 3 på departementsnivå).

59

Generalistinformanten på departementsnivå sier at KMD i praksis kan bli avhengig av

fagdepartementenes relasjon til sine respektive direktorater i tilfeller hvor departementet selv

ikke har styringsansvaret. For KMD blir det derfor viktig å lage faglige arenaer hvor de som

sitter med etatsstyringsansvaret deltar. Det anses som sentralt for å lykkes med styringen.

Likevel er man tydelige på at det er departementene som reelt sett må delta i de formelle

beslutningsprosessene. Så langt har det i en del tilfeller blitt delegert litt for mye til

direktoratene, ifølge informanten.

Den andre generalisten på embetsnivå mener departementer som har direktorater imellom

gjerne ikke kommer tett nok på, og slik sett mister oversikt over virksomheten hos

fylkesmannen. Den første generalisten på embetsnivå sier noe av det samme, og mener

direktorater jevnt over styrer mer detaljert og følger opp tettere, mens departementene

oppleves å være lengre unna. Fra departementsnivå blir det pekt på akkurat den samme

tendensen, og det uttales at direktoratene har «en helt annen faglig kompetanse.» Informanten

mener den større faglige kompetansen kan ha ført til mer detaljert, og kanskje mindre

strategisk, styring.

5.4 Den samlede styringen

Generalister på både departements- og embetsnivå tegner et bilde av en etatsstyring der

oppdragene i sum har vært svært omfattende. Oppdragene har i stor grad styrt på aktiviteter,

og beskrives som detaljerte. Den ene informanten i embetet mener det har vært lite resultat-

og effektstyring, og at målene for fylkesmannen så godt som uten unntak har vært styring på

aktiviteter. Generalisten på departementsnivå stiller seg bak deler av beskrivelsen, og påpeker

at embetene til nå i liten grad har vært autonome, og at de har blitt «kraftig aktivitetsstyrt.» Et

sentralt kjennetegn ved styringen er, ifølge generalistinformantene, variasjon i styringspraksis

på tvers av ulike departementer:

[De] har selvsagt vært ganske forskjellige på sine spesifikke oppdrag på de ulike

områdene. Det handler veldig mye om hvor detaljert de har styrt. Noen har vært veldig

overordnede, og hatt mer mål- og rammestyring, mens andre har vært mer detaljerte i

styringen sin, og gått mer inn i å fortelle hva vi skal jobbe med, [og] ikke minst hvordan vi

skal gjøre det (Generalist 1 på embetsnivå).

60

Generalistene forteller at oppdragsgiverne i rimelig stor utstrekning har finansiert

fylkesmannen over egne budsjettkapitler. Regnskapet for 2014 viser at Fylkesmannen i

Oppland ble tildelt i underkant av 244 millioner kroner. Embetet ble tildelt ca. 101 millioner

kroner gjennom felleskapittelet, som utgjør 41 % av de samlede bevilgningene dette året. Ca.

83 millioner kroner, altså 34 % av bevilgningene, var tilskuddsmidler til enten kommuner

eller andre, der fylkesmannen i praksis videreformidler penger. 23 % av de totale

bevilgningene, ca. 57 millioner kroner, var sektormidler som gikk til drift hos fylkesmannen.

Figur 1: Oversikt over tildelte midler til Fylkesmannen i Oppland i 2014.

Omtrent en fjerdedel av bevilgningene var tilleggsfinansiering fra sektordepartementene til

oppgaver innad i fylkesmannsembetet. Generalistene i embetet mener utstrakt

tilleggsfinansiering skaper utfordringer. En del av det man får gjennom slike fullmakter

oppleves som faste oppgaver som skulle vært lagt inn i rammen. Den ene embetsgeneralisten

sier for øvrig at oppdragsgiverne har redusert mengden tilleggsfinansiering i senere år.

Embetet arbeider hardt for å få det inn under felleskapittelet, først og fremst fordi det gjør at

man kan basere seg mindre på midlertidig ansatte. Fra embetets side sies det at ca. 10

millioner, omtrent 0,04 % av bevilgningene, er lønnsutgifter som ikke finansieres over

felleskapittelet. Dermed ansettes folk midlertidig. Man har ikke forutsigbarhet på samme

måte, og midlene kan være borte neste budsjettår. Årsaken er at fylkesmannen ikke disponerer

midlene selv, og at det i stedet blir en øremerking fra oppdragsgiver.

Finansieringsordningen sier som nevnt at faste oppgaver skal finansieres gjennom felles

budsjettkapittel, og fra KMDs side mener man at det bare fungerer halvveis. Rapporter fra

embetene tyder, ifølge generalisten på departementsnivå, på at mange faste oppgaver

finansieres over årlige prosjektmidler. Verken Helsetilsynet eller Landbruks- og

matdepartementet hadde andeler blant sektormidler til drift hos Fylkesmannen i Oppland i

41 %

34 %

23 %2 %

Felles budsjettkapittel(kap. 0525)

Sektormidler - tilskuddog overføringer til andre

Sektormidler - til drift ifylkesmannsembetet

Sektormidler - nybygg-og anleggsbevilgninger

61

2014. Fra LMD opplyses det at den kommunerettede potten med penger som går til

fylkesmannen ikke føres i fylkesmannens regnskap, men at det av regnskapstekniske grunner

føres på LMDs eget regnskap. Blant caseprinsipalene er LMDs pott det eneste tegnet på

tilleggsfinansiering av oppgaver som kan anses som faste i embetet i 2014.

5.4.1 Kultur, tillit og konkurranse

Det fremkommer som nevnt flere indikasjoner på detaljert og aktivitetsbasert styring av

fylkesmannen, og at sektordepartementenes detaljeringsgrad varierer. Generalistinformantene

peker på to hovedforklaringer til det. Samtlige trekker innledningsvis frem etablerte kulturer i

de ulike departementene som en hovedårsak, og to av tre utpeker det som den klart

vesentligste årsaken. Fra departementsnivå sies det slik:

Hovedårsaken tror jeg i stor grad knytter seg til at det er ulik styringskultur rundt

omkring forbi i de ulike departementene. (…) Så ser vi jo at man har en sånn iboende tro på

at det å fortelle de hva de skal gjøre gir bedre resultater, enn å da åpne for at de skal bruke

sitt eget faglige skjønn, og som konsekvens av det fastlegge tiltak og virkemidler (Generalist 1

på departementsnivå).

Den andre embetsgeneralisten peker også på kultur som årsak til detaljert styring:

For sånn er jo folk – vi vil jo legge mer effekt og ressurser på et område som vi vet vi

blir fulgt opp på enn et område som vi vet vi ikke blir fulgt opp på i like stor grad. Derfor blir

det jo en sånn skjult styring (…) Dette skyldes forskjellig styringskultur i forskjellige

departementer, og jeg tror ikke det er noen annen årsak enn det (Generalist 2 på embetsnivå).

Én generalist på embetsnivå trekker også frem et konkurransemotiv - at enkelte av

fylkesmannens oppdragsgivere fyller opp med detaljerte styringssignaler for å sikre at tildelte

ressurser faktisk benyttes på sine områder:

Noen tenker at dess mer vi fyller opp i den sekken, dess mer jobber [fylkesmannen] for

oss, og er redd for at dersom de blir for overordnet så jobber heller embetet på andre

områder hvor det er mer detaljert styring (…) For å si det sånn, hadde det bare vært sånn at

fylkesmannen hadde hatt én oppdragsgiver, altså ett departement, så vil jeg tro at da hadde

de vært mindre opptatt av det, for da visste de at ressursene de satt inn der gikk til deres

område uansett (Generalist 1 på embetsnivå).

62

Generalisten på departementsnivå nevner også noe av det samme når tilliten mellom

de involverte aktørene i styringen trekkes frem som et poeng:

Når det gjelder dette med tillit, så hadde vi det mye oppe i forbindelse med [endringen

av etatsstyringen], og jeg tror tilliten til embetene er større enn tilliten mellom

departementene, for å si det sånn (Generalist 1 på departementsnivå).

Fra generalisthold på departementsnivå pekes det i tillegg på en viss historisk dimensjon

knyttet til at man tidligere ikke hadde felles budsjettkapittel:

Med det som et utgangspunkt tilbake i tid så gjorde nok det at man også lett styrte på

ressurser, og så hen til at pengene gikk til [for eksempel] landbruk eller miljø, istedenfor å ha

fokuset i styringen på resultater og aktiviteter. Så det er nok også en litt sånn historisk

forklaring på hvorfor styringen er blitt sånn som den er blitt (Generalist 1 på

departementsnivå).

I det store og det hele gis det uttrykk for god tiltro til at fylkesmannen følger opp de

oppdragene som gis. Fra embetsnivå føles det også på en god tillit fra departementene. Det

eneste unntaket her er den ene embetsgeneralisten som mener enkelte departementer ikke

stoler helt på embetet. Derfor innebærer styringskulturen bruk av penger på egne oppgaver.

Hva trekkes frem som årsaken til tilleggsfinansiering av oppgaver som kan anses som faste?

Her nevner generalistene ulike elementer. Den ene generalisten på embetsnivå peker på

konkurransedimensjonen mellom oppdragsgiverne som motivasjon for tilleggsstyringen:

Det er den samme konkurransen. Legger du det inn i rammen så har fylkesmannen det

til disposisjon for hele sitt embete, og da har man ikke så mye styring på bruken av de

pengene. Legger du de inn som fagmidler [er det annerledes]. Gir du én million til fisk, så går

det til fisk! (Generalist 1 på embetsnivå).

Den andre generalisten sier at fylkesmannen får en del midler hvor de ikke har ansatt folk, og

hvor pengene bare går til det informanten kaller en slags «driftsstøtte», altså kurs og

konferanser og liknende. Dette kommer ifølge informanten som følge av en styringskultur:

Noen småpenger får vi av ulike departementer utenfor fellesrammen, men mesteparten

er jo i rammen. Så dette er noe jeg kaller driftsstøtte (…) og som selvfølgelig er noen rare

63

greier. Men dette er jo også styringskultur, ikke sant. Det kan ha vært problematisk rundt i

embetene å få penger til sine ting (Generalist 2 på embetsnivå).

Fra embetsnivå kan det kanskje se ut til at motivasjonen for tilleggsfinansiering knytter seg til

sikring av egne ressurser i kamp mot andre departementer, men det er ikke inntrykket hos

departementsgeneralisten:

Nei, det tror jeg ikke. Jeg tror at omfanget av midler handler om hva slags

budsjettstruktur de har hos seg, og den er ulik, akkurat som at styringskulturen er ulik. Disse

budsjettprosessene drar ut i tid, og fortløpende finner de ut av hvilke midler som skal gå til

direktoratet og hvilke midler direktoratene skal ha ut til embetene. Den avklaringsprosessen

tar aldri slutt, den pågår hele året (…) Det betyr at de fortløpende ser behov for hva

embetene skal gjøre (Generalist 1 på departementsnivå).

Samtidig reflekterer informanten rundt at departementene føler bruk for en viss fleksibilitet i

løpet av driftsåret som gjør at de «hele tiden kan gjøre revurderinger.» Det gir ikke

nødvendigvis sterke insentiver til rammeoverføring. Informanten sier at rammeoverføring fra

departementene aldri er en utfordring når det gjelder store og avgrensede reformer. Det ser i

stedet ut til å være noe som gjelder behov for mer løpende fleksibilitet i driftsåret.

5.4.2 Oppgaver, fagfelt og alvorlighetsgrad

Ulike informanter peker på at det i senere år har vært mye diskusjoner om embetenes

handlingsrom på tilsyns- og kontrolloppgaver. Fra embetet har man tatt til orde for større

mulighet til å gjøre egne risiko- og vesentlighetsvurderinger på tilsynsgjennomføring:

Vi har jo sagt at vi tenker det er lurt (…) at fylkesmannen, som sitter tettere på de

ulike tjenestene, i større grad kan gjøre en risikovurdering. Altså se hvor vi tror det er svikt,

ut ifra den kjennskapen vi har, og at vi kan bruke tid og krefter på dét, fremfor at det blir sagt

at vi skal gjennomføre så og så mange tilsyn på dét området (Generalist 1 på embetsnivå).

Fra departementsnivå påpekes det at embetene har blitt styrt detaljert på det som har med

tilsyn og kontroll å gjøre. Det nevnes litt ulike årsaker for at det blir slik. På tvers av ulike

sektorer ser det ut til at den detaljerte styringen gjerne er begrunnet i behovet for data på

nasjonalt nivå, for å kunne følge med og ivareta sitt eget ansvar som tilsynsmyndighet med

oversikt over tilstanden rundt om i landet. Flere informanter mener at måten å styre på

64

innenfor en sektor også henger sammen med fagfeltet sin karakter. Det pekes på at

landbrukssektoren er et politikkområde med få mål, og at oppgavene primært knytter seg til

næringsutvikling. Det kan legge grunnlaget for overordnet styring av fylkesmannen på

akkurat det feltet. På helsefeltet er det litt annerledes. Der sier den ene generalisten i

fylkesmannsembetet at det er en blanding av styringskultur og fagfeltet i seg selv som kan

bidra til detaljert styring på tilsynsoppgaver. Informanten sier at tilsyn har en større betydning

på helsesektoren enn ellers, ettersom det har med liv og død å gjøre. Noe av det samme

trekkes også frem fra den andre departementsinformanten på helsefeltet, som mener at det er

spesielt krevende for Helsetilsynet å styre fylkesmennene på resultater og effekter, gitt det

samfunnsoppdraget tilsynet har:

Da må du for så vidt styre på prosess, angi volumkrav på tilsyn, ha

saksbehandlingstider og en del sånne ting. Og for meg er det egentlig naturlig, gitt

oppgavenes karakter (…) For husk på at én viktig ting her, mye av dette med tilsyn og klager,

det er knyttet til rettssikkerhetsproblematikk, og da er det et kjempepoeng at rettssikkerheten

skal være den samme i hele landet. Og da må du kunne se litt på kravene til tiden som går

med, men også at man gjør dette på en noenlunde tilsvarende måte. Så det å harmonere

utøvelsen av tilsyn og klagesaksbehandling er jo en kjempeviktig oppgave [innenfor

helsesektoren] (Spesialist 3 på departementsnivå).

5.4.3 Interne styringskoalisjoner

Generelt beskrives tette relasjoner mellom departementer/direktorater og fagavdelingene hos

fylkesmannen. Store departementsområder, som helse, miljø og landbruk, har tettest kontakt.

Så er spørsmålet om tett kontakt fører til møter hvor det reelt sett praktiseres styring uten

embetsledelsen tilstede. I KMD mener man at styring direkte overfor fagavdelingene har

forekommet. Ikke i stor utstrekning, men i «mye større grad enn det man har vært klar over».

Generalistinformanten på departementsnivå sier at denne «sidestyringen» ikke primært skjer

fra departementene, men i størst grad fra direktorater og dedikerte fagpersoner på spesifikke

fagområder. Departementsspesialistene synes fagmøter som inneholder styring er et lite

problem. Det samme synet får i stor grad støtte i embetet også. Den ene generalisten i embetet

mener det er helt naturlig med tett kontakt i sektorene, ikke minst fordi mange faglige

spørsmål ikke nødvendigvis skal gjennom embetsledelsen. Utfordringen oppstår ifølge

65

informanten når faglige prioriteringer blandes med hvor pengene skal brukes og hva det for

tiden skal fokuseres på i embetene:

Da kan det være at fagdepartementer eller fagdirektorater kan ha litt problemer med å

skjønne at de signalene skal sendes til embetsledelsen (…) De sender nok en del direkte til

fagavdelingene, og det er klart at det er en utfordring, det, men jeg synes (…) det er en større

utfordring at staten er så sektorisert enn at vi på embetsnivå ikke klarer å snakke sammen

(Generalist 1 på embetsnivå).

Den andre embetsgeneralisten mener det kan ha vært møter «med mye fag og lite styring,

eller lite fag og mye styring», men i stort oppleves det som rimelig uproblematisk:

Det som er forskjellen på fylkesmannen og en del andre områder, er jo at vi er veldig,

veldig brede i fag. Uansett om en fylkesmann er verdens beste i jobben sin, hadde ikke den

klart å ha full oversikt over hele fagfelt han har ansvar for. Er langt mer avhengig av

avdelingsdirektører, vil jeg påstå, enn for eksempel NVE eller Statens vegvesen (…) Du

klarer ikke som person å ha full kontroll, og derfor er det fornuftig at man har hatt et system

som involverer avdelingsdirektørene (Generalist 2 på embetsnivå).

Embetet oppfatter at KMD på et tidspunkt ba om at all styringsdialog skulle gjennom dem.

Den ene generalisten tror ikke det er noe lurt, og at man skal vokte seg for å samordne

møtevirksomhet og styringsdialog for mye. Embetet ønsker tett og god dialog, og tror ikke det

er lurt for egen del å komme i en situasjon hvor sektordepartement føler seg utrygge på hva de

får igjen. Tett oppfølging oppleves ikke nødvendigvis som detaljert styring:

Jeg tror man bommer litt når man tror at tett og god dialog er det samme som sterk

styring (…) Det er derfor jeg sier at jeg ikke vil at KMD skal ta en sånn rolle hvor all kontakt

går via dem, og at fordi man er redd sidestyring så skal det være sånn. Jeg tror det er viktig

at fylkesmannen har en tett og god dialog med fagdepartementene. Det er etter mitt skjønn

lurt at de vet hva vi gjør. Men jeg tror det er lurt at man samordner styringen, sånn at man

har en noenlunde lik styring på detaljering, og at man avveier prioriteringene på tvers

mellom fagdepartementene når det er behov for det (Generalist 1 på embetsnivå).

66

6 Analyse av etatsstyringen

6.1 Målkonflikt

Hypotese 1 sier at styringsdokumentene overfor fylkesmannen i større grad er

atferdsorienterte enn utfallsorienterte. Hypotese 2 sier at prinsipalene tilleggsfinansierer

oppgaver som ikke kan sies å ha midlertidig karakter hos fylkesmannen gjennom sitt eget

budsjettkapittel.

Atferdsmønsteret

Kjærvik og Askim (2015) kartla 70 tildelingsbrev overfor underliggende virksomheter i

staten, og fant at det i gjennomsnitt ble brukt seks målformuleringer. Tre fjerdedeler av

virksomhetene hadde åtte målformuleringer eller færre, mens resten hadde mellom åtte og 36

mål (Kjærvik & Askim, 2015, s. 5). LMD styrer fylkesmannen med 28 og 29 mål fordelt på

de to årene. Helsetilsynet brukte ikke målformuleringer i det hele tatt i 2014, mens de styrte

med 29 mål i 2015. Begge prinsipalene er syv mål under det høyeste antallet som ble kartlagt,

og målstyringen plasserer seg dermed som noe av det mer omfangsrike i staten i 2015. LMDs

målstyring er rimelig utfallsrettet, mens Helsetilsynets målstyring fremstår atferdsrettet.

Kjærvik og Askim (2015, s. 7-8) fant at omtrent halvparten av tildelingsbrevene ikke

inneholdt prosessmål, og at tre fjerdedeler av virksomhetene ikke hadde mer enn ett

prosessmål. 12 prosessmål var det høyeste antall observert. Helsetilsynet hadde 14, og er

dermed mer prosessorientert i målstyringen enn noen andre jeg sammenlikner med.

I 2015 styrte departementene med 20 aktivitetskrav i snitt. Tre fjerdedeler av virksomhetene

ble styrt med 25 aktivitetskrav eller færre. De øvrige ble styrt med mellom 25 og 168

(Kjærvik & Askim, 2015, s. 5). LMD styrte på sin side fylkesmannen med 85 aktivitetskrav,

mens Helsetilsynet styrte med 106. Også på aktivitetskravene befinner prinsipalenes styring

av fylkesmannen seg i det øvrige sjiktet i staten.

I 2015 styrte departementene med ni styringsparametere overfor underliggende virksomheter.

Tre fjerdedeler av virksomhetene hadde 16 styringsparametere eller færre. De øvrige ble styrt

med mellom 16 og 50 parametere (Kjærvik & Askim, 2015, s. 5). LMD brukte på sin side 43

styringsparametere (resultatkrav), hvorav omtrent halvparten var rettet inn mot fylkesmannens

atferd. Helsetilsynet brukte 35, og for begge årene gjaldt samtlige parametere styring av

67

fylkesmannen på atferd, og ikke på utfall. Også her plasserer LMD og Helsetilsynet seg blant

dem som praktiserte den mest omfangsrike statlige styringen.

Bruken av parameterne - altså resultatkrav - kan også tyde på uklarhet i hva de forskjellige

styringskravene egentlig er. DFØ (2010, s. 22) skriver i den statlige veilederen for mål- og

resultatstyring at et styringsparameter «beskriver direkte eller indirekte i hvilken grad

virksomheten når sine mål i en gitt periode.» Parametere kan være både kvantitative og

kvalitative mål som konkretiserer målingen av de mer overordnede målsettingene

virksomheten har satt (DFØ, 2010, s. 22). Med det som utgangspunkt, ser det ut som at

resultatkravene overfor fylkesmannen i varierende grad er knyttet til de målene

oppdragsgiverne har oppstilt i embetsoppdraget. Parameterne er i høy grad atferdsrettede, i

tillegg til at de er mange i antall hos begge prinsipaler. Resultatkravene kan dermed dels se ut

til å bli et nytt sett med aktivitetskrav. Det kan stemme overens med det Johnsen (2015, s. 37)

betegner som begrepsforvirring innen MRS: «Mye kalles (mål)styring, men er det fremdeles

ikke.»

Syv av 10 LMD-styringskrav knyttes til fylkesmannens atferd. Ser vi de ulike styringskravene

under ett, fremstår dermed ikke LMD spesielt utfallsrettet i sin styring. Det ser ut til å gå i en

annen retning av hva Difi (2012, s. 15) konkluderte med for noen år tilbake. Ifølge Difi var

LMD på det tidspunktet opptatt av at embetene skulle ha rom til å tilpasse arbeidet til lokale

forhold. Funnene her indikerer at LMDs styring reelt sett er mer atferdsrettet enn hva de mer

resultat- og effektbaserte målformuleringene tilsier. For Helsetilsynets del er mengden

atferdsstyring enda høyere, og i 2014 benyttet de ikke et eneste utfallsrettet styringskrav.

Blant oppdragsgiverne i studien, er det Helsetilsynet som styrer fylkesmannen med flest og

mest atferdsrettede styringskrav. Det samlede bildet av tilsynets styring ser dermed ikke ut til

å ha endret seg siden Difi (2012, s. 15) betegnet den som detaljert.

I løpet av de seneste tiårene har man stått overfor flere utfordringer i styringen av

fylkesmannen, og den dominerende problemforståelsen har vært at fylkesmannen ikke har

hatt tilstrekkelig frihet og fleksibilitet i oppgaveutføringen (Flo, 2014, s. 671). I 2012

anbefalte Difi mer styring på resultater, og mindre på detaljer og aktiviteter (Difi, 2012, s. 44–

45). De to prinsipalenes styring fremstår klart atferdsorientert sammenliknet med øvrige

virksomheter i staten. Funnene antyder at Difi sine vurderinger ikke har ført til vesentlige

endringer i styringspraksis, og samlet sett konkluderer jeg med at det forventede

handlingsmønsteret om atferdsstyring i en flerprinsipalsituasjon, bekreftes.

68

I senere år har det vært mye oppmerksomhet om detaljeringsgrad på etatsstyring, ikke minst

fra den sittende regjeringen (KMD, 2014a). Den forrige regjeringen mente også at etatsstyring

kan bli problematisk dersom den praktiseres på et detaljert og aktivitetsstyrende nivå

(Fornyings- og administrasjonsdepartementet, 2009, s. 83), og i den gjeldende

forvaltningspolitiske stortingsmeldingen sies det at behovet for riktig detaljeringsgrad

aktualiserer seg spesielt når flere departementer styrer (FAD, 2009, s. 83). Funnene kan tyde

på at styringen overfor fylkesmannen ikke har vært utøvd i tråd med føringer for etatsstyring.

Om lag en fjerdedel av bevilgningene til embetet er sektordepartementsmidler rettet inn mot

driften. Flere generalistinformanter mener tilleggsfinansiering skaper utfordringer for

styringen. Det er i tråd med synspunkt fylkesmennene har gitt uttrykk for tidligere (Flo, 2014,

s. 674). Det er interessant at en såpass stor andel av bevilgningene kommer fra andre

budsjettkapitler, men det er ikke noe jeg går nærmere inn på her. I studien er spørsmålet om

tilleggsfinansieringen knytter seg til faste oppgaver. Helsetilsynet har ingen ekstern

finansiering. Når det gjelder LMD, er det litt annerledes, ettersom de har en egen pott med

penger som går direkte til embetene. Summen er vel og merke beskjeden, og LMD har ingen

annen tilleggsfinansiering. Omfanget er derfor svært lite blant caseprinsipalene.

I 2013 evaluerte NIVI finansieringsordningen av fylkesmannen. De skrev da at

tilleggsfinansiering «har vært benyttet for å finansiere oppgaver som kan betraktes som faste

pga. at det gir trygghet for hvordan midlene benyttes» (NIVI analyse, 2013, s. 4). Blant

caseprinsipalene er det nesten ingen støtte til NIVI sin konklusjon. Det kan tyde på at

problemene med utstrakt tilleggsfinansiering har blitt færre i senere år. Samtidig er det

selvfølgelig mulig at andre oppdragsgivere i større grad tilleggsfinansierer av

konkurransemessige årsaker. Flo (2014, s. 674) skriver at mellom 14 og 18 % av midlene som

ble overført til embetene mellom 2002 og 2011 var øremerkede, og dermed tilleggsfinansiert.

Det betyr at andelen tilleggsfinansiering overfor Fylkesmannen i Oppland i 2014 var større

enn snittet for samtlige embeter på 2000-tallet, slik Flo refererer det. Det er et moment som

kan tale mot at problemene har blitt færre. Samlet sett er det derfor uvisst hvilken trend vi står

overfor, men det er tydelig at andelen tilleggsfinansiering fortsatt utgjør en vesentlig del av

embetets bevilgninger. Det er imidlertid uklart hvor stor andel som gjelder oppgaver som ikke

kan anses som midlertidige.

69

Årsak til atferdsmønsteret

Jeg antar at årsaken til detaljert styring er horisontal og vertikal målkonflikt, og dermed

problemet med flere prinsipaler.

I LMDs tilfelle oppfatter man ikke merkbare konflikter med andre aktører i styringen. De

nevner noe usikkerhet knyttet til utgiftsøkninger i embetet som man frykter går på bekostning

av landbruksoppgavene, men det er ingen klare indikasjoner på at usikkerheten har hatt

innvirkning på detaljeringsgraden i styringen. Det eneste unntaket er på fullmaktsbrevet med

den kommunerettede potten, der LMD tilleggsfinansierer embetet. Årsaken er bekymringer

for at pengene skal forsvinne «i det store» hos fylkesmannen, og således kan potten tolkes

som en konsekvens av målkonflikt.

I Helsetilsynets tilfelle er det ikke spor av nevneverdige horisontale målkonflikter. De har

ikke særlig mye kontakt med andre oppdragsgivere, bortsett fra på velferdsfeltet. Her fremstår

samarbeidet lite konkurransepreget. Det er imidlertid spor av vertikal målkonflikt overfor

agenten. Helsetilsynet har et mål om harmonisert saksbehandling på tvers av embetene. De

detaljerer styringen fordi resultatene spriker kraftig på tvers av fylkesmennene, og det kan

tolkes som detaljering grunnet frykt for at agenten ikke ivaretar oppdragene tilfredsstillende.

Detaljeringen forekommer samtidig som embetet vil ha større lokalt handlingsrom på

kontroll- og tilsynsoppgavene, og sånn sett ser ut til å manifestere seg en målkonflikt mellom

Helsetilsynet og fylkesmannen. Det kan umiddelbart se ut til å styrke hypotese 1.

Samtidig er det først og fremst en generalist i embetet som tar til orde for et lokalt

handlingsrom - helseinformanten i embetet vektlegger det ikke. I tillegg nevnes ikke det

lokale ønsket av departementsinformanter. Dersom hypotesen stemte, måtte jo årsaken til

detaljeringen være bekymringer om at embetene aktivt forsøkte å opparbeide seg et lokalt

handlingsrom. PA-teori tar som nevnt utgangspunkt i hva som er mest effektivt for å endre

atferden til en nyttemaksimerende agent, på en måte som er til prinsipalens gunst (Jensen &

Meckling, 1976, s. 308). Informantene ga ikke uttrykk for problemer med at fylkesmannen

aktivt arbeidet til sin egen nytte. Ønsket om handlingsrom virket mer som oppspill til

diskusjon. Årsaken til detaljert styring fra Helsetilsynet ser heller ut til å ligge i variasjonen

mellom helseavdelingene hos fylkesmennene. Det ser ikke ut til å være begrunnet i usikkerhet

om flere sektorinteresser som potensielt spiser av helseavdelingenes del av budsjettkaken, og

dermed problemet med flere prinsipaler.

70

Samlet sett fremstår ikke målkonflikt som særlig sentralt for prinsipalenes atferdsstyring av

fylkesmannen.

På tvers av sektorene – kultur og konkurranse

Både kultur og konkurranse fremheves som årsak til at flere av oppdragsgiverne styrer

fylkesmannen atferdsrettet. Kultur er et uklart begrep ettersom det ikke er inkludert i teorien.

Difi (2012, s. 16) gikk ikke særlig i dybden på hva styringskultur overfor fylkesmannen var,

men skrev at forskjeller i detaljeringsgrad «også dreier seg om ulikheter i styringskultur, dvs.

at de ulike sektorene eller departementene har sine egne måter å styre på og at dette preger

styringen av alle underliggende virksomheter.» Hos generalistene ser essensen i

kulturbegrepet ut til å være at aktivitetsstyring er måten flere oppdragsgivere har pleid å styre

på, og det er måten de mener sikrer best resultater.

KMD (2015b, s. 64) ønsker på sin side å redusere detaljert styring ved å sikre fylkesmannen

større handlingsrom, og dreie styringen mer i retning mål- og resultatstyring (MRS). Ønsket

kan sies å ha preg av New Public Management-tankegang. Det handler blant annet om å

fokusere på resultater i større grad enn tradisjonell regel- og prosesstyring (Christensen &

Lægreid, 2003, s. 75). MRS skal være en sentral del av all statlig styring

(Finansdepartementet, 2011, s. 7), men i realiteten vil departementene av naturlige årsaker

bruke flere forskjellige styringsverktøy overfor underliggende virksomheter. Det kan for

eksempel være rammestyring, aktivitetsstyring, regelstyring og økonomisk styring, i tillegg til

MRS (Finansdepartementet, 2011, s. 9–10; Hermansen, 2015, s. 74-77, s. 74–77; Johnsen,

2015, s. 36). Ladegård og Vabo (2011) mener NPM har en viktig verdidimensjon i seg ved at

offentlig styring på mange måter har blitt mer lik verdier som i utgangspunktet knyttet seg til

privat sektor, som for eksempel effektivitets- og resultatverdier. En slik verdioverføring «har

bidratt til å øke konflikten mellom de tradisjonelle og de nye verdiene introdusert i offentlig

sektor» (Ladegård & Vabo, 2011).

Et eksempel på en verdi som kan komme i konflikt med effektivitets- og resultatverdier er

rettssikkerhetsverdien (Ladegård & Vabo, 2011). Rettssikkerhet fremstår som helt sentralt for

mange informanter. Videre sier Åkerstrøm Andersen og Thyge Thygesen (2002, s. 1-2) at

styringsverktøyer som NPM ikke er verdinøytrale, i den forstand at de har en iboende karakter

som sier noe om hva man velger å fokusere på, og hva man velger å se bort ifra. Hansen mfl.

(2009, s. 135) fant at mye av fylkesmannens legitimitet fra staten knytter seg til «å fungere

71

som effektiv sektormyndighet på vegne av sine oppdragsmyndigheter.» Flo (2014, s. 632)

skriver at ulike sektoroppgaver står i en varig spenning til synet om at fylkesmannen er noe

større enn summen av enkeltoppdragene. Med en sterk verdispenning mellom sektor og

helhet, og mange oppdragsgivere, kan vi se for oss at man i fylkesmannsstyringen får mer

utstrakt bruk av ulike typer styringsverktøy enn hva et mer rendyrket MRS-system kanskje

skulle tilsi. Gitt at ulike styringsverktøy rommer ulike muligheter, og styringsverktøyet som

velges blir «avgjørende for utviklingsretningen og de verdier og elementer som kommer i

fokus» (Åkerstrøm Andersen & Thyge Thygesen, 2002, s. 5), kan man spekulere i om

behovene for flere måter å styre på øker med verdimangfoldet.

Som nevnt sier flere generalister at styringskultur har handlet om aktivitetsstyring. Fra

landbruksinformanten på departementsnivå sies det at ulike styringskrav gjerne blir med fra et

års embetsoppdrag til det neste. Som nevnt sier også den ene embetsgeneralisten at ulike

oppdragsgivere er redde for at «dersom de blir for overordnet så jobber embetet heller på

andre områder hvor det er mer detaljert styring.» Utsagnet kan tolkes som at reduksjon i antall

styringskrav fra en prinsipal, er det samme som frykt for ressursbruken på eget felt.

Tolkningen støttes på mange måter av Difi (2012, s. 16), som i kartleggingen av

fylkesmannsstyringen så «tendenser til en ytterligere detaljering av styringen når

departementene og direktoratene blir engstelige for at deres oppgaver ikke blir prioritert fordi

andre sektorers oppgaver er sterkt styrt.»

Det kan tilsi at reversering av ulike styringskrav er mer krevende i en flerprinsipalsituasjon.

Det kan iallfall tenkes at prinsipalene blir mer bekymret hvis de tror at en tilsvarende

reversering ikke gjøres av andre. Lægreid (i Flo, 2014, s. 670-671) vurderer at mål- og

resultatstyringsprinsippet er mer problematisk å benytte i styringen av fylkesmannen enn i

andre deler av offentlig sektor, først og fremst fordi antallet oppdragsgivere er så stort.

Funnene som indikerer en overlapp mellom kultur og konkurranse kan tilsi at en mer resultat-

og effektbasert styring reelt sett er krevende å få til med flere prinsipaler. Det kan bli slik Flo

(2012, s. 671) beskrev sektordepartementenes syn på ulike reformforsøk i

fylkesmannsstyringen ved årtusenskiftet: «Alle freistnader på å reformere systemet vart

oppfatta som moglege trugsmål mot fagdepartementa og sektormakta.»

72

Variasjonen i styringspraksis og implikasjoner for konkurranseargumentet

Hvorfor detaljerer noen prinsipaler styringen sin, mens andre ikke gjør det? At noen

oppdragsgivere styrer overordnet kan bety at konkurranse og nyttemaksimering spiller en

mindre rolle. Samtidig kan vi gjennom PA tenke oss at noen prinsipaler opplever en mer

konkurransepreget situasjon enn andre. Ettersom Helsetilsynet er den mest detaljerte, kunne

man se for seg at de stod overfor sterkere usikkerhet om egne prioriteringer enn LMD.

I LMD blir det nevnt en viss frykt for andre sektorers påvirkning på egne prioriteringer i

embetet. Helsetilsynet synes ikke å ha den samme usikkerheten. Det kan tilsi at vertikal

målkonflikt overfor agenten er større for LMD. Likevel ser ikke det ut til å gi en mer detaljert

styring. I tilfellet med den horisontale målkonflikten synes ikke noen av prinsipalene å

oppleve store utfordringer, og det sentrale samarbeidet mellom oppdragsgiverne fremstår

beskjedent. Den mest detaljstyrende prinsipalen, Helsetilsynet, ser i det store og det hele ut til

å være godt stilt for gjennomslag for sine prioriteringer. Tilsynet har på mange måter en mer

upåvirkelig posisjon enn andre i styringen, gjennom sin lovfestede, uavhengige styringslinje.

De nevner ikke bekymringer for andre sektorers gjennomslag på bekostning av seg selv i

embetet, og dermed ser det ut til at målkonfliktnivået for den mest detaljstyrende prinsipalen

er rimelig lavt.

Oppsummert

Hypotese 1 om atferdsorientert styring er bekreftet. Hypotese 2 om tilleggsfinansiering av

faste oppgaver er delvis avkreftet. Den samlede styringen fremstår klart atferdsorientert.

Prinsipalene supplerer målstyring med både aktivitetskrav og styringsparametere i stort

omfang. Det er tegn til begrepsforvirring knyttet til hva ulike styringskrav reelt sett er, og

bruken av resultatkrav ser i praksis ut som ytterligere aktivitetsstyring fra prinsipalene.

De antatte årsakene til detaljeringsgraden stemmer ikke i særlig grad. Kampene og

konfliktene mellom departementene oppleves som få, og samarbeidet på tvers er ganske

beskjedent. Det er samtidig slik at sektorene i det store og det hele er opptatt av gjennomslag

for seg og sitt. PA-teori har ikke vært til særlig hjelp for å forklare forskjellen på

detaljeringsgraden i styringen til LMD og Helsetilsynet. Funnene kan tyde på at konkurransen

ikke er spesielt sterk så lenge de ulike sektorene kan praktisere sin egen styring parallelt med

hverandre. Derfor er det nærliggende å konkludere med at prinsipalene ikke er i en direkte

73

konkurransesituasjon med hverandre. Samtidig fremstår sektoriseringen sterk. Det kan tenkes

at konkurransen blir mer synlig dersom samordningsambisjonene øker og sektorstyringen

påvirkes i større grad, noe funnene om reversering av styringskrav bygger opp under.

Diskusjonen antyder at styringen ikke har vært i tråd med statlige føringer for etatsstyring.

Samtidig kan fylkesmannens egenart og verdispenning vanskeliggjøre en sterkere rendyrking

av MRS. Egenarten handler blant annet om spenning mellom helhets- og sektorhensyn. Slik

sett kan også egenart og verdimangfold potensielt være med å forklare hvorfor målstyringen

av fylkesmannen har blitt supplert med andre typer styringskrav i stort omfang, selv om det

ikke er mulig å fastslå. Dernest er det et sentralt funn at fjerning av eksisterende styringskrav

kan bli mer krevende i en flerprinsipalsituasjon. Samlet sett er det et uklart skille mellom

styringskultur og konkurranse som årsaksforklaringer på detaljering.

6.2 Oppgavetype

Hypotese 3 tilsier at oppgaver som gjelder kontroll og tilsyn blir sikret gjennom styring på

atferd, mens LMDs utviklingsoppgaver blir sikret gjennom styring på utfall.

Atferdsmønsteret

LMD sine kontrolloppgaver styres mer atferdsrettet enn andre oppgaver, og det er samtidig få

indikasjoner på at utviklingsoppgavene styres spesielt utfallsrettet. De er gjerne forbundet

med utfallsorienterte mål, altså resultat- og effektmål, men også på slike oppgaver bruker

LMD en god del atferdsorienterte styringskrav som supplement til målstyringen. For

Helsetilsynets del er kontroll- og tilsynsoppgavene forbundet med flere styringskrav generelt

enn andre oppgaver. På tvers av sektorene blir det sagt at styringen på kontroll- og

tilsynsoppgaver er rimelig detaljert, og det har vært et ønske om større lokalt handlingsrom til

egne risiko- og vesentlighetsvurderinger. I 2009 fant Hansen mfl. (2009, s. 123) at

fylkesmannens klagesaks- og tilsynsoppgaver har økt i mengde og detaljstyring. Min studie

sier ikke noe særlig om utviklingen i mengden saker, og trenden er det derfor ikke mulig å

vurdere. Samtidig skrev Difi (2012, s. 14) at «tilsynsoppgavene er lovpålagte og styres relativt

detaljert med tema og omfang.». Funnene påviser mer utstrakt bruk av atferdsrettede

styringskrav på kontroll- og tilsynsoppgaver enn andre typer oppgaver, og det er nærliggende

74

å tolke det som en støtte til Hansen mfl. (2009, s. 123) og Difi (2009, s. 123) sine vurderinger

om at kontroll- og tilsynsoppgavene styres detaljert.

Årsak til atferdsmønsteret

Samlet sett fremgår det svært liten støtte til H3. Det ene tilfellet hvor vi potensielt ser at det

stemmer, er LMD og bekymringer for kapasiteten til kommunale landbrukskontor. At målene

for området i embetsoppdraget er prosessorientert, styrker støtten til hypotesen. Likevel virket

styringsintensiveringen som nevnt å komme fra embetet selv, og ikke fra LMD. Samlet sett

konkluderer jeg med at det kan være spor av det deduserte årsaksforholdet, men at det ikke

fremstår svært bevisst fra LMD. I Helsetilsynets tilfelle finner jeg ingen støtte til den

deduserte årsaksforklaringen.

Hva fremstår som de viktigste årsakene til at kontroll- og tilsynsoppgavene styres

atferdsrettet? Flere fremhever at oppgavene er enklere å telle. Det var også noe

helseinformanten i embetet vektla. Informanten mente at Helsetilsynets oppgaver var enklere

å omdanne til gode indikatorer enn Helsedirektoratets oppgaver, som er mer veiledende og

kvalitative i formen. Det kan tolkes som et uttrykk for overmåling, som handler om en mulig

tendens innenfor MRS-systemer om at oppgavene som er enkle å kvantifisere er de som

faktisk måles, mens mer kvalitative oppgaver nedprioriteres fordi oppmerksomheten rettes

mot det som kan telles (Christensen, Lægreid, Roness, & Røvik, 2009, s. 111). Dersom

inntrykket fra embetet om konkurranse mellom Helsetilsynet og Helsedirektoratet stemmer,

og tilsynsoppgavene har blitt noe mer prioritert, kan det tolkes som et uttrykk for reelle

konsekvenser av overmåling.

Flere bidrag har pekt på utfordringer knyttet til styring av fylkesmannens kjerneoppgaver. For

eksempel påpekte Riksrevisjonen i 2007 at utviklings-, oppfølgings- og veiledningsoppgaver

ble prioritert lavere enn andre oppgaver, og at de hadde lavere måloppnåelse enn mer

kvantitative resultatkrav (Riksrevisjonen, 2007, s. 74). Ettersom jeg ikke fokuserer på selve

måloppnåelsen i embetet kan ikke studien vurdere holdbarheten i Riksrevisjonens slutning i

særlig grad, men det er noen interessante funn knyttet til balansen mellom tilsyns- og

direktoratsoppgaver i helsesektoren. Her kan det være indikasjoner på at tilsynsoppgavene har

fått en viss ressursmessig forrang over de mer kvalitative og veiledende direktoratsoppgavene,

og at det slik sett forekommer overmåling overfor fylkesmannen.

75

Samtidig er det funn i studien som ikke bygger opp under den problematikken som det ble

konkludert med at fantes. HOD har ikke opplevd misnøye fra Helsedirektoratet knyttet til

eventuell nedprioritering av kvalitative oppgaver i embetene. Dernest sa helseinformanten i

embetet at de med årene hadde brukt noe mer ressurser på tilsyns- enn direktoratsoppgaver.

Det behøver ikke være ensbetydende med at ivaretakelsen av direktoratsoppgavene har blitt

dårligere. På den måten er det ikke sikkert at en 50-50-regel på ressursfordeling er

hensiktsmessig som kvalitetsindikator. Produktivitetskommisjonen problematiserer tilfellene

der mål for ressursbruk blir et mål i seg selv, og mener man skal være forsiktig med slike

normer fordi det kan virke hemmende på effektivitet (NOU 2016:3, 2016, s. 184). I lys av en

slik tolkning behøver ikke et gradvis ressursavvik være problematisk i det hele tatt, så lenge

oppdragsgiverne sørger for å fokusere på resultatene av fylkesmannens virksomhet. Så kan

kanskje det igjen tolkes som at Helsedirektoratet har større vanskeligheter enn Helsetilsynet

med å vurdere ivaretakelsen av egne oppdrag i embetet, nettopp på grunn av utfordringer med

å utforme gode indikatorer på mer kvalitative oppgaver. Det kan igjen peke på mulig

overmålingsproblematikk, slik Riksrevisjonen (2007, s. 74) drøftet, men det reelle omfanget

er uklart.

Det sies gjerne at økt rettighetsfesting fører til innsnevring av den politiske skjønnsutøvelsen,

spesielt på kommunenivå (Sørensen, 2009, s. 61). Virkningene av rettighetsfestingen på

etatsstyringspraksis, er ikke like klar. Lovfesting drøftes blant informanter i begge sektorer,

og umiddelbart kan det se ut som det er en sammenheng mellom lovpålagte oppgaver og mer

atferdsrettet styring. Det betyr ikke at alle lovpålagte oppgaver i fylkesmannsembetet styres

atferdsrettet i andre sektorer; det kan jeg ikke si noe om. Derfor er det avgjørende å gå mer i

dybden, og blant informantene var rettssikkerhetsdimensjonen helt sentral.

Grønlie (2003, s. 52) peker på spørsmålet om sentrale versus desentrale beslutninger som en

varig forvaltningspolitisk spenning i Norge. Spenningen står mellom «desentraliserte

beslutninger for nærhet til dem som beslutningene angår» versus «sentraliserte beslutninger

for nasjonal likhet og standardisering» (Grønlie, 2003, s. 52). Behovet for nasjonal likhet og

standardisering fremstår sterkere på rettssikkerhet enn øvrige oppgaver i embetet.

Rettssikkerhet dreier seg i hovedsak om «sikkerhet mot vilkårlig behandling fra

myndighetenes side og sikkerhet for at man får de rettigheter og ytelser man har krav på» (RH

Knoff AS, 2003, s. 26). Rettsikkerhetsbegrepet kan blant annet sies å innebære «lik

behandling av like saker» (RH Knoff AS, 2003, s. 26).

76

Rettssikkerhetsdimensjonen fremheves av flere som grunnlag for atferdsrettet styring. Det

skal ikke være tilfeldig hva utfallet blir fra hvor i landet du bor. Det viktigste hensynet for

Helsetilsynet blir dermed ifølge informanter å sikre harmonisert saksbehandling på tvers av

fylkesmannsembetene, både på tid, metode og utfall. Her kan det dermed se ut til at en

bestemt atferd hos agenten blir målet i seg selv for prinsipalens styring. Helsetilsynet ser som

nevnt en klar sammenheng mellom sprikende resultater hos fylkesmannsembetene og behovet

for å styre fylkesmannen på prosesser og atferd.

I den statlige styringen av kommunene på eldreområdet finner Vabo (2012, s. 120) at

Helsetilsynet oppleves å ha sterk «fagbasert tilnærming med fokus på overholdelse av

spesifikk lovgivning og opprettholdelse av faglige standarder». Helsetilsynets styring av

fylkesmannen kan se ut til å ha noe av det samme utgangspunktet. På departementsnivå i

helsesektoren sies det at i visse tilfeller er det riktig å gi fylkesmannen spillerom, mens på

rettssikkerhetsoppgavene er det et sentralt poeng at oppgaven løses likt, «og der kan ikke

fylkesmannen ha friheten sin.» Der KMD ønsker en mer overordnet styring som gir

fylkesmannen handlingsrom, og oppmerksomheten rettet mot resultater og effekter, har

Helsetilsynet rettssikkerhetsoppgaver hvor det er fylkesmennenes atferd i seg selv som blant

annet er målet med styringen. Det presiseres at rettsikkerhetsoppgaver er mer enn kontroll og

tilsyn.

Oppsummert

Hypotesen om atferdsorientert styring på kontroll- og tilsynsoppgaver er bekreftet. Årsaken til

atferdsmønsteret stemmer imidlertid i liten grad overens med hypotesen. Årsakene handler

heller om at oppgavene er lette å telle, og at man dermed kan se utslag av overmåling- og

målforskyvingseffekter, der oppgaver som er kvantifiserbare gjerne prioriteres. Et annet

moment er at oppgavene er lovpålagte og derfor må følges opp, og ikke minst at det i en del

tilfeller er snakk om rettssikkerhetsforvaltning. I de sistnevnte tilfellene ser vi at fra

Helsetilsynet er agentens atferd et sentralt mål i seg selv for styringen, noe som gir tydelige

insentiver til atferdsstyring.

77

6.3 Styrende prinsipal

Hypotese 5 tilsier som nevnt at Kommunal- og moderniseringsdepartementet mangler

kunnskap og kompetanse som samordningsdepartement til å vurdere sammenhengen mellom

oppgaver og ressurser i fylkesmannsembetene.

Atferdsmønster

Spørsmålet om manglende sammenheng mellom oppgaver og ressurser hos fylkesmannen

splitter informantene på departements- og embetsnivå. Sektordepartementene er primært

bekymret for egen ressurssituasjon i embetet, mens KMD ikke gir uttrykk for nevneverdige

utfordringer. Fra embetsnivå er synet ganske klart: flere opplever en manglende sammenheng

mellom oppgaver og ressurser hos fylkesmannen.

Fra flere hold får departementet ros for å ha vært flinke til å sikre at nye oppgaver skal

medføre nye ressurser. Det nevnes av flere, og fra det ene sektordepartementet beskrives det

som den egentlige samordningen i senere år. Ingen andre konkrete samordningsvirkemidler

blir nevnt. Difi (2014, s. 17) skiller mellom ulike grader av samordning, og skriver at negativ

samordning handler om å minimalisere konflikter mellom partene og utilsiktede konsekvenser

for andre, men at samarbeidet ellers ikke er stort. Positiv samordning handler på sin side om

felles løsninger og «integrerte tiltak og virkemidler» (Difi, 2014, s. 17). Sett i lys av funnene,

kan det virke mer treffende å kategorisere KMDs rolleutføring som negativ snarere enn

positiv samordning. Sektorenes mål, krav og tiltak ser ut til å eksistere ved siden av

hverandre, uten at de påvirkes nevneverdig av aktive forsøk på å integrere styringssignalene

på tvers av sektorene.

I henhold til statlige bestemmelser skal samordningsdepartementet i etatsstyringen sørge for

at berørte departement tar prioriteringsdiskusjonen i forbindelse med utarbeidelsen av

tildelingsbrevet. Samordningsdepartementet skal sørge for å samordne styringssignaler

overfor den underliggende virksomheten (Finansdepartementet, 2011, s. 20). Informantenes

beskrivelser av oppgave- og ressursrelaterte diskusjoner kan tyde på at en slik samordning

ikke har forekommet i nevneverdig grad. Tildelingsbrevet er ifølge flere informanter et

uttrykk for omforente styringssignal, men tildelingsbrevene inneholder ingen eksplisitt

utformede mål og styringsparametere (KMD, 2014b, 2015c). Det er heller embetsoppdragene

som fremstår som det klart viktigste styringsdokumentet blant informantene.

78

Stokland (2015) mener at den sentrale samordningsutfordringen for styringsrelasjoner hvor

flere departementer styrer samtidig, ligger i at ansvarlig departement ikke har noen reell

myndighet. Samordning gjennom myndighet knyttes ofte til mer byråkratiske virkemiddel

som hierarki og standardisering, og en slik form for samordning har mange fellestrekk med

styring (Fimreite & Lægreid, 2008). KMDs tydelighet om at nye oppgaver skal følges av

friske ressurser beskrives som det mest sentrale samordningsvirkemiddelet, og da er det

naturlig å konkludere med at departementet i liten grad fremstår som en styrende prinsipal.

Som nevnt har den norske statsforvaltningen tradisjonelt hatt rimelig svake overordnede

samordningsdepartementer (Fimreite & Lægreid, 2005, s. 181–183), og basert på funnene kan

det være nærliggende å konkludere med at KMD plasserer seg inn i denne tradisjonen. En god

illustrasjon på det er at sektorinformantene jevnt over mener KMD fyller sin rolle godt etter

forutsetningene, og at forbedringspotensialet virker lite. Samlet sett gis det et rimelig klart

inntrykk om at sektordepartementene er ansvarlige for prioriteringer og ressurs- og

oppgavebalanse, og ikke KMD. I senere år har informanter i flere studier tatt til orde for at

samordningsdepartementet bør ta et sterkere ansvar for finansiering og for felleskapittelet

(Difi, 2012, s. 51; NIVI analyse, 2013, s. 5). Funnene i studien antyder at det ikke har skjedd.

Årsak til atferdsmønsteret

Hva er årsaken? Hypotesen tilsier at KMDs kunnskaps- og kompetanseutfordringer overfor de

andre prinsipalene er årsaken til at oppgavene blir flere enn ressursene. Kan

informasjonsasymmetri mellom KMD og sektordepartementene forklare manglende

sammenheng mellom oppgaver og ressurser? Vi ser enkelte indikasjoner på det. Informanten i

KMD sier at departementet ikke har hatt noen oversikt over «innhold, tidspunkt eller

frekvens» i de mest sentrale sektordepartementenes møter med fylkesmannen. Samtidig

beskrives ressurs- og oppgavediskusjonene mellom departementene som få og lite aktive.

Uttalelsen kan indikere at den styrende prinsipalen har opplevd en viss

informasjonsasymmetri overfor de andre prinsipalene i styringen.

Hvordan virker delegert etatsstyringsansvar inn på samordningen? KMD forholder seg

primært til departementene. De departementene som har delegert styringsansvaret oppleves

lengre unna, og i embetet tror man de har svakere oversikt over arbeidet lokalt. Direktoratene

oppleves tett på og mer detaljerte i styringen. At flere departementer oppleves å være lengre

unna fylkesmannen, samtidig som direktorater er tettere på og styrer mer detaljert, er også i

79

tråd med funn fra noen år tilbake (Difi, 2012, s. 27; Hansen, Indset, Sletnes, & Tjerbo, 2009,

s. 130).

Enkelte informanter opplever at KMD fra 2016 forsøker å styrke samordningen ved å sørge

for at samtlige departementer sitter tettere på styringen, og KMD-informanten problematiserer

selv mangel på oversikt over andre departementers styring. Det kan være nærliggende å anta

at KMDs informasjonsasymmetri blir sterkere i tilfeller med delegert etatsstyringsansvar,

dersom det er slik at KMD da forholdet seg til departementer som selv er langt unna, og har

svak oversikt over, fylkesmannen. Difi (2012, s. 38) beskrev at styring gjennom

samordningsdepartementet ofte ble opplevd som krevende fordi de andre departementene ikke

var «tungt involvert i styringen.» Funnene antyder noe av det samme, og peker på at delegert

etatsstyringsansvar også kan ha horisontale virkninger i etatsstyringen.

KMD-informanten forteller at de ønsker at departementene sammen skal utgjøre et strategisk

nivå i styringen av fylkesmannen i det nye etatsstyringssystemet, noe de blant annet vil gjøre

gjennom å sikre «tydelige prioriteringer det enkelte år» overfor fylkesmannen (KMD, 2015b,

s. 64). Det korresponderer godt med Mulgans syn (2009, s. 32) om at strategi i offentlig sektor

i bunn og grunn handler om å prioritere, og å unngå å tro at alle hensyn kan ivaretas. Det ser

ut til at prinsipalen med delegert styringsansvar i studien, Helsetilsynet, på mange måter kan

være skjermet fra prioriteringsrelaterte diskusjoner på tvers av oppdragsgiverne.

Finansieringsansvaret ligger hos HOD, og det er de som ivaretar kontakten overfor KMD. Det

er departementene som har prioriteringsrelaterte diskusjoner med hverandre, og samtidig er

HOD som prinsipal ganske fjernt fra den praktiske styringen av fylkesmannen. Dermed kan

man spørre seg hvor sterke insentiver et direktorat eller tilsyn med delegert styringsansvar

egentlig har for å begrense oppgaver og ressursbruk, gitt at man fra et samordningsperspektiv

ønsker å begrense styringsintensiteten - for eksempel ved å prioritere andre typer oppgaver

høyere i fylkesmannsembetet ett år enn et annet. Produktivitetskommisjonen (NOU 2016:3, s.

171) diskuterte viktigheten av strategiske mål i styring av underliggende virksomheter, og

mente at manglende oppmerksomhet om effektiv ressursbruk gjerne knyttes til at styringen i

stor grad er aktivitetsbasert (NOU 2016:3, 2016, s. 171).

I forlengelsen av Produktivitetskommisjonens vurderinger kan vi se for oss en liknende

utfordring med det delegerte etatsstyringsansvaret: avskjermede prinsipaler som i stor grad

baserer seg på aktivitetsbasert styring av fylkesmannen kan tenkes å vanskeliggjøre en mer

helhetlig, strategisk styring der prinsipalene samarbeider om mer sentrale strategiske mål,

80

som for eksempel å gi fylkesmannen mer handlingsrom i oppgaveutføringen, eller å prioritere

noen oppgaver høyere enn andre i et omforent styringsdokument. Poenget illustreres godt av

spesialistinformanten som sa at KMD ikke kan samordne vekk rettighetslovgivning og

sektoransvaret gjennom styringslinjen. Samtidig kan ikke studien gi svar på om

problematikken vil gjelde i alle tilfeller hvor etatsstyringsansvaret er delegert, eller om det er

noe som gjelder mer særegent for Helsetilsynet. De har tross alt en uavhengig, direkte

styringslinje ned til fylkesmannen (Helsetilsynsloven). I Helsetilsynets tilfelle sier også

informanter at det har vært en stor vekst i rettighetsrelaterte enkeltsaker i embetet, og at det er

saker som skal behandles uansett, hvilket kan gjøre det urealistisk å prioritere den slags

oppgaver ned et år fordi et omforent tildelingsbrev sier at det skal satses på noe annet i stedet.

Oppsummert

Hypotesen er delvis bekreftet. KMD har en mindre aktiv rolle i oppgave- og

ressursdiskusjonene enn hva hypoteseresonnementet tok utgangspunkt i. KMDs rolle har

primært vært å sikre at nye oppgaver fra sektordepartementene skal følges med friske midler.

Det får KMD skryt for å ha vært gode på. Den øvrige samordningen oppleves som forsiktig,

og kan beskrives som et tilfelle av negativ samordning. Synspunktene fra informanter tyder

på at KMDs mandat ikke har vært sterkt nok til å sikre samstemte prioriteringssignaler på

tvers av sektorene. Sektorene fremstår sterke, og samordningsdepartementet som rimelig

svakt.

Årsaken til ubalanse mellom oppgaver og ressurser kan til en viss grad være KMDs

informasjonsasymmetriske utfordringer overfor sektordepartementene, og

informasjonsasymmetrien kan bli sterkere i tilfeller med delegert etatsstyringsansvar. Når det

gjelder delegert etatsstyringsansvar er det også et spørsmål hvor sterke insentiver direktorater

og tilsyn med delegert styringsansvar har for å begrense styringsintensiveringen, og bidra i en

mer overordnet, strategisk styring av fylkesmannen. Sterke sektorer pekes i større grad enn

informasjonsproblemer ut som den viktigste årsaken til ressurs- og oppgaveubalanse.

81

6.4 Interne koalisjoner

Hypotese 5 tilsier at sektordepartementene og fagavdelingene avholder møter hvor det reelt

sett praktiseres styring, samtidig som embetsledelsen hos fylkesmannen holdes utenfor

møtene.

Atferdsmønster

De seneste studiene av styringen av fylkesmannen (Difi, 2012; Hansen m.fl. 2009) drøfter

ikke skillet mellom fagmøter og styringsmøter, og om fagmøter inneholder styring som burde

vært gjennomført i formelle styringsmøter. Studien tar dermed for seg et spørsmål som ikke er

kartlagt i særlig grad tidligere. Temaet aktualiseres av at oppdragsgiverne i større grad skal

samordne sin dialog med fylkesmennene gjennom det nye etatsstyringssystemet (KMD,

2015b, s. 64-65). Med det som utgangspunkt er det nyttig å kartlegge i hvilken grad fagmøter

og styringsmøter har gått over i hverandre, noe KMD-informanten antyder at de har gjort i

klart større grad enn hva den etablerte oppfatningen har vært.

Funnene viser helt klart sterke sektorbindinger mellom oppdragsgivere og «deres»

fagavdelinger hos fylkesmannen. Når det gjelder faglige møter som har inneholdt styring,

tegnes det et ganske nyansert bilde på tvers av sektorene. I saker som gjelder konkrete

fagområder og saksbehandling, og som dermed blir lengre unna det strategiske nivået, nevner

et par informanter at skillet mellom fag- og styringsmøter kan bli mer uklart.

Helsetilsynsinformanten sier som nevnt at skillet er vanskelig fordi harmonisert

saksbehandling er det fagmøtene bunner i. Én av fire informanter i fylkesmannsembetet

mener at skillet mellom styringsmøter og fagmøter har vært for uklart, og dermed

problematisk, mens de andre ikke virker til å ha den samme oppfatningen. I embetet ses det på

som en beskjeden utfordring. Funnene går dermed dels i motsatt retning av KMDs syn om at

skillet mellom fag- og styringsmøter ikke har vært tydelig, og derfor skapt

styringsutfordringer (KMD, 2015a, s. 11).

Årsak til atferdsmønsteret

Forventningen om forfektingskoalisjoner bekreftes rimelig tydelig, i den forstand at innad i

sektorene, mellom oppdragsgiver og fagavdeling, virker informasjonsasymmetrien og

målkonflikten til å være lav. De utveksler mye informasjon, holder hverandre oppdatert og

82

deler mange sektormålsettinger og interesser. Slik sett burde mye ligge til rette for direkte

styring utenom fylkesmannen, og logikken om nyttemaksimerende aktører tilsier det. Likevel

anses ikke styring i fagmøter som en nevneverdig utfordring blant det store flertallet av

informanter. Lojaliteten i embetet til sektordepartementene er stor, men kontakten om

styringssignaler og prioriteringer foregår i det store og hele etter den formelle linjen.

Årsaken til at informantene på embetsnivå stort sett ser på skillet som uproblematisk, handler

blant annet om dialogen på tvers av avdelingene hos fylkesmannen. Samarbeidet mellom

fagavdelingene er godt, og sektorgrensene fremstår som en mindre samordningsbarriere

internt i embetet enn blant departementene. I rapporten om fylkesmannsstyringen i 2012 skrev

Difi (2012, s. 37) at «Samtidig er det erkjent at det er enklere å få til samordning jo lenger ut i

forvaltningen man kommer.» Funnene kan tolkes som støtte til en slik vurdering.

Samordningspotensialet som ligger innad hos fylkesmannen ser ut til å være godt.

Den ene generalisten nevnte at tett kontakt med sektordepartementene er viktig, og advarte på

mange måter KMD mot å samordne møtevirksomheten for mye. Poenget er interessant, sett i

et prinsipal-agent-perspektiv. Som nevnt er agentproblemer en viktig del av PA. Det viser til

problemer som skyldes målkonflikt mellom prinsipal og agent, samt at prinsipalen ikke evner

å fastslå om agenten har opptrådt slik den burde. Det er slettes ikke gitt at alle prinsipalene vil

være tilfredse med økt usikkerhet om ivaretakelsen av egne interesser. Gjennom PA-teori kan

man dermed se for seg at sterkere samordning av styringsdialogen kan få konsekvenser for

prinsipalenes intensitet i styring og informasjonsinnhenting.

Oppsummert

Hypotesen er delvis avkreftet. Det eksisterer sterke forfektingskoalisjoner innad i de ulike

sektorene i styringen av fylkesmannen, men sektorbindingene ser ikke ut til å skape

utfordringer for fylkesmannen selv i hans eller hennes samordnede styring i embetet.

Sektoriseringen innad hos fylkesmannen oppleves ikke like sterk som sektoriseringen på

departementsnivå. Fagmøter som har inneholdt styring, og hvor embetsledelsen ikke har

deltatt, har bare forekommet i beskjeden grad. Det kan være tegn til at skillet mellom

fagmøter og styringsmøter blir mer uklart når møtene i større grad gjelder konkret oppfølging

av saksbehandling i embetene. I fylkesmannsembetet er alle opptatt av å ha fortsatt tett og god

kontakt med sektordepartementene. Drøftingen har vist at mer samordnet møtevirksomhet kan

tenkes å føre til økt styring på atferd og informasjonsinnhenting fra de ulike prinsipalene.

83

6.5 Hypotesene samlet

Tabell 11: oppsummering av hypotesene

Hypoteser H1 H2 H3

Antatt atferdsmønster Atferdsstyring i en

flerprinsipalsituasjon

Tilleggsfinansiering av oppgaver av

varig karakter

Atferdsstyring av kontroll- og

tilsynsoppgaver

Er atferdsmønsteret bekreftet eller

avkreftet?

Bekreftet Delvis avkreftet Bekreftet

Antatte årsaker til atferdsmønsteret Konkurranse gjennom forsterkede

agentproblemer som følge av

flerprinsipalsituasjonen

Konkurranse som følge av et ønske

om å skjerme agenten fra andre

prinsipalers innflytelse

Usikkerhet om ivaretakelse av

oppgaven ettersom dette gjelder

virksomhet til tredjepart

Påviste årsaker til atferdsmønsteret Styringskultur, verdispenninger

Fagfeltets egenart

Oppgavens karakter

Noe konkurranse, men i liten grad

agentproblematikk.

Styringskultur

Budsjettstruktur

Noe konkurranse

Tilskudd

Lovpålagthet

Rettssikkerhet

Potensiell overmåling

Hypoteser H4 H5 Antatt atferdsmønster KMD mangler kompetanse og

kunnskap til å sikre ressurs- og

oppgavebalanse

Fagmøter som inneholder styring

uten embetsledelsen tilstede

Er atferdsmønsteret bekreftet eller

avkreftet?

Delvis bekreftet Delvis avkreftet

Antatte årsaker til atferdsmønsteret KMD opplever

informasjonsasymmetri overfor de

andre prinsipalene

Forefektingskoalisjoner hvor

informasjonsutveksling er høy og

målkonflikt lav

Påviste årsaker til atferdsmønsteret Noe informasjonsasymmetri hos

KMD, og denne kan antas å øke

med delegert etatsstyringsansvar

Sektordepartementer med helt

tydelig finansieringsansvar

Forefektingskoalisjonene er tilstede,

men styring uten embetsledelse

virker lite tilstede

Teorien har problemer med å

forklare fraværet av forventet atferd

6.6 Nytten av PA og teoretiske implikasjoner

Det knytter seg både gode og mindre gode sider til forskningsdesignet, og evnen til

hensiktsmessig teoritesting. Et skille går mellom atferd og årsaker til atferd. Designet har gitt

en valid og god forståelse av den faktiske atferden i styringen, ikke minst gjennom kvantitativ

innholdsanalyse av embetsoppdragene. Det gir en rimelig stor grad av validitet i slutningene,

en god sikkerhet om hvordan styringen har vært praktisert. Usikkerheten er større når det

gjelder årsaker til styringspraksis, ettersom dataene her utelukkende baserer seg på intervjuer.

Flere av intervjuspørsmålene relaterte seg til hva informantene trodde var årsaker til at

styringspraksisen er som den er. Som nevnt sier Mosley (2013, s. 21) at intervjuer i mange

84

sammenhenger er bedre egnet til å spørre om faktisk atferd, og hva som har skjedd, og noe

mindre egnet til å spørre om hvorfor noe skjer. Det betyr at det vil være en del usikkerhet

knyttet til validiteten i årsaksforklaringene.

For eksempel svarte flere at det var enten konkurranse eller kultur som forårsaket

styringspraksisen, samtidig som beskrivelsene av de ulike fenomenene kunne være omtrent

like. Det gjør skillet uklart, og validiteten til antatte årsaksforklaringer svak på vesentlige

punkter. Validiteten kan også svekkes av min teoretiske avkjermingsstrategi: ettersom jeg kun

benytter PA-teori har jeg ingen teoretisk velfundert definisjon på kultur, og det gjør bruken av

begrepet enda mer uklart. Det er flere av generalistene, både på embets- og departementsnivå,

som nevner at de ulike sektorene detaljerer styringen sin på grunn av konkurranse seg

imellom. Spesialistene nevner konkurranse i svært liten grad. Kanskje er det naturlig at

sektorinformantene fokuserer mindre på konkurranse enn andre. Dersom en sektor selv er i en

konkurransesituasjon, er det ikke nødvendigvis naturlig å fremheve det.

Alt dette peker på svakheter ved designet i studien som kan gjøre det vanskelig å avdekke hva

konkurransen reelt sett går ut på, og hvor stor den egentlig er. Svarene fra flere informanter

indikerer at den er der, men studien får ikke helt tak på det. I intervjuene fremgår det at tilliten

til fylkesmannsembetene er jevnt over høy. Tillit er også et viktig spørsmål på tvers av

oppdragsgiverne. Som nevnt er det tegn til noe begrenset tillit på tvers av

sektordepartementene, men informantene sier at samarbeidet egentlig er lite betent og

konfliktfylt. PA-teori har gitt gode forutsetninger for å fokusere på tillitsspørsmålet, og

teorien treffer i den forstand at visse tillitsutfordringer på tvers av oppdragsgiverne blir

avdekket. Samtidig tilsier PA-teori og logikken om egennyttemaksimering at de involverte

aktørene dermed vil gå klart lengre i «skjult» styring enn de rent faktisk gjør. For eksempel

tilsier hypotesene at sektorbindingene resulterer i styring utenom den formelle linjen via

fagmøter som ikke er styringsmøter, og at prinsipalene vil tilleggsfinansiere oppgaver som

ikke kan anses som midlertidige i embetet. Og teorien tilsier at prinsipalene vil være bekymret

for ivaretakelsen av egne interesser i en konkurranse med andre, og derfor detaljere styringen.

Samtlige antakelser er logiske i henhold til PA-teorien, men de viser seg i liten grad å være

treffende i en norsk statsforvaltningskontekst som fylkesmannsstyringen. Enten stemmer den

rasjonelle logikken som ligger til grunn for PA i liten grad overens med virkeligheten, eller så

evner ikke studien å få tak på en konkurranse som informantene kanskje ikke naturlig vil

fremheve. Og som de kanskje ikke heller reflekterer over at de er i.

85

Samtidig er det kanskje ikke så rart at PA ikke har stor forklaringskraft – studien hvilte på en

forutsetning om at KMD reelt sett var en styrende prinsipal, og at forsøkene på å samordne

styringen innebar en mer aktiv og styrende rolle enn hva tilfellet viste seg å være. Hypotesene

i studien antok at flerprinsipalsituasjonen ville gi insentiver til detaljert styring fra den enkelte

oppdragsgiver fordi usikkerheten om ivaretakelsen av egne prioriteringer hos fylkesmannen

økte fordi andre oppdragsgiveres bestillinger også spiller inn. Eventuelle agentproblemer som

følge av problemet med flere prinsipaler hvilte på en forutsetning om at styringen var

produktet av et aktivt samspill mellom flere aktører (Jensen & Meckling, 1976, s. 309), og at

fylkesmannen ble styrt gjennom noen mål og reelle prioriteringer som var produktet av et

omforent, prioritert styringsdokument på tvers. Mer reelle prioriteringer ville dermed øke

usikkerhet om ivaretakelsen av egne prioriteringer (Waterman & Meier, 1998, s. 179). På

mange måter hvilte bruken av PA på en forutsetning om en styring som reelt sett ble

samordnet, noe den ikke viste seg å være. Prinsipalene har ikke et spesielt aktivt forhold til

andre prinsipaler i styringen i 2014 og 2015, og da er det heller ikke sikkert at målkonflikten

behøver å utspille seg i særlig grad.

Med det som utgangspunkt kan det være grunn til å spekulere i om PA-teori kan få økt

forklaringskraft i styringen fremover. KMD og de andre departementene etablerer nå

sektorovergripende mål og felles styringsdokumenter, og de har fjernet embetsoppdragene og

samordnet styringsdialogen i større grad (KMD, 2015b, s. 64–65). Antakelsen er at i en

flerprinsipalsituasjon vil prinsipalen forsterke atferdsstyring og informasjonsinnhenting

dersom usikkerheten om ivaretakelsen av egne interesser øker. Det kan godt tenkes at dersom

prinsipalene kommer lengre vekk fra fylkesmannen, og blir mer usikre på ivaretakelsen av

egne interesser, så vil prinsipalene forsøke å kompensere med mer atferdsorientert styring

eller med økt informasjonsinnhenting. I den sammenheng er det interessant å merke seg

spesielt departementsinformantene i helsesektoren, som er rimelig skeptiske til endringene.

Det er også viktig å ha med seg den tydelige lojaliteten til sektordepartementene som ligger i

fylkesmannsembetet. De ønsker å være tett på oppdragsgiverne. Større agentproblemer i en

flerprinsipalsituasjon kan derfor være en potensiell utfordring med KMDs forsterkede

samordningsrolle i etatsstyringen. Med et nytt etatsstyringssystem kan vi dermed stå overfor

den paradoksale situasjonen at atferdsmønsteret – detaljert styring – er det samme, men at det

er en annen årsaksforklaring på atferden, mer i tråd med PA-teori.

86

7 Konklusjon

7.1 Svar på problemstillingene

Studiens formål er å øke forståelsen for samordningsutfordringer i statlig styring når flere

departementer styrer den samme underliggende virksomheten, i tillegg til å teste gyldigheten

til prinsipal-agent-teori. I studien har jeg analysert Landbruks- og matdepartementet og

Statens helsetilsyn sin styring overfor Fylkesmannen i Oppland, i tillegg til Kommunal- og

moderniseringsdepartementet sin samordningsrolle. Med det som utgangspunkt har studien

hatt følgende problemstillinger: (1) Hva kjennetegner styringen av fylkesmannen? (2) Kan

målkonflikt mellom prinsipalene forklare den detaljerte styringen av fylkesmannen? (3) Er det

lettere eller vanskeligere å samordne styring av kontroll- og tilsynsoppgaver, sammenliknet

med andre typer forvaltningsoppgaver? (4) Hvilken rolle spiller informasjonsasymmetri for

KMD i etatsstyringen av fylkesmannen? I påfølgende avsnitt besvares problemstillingene.

Antakelsen var at konkurranse mellom sektorene ga hver enkelt oppdragsgiver insentiver for

stadig sterkere atferdsstyring, og at det ville skape samordningsutfordringer. Det har tidligere

vært pekt på potensiell konkurranse mellom fylkesmannens oppdragsgivere (Hansen, Indset,

Sletnes, & Tjerbo, 2009, s. 137–138). Studien støtter bare delvis opp om det. Konflikten og

konkurransen mellom oppdragsgiverne fremstår ikke spesielt sterk. De forsøker ikke å

skjerme fylkesmannen fra hverandres innflytelse, og generelt opplever de få

samarbeidsutfordringer. Det kan se ut til at hver oppdragsgiver har praktisert egen styring

uten at samordningen har virket nevneverdig inn på prioritering og styringspraksis. Inntil nå

har hver enkelt oppdragsgiver hatt sitt eget oppdragsbrev, i tillegg til at sektorovergripende

mål og føringer har vært lite tilstede. Styringen fremstår derfor mer samtidig enn samordnet.

Fylkesmannsembetet opplever at oppgavene er betydelig flere enn ressursene, og at det er

utfordrende at noen oppdragsgivere styrer mer detaljert enn andre. KMD får jevnt over

anerkjennelse for sin innsats som samordningsdepartement, selv om samordningen beskrives

som ganske moderat. De har vært flinke til å sikre at nye satsninger fra sektordepartementene

skal føre med seg friske penger. Det fremstår i praksis som den sentrale

samordningsoppgaven. Slik sett er det naturlig å karakterisere KMDs samordning av

styringen som negativ samordning, der samordningen handler om å unngå negative

87

konsekvenser for hverandre, snarere enn positiv samordning, som i større grad handler om

aktivt samarbeid og integrering av de ulike styringssignalene på tvers.

Styringen er ganske klart atferdsbasert ved at oppdragsgivernes målstyring suppleres med

mange aktivitetskrav. Et eksempel er Helsetilsynet, som i 2014 ikke benyttet et eneste

resultat- og effektrettet styringskrav. Det ser også ut til å være en viss begrepsforvirring.

Resultatkrav skal i utgangspunktet være en vurdering av om virksomheten når sine mål, men

det praktiseres bare i varierende grad overfor fylkesmannen. Resultatkravene ser dels ut til å

bli et nytt sett med aktivitetskrav. Samlet sett blir en tilsynelatende mål- og resultatbasert

styring i realiteten primært rettes inn mot hva fylkesmannen skal gjøre, og ikke hva

fylkesmannen skal oppnå.

I oppgaven stilles det derfor spørsmål ved om styringen har vært praktisert i tråd med

gjeldende føringer for statlig etatsstyring (Finansdepartementet, 2011, s. 7). Blant

oppdragsgiverne er det i stor grad sektorinteresser og egne prioriteringer som ligger til grunn

for styringen. Det står i et spenningsforhold til KMDs samordningshensyn. KMDs mål for

styringen handler blant annet om økt handlingsrom for fylkesmennene. De mener omfattende

aktivitetsstyring derfor må endres mer i retning mål- og resultatstyring. Samtidig skal

etatsstyring tilpasses virksomhetens egenart (Finansdepartementet, 2011, s. 6). Fylkesmannen

har en innebygd spenning mellom sektor- og helhetshensyn som er ganske særegen i norsk

forvaltning. Styringen blir på mange måter krevende fordi «det er sterke elementer av både

sektorpolitikk og samordning» (Hansen mfl. 134-135). Oppgavene og oppdragsgiverne er

mange, og spesielt særegne fremstår rettssikkerhetsverdiene. Samlet sett fører det til en sterk

spenning mellom ulike verdier i styringen. Diskusjonen antyder at det kan vanskeliggjøre en

mer rendyrket mål- og resultatstyring.

Lojaliteten til sektordepartementene er høy i embetet. Styringen kjennetegnes av tett kontakt

mellom oppdragsgivere og fagavdelingene hos fylkesmannen. Kontakten innebærer stor grad

av enighet om målsettinger og interesser. Sektorrelasjonene kan beskrives som

forfektingskoalisjoner i styringen (Waterman & Meier, 1998, s. 188). Tett sektorkontakt

oppleves som positivt blant alle embetsinformanter. Antakelsen var at forfektingskoalisjonene

ville skape arenaer for reell styring, og at fylkesmannen selv ble holdt utenfor. Sterke

sektorbindinger ser i liten grad ut til å ha skapt egne styringsarenaer. Fagmøter med styring

anses som et beskjedent problem blant de fleste informantene. Skillet mellom fag- og

88

styringsmøter kan imidlertid bli mindre klart når mer konkrete, og mindre overordnede,

strategiske saker, er oppe til behandling.

Funnene viser at fjerning av ulike styringskrav som allerede brukes, ikke nødvendigvis er

enkelt i en flerprinsipalsituasjon. Bekymringen for ivaretakelsen av egne interesser i

konkurranse med andre oppdragsgivere og deres styringssignaler, ser ut til å gi svake

insentiver til å prioritere i egne styringsdokumenter og til å dreie styringen i mer overordnet

retning.

Sektorisering ser ut til å være en mindre utfordring innad hos fylkesmannen enn blant

oppdragsgiverne. Samarbeidet mellom fagavdelingene beskrives som godt. Det ser ut til å

ligge en god evne i embetet til å samordne seg i møte med den sektoriserte staten. Funnene

kan tolkes som støtte til eksisterende litteratur som tilsier at samordning er enklere dess lengre

ut i forvaltningen man kommer.

Når det gjelder den andre problemstillingen, om årsaken til den detaljerte styringspraksisen, er

konkurransen mindre tydelig på tvers av oppdragsgiverne enn hva de teoretiske

forventningene tilsa. Studien har utfordringer med å skille kultur og konkurranse fra

hverandre som årsaker til styringspraksis. Det er flere indikasjoner på konkurranse, men det er

krevende å få fatt på hva konkurransen går ut på, og hvor utbredt den er. Funnene kan tyde på

at det ikke er problemet med flere prinsipaler, men heller styringskultur, verdispenninger og

fagfeltets egenart som er de mest sentrale årsakene. Det betyr ikke at konkurranse er

fraværende. Sektordepartementene er først og fremst opptatt av ivaretakelsen av egne

oppgaver, og det er hensynene til egen sektor som legges til grunn.

Når det gjelder den tredje problemstillingen om kontroll- og tilsynsoppgaver har studien vist

at atferdsstyringen er spesielt sterk på Helsetilsynets rettssikkerhetsoppgaver. I slike saker er

det et viktig mål at like saker behandles likt over hele landet. Helsetilsynet sier derfor at det

viktigste for dem i styringen er å harmonisere saksbehandlingen på tvers av embetene. Både

på tid, arbeidsmåte og utfall. Rettssikkerhetsoppgavene gir klare insentiver til atferdsstyring

fordi aktivitetene internt hos fylkesmannen blir et sentralt mål i seg selv.

Studien indikerer at kontroll- og tilsynsoppgaver gjerne er lettere å telle enn andre, og at de

beskrives i kategorien «skal-oppgaver.» Funnene tyder på enkelte utfordringer med

overmåling, altså at oppgaver som er enkle å telle er de som faktisk måles, mens mer

kvalitative oppgaver nedprioriteres (Christensen, Lægreid, Roness, & Røvik, 2009, s. 111). At

89

oppgavene er lovpålagte gjør på mange måter at de skal gjennomføres uansett. Alt det kan

tilsi flere samordningsvansker med kontroll- og tilsynsoppgaver. Likevel er ikke funnene

tydelige nok på hvilken virkning oppgavene har på samordning. Studien gir imidlertid

grunnlag for å antyde at rettsikkerhetsoppgaver kan være mer krevende å samordne enn andre

oppgaver, gitt at samordningen blir enklere hvis oppdragsgivere styrer mer overordnet.

Årsaken er at insentivene til atferdsstyring er store, og at oppgavene må løses uansett.

Når det gjelder den fjerde problemstillingen om KMD og mulige informasjonsproblemer som

samordningsdepartement fremkommer det visse indikasjoner på svak oversikt. KMD sier selv

de ikke har hatt oversikt over departementenes møtevirksomhet overfor fylkesmennene.

Ressurs- og oppgavediskusjonene mellom departementene fremstår også begrensede. Flere i

embetet sier imidlertid at sterk sektorisering utgjør en større utfordring enn KMDs evner til å

se og ta tak i problemet. Det er også indikasjoner på at delegert etatsstyringsansvar fra

departement til direktorat/tilsyn kan gjøre KMDs samordningsjobb mer krevende. Informanter

i embetet sier at direktoratene oppleves som tettere på og mer detaljstyrende, samtidig som

sektordepartementene gjerne blir fjernere når de har delegert. Når etatsstyringsansvaret

delegeres ser det derfor ut som at KMD forholder seg til departementer med svakere oversikt

over embetene, samtidig som direktoratet under departementet gjerne styrer fylkesmannen

mer detaljert.

Funnene peker også i retning av at direktorater og tilsyn med styringsansvar kan få en

posisjon hvor de skjermes fra prioriteringsdiskusjoner. I studien spekuleres det derfor i om

skjermingen kan tenkes å gi svake insentiver til å begrense styringsintensivering overfor

fylkesmannen, gitt at oppdragsgiverne for eksempel tenker seg å prioritere noen oppgaver

høyere enn andre i et bestemt styringsår. Det er interessant, ettersom det nye

etatsstyringssystemet innebærer sterkere samordning av styringssignalene, og større grad av

strategisk prioriteringer i forbindelse med det årlige tildelingsbrevet.

7.2 Begrensninger og generaliseringspotensial

Det er flere sider ved studiens design som kan gjøre konklusjonene mer usikre.

Oppdragsgiverne jeg har studert er få, og informantene er kun et lite mindretall av alle som

jobber med styringen av fylkesmannen. At jeg ikke har hatt flere enn åtte informanter gjør at

studien blir sårbar for synspunkt som ikke nødvendigvis representerer «gjengs» oppfatning

90

blant de involverte. Svakheten kunne blitt redusert gjennom flere intervjuer, men det måtte

vektes opp mot hva som var praktisk mulig innenfor rammen av en masteroppgave.

En annen svakhet er at jeg ikke har fokusert på Departementenes fylkesmannsutvalg (DFU).

Jeg konkluderte tidlig med å ikke prioritere innpass på et DFU-møte, blant annet fordi de

hadde stor oppmerksomhet om innfasingen av nytt styringsystem. I tillegg var det også et

spørsmål om tid. Derfor valgte jeg isteden å stille spørsmål om DFU-virksomheten til

informantene. Gjennom intervjuene fremkom det interessante opplysninger om DFU-møtene,

og på den måten tror jeg beslutningen var fornuftig. Likevel er DFU-fraværet en potensiell

validitetssvakhet.

I lys av oppgavens problemstillinger er målet å gi innspill på fire ulike nivåer. I kapittel 7.1

har jeg forsøkt å si noe om styringen av det utvalgte embetet fra de utvalgte oppdragsgiverne.

Dernest er ambisjonen å kunne si noe om den samlede styringen av fylkesmannen. Inntrykket

er at fylkesmannsembetene er ganske like. Departementsinformantene snakket om embetene

som noe enhetlig, og jeg har kun fokusert på oppgaver hos Fylkesmannen i Oppland som også

er en del av porteføljen til andre fylkesmenn. Jeg tror derfor generaliseringspotensialet er

større på embets- enn departementsnivå. Samtidig har generalistene drøftet mye om styring på

tvers av sektorer. Det betyr at studien gir et bilde som er større enn bare

Landbruksdepartementet og Helsetilsynet sin styring. Derfor vil flere av funnene være

relevante for fylkesmannsstyringen generelt, også av det som gjelder oppdragsgiverne.

Samtidig er fylkesmannens oppdragsgivere mange, og jeg har kun sett på to, i tillegg til

KMD. Det betyr at generalisering må gjøres med forsiktighet, ikke minst fordi fagfeltenes

egenart fremheves som viktig for styringspraksis. Funnene i studien er bare et delvis bilde av

den totale styringen. Spesielt særegen fremstår kanskje Helsetilsynet, som har en uavhengig,

direkte styringslinje ned til fylkesmannen. Det kan tilsi et behov for spesiell forsiktighet når

det gjelder generalisering av funnene om tilsynet.

Studien karakteriserer styringen av fylkesmannen som mindre konkurransepreget. Det er et

funn jeg vil være noe forsiktig med å generalisere. Det kan godt tenkes at andre

oppdragsgivere i større grad konkurrerer med hverandre, og kanskje vurderer andre

informanter spørsmålene om kultur og konkurranse annerledes. Det er ganske uklart hva

styringskultur er, og derfor må slutninger trekkes varsomt. Når det gjelder samordning tilsier

funnene at tydelighet om at nye oppgaver skal følges med nye ressurser, har vært det mest

91

sentrale samordningsgrepet. Det kan hende at funnet vil gjelde mer generelt for styringen,

samtidig som det kan tenkes at KMD av spesielle grunner har vært mer aktiv og

intervenerende overfor andre oppdragsgivere i styringen enn Helsetilsynet og LMD. Jeg vil

derfor være mer forsiktig med generalisering av hva samordningen faktisk har vært i praksis.

Mer generelt har målet i studien vært å gi innspill til andre flerprinsipalsituasjoner. Funnene

har ikke bidratt til å styrke antakelsen om at flerprinsipalsituasjoner vil bety sterk

konkurranse. Samtidig indikerer funnene også at et visst konkurranseelement er inne i bildet.

Hovedfunnene tilsier at konkurransen kan innebære vanskeligheter med å endre det

bestående, for eksempel ulike styringskrav som har vært med over lengre tid. I en

flerprinsipalsituasjon kan det være grunnlag for å tro at reversering av eksisterende

styringskrav er vanskeligere enn om én prinsipal styrer. Årsaken er at oppdragsgiverne blir

bekymret for hva fjerningen av ulike styringskrav betyr for ivaretakelsen av egne interesser.

I en flerprinsipalsituasjon vil også det verdimessige spennet bli større. Det vil kunne

vanskeliggjøre rendyrking av bestemte styringsprinsipp, som for eksempel mål- og

resultatstyring. Studien indikerer også at samordning blir lettere dess lengre ut man kommer i

forvaltningen. Det betyr at fragmenterte styringssignal fra ulike oppdragsgivere ikke behøver

å utgjøre en grunnleggende utfordring, dersom virksomheten selv evner å håndtere de

motstridende hensynene. Samtidig er det viktig å huske på at fylkesmannsembetene har i

oppdrag å motvirke sektoriell oppsplitting ved å være pådriver for en mer helhetlig

forvaltningsutvikling (FAD, 2012, s. 7). Det kan bety at fylkesmennene har en bedre

forutsetning for å samordne seg i møte med flerprinsipalstyring enn det andre underliggende

virksomheter i staten vil ha.

Avslutningsvis er ambisjonen å diskutere gyldighetsområdet til PA-teori i offentlig sektor mer

generelt. Gjennom teori har jeg utledet en forventning om at sterkere horisontal og vertikal

målkonflikt ville gi insentiver til mer detaljert styring. Helsetilsynet har vist seg å være mer

detaljstyrende enn LMD. Sett gjennom PA-teori skulle det bety at Helsetilsynet står overfor

sterkere målkonflikt og usikkerhet enn LMD. Dersom det stemte, ville PA-teori kunne

forklare atferden. Så er ikke tilfellet, ettersom Helsetilsynets konfliktnivå overfor andre

aktører i styringen fremstår lavere enn LMD. PA-teori har dermed problemer med å forklare

styringspraksisen.

92

Studien har vist at konkurranse på tvers av sektorgrenser har spilt en mindre rolle enn

teoretiske antakelser tilsa. I studien fremgår det for eksempel ikke indikasjoner på at

prinsipalene tar strukturelle grep for å skjerme agenten fra andre prinsipalers innflytelse, slik

PA-teori antar (Moe, 2012, s. 11).

Waterman og Meier (1998, s. 173) sin ambisjon er å utvide PA-teori. De antar at graden av

målkonflikt og informasjonsasymmetri kan variere fra hvor enige prinsipalene og agentene er,

og at man kan se spor av forfektingskoalisjoner som gjør at antakelser om agentproblematikk

ikke alltid vil stemme (Waterman & Meier, 1998, s. 185-187). Studien påviser at det

eksisterer forfektingskoalisjoner innad i sektorene, der det ikke nødvendigvis er slik at en

prinsipal og en agent er i et motsetningsforhold, og at prinsipalen forsøker å styre agentens

atferd for å begrense skulking. Styringen overfor agentene i studien er sterk, men det er ingen

tegn til bekymring for at de skulker unna oppgavene sine.

Sånn sett støttes det teoretiske resonnementet om PA-utvidelse. Samtidig kan funnene også

tolkes som en svekkelse av PA-teori mer generelt. Studien påviser ikke tilfeller hvor vi ikke

har forfektingskoalisjoner. Derfor er det uvisst om mindre grad av fellesinteresser mellom

prinsipal og agent fører til større mistillit og mer skulking. PA antar uansett sterke

interessemotsetninger mellom prinsipal og agent, og det viser seg i liten grad å være tilstede i

styringen av fylkesmannen.

Samlet sett har PA-teori gitt gode forutsetninger for å studere tillits- og konkurransespørsmål.

En viss konkurranse ser ut til å eksistere mellom oppdragsgiverne. Samtidig virker det som at

den helt grunnleggende nyttemaksimerende logikken som ligger til grunn for teorier om

rasjonell atferd ikke er helt treffende. Det må ses på som en vesentlig svakhet for PA. På den

måten kan det være at organisasjonskulturelle perspektiver, som ikke har den samme

rasjonalitetsforutsetningen (Christensen mfl., 2009, s. 27-28), vil kunne gi bedre

forutsetninger for å forklare atferden. Samtidig har jeg antydet i kapittel 6.6 at PA kan få

større betydning fra 2016, ettersom departementene har satt i verk et nytt styringssystem, der

KMD ønsker å ta en sterkere rolle og styringsdialogen skal samordnes i større grad.

93

7.3 Videre forskning

Studien har fokusert på konkurranse på tvers av sektorer. Det vil være interessant å forsøke å

avdekke mer spesifikt hvor sterk graden av konkurranse er. PA-teori gir noen nyttige verktøy

knyttet til målkonflikt og informasjonsasymmetri. Slik teorien er operasjonalisert i studien,

kan man anta at sterkere målkonflikt og informasjonsasymmetri vil føre til mer atferdsstyring.

Med det som utgangspunkt mener jeg det ville være interessant med en surveyundersøkelse

på tvers av en større krets av statlige etatsstyringsrelasjoner for å kartlegge mer systematisk

hva årsaken til detaljeringsgrad på styring er. I en survey kan de involverte aktørene blant

annet spørres om graden av målkonflikt og informasjonsasymmetri. Det vil kunne gi grunnlag

for å vurdere faktiske effekter av målkonflikt og informasjonsasymmetri, for på den måten å

vurdere PA-teoriens forklaringskraft.

Det kan også være interessant med systematisk sammenlikning mellom

flerprinsipalsituasjoner og énprinsipalsituasjoner, for å finne ut mer om kjennetegn, forskjeller

og likheter. Et alternativ er en casestudie der én og samme prinsipal er involvert i en

énprinsipalsituasjon og en flerprinsipalsituasjon, og der variasjoner i styringspraksis

kartlegges. Forskeren kan forsøke å finne to styringsrelasjoner prinsipalen er involvert i, som

er så like som mulig på så mange variabler som mulig, men der én- og flerprinsipalsituasjonen

skiller styringen fra hverandre.

I tillegg er det interessant å fortsette å forske på fylkesmannen. I 2016 endres etatsstyringen

av fylkesmannen, og som nevnt setter de i verk et system hvor styringsdialogen samordnes i

større grad, og der KMD tar sikte på å ha en mer aktiv rolle. Det vil være interessant å vurdere

hvordan den nye etatsstyringen faktisk fungerer når det har gått noe tid. Det vil også gi en god

anledning til å vurdere PA-teori på nytt. Dersom teorien heller ikke da forklarer noe særlig av

atferden, vil det kunne ses på som en svekkelse av teorien. Og dersom forklaringskraften

øker etter styringsomleggingen, er det et interessant teoretisk funn det også. En ny studie av

fylkesmannen kan også gå mer i dybden på samordningsdepartementets rolle. På den måten

kan forståelsen for samordning i statsforvaltningen bli enda sterkere. Et siste poeng er

fylkesmannens rolle overfor kommunene. Fylkesmannen er et viktig bindeledd mellom stat og

kommune. I forbindelse med en studie av ny etatsstyring, vil det være spennende å se

nærmere på om dét fører til endringer i fylkesmennenes styring overfor kommunene. Det vil

gi et interessant innspill inn i forskning på flernivåstyring. Samlet sett ligger det derfor gode

muligheter for fruktbar statsvitenskapelig analyse i ny etatsstyring av fylkesmannen.

94

95

Litteraturliste

Aberbach, J. D., & Rockman, B. A. (2002). Conducting and Coding Elite Interviews. Political

Science and Politics, 35(4), 673–676.

Adcock, R., & Collier, D. (2001). Measurement Validity: A Shared Standard for Qualitative

and Quantitative Research. The American Political Science Review, 95(3), 529–547.

Andersen, S. S. (2006). Aktiv informantintervjuing. Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 22,

278–298.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet. (2003). Styring, samhandling og organisering -

Departementene og fylkesmannsembetene - Retningslinjer.

Askim, J., Baldersheim, H., Klausen, J. E., Renå, H., Smith, E., & Zeiner, H. (2013). Hvordan

påvirker det statlige tilsynet kommunene og det lokale selvstyret? (NIBR-rapport

2013:20). Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Avinash, D., Grossman, G., & Helpman, E. (1997). Common Agency and Coordination:

General Theory and Application to Government Policy Making. Journal of Political

Economy, 105(4), 752–769.

Binderkrantz, A. S., & Christensen, J. G. (2009). Governing Danish Agencies by Contract:

From Negotiated Freedom to the Shadow of Hierarchy. Journal of Public Policy,

29(1), 55–78.

Blatter, J., & Blume, T. (2008). In Search of Co-variance, Causal Mechanisms or

Congruence? Towards a Plural Understanding of Case Studies. Swiss Political Science

Review, 14(2), 315–356.

Bryman, A. (2004). Ch. 13: The Nature of Qualitative Research. I Social Research Methods

(Second edition). Oxford University Press.

96

Christensen, T., & Lægreid, P. (1998). Den moderne forvaltning - om reformer i

sentralforvaltningen. Oslo: Tano Aschehoug.

Christensen, T., & Lægreid, P. (2002). New Public Management: Puzzles of Democracy and

the Influence of Citizens. The Journal of Political Philosophy, 10(3), 267–295.

Christensen, T., & Lægreid, P. (2003). New public management i norsk statsforvaltning. I B.

S. Tranøy & Ø. Østerud (Red.), Den fragmenterte staten. Oslo: Gyldendal Norsk

Forlag AS.

Christensen, T., Lægreid, P., Roness, P. G., & Røvik, K. A. (2009). Organisasjonsteori for

offentlig sektor. Oslo: Universitetsforlaget.

Christensen, T., Lægreid, P., & Stigen, I. M. (2006). Performance Management and Public

Sector Reform: The Norwegian Hospital Reform. International Public Management

Journal, 9(2), 113–139.

Difi (2012). Styring av Fylkesmannen (2012:9). Oslo: Direktoratet for forvaltning og IKT.

Difi (2014). Mot alle odds? Veier til samordning i norsk forvaltning (2014:07). Oslo:

Direktoratet for forvaltning og IKT.

DFØ. (2010). Resultatmåling - Mål- og resultatstyring i staten. Oslo: Direktoratet for

økonomistyring.

Eisenhardt, K. M. (1989). Agency Theory: An Assessment and Review. Academy of

Management Review, 14(1), 57–74.

FAD (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet). (2009). Finansieringsordning for

Fylkesmannen - Retningslinjer med utdypende kommentarer.

FAD (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet). (2012). Fylkesmannsrollen -

utvikling og utfordring.

FAD (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet). (2013). Prop. 1S (2013-2014).

Oslo: Departementenes servicesenter.

97

Fimreite, A. L., & Lægreid, P. (2005). Statlig samordning, spesialisering og kommunalt

selvstyre i NOU 2005:6 (2005). I Samspill og tillit. Om staten og lokaldemokratiet.

Oslo: Statens forvaltningstjeneste.

Fimreite, A. L., & Lægreid, P. (2008). Samordning - flernivåstyringens store utfordring. I I.

Helgøy & J. Aars (Red.), Flernivåstyring og demokrati. Bergen: Fagbokforlaget.

Fimreite, A. L., Tranvik, T., Selle, P., & Flo, Y. (2007). Når sektorbåndene slites. Tidsskrift

for samfunnsforskning, 2(1), 166–193.

Finansdepartementet. (2011). Veileder i etatsstyring.

Finansdepartementet. (2013). Rundskriv R - Statens kontoplan for statsbudsjettet og

statsregnskapet.

Flo, Y. (2014). Statens mann, fylkets mann - norsk amtmanns- og fylkesmannshistorie 1814-

2014. Bergen: Fagbokforlaget.

Fylkesmannen i Oppland. (2014). Årsrapport 2014.

Fylkesmannen i Oppland. (2015). Årsrapport 2015.

Fylkesmannen i Oppland - Organisasjon. (udatert). Hentet 9. april 2016, fra

https://www.fylkesmannen.no/Oppland/Om-oss/Organisasjon-/#FMSB

Greve, C. (2000). Exploring Contracts as Reinvented Institutions in the Danish Public Sector.

Public Administration, 78(1), 153–164.

Grimmer, J., & Stewart, B. M. (2013). Text as Data: The Promise and Pitfalls of Automatic

Content Analysis Methods for Political Texts. Political Analysis.

Grønlie, T. (2003). Varige spenninger i styrings- og forvaltningspolitikken. I B. S. Tranøy &

Ø. Østerud (Red.). I Den fragmenterte staten - Reformer, makt og styring. Oslo:

Gyldendal Norsk Forlag AS.

98

Hansen, T., Indset, M., Sletnes, I., & Tjerbo, T. (2009). Fylkesmannen mellom lokalt

folkestyre og statlig styring (NIBR-rapport 2009:19). Oslo: Norsk institutt for by- og

regionforskning.

Hardy, C., Harley, B., & Phillips, N. (2004). Discourse Analysis and Content Analysis: Two

Solitudes? American Political Science Association, 2(1).

Hellevik, O. (2002). Forskningsmetode i sosiologi og statsvitenskap (7. utg.). Oslo:

Universitetsforlaget.

Helsetilsynsloven (1984). Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m.

Hermansen, T. (2015). En bedre styrt stat? Bergen: Fagbokforlaget.

James, O., & Van Thiel, S. (2011). Structural Devolution to Agencies. I T. Christensen & P.

Lægreid (Red.), The Ashgate Research Companion to New Public Management.

Farnham: Ashgate.

Jensen, M. C., & Meckling, W. H. (1976). Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency

Costs and Ownership Structure. Journal of Financial Economics, 3, 305–360.

Johnsen, Å. (2015). For mye detaljstyring og for lite målstyring? Stat & Styring, 24(2), 36–37.

Keohane, R. O., Verba, S., & King, G. (1994). Ch. 1: The Science in Social Science. I

Designing Social Inquiry. Scientific Inference in Qualitative Research. Princeton

University Press.

Kjærvik, J., & Askim, J. (2015). Etatsstyring i praksis: En kartlegging av departementenes

målstyring av underliggende virksomheter.

Kolltveit, K. (2014). Strengthening of the executive centre: looking beyond NPM as the

explanation for change. International Review of Administrative Sciences, 81(1), 18–

36.

99

KMD (Kommunal- og moderniseringsdepartementet). (2014a). Bedre styring | Program for

bedre styring og ledelse i staten. Hentet 18. august 2015, fra

http://blogg.regjeringen.no/bedrestyringogledelse/category/bedre-styring/

KMD (Kommunal- og moderniseringsdepartementet). (2014b). Tildelingsbrev 2014. Hentet

16. mai 2016 fra: embetsoppdrag.fylkesmannen.no/2014/

KMD (Kommunal- og moderniseringsdepartementet). (2015a). Bedre styring av

Fylkesmannen Mai 2015. Doffin. Hentet 13. mai 2016 fra

https://kgv.doffin.no/app/docmgmt/downloadPublicDocument.asp?DVID=560319&F

MT=1&AT=15&ID=139830

KMD (Kommunal- og moderniseringsdepartementet). (2015b). Prop. 1 S (2015-2016).

Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Oslo: Departementenes sikkerhets- og

serviceorganisasjon.

KMD (Kommunal- og moderniseringsdepartementet). (2015c). Tildelingsbrev 2015 til

fylkesmannsembetene.

Ladegård, G., & Vabo, S. I. (2011). Ledelse, styring og verdier. Magma - Econas tidskrift for

økonomi og ledelse, 1, 23–31.

Levy, J. S. (2008). Case Studies: Types, Designs, and Logics of Inference. Conflict

Management and Peace Science, 25(1), 1–18.

LMD (Landbruks- og matdepartementet). (2014, 31. desember). Embetsoppdraget for 2014.

Hentet 16. mai 2016 fra: embetsoppdrag.fylkesmannen.no/2014/

LMD (Landbruks- og matdepartementet). (2015a, 31. desember). Embetsoppdrag. Hentet 16.

mai 2016 fra: embetsoppdrag.fylkesmannen.no/2015/Landbruks--og-

matdepartementet/

LMD (Landbruks- og matdepartementet). (2015b). Fullmaktsbrev 2015 til Fylkesmannen frå

Landbruks- og matdepartementet.

100

McCubbins, M. D., Noll, R. G., & Weingast, B. R. (1987). Administrative Procedures as

Instruments of Political Control. Journal of Law, Economics, & Organization, 3(2),

243–277.

Moe, T. M. (1984). The New Economics of Organization. American Journal of Political

Science, 28(4), 739–777.

Moe, T. M. (2012). Delegation, Control, and the Study of Public Bureaucracy. The Forum,

10(2), 1–44 (article 4).

Mosley, L. (2013). «Just Talk to People?» Interviews in Contemporary Political Science. I

Interview Research in Political Science. Ithaca and London: Cornell University Press.

Mulgan, G. (2009). The Art of Public Strategy - Mobilizing Power and Knowledge For the

Common Good. Oxford, New York: Oxford University Press.

Neuendorf, K. A. (2004). Content Analysis: A Contrast and Complement to Discourse

Analysis. American Political Science Association Organized Section on Qualitative

Methods, 2(1), 33–39.

Niskanen, W. A. (1971). Bureaucracy and representative government. Chicago: Aldine

Atherton.

Niskanen, W. A. (1991). A Reflection on Bureaucracy and Representative Government. I A.

Blais & S. Dion (Red.), The Budget-Maximizing Bureaucrat. London: University of

Pittsburgh Press.

NIVI analyse. (2013). Evaluering av finansieringsordningen for Fylkesmannen (NIVI-rapport

2013:4). Oslo: NIVI analyse.

NOU 2016:3. (2016). Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi. Oslo:

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon, Informasjonsforvaltning.

101

Peters, G., Bouckaert, G., & Verhoest, K. (2010). The Coordination of Public Sector

Organizations. London; New York: Palgrave Macmillan.

Pollitt, C., Van Thiel, S., & Homburg, V. (2007). New public management in Europe.

Management online review, 1–6.

RH Knoff AS. (2003). Evaluering av Utlendingsnemnda. Oslo: RH Knoff AS.

Riksrevisjonen. (2007). Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse og effektivitet ved

fylkesmannsembetene Dokument nr. 3:14 (2006-2007)).

Riksrevisjonen. (2008). Riksrevisjonens undersøkelse av Innovasjon Norge som statlig

næringsutviklingsaktør - Dokument nr. 3:4 (2008-2009).

Riksrevisjonen. (2012a). Riksrevisjonens undersøkelse av Kunnskapsdepartementets

koordinering av forskningspolitikken - Dokument nr. 3:3 (2012-2013).

Riksrevisjonen. (2012b). Riksrevisjonens undersøkelse av Mattilsynet - Dokument nr. 3:8

(2011-2012).

Sanner, J. T. (2014, januar 1). Nytt, større og moderne. Hentet 14. mai 2016 fra

https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/nytt-storre-moderne/id748605/

Statens helsetilsyn. (2014, 31. desember). Embetsoppdrag for 2014. Hentet 16. mai 2016 fra:

embetsoppdrag.fylkesmannen.no/2014

Statens helsetilsyn. (2015, 31. desember). Embetsoppdrag for 2015. Hentet 16. mai 2016 fra:

embetsoppdrag.fylkesmannen.no/2015/Statens-helsetilsyn

Stokland, D. (2015). MAS som styring. Stat & Styring, 24(1), 48–51.

Sørensen, R. J. (2009). En effektiv offentlig sektor. Oslo: Universitetsforlaget.

Tranøy, B. S., & Østerud, Ø. (2001). Den fragmenterte staten - Reformer, makt og styring.

Oslo: Gyldendal Norsk Forlag AS.

Vabo, S. I. (2012). Kap. 3: Tiltakende statlig styring av kommunesektoren - også på

eldreområdet? I Det norske flernivådemokratiet (s. 97–135). Oslo: Abstrakt forlag.

102

Waldo, D. (1968). Public Administration. The Journal of Politics, 30(2), 443–479.

Waterman, R. W., & Meier, K. J. (1998). Principal-Agent Models: An Expansion? Journal of

Public Administration Research and Theory, 8(2), 173–202.

Wood, D. B., & Waterman, R. W. (1994). Bureaucratic Dynamics. Boulder, San Francisco,

Oxford: Westview Press.

Åkerstrøm Andersen, N., & Thyge Thygesen, N. (2002). Styring af styringsværktøjer.

Ledersupporten, (9), 1–6.

103

Vedlegg 1: Informantliste

Vedlegg 1: Informantliste

Informant Organisasjon Intervjudato og sted

Generalist 1 på

departementsnivå

Kommunal- og

moderniseringsdepartementet

26.02.16, Oslo

Spesialist 1 på

departementsnivå

Statens helsetilsyn 15.02.16, Oslo

Spesialist 2 på

departementsnivå

Landbruks- og

matdepartementet

29.02.16, Oslo

Telefonsamtale 02.05.16

Spesialist 3 på

departementsnivå

Helse- og

omsorgsdepartementet

08.04.16, Oslo

Generalist 1 på embetsnivå Fylkesmannen i Oppland 23.02.16, Lillehammer

Generalist 2 på embetsnivå Fylkesmannen i Oppland 08.03.16, Lillehammer

Spesialist 1 på embetsnivå Fylkesmannen i Oppland 23.02.16, Lillehammer

Spesialist 2 på embetsnivå Fylkesmannen i Oppland 15.02.16, Oslo

104

Vedlegg 2: Intervjuguider

Intervjuguiden er semi-strukturert, og det innebærer en viss fleksibilitet når det gjelder

spørsmålsstilling og rekkefølge på spørsmål. Jeg stilte i bunn og grunn de samme spørsmålene

til samtlige informanter, men varierte spørsmålsstillingen noe med hensyn til om de var

departements- eller embetsinformanter, og om de var generalister eller spesialister.

Spørsmålene kunne derfor være noe annerledes enn intervjuguiden, men den gir et dekkende

inntrykk av hva hver enkelt informant har blitt spurt om.

Til informanter på departementsnivå

Tema Hovedspørsmål Oppfølgingsspørsmål

Bakgrunn Hva er din nåværende

stillingstittel?

Hvor lenge har du arbeidet i

departementet/tilsynet/embetet?

Hva slags rolle har du i

etatsstyringen av fylkesmannen?

Hvilken avdeling/enhet er du

tilknyttet?

Hvilken rolle har din

avdeling/enhet spilt i

etatsstyringen av fylkesmannen?

Overordnede spørsmål om

etatsstyringen Hvordan vurderer du

grunnleggende sett at

etatsstyringen har fungert?

Hvordan vurderer du balansen

som har vært mellom styring på

aktiviteter og ressurser, kontra

styring på resultater og effekter?

Målkonflikt (H1) Hva har vært viktig for ditt

departement/tilsyn i

etatsstyringen?

I oppgaven er spørsmålet om

atferds- og utfallsstyring sentralt.

Innholdsanalysen av

embetsoppdragene har vist

følgende: (beskriver resultatene).

Hva er årsaken til at

fylkesmannen styres på den

måten?

Hvordan opplever du at de andre

oppdragsgiverne opptrer i

styringen?

Hvordan vurderer du

fylkesmannens innsats når det

gjelder å følge opp oppdragene

som gis?

Er ekstern finansiering i løpet av

årene 2014 og 2015? Hva er

denne eksterne finansieringen i så

fall knyttet til?

I denne oppgaven er spørsmålet

Hvordan fungerer

samarbeidet mellom

oppdragsgiverne?

Ser du utfordringer med

detaljering av styringen?

Hvordan vurderer dere

fylkesmannens

effektivitet?

I hvilke tilfeller er ekstern

finansiering benyttet?

Hva er den viktigste

motivasjonen for ekstern

finansiering av oppgaver?

Er oppgaver som kan være

regnet som faste blitt

finansiert eksternt?

Hvordan fungerer

samarbeidet med de andre

oppdragsgiverne?

Ser du utfordringer med

detaljering av styringen?

Hvordan vurderer dere

fylkesmannens

105

om atferds- og utfallsstyring

sentralt. Innholdsanalysen av

embetsoppdragene har vist

følgende: (beskriver resultatene).

Hva er årsaken til at noen

oppdragsgivere styrer

fylkesmannen aktivitetsbasert?

Hvordan vurderer du at de ulike

oppdragsgiverne har vært i

overensstemmelse med hverandre

når det gjelder målene

fylkesmannen har blitt styrt på?

effektivitet?

I hvilke tilfeller er ekstern

finansiering benyttet?

Hva er den viktigste

motivasjonen for ekstern

finansiering av oppgaver?

Har oppgaver som kan

være regnet som faste blitt

Oppgavetype (H3) I hvor stor grad er de oppgavene

fylkesmannen utfører for dere

knyttet til kontroll og tilsyn?

Innholdsanalysen viser at

kontroll- og tilsynsoppgavene

styres på følgende måte i

embetsoppdragene deres:

(beskriver resultatene).

Hva er årsaken til at kontroll- og

tilsynsoppgavene styres slik?

Hvordan fungerer styringen på

disse oppgavene?

Informasjonsasymmetri og

styrende prinsipal (H4) Hvordan vurderer du KMDs

utøvelse av sin samordningsrolle?

Hvordan fungerer drøftingene

mellom departementene om

balansen mellom oppgaver og

ressurser?

Hvilke utfordringer har dere møtt

overfor KMD i etatsstyringen?

På hvilken måte er informasjon

hentet fra embetet i løpet av årene

2014/2015?

Hvordan vurderer du balansen

mellom tilstrekkelig informasjon

for dere, kontra arbeidsmengden

som embetene må legge inn i

rapporteringsarbeidet?

I hvilken grad får dere all den

informasjonen dere ønsker fra

embetene i disse årene?

Hvordan vurderer du forskjellen

tilsyn/direktorat og departement

når det gjelder kapasitet og

kompetanse overfor andre

oppdragsgivere og fylkesmannen?

Hvordan har KMD utøvd sin

samordningsrolle i 2014 og 2015?

Hvordan fungerer drøftingene

mellom dere og

sektordepartementene om

balansen mellom oppgaver og

ressurser?

Hvordan vurderer du

KMDs evne til å ivareta

balansen mellom

oppgaver og ressurser?

Prosessen med felles

budsjettkapittel – hvordan

fungerer den? Gjennom

hvilke arenaer hentes det

informasjon?

Er det benyttet

perioderapportering

overfor Fylkesmannen i

Oppland?

Er det spesielle tilfeller

hvor det er attraktivt å

hente ekstra

informasjon/benyttet

perioderapportering?

Min kvantitative

innholdsanalyse tar for

seg rapporteringskravene:

(beskriver resultatene)

Hva kan være årsaken til

mengden

rapporteringskrav i

embetsoppdragene?

106

Til informanter på embetsnivå

Hvilke utfordringer har dere møtt

overfor andre oppdragsgivere i

etatsstyringen?

Interne koalisjoner og

motsetninger (H5) Hvordan balanserer dere forholdet

mellom fagstyring og

fellesstyring?

Hvordan vil du beskrive

kontakten som har vært mellom

dere og fagavdelingen hos

fylkesmannen?

Hvilke møter er avholdt som har

inneholdt styringssignaler fra dere

til fylkesmannen?

Har embetsledelsen hos

fylkesmannen deltatt i de møtene

du nevner?

Er det forskjeller på den

relasjonen departement/tilsyn har

hatt til «sine» departement/tilsyn,

kontra den relasjonen de har hatt

til andre oppdragsgivere?

Hvordan vurderer du

balansen mellom fagmøter

og styringsmøter?

Tema Hovedspørsmål Oppfølgingsspørsmål

Bakgrunn Hva er din nåværende stillingstittel?

Hvor lenge har du arbeidet i embetet?

Hva slags rolle har du i etatsstyringen av

fylkesmannen?

Hvilken avdeling/enhet er du tilknyttet?

Hvilken rolle har din avdeling/enhet spilt

i etatsstyringen av fylkesmannen?

Overordnede spørsmål om

etatsstyringen Hvordan vurderer du grunnleggende sett

at etatsstyringen har fungert?

Hvordan vurderer du balansen som har

vært mellom styring på aktiviteter og

ressurser, kontra styring på resultater og

effekter?

Målkonflikt (H1) Hvordan vurderer du at de ulike

oppdragsgiverne har vært i

overensstemmelse med hverandre når det

gjelder målene fylkesmannen har blitt

styrt på?

I denne oppgaven er spørsmålet om

atferds- og utfallsstyring sentralt.

Innholdsanalysen av embetsoppdragene

har vist følgende: (beskriver resultatene).

Hva er årsaken til at noen oppdragsgivere

styrer fylkesmannen så aktivitetsbasert?

Hvordan opplever du tilliten mellom de

ulike oppdragsgivere i styringen?

Hvordan opplever du tilliten fra

oppdragsgiverne til fylkesmannen?

Hvordan opplever du tilliten mellom

Hvordan fungerer

samarbeidet med de

andre

oppdragsgiverne?

Ser du utfordringer

med detaljering av

styringen?

Hvordan vurderer

dere fylkesmannens

effektivitet?

I hvilke tilfeller er

ekstern finansiering

benyttet?

Hva er den

viktigste

motivasjonen for

107

fagavdelingene og

embetsledelse/samordningsstab her hos

dere?

Opplever du at de ulike oppdragsgiverne

styrer fylkesmannen på samme måten?

Hvordan fungerer ekstern finansiering?

Har det blitt benyttet ekstern finansiering

i løpet av årene 2014 og 2015? Hva er

denne eksterne finansieringen i så fall

knyttet til?

ekstern finansiering

av oppgaver?

Har oppgaver som

kan være regnet

som faste blitt

finansiert eksternt?

Oppgavetype (H3) I hvor stor grad er de oppgavene

fylkesmannen utfører knyttet til kontroll

og tilsyn?

Innholdsanalysen viser at kontroll- og

tilsynsoppgavene styres på følgende måte

i embetsoppdragene til Helsetilsynet og

LMD: (beskriver resultatene).

Hvordan fungerer styringen på disse

oppgavene kontra andre type oppgaver?

Er det spesielle

konsekvenser av

detaljeringsgraden?

Hva kan være

årsaken til at

kontroll- og

tilsynsoppgavene

styres slik fra

oppdragsgiverne?

Informasjonsasymmetri

og styrende prinsipal (H4) Hvordan vurderer du KMDs utøvelse av

sin samordningsrolle i 2014 og 2015?

Hvordan fungerer drøftingene mellom

dere og sektordepartementene om

balansen mellom oppgaver og ressurser?

Hvilke utfordringer har oppdragsgiverne

møtt overfor hverandre i etatsstyringen?

På hvilken måte har oppdragsgiverne

hentet informasjon fra embetet i løpet av

årene 2014/2015?

Hvordan vurderer du balansen mellom

tilstrekkelig informasjon, kontra

arbeidsmengden som embetene må legge

inn i rapporteringsarbeidet?

I hvilken grad får dere og

oppdragsgiverne all den informasjonen

dere ønsker fra embetene i disse årene?

Hvordan vurderer dere forskjellen på

kapasitet og kompetanse for

direktorater/tilsyn kontra departementer i

styringen?

Hvordan vurderer

du KMDs evne til å

ivareta balansen

mellom oppgaver

og ressurser?

Prosessen med

felles

budsjettkapittel –

hvordan fungerer

den?

I hvilken grad har

dere benyttet

perioderapportering

overfor

Fylkesmannen i

Oppland?

Er det spesielle

tilfeller hvor det er

attraktivt for

oppdragsgiverne å

hente ekstra

informasjon?

Interne koalisjoner og

motsetninger (H5) Hvordan vil du beskrive kontakten

mellom ulike oppdragsgivere og de

tilknyttede fagavdelingene hos embetene?

Hvordan vil du beskrive kontakten

mellom dere og embetsledelsene?

Er det forskjeller på den relasjonen

departement/tilsyn har hatt til «sine»

departement/tilsyn, kontra den relasjonen

de har hatt til andre oppdragsgivere?

Hvordan balanseres forholdet mellom

fagstyring og fellesstyring?

Hvilke møter er avholdt fra

sektordepartementene som har inneholdt

styringssignaler til fylkesmannen?

Hvordan vurderer

du balansen mellom

fag- og

styringsmøter?

Hvor utbredt er

styring utenom

styringsmøter?

Hva er årsaken til at

slik styring

eventuelt

forekommer?

Har embetsledelsen

hos fylkesmannen

deltatt i de møtene

du nevner?

108

Vedlegg 3: Kvantitativ innholdsanalyse av

embetsoppdrag

Resultatdelo

mråder L

andbruk

s- og m

atdepartem

entet 2

01

4O

pp

gavety

pe

An

tall mål

Pro

sessR

esultatE

ffekt

Ak

tivitetsk

ravSty

ringsp

arametere (SP

)SP

- atferdSP

- utfallT

yp

e styrin

gA

ntall sty

ringsk

rav

21

.1 Ø

kt m

atpro

duksjo

n o

g trygg m

atU

tvik

ling

40

04

64

31

Atferdssty

rt som

følge av

: 9 atferdso

rienterte k

rav o

g 5 utfallso

rienterte k

rav

14

22

.1 B

ruk av

landbruk

sarealerU

tvik

ling

20

11

42

02

Ingen

av delen

e som

følge av

: 4 atferdso

rienterte k

rav o

g 4 utfallso

rienterte k

rav

8

22

.2 E

iendo

m o

g bosettin

gU

tvik

ling

20

02

22

02

Utfallssty

rt som

følge av

: 2 atferdso

rienterte k

rav o

g 4 utfallso

rienterte k

rav

6

22

.3 F

orv

altnin

g av in

ntek

ts- og v

elferdspo

litiske tiltak

og k

on

troll

Ko

ntro

ll/tilsyn

11

00

53

30

Atferdssty

rt som

følge av

: 9 atferdso

rienterte k

rav o

g 0 utfallso

rienterte k

rav

9

22

.4 R

egion

alt tilpasset in

nsats

Utv

iklin

g2

11

04

31

2A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 6

atferdsorien

terte krav

og 3

utfallsorien

terte krav

9

22

.5 E

i livsk

raftig reindrift

Utv

iklin

g5

13

12

37

25

Atferdssty

rt som

følge av

: 26

atferdsorien

terte krav

og 9

utfallsorien

terte krav

3

5

23

.1 N

ærin

gsutvik

ling in

nen

jordbruk

og by

gdenæ

ringer

Utv

iklin

g2

01

17

21

1A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 8

atferdsorien

terte krav

og 3

utfallsorien

terte krav

1

1

23

.2 Sk

ogbruk

Utv

iklin

g2

00

21

56

42

Atferdssty

rt som

følge av

: 19

atferdsorien

terte krav

og 4

utfallsorien

terte krav

2

3

24

.1 Jo

rdvern

og k

ulturlandsk

apU

tvik

ling

30

12

55

05

Utfallssty

rt som

følge av

: 5 atferdso

rienterte k

rav o

g 8 utfallso

rienterte k

rav

13

24

.2 Sam

funn

splan

legging

An

dre typ

er2

11

06

41

3A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 8

atferdsorien

terte krav

og 4

utfallsorien

terte krav

1

2

24

.3 K

limautfo

rdringen

eA

ndre ty

per

10

01

63

21

Atferdssty

rt som

følge av

: 8 atferdso

rienterte k

rav o

g 2 utfallso

rienterte k

rav

10

24

.4 P

roduk

sjon

av m

iljøgo

der og reduk

sjon

av fo

rurensn

inger

An

dre typ

er2

02

05

31

2A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 6

atferdsorien

terte krav

og 4

utfallsorien

terte krav

1

0

24

.5 Ø

ko

logisk

landbruk

Utv

iklin

g1

10

03

11

0A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 5

atferdsorien

terte krav

og 0

utfallsorien

terte krav

5

N=

13

, Ko

ntro

ll/tilsyn

= 1

, andre ty

per =

3, utv

iklin

g = 9

2

95

10

14

91

45

19

26

11

5 atferdso

rienterte sty

ringsk

rav o

g 50

utfallsorien

terte styrin

gskrav

N=

16

5

Resultatdelo

mråder L

andbruk

s- og m

atdepartem

entet 2

01

5O

pp

gavety

pe

An

tall mål

Pro

sessR

esultatE

ffekt

Ak

tivitetsk

ravSty

ringsp

arametere (SP

)SP

- atferdSP

- utfallT

yp

e styrin

gA

ntall sty

ringsk

rav

21

.1 Ø

kt m

atpro

duksjo

n o

g trygg m

atU

tvik

ling

30

03

52

20

Atferdssty

rt som

følge av

: 7 atferdso

rienterte k

rav o

g 3 utfallso

rienterte k

rav

10

22

.1 B

ruk av

landbruk

sarealerU

tvik

ling

31

20

42

02

Atferdssty

rt som

følge av

: 5 atferdso

rienterte k

rav o

g 4 utfallso

rienterte k

rav

9

22

.2 E

iendo

msp

olitik

kU

tvik

ling

10

01

42

11

Atferdssty

rt som

følge av

: 5 atferdso

rienterte k

rav o

g 2 utfallso

rienterte k

rav

7

22

.3 F

orv

altnin

g av in

ntek

ts- og v

elferdspo

litiske tiltak

og k

on

troll

Ko

ntro

ll/tilsyn

11

00

85

41

Atferdssty

rt som

følge av

: 13

atferdsorien

terte krav

og 1

utfallsorien

terte krav

1

4

22

.4 E

i livsk

raftig reindrift

Utv

iklin

g5

04

11

75

32

Atferdssty

rt som

følge av

: 20

atferdsorien

terte krav

og 7

utfallsorien

terte krav

2

7

23

.1 N

ærin

gsutvik

ling in

nen

jordbruk

og by

gdenæ

ringer

Utv

iklin

g3

11

19

42

2A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 1

2 atferdso

rienterte k

rav o

g 4 utfallso

rienterte k

rav

16

23

.2 Sk

ogbruk

Utv

iklin

g2

00

21

16

42

Atferdssty

rt som

følge av

: 15

atferdsorien

terte krav

og 4

utfallsorien

terte krav

1

9

24

.1 Sam

funn

s- og arealp

lanleggin

gA

ndre ty

per

50

23

11

82

6A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 1

3 atferdso

rienterte k

rav o

g 11

utfallsorien

terte krav

2

4

24

.2 K

limautfo

rdringen

eA

ndre ty

per

20

11

43

21

Atferdssty

rt som

følge av

: 6 atferdso

rienterte k

rav o

g 3 utfallso

rienterte k

rav

9

24

.3 P

roduk

sjon

av m

iljøgo

der og reduk

sjon

av fo

rurensn

inger

An

dre typ

er2

02

04

31

2A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 5

atferdsorien

terte krav

og 4

utfallsorien

terte krav

9

24

.4 Ø

ko

logisk

landbruk

Utv

iklin

g1

10

03

22

0A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 6

atferdsorien

terte krav

og 0

utfallsorien

terte krav

6

N=

11

, Ko

ntro

ll/tilsyn

= 1

, andre ty

per =

3, utv

iklin

g = 7

28

41

21

28

04

22

31

91

07

atferdsorien

terte styrin

gskrav

og 4

3 utfallso

rienterte sty

ringsk

ravN

=1

50

109

Resu

ltatdelo

mråd

er Helsetilsy

net 2

01

4O

pp

gav

etyp

eA

ktiv

itetskrav

St.p

arametere

SP

- atferdSP

- utfall

Ty

pe sty

ring

An

tall styrin

gsk

rav

41

.1 H

endelsesb

asert tilsyn

Ko

ntro

ll/tilsyn

21

10

Atferd

sstyrt so

m fø

lge av

: 3 atferd

sorien

terte krav

og 0

utfallso

rienterte k

rav

3

41

.2 P

lanlag

t tilsyn

Ko

ntro

ll/tilsyn

13

66

0A

tferdssty

rt som

følg

e av: 1

9 atferd

sorien

terte krav

og 0

utfallso

rienterte k

rav

19

41

.3 K

lagesak

erA

ndre ty

per

21

10

Atferd

sstyrt so

m fø

lge av

: 3 atferd

sorien

terte krav

og 0

utfallso

rienterte k

rav

3

41

.9 A

ndre o

pp

drag

An

dre ty

per

41

10

Atferd

sstyrt so

m fø

lge av

: 5 atferd

sorien

terte krav

og 0

utfallso

rienterte k

rav

5

73

.1 K

lager p

å indiv

iduelle tjen

ester etter lov

om

sosiale tjen

ester i NA

VA

ndre ty

per

21

10

Atferd

sstyrt so

m fø

lge av

: 3 atferd

sorien

terte krav

og 0

utfallso

rienterte k

rav

3

74

.1 H

endelsesb

asert tilsyn

Ko

ntro

ll/tilsyn

11

10

Atferd

sstyrt so

m fø

lge av

: 2 atferd

sorien

terte krav

og 0

utfallso

rienterte k

rav

2

74

.2 P

lanlag

t tilsyn

Ko

ntro

ll/tilsyn

84

40

Atferd

sstyrt so

m fø

lge av

: 12

atferdso

rienterte k

rav o

g 0

utfallso

rienterte k

rav

12

74

.9 A

ndre o

pp

drag

Ko

ntro

ll/tilsyn

21

10

Atferd

sstyrt so

m fø

lge av

: 3 atferd

sorien

terte krav

og 0

utfallso

rienterte k

rav

3

82

.1 H

endelsesb

asert tilsyn

Ko

ntro

ll/tilsyn

36

66

0A

tferdssty

rt som

følg

e av: 4

2 atferd

sorien

terte krav

og 0

utfallso

rienterte k

rav

42

82

.2 P

lanlag

t tilsyn

(min

us "T

ilsyn

med

petro

leum

svirk

som

heten

")K

on

troll/tilsy

n2

19

90

Atferd

sstyrt so

m fø

lge av

: 30

atferdso

rienterte k

rav o

g 0

utfallso

rienterte k

rav

30

82

.3 K

lager p

å helse- o

g o

mso

rgstjen

ester etter pasien

t- og b

ruk

errettigh

etslov

en m

.fl.A

ndre ty

per

52

20

Atferd

sstyrt so

m fø

lge av

: 7 atferd

sorien

terte krav

og 0

utfallso

rienterte k

rav

7

82

.9 A

ndre o

pp

drag

An

dre ty

per

14

44

0A

tferdssty

rt som

følg

e av: 1

8 atferd

sorien

terte krav

og 0

utfallso

rienterte k

rav

18

83

.2 P

lanlag

t tilsyn

Ko

ntro

ll/tilsyn

22

20

Atferd

sstyrt so

m fø

lge av

: 4 atferd

sorien

terte krav

og 0

utfallso

rienterte k

rav

4

83

.3 K

lagesak

erA

ndre ty

per

11

10

Atferd

sstyrt so

m fø

lge av

: 2 atferd

sorien

terte krav

og 0

utfallso

rienterte k

rav

2

N=

14

, Ko

ntro

ll og tilsy

n =

8, an

dre ty

per =

61

13

40

40

01

53

atferdso

rienterte sty

ringsk

rav o

g 0

utfallso

rienterte sty

ringsk

ravN

=1

53

Resultatdelo

mråder H

elsetilsyn

et 20

15

Op

pgav

etyp

eA

ntall m

ålP

rosess

Resultat

Effek

tA

ktiv

itetskrav

Styrin

gsparam

etere (SP)

SP - atferd

SP - utfall

Ty

pe sty

ring

An

tall styrin

gskrav

41

.1 H

endelsesbasert tilsy

nK

on

troll/tilsy

n1

00

11

22

0A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 3

atferdsorien

terte krav

og 1

utfallsorien

terte krav

4

41

.2 P

lanlagt tilsy

nK

on

troll/tilsy

n4

30

18

33

0A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 1

4 atferdso

rienterte k

rav o

g 1 utfallso

rienterte k

rav

15

41

.3 K

lagesaker

An

dre typ

er1

01

02

11

0A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 3

atferdsorien

terte krav

og 1

utfallsorien

terte krav

4

41

.9 A

ndre o

pp

dragA

ndre ty

per

22

00

51

10

Atferdssty

rt som

følge av

: 8 atferdso

rienterte k

rav o

g 0 utfallso

rienterte k

rav

8

73

.1 K

lager på in

dividuelle tjen

ester etter lov

om

sosiale tjen

ester i NA

VA

ndre ty

per

10

10

11

10

Atferdssty

rt som

følge av

: 2 atferdso

rienterte k

rav o

g 1 utfallso

rienterte k

rav

3

74

.1 H

endelsesbasert tilsy

nK

on

troll/tilsy

n1

00

11

22

0A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 3

atferdsorien

terte krav

og 1

utfallsorien

terte krav

4

74

.2 P

lanlagt tilsy

nK

on

troll/tilsy

n1

00

17

33

0A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 1

0 atferdso

rienterte k

rav o

g 1 utfallso

rienterte k

rav

11

74

.9 A

ndre o

pp

dragK

on

troll/tilsy

n1

10

03

11

0A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 5

atferdsorien

terte krav

og 0

utfallsorien

terte krav

5

82

.1 H

endelsesbasert tilsy

nK

on

troll/tilsy

n4

20

22

96

60

Atferdssty

rt som

følge av

: 37

atferdsorien

terte krav

og 2

utfallsorien

terte krav

3

9

82

.2 P

lanlagt tilsy

n (m

inus "T

ilsyn

med p

etroleum

svirk

som

heten

")K

on

troll/tilsy

n5

10

41

93

30

Atferdssty

rt som

følge av

: 23

atferdsorien

terte krav

og 4

utfallsorien

terte krav

2

7

82

.3 K

lager på h

else- og o

mso

rgstjenester etter p

asient- o

g brukerrettigh

etslov

en m

.fl.A

ndre ty

per

10

10

72

20

Atferdssty

rt som

følge av

: 9 atferdso

rienterte k

rav o

g 1 utfallso

rienterte k

rav

10

82

.9 A

ndre o

pp

dragA

ndre ty

per

43

10

15

44

0A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 2

2 atferdso

rienterte k

rav o

g 1 utfallso

rienterte k

rav

23

83

.2 P

lanlagt tilsy

nK

on

troll/tilsy

n1

10

01

11

0A

tferdsstyrt sty

ring so

m fø

lge av: 3

atferdsorien

terte krav

og 0

utfallsorien

terte krav

3

83

.3 K

lagesaker

An

dre typ

er1

10

01

11

0A

tferdsstyrt so

m fø

lge av: 3

atferdsorien

terte krav

og 0

utfallsorien

terte krav

3

N=

14

, Ko

ntro

ll/tilsyn

= 8

, andre ty

per =

62

81

44

10

10

03

13

10

14

5 atferdso

rienterte sty

ringsk

rav o

g 14

utfallsorien

terte styrin

gskrav

N=

15

9

110