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Estado de los RecursosNaturales y del Ambiente

2011-2012Impactos ambientales no atendidos en la minera: pasivos para el ambiente y la sociedad

Evaluacin y anlisis de la gestin institucionalpara el uso, manejo y conservacin de los ecosistemasde manglar de Colombia

Evaluacin y anlisis de la poltica nacionalpara la gestin integral del recurso hdrico (PNGIRH) 2007 2011

Ro Bogot

2011-2012

Fotos Portada

Primer PuestoTema:LibreTtulo:No es invisible, es transparenteAutor:Diego Mauricio Ospina LpezDependenciaGerencia Departamental Caldas

Primer PuestoTema:ManglaresTtulo:Cacera de SueosAutor:Samuel Gaitn MurciaDependenciaColegio Fondo de Bienestar Social

Primer PuestoTema:Cuencas hdricasTtulo:NacimientoAutor:Carlos Eduardo Espinosa VelsquezDependenciaContralora Delegada - Minas y Energa

Primer PuestoTema:MineraTtulo:Huellas de locomotoraAutor:Luis Fernando Alvarado CrdenasDependenciaContralora Delegada - Medio Ambiente

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

Sandra Morelli RicoContralora General de la Repblica

Carlos Felipe Crdoba LarrarteVicecontralor

Daniel Alfonso Moreno GuavitaSecretario Privado

Nelson Izciga LenContralor Delegado para el sector de Infraestructura Fsica y Telecomunicaciones,

Comercio Exterior y Desarrollo Regional

Hctor Javier Osorio BotelloContralor Delegado para el sector Agropecuario

Mario Solano CaldernContralor Delegado para el sector Social

Leonardo Arbelez LamusContralor Delegado para el sector Minas y Energa

Javier Alonso Lastra FuscaldoContralor Delegado para el sector Defensa, Justicia y Seguridad

Ligia Helena Borrero RestrepoContralora Delegada para Gestin Pblica e Instituciones Financieras

Jorge Enrique Cruz FelicianoContralor Delegado para Medio Ambiente

Carlos Eduardo Acosta MoyanoContralor Delegado para Economa y Finanzas Pblicas

Claudia Cristina Serrano EversContralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdiccin Coactiva

Carlos Mario Zuluaga PardoContralor Delegado para Participacin Ciudadana

Carlos Augusto Cabrera SaavedraDirector Oficina de Planeacin

Raymundo Jos Vlez CabralesDirector Oficina de Sistemas e Informtica (e)

Jhon Javier Jaramillo ZapataDirector Oficina de Control Interno

Consuelo Gonzlez GonzlezDirectora Oficina de Control Disciplinario

Rafael Enrique Romero CruzDirector Oficina Jurdica

Mara del Pilar Yepes MoncadaDirectora Oficina de Capacitacin, Produccin de Tecnologa

y Relaciones Internacionales

Margarita Mara Barreneche OrtizDirectora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Carlos Eduardo Umaa LizarazoGerente del Talento Humano

Margarita Jimnez QuinteroGerente de Gestin Administrativa y Financiera

REPBLICA DE COLOMBIAContralora General de la Repblica

Contralora General de la RepblicaSandra Morelli Rico

Vicecontralor General de la RepblicaCarlos Felipe Crdoba Larrarte

Contralor Delegado para el Medio AmbienteJorge Enrique Cruz Feliciano

Director de Estudios SectorialesSantiago Felipe Lehmann Castrilln

Director de Vigilancia FiscalMauricio Alberto Pearete Ortz

Participaron en la realizacin de este informe:Luis Fernando Alvarado Crdenas, Mnica vila Zabala, Diana Carolina Bermdez Crdenas, Johanna Camacho Corzo, Jess Antonio Mena Rodrguez, Yesid Pulido Molina, Otto Reyes Garca, Olga Snchez Alava, Diego Alejan-dro Sandoval Garrido, Martha Patricia Serrato Zuluaga, Blanca Rudy Sotelo Torres

Enlaces Sectoriales:Luis Arenas Vega, Luis Alejandro vila Leal, David Cruz Aguirre, Henry Duarte Serrano, Norma Victoria Gaitn Martnez, Luz Patricia Gallo Lpez

Apoyaron la realizacin de este informe:Diego Alejandro Chves Martnez, Benny Edelberto Danies Echeverria Contratista.Guillerno Rudas Lleras- Contratista. Julio Fierro Morales Contratista.Diana Marcela Aguilar Quiroga- Pasante Universidad Distrital Martha Elieth Caraballo Urango - Pasante Universidad DistritalNatalia Rincn Pacheco - Pasante Universidad de la Salle

Organizacin del Concurso de Fotografa que ilustra este informe:Adriana Janeth Mora Javela

Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Directora de OficinaMargarita Mara Barreneche Ortiz

Edicin y correccinJaime Viana Saldarriaga

Diseo y DiagramacinYenny Liliana Prez Guzmn - Ana Kelly Rojas CubillosMagda Betsab Briceo Muoz - Nstor Adolfo Patio Forero

Portada, Portadillas y Edicin fotogrficaMagda Betsab Briceo Muoz

Elaboracin de grficosCarlos Jess Gonzlez Afanador

ISSN 1794-5356

ImpresinImprenta Nacional

Contralora General de la RepblicaEdificio Gran Estacin II Centro Comercial P.H.Av. La Esperanza con Cra. 63 costado norteTelfono: 647 7000 Bogot D.C., ColombiaJulio de 2012www.contraloriagen.gov.co

Presentacin 13

Introduccin 15 Captulo IAnlisis y evaluacin de la poltica y el gastoambiental nacional - vigencia 2011 21

La sostenibilidad ambiental gestin ambiental integraday compartida en el PND 2010-2014 23 Estrategia 1: Biodiversidad y sus servicios ecosistmicos 24 Estrategia 2: Gestin integral del recurso hdrico 31 Estrategia 3: Gestin ambiental sectorial y urbana 33 Componente ambiental del sector agropecuario en el PND 2010-2014 40 Uso Sostenible del Recurso Hdrico 40 Cambio climtico y sector agropecuario 41 Mecanismos de articulacin intersectorial 42 Manejo sostenible del suelo y sector agropecuario 46 Biocomercio sostenible y sector agropecuario 46 Zonas de reserva campesina y enfoque agroecolgico 48 Conclusiones sector agropecuario 49 Gestin ambiental del Sector Defensa, Justicia y Seguridad 50 Gestin ambiental institucional vigencia 2011 51 Componente ambiental del sector Infraestructura Fsica y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional 55 Mecanismos de articulacin intersectorial 56 Gestin ambiental sectorial 60 Estrategias de mitigacin y adaptacin al cambio climtico en transporte e infraestructura 63 Gestin ambiental institucional vigencia 2011 65 Componente ambiental del Sector Social en el PND 2010-2014 67 Mecanismos de articulacin intersectorial 69 Estrategias sectoriales de mitigacin y adaptacin al cambio climtico 72 Salud ambiental 74 Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin y el SINA 76 Gestin ambiental institucional 78 Desarrollo Alternativo 79

Contenido

Componente ambiental del sector Gestin Pblica 81 Evaluacin de la gestin ambiental vigencia 2011 86 Subsector Legislativo 86 Subsector Gobierno 86 Conclusiones gestin pblica 91 Componente ambiental del sector minas, energa e hidrocarburos en el PND 2010-2014 91 Mecanismos de articulacin intersectorial 92 Gestin ambiental sectorial 94 Estrategias sectoriales de mitigacin y adaptacin al cambio climtico 95 Programa de uso racional y eficiente de energa - PROURE 96 Estrategia 4: Cambio climtico, reduccin de la vulnerabilidad y adaptacin y estrategia de desarrollo bajo en carbn 99 Estrategia 5: Buen gobierno para la gestin ambiental 104Gasto ambiental vigencia 2011 110 El Presupuesto General de la Nacin y el Gasto Pblico Social Ambiental 112 Control de la contaminacin 115 Manejo de aguas 116 Proteccin de la biodiversidad 116 Fomento y regulacin del medio ambiente 117 Investigacin en medio ambiente 119 Pargrafo Artculo 43 Ley 99 de 1993 120 Ejecucin presupuestal corporaciones autnomas regionales 124 Desafios ambientales de Colombia en el marco de la implementacin del Tratado de Libre Comercio TLC con Estados Unidos 131 Captulo Ambiental del TLC (Captulo 18): Observaciones generales 132 El protocolo modificatorio 135 Desafos ambientales de Colombia en el marco de la implementacin del Tratado de Libre Comercio TLC con Estados Unidos 136 Conclusin La Nacin de encuentra lista? 137Conclusiones 140

Captulo IIimpactos ambientales no atendidos en la minera:pasivos para el ambiente y la sociedad 145

Introduccin 147Pasivos ambientales mineros: hacia un debate de largo plazo 148 Marco conceptual y normativo de los Pasivos Ambientales 148 El concepto de pasivo ambiental minero en Per y Chile 148 El concepto de pasivo ambiental minero en Colombia 151

Instrumentos disponibles para evitar pasivos ambientales 154 Limitacin para el control de los pasivos ambientales: la crisis estructural del Catastro Minero Nacional 156 Identificacin y evaluacin de pasivos ambientales: una primera aproximacin 161 Ttulos mineros y autorizaciones ambientales 161 Ttulos mineros y autorizacin ambiental en reas de reserva natural 163 Unidades de Produccin Minera, cobertura de ttulos mineros y autorizaciones ambientales 165 Produccin y exportaciones de oro, evasin en el pago de regalas? exportaciones ficticias? 168 Conclusiones generales 174Impactos ambientales no considerados como generadoresde pasivos ambientales y sociales de la minera PASM 176 La minera y su potencial dao sobre fuentes hdricas, acuferos, pramos y calidad de agua 177 Marco terico de aguas subterrneas 177 Los pramos 179 El cambio climtico en pramos y alta montaa 180 Minera y contaminacin qumica: Preocupacin por la calidad de las aguas 183 Contaminacin de aguas 184 Los inconvenientes de la acidez de aguas 185 Las presas de relaves o diques de cola 187 Los yacimientos en Colombia 187Proyectos aurferos en Colombia 190 La Colosa 190 Consultora de IKV Pax Christi (2009) 191 Clculos preliminares de fuentes de contaminacin 195 Santurbn 196 Marmato 206 Caso minera en Marmato: impactos ambientales evidenciados en el municipio de Marmato 208 Anexo fotogrfico: impactos ambientales evidenciados en el municipio de Marmato 209 Impactos y efectos socioambientales de la minera del carbn y materiales de construccin relacionados con agua en Colombia y el mundo 211 Impactos ambientales revisin de documentos internacionales 211 Consecuencias de la minera a cielo abierto con remocin de cumbres (Mountaintop Mining Consequences, M.A. Palmer y otros 2010) 211 Coste total del ciclo de vida del carbn (Full cost accounting for the life cycle of coal, Epstein, P., y otros) 213

Estabilidad de taludes. Stabilisation of old lignite pit. Dumps in Eastern Germany. Bulletin of Engineering Geology and the Environment. Vol. 66 (7). Marzo 2007 214 Impactos ambientales revision de documentos nacionales 215 Impactos de la actividad minera sobre el componente geosfrico 215 Cuenca ro Ranchera 226 Cuenca ro Cesar 231 Anlisis de la actividad minera de carbn a cielo abierto en el departamento del Cesar en funcin de sus pasivos ambientales y sociales 231 La cinaga de Zapatosa 235 Minera en la regin Amaznica 237 Distribucin de minerales en la Amazona 238 El coltn 239 El caso del PNN Yaigoj-Apaporis 240 Minera en pramos caso Pramo de Rabanal 244 Zonas declaradas de Reserva Especial 248 Gestin adelantada por las autoridades ambientales - zonas de proteccin declaradas 251La ilegalidad de la minera 255 Limitaciones para el control de actividades mineras ilcitas segn las CAR 259 Minera Ilegal en la cuenca baja del ro Dagua Valle del Cauca 262 Anexo fotogrfico - caso minera Ilegal ro Dagua 264 Minera ilegal en la cuenca media del ro Saldaa - Tolima 266 Anexo fotogrfico - caso minera ilegal ro Saldaa 267 Minera Ilegal en la Sbana de Bogot 268Revocatorias de permisos ambientales 271Cumplimiento sobre las zonas excluibles de la minera 272Cumplimiento artculo 112 ley 685/01 sobre caducidadesde contratos en minera 275 Un posible caso de pasivos ambientales y sociales: Cerro Matoso S.A. 276Conclusiones 280

Captulo IIIEvaluacin y anlisis de la gestin institucional para el uso,manejo y conservacin de los ecosistemas de manglar de Colombia 287

Introduccin 289Los manglares y su importancia 290 Diversidad biolgica 291 Bienes y servicios ambientales 292

Recurso pesquero 294 Factores de cambio 298 Distribucin y extensin de los manglares 301 Marco jurdico e institucional 306 Marco Internacional de proteccin 308 Reglamentacin especial en materia de manglares 314 Los manglares como bienes de uso pblico y su ocupacin ilegal 321 Evaluacin del programa nacional de uso sostenible, manejo y conservacin de los ecosistemas de manglar 333 Zonificacin de las reas de manglar 334 Planificacin para conservacin y uso sostenible 338 reas protegidas 340 Restauracin y restablecimiento de reas alteradas y deterioradas de manglares 345 Valoracin econmica de los manglares 347 Fuentes de financiacin para la implementacin del Programa para el uso sostenible, manejo y conservacin de los ecosistemas de manglar en Colombia 350 Investigacin cientfica asociada a manglares 354 Aspectos de educacin y participacin ciudadana en materia de manglares 356 Programas de Ecoturismo en reas de manglar 360Conclusiones 362 El caso de la zona de uso sostenible de la baha de Cispat 365 Bibliografia 368

Captulo IVAnlisis y evaluacin de la Poltica Nacional para la GestinIntegral del Recurso Hdrico (PNGIRH) 2007 2011 373

Introduccin 375 Objetivo general 377 Objetivos especficos 377 Hiptesis 377Enfoque conceptual: Desarrollo Territorial Sostenible (DTS) 378 El desarrollo 378 Desarrollo humano 378 Sostenibilidad ambiental 380 Los diferentes verdes 381 Los Intervencionistas 381 El desarrollo sostenible 381 Los comunalistas 382

La ecologa profunda (GAIA) 382 Colombia: desarrollo sostenible por ley 383 Desarrollo humano y desarrollo sostenible 383 Territorio 386 Ordenamiento del territorio 386 Territorialidad 387 Desarrollo territorial sostenible 389Estructura de la PNGIRH 389 El plan de manejo de la cuenca del ro Magdalena 391 Metodologa 391Resultados del anlisis y la evaluacin de la Poltica Nacionalpara la Gestin Integral del Recurso Hdrico 393 Punto de referencia: ndice de Desarrollo Humano 393 Instrumentos de planificacin ambiental 397 Planes de ordenacin y manejo de cuencas 397 Planes de saneamiento y manejo de vertimientos 402 Tasas retributivas 404 Tasas por uso 406 Planes de ordenacin forestal (POF), y tasas de aprovechamiento 408 Planes de ordenamiento territorial y gestin del riesgo 411 Territorio y territorialidades 414Conclusin: desarrollo territorial sostenible? 417Referencias bibliogrficas 419

Captulo VEl ro Bogot 423

Introduccin 425Ubicacin espacial de la cuenca hdrica ro Bogot 426 Relieve y pendientes de la cuenca 429 Climatologa 429 Precipitacin 430 Temperatura 430 Hidrografa 432 Oferta Hdrica 433 Demanda y uso hdrico 435 Domstica 435 Agropecuaria 436 Industrial 436 Calidad hdrica 437 Cuenca alta 438

Cuenca media 439 Cuenca baja 440 Geologa, geomorfologa e hidrometra 440 Descripcin morfolgica e hidromtrica de la Sabana de Bogot 440 Suelos 442 Usos del suelo 442 Biodiversidad y ecosistemas 444 Causas de prdida de biodiversidad 444 Ecosistemas 445 Cuerpos de agua: humedales y embalses 446 Sabanas con pastizales 447 Agro-ecosistemas 448 reas protegidas y conectividad 448Antecedentes de la gestin de la CGR en el proceso de saneamientodel ro Bogota 450 Auditorias regulares 450 Auditoras Especiales 450Avances de la CAR en el proceso de descontaminacin del ro Bogotreportados a la CGR 462Avances de la EAAB en el proceso de descontaminacin del ro Bogotreportados a la CGR 464 Construccin del Interceptor Fucha - Tunjuelo 465 PTAR Canoas Soacha 466 Convenio 171 de 2007 466Comparativo proceso de saneamiento rio Bogota y rio Aburr 467 Antecedentes 467 Ro Bogot 467 Ro Aburr 470 Ubicacin geogrfica y descripcin ro Bogot 471 Ubicacin geogrfica y descripcin ro Aburra 471 Actores involucrados 473 Marco normativo 473 Ro Bogot 474 Ro Medelln 475 Metodologas, procesos y actividades de saneamiento de las cuencas del ro Aburr-Medelln y ro Bogot 475 Metodologas, procesos y actividades de saneamiento de las cuencas del ro Aburr-Medelln 476 Metodologa 476 Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos PSMV 476 Plan de Inversiones Aguas 2010-2025 477

Plantas de tratamiento 477 Planificando el territorio 478 Metodologa, proceso y actividades de saneamiento de la cuenca del ro Bogot 480 Metodologa ro Bogot 480 Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos PSMV 480 Plan de inversiones 480 Plantas de tratamiento 481 Planificando el territorio 483 Evaluacin econmica de la adecuacin hidrulica de la cuenca media del ro Bogot 483 Condicin Especial: Sentencia Tribunal Administrativo de Cundinamarca 484 Anlisis de la poblacin proyectada a 2020 en las cuencas ro Bogot y ro Aburr 489Conclusiones 490Anexo 5.1 492

Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente

13Contralora General de la Repblica

Presentacin

El Informe al Congreso de la Repblica sobre el estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2011-2012 ha mantenido los cambios en su estructura que se imple-mentaron a partir de la vigencia anterior en la que, con base en una visin integral y sistmica de la variable ambiental para la evaluacin de las polticas pblicas y su cumplimiento en la gestin de todas las entidades del nivel nacional, incorpora la evaluacin de todos los sectores de la economa en un solo captulo.

En los informes anteriores se analizaron cada uno de los componentes sectoriales y territoriales en forma separada, sin embargo, la visin holstica de la Constitu-cin sobre la concepcin de lo ambiental, obliga a la Contralora General de la Repblica a respetar este enfoque acorde con el Estado Social de Derecho que rige nuestro ordenamiento jurdico.

La presente administracin ha diseado e implementado modificaciones que han fortale-cido la relacin entre el control fiscal micro (auditoras) y el control fiscal macro (anlisis de poltica pblica). En ese sentido, las evaluaciones y anlisis que se presentan en este Informe 2011-2012, tienen como base los resultados obtenidos por las auditoras regulares o especiales realizadas en el segundo semestre de 2011, que sirvieron como complemento a las evaluaciones de las polticas pblicas seleccionadas.

La Contralora Delegada para el Medio Ambiente, a travs de su Direccin de Estudios Sectoriales, elabor el Informe de Ley sobre el estado de los Recursos Naturales y del Ambiente que, para el periodo 20112012 consta de cinco captulos.

El primero de ellos, corresponde al anlisis y evaluacin de la poltica y el gasto pblico del Sistema Nacional Ambiental (SINA) que incluye el Ministerio de Am-biente y Desarrollo Sostenible (MADS), las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible (CARCDS), y los institutos de investigacin ambiental (IIA). Este primer captulo recoge la evaluacin de la gestin ambiental realizada por las instituciones del nivel nacional que pertenecen a los distintos sectores productivos, para lo cual se cont con la valiosa colaboracin de funcionaros de enlace en las contraloras delegadas correspondientes.

El segundo captulo analiza el desempeo institucional en torno al manejo de los impactos ambientales generados por el sector minero en Colombia. En esta ocasin la Contralora enfoc sus esfuerzos en la conceptualizacin de los pasivos ambientales mineros (PAM), y presenta informacin relevante para abrir el debate en torno al anlisis del costo-beneficio para el pas de las rentas generadas por la extraccin minera de carbn y de oro.

Por otra parte, de acuerdo con el nfasis que esta administracin le ha dado al se-guimiento y evaluacin de los ecosistemas estratgicos, en el tercer captulo se evala la implementacin del programa para el uso sostenible, manejo y conservacinde los ecosistemas de manglar en Colombia, formulado desde el ao 2002. La degradacin


Contralora General de la Repblica14

de, por lo menos, el 50% del total de las reas de manglar, pone en grave riesgo y aumenta el nivel de vulnerabilidad de las poblaciones ubicadas en las costas, debido a la relacin directa que existe entre el bienestar (econmico, socio-cultural y ambiental) de stas, la productividad del ecosistema y las funciones de regulacin hdrica y de los ciclos biolgicos.

En los captulos cuarto y quinto, se analiza y evala la poltica nacional para la ges-tin integral del recurso hdrico (PNGIRH) a travs de dos estudios de caso. En el primero, la cuenca del ro Magdalena, se presenta la crtica situacin en torno a la disminucin de la calidad del agua y la prdida acelerada de coberturas boscosas que es consecuencia, entre otras, de la descoordinacin y el bajo desempeo institucional; en conjunto la dinmica sobre estos dos recursos explica, en cierto grado, las condi-ciones de pobreza y riesgo de la poblacin asentada en la cuenca.

En el ltimo acpite (quinto captulo), se presenta la evaluacin de un tema sobre el cual la Contralora General de la Repblica, consciente de su importancia, ha dedicado ingentes esfuerzos para avanzar en su solucin: la descontaminacin del ro Bogot.

Gracias a los resultados del seguimiento y evaluacin de la gestin institucional a travs de auditoras y estudios sectoriales; a la promocin de escenarios de participa-cin ciudadana como complemento al control de la CGR; as como a la determinante participacin del Consejo de Estado, se logr disear un plan, entidad por entidad, con compromisos y metas, que han permitido el avance, en forma ms sistemtica, hacia el logro de la descontaminacin del ro.

Por ltimo, es necesario reiterar que, a pesar de las deficiencias y las fallas eviden-ciadas en la institucionalidad del sector ambiental producto de los procesos auditores y los estudios sectoriales realizados, no existe todava un balance entre los recursos asignados a la proteccin de los recursos naturales del pas, frente a los sectores pro-ductivos en general y, en particular, a las denominadas locomotoras del crecimiento propuestas por el actual Gobierno, lo que hace que el modelo de desarrollo del pas an no pueda considerarse como sostenible.

Espero que los resultados de la evaluacin de la Contralora General de la Repblica sirvan como soporte tcnico en la toma de decisiones que necesariamente debern adelantar las instituciones del Estado en el manejo y gestin de los recursos natu-rales renovables y no renovables del pas, y al Honorable Congreso de la Repblica le sirva como un insumo para el desarrollo de la actividad legislativa y el control poltico que adelanta esa corporacin.

La Contralora General de la Repblica deja, entonces, a disposicin del Congreso de la Repblica y de la ciudadana el presente Informe sobre el estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2011-2012.

Sandra Morelli RicoContralora General de la Repblica



Introduccin

La perspectiva del Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2011 2012, hace nfasis en el concepto de desarrollo sostenible que es entendido como la combinacin e interaccin de las dimensiones econmica, ambiental, socio-cultural y poltico-institucional, partiendo de la hiptesis segn la cual el desarrollo slo es sostenible, si cada una de sus dimensiones es sostenible, es decir, si se preocupa no solo por la poblacin actual, sino por las que vendrn.

Este informe consta de cinco captulos. El primero corresponde al anlisis y evaluacin de la poltica y el gasto pblico del Sistema Nacional Ambiental (SINA).1 Se incluye el anlisis de cada uno de los sectores econmicos y se analiza y evala la poltica y el gasto ambiental nacional para la vigencia 2011.

Se evidenci que existen importantes debilidades en la definicin de la lnea base sobre la cual se plantearon las metas del PND 2010- 2014, hecho que dificulta su seguimiento y muestra debilidades en la planeacin, en particular, en los casos de ordenamiento y zonificacin de reservas forestales de la Ley 2 de 1959, ordenacin de bosques naturales, delimitacin a escala adecuada de pramos y humedales, for-mulacin de POMCAS bajo el nuevo esquema legal de ordenamiento de cuencas y restauracin o rehabilitacin de reas forestales.

Las metas establecidas en el PND 2010-2014 donde se reportan mejores resultados durante la vigencia 2011 en materia ambiental, se refieren a la restauracin o rehabi-litacin con fines de proteccin de 38.055 has (42% de cumplimiento en la meta del cuatrienio), y la incorporacin de 668.409 has al Sistema acional de reas protegidas (SINAP) (22% de cumplimiento en la meta del cuatrienio).

Tampoco se ha realizado la modificacin normativa en materia de ordenacin de cuencas y persisten las debilidades en los resultados y el seguimiento de las metas propuestas en materia de calidad del aire. Si bien la CGR reconoce la importancia de la aprobacin del CONPES 3700 de 2011 sobre cambio climtico, su implementacin presenta limitados avances en el cumplimiento de las metas del cuatrienio relacionadas con las estrategias sectoriales de desarrollo bajo en carbono, o el nmero de hectreas de deforestacin evitada frente a la Estrategia Nacional REDD+ que apenas inicia su formulacin y al plan nacional de adaptacin y sus respectivos planes sectoriales.

Si bien el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP) cuenta con el Clasificador Funcional del Gasto y especficamente con una clave funcional para el medio am-biente, se presentan dificultades para el anlisis de la informacin, debido a que este instrumento solo se utiliza en la etapa de presentacin del presupuesto y asignacin de recursos, ya que para efectos de evaluacin de las ejecuciones presupuestales de las entidades que conforman el Presupuesto General de la Nacin (PGN), el SIIF2 que es una herramienta importante de consulta para la CGR, no tiene un nivel de

1 DenominadoporlaCGRcomoSINAcentralyqueinvolucraalMinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerrito-rial,lascorporacionesautnomasregionalesydedesarrollosostenibleylosinstitutosdeinvestigacinambiental.



desagregacin que permita efectuar un seguimiento a los proyectos financiados con estos recursos a nivel de entidad ejecutora. En las condiciones actuales de registro de informacin del SIIF2 es imposible determinar con precisin cunto corresponde a las ejecuciones finales por clave funcional.

La inversin forzosa que deben realizar los particulares beneficiarios de licencias am-bientales establecida en el pargrafo del artculo 43 de la Ley 99 de 1993, no tienen un ptimo control y seguimiento por parte del hoy Ministerio de ambiente y desarrollo sostenible (MADS), como entidad competente para ejercer esta funcin.

La CGR revis en detalle los aspectos esenciales del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Colombia, encontrando algunos interrogantes sobre la situacin real del pas para afrontar los retos que le depara este acuerdo, principalmente en lo con-cerniente al deficiente cumplimiento de la legislacin ambiental y a las debilidades de la informacin ambiental con que cuenta el pas, entre otras asimetras, que deben ser tenidas en cuenta por el Estado colombiano, para enfrentar los tratados que sern ratificados prximamente.

El segundo captulo analiza el desempeo institucional en torno al manejo de los impactos ambientales generados por la actividad minera en el pas, pero en esta oportunidad se realiza un anlisis detallado de los pasivos ambientales generados por el sector. En ese sentido, se encontr que existen grandes deficiencias en la institucio-nalidad minera, ambiental y territorial que se expresan en pasivos mineros de carcter ambiental y fiscal, tanto en conformacin, como consolidados.

Por ello, la Contralora General de la Repblica advirti al gobierno nacional sobre el potencial detrimento patrimonial, producto de la degradacin ambiental causada por: a) una inadecuada explotacin minera; b) el rezago en la actualizacin del catastro minero; c) la dbil articulacin la autoridad minera y ambiental; d) el incumplimiento de las normas de exclusin de la actividad en zonas ambientalmente sensibles; e) el inadecuado manejo del sistema de cobro de regalas y del control de las mismas al registrarse las exportaciones (especialmente en el caso del oro)

En cuanto a la gestin del Estado frente a la minera informal, tradicional y de hecho, a pesar de que, de acuerdo con la normatividad vigente, es indudable que las autoridades ambientales tienen el deber de prevenir, mitigar, indemnizar, exigir la indemnizacin y punir o sancionar los impactos ambientales producidos por la minera, estn o no incursos en procesos de legalizacin, en muchos casos se deja solas a las autoridades municipales con la excusa de que la minera de hecho no es de su competencia.

En el tercer captulo se analiza y evala la gestin institucional para el manejo y con-servacin de los manglares en Colombia. La cobertura total de ecosistemas de manglar en el territorio nacional es de 299.074,33 ha, de las cuales 106.270,6 ha (el 35,53%) se encuentran en el litoral Caribe y 192.804,7 (el 64,47%) en el litoral Pacfico.

La Contralora General de la Repblica pudo establecer el creciente proceso de ocupa-cin y destruccin de los ecosistemas de manglar en gran parte del pas. Las diferentes autoridades administrativas y ambientales han permitido la construccin en zonas de dominio y uso pblico generadas principalmente por su expansin vial y turstica, sin ningn tipo de preservacin y defensa del patrimonio ecolgico, ni mucho menos con



un ordenamiento territorial racional orientado hacia la prevencin de desastres por asen-tamientos en zonas de alto riesgo y en la prevalencia del inters pblico de la Nacin

As mismo, de acuerdo con los datos reportados por las autoridades ambientales del pas, la CGR pudo determinar que el 29,6% de las reas de manglares del pas han sido destinadas a usos sostenibles. El 23,9% del total nacional son manglares alta-mente intervenidos que requieren la aplicacin de medidas especiales para su restau-racin. El 16,9% de los manglares han sido clasificados como de preservacin con el objetivo de mejorar sus caractersticas. Adicionalmente, el 21,3% del total nacional est destinado a la conservacin dentro del Sistema de Parques Nacionales y el resto (8,3%) no ha sido zonificado. En total, la CGR encontr que las autoridades ambien-tales regionales han formulado planes de manejo para el 36,1% de las superficies de manglares, pero slo para el 27,5% sus respectivos planes de manejo presentan algn nivel de implementacin.

En sntesis, en el territorio nacional se han restaurado o recuperado 15.188 ha, equi-valentes al 5,9% de la cobertura total de manglares y al 16,3% del rea incluida en las zonas de recuperacin. En dicho proceso las corporaciones han invertido en total $36.398,3 millones, representando un costo promedio de $2396.500 por ha.

El cuarto y quinto captulo se dedican al anlisis y evaluacin de la poltica nacional para la gestin integrada del recurso hdrico (PNGIRH), con dos estudios de caso: las cuencas de los ros Magdalena y Bogot.

En el primer caso, se parti de la conceptualizacin del desarrollo territorial sostenible (DTS) como el proceso contnuo a travs del cual, se ordena territorialmente la implementacin de las polticas pblicas, con el objetivo de mantener y mejorar la oferta de bienes y servicios ambientales, la eficiencia del aparato productivo y el crecimiento econmico, y las condiciones sociales y culturales de las personas: se trata del mejo-ramiento de las capacidades y oportunidades de los miembros de la sociedad, en un marco de equidad y justicia intra e intergeneracional. Se concluy que el desarrollo territorial del pas es desordenado, inequitativo y ambientalmente insostenible, aunque las locomotoras de la economa generan tasas de crecimiento positivas.

El captulo sobre el ro Bogot bas su anlisis en una comparacin entre las expe-riencias de descontaminacin de los ros Bogot y Aburra (Antioquia), con el fin de identificar las metodologas implementadas en cada cuenca hdrica, y evaluar los resul-tados de la gestin institucional, ejecutada por las principales entidades involucradas en el tema de saneamiento del rio Bogot, como la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca (CAR), Empresa de Acueducto y Alcantarilladlo de Bogot (EAAB) y la Contralora General de La Repblica (CGR).

Se verific, adems, el cumplimiento de las actividades y directrices determinadas por la Sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Seccin Cuar-ta Seccin B, el 25 de agosto 2004, de la cual fue ponente la Magistrada Nelly Yolanda Villamizar Pearanda.

Se concluy que es necesaria una entidad lder anloga al nivel ministerial que cen-tralice la informacin para el seguimiento y control de las diferentes actividades de las entidades involucradas.



Igualmente, es importante sealar que existe el riesgo de que los esquemas de descon-taminacin diseados queden desactualizados debido a la lentitud en la toma de decisio-nes y a la poca articulacin institucional para formalizar acciones tanto en los estudios tcnicos, como en el desarrollo de los procesos y en la construccin de obras.

Finalmente cabe anotar que la suerte de la descontaminacin del rio Bogot en este momento se encuentra en manos del Consejo de Estado cuya ponencia est a cargo del Honorable Consejero Marco Antonio Velilla, quien definir los aspectos tcnicos del megaproyecto ro Bogot y las entidades responsables de ejecutar las actividades determinadas por la sentencia.

La Contralora General de la Repblica pone a disposicin del Honorable Congreso y de la ciudadana el presente Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2010 - 2011.

Jorge Enrique Cruz FelicianoContralor Delegado para el Medio Ambiente

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Captulo ICaptulo I

Anlisis y evaluacin de la poltica y el gasto nacional ambiental - vigencia 2011



Captulo I

Anlisis y evaluacin de la poltica y el gasto ambiental nacional- vigencia 2011

El presente captulo Anlisis y evaluacin de la poltica y el gasto nacional ambiental vigencia 2011, aborda el inicio del ciclo del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010-2014 en su primera fase de implementacin a nivel programtico, dado que solamente hasta junio de 20111 fue aprobado a travs de la Ley 1450 de 2011 , y slo hasta septiembre de 2011 se expidi el Decreto 3570 de 2011 Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

En esta medida se busca analizar los avances en la implementacin de los programas y acciones del PND 2010- 2014 en el marco de la estrategia de sostenibilidad am-biental y prevencin del riesgo2 tanto en el desempeo del SINA central, como en la gestin ambiental sectorial durante la vigencia 2011, adems de hacer seguimiento a los avances en los reportes de las metas e indicadores nacionales y de los Indicadores mnimos de gestin (IMG) de las Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (CAR- CDS).

Posteriormente, se presentan los principales desafos ambientales de Colombia en la marco de la implementacin del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, que recientemente entr en vigencia.

Finalmente, se presenta el anlisis del Presupuesto General de la Nacin (PGN) y el gasto pblico social ambiental (GPA) durante la vigencia 2011.

La sostenibilidad ambiental - gestin ambiental integrada y compartida en el PND 2010- 2014

En cumplimiento del PND 2010-2014, la CGR realiza el seguimiento a los avances de las principales metas y acciones planteadas en las cinco estrategias desarrolladas en el marco de la sostenibilidad ambiental y prevencin del riesgo, en particular, lo rela-cionado con la gestin ambiental integrada y compartida durante la vigencia 2011.

1PorlacualseexpideelPlanNacionaldeDesarrollo,2010-2014.

2SibienelPND20102014estableceenelcaptuloVIlaEstrategiaSostenibilidadambientalyprevencindelriesgo,enelpresentecaptulosloseabordarelconjuntodedeprogramasyaccionesenmarcadosenlaEstrategiaSoste-nibilidadambientalComponenteGestinambientalintegradaycompartida.



El presente anlisis rene un conjunto de metas y acciones prioritarias a desarrollar por parte del gobierno nacional en el cuatrienio, tomando como fuente de informacin los reportes oficiales de las entidades sujetos de control de la CGR y el seguimiento de los Indicadores mnimos de gestin (IMG) de las Corporaciones Autnomas Regionales y Desarrollo Sostenible - CAR-CDS definidos en la Resolucin 964 de 2007.

Estrategia 1: Biodiversidad y sus servicios ecosistmicos

El enfoque adoptado por este lineamiento estratgico busca fortalecer la proteccin y restauracin de la biodiversidad y sus servicios ecosistmicos; as como la gestin del riesgo de prdida de biodiversidad y fortalecer el uso sostenible de la biodiversidad para la competitividad y el crecimiento econmico y social.

En este sentido, incorpora un conjunto de metas y acciones a desarrollar en el cua-trienio sobre reservas forestales, manejo del bosque natural, pramos y humedales, Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP) y restauracin ecolgica, entre otros. En la mayora de los casos se evidencian importantes debilidades en la definicin de la lnea base, por la ausencia de fuentes, e inconsistencias en el alcance de las mismas, que dificulta el seguimiento de las metas planteadas.

El PND 2010-2014 establece como meta 51.376.621 has de reservas forestales de la Ley 2 de 1959 ordenadas territorialmente y zonificadas, a partir de la lnea base que corresponde al 47% de reservas forestales, es decir, debern ordenar y zonificar en el cuatrienio 27.097.828 de has.

Cabe sealar que el indicador planteado en el PND presenta algunas imprecisiones, ya que establece como lnea base el 47% de reservas forestales de la Ley 2 de 1959 redelimitadas, ordenadas y zonificadas ambiental y territorialmente, lo que equivaldra a decir que, 24.147.012 ha., ya cumplen con el conjunto de dichas condiciones3. Sin embargo, segn el MADS slo 15.261.251 has tienen actualmente propuestas de or-denamiento y zonificacin en procesos iniciados entre 2008 y 20114, que excluyen las reas de Parques Nacionales Naturales, Resguardos Indgenas y territorios colectivos5.

La redelimitacin cartogrfica de las zonas de reserva forestal- ZRF ha tenido gran dinamis-mo en los ltimos 40 aos, ya que la ley 2/59 estableca 7 grandes zonas de reserva que correspondan a 65.280.321 has, de las cuales se han sustrado 21% del rea inicial (14 millones de ha), por lo tanto, las zonas de reserva actualmente corresponden a 51.376.621 has que equivalen al 45% del territorio continental (MAVDT& IDEAM: 2005)6.

3 Lasuperficie totaldelSINAPesde12.606.730has,de lascuales slo9.338.137hascorrespondeabosquenatural. Informedelestadodelmedioambientey losrecursosnaturalesrenovables. IDEAM,IIAP, IAVH;SINCHIINVEMAR.2010.Pg.49.

4 ConexcepcindelaReservaforestaldelaserranadelosMotilonesqueinicidesdeelao2002.RespuestaCues-tionariodelMinisteriodeAmbienteyDesarrolloSostenible-MADS.Pg.8.

5 Delas61.246.659hadebosquenaturalexistentesenelpas,70%estnbajocategoradeReservasForestalesdeLey2;43,24%correspondenaresguardosindgenas,15,25%sonreasprotegidasdelsistemadeparquesnacionalesnaturalesy5,49%sonterritorioscolectivosdecomunidadesafrodescendientes,evidencindoseaslasu-perposicindediferentesfigurasjurdicasparaelmanejodelosbosquesnaturalesenColombia.En:IDEAM(2010).Op.Cit.Pg.149.

6 Referenciadoen:Informedelestadodelmedioambienteylosrecursosnaturalesrenovables.IDEAM,IIAP,IAVH;SINCHIINVEMAR.2009.Pg.39.



Estos procesos de redelimitacin representados en la sustraccin de las reas de reserva forestal para el desarrollo de actividades de utilidad pblica e inters social (sustrac-cin de las cabeceras municipales, incluyendo las infraestructuras y equipamientos de servicio bsico y saneamiento ambiental o en la prctica, a actividades mineras, agrcolas, entre otros) ha sido sujeto de mltiples modificaciones normativas7, la ms reciente es la Resolucin 918 de 2011 que establece los requisitos y el procedimiento para la sustraccin de reas en las reservas forestales nacionales y regionales.

Si bien la Ley 1450 de 2011 que aprueba el PND 2010-214 estableci que en las reas de Reserva Forestal Protectoras no se podrn desarrollar actividades mineras, ni se podrn sustraer para este fin, resulta preocupante que existan al menos 2,2 millones de hectreas con ttulos mineros otorgados en zonas de reserva forestal (Ley 2 de 1959)9, segn la evaluacin adelantada por la CGR (2010). Ms an, cuando no en todos los casos, resultara necesaria la sustraccin para adelantar actividades mineras, agrcolas o incluso industriales, ya que segn la normatividad vigente pueden ser permitidas.

Es el caso del Decreto 2372 de 201010 que reglamenta las reas protegidas (dentro de las cuales se incluyen las reservas forestales protectoras), segn el cual se consi-deran como usos y actividades permitidas las de produccin, extraccin, construccin, adecuacin o mantenimiento de infraestructura, relacionadas con el aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, as como las actividades agrcolas, ganaderas, mineras, forestales, industriales y los proyectos de desarrollo y habitacionales no nucleadas con restricciones en la densidad de ocupacin y construccin siempre y cuando no alteren los atributos de la biodiversidad previstos para cada categora.(Art. 35).

Esta situacin refleja los graves impactos que genera la ausencia de planes de orde-nacin de las zonas de reserva forestal (ZFR) y la dbil capacidad institucional de las autoridades ambientales ante el manejo de dichas zonas.

No puede desconocerse que, por otro lado, la falta de un efectivo control y se-guimiento, las fallas en el ejercicio de la autoridad ambiental y los pocos avances en materia de zonificacin y manejo de reas estratgicas, han permitido que sean la actividad minera y su normatividad las que dicten y dinamicen las regla-mentaciones en reas de importancia ambiental para el pas como en el caso de reservas forestales, pramos y zonas de regulacin de acuferos, entre otras, cuya competencia claramente est en las entidades del SINA11.

En el marco de las zonas de reserva forestal se han desarrollado Reservas Forestales Protectoras Nacionales (RFPN) (DecretoLey 2811/74)12 que actualmente corresponden

7Resoluciones763de2004,Resolucin871de2006,Resolucin1917de2011delMAVDT.

8Laley2/59habladeZonasForestalesProtectorasyestablecelasZonadeReservaForestal-ZFR(art1)

9InformeEstadodelosRecursosNaturalesydelAmbiente2010-2011.ContralorageneraldelaRepblica-CGR.Pgs.12y139.

10PorelcualsereglamentaelDecretoLey2811de1974,laLey99de1993,laLey165de1994yelDecretoLey216de2003,enrelacinconelSistemaNacionaldereasProtegidas,lascategorasdemanejoqueloconformanysedictanotrasdisposiciones.

11InformeEstadodelosRecursosNaturalesydelAmbiente2010-2011.ContralorageneraldelaRepblica-CGR.Pg.158.

12Art.204y206DecretoLey2811de1974.



a 472.018 has, lo que equivale tan slo al 0.77% del total de bosque natural en el pas. (Bosque natural 61.246.659 has segn IDEAM 2007)13.

Aunque la Ley 99 de 1993 define responsabilidades en el manejo de estas reas al MADS y a las CAR-CDS14, slo a partir de la expedicin del Decreto 2372 de 201015 se incorpor la obligacin de definir y adoptar planes de manejo para las Reservas Forestales Protectoras Nacionales al MADS16, tema sobre el cual no se conocen an avances en su implementacin.

Se debe aclarar que las CAR en algunos casos ya haban adoptado planes de manejo, como la Resolucin 1510 de 2010 expedida por el MAVDT que realindera y adopta el plan de manejo de Reserva Forestal Protectora del Rio Nare formulado por Corrnare y Corantioquia, o la Resolucin 1141 de 2006 expedida por la CAR que adopta el Plan de Manejo de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogot.

Por otra parte, el PND 2010-2014 establece la meta de 1.913.065 millones de has de bosque natural ordenadas a partir de la lnea base, que corresponde a 913.065 has, es decir, deber ordenar en el cuatrienio 1 milln de has. que equivale al 2% de bosque natural existentes en el pas (61.246.659 ha)17.

Preocupa que el indicador planteado en el PND como seguimiento a la meta, presenta algunas imprecisiones, ya que establece como lnea base 913.065 has de bosque natural ordenadas, sin embargo, a 2011 se tiene registrada por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), la formulacin de Planes de Ordenacin Forestal (POF)18 que cubren una superficie de 6.858.435 de has adoptados mediante acto administrativo por parte de la CAS, Corpoamazonia, Corpourab, Cormacarena, Corpoboyac y Cornare.

Aunque, el POF tiene por objeto asegurar que el interesado en utilizar el recurso en un rea forestal productora, desarrolle su actividad en forma planificada, dicho plan debe establecer la zonificacin forestal del rea de jurisdiccin de la CAR- CDS que incluya las reas con aptitud forestal protectora y reas protegidas declaradas, entre otras.

Es importante sealar que, segn registros del MADS, se adelanta la formulacin de Planes de Ordenacin Forestal (POF) en jurisdiccin de 27 corporaciones que cubren una superficie de 42.178.019 de has, sin embargo, slo 16,26% de los POF han

13 Lasreasdelasreservasforestalesprotectorasnacionalesseencuentrandistribuidasenelpasdelasiguienteforma:Amazona(47.839ha),Andina(302.883ha),Caribe(41.587ha),Orinoquia(12.193ha)yPacfico(67.516ha).

14 Es funcindelMinisterio reservar,alinderary sustraer las reservas forestalesnacionalesy reglamentar suusoyfuncionamiento(artculo5-ley99/93)ycompetealascorporacionesautnomasregionales,administrarlasreservasforestalesnacionalesenelreadesujurisdiccin(artculo31,numeral16Ley99/93).

15 PorelcualsereglamentaelDecretoLey2811de1974,laLey99de1993,laLey165de1994yelDecretoLey216de2003,enrelacinconelSistemaNacionaldereasProtegidas,lascategorasdemanejoqueloconformanysedictanotrasdisposiciones.

16 Artculo47ypargrafo2sobrePlandeManejodelasreasprotegidasy,artculo12sobrereservasforestalespro-tectoras.Decreto2372de2010-MAVDT.

17 LlamalaatencinqueelMADSensuinformedegestin2011,sealaquelametadeordenacinforestalparaelcuatrieniocorrespondea15millonesdehasquecorresponderanal24%debosquenatural.Pg.6.

18 LosPOFseplantearondesdelaley2de1959(art4)yeneldecreto1791de1996sobreaprovechamientoforestal(Art.38).



19LaCASadoptmedianteResolucin1271de2011elPOFdesujurisdiccincorrespondientealazonificacinde2.587.675,83Has,mientrasqueCorpoboyacmedianteResolucin680de2011adoptelPOFdesujurisdiccincorrespondientealazonificacinde1.648.015Has.

20InformedegestinMinisteriodeAmbienteyDesarrolloSostenibleMADS.Pg.9.

21Lneabasecorrespondeal38%deecosistemasdepramosyhumedales.PND2010-2014.Pg.445.

sido adoptados mediante acto administrativo19. No se reporta por parte del MADS qu porcentaje de la zonificacin de dichos POF corresponde a reas con aptitud forestal protectora y reas protegidas que permitan hacer un seguimiento real del cumplimiento anual de la meta propuesta en el PND 2010-2014.

Igualmente, CAR-CDS registran un avance promedio de 66% en el proceso de for-mulacin de los Planes de Ordenacin Forestal, segn los reportes de los Indicadores mnimos de gestin para la vigencia 2011. (Ver Cuadro 1.11 IMG).

An en los casos en los cuales los POF fueron oficialmente adoptados por las CAR- CDS se deben actualizar, teniendo en cuenta que se suprimieron las reas forestales protectoras productoras segn lo dispuesto en el artculo 203 de la Ley 1450 de 2011(MADS: 2011).

Por otra parte, el PND 2010- 2014 establece la meta de incorporar al Sistema Nacio-nal de reas Protegidas 15.601.817 has a partir de la lnea base, que corresponde a 12.601.817 has hacen parte del SINAP, es decir, deberan incorporar en el cuatrienio 3.000.000 has, hecho que representa un incremento significativo en los resultados esperados de este nuevo PND, toda vez que en cuatrienio pasado la meta planteaba la incorporacin de 200.000 has, que finalmente fue superada mediante la incorporacin de 1.276.370 has al SINAP para el 2010. (SIGOB 2010).

Para la vigencia 2011 se incorporaron 668.409 has (645.355 has de reas protegidas regionales y 23.053 has de reas protegidas privadas) que se ingresaron al Registro nico Nacional de reas Protegidas establecido por el Decreto 2372 de 201020.

Llama la atencin que en los reportes de los indicadores mnimos de gestin que las CAR- CDS reportan al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en materia de reas protegidas, en la mayora de vigencias el nmero de hectreas de AP declaradas en la jurisdiccin de la Corporacin con planes de manejo supera o en algunos casos duplica, al nmero de hectreas de AP declaradas en la jurisdiccin. (Ver Cuadro 1.11 IMG).

Sin embargo, es importante sealar que para la vigencia 2011, las CAR- CDS registran 703.032 has de reas protegidas declaradas en sus jurisdicciones, que representa un incremento del 218% frente a lo reportado para la vigencia 2010 (Ver Cuadro 1.11 IMG), en parte por los efectos del Decreto 2372 de 2010 que incorpor como cate-gora de rea protegida a las Reservas Forestales Protectoras Nacionales.

El PND 2010- 2014 establece como meta la delimitacin a escala 1:25.000 del 100% (equivalente a 1.932.987 has) de ecosistemas de pramos y humedales, a partir de la lnea base que corresponde a 746.132 has21, es decir, deberan delimitar en el cuatrienio 1.186.855 has de ecosistemas de pramos y humedales, adoptada mediante acto administrativo por parte del MADS.



Nuevamente, el indicador planteado en el PND y la definicin misma de la meta, presentan imprecisiones, ya que establece como lnea base el 38,6% de pramos y humedales delimitados a escala adecuada, que corresponde a 746.132 has.

Sin embargo, se debe tener en cuenta que los pramos existentes en el pas corres-ponden a 1.930.130 has (Atlas de pramos IAHV: 2007)22, mientras que en el caso de los humedales las cifras varan entre 2.589.839223 has y 20.252.500 has24 segn el tipo de clasificacin y definicin utilizadas.

En el marco de cumplimiento de esta meta para el caso de los pramos se expidi la Resolucin 937 de 2011 a travs de la cual se adopta la cartografa elaborada a escala 1:25.000, proporcionada por el Instituto de Investigaciones de Recursos Biolgicos Alexander Von Humboldt (IAvH) para la identificacin y delimitacin de los ecosistemas de pramo contenida en el Atlas de Pramos de Colombia (2007).

En igual sentido, mediante Convenio No. 105 de 2011 suscrito entre el MADS y el IAvH, se inici la actualizacin del Atlas y la cartografa de las reas de Pramo a escala 1:100.000 de la cual se obtuvo la delimitacin preliminar, y de 3 pilotos para delimitar las zonas de pramo a escala 1:25.000 entre los que se encuentra el Pramo de Santurbn.

Llama la atencin que pasados 10 aos de la formulacin de la Poltica Nacional Hu-medales Interiores y del Programa Nacional para el Manejo Sostenible y Restauracin de Ecosistemas de Alta Montaa Colombiana, slo hasta 2010 se plantea la importancia de adelantar la delimitacin de dichos ecosistemas en el marco del PND.

En el marco de la implementacin del Programa de Pramos, las 25 CAR-CDS que poseen jurisdiccin sobre ecosistemas de pramo, deban adelantar los Estudios del Estado Actual (EEA) de los Pramos y formular los Planes de Manejo Ambiental (PMA) para los mismos, desde el ao 200325.

Para 2010, segn el Ministerio de Ambiente se haban formulado planes de manejo para 1.312.238 hectreas de pramo, de los cuales solamente haban sido adoptados para 849.503 hectreas, mientras que 746.644 hectreas de pramo se encuentran protegidas a travs del Sistema de Parques Nacionales Naturales, las cuales cuentan con planes de manejo adoptados para dichas reas incorporando la planificacin y el manejo de los pramos. Sin embargo, dicha informacin muestra un evidente desfase de 128.000 has. sobre el total de pramos existentes en el pas.

Igualmente, el seguimiento de metas en materia de humedales resulta de particular importancia para la CGR, ya que en el pasado PND 2006- 2010, la definicin de

22 Segnelmapadecoberturavegetalyusoactualdelsuelodel IDEAMlacoberturadepramoscuentaconunaextensinde1.627.004ha(1,43deltotaldecoberturasclasificadas)Informedelestadodelmedioambienteylosrecursosnaturalesrenovables.IDEAM2004.Pg.138.

23 Representadasenreasdecoberturadecuerposdeaguanaturalescontinentales,hidrfitascontinentales,lagunascosterasymanglar.Mapadeecosistemascontinentales,costerosymarinosdeColombia:MAVDT,IDEAMeIGAC(InstitutoGeogrficoAgustnCodazzi).2007.

24 PolticaNacionalHumedalesInteriores(2001)representadaencinagascon5.622.750ha,lagunascon9.255.475hasybosquesinundablescon5.351.353has.

25 Resoluciones0769de2002,Resolucin0839de2003;yResolucin1128de2006delMAVDT.



zonas de proteccin en complejos de humedales de la Depresin Momposina, la ac-tualizacin y adopcin por CONPES de la Poltica Nacional de Humedales Interiores no mostraron avances al final del pasado cuatrienio26.

Solamente se presentaron avances en la declaratoria de al menos tres nuevos hume-dales de importancia internacional Ramsar, ya que a travs del entonces MAVDT se designaron el Complejo de Humedales Laguna del Otn (Decreto 2881 de julio 31 de 2007), y el Sistema Lacustre Chingaza (Decreto 23 del 30 de enero de 2008).

En este sentido, en el caso de los humedales, mediante la Resolucin 196 de 2006 se adopt la Gua Tcnica para la Formulacin de Planes de Manejo de Humedales en Colombia, a partir de la cual segn reportes del MAVDT (2010) existen 2.378 humedales, de los cuales 821 tienen plan de manejo y solamente 372 han sido adop-tados27. Sin embargo, en la evaluacin de la Poltica de Humedales Interiores realizada por la CGR (2011) slo se han formulado 83 planes de manejo, de los cuales 51 se encuentran en fase de ejecucin, sin que se conozca su nivel de avance.

Las CAR-CDS registran para la vigencia 2011 que el 57% de ecosistemas estratgi-cos (pramos, humedales, manglares, zonas secas) cuentan con planes de manejo u ordenacin en ejecucin. (Ver Cuadro 1.11 IMG).

En el caso de los humedales, el PND 2010- 2014 establece que en dichos eco-sistemas se podrn restringir parcial o totalmente las actividades agropecuarias, de exploracin de alto impacto y explotacin de hidrocarburos y minerales, para la cual el MADS deba expedir la reglamentacin correspondiente a ms tardar en noviembre de 2011 (artculo 202- Ley 1450 de 2011). Sin embargo, hasta el momento slo existe un proyecto de decreto que contiene los criterios para adelantar los estudios tcnicos, econmicos, sociales y ambientales, para la delimitacin de los humedales continentales del pas.

Si bien el PND hace exclusin expresa de dichas actividades en sitios RAMSAR, la CGR ya haba expresado sus reservas sobre el cumplimiento de este lineamiento, da-das las falencias en la normatividad vigente en materia de licenciamiento ambiental (Decreto 2820 de 2010)28.

Igualmente, se seala la meta de 400.000 has restauradas o rehabilitadas con fines de proteccin (incluyendo corredores biolgicos de conectividad, as como la defores-tacin evitada), a partir de la lnea base que corresponde a 310.000 has, es decir, deberan restaurar o rehabilitar en el cuatrienio 90.000 has.

26 InformeEstadodelosRecursosNaturalesydelAmbiente2010-2011.ContraloraGeneraldelaRepblicaCGR-Evaluacindelaimplementacindelapolticanacionaldehumedalesinteriores.Pg.236.

27 SegnlaCGR(2011)Evaluacindelaimplementacindelapolticanacionaldehumedalesinteriores:lasautorida-desambientalesregionalesylosentesterritorialeshandeclarado,entotal,99reasprotegidasregionalesylocales,queensusterritoriosincluyen227humedalesdellistado.Asmismo,otros117humedalespertenecenalajurisdic-cindelaUnidaddeParquesNacionales,distribuidosen12reasprotegidasnacionalmente.Otros38humedalesestnincluidosexclusivamenteenelterritoriodedesignacionesinternacionalescomoReservadeBiosfera.

28 SobreloscuestionamientosalodispuestoenelDecreto2820de2010,verEvaluacindelaimplementacindelapolticanacionaldehumedalesinteriores.En:InformeEstadodelosRecursosNaturalesydelAmbiente2010-2011.ContraloraGeneraldelaRepblica-CGR.Pgs.215216.



En igual sentido, el PND 2010- 2014 establece la adopcin e implementacin del Plan Nacional de Restauracin, Recuperacin y Rehabilitacin de Ecosistemas que incluir actividades de reforestacin protectora como una estrategia para fortalecer la proteccin y restauracin de la biodiversidad y sus servicios ecosistmicos.

Sobre el particular, dicho Plan Nacional de Restauracin an no ha sido adoptado formalmente por el MADS a pesar de contar ya con un documento final desde el 2010. Si bien la actual propuesta del Plan Nacional de Restauracin y su Plan de Accin se presenta como un mecanismo de apoyo en los procesos de adaptacin y mitigacin al cambio climtico, y seala la deforestacin como un factor tensor de la prdida y transformacin de los ecosistemas, no plantea metas cuantificables de reas de restauracin o rehabilitacin esperadas en el corto o mediano plazo.

Igualmente, llama la atencin la divergencia en las metas de restauracin en el pas, ya que las 90.000 has restauradas definidas en el PND 2010-2014, contrastan en nmero y alcance con el reporte del MADS, segn el cual la meta de restauracin para el presente cuatrienio corresponde a 280.000 has en proceso de restauracin29. Lo que significa que en el mejor de los casos, existira un desfase de aproximadamente 30.000 has, frente a la tasa de deforestacin media anual para el periodo 1990-2010 en Colombia, a escala 1:100.000, de 310.345 ha.

Como avances en la meta del presente PND, el MADS reporta el establecimiento de 38.055 hectreas en modelos de restauracin como plantaciones forestales protectoras, enriquecimiento de bosques degradados, conservacin y proteccin de bosques naturales, cercas vivas y sistemas agroforestales, principalmente en jurisdiccin de la Corporacin Regional del Atlntico (CRA), Corporacin de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) , Cortolima y la Corporacin del Valle del Sin (CVS), con recursos del Fondo Nacional de Regalas y de las Corporaciones Autnomas Regionales30.

Es importante anotar que la implementacin de estrategias de restauracin ecolgica en el pas ya han sido objeto de anlisis por parte de la CGR (2009) en el marco de la Evaluacin de la poltica nacional de biodiversidad (conservacin y conocimiento)31, que reflejan las evidentes dificultades frente a la definicin de prioridades de restaura-cin y resultados de la misma, e incluso, el alcance de las acciones de restauracin adoptadas tanto por el Ministerio de Ambiente como por las Corporaciones Autnomas Regionales.

Segn la informacin suministrada por el MAVDT, no se puede establecer la ubicacin de intervenciones a nivel de municipios o cuencas y departamentos, ni tampoco hay una referencia directa especfica hacia el tipo de ecosistemas, lo cual impide determinar s la restauracin se realizaEn cuanto a los logros de las autoridades regionales, el 25% no ha desarrollado evaluaciones que permitan identificar las reas prioritarias para restauracin. Estas son: Corpoamazona, CAR, Carder, Corantioquia, Corponario, Corporinoquia, CRQ y CVC y el 75% restante identifican un total de 7.280.870 ha

29RespuestacuestionarioMinisteriodeAmbienteyDesarrolloSostenible-MDAS.Pg.13.30IgualmenteelMADSreportaelinicielprocesoderestauracinen761,49nuevashectreasdeParquesNacionales

Naturalesquenoestnincluidosenelpresenteseguimientodelameta,dadasurecienteimplementacin.

31 PolticaadoptadaporelConsejoNacionalAmbientalen1998.



Para el perodo de anlisis (1998 2008) el MAVDT reporta que mediante los Programas del Plan Verde, la Alianza Fondo para la Accin Ambiental -corporacio-nes, el programa SINA II y el proyecto manglares se restauraron 81.877 ha (4.847 regeneracin y 77.030 reforestacin protectora), sin embargo esta cifra no coincide con la reportada por las corporaciones de 167.535 ha. En cualquiera de los dos casos, las cifras reportadas en restauracin resultan bajas si se comparan con la tasa de deforestacin oficial reportada por el Ideam (118.000 ha/ao), que marca un notorio vaco en la gestin en relacin con la recuperacin de ecosistemas o reas degradadas en las diferentes regiones de Colombia.32

Estrategia 2: Gestin integral del recurso hdrico

El enfoque adoptado por este lineamiento estratgico busca mejorar el conocimiento de la oferta y la demanda del recurso hdrico, constituir a las cuencas hidrogrficas en el instrumento fundamental en la planificacin y ordenamiento ambiental del territorio, prevenir la contaminacin y mejorar la calidad del agua; adems de promover el uso eficiente del agua, entre otros.

El PND 2010- 2014 establece como meta la elaboracin de 50 Planes de Ordenacin y Manejo de Cuencas (POMCAS)33 bajo el nuevo esquema legal de ordenamiento de cuencas, a partir de la lnea base que correspondera a 22 POMCAS, es decir, deberan elaborar en el cuatrienio 28 bajo el nuevo esquema legal.

Teniendo en cuenta que los decretos 1604 y 1729 de 2002 an se encuentran vi-gentes, a pesar de que el Ministerio de Ambiente ha trabajado en su modificacin desde el ao 2008 dadas las dificultades en su implementacin, y que se requiere articular lo dispuesto en dichos decretos a la estructura de planificacin establecida en la Poltica Nacional para la Gestin Integral del Recurso Hdrico (PNGIRH 2010), no hay durante la vigencia 2011 POMCAS formulados que cumplan el criterio definido en la meta.

Dentro de las dificultades de implementacin de la actual normatividad se destacan la falta de definicin de mecanismos de participacin ciudadana, necesidad de definir las cuencas o unidades susceptibles de ordenacin y las escalas de ordenacin, necesidad de fortalecer y dar claridad de funciones a las Comisiones Conjuntas, in-corporando el principio de solidaridad de cuenca inversiones, necesidad de articular los diferentes instrumentos de planificacin del territorio (Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas, Planes de Ordenamiento Territorial, Planes de Desarrollo), homo-genizar las categoras y metodologas de zonificacin ambiental y su relevancia como determinante ambiental en el proceso de ajuste y actualizacin del POT34.

32InformeEstadodelosRecursosNaturalesydelAmbiente2008-2009.ContraloraGeneraldelaRepblicaCGR.Pgs.456y460.

33 ElPND2006-2010planteabacomometa la formulacine implementacinde16POMCASprioritariamenteencapitalesdeDepartamentoymunicipiosconpoblacionesmayoresa50.000habitantesconndicesdeescasezentremediayalta,lacualalcanzun87%decumplimientopara2010.SegnSIGOB2010,entre2002y2006seformularonyadoptaron24planesdeordenacinymanejodecuencashidrogrficas.

34 RespuestaCuestionarioMinisteriodeAmbienteyDesarrolloSostenibleMADS.Pg.31.



Segn la Poltica Nacional para la Gestin Integral del Recurso Hdrico se han adopta-do 77 POMCAS entre 2002 y 200935; sin embargo, an no se ha formulado el Plan Hdrico Nacional que establezca las metas de corto plazo (2014), ni se ha adoptado la nueva Gua para la formulacin de POMCAS que definir oficialmente los criterios de priorizacin de cuencas objeto de ordenacin de acuerdo con la propuesta de re-forma del Decreto 1729 de 2002, aunque existe una gua del IDEAM, desde 2006, para cuencas sin Plan de Ordenamiento del Recurso Hdrico (PORH) instrumentos necesarios para articular adecuadamente la implementacin de la Poltica con el se-guimiento del PND.

Segn el reporte de los IMG, en la vigencia 2011 existen 143 POMCAS en ejecucin, lo que significa un incremento del 28% frente a 2010. (Ver Cuadro 1.11 IMG). A pesar de que el diagnstico de la Poltica Nacional para la Gestin Integral del Recur-so Hdrico se considera la lnea base en este tema, no se evidencia la manera en la que se articula con los resultados reportados por las CAR- CDS, ni con la lnea base establecida en el PND 2010 -2014.

Igualmente, el PND 2010- 2014 plantea la formulacin de 5 Planes Estratgicos de las macro cuencas Magdalena-Cauca, Orinoco, Amazonas, Caribe y Pacfico.

Hasta el momento se ha iniciado la formulacin del Plan Estratgico de la macrocuenca MagdalenaCauca que deber culminar en 2012, mientras que los Planes Estratgicos de Caribe y Orinoco debern estar formulados en 2013 y los de Amazona y Pacfico en el 2014.

Llama la atencin que ni el actual PND ni la Poltica Nacional para la Gestin Inte-gral del Recurso Hdrico plantean metas de reforestacin protectora o restauracin en cuencas abastecedoras de acueductos municipales, cuya implementacin haba sido incluida en los planes nacionales de desarrollo entre 2002 y 2010 en el marco del componente de gestin integrada del recurso hdrico. En dicho periodo se propuso la meta de 240.000 has, de las cuales alcanz la reforestacin de 212.002 has segn reportes SIGOB- MAVDT.

Segn el reporte de los IMG en la vigencia 2011 las CAR- CDS reforestaron o reve-getalizaron naturalmente 8.245 has. para la proteccin de cuencas abastecedoras, al tiempo que realizaron mantenimiento a 15.472 has. reforestadas y/o revegetalizadas para la proteccin de cuencas abastecedoras, lo que representa una reduccin de -17% y de -5% respectivamente frente a 2010. (Ver Cuadro 1.11 IMG).

Sin embargo, sobre este tema el MADS reporta para la vigencia 2011 la firma de 8 convenios interadministrativos de asociacin entre el Fondo Nacional Ambiental (FO-NAM) y las Corporaciones Autnomas Regionales: Cornare, CAS, CSB, Corpoboyac, Corpocaldas, CRQ y Cormagdalena para ejecutar proyectos en la franja protectora del ro Magdalena.

35 Adiciembrede2009sehaniniciadoenelpas256procesosdeordenacindecuencashidrogrficas,cubriendounreaaproximadade23.5millonesdehectreas,equivalenteal20,6%delreadelterritorionacional.Deestos256procesos,sehanadoptado77planesdeordenacinymanejodecuencashidrogrficas,siguiendoloslineamientosdelDecreto1729de2002,deloscualesdoscorrespondenacuencasdesegundoorden,17detercerorden,25decuartoordeny33acuencasdeordeninferioralcuarto.PolticaNacionalparalaGestinIntegraldelRecursoHdrico.MAVDT.2010.Pg.59.



La Poltica de Gestin Integral del Recurso Hdrico ser analizada en el captulo de Cuenca del ro MagdalenaCauca, del presente informe.

Estrategia 3: Gestin ambiental sectorial y urbana

El PND 2010- 2014 establece como meta 4 unidades ambientales en los sectores de vivienda, infraestructura, agricultura y minera funcionando, sin embargo, hasta el momento slo el Ministerio de Minas y Energa tiene en su estructura orgnica una Oficina de Asuntos Ambientales y Sociales, como una dependencia adscrita al Despacho del Ministro (Decreto 0381 de 2012, Art. 6).

Si bien, tanto la Alta Consejera Presidencial para la Gestin Ambiental, Biodiversidad, Agua y Cambio Climtico (Decreto 3445/2010) como el MADS generaron de manera coordinada con los Ministerios prioritarios los lineamientos de la estructura, funciones, roles y responsabilidades a ser asignadas a las Unidades Ambientales Ministeriales, no se han creado nuevas Unidades Ambientales en los sectores restantes.

Igualmente, el PND actual establece la meta de generar cuatro planes de accin de gestin ambiental sectorial aprobados para los sectores de vivienda, infraestructura, agricultura y minera, tema sobre el cual no hay un reporte oficial por parte del MADS, ni se conoce su alcance, en parte por la existencia de diferentes mecanismos de articulacin interministerial e intersectorial reflejados en las agendas ambientales interministeriales y las Comisiones tcnicas intersectoriales que en algunos casos operan con sus propios planes de accin.

Asimismo, el PND 2010- 2014 establece la meta de generar cuatro Evaluaciones Am-bientales Estratgicas (EAE)36 terminadas en los sectores de agricultura, infraestructura de transporte, desarrollo minero y expansin energtica, y vivienda y ciudades amables.

En este tema, los principales resultados se encuentran en el sector energtico, dnde la Unidad de Planeacin Minero- Energtica (UPME) y el MADS adelantaron entre 2010 y 2011 la EAE del Plan de Expansin de Referencia para la Generacin y Transmisin Elctrica que permita implementar modificaciones al actual modelo de planeamiento de la expansin elctrica.

Sin embargo, en el resto de sectores no hay resultados concretos, pues el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) contrat en 2011 una consultora para establecer una propuesta de bases conceptuales y contenidos estratgicos para disear los trminos de referencia de las EAE del sector agropecuario y transporte que permi-tan definir su alcance durante el presente cuatrienio, mientras que para el sector de vivienda no hay ningn tipo de avance.

36 LaEAEesuninstrumentodeapoyoparalaincorporacindeladimensinambientalalatomadedecisionesestra-tgicas(polticas,estrategias,planesoprogramas)ycomotalesunprocedimientodemejoradeestosinstrumentosdeplanificacin.Suobjetivofundamentalavanzareneldesarrollontegrodelaspolticasambientalesydesostenibi-lidaddesdelasprimerasfasesdedecisin,aquellasenlasquesedefinenlosmarcosbsicosdeintervenciny,porlotanto,lasqueengeneraltienenunamayorcapacidaddedeterminarlosefectosambientalesfinalesenelentornoysusostenibilidadamedianoylargoplazo.En:Guadeevaluacinambientalestratgica.MAVDT-TAUConsultoraAmbiental.2008.



Si bien no se han expedido normas que hagan vinculante la formulacin de las EAE por parte de las entidades sectoriales, en la mayora de casos las principales acciones y estrategias adoptadas por los ministerios o entidades de planificacin sectoriales a partir de los resultados y conclusiones derivadas de las EAE se han traducido en el marco de accin de comisiones tcnicas intersectoriales o en algunos casos en la formulacin de polticas pblicas.

Por ejemplo, en el periodo 2006-2009 el entonces MAVDT lider la EAE de la poltica de energticos incluyendo los combustibles lquidos y sus precios en Colombia (2006); la EAE de la produccin de biocombustibles en Colombia, con nfasis en biodiversidad (2008); la EAE de salud ambiental con nfasis en contaminacin atmosfrica en grandes centros urbanos (2008) permiti la expedicin del CONPES 3344 de 2005 y la formu-lacin de la Poltica de prevencin y control de la contaminacin del aire (2010).

Asimismo, la EAE para el control de la contaminacin hdrica (2007) facilit la adopcin de la Poltica Nacional para la Gestin Integral del Recurso Hdrico en el 2010.

En los ltimos aos, la gestin ambiental sectorial se caracteriza por la disminucin de los planes y proyectos objeto de exigencia de licencia ambiental en la normatividad y por el surgimiento de mecanismos de autorregulacin ambiental de los sectores. En este sentido, la Resolucin 1023 de 2005 resuelve adoptar las Guas Ambientales como instrumento de autogestin y autorregulacin ambiental del sector regulado y de consulta y referencia de carcter conceptual y metodolgico tanto para las autoridades ambientales, como para la ejecucin y/o el desarrollo de los proyectos, obras o actividades contenidos en las guas.

Si bien la CGR (2006) ha manifestado las limitaciones de este tipo de guas ambien-tales en el ejercicio de autoridad ambiental37, siendo precisamente las autoridades ambientales las encargadas de verificar la implementacin de las guas ambientales segn lo considere pertinente, resulta significativo que ninguno de los ministerios prioritarios para la implementacin de las 42 guas ambientales adoptadas para los sectores de hidrocarburos, energa, agrcola y pecuario, industrial- manufacturero, e infraestructura y transporte reporten la existencia de mecanismos de promocin y seguimiento de dichos instrumentos de manera coordinada con el MADS o las CAR- CDS en sus respectivos sectores.

Ms an, cuando en muchos casos se promueve a travs de las agendas interministe-riales la implementacin de estrategias de autorregulacin como parte de las medidas de coordinacin interinstitucional.

De otra parte, el actual PND plantea la meta de implementar el Registro nico Ambien-tal (RUA)38 en el sector manufacturero, hidrocarburos y agricultura. Hasta el momento,

37 EstasguasnotienenuncarctervinculanteporloquesoninstrumentosvoluntariossemejantesalosmanualesdebuenasprcticasdemanufacturaFrenteaesteaspecto,esprecisoanotarquesibienlatendenciaalaautorre-gulacinsedebefortaleceryapoyar,estadebesercomplementariaynosustitutivadelafuncinderegulacinyelejerciciodelasautoridadesambientalesatravsdelprocesodeLicenciamiento.En:InformeEstadodelosRecursosNaturalesydelAmbiente2005-2006.ContraloraGeneraldelaRepblica-CGR.Pg.175.

38El IDEAMgenercomocomponentedelSistemade InformacinAmbientalSIA-,elSubsistemade InformacinsobreUsodeRecursosSIUR-;estesistemacuentaconlaherramientadecapturaRegistronicoAmbiental,queincluyelaverificacindelcumplimientodelanormatividadambientalenlosmbitosnacionalyregional,sobreelusoyaprovechamientoderecursosylageneracindevertimientos,emisionesyresiduosporpartedelosdiferentessectoresproductivos.



el nico sector que se encuentra implementando el RUA es el sector manufacturero (Resolucin 1023 de 2010 - protocolo de monitoreo y seguimiento del SIUR39 para sector manufacturero) que reporta 2844 usuarios inscritos en el RUA para la vigencia 2011, y la capacitacin por parte del IDEAM a las CAR- CDS en el manejo del apli-cativo para la revisin de la calidad de informacin y transmisin al SIUR.

Si bien este proceso se inici parcialmente con el sector de minas y energa, no existen reportes para el caso del sector agricultura y en ninguno de los casos se encuentran reglamentados an mediante resolucin.

En el caso de medidas de adaptacin y mitigacin al cambio climtico, se presentan algunos avances por parte de los sectores agropecuario, infraestructura y salud en trminos de anlisis de vulnerabilidad, y en materia de mitigacin se destaca el sector de minas y energa, mediante el clculo del factor de emisin del Sistema Interconec-tado Nacional e inventarios de carcter nacional de las fuentes renovables de energa. Sin embargo, en ninguno de los sectores, hay implementadas estrategias sectoriales de desarrollo bajo en carbono o planes sectoriales con incorporacin de polticas de adaptacin al cambio climtico, como se plantea ms adelante en el anlisis de la estrategia 4 del PND 2010- 2014 del presente captulo.

Por otra parte, el PND 2010- 2014 incluye como meta el ingreso de 5.000 vehculos al parque automotor funcionando con tecnologas limpias acordes con los combustibles disponibles40, a partir de la lnea base, que corresponde a 300 vehculos, es decir, deberan ingresar al parque automotor en el cuatrienio 4.700 vehculos de dichas caractersticas.

Para 2005 la mayor participacin sectorial en materia de contaminacin del aire era el transporte terrestre (86%), seguido de la industria (8%), termoelctricas (3%), sectores residencial y comercial (2%) y transporte areo (1%)41. Por esta razn, esta meta tiene una implicacin directa en la implementacin de la Poltica de prevencin y control de la contaminacin del aire (2010) en relacin a las fuentes mviles que, entre otras estra-tegias, plantea la implementacin de un Programa de Renovacin del Parque Automotor a partir de la promocin al uso de vehculos con combustibles ms limpios42.

Segn el MADS, en 2011 ingresaron al parque automotor del pas 309 vehculos que funcionan con tecnologas limpias, distribuidos de la siguiente manera: 194 buses para los Sistemas Integrados de Transporte Masivo del pas en ciudades diferentes a Bogot y a Medelln, 23 vehculos elctricos, hbridos o dedicados a gas natural, 36

39 SubsistemadeInformacinsobreUsodeRecursosSIUR-IDEAM.

40 LaResolucin182087de2007expedidaporlosMinisteriosdeMinasyEnergayAmbiente,adelantlosplazosfijadosenlalegislacinanterior(Resolucin1186de2006)paraelsuministrodedieseldebajoazufre,establecien-dolaobligacindedistribuirdieselde50partespormilln(ppm)deazufreatodalaciudaddeBogotyatodoslosSistemasdeTransporteMasivo(SITM)delpasapartirdeenerode2010.Encuantoaldieselquesedistribuyeenelrestodelpas,seadelantunaoladistribucindedieselde500ppmdeazufreyseestablecilaobligacindedistribuirdieselde50ppmdeazufreentodoelpasapartirdeenerode2013.

41 CONPES3344/05Lineamientosparalaformulacindelapolticadeprevencinycontroldelacontaminacindelaire.Pg.4.

42 Verificarlarenovacindelparqueautomotordeserviciopblicoporvehculosqueusencombustiblesmslimpios,deacuerdoalareglamentacinvigente;yestablecerbeneficiostributariosyeconmicosparalosvehculosqueusencombustiblesytecnologasmslimpias.



buses euro IV que operan con disel de 50 partes por milln de azufre para el Sis-tema Transmilenio, 36 buses euro IV que operan con disel de 50 partes por milln de azufre para el transporte pblico colectivo de Bogot y 20 buses dedicados a gas natural para el Sistema Metropls de Medelln43.

Aunque la Poltica de prevencin y control de la contaminacin del aire no establece metas cuantificables en trminos del nmero de ingreso de vehculos al parque auto-motor funcionando con tecnologas limpias, si establece la necesidad de garantizar para el ao 2014, la calidad del diesel acorde con estndares internacionales de EURO IV (la tecnologa Euro IV reduce en 87% la emisin de material particulado de los vehculos diesel) y para la gasolina de EURO III. Sin embargo, la normatividad vigente en el pas an no cumple con dichos estndares para el caso de la gasolina44.

Sumado a lo anterior, en el marco de la implementacin del Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energa y dems Formas de Energa no Convencionales (PROURE) se establece la adopcin de incentivos arancelarios en medios de transportes eficientes y lim-pios, como se seala en el anlisis del sector Minas y Energa del presente captulo.

Igualmente, el PND 2010 - 2014 incluye como meta 135 estaciones de medicin que reportan cumplimiento de los estndares de calidad de aire, acorde con la meta de corto plazo contenida en la Poltica de Prevencin y Control de la Contaminacin del Aire.

La lnea base del indicador del presente PND establece 90 estaciones de medicin que reportan cumplimiento de los estndares de calidad de aire45, de un total de 150 estaciones en el pas46, por lo que al final del cuatrienio se garantizara el 90% con estndares de calidad del aire.

Sin embargo, para la fecha de elaboracin del presente informe no se dispone de informacin validada por el MADS sobre los avances en el cumplimiento de la meta, que toma como insumos de seguimiento la informacin de SISAIRE47 y los reportes de las autoridades ambientales.

Para la vigencia 2011, se debera evaluar el cumplimiento de los lmites mximos permi-sibles para material particulado PST, PM 10 y de PM2.5, siendo este ltimo de especial

43RespuestacuestionarioMinisteriodeAmbienteyDesarrolloSostenible-MADS.Pg.55.

44 LaResolucin2604de2009reglamentaloslmitesmximosdeemisinpermisiblesparavehculosdeserviciopblicodetransportedepasajeros,conlocualsegarantizaqueamedidaquelasdiferentesregionescuentencondieselde50ppmdeazufre,ingresenvehculoscontecnologaEuroIV.LaResolucin910de2008actualmenteexigevehculoseuroII.

45 SegnlaResolucin610de2010.Artculo4.NivelesMximosPermisiblesparaContaminantesCriterio.Pargrafotransitorio:Hastael31dediciembrede2010elnivelmximopermisibleanualdePM10serde60g/m3yelnivelmximopermisiblepara24horasdePM10serde150g/m3.SegnelMADSlas90estacionesreportadascumplenlanormatividadvigente.Sinembargo,noesposibledeterminarporpartedelaCGRsielcumplimientoincluyeestacionesquereportanvalorescorrespondientesalpargrafotransitoriooalosNivelesmximospermisiblesparacontaminantesde50g/m3(anual)y100g/m3(24horas).

46 Sinembargo,segnelIDEAMexisten165estacionesdelascuales132pertenecenalosSistemasdeVigilanciadelaCalidaddelAire-SVCAde19autoridadesambientalesy33estacionesde4SVCApertenecientesaentidadesprivadas.En:Informedelestadodelmedioambienteylosrecursosnaturalesrenovables2010.IDEAM.Pg.342.

47 SeadoptelSubsistemadeInformacinsobreCalidaddelAire-SISAIREatravsdelaResolucin651de2010.



inters, pues hasta 2011 empezaron a regir en el pas los niveles mximos permisibles para este material particulado de manera obligatoria48 (Resolucin 610 de 2010)49.

Desde la perspectiva de los IMG reportados por las CAR-CDS, en el indicador Re-gistro de la calidad del aire en centros poblados mayores de 100.000 habitantes y corredores industriales, determinado en redes de monitoreo acompaadas por la Corporacin persisten los problemas en el reporte de la informacin, pues para la vigencia 2011 reporta 215 redes acompaadas por las CAR- CDS (Ver Cuadro 1.11 IMG); sin embargo, en el pas slo existen 20 redes de monitoreo de calidad del aire (IDEAM: 2007)50.

El tema de la calidad del aire requiere de mayor seguimiento ante las implicaciones que tiene sobre la salud de la poblacin, la ausencia de cumplimiento de los lmites mximos permisibles de material particulado, as como su eficaz medicin y seguimiento por parte de las autoridades ambientales.

Igualmente, preocupa que el pas no cuente an con una Poltica Integral de Salud Ambiental formulada, a pesar de contar con el CONPES 3550 que prioriza el tema de la calidad del aire, por lo que se requiere igualmente, fortalecer los sistemas de vigilancia epidemiolgica asociada con la contaminacin del aire.

Por otra parte, el actual PND busca continuar la implementacin de la Poltica de Gestin Integral de Residuos Slidos, que requiere acciones en materia de adopcin y seguimiento de instrumentos de gestin y planificacin municipal, y de seguimiento de la disposicin final adecuada de residuos slidos.

Segn los reportes de los IMG durante la vigencia 2011, se presenta tan slo un 45, 7% de cumplimiento promedio de los compromisos establecidos en los Planes de Gestin Integral de Residuos Slidos (PGIRS)51 de la jurisdiccin de las CAR-CDS, lo que equivale a un incremento del 18,6% frente a 2010. (Ver Cuadro 1.11 IMG).

El bajo nivel de cumplimiento de los PGIRS resulta preocupante, toda vez que se-gn la Superintendencia de Servicios Pblicos (2011) la cantidad de toneladas dispuestas por 1.098 municipios del territorio nacional genera un promedio diario de 26.537 toneladas de residuos slidos, un 8% ms con relacin a lo generado en el ao 2010, que corresponde a 24.603 Ton/da52 por lo cual, resulta indispensable

48 Elpotencialdedaodependedeltamaodelapartcula.Engeneral,dimetrosmenoresa10m23afectanlasalud.Laspartculascondimetromenora2.5mpuedenllegaraseralojadasenlosalvolospulmonares.Es-tudiosaceptadosinternacionalmentesobrelosefectosenlamortalidadporlaexposicinalargoplazodeMaterialParticuladohansidorealizadosparaPM2,5.En:CONPES3344/05-Lineamientosparalaformulacindelapolticadeprevencinycontroldelacontaminacindelaire.Pg.5.

49 Resolucin610de2010actualizalosestndaresdecalidaddelaire.

50 Enelpasexisten20redesdemonitoreodecalidaddelairedelascuales18pertenecenaredesdeautoridadesambientalesregionalesdeBucaramanga,Medelln,Barranquilla,Bogot,Ccuta,Manizales,Sogamoso,SantaMar-ta,Ibagu,Cali,entreotrasydossondecarcterprivado(CerrejnyDrummondLtda.)En:Informedelestadodelmedioambienteylosrecursosnaturalesrenovables:Calidaddelaire.2007.IDEAM.Pg.50.

51 Decreto1505de2003estableceresponsabilidadesalosMunicipiosyDistritos,entidadesdevigilanciaycontroldelaprestacindelserviciodeaseoyalasautoridadesambientalesenmateriadePGIRS,Resolucin1045de2003-metodologaparalaelaboracinPGIRS,yResolucin477de2004Plazosdeimplementacindeestosplanes.

52 SuperintendenciadeServiciosPblicosDomiciliariosSSPD.SituacindeladisposicinfinalderesiduosslidosenColombia-Diagnostico2011.Pg.8.



adelantar un adecuado seguimiento de la adopcin y nivel de implementacin de los PGIRS, no slo a nivel de las corporaciones sino tambin del MADS y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT).

Aunque el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial- (MAVDT) realiz en 2010 un estudio sobre la metodologa para evaluacin, modificacin y se-guimiento de los PGIRS, an no se ha expedido el respectivo instrumento normativo que adopta el procedimiento y las metodologas definidas, unificando su seguimiento y evaluacin, a travs de la informacin incorporada en el Sistema nico de Informacin (SUI) de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD).

En materia de disposicin final de residuos slidos, segn reportes de los IMG durante la vigencia 2011, el 80% de los municipios tienen acceso a sitios de disposicin final de residuos slidos tcnicamente adecuados y autorizados por la CAR- CDS, lo que representa un aumento de 4,6% frente a 2010. (Ver Cuadro 1.11 IMG).

Estas cifras coinciden con lo reportado por la Superintendencia de Servicios Pblicos (2011) que seala: este porcentaje corresponde a la disposicin de 25.091 toneladas por da, mientras que el 21% restante de los municipios contina disponiendo 1.446 toneladas diarias en sitios de disposicin inadecuados, como botaderos a cielo abierto, enterramientos, cuerpos de agua y quemas53.

Es importante sealar la expedicin de la Resolucin 1890 de 201154, que establece medidas para las celdas en etapa de cierre y clausura y la transformacin de sitios que hubieren funcionado como celdas de disposicin final transitoria55 de residuos slidos en rellenos sanitarios.

En igual sentido, el PND 2010- 2014 busca continuar la implementacin de la Poltica de Gestin Integral de Residuos o Desechos Peligrosos (RESPEL) 2005.

En el marco del Plan de Accin 2011-2014 de RESPEL en lo relacionado con el Programa Nacional para la Aplicacin del Convenio de Estocolmo sobre Contaminan-tes Orgnicos56, se expidi la Resolucin 0222 de 2011 Por la cual se establecen requis

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