Establishment and Designation of NPMs - Bahasa Indonesia

BAB IV

Penetapan dan PenunjukanMekanisme-Mekanisme

Pencegahan Nasional BerdasarkanProtokol Opsional untuk

Konvensi PBB MenentangPenyiksaan

Oleh: Matt Pollard

Daftar Isi

1. Pendahuluan ...................................................................

2. Proses untuk Menentukan Suatu Mekanisme PencegahanNasional .......................................................................

2.1. Pengantar ..............................................................................2.2. Transparansi dan Inklusivitas .......................................2.3. Informasi ................................................................................2.4. Rekomendasi-Rekomendasi APT ..................................

3. Tujuan dan Mandat .........................................................3.1. Sistem Kunjungan Rutin …………………...................

3.1.1. Kunjungan-Kunjungan Pencegahan ...............3.1.2. Kunjungan-Kunjungan Rutin ...........................3.1.3. Sistem Kunjungan ..................................................3.1.4. Rekomendasi-Rekomendasi APT ........................

3.2. Kunjungan-Kunjungan ke Mana? .................................3.2.1. Pengantar .................................................................3.2.2. Jurisdiksi dan Pengawasan ................................3.2.3. Tempat-Tempat Penahanan yang Tidak

Resmi ..........................................................................3.2.4. Rekomendasi-Rekomendasi APT ......................

3.3. Mandat ...................................................................................3.3.1. Dialog Konstruktif Berdasar pada

Kunjungan ................................................................3.3.2. Perkembangan ke Arah Standard

Internasional ............................................................3.3.3. Mandat Tambahan ................................................3.3.4. Rekomendasi-Rekomendasi APT ......................

3.4. Frekuensi Kunjungan ........................................................3.4.1. Pengantar ..................................................................3.4.2. Jenis-Jenis Kunjungan ...........................................

157

163163164166167

168168168171172173174174176

179184186

186

189189193195195196

153

3.4.3. Frekuensi untuk Tempat Penahanan yangBerbeda ......................................................................

3.4.4. Rekomendasi-Rekomendasi APT ........................

4. Independensi .................................................................4.1. Pengantar ..............................................................................4.2. Dasar Independensi ............................................................4.3 Independensi Para Anggota dan Staf ..........................4.4. Prosedur Penunjukan .......................................................4.5. Keistimewaan dan Imunitas ..........................................4.6. Independensi Keuangan ...................................................4.7. Rekomendasi-Rekomendasi APT ..................................

5. Keanggotaan ................................................................5.1. Keahlian .................................................................................5.2. Perwakilan dengan Keseimbangan Jender, Etnis dan

Minoritas ...............................................................................5.3. Rekomendasi-Rekomendasi APT ..................................

6. Jaminan dan Kewenangan Berkenaan denganKunjungan ...................................................................

6.1. Akses ke Semua Tempat Penahanan ............................6.1.1. Akses ke Semua Bagian dari Pelbagai Tempat

Penahanan ................................................................6.1.2. Pilihan Tempat-Tempat yang Dikunjungi .....6.1.3. Kunjungan-Kunjungan Mendadak (Tanpa

Pemberitahuan) ......................................................6.2. Akses terhadap Informasi ...............................................6.3. Akses terhadap Orang ......................................................6.4. Perlindungan bagi Para Tahanan, Pegawai Penjara

dan yang lainnya ...............................................................6.5. Rekomendasi-Rekomendasi APT ..................................

7 Rekomendasi dan Implementasi dari MekanismePencegahan Nasional ...................................................

7.1. Rekomendasi-Rekomendasi dari MekanismePencegahan Nasional ........................................................

200205

207207208209212 214218221

224224

226228

229229

230231

236238

241243

245

245

/ Protokol Opsional: Sebuah Pedoman untuk Pencegahan154

7.2. Laporan-Laporan ...............................................................7.3. Rekomendasi-Rekomendasi APT ..................................

8. Mekanisme-Mekanisme Pencegahan Nasional danMasyarakat Sipil Nasional .............................................

9. Mekanisme-Mekanisme Pencegahan Nasional di TingkatInternasional …………………..........................................

10.Pilihan tentang Bentuk Organisasi ….............................10.1. Pengantar …………………….......................................10.2. Badan Baru atau Badan yang Sudah Berlaku? ....

10.2.1.Tinjauan Sekilas ......................................................10.2.2.Komisi-Komisi Hak Asasi Manusia Nasiona10.2.3.Ombudsman dan Kantor Pembela Publik 27110.2.4.Organisasi-Organisasi Non-Pemerintah

(Ornop, NGO atau LSM) ......................................10.2.5.Inspektorat-Inspektorat Penjara Eksternal

yang Independen (Independent External PrisonsInspectorates) ................................................................

10.2.6.Kantor-Kantor Judisial .........................................10.2.7.Sistem Kunjungan Independen Berbasis-

Komunitas ................................................................10.2.8.Rekomendasi-Rekomendasi APT ......................

10.3. Mekanisme-Mekanisme yang Beragam .................10.3.1.Dasar Pertimbangan Geografis atau Tematik10.3.2.Konsistensi dan Koordinasi ................................10.3.3.Rekomendasi-Rekomendasi APT ......................

11.Kesimpulan …...............................................................

250251

253

257

260260261261267269

272

273274

277279280280284289

291

Penetapan dan Penunjukan Mekanisme-Mekanisme Pencegahan NasionalBerdasarkan Protokol Opsional untuk Konvensi PBB Menentang Penyiksaan

155

1. Pendahuluan

Pembukaan

Negara-Negara Pihak pada Protokol ini, (…)

Berkeyakinan bahwa langkah-langkah lebih lanjut sangatdiperlukan untuk mencapai tujuan-tujuan dari KonvensiMenentang Penyiksaan (…) dan untuk memperkuat perlindunganterhadap orang-orang yang dirampas kebebasannya daripenyiksaan dan perlakuan atau penghukuman lain yang kejam,tidak manusiawi atau merendahkan martabat manusia,

Mengingat bahwa Pasal 2 dan 16 dari Konvensi mengharuskansetiap Negara Pihak untuk mengambil langkah-langkah yangefektif untuk mencegah tindakan-tindakan penyiksaan danperlakuan atau penghukuman lain yang kejam, tidak manusiawiatau merendahkan martabat manusia di dalam jurisdiksinya,

Mengakui bahwa Negara-Negara memiliki tanggung jawab utamauntuk mengimplementasikan pasal-pasal tersebut, bahwamemperkuat perlindungan terhadap orang-orang yang dirampaskebebasannya dan penghormatan sepenuhnya terhadap hakasasi manusia yang mereka miliki adalah tanggung jawabbersama semua Negara dan bahwa badan-badan internasionalyang mengimplementasikan akan melengkapi dan memperkuatlangkah-langkah nasional, (…)

Berkeyakinan bahwa perlindungan terhadap orang-orang yangdirampas kebebasannya dari penyiksaan dan perlakuan ataupenghukuman lain yang kejam, tidak manusiawi ataumerendahkan martabat manusia dapat diperkuat oleh cara-caranon-judisial yang bersifat mencegah, berdasar pada kunjunganrutin ke tempat-tempat penahanan,


157

Telah menyepakati sebagai berikut: (…)

Protokol Opsional untuk Konvensi [PBB] Menentang Penyiksaan(OPCAT)167 menetapkan suatu sistem kunjungan rutin ke tempat-tempat penahanan oleh badan-badan internasional yang terdiri daripara pakar untuk mencegah penyiksaan dan bentuk-bentuk laindari perlakuan sewenang-wenang. Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan memperkenalkan pendekataninovatif dua-pilar yang menggabungkan sebuah badan internasionalbaru (Sub-komite PBB untuk Pencegahan terhadap Penyiksaan,sering ditulis singkat Sub-komite untuk Pencegahan, kadang ditulissebagai Sub-komite Internasional), dengan kewajiban bagi setiapNegara Pihak untuk menetapkan atau menunjuk mekanismepencegahan nasional-nya sendiri sebagai pelengkap.

Hukum kebiasaan internasional telah terlebih dahulumewajibkan setiap Negara untuk mencegah penyiksaan.168

Konvensi Menentang Penyiksaan juga secara jelas memasukkankewajiban umum bagi setiap Negara Pihak untuk mengambillangkah-langkah yang efektif untuk mencegah penyiksaan danperlakuan atau penghukuman lain yang kejam, tidak manusiawiatau merendahkan martabat manusia.169 Konvensi MenentangPenyiksaan lebih lanjut menetapkan langkah-langkah, sepertikriminalisasi dan penuntutan terhadap penyiksaan serta pelaranganpenggunaan informasi yang diperoleh melalui penyiksaan, yang harusditerapkan oleh Negara-Negara Pihak untuk mencegah danmenghukum penyiksaan dengan lebih baik.

167 Protokol Opsional untuk Konvensi PBB Menentang Penyiksaan dan Perlakuan atau PenghukumanLain yang Kejam, Tidak Manusiawi atau Merendahkan Martabat Manusia disahkan oleh MajelisUmum PBB tanggal 18 Desember 2002, UNDoc. A/RES/57/199, mulai berlaku tanggal 22 Juni 2006.168 Mahkamah Pidana Internasional untuk Negara Bekas Yugoslavia, Penuntut Umum v. Furundzija(10 Desember 1998), Kasus No. IT-95-17/I-T, paragraf 148.169 Konvensi Menentang Penyiksaan dan Perlakuan atau Penghukuman Lain yang Kejam, TidakManusiawi atau Merendahkan Martabat Manusia, disahkan oleh Resolusi 39/46 Majelis UmumPBB tanggal 10 Desember 1984, mulai berlaku tanggal 26 Juni 1987. Lihat khususnya Pasal 2(1)dan 16. Lihat juga alinea ketiga Pembukaan Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan.


Komite Menentang Penyiksaan menciptakan, berdasarkanKonvensi, penilaian berkala terhadap perkembangan dari setiapNegara Pihak. Penilaian ini disandarkan terutama pada laporan-laporan tertulis yang diserahkan ke kantor Komite di Jenewa olehpejabat pemerintah dan NGO nasional. Penyerahan laporan-laporan tersebut diikuti dengan diskusi tatap muka antara Komitedan pejabat Negara, dan diskusi terpisah dengan NGO nasional.Diskusi-diskusi ini berlangsung di Jenewa. Beberapa Negara Pihakjuga telah memberikan hak kepada Komite untuk mempertimbangkanpengaduan-pengaduan individual, di mana Komite menanggapipengaduan-pengaduan tersebut melalui keputusan tertulis.Keputusan tertulis dikeluarkan di Jenewa.

Kunjungan oleh Komite ke wilayah suatu Negara Pihak, hanyamungkin dilakukan dengan persetujuan tertentu dari Negara Pihakyang bersangkutan, namun hal ini sangat jarang dilakukan. Dalam20 tahun terakhir sejak Konvensi diberlakukan, Komite secara resmitelah melakukan penyelidikan-penyelidikan berdasarkan Pasal 20Konvensi, yang dapat tercakup dalam kunjungan-kunjunganNegara, di mana hanya menyangkut 5 dari 141 Negara Pihak.170

Meskipun langkah-langkah pencegahan secara detailditentukan oleh Konvensi Menentang Penyiksaan dan dalam kerjaKomite Menentang Penyiksaan, namun tindak penyiksaan danperlakuan sewenang-wenang lainnya tetap berlangsung. Olehkarena itu, Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan dikembangkan sebagai alat praktis untuk membantuNegara-Negara dalam melaksanakan kewajiban-kewajiban merekaberdasarkan hukum kebiasaan internasional dan Konvensi. Untukitu, Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaanmemperkenalkan suatu sistem kunjungan rutin ke tempat-tempatpenahanan oleh para pakar internasional dan nasional yangindependen. Selain itu, Protokol Opsional untuk Konvensi

170 Penyelidikan-penyelidikan lain mungkin telah dilakukan, walaupun demikian, penyelidikan-penyelidikan tersebut tetap bersifat rahasia.


159

Menentang Penyiksaan juga dimaksudkan sebagai landasan untukdialog praktis dan konstruktif antara para pakar yang melakukankunjungan dengan para pejabat di tingkat institusional dannasional.

Pelapor Khusus PBB (UN Special Rapporteur) telah menjelaskanlandasan pemikiran (rationale) untuk Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan sebagai berikut:

Landasan pemikiran untuk [Protokol] berdasar padapengalaman bahwa penyiksaan dan perlakuansewenang-wenang biasanya terjadi di tempat-tempatpenahanan yang terisolasi, di mana mereka yangmelakukan praktik penyiksaan merasa yakin bahwamereka berada di luar jangkauan pengawasan danpertanggungjawaban yang efektif. Penyiksaan secaraabsolut dilarang oleh semua sistem hukum dan kode etikmoral di seluruh dunia. Penyiksaan hanya dapatberfungsi sebagai bagian dari suatu sistem apabila rekanatau atasan dari penyiksa memerintahkan, memaklumiatau setidaknya mengampuni praktik-praktik semacamitu, dan apabila ruang penyiksaan secara efektif tertutupdari dunia luar. Para korban penyiksaan dapat dibunuhatau diintimidasi sampai taraf tertentu sehingga merekatidak berani untuk membicarakan mengenaipengalaman mereka. Jika para korban hendakmengadukan penyiksaan yang mereka alami, merekaakan menghadapi kesulitan-kesulitan yang sangat besardalam membuktikan apa yang terjadi pada mereka didalam ruang isolasi dan, sebagai penjahat, pelanggarhukum, atau teroris, kredibilitas mereka sering kalidiragukan oleh para pejabat yang berwenang. Olehkarena itu, satu-satunya jalan untuk mematahkanlingkaran setan ini adalah dengan menyingkap tempat-tempat penahanan kepada publik dan membuat seluruh


sistem di mana polisi, petugas keamanan dan pejabatintelijen bertindak lebih transparan dan bertanggungjawab kepada pengawasan eksternal.171

Pilar pertama dari pendekatan Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan adalah program kunjungan yangdilaksanakan oleh Sub-komite PBB untuk Pencegahan (selanjutnyadisebut “Sub-komite Internasional atau “Sub-komite”).172Dalam halini Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaanmengikuti preseden dari Komite Eropa untuk Pencegahan terhadapPenyiksaan (European Committee for the Prevention of Torture, EPT) danKomite Palang Merah Internasional (International Committee of the RedCross, ICRC), yang telah melaksanakan fungsi yang serupa selamabertahun-tahun.173

Sub-komite tidak diwajibkan untuk mendapatkan persetujuanNegara Pihak untuk setiap kunjungan ke wilayah Negara Pihak yangbersangkutan – Negara yang meratifikasi Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan telah memberikan persetujuanpenuh (blanket consent). Di dalam wilayah Negara Pihak, Sub-komiteInternasional memiliki hak, antara lain, untuk mengakses setiaptempat penahanan, untuk bergerak secara bebas, dan untuk secaraprivat mewawancarai para tahanan.

Sedangkan pilar kedua dari pendekatan Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan adalah mekanismepencegahan nasional, di mana setiap Negara Pihak akanmelaksanakan tugas yang serupa dengan jaminan yang seimbangdi tingkat lokal. Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang

171 Laporan Pelapor Khusus PBB tentang Penyiksaan, UN Doc. A/61/259 (14 Agustus 2006),paragraf 67.172 Lihat Pasal 2 dan Bab II dan III Protokol Opsional.173 Untuk informasi lebih detail mengenai Komite Eropa untuk Pencegahan terhadap Penyiksaandan Perlakuan atau Penghukuman yang Tidak Manusiawi atau Merendahkan Martabat Manusia(European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment orPunishment), lihat: http://www.cpt.coe.int. Untuk informasi lebih detail mengenai Komite PalangMerah Internasional (International Committee of the Red Cross, ICRC), lihat: http://www.icrc.org.


161

Penyiksaan menetapkan persyaratan-persyaratan dasar, namunmemungkinkan fleksibilitas untuk setiap negara di dalam menyusunmekanisme pencegahan nasional sesuai dengan keadaannyamasing-masing. Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan menggabungkan penelitian berkala oleh para pakar dariseluruh dunia dengan kunjungan ke sejumlah besar tempat olehmekanisme pencegahan nasional. Mekanisme-mekanismepencegahan nasional juga secara jelas dimandatkan untukmengajukan dan membuat observasi mengenai rancangan atauperaturan perundang-undangan yang ada.

Bagian selanjutnya dari Pedoman ini menyediakan nasihathukum dan praktis tentang pelbagai masalah yang sering munculdi tingkat nasional selama proses penetapan atau penunjukansebuah mekanisme pencegahan nasional. Pedoman ini membahasbeberapa masalah berikut:

transparansi dan inklusivitas dalam proses itu sendiri;

tujuan dan mandat;

independensi;

kriteria untuk keanggotaan;

jaminan dan kewenangan menyangkut kunjungan;

rekomendasi mekanisme pencegahan nasional danimplementasinya;

mekanisme pencegahan nasional dan masyarakat sipilnasional;

mekanisme pencegahan nasional di tingkat internasional;

pilihan bentuk organisasi.


2. Proses untuk Menentukan Suatu MekanismePencegahan Nasional

Pasal 3

Setiap Negara Pihak harus menyediakan, menunjuk ataumempertahankan, di tingkat domestik, satu atau beberapa badankunjungan untuk pencegahan terhadap penyiksaan danperlakuan atau penghukuman lain yang kejam, tidak manusiawiatau merendahkan martabat manusia (selanjutnya disebutmekanisme pencegahan nasional).

Pasal 17

Setiap Negara Pihak harus menjaga, menunjuk ataumenetapkan, paling lambat satu tahun setelah tanggaldiberlakukannya Protokol ini atau ratifikasi atau aksesiterhadapnya, satu atau beberapa mekanisme pencegahannasional independen untuk pencegahan terhadap penyiksaandi tingkat domestik.174 Mekanisme yang ditetapkan oleh kesatuanyang terdesentralisasi dapat dipilih sebagai mekanisme-mekanisme pencegahan nasional untuk tujuan dari Protokol inijika mekanisme-mekanisme itu sesuai dengan ketentuan dalamProtokol.

2.1. Pengantar

Walaupun proses penetapan mekanisme pencegahan nasional disetiap negara berbeda-beda, namun beberapa unsur harus selalutercakup. Pertama, proses penetapan harus transparan dan meliputimasyarakat sipil (khususnya NGO) dan aktor nasional lainnya yang

174 Under Article 24, States may make a declaration upon ratification to postpone their obligationsin respect of either the national preventive mechanism or the International Subcommittee for threeyears, with a possibility for the Committee against Torture to permit a further extension of twoyears. A State cannot postpone its obligations in respect of both the national and internationalpreventive mechanisms.


163

relevan. Kedua, informasi yang relevan harus tersedia untuk semuapeserta proses, termasuk “inventaris” tentang badan-badan nasionalyang ada dan informasi dasar mengenai tempat-tempat penahanandi negara tersebut. Sub-sub bagian berikut akan menjelaskanmengenai unsur-unsur umum secara lebih detail.

2.2. Transparansi dan Inklusivitas

Agar kerja mekanisme pencegahan nasional efektif, pejabatpemerintah dan masyarakat sipil harus melihat mekanismepencegahan nasional sebagai badan yang terpercaya danindependen. Hal ini dapat terjadi apabila proses penetapanmekanisme pencegahan nasional inklusif dan transparan.

Aktor-aktor yang relevan harus seluas mungkin tercakup didalam diskusi. Sebagai titik awal, termasuk:

Perwakilan kepemimpinan politik dari pemerintah eksekutifdan para anggota yang relevan dari pemerintahan yangpermanen dengan keahlian teknis (di semua tingkat: lokal,propinsi dan/atau nasional);

NGO nasional dan kelompok masyarakat sipil lainnya;

Lembaga hak asasi manusia nasional (misalnya, komisi hakasasi manusia atau kantor-kantor Ombudsman);

Organisasi-organisasi yang telah melakukan kunjungan ketempat-tempat penahanan (termasuk inspektorat, hakim-hakim [sentencing judges], sistem kunjungan orang-orang“awam” yang berbasis masyarakat);

Para anggota legislatif yang mewakili pemerintah dan pihakoposisi;

Dalam beberapa kasus, organisasi-organisasi non-pemerintah dan antar-pemerintah internasional dan regional.

Pilihan organisasi atau individu untuk mewakili masyarakatsipil harus dibuat oleh atau dengan konsultasi dengan masyarakatsipil itu sendiri, bukan keputusan sepihak dari pemerintah eksekutif.


Meskipun keterlibatan NGO hak asasi manusia terkemuka pentingdi dalam diskusi, namun kelompok masyarakat sipil lainnya jugaharus dilibatkan, seperti pusat rehabilitasi untuk para korbanpenyiksaan yang selamat, asosiasi keluarga para tahanan, dankelompok-kelompok amal atau berbasis keyakinan yang bekerja ditempat-tempat penahanan. Penting untuk diingat bahwa ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan tidak hanyamencakupi penjara dan kantor polisi, tetapi juga tempat-tempatlain, seperti lembaga perawatan penyakit jiwa dan pusat penahananimigrasi.175 Organisasi-organisasi yang bekerja khususnya denganpopulasi yang rentan juga harus tercakup di dalam proses: misalnya,mereka yang bekerja dengan para migran, pencari suaka (asylumseekers), pengungsi, orang yang belum dewasa (minor), perempuan,etnis dan budaya minoritas, dan orang-orang denganketidakmampuan tertentu.

Masalah atau tantangan umum dalam merencanakan ataumemilih mekanisme pencegahan nasional dapat muncul di beberapaNegara secara lintas wilayah. Dalam beberapa kasus, pertemuanregional untuk membagi ide dan strategi dapat membantu setiapnegara untuk bergerak maju dengan penentuan mekanismepencegahan nasional-nya sendiri. NGO dan badan-badan antar-pemerintah internasional dan regional juga dapat berpartisipasisebagai peserta di dalam proses.

Untuk meningkatkan kredibilitas mekanisme pencegahannasional, proses untuk memutuskan bentuk dan ciri darimekanisme pencegahan nasional harus transparan. Pemerintahharus secara pro-aktif mempublikasikan proses, kesempatanuntuk berpartisipasi, dan kriteria, metode serta alasan untukkeputusan akhir.

175 Lingkup tempat-tempat yang terbuka untuk dikunjungi akan dibahas di dalam Bagian 3, sub-bagian 3.2.


165

2.3. Informasi

Proses penentuan mekanisme pencegahan nasional harus dimulaidengan “inventaris” yang sesungguhnya tentang badan-badan dinegara tersebut yang telah melakukan kunjungan ke tempat-tempatpenahanan. Inventaris ini harus meringkas, setidaknya aspek-aspekberikut untuk setiap badan:176

Lingkup jurisdiksi (lembaga mana yang memiliki hak untukmelakukan kunjungan?);

Struktur (jumlah anggota dan staf, independensi fungsional,lokasi kantor);

Kewenangan dan imunitas (hak untuk melakukan kunjungantanpa pemberitahuan terlebih dahulu, wawancara privat,hak atas informasi, dll);

Anggaran dan metode kerja (jumlah kunjungan, durasi danfrekuensi, jenis pelaporan, tingkat penerimaan danimplementasi dari rekomendasi-rekomendasi, bagaimanamekanisme pencegahan nasional memperkuatimplementasi, dll).

Semua peserta juga harus diberikan perkiraan tentang jumlah,ukuran dan lokasi dari tempat-tempat penahanan di negaratersebut, naskah Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan dan penjelasan mengenai persyaratan-persyaratannya(misalnya salinan Pedoman ini).

Informasi faktual mengenai mekanisme yang ada dan tempat-tempat penahanan di negara tersebut akan membantu parapeserta untuk mengidentifikasi celah di dalam ulasan tentangtempat-tempat penahanan sebagaimana didefinisikan dalamProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan,177 dan

176 Cara-cara yang lebih detail untuk membantu menilai karakter kunci dari badan-badan yang adadapat ditemukan di: www.apt.ch/npm.177 Lingkup tempat-tempat yang terbuka untuk dikunjungi akan dibahas di dalam Bagian 3, sub-bagian 3.2.


untuk memperkirakan sumber daya manusia dan sumberkeuangan yang dibutuhkan oleh mekanisme pencegahan nasional.Informasi ini pada gilirannya akan membantu para peserta untukmemutuskan apakah merancang lembaga baru atau menunjuklembaga yang ada.

2.4. Rekomendasi-Rekomendasi APT

Aktor-aktor yang relevan harus seluas mungkin tercakup didalam diskusi, termasuk pejabat pemerintah, masyarakatsipil, lembaga hak asasi manusia nasional, badan-badankunjungan yang ada, anggota parlemen, dan dalam beberapakasus, organisasi-organisasi non-pemerintah dan antar-pemerintah regional dan internasional.

Pemerintah harus secara pro-aktif mempublikasikan proses,kesempatan untuk berpartisipasi, dan kriteria, metode sertaalasan untuk keputusan akhir.

“Inventaris” harus tersedia untuk semua peserta proses(misalnya survei dan penilaian) mengenai badan-badannasional yang ada dan relevan, yang memberikan perkiraantentang jumlah, ukuran dan lokasi dari tempat-tempatpenahanan di negara tersebut, dan isi Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan serta penjelasannya.


167

3. Tujuan dan Mandat

3.1. Sistem Kunjungan Rutin

Pasal 1

Protokol ini bertujuan untuk menetapkan suatu sistem kunjunganrutin yang dilakukan oleh badan-badan independen internasionaldan nasional ke tempat-tempat di mana orang-orang dirampaskebebasannya untuk mencegah penyiksaan dan perlakuan ataupenghukuman lain yang kejam, tidak manusiawi ataumerendahkan martabat manusia.

Pasal 1 menetapkan tujuan dan unsur kunci dari Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan. Persyaratan tentangindependensi, komposisi dan kewenangan dari badan-badankunjungan dirinci dalam pasal-pasal berikutnya dan akan dibahasdalam Bagian 4, 5 dan 6 dari Bab IV Pedoman ini. Namun, beberapakonsep muncul dalam Pasal 1, yang tidak secara langsung dijelaskandi dalam bagian lain dari naskah Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan:

Kunjungan-kunjungan pencegahan;

Dilakukan atas dasar yang teratur;

Membentuk bagian dari keseluruhan sistem kunjungan.

Kita mulai dengan menganalisis ketiga konsep ini secara lebih dekatdalam sub-sub bagian berikut. Sub-bagian selanjutnya dari Bagianini akan menganalisis lingkup tempat-tempat yang akan dikunjungi,mandat yang diberikan kepada badan kunjungan nasional danfrekuensi dari kunjungan.

3.1.1. Kunjungan-Kunjungan Pencegahan

Kunjungan-kunjungan yang dilakukan berdasarkan ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan bersifat


pencegahan. Hal ini berarti kunjungan-kunjungan ini dimaksudkanuntuk mencegah tindakan penyiksaan atau perlakuan sewenang-wenang sebelum tindakan itu terjadi, melalui dua cara yang salingmenguatkan:

Dialog yang konstruktif dengan pejabat yang berwenang,berdasar pada rekomendasi-rekomendasi terinci yangdiperoleh dari analisis pakar yang independen mengenaisistem penahanan yang menggunakan informasilangsung; dan

Pencegahan, berdasar pada peningkatan kemungkinanpendeteksian di masa depan melalui pengamatan (observa-tion) langsung, di mana pelaku tidak dapat dengan mudahmenghindari penghukuman dengan mengintimidasi paratahanan untuk tidak mengajukan pengaduan formal.

Pelapor Khusus PBB tentang Penyiksaan telah menjelaskan sebagaiberikut:

Fakta bahwa para pakar nasional atau internasionalmemiliki kewenangan untuk memeriksa setiap tempatpenahanan setiap waktu tanpa pemberitahuan terlebihdahulu, memiliki akses atas dokumen penjara dandokumen lainnya, berhak untuk berbicara dengansetiap tahanan secara pribadi dan untuk melakukaninvestigasi kesehatan terhadap para korbanpenyiksaan, memiliki efek jera yang sangat kuat. Padasaat yang sama, kunjungan semacam itu menciptakankesempatan bagi para pakar independen untukmemeriksa, secara langsung, perlakuan terhadap paranarapidana dan tahanan serta kondisi umum daripenahanan…. Banyak masalah muncul dari sistem yangtidak mencukupi, yang dapat dengan mudahditingkatkan melalui kunjungan rutin. Pada saatmelaksanakan kunjungan rutin ke tempat-tempatpenahanan, para pakar yang berkunjung biasanya


169

melakukan dialog yang konstruktif dengan pejabatberwenang yang terkait untuk membantu merekamenyelesaikan masalah-masalah yang ada.178

Sifat pencegahan dari kunjungan-kunjungan ini membedakanmereka, dalam hal tujuan dan metodologi, dari jenis-jenis kunjunganlain yang dilaksanakan oleh badan-badan independen ke tempat-tempat penahanan. Sebagai contoh, kunjungan “re-aktif” terpicuhanya setelah pengaduan khusus tentang pelanggaran diterima olehbadan yang menerima pengaduan di kantornya di luar tempatpenahanan. Kunjungan re-aktif secara umum dimaksudkanterutama untuk menyelesaikan masalah khusus dari orang yangmengadu, atau menyelidiki dan mendokumentasikan kasus untukmenghukum pelaku.179 Contoh lain, antara lain kunjungan“kemanusiaan”, memberikan barang-barang kebutuhan ataulayanan secara langsung kepada para tahanan untuk meningkatkankondisi mereka di dalam tahanan atau untuk merehabilitasi parakorban yang selamat dari penyiksaan.

Kunjungan pencegahan, di sisi lain, sangat pro-aktif, danmerupakan bagian dari proses ke depan dan berkelanjutan yangmenganalisis sistem penahanan dalam setiap aspeknya. Tim multi-disipliner yang terdiri dari para pakar independen melaksanakankunjungan pencegahan, mengumpulkan pengamatan dan berbicarasecara rahasia dengan para tahanan dan staf. Mereka meneliti fasilitasfisik, aturan tata kerja, dan usaha perlindungan yang tersedia untukmengidentifikasi unsur-unsur yang menyebabkan, atau mungkin dimasa depan menyebabkan, kondisi atau terjadinya perlakuansewenang-wenang atau penyiksaan. Informasi ini dinilai berdasarkanstandard nasional, regional dan internasional serta praktik-praktikterbaik, yang kemudian mendorong rekomendasi-rekomendasi

178 Pelapor Khusus PBB tentang Penyiksaan, Laporan tahun 2006 kepada Majelis Umum PBB, UNDoc. A/61/259 (14 Agustus 2006), paragraf 72.179 Kunjungan re-aktif juga dapat, sebagai akibat sampingan, memberikan kontribusi pada pencegahanmelalui peningkatan transparansi dan akuntabilitas di dalam tempat tempat penahanan, namun halini berbeda dari program kunjungan yang dilakukan yang tujuan utamanya pencegahan.


khusus dan praktis yang ditujukan kepada para pejabat yangberwenang untuk menerapkan rekomendasi-rekomendasi tersebut(di tingkat lembaga, regional dan/atau nasional). Rekomendasi-rekomendasi ini merupakan dasar untuk dialog konstruktif denganpara pejabat yang berwenang. Diskusi dan kunjungan tindak lanjutmemperkenankan pembuktian dari implementasi, dan perbaikan ataupengembangan lebih lanjut terhadap rekomendasi-rekomendasi.Kunjungan pencegahan dan proses dialog dimaksudkan untukmencapai peningkatan bagi semua anggota populasi tahanan, bagitempat penahanan secara keseluruhan, dan bagi keseluruhan sistemtempat penahanan di Negara bersangkutan.

3.1.2. Kunjungan-Kunjungan Rutin

Konsep kunjungan “rutin” menyiratkan bahwa mekanisme tersebutakan mengulangi kunjungannya ke tempat penahanan yangditentukan dari waktu ke waktu. Pengulangan merupakan unsuryang penting dari setiap sistem monitoring tempat-tempatpenahanan yang efektif untuk pencegahan terhadap penyiksaan danperlakuan sewenang-wenang lainnya. Kunjungan yang berulang-ulang ke tempat penahanan yang telah ditentukan:

memungkinkan tim kunjungan untuk menciptakan danmemelihara dialog konstruktif yang berkelanjutan denganpara tahanan dan pejabat yang berwenang;

membantu memetakan perkembangan atau kemundurankondisi penahanan dan perlakuan terhadap para tahanandari waktu ke waktu;

membantu melindungi para tahanan dari kesewenangan,melalui efek jera yang umum, yakni kemungkinan penelitianyang dilakukan oleh pihak luar secara terus-menerus;

membantu melindungi para tahanan dan staf dari tindakanpembalasan terhadap para individu yang telah bekerja samadengan badan kunjungan dari kunjungan-kunjungansebelumnya.


171

Ide bahwa kunjungan tersebut bukanlah kunjungan sekali saja,mengantar kita pada pertanyaan tentang seberapa sering kunjunganharus dilakukan agar efektif dan memenuhi persyaratan yang telahdigariskan dalam Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan. Pertanyaan tentang frekuensi minimum dijelaskandalam sub-bagian 3.4.

3.1.3. Sistem Kunjungan

Pasal 1 Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaanjuga menegaskan secara jelas bahwa kunjungan yang dilakukanoleh mekanisme internasional dan nasional dimaksudkan untukmenetapkan “suatu sistem”. Hal ini berarti bahwa pelbagaimekanisme harus berfungsi secara harmonis dan terorganisir atauterkoordinasi.

Sistem ini memiliki implikasi di tingkat global, dalam kaitandengan hak atas komunikasi langsung antara Sub-komiteInternasional dan mekanisme-mekanisme pencegahan nasional.Sistem ini juga secara potensial memiliki implikasi di tingkatnasional, yakni di dalam suatu Negara yang memutuskan untukmenunjuk pelbagai mekanisme pencegahan nasional. Untukmenetapkan suatu sistem untuk pelbagai mekanisme pencegahannasional di dalam suatu Negara, harus terdapat beberapa carakomunikasi dan koordinasi antara mekanisme-mekanismetersebut untuk memastikan bahwa semua tempat penahanandapat dikunjungi, dan untuk menghasilkan analisis danrekomendasi Negara yang luas. Kita akan kembali pada unsur-unsur ini secara lebih detail dalam sub-bagian berikut dalamPedoman ini.180

180 Hubungan antara setiap mekanisme pencegahan nasional dan Sub-komite Internasional dijelaskandalam Bagian 9. Strategi untuk mencapai konsistensi dan koordinasi dari pelbagai mekanisme didalam suatu Negara diuraikan dalam sub bagian 10.3.2 dari Bagian 10.


3.1.4. Rekomendasi-Rekomendasi APT

Implementasi peraturan perundang-undangan harusmencakup ketentuan yang menegaskan tujuan dari peraturanperundang-undangan dan memasukkan ketentuan Pasal 1Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan.

Kunjungan pencegahan harus diakui berbeda dalam haltujuan dan metodologi dari jenis-jenis kunjungan ke tempat-tempat penahanan lainnya.

Sistem kunjungan yang akan dilakukan oleh mekanismepencegahan nasional harus kembali dilakukan, dari waktu kewaktu, ke tempat-tempat penahanan yang sebelumnyadikunjungi.

Mekanisme pencegahan nasional di dalam suatu Negara danSub-komite Internasional, dan di mana terdapat pelbagaimekanisme-mekanisme pencegahan nasional di dalam suatuNegara, mekanisme pencegahan nasional itu sendiri, harusdirancang untuk berfungsi secara harmonis dan terorganisiratau terkoordinasi untuk menetapkan “sistem” yangsesungguhnya.


173

3.2. Kunjungan-Kunjungan ke Mana?

Pasal 4

1. Setiap Negara Pihak harus mengizinkan kunjungan-kunjungan,terkait dengan Protokol ini, oleh mekanisme sebagaimanadisebut dalam Pasal 2 dan 3 untuk setiap tempat yang beradadi dalam jurisdiksi dan pengawasannya di mana orang-orangdirampas atau mungkin dirampas kebebasannya, baikberdasarkan perintah yang diberikan oleh pejabat publik atauatas hasutannya atau dengan persetujuannya atau atassepengetahuannya (selanjutnya disebut tempat-tempatpenahanan). Kunjungan-kunjungan ini harus dilakukandengan maksud untuk memperkuat, jika diperlukan,perlindungan terhadap orang-orang ini dari penyiksaan danperlakuan atau penghukuman lain yang kejam, tidakmanusiawi atau merendahkan martabat manusia.

2. Untuk tujuan dari Protokol ini, perampasan kebebasan berartisetiap bentuk penahanan atau pemenjaraan atau penempatanseseorang di dalam penjagaan publik atau privat di manaorang itu tidak diperbolehkan untuk pergi atas perintahpejabat judisial, administratif atau pejabat lainnya.

3.2.1. Pengantar

Definisi “tempat-tempat penahanan” dalam Pasal 4(1) diartikansangat luas dalam rangka memberikan perlindungan seluasmungkin bagi orang-orang yang dirampas kebebasannya. Unsur-unsur kunci dari definisi tersebut adalah bahwa para individu tidakdapat meninggalkan tempat di mana mereka berada atas kehendakmereka sendiri, dan bahwa penahanan memiliki hubungan denganpejabat publik.


Definisi “tempat-tempat penahanan” dalam Pasal 4 secarakeseluruhan sangat penting. Oleh karena itu, implementasiperaturan perundang-undangan yang menggambarkan mandatdan kewenangan mekanisme pencegahan nasional harus meliputidefinisi tempat-tempat penahanan di mana mekanisme pencegahannasional memiliki hak untuk mengakses setiap tempat yangmerupakan “tempat penahanan” berdasarkan Pasal 4(1).

Dianggap tidak tepat untuk mendefinisikan “tempat-tempatpenahanan” di dalam Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan dengan membuat sebuah daftar yang tertutup danmenyeluruh mengenai kategori lembaga. Pendekatan semacam itu,tak dapat dielakkan akan membuat sistem kunjungan terlalu sempitdan membatasi lingkup dari kunjungan. Namun demikian, terdapatbeberapa kategori yang tidak dapat dipisahkan dari lingkup“tempat-tempat penahanan” seperti yang tercakup dalam ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan. Kategori-kategoritersebut dapat dinyatakan di dalam definisi yang tidak menyeluruhdalam hukum nasional untuk tujuan kejelasan (clarity), misalnya:

kantor-kantor polisi;pusat-pusat pra-persidangan/penahanan penjara;penjara untuk orang-orang yang dihukum;pusat penahanan anak-anak;batas fasilitas polisi dan wilayah transit pada persimpanganwilayah, pelabuhan dan bandara internasional;pusat penahanan imigran dan pencari suaka;181

lembaga perawatan penyakit jiwa;fasilitas layanan keamanan dan intelijen (jika merekamemiliki kewenangan untuk melakukan penahanan);

181 Terkadang diakui bahwa orang-orang yang bukan warga negara, yang ditahan di pusat penahanan“bebas untuk pergi”, di mana mereka secara teori dengan sukarela setuju untuk pergi ke negaralain. Meskipun demikian, tidak diragukan lagi bahwa orang-orang yang ditahan dalam situasisemacam itu “dirampas kebebasannya” sesuai dengan pengertian Pasal 4. Lihat, misalnya, MajelisTinggi Inggris, A and others v. Secretary of State for the Home Department (16 Desember 2004),2004 UKHL 56.


175

fasilitas penahanan berdasarkan jurisdiksi militer;tempat-tempat penahanan administratif;

alat-alat transportasi untuk memindahkan para narapidana(misalnya van polisi).

Sebagai tambahan untuk kategori-kategori yang secara nyataberhubungan ini, Pasal 4 menetapkan bahwa mekanismepencegahan nasional memiliki akses ke setiap tempat di manaseseorang mungkin ditahan tanpa sekehendak mereka dalam kaitandengan, bahkan secara tidak langsung, dengan pejabat publik. Duapengertian kunci dalam definisi Pasal 4 tentang “tempat-tempatpenahanan” menggambarkan sifat dasar dari hubungan ini:

“Di dalam jurisdiksi dan pengawasannya”182 (yang munculuntuk menunjuk pada wilayah atau tempat di mana tempatpenahanan itu berada).Berdasarkan perintah yang diberikan oleh pejabat publikatau atas hasutannya atau dengan persetujuannya atau atassepengetahuannya” (yang mengacu pada pengertian dimana seseorang ditahan atau mungkin ditahan di sana).

Sub-bagian berikut melihat secara lebih detail mengenai konsep“jurisdiksi dan pengawasan”. Sub-bagian berikut menjelaskantujuan dari, termasuk konsep “hasutan”, “persetujuan” dan“pengetahuan” dan kata “atau mungkin di-”, yang dimaksudkanuntuk memastikan bahwa penahanan yang tidak sah dan tempat-tempat penahanan yang tidak resmi tercakup dalam mandatmekanisme pencegahan nasional.

3.2.2. Jurisdiksi dan Pengawasan

Konsep “jurisdiksi” yang disebutkan dalam Pasal 4(1) jugadigunakan untuk menggambarkan lingkup kewajiban Negaraberdasarkan Konvensi utama, Konvensi Menentang Penyiksaan, dan

182 Versi bahasa Prancis-nya diartikan sedikit berbeda, bahkan sangat menekankan pada lingkuptempat-tempat yang secara luas tercakup: “placé sous sa jurisdictionou

sous son contrôle”.


Kovenan Internasional tentang Hak-Hak Sipil dan Politik.183

Pendapat Komite Menentang Penyiksaan dan Komite Hak AsasiManusia yang ditetapkan berdasarkan perjanjian-perjanjiantersebut (Konvensi Menentang Penyiksaan dan KovenanInternasional tentang Hak-Hak Sipil dan Politik), membantupenilaian tentang apa yang dimaksud dengan “jurisdiksi danpengawasan” sesuai dengan Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan.

Wilayah kedaulatan hukum suatu Negara pada umumnyaberada dalam jurisdiksi dan pengawasan dari Negara tersebut.Sebuah kapal atau pesawat yang terdaftar pada Negara tersebut,dan mungkin bangunan yang berada pada landas kontinen Negaratersebut, secara umum juga akan dipertimbangkan masuk ke dalamjurisdiksinya sesuai dengan Konvensi Menentang Penyiksaan.184

Berdasarkan jurisprudensi Komite Menentang Penyiksaan dan KomiteHak Asasi Manusia, “jurisdiksi dan pengawasan” harus jugamencakup semua wilayah di luar wilayah kedaulatan hukum darisuatu Negara Pihak yang berada dalam pengawasan yang efektifsecara de facto dari Negara Pihak, yang mana militer atau pejabat sipilmenjalankan pengawasan tersebut.185 Hal ini juga mencakup, misalnya,

183 Konvensi [PBB] Menentang Penyiksaan, Pasal 2 dan 16. Pasal 2(1) Kovenan Internasionaltentang Hak-Hak Sipil dan Politik, disahkan oleh Resolusi Majelis Umum 2200A (XXI) tanggal 16Desember 1966, mulai berlaku tanggal 23 Maret 1976.184 Lihat J. Burgers dan H. Danelius, The United Nations Convention against Torture: A Handbookon the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punish-ment, Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1988, hlm. 123-124.185 Komite Menentang Penyiksaan, “Kesimpulan dan Rekomendasi tentang Amerika Serikat” (18Mei 2006), UN Doc. CAT/C/USA/CO/2, paragraf 15; dan “Kesimpulan dan Rekomendasi tentangInggris” (10 Desember 2004), UN Doc. CAT/C/CR/33/3, paragraf 4(b). Lihat juga Komite HakAsasi Manusia, “Komentar Umum No. 31 tentang Sifat Kewajiban Hukum Umum yang DibebankanKepada Negara-Negara Pihak pada Kovenan” (26 Mei 2004), UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.13.Penting untuk diingat bahwa Pasal 32 Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaansecara khusus menetapkan bahwa ketentuan-ketentuannya tidak mempengaruhi kewajiban-kewajiban berdasarkan Konvensi-Konvensi Jenewa dan Protokol-Protokolnya atau untuk mengaksespara tahanan. Kemungkinan adanya akses dari Sub-komite Internasional atau mekanismepencegahan nasional tidak akan pernah dapat digunakan sebagai alasan untuk meniadakan kunjunganyang dilakukan oleh ICRC atau yang lainnya berdasarkan Konvensi-Konvensi Jenewa.


177

basis militer Negara Pihak di luar negeri. Di sisi lain, kedutaan besarasing yang berada di dalam wilayah Negara Pihak mungkin tidaktercakup oleh konsep “jurisdiksi dan pengawasan” sesuai Pasal 4Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan.186

Pertanyaan yang sulit dijawab dalam konteks ini adalahapakah akses ke basis-basis militer asing yang berlokasi di dalamwilayah Negara Pihak berdasarkan perjanjian tentang StatusPersetujuan Angkatan Bersenjata (Status of Forces Agreement, SOFA)harus diberikan. Jawabannya tergantung pada ketentuan khususdalam SOFA yang mengatur mengenai fasilitas yang dipertanyakan.Jika SOFA secara jelas dan sah menyerahkan jurisdiksi danpengawasan terhadap fasilitas kepada kekuasaan asing yang bukanmerupakan pihak pada Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan, maka Negara tuan rumah dapat saja tidakmemberikan kepada mekanisme pencegahan nasional akses kefasilitas tersebut untuk jangka pendek. Walaupun demikian, setelahsuatu Negara menandatangani atau meratifikasi Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan, hukum internasional tidakakan mengizinkan Negara tersebut untuk dengan sengajamenghindari kewajiban-kewajibannya dengan cara“memborongkan” kepada Negara lain jurisdiksi dan pengawasanterhadap tempat-tempat di mana para individu dirampaskebebasannya di dalam wilayah biasa Negara tersebut.187 Olehkarena itu, Negara-Negara Pihak pada Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan memiliki kewajiban untukmelakukan upaya terbaiknya untuk merundingkan kembali,

186 Hukum kebiasaan internasional dan hukum perjanjian yang secara luas diratifikasi menganggaptempat-tempat semacam itu “tidak dapat diganggu gugat” oleh Negara tuan rumah, dan menetapkanbahwa “agen-agen Negara penerima tidak boleh masuk” ke tempat-tempat semacam itu kecualidengan persetujuan dari ketua misi. Lihat Pasal 22 Konvensi Wina tentang Hubungan Diplomatik(Vienna Convention on Diplomatic Relations), ditetapkan di Wina tanggal 18 April 1961, mulaiberlaku tanggal 24 April 1964. Lihat juga Brownlie, Principles of Public International Law, Edisi ke-5, Oxford: Oxford University Press, 1998, hlm. 356.187 Lihat, Pembukaan dan Pasal 26 Konvensi Wina tentang Hukum Perjanjian (Vienna Conventionon the Law of Treaties), ditandatangani di Wina tanggal 23 Mei 1969, mulai berlaku tanggal 27Januari 1980, di mana dinyatakan sebagai hukum kebiasaan internasional.


khususnya pada saat berakhirnya atau pembaruan, setiap StatusPersetujuan Angkatan Bersenjata (SOFA) yang bertentangan denganakses mekanisme pencegahan nasional ke tempat-tempat penahanandi dalam wilayah kedaulatan hukum suatu Negara, dan untukmemasukkan klausul yang memperbolehkan mekanisme pencegahannasional mengakses tempat-tempat penahanan. SOFA yang akandatang dengan Negara-Negara baru harus juga mengizinkan hakuntuk mengakses tempat-tempat penahanan sejak awal.

3.2.3. Tempat-Tempat Penahanan yang Tidak Resmi

Tidaklah cukup hanya memberikan kepada mekanisme pencegahannasional suatu hak untuk mengunjungi tempat-tempat yang olehpemerintah ditunjuk secara resmi seperti penjara, kantor polisi, ataulembaga lainnya yang dikenal secara publik, di mana orang-orangbiasanya dirampas kebebasannya berdasarkan hukum yang berlaku.Mekanisme pencegahan nasional juga harus memiliki akses ketempat-tempat penahanan yang tidak resmi, misalnya, setiap tempatdi mana seseorang mungkin ditahan untuk alasan-alasan yangberhubungan dengan pejabat publik, bahkan jika pejabat publiksebenarnya tidak secara formal memerintahkan penahanan tersebut.

Bahwa Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan dimaksudkan untuk mencakupi tempat-tempat semacamitu, di mana Pasal 4(1) secara jelas merenungkan pilihan lain dari“perintah” resmi, seperti “hasutan”, “persetujuan”, atau“pengetahuan”, sebagai dasar pelengkap bagi mekanisme pencegahannasional untuk memiliki akses. Konsep ini merupakan bagian dariProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan sejakproses perencanaan awal, dari naskah asli yang diajukan oleh KostaRika tahun 1991,188 dan yang tampaknya ditarik dari definisi tentangpenyiksaan dalam Pasal 1 Konvensi Menentang Penyiksaan.

188 Lihat Kelompok Kerja PBB untuk Penyusunan Rancangan Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan, 22 Januari 1991, UN.Doc. E/CN.4/1991/66: “setiap tempat yang beradadalam jurisdiksinya, di mana orang-orang yang dirampas kebebasannya ditahan atau mungkinditahan oleh pejabat publik atau atas hasutannya atau dengan persetujuannya atau pengetahuannya”.


179

Negara-Negara yang mengadopsi Konvensi MenentangPenyiksaan mengakui bahwa penyiksaan sering kali merupakantindakan yang tidak resmi dan sedikit rahasia, di mana pemerintahyang bertanggung jawab secara formal mencoba untuk menjauhkandirinya dari tindak penyiksaan. “Hasutan”, “persetujuan” dan“pengetahuan” kemudian ditambahkan ke dalam KonvensiMenentang Penyiksaan dengan tujuan untuk mencegah pemerintahmenghindari tanggung jawabnya atas penyiksaan yang terjadi,yang dengan sadar membiarkan aktor “privat” atau aktor “non-negara” melakukan penyiksaan di beberapa tempat penahanan yangtidak resmi.189

Pengulangan konsep ini dalam Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan menunjukkan bahwa definisi“tempat penahanan” tidak terbatas pada tindakan penahanan sah“yang diperintahkan secara resmi” di tempat-tempat penahanan“resmi”, tetapi mencakup jenis-jenis lain dari penahanan yang tidakresmi.190 Kesimpulan ini selanjutnya diperkuat oleh fakta bahwadefinisi dalam Pasal 4 secara jelas mencakup tempat-tempat di manaorang-orang “mungkin dirampas kebebasannya”.191

Oleh karena itu, Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan menetapkan bahwa mekanisme pencegahan nasionalmemiliki akses ke tempat-tempat yang mungkin bukan kantor polisi,penjara atau tempat penahanan “resmi” lainnya, tetapi tempat di

189 J. Burgers dan H. Danelius, The United Nations Convention against Torture…, op.cit., hlm. 45-46 dan 120. Lihat juga C. Ingelse, The UN Committee against Torture: an Assessment (TheHague: Kluwer Law International, 2001), hlm. 210 dan 222-225.190 Lihat juga Kelompok Kerja PBB untuk Penyusunan Rancangan Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan, 2 Desember 1992, UN.Doc. E/CN.4/1993/28, paragraf 38-40.191 Lihat Kelompok Kerja PBB untuk Penyusunan Rancangan Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan: UN.Doc.E/CN.4/1993/28, paragraf 40; UN.Doc. E/CN.4/2000/58, paragraf30; dan UN.Doc. E/CN.4/2001/67, paragraf 43 dan 45. Fakta bahwa tempat-tempat penahanantidak resmi atau rahasia tercakup di dalam mandat mekanisme-mekanisme kunjungan tidakmengesahkan keberadaan mereka; sebaliknya, kemungkinan penemuan tempat-tempat semacamitu oleh mekanisme-mekanisme kunjungan harus dilihat sebagai alat pencegah penahanan semacamitu sejak awal. Lihat juga APT, “Incommunicado, Unacknowledged, and Secret Detention underInternational Law“ (2 Maret 2006), http://www.apt.ch/secret_detention/Secret_Detention_APT.pdf.


mana mekanisme pencegahan nasional mencurigai bahwa seseorangsedang ditahan secara melawan kehendaknya sendiri, yang secarafakta atau menurut hukum berhubungan dengan pejabat publik.

Komisi Hak Asasi Manusia Uganda, walaupun tidak ditunjuksebagai mekanisme pencegahan nasional berdasarkan ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan, memberikancontoh mengenai ketentuan yang ada di dalam hukum nasional yangsecara jelas mengatur kunjungan-kunjungan semacam itu. Pasal8(2)(1) dari Undang-Undang Komisi Hak Asasi Manusia Ugandatahun 1997 menetapkan secara terpisah sebagai berikut:

2. (1) Komisi harus memiliki fungsi-fungsi berikut – (…)

b. Untuk mengunjungi penjara dan tempat-tempatpenahanan atau fasilitas-fasilitas terkait denganmaksud untuk menilai dan memeriksa kondisi paranarapidana dan membuat rekomendasi-rekomendasi;

c. Untuk mengunjungi setiap tempat atau bangunan dimana seseorang dicurigai ditahan secara tidak sah; (…)

[penekanan ditambahkan]

Tempat-tempat penahanan tidak resmi di dalam lingkup Pasal4 Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan dapatmeliputi kediaman milik pribadi atau bangunan-bangunan milikpribadi lainnya.192 Memang benar bahwa dalam kategori yangterbatas di mana tempat yang dipertanyakan adalah kediamanpribadi dan perampasan kebebasan yang dicurigai cukupberhubungan dengan pejabat publik, pertentangan muncul antarahak dari si pemilik atau penghuni dari tempat tersebut dengan hakyang dimiliki oleh mekanisme pencegahan nasional berdasarkanProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan. Namun

192 Hal ini ditegaskan secara tidak langsung oleh perhatian dari beberapa negara selama prosespengesahan; contohnya, penjelasan perwakilan dari Amerika Serikat di ECOSOC seperti yangdilaporkan dalam (12 November 2002) E/2002SR.38, paragraf 87, yang menyatakan bahwaProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan bertentangan dengan pembatasanhukum domestik mengenai penyelidikan dan penyitaan.


181

demikian, hukum nasional umumnya mendamaikan kepentingan-kepentingan berlawanan yang serupa dalam konteks yang lain. Olehkarena itu, penyelesaian juga harus mungkin untuk mekanismepencegahan nasional.

Mekanisme pencegahan nasional dapat juga meminta untukmengunjungi fasilitas yang sedang dalam tahap pembangunan dimana orang-orang akan ditahan di masa mendatang.193 Kunjunganke tempat-tempat semacam itu dapat menghasilkan rekomendasi-rekomendasi yang mengarah pada perencanaan atau penyusunanperubahan dengan efek pencegahan yang penting.

Lingkup tempat-tempat yang dicakup oleh Pasal 4(1) sangatluas, sehingga tujuan Pasal 4(2) menjadi tidak jelas. Sebenarnya,dimasukkannya Pasal 4(2) dalam naskah akhir Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan tampaknya merupakanhasil “penjahitan bersama” usulan yang diajukan oleh Kosta Rika(tetap dipelihara dalam Pasal 4(1)), yang dilakukan secaradiplomatis dan bijaksana. Pada detik-detik terakhir, usulantandingan muncul (sekarang dalam Pasal 4(2)).194 Tampaknya

193 Lihat Kelompok Kerja PBB untuk Penyusunan Rancangan Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan: UN.Doc.E/CN.4/1993/28, paragraf 40; UN.Doc. E/CN.4/2000/58, paragraf30; dan UN.Doc. E/CN.4/2001/67, paragraf 43 dan 45.194 Seperti yang telah dijelaskan sebelumnya, acuan untuk “hasutan”, “persetujuan” dan“pengetahuan” telah dibicarakan dalam draf negosiasi sejak awal, yakni sejak tahun 1991. Dalamsidang tahun 2001, kelompok Negara-Negara Amerika Latin (“GRULAC”) mengajukan draf baruyang mempertahankan usulan tersebut dan untuk pertama kalinya memperkenalkan gagasantentang mekanisme-mekanisme pencegahan nasional. Dalam sidang yang sama, Uni Eropa jugamengajukan sebuah draf baru yang hendak menggantikan draf usulan dalam Pasal 4(1) yang telahmewakili selama kurang lebih 10 tahun dengan isi Pasal 4(2) dalam Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan versi terakhir. Proposal Uni Eropa tampaknya tidak pernahsecara formal didiskusikan oleh Kelompok Kerja: lihat Laporan Kelompok Kerja E/CN.4/2001/67,paragraf 15. Mendekati akhir dari sidang terakhir Kelompok Kerja (lihat Laporan E/CN.4/2002/78),Ketua Pelapor membuat usulannya sendiri yang menggabungkan unsur-unsur draf GRULAC danUni Eropa. Pada titik inilah Pasal 4, dalam bentuk akhirnya untuk pertama kali muncul. Pasal 4campuran yang baru di dalam usulan Ketua tampaknya tidak pernah secara khusus didiskusikan,dan sesaat setelah sidang, usulan tersebut disajikan kepada (dan akhirnya diadopsi oleh) KomisiHak Asasi Manusia, ECOSOC, dan Majelis Umum tanpa diskusi lebih lanjut tentang bagaimanaPasal 4(1) dan (2) dapat didamaikan.


pendukung tiap ayat tidak pernah berniat untuk bisa bersepakat.Mengacu pada “penempatan seseorang di dalam penjagaan publikatau privat”, Pasal 4(2) setidaknya menegaskan bahwa mekanisme-mekanisme pencegahan nasional harus memiliki akses ke lembaga-lembaga yang dioperasikan oleh perusahaan swasta berdasarkankontrak dengan atau atas nama pemerintah. Pasal 4(2) jugamenekankan bahwa intisari dari konsep perampasan kebebasanadalah bahwa individu tidak diizinkan untuk pergi dari suatutempat atas kehendaknya sendiri.

Bagian terakhir dari Pasal 4(2) mengacu pada “perintah pejabatjudisial, administratif atau pejabat lainnya” tanpa menyebutkan“hasutan”, “persetujuan”, atau “pengetahuan”. Apakah ini berartibahwa walaupun terdapat ketentuan Pasal 4(1), tempat di manaseseorang ditahan tanpa adanya perintah formal tidak dicakup olehProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan?Jawabannya pasti tidak. Pemahaman seperti itu terhadap Pasal 4akan membuat kata-kata “baik… atau atas hasutannya atau denganpersetujuan atau pengetahuannya” dalam Pasal 4(1) tak bergunadan tidak dapat diterapkan, sebuah hasil yang absurd. Jalan laindalam pekerjaan persiapan pada sidang perencanaan menegaskanpilihan yang kuat mengenai lingkup implementasi Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan, di mana lingkupimplementasi diperluas pada peristiwa di mana orang-orang secarade facto dirampas kebebasannya tanpa suatu perintah formal, tetapidengan sepengetahuan dari pihak yang berwenang.195

Ini juga merupakan pemahaman terhadap Pasal 4 secaramenyeluruh, bahwa harmonisasi terbaik mengenai arti, tujuan danlingkup implementasi dengan konsep yang serupa terdapat di dalam

195 Lihat Kelompok Kerja PBB untuk Penyusunan Rancangan Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan: UN.Doc. E/CN.4/1993/28, paragraf 38-40; E/CN.4/2000/58, paragraf 30dan 78; E/CN.4/2001/67, paragraf 45. Pasal 32 Konvensi Wina tentang Hukum Perjanjianmenetapkan bahwa “jalan lain mungkin harus diambil untuk mengganti cara-cara interpretasi,termasuk pekerjaan persiapan terhadap perjanjian dan keadaan-keadaaan yang timbul darikesimpulan, di mana pengertiannya mungkin akan menjadi “rancu atau kabur” atau akan mengarahpada hasil yang “secara nyata absurd atau tidak masuk akal”.


183

Konvensi Menentang Penyiksaan. Semua pertimbangan ini,digabungkan dengan perbedaan-perbedaan di antara versi usulan-usulan Pasal 4(2), menentang penggabungan Pasal tersebut secaraharfiah ke dalam hukum nasional.

3.2.4Rekomendasi-Rekomendasi APT

Hak mekanisme pencegahan nasional untuk mengaksestempat-tempat penahanan harus ditetapkan di dalam hukumnasional Negara, dan termasuk definisi tentang tempat-tempat di mana mekanisme pencegahan nasional memilikihak akses terhadap semua tempat yang berpotensi tercakupoleh definisi “tempat penahanan” dalam Pasal 4(1) ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan.Hukum nasional seperti yang dimaksud di atas dapatmencakup sebuah daftar yang tidak menyeluruh tentanglembaga atau kategori lembaga untuk meningkatkankepastian bagi para aktor nasional. Namun demikian, apabiladaftar semacam itu tercakup dalam hukum nasional, makahukum nasional tersebut harus menjelaskan bahwa daftartersebut tidak menyeluruh dan juga memberikan kesempatanuntuk definisi yang lebih luas dalam Pasal 4(1).Mekanisme pencegahan nasional harus memiliki mandat dankemampuan untuk mengunjungi tempat-tempat penahananyang tidak resmi. Sampai di sini, konsep “hasutan”,“persetujuan” dan “pengetahuan”, sangat penting untukmencapai maksud menyeluruh dari lingkup kewenangankunjungan mekanisme pencegahan nasional dan juga harustercakup dalam implementasi peraturan perundang-undangan domestik. Untuk kejelasan yang lebih besar, pihakyang berwenang untuk mengunjungi tempat-tempatpenahanan yang tidak resmi dapat dilihat secara detail didalam peraturan perundang-undangan.


Implementasi peraturan perundang-undangan tidak bolehsecara harfiah mengadopsi isi Pasal 4(2) Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan, karena Pasal 4(2)memperkenalkan kerancuan yang tidak perlu.

Konsep penting yang dapat ditarik dari Pasal 4(2) adalahbahwa harus dimungkinkan bagi mekanisme pencegahannasional untuk mengunjungi tempat-tempat yangdioperasikan oleh entitas privat, dan bahwa perampasankebebasan berarti, pada pokoknya, bahwa individu tidakdiizinkan untuk pergi dari tempat tersebut ataskehendaknya sendiri.


185

3.3. Mandat

Pasal 4

1. (…) Kunjungan-kunjungan ini harus dilakukan denganmaksud untuk memperkuat, jika diperlukan, perlindunganterhadap orang-orang ini dari penyiksaan dan perlakuan ataupenghukuman lain yang kejam, tidak manusiawi ataumerendahkan martabat manusia.

Pasal 19Mekanisme pencegahan nasional harus diberikan kekuasaanminimum:(a) Untuk secara rutin memeriksa perlakuan terhadap orang-

orang yang dirampas kebebasannya di tempat-tempatpenahanan sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 4, denganmaksud untuk memperkuat, jika diperlukan, perlindunganterhadap mereka dari penyiksaan dan perlakuan ataupenghukuman lain yang kejam, tidak manusiawi ataumerendahkan martabat manusia;

(b) Untuk membuat rekomendasi-rekomendasi kepada pejabatyang relevan dengan tujuan untuk memperbaiki perlakuandan kondisi dari orang-orang yang dirampas kebebasannyadan untuk mencegah penyiksaan dan perlakuan ataupenghukuman lain yang kejam, tidak manusiawi ataumerendahkan martabat manusia, mempertimbangkannorma-norma PBB yang relevan;

(c) Untuk menyerahkan usulan-usulan dan hasil-hasil observasimengenai peraturan perundang-undangan yang ada ataurancangan peraturan perundang-undangan.

3.3.1. Dialog Konstruktif Berdasar pada Kunjungan

Kunjungan yang akan dilakukan oleh mekanisme pencegahannasional dimaksudkan untuk membentuk dasar, yang diambil


bersama dengan informasi dari sumber-sumber lain, untuk dialogkonstruktif antara mekanisme pencegahan nasional dan pihak-pihakyang berwenang untuk membuat perbaikan.196 Pihak-pihak yangrelevan atas masalah yang ada dapat berada pada tingkatan manapun di pemerintahan, mulai dari tingkat penanganan fasilitas indi-vidual sampai pada tingkat kepemimpinan nasional yang palingsenior.197

Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaanmenetapkan bahwa mekanisme pencegahan nasional, dalammelaksanakan kunjungan, harus mengadopsi perspektif dan tujuankhusus: untuk memperkuat perlindungan terhadap orang-orangyang dirampas kebebasannya dari jenis-jenis perlakuan danpenghukuman yang dilarang oleh hukum internasional (dannasional), dan bertujuan untuk memperbaiki perlakuan dan kondisipenahanan. Untuk tujuan dari Pedoman ini, kita mungkin menyebuthal ini sebagai suatu pendekatan “hak asasi manusia” yang khusus.

Kunjungan adalah cara utama, walaupun bukan satu-satunya,bagi mekanisme pencegahan nasional untuk memeriksa perlakuanterhadap orang-orang yang dirampas kebebasannya. Selamakunjungannya, tentu saja mekanisme pencegahan nasional akanmengumpulkan informasi secara langsung mengenai tempat yangsecara khusus dikunjunginya. Melalui wawancaranya dengan paratahanan, mekanisme pencegahan nasional kerap kali juga akanmenerima informasi mengenai kondisi dan perlakuan yang diterimaoleh para tahanan sebelum mereka tiba di tempat penahanan tersebut:mungkin selama penangkapan, selama proses pemindahan paratahanan, atau pada saat di kantor polisi.198 Mekanisme pencegahan

196 Pasal 22 Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan. Lihat juga Pelapor KhususPBB tentang Penyiksaan, Laporan tahun 2006 kepada Majelis Umum, UN Doc. A/61/259 (14Agustus 2006), paragraf 72.197 Proses rekomendasi, dialog dan implementasi akan dibahas secara lebih detail dalam Bagian 7dari Pedoman ini.198 Hak untuk melakukan wawancara pribadi diatur dalam Pasal 20 huruf d, yang akan didiskusikandalam sub-bagian 6.3. di belakang.


187

nasional juga berhak untuk meminta dan menerima informasi daripemerintah atau pihak-pihak lain mengenai tempat-tempatpenahanan dan orang-orang yang ditahan di sana.199

Lebih lanjut, mekanisme pencegahan nasional akan meninjauperaturan perundang-undangan yang sudah ada dan yang akandiusulkan mengenai tempat-tempat penahanan dan orang-orangyang dirampas kebebasannya, misalnya, untuk menilai konsistensiperaturan perundang-undangan dengan norma internasional danuntuk mempertimbangkan apakah peraturan perundang-undangantersebut cukup mempromosikan perbaikan kondisi penahanan.Untuk memfasilitasi kerja mekanisme pencegahan nasional dalamhal ini, pemerintah harus secara pro-aktif mengirim draf peraturanperundang-undangan kepada mekanisme pencegahan nasional,sehingga mekanisme pencegahan nasional memiliki waktu yangcukup untuk menganalisis dan memberikan tanggapannya.Berkenaan dengan Pasal 19 huruf “c”, harus terdapat cara bagimekanisme pencegahan nasional untuk mengajukan usulan untukperaturan perundang-undangan yang baru atau mengamendemenperaturan perundang-undangan yang sudah ada.

Semua informasi ini akan membentuk dialog yangberkelanjutan antara mekanisme pencegahan nasional denganNegara mengenai perbaikan kondisi di tempat-tempat penahanandan mengenai pencegahan terhadap penyiksaan atau perlakuansewenang-wenang lainnya secara lebih umum. Diskusi harus secarakonstan digerakkan oleh rekomendasi-rekomendasi yang dibuatoleh mekanisme pencegahan nasional dan langkah-langkah sertajawaban yang dibuat oleh pihak yang berwenang sebagai responbaliknya. Sebagaimana diakui oleh Pasal 19 huruf “b”, mekanismepencegahan nasional dapat melibatkan pihak berwenang yangberbeda dalam Negara yang bersangkutan dari waktu ke waktu,tergantung pada lokasi atau pokok rekomendasi, atau apakah hal

199 Pasal 20 didiskusikan dalam sub-bagian 6.2. di belakang.


tersebut merupakan isu lokal yang berkenaan hanya dengan satuatau beberapa tempat, ataupun masalah mengenai seluruh sistem(system-wide) atau seluruh negara (nation-wide).

3.3.2. Perkembangan ke Arah Standard Internasional

Tujuan Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaanadalah membantu Negara-Negara Pihak untuk mencapai pemenuhannorma dan standard hak asasi manusia internasional yang relevandengan perampasan kebebasan. Oleh karena itu, implementasiperaturan perundang-undangan domestik harus memungkinkanmekanisme pencegahan nasional untuk mempertimbangkan danmenerapkan norma dan standard internasional sesuai dengan Pasal19 huruf “b” dari Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan. Implementasi peraturan perundang-undangan harusmenegaskan bahwa mekanisme pencegahan nasional harus selalumenerapkan standard perlindungan tertinggi terhadap orang-orangyang dirampas kebebasannya.

3.3.3. Mandat Tambahan

Siklus kunjungan, rekomendasi, dan tindak lanjut terhadaprekomendasi harus menjadi bagian inti dari mandat setiapmekanisme pencegahan nasional berdasarkan Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan. Namun demikian, Negara-Negara dapat membentuk suatu mekanisme baru dengan mandatyang lebih luas, atau menunjuk badan yang telah ada, yang telahmemiliki mandat yang lebih luas. Hal ini dapat berarti bahwamekanisme pencegahan nasional memajukan lingkup hak yanglebih luas, atau memajukan hak-hak dalam kategori individu yanglebih umum, seperti apa yang mungkin dilakukan oleh komisi hakasasi manusia nasional. Sinergi positif dapat dihasilkan daripenggabungan fungsi-fungsi mekanisme pencegahan nasionaldengan mandat yang lebih luas; namun demikian, beberapapenggabungan dapat menghasilkan tantangan dan risiko tambahan,sedangkan yang lainnya akan selalu menjadi tidak tepat.


189

Sebagai contoh, memberikan kepada suatu lembaga mandatyang menggabungkan fungsi kunjungan Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan dengan tanggung jawab untuksecara formal menuntut atau memproses secara hukum pengaduan-pengaduan individual (termasuk pengaduan-pengaduan yangmuncul dari kunjungan-kunjungan yang dilakukan) dapatmenimbulkan rintangan yang sangat besar untuk mencapai tujuanProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan dalampraktiknya. Mungkin sulit untuk memelihara hubungan kerja samaantara mekanisme pencegahan nasional dan pejabat pemerintah,di mana pada hubungan itulah pendekatan dialog konstruktifProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaanbergantung, jika pejabat-pejabat pemerintah yang sama merupakansubjek penuntutan atau penghukuman oleh mekanisme pencegahannasional. Individu-individu, termasuk para tahanan, pegawaipemerintah, atau yang lainnya, mungkin juga merasa kurang inginuntuk berbicara secara terbuka dengan mekanisme pencegahannasional jika mereka takut identitas mereka atau informasi yangmereka berikan dapat disingkapkan pada tahap-tahap selanjutnya(sebagai bagian dari penuntutan atau pemeriksaan, misalnya).Tanggung jawab untuk memproses dan memutuskan pengaduan-pengaduan individual dapat juga menciptakan beban kerja yangmenekan, yang mungkin dalam praktiknya meliputi kemampuanmekanisme pencegahan nasional untuk melakukan programpencegahan dan monitoring dengan teliti dan sebaik-baiknya.

Di sisi lain, memiliki kemampuan untuk memulai pemeriksaanformal sebagai hasil dari pengaduan individual yang diterimaselama kunjungan “pencegahan” dapat memberikan doronganpraktik tambahan bagi para pejabat yang berwenang untukmempertimbangkan rekomendasi-rekomendasi mekanismepencegahan nasional secara serius. Hal ini juga dapat meningkatkankepercayaan seorang tahanan bahwa beberapa hasil positif untukmereka secara personal tampaknya dihasilkan dari pembicaraanmereka dengan para anggota dari tim kunjungan.


Posisi tengah juga dimungkinkan: misalnya, tidak adaketentuan dalam Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan yang harus mencegah mekanisme pencegahan nasionalkhusus dari memasukkan – di antara rekomendasi-rekomendasinya “kepada pejabat berwenang yang relevan” –sebuah rekomendasi bahwa lembaga berbasis pengaduan yangtepat atau penuntut umum menyelidiki kasus individual yangdiberikan.200

Jika, setelah mempertimbangkan secara saksama tentangmasalah dan manfaat yang dimungkinkan dari mandat gabungan,Negara memutuskan bahwa satu lembaga dapat bertugas baiksebagai mekanisme pencegahan nasional maupun sebagai forumuntuk pengaduan-pengaduan individual, maka Negara perlumenciptakan pemisahan internal yang kuat terhadap fungsi (secaraformal dibagi menjadi struktur administratif, kantor yang secarafisik terpisah, pegawai dan tata kearsipan yang terpisah, dll.), untukmemastikan bahwa fungsi kunjungan-dialog berdasarkanProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan tidakdilakukan oleh mandat yang lain. Sekali lagi, kantor yangbertanggung jawab atas kunjungan dapat tetapmerekomendasikan kantor yang bertanggung jawab atas kasus-kasus individual bahwa kantor yang bertanggung jawab ataskunjungan tersebut menindaklanjuti pengaduan individualdengan penyelidikan terpisah, di mana pengadu telah menyetujuipenyerahan tersebut.

Kesulitan-kesulitan yang lebih serius dapat muncul di manapemerintah berusaha untuk menggabungkan mandat kunjunganpencegahan dengan mandat-mandat yang tidak memiliki fokustentang pemajuan hak asasi dari orang-orang yang dirampaskebebasannya. Sebagai contoh, rejim inspeksi administratif

200 Sebagaimana yang akan kita lihat dalam Bagian 6, dalam kasus-kasus semacam ini, pertanyaantentang berapa banyak informasi yang dapat dibagi oleh mekanisme pencegahan nasional denganpejabat penyelidik akan tergantung pada tingkat persetujuan orang-orang yang diwawancarai.


191

terkadang dibebankan untuk mempromosikan tujuan-tujuanpemerintah, termasuk menilai penyelenggaraan keuangan lembagayang bertentangan dengan instruksi pemerintah, ataumempromosikan langkah-langkah pengamanan yang lebih kerasuntuk mengurangi risiko tahanan yang kabur. Di satu sisipemerintah tentunya harus menemukan cara-cara untukmenyeimbangkan perbedaan-perbedaan ini, yang berpotensimenimbulkan konflik kepentingan, namun di sisi lain mekanismepencegahan nasional harus selalu medasarkan kerjanya padapandangan untuk memperkuat perlindungan terhadap hak asasiorang-orang yang dirampas kebebasannya, seperti yangdimandatkan oleh Pasal 4 dan 19.

Oleh karena itu, mekanisme pencegahan nasional tidak bolehdiberikan mandat tambahan yang dapat bertentangan denganmandat Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan:misalnya, tidaklah tepat memberikan mandat kepada mekanismepencegahan nasional, yaitu mandat yang mengharuskan mekanismepencegahan nasional tersebut mendorong pengurangan pengeluaranuntuk memenuhi target anggaran; hal ini dapat menimbulkan akibatyang merugikan terhadap mereka yang dirampas kebebasannya.Demikian pula, tidaklah benar jika mekanisme pencegahan nasionalmerasa bahwa mekanisme pencegahan nasional tidak dapatmengusulkan peningkatan yang berpotensi lebih mahal namundibutuhkan, karena peningkatan tersebut secara bersamaandibebani dengan penilaian tentang apakah lembaga-lembagamemenuhi target anggaran yang ada atau tidak.201

201 Perhatian mengenai kesulitan dalam mendamaikan fungsi kunjungan independen dengan mandatinspeksi lainnya berperan dalam keputusan Inggris bulan Oktober 2006 yang mengakhiri rencanauntuk menggabungkan kantor Kepala Inspektor Penjara Yang Mulia (Her Majesty’s Chief Inspec-tor of Prisons) (yang akan ditunjuk sebagai mekanisme pencegahan nasional) dengan beberapainspektorat peradilan pidana lainnya. Lihat Parlemen Inggris, Komite Gabungan Hak Asasi Manusia(Joint Committee on Human Rights), Laporan Sidang ke-20 tahun 2005-2006, 22 Mei 2006, hlm.17-20; Majelis Tinggi (House of Lords) Inggris, Hansard on Tuesday 10 Oktober 2006, Volume No.685, Bagian No. 188, kolom 167-187.



Mekanisme pencegahan nasional harus dimandatkan untukmengambil pendekatan “hak asasi manusia”: untukmemperkuat perlindungan terhadap orang-orang yangdirampas kebebasannya dari penyiksaan atau perlakuansewenang-wenang lainnya, dan bermaksud untukmeningkatkan kondisi mereka.

Pemerintah harus secara pro-aktif mengirim draf peraturanperundang-undangan kepada mekanisme pencegahannasional untuk mendapatkan tanggapan. Mekanismepencegahan nasional harus dapat mengajukan usulan untukperaturan perundang-undangan yang baru ataumengamendemen peraturan perundang-undangan yang ada.

Implementasi peraturan perundang-undangan harusmemungkinkan, dan harus secara jelas mengesahkan,mekanisme pencegahan nasional untuk mempertimbangkanhukum dan standard internasional sebagai tambahanterhadap norma-norma nasional dan menerapkan standardperlindungan tertinggi terhadap para tahanan.

Lembaga yang ditunjuk sebagai mekanisme pencegahannasional dapat memiliki mandat yang lebih luas daripadaapa yang ditentukan oleh Protokol Opsional.Jika satu lembaga ditugaskan baik sebagai mekanismepencegahan nasional maupun sebagai forum untukpengaduan-pengaduan individual, pemisahan internal yangkuat terhadap fungsi diperlukan untuk memastikan bahwafungsi pencegahan berdasarkan Protokol Opsional tidakdilakukan oleh mandat yang lain. Hal ini pada umumnyameliputi, sebagai contoh, struktur administratif yang terpisahsecara formal, kantor yang secara fisik terpisah, pegawai dantata kearsipan yang terpisah, dll.


193

Mekanisme pencegahan nasional tidak boleh menggabungkanmandat kunjungan pencegahan dengan mandat yang tidakmengutamakan pemajuan hak asasi dari orang-orang yangdirampas kebebasannya, seperti mengurangi pengeluaran-pengeluaran atau mengurangi risiko tahanan yang kabur.


3.4. Frekuensi Kunjungan

3.4.1. Pengantar

Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaanmenetapkan bahwa mekanisme pencegahan nasional sendirimemiliki kewenangan untuk menentukan seberapa seringmekanisme pencegahan nasional tersebut mengunjungi tempat-tempat penahanan khusus, berdasar pada informasi dari pelbagaisumber. Secara umum, dengan mengasumsikan bahwa kunjungansecara tepat dilakukan oleh sejumlah pakar independen dengankewenangan yang diperlukan, maka semakin sering kunjungan,semakin efektif pula program kunjungan.

Dalam kenyataannya, pada banyak kasus, keseluruhan jumlahkunjungan yang akan dilakukan oleh mekanisme pencegahan nasionalakan tergantung pada sumber daya keuangan dan manusia yangdialokasikan untuk mekanisme pencegahan nasional oleh Negara.202

Pada gilirannya, hal ini secara umum akan didasarkan padabeberapa asumsi mengenai frekuensi dan lamanya kunjungan yangdiperlukan agar program mekanisme pencegahan nasionalmemenuhi persyaratan-persyaratan sebagaimana digariskan dalamProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan.

Untuk tujuan-tujuan terbatas ini, sub-bagian ini mengusulkanpetunjuk untuk membantu mengembangkan perkiraan dan menilaialokasi sumber daya keuangan/manusia yang diusulkan.203 Kitapertama-tama harus melihat pada jenis-jenis kunjungan yangberbeda, baru pada jenis-jenis tempat penahanan yang berbeda,termasuk faktor-faktor yang dapat mengarah pada frekuensikunjungan yang lebih sering atau lebih jarang, menyangkut tempatpenahanan individual.

202 Proses yang tepat untuk mengalokasikan pendanaan untuk mekanisme pencegahan nasionaldengan tetap mempertahankan independensi keuangan mereka dibahas dalam sub-bagian 4.6.dalam Bagian 4 di bawah.203 Pedoman yang dibahas dalam sub-bagian ini berdasar pada keahlian Barbara Bernath danEsther Schaufelberger dari Program Kunjungan APT.


195

3.4.2. Jenis-Jenis Kunjungan

3.4.2.1. Program CampuranProgram kunjungan pencegahan yang efektif menggabungkankunjungan berkala yang sangat mendalam (in-depth) dan kunjungansementara (ad hoc) yang lebih singkat. Frekuensi kunjungan mini-mum ke tempat penahanan tertentu akan tergantung pada jeniskunjungan, kategori tempat yang dikunjungi, penemuan-penemuan dari kunjungan sebelumnya ke tempat tersebut, danada atau tidak-adanya informasi tentang tempat tersebut darisumber-sumber non-pemerintah yang dapat dipercaya. Secaraumum, tempat-tempat yang diketahui memiliki masalah-masalahyang lebih serius perlu dijadikan target untuk kunjungan yanglebih sering.

Contoh dari badan kunjungan domestik yang ada (yang akanditunjuk sebagai mekanisme pencegahan nasional), yangmenjalankan program kunjungan yang menggabungkan kunjunganyang sangat mendalam dan kunjungan sementara adalah KepalaInspektur Penjara untuk Inggris dan Wales.204 Kepala Inspektur danstafnya dari lima tim inspeksi melakukan kunjungan inspeksi penuhyang diberitahukan ke setiap penjara paling sedikit sekali dalamlima tahun. Kunjungan inspeksi penuh yang diberitahukan semacamitu membutuhkan waktu lima hari kerja. Di antara kedua kunjungantersebut, Inspektur melakukan kunjungan lanjutan yang tidakdiberitahukan, dengan jumlah dan lama kunjungan yang beragam,berdasar pada beratnya masalah yang teridentifikasi. Tempat-tempat yang berisiko tinggi menerima “kunjungan singkat yangtidak diberitahukan”, yang berlangsung selama lima hari. Tempat-tempat lainnya menerima “kunjungan singkat yang tidakdiberitahukan” yang berlangsung selama dua sampai empat hari.

204 Untuk lebih detail, lihat http://inspectorates.homeoffice.gov.uk/hmiprisons/ [dikunjungi tanggal18 Agustus 2006]. Ingat bahwa mandat dari kantor ini tidak berlaku pada semua tempat penahanansebagaimana didefinisikan oleh Protokol Opsional; tempat-tempat lainnya di UK akan tercakupoleh lembaga-lembaga yang berbeda, yang juga akan ditunjuk sebagai mekanisme-mekanismepencegahan nasional.


Beberapa badan nasional yang ada melakukan monitoringsecara terus-menerus secara khas melalui program sukarela berbasismasyarakat yang mengunjungi tempat-tempat penahanan denganfrekuensi yang sangat sering. Jenis kunjungan yang cenderungsangat sering ini biasanya dilakukan oleh badan-badan yangmemiliki kesulitan memenuhi persyaratan-persyaratan lainnyadalam Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan,untuk mekanisme-mekanisme pencegahan nasional,sehingga umumnya lebih sebagai sumber informasi untukmekanisme pencegahan nasional, alih-alih sebagai bagian formaldari mekanisme pencegahan nasional itu sendiri.

Sub-sub bagian berikut selanjutnya akan membahas setiapjenis kunjungan.

3.4.2.2. Kunjungan-Kunjungan yang Sangat Mendalam (In-depth)Tujuan dari kunjungan yang sangat mendalam adalah untukmenghasilkan analisis yang detail tentang sistem penahanan, yangdiperoleh dengan mengidentifikasi sebab-sebab utama yangmengarah atau dapat mengarah pada penyiksaan atau perlakuanyang kejam, tidak manusiawi atau merendahkan martabat manusiadi masa depan (termasuk melalui kondisi penahanan di bawah stan-dard) dan merumuskan rekomendasi-rekomendasi tentangbagaimana cara menghadapi sebab-sebab utama pada tingkatpraktis dan normatif.

Terbitan APT berjudul Monitoring Places of Detention: a PracticalGuide (Monitoring Tempat-Tempat Penahanan: Panduan Praktis)menggambarkan apa yang harus dilakukan untuk melakukan suatukunjungan yang efektif.205 Setiap kunjungan yang sangat mendalamharus meliputi wawancara-wawancara dengan sejumlah besartahanan. Kunjungan semacam itu akan berlangsung minimum satusampai tiga hari kerja penuh, tergantung pada jumlah orang yangditahan. Sebagai contoh, perkiraan yang masuk akal untukkunjungan yang sangat mendalam ke sejumlah penjara dapatmengikuti pedoman berikut:

205 Tersedia di www.apt.ch.


197

Kurang dari 50 orang tahanan, kunjungan harusberlangsung paling sedikit satu hari kerja.

50-99 orang tahanan, kunjungan harus berlangsung palingsedikit dua hari.

100-99 orang tahanan, kunjungan harus berlangsung pal-ing sedikit tiga hari.

Lebih dari 300 orang tahanan, kunjungan harus berlangsungpaling sedikit empat hari.

Kunjungan-kunjungan yang sangat mendalam ke kantor-kantorpolisi umumnya memerlukan kunjungan ke pelbagai kantor polisidi dalam area yang dikunjungi, sehingga memerlukan jangka waktuminimum beberapa hari.

Kunjungan-kunjungan yang sangat mendalam memerlukantim pakar dari pelbagai disiplin, yang memiliki kemampuan danpengetahuan profesional untuk memahami konteks penahananyang dibahas (lihat Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan Pasal 18(2)).206 APT mengusulkan agar tim kunjunganuntuk kunjungan-kunjungan yang sangat mendalam terdiri dariminimum tiga orang pakar.

3.4.2.3. Kunjungan-Kunjungan Sementara (Ad Hoc)Kunjungan-kunjungan sementara dilakukan di antara kunjungan-kunjungan yang sangat mendalam untuk menindaklanjutirekomendasi-rekomendasi, dan memastikan bahwa para tahanantidak mengalami tindakan-tindakan pembalasan. Kunjungan-kunjungan sementara ini harus dilakukan secara tak terdugasehingga dimungkinkan adanya efek jera (deterring effect). Oleh karenaitu, penting bahwa kunjungan-kunjungan semacam itu dilakukandalam selang waktu yang acak dan bahwa mekanisme pencegahannasional memiliki hak untuk mengakses setiap tempat penahanansetiap saat (misalnya, tanpa pemberitahuan terlebih dahulu – lihat

206 Komposisi dari mekanisme pencegahan nasional dibahas secara lebih detail dalam Bagian 5 dibawah.


pembahasan dalam sub-bagian 6.1.3. di bawah). Kunjungan-kunjungan sementara dapat juga dilakukan sebagai respon terhadapsituasi yang tak disangka (misalnya kematian dalam penahanan,kerusuhan) atau untuk menyelidiki motif-motif tertentu.

Kunjungan-kunjungan sementara biasanya lebih singkatdibanding kunjungan-kunjungan yang sangat mendalam, dandapat dilakukan oleh tim kunjungan yang lebih kecil. APTmengusulkan bahwa kira-kira sepertiga dari keseluruhan waktukunjungan yang dihabiskan oleh mekanisme pencegahan nasionaldalam melaksanakan kunjungan-kunjungan harus dialokasikanuntuk kunjungan-kunjungan sementara.

3.4.2.4. Monitoring BerkelanjutanTujuan dari kunjungan-kunjungan berkelanjutan adalah untukmenyusun daftar hadir harian (atau mendekati satu hari) di tempatpenahanan untuk orang luar, untuk menghalangi pejabat yangberwenang dan stafnya agar tidak melakukan tindakan sewenang-wenang, untuk mendukung kondisi penahanan yang lebihmanusiawi, dan untuk meningkatkan kemungkinan bagi paratahanan untuk bermasyarakat setelah dibebaskan. Kadang kalapara pengunjung ini berperan sebagai mediator yang bertujuanmemecahkan masalah-masalah para tahanan. Untuk tetap secaraterus-menerus tersedia, badan-badan yang melakukan kunjunganberkelanjutan sering kali terdiri dari sukarelawan-sukarelawannon-pakar yang sudah menetap di dalam komunitas di dekatlembaga.

Melakukan kunjungan-kunjungan berkelanjutan seorang diri,tanpa menyusun laporan-laporan analitis dan membuatrekomendasi-rekomendasi formal, tidak memenuhi mandat darimekanisme pencegahan nasional (lihat Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan Pasal 19 huruf “b” dan “c”). Skaladari program-program kunjungan berkelanjutan juga seringmenyulitkan Negara untuk menetapkan sumber daya dan kerangkalegislatif yang diperlukan untuk memenuhi persyaratan-persyaratan


199

Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan, yaknikeahlian, independensi, dan keistimewaan serta imunitas.

Meskipun skema-skema kunjungan berkelanjutan umumnyatidak akan sesuai dengan penunjukan sebagai bagian formal darimekanisme pencegahan nasional itu sendiri, namun skema-skematersebut tetap dapat menjadi pelengkap yang berharga untuk pro-gram mekanisme pencegahan nasional, yakni untuk kunjungan-kunjungan yang sangat mendalam dan kunjungan-kunjungansementara. Skema-skema tersebut terutama sekali dapat menjadipenting sebagai sumber informasi eksternal bagi mekanismepencegahan nasional; skema-skema tersebut dapat membantumekanisme pencegahan nasional memutuskan tempat-tempatmana yang akan lebih sering dikunjungi, dan membantumemusatkan pertanyaan-pertanyaan yang ditanyakan olehmekanisme pencegahan nasional dan bagian-bagian dari fasilitasyang diperiksa selama kunjungan.

Kunjungan-kunjungan berkelanjutan juga dapat diusulkanoleh mekanisme pencegahan nasional sebagai langkah sementarasampai rekomendasi-rekomendasi yang mengikuti kunjungan yangsangat mendalam diimplementasikan. Kunjungan-kunjunganberkelanjutan juga dapat mendukung hubungan antara komunitas-komunitas dan para tahanan dan dengan demikian meredakanketegangan di tempat-tempat penahanan, yang pada akhirnyamenetapkan dasar yang lebih kokoh bagi kerja mekanismepencegahan nasional yang didasarkan pada dialog konstruktif.

3.4.3. Frekuensi untuk Tempat Penahanan yang Berbeda

Beberapa kategori tempat penahanan secara alami membawa risikoperlakuan sewenang-wenang yang lebih tinggi dan dengandemikian harus menerima kunjungan yang sangat mendalam, rata-rata, paling sedikit sekali setahun (dengan kemungkinan lebih lanjutadanya kunjungan-kunjungan sementara di antara kunjungan-kunjungan mendalam), misalnya:


kantor-kantor polisi dengan masalah-masalah yangdiketahui,pusat-pusat pra-persidangan atau penahanan penjara,tempat-tempat dengan konsentrasi tinggi, khususnyakelompok-kelompok rentan.

Kantor-kantor polisi, terutama sekali, merupakan tempat yangpenting dalam kaitan dengan pencegahan terhadap penyiksaan danperlakuan sewenang-wenang lainnya. Tekanan pada aparaturpenegak hukum untuk memperoleh informasi dari para tahanan disini mungkin berada pada tingkatnya yang tertinggi. Tingkatperputaran tahanan biasanya sangat tinggi. Sifat populasi tahananyang temporer dapat berarti bahwa tekanan yang mendukung ataumengorganisir perbaikan terhadap kondisi penahanan sangat kecil.Namun, karena jumlah total dari kantor polisi sangat besar disebagin besar negara, maka akan sulit bagi mekanisme pencegahannasional untuk mengunjungi semua kantor polisi yang ada di suatunegara sekali setahun. Oleh karena itu, APT mengusulkan agarmekanisme pencegahan nasional, sebagai patokan minimum yangtegas, melakukan satu kali kunjungan yang sangat mendalam sekalisetahun, dengan kunjungan-kunjungan sementara di antaranya, kesetiap kantor polisi dengan masalah-masalah yang diketahui, dimana pada saat yang sama melaksanakan kunjungan yang sangatmendalam dan kunjungan sementara ke kantor-kantor polisi yangdipilih secara acak sepanjang tahun.

Kunjungan yang sering dilakukan ke pusat-pusat penahananpra-persidangan dan penahanan penjara tidak hanya penting untukpencegahan di tempat itu sendiri, tetapi juga karena tempat-tempatsemacam itu dapat menjadi sumber informasi yang sangat pentingmengenai kondisi dan perlakuan di dalam kantor-kantor polisi dimana para tahanan penjara berasal. Informasi itu penting untukmemungkinkan mekanisme pencegahan nasional menentukankantor polisi mana yang dikunjungi di antara ratusan atau ribuankantor polisi yang ada di dalam negara. Untuk alasan ini, pusat-pusat penahanan pra-persidangan dan penahanan penjara harus


201

dikunjungi tidak kurang dari setahun sekali, dengan kemungkinanlebih lanjut kunjungan-kunjungan sementara di antaranya.

Tempat-tempat penahanan dengan konsentrasi tinggi,khususnya kategori tahanan yang rentan harus juga menerimakunjungan yang sangat mendalam paling sedikit sekali setahun(sekali lagi, dengan kemungkinan kunjungan-kunjungan sementaradi antaranya). Tempat-tempat semacam itu umumnya meliputipusat-pusat atau tempat-tempat khusus dengan konsentrasi de factoyang tinggi pada para imigran, perempuan, anak-anak, pasien sakitjiwa, minoritas kebangsaan, etnik, kepercayaan atau bahasa,penduduk asli, atau orang-orang dengan ketidakmampuantertentu. Risiko-risiko khusus yang dihadapi oleh kelompok-kelompok semacam itu dapat berdasar pada diskriminasi, ataupada kegagalan untuk menyediakan langkah-langkah khusus yangdibutuhkan oleh para anggota kelompok untuk memenuhikebutuhan-kebutuhan dasar mereka.207

Idealnya, kategori-kategori lain dari tempat penahanan(termasuk penjara, contohnya) juga akan menerima kunjungan-kunjungan paling sedikit setahun sekali. Namun, sebagai titik awal,tempat-tempat penahanan lainnya ini yang berada di dalam negara,rata-rata, harus menerima kunjungan yang sangat mendalam tidakkurang dari sekali dalam tiga tahun, dengan kemungkinan lebihlanjut kunjungan-kunjungan sementara dilakukan di antaranya.

Beragam faktor yang mempengaruhi tempat-tempatpenahanan individual harus dipertimbangkan oleh mekanismepencegahan nasional untuk menentukan frekuensi kunjungan yangnyata yang akan dilakukan oleh mekanisme pencegahan nasionalterhadap tempat-tempat penahanan semacam ini. Mekanismepencegahan nasional harus menganalisis informasi yangdikumpulkan dari pelbagai sumber untuk menentukan frekuensi

207 Lihat, misalnya, Komite Hak Asasi Manusia. Hamilton v. Jamaika, Komunikasi No. 616/1995,U. N. Doc. CCPR/C/66/D/616/1995 (28 Juli 1999), paragraf 8.2.


kunjungan ke tempat-tempat ini (kunjungan-kunjungansebelumnya, wawancara dengan para tahanan yang sebelumnyaberada di sana, riset, laporan berita, dll.).

Berdasar pada informasi semacam itu, setiap tempat yangdiketahui atau dicurigai memiliki masalah-masalah penting denganpenyiksaan atau perlakuan sewenang-wenang lainnya, ataudiketahui memiliki kondisi penahanan yang menyedihkansehubungan dengan lembaga-lembaga lain di dalam negara, harusjuga menerima kunjungan-kunjungan yang sangat mendalam pal-ing sedikit sekali setahun, dengan kemungkinan lebih lanjutkunjungan-kunjungan sementara dilakukan di antaranya. Tentusaja, Pelapor Khusus PBB tentang Penyiksaan telah menetapkanbahwa mekanisme-mekanisme pencegahan nasional “harusmelakukan kunjungan ke tempat-tempat penahanan yang lebihbesar atau lebih kontroversial setiap beberapa bulan, dan dalamkasus-kasus tertentu, dengan jangka waktu yang lebih singkat.208

Di tempat-tempat penahanan lainnya, beberapa faktor dapatmenjadi dasar yang masuk akal bagi frekuensi kunjungan yang lebihsedikit, seperti:

Monitoring berkelanjutan oleh badan-badan kunjungandomestik lainnya (bukan mekanisme-mekanismepencegahan nasional) yang memiliki catatan, kemampuandan kewajiban untuk memberikan informasi kepadamekanisme-mekanisme pencegahan nasional mengenaitempat-tempat penahanan tertentu; atau

Kunjungan yang sangat mendalam terdahulu yangdilakukan oleh mekanisme pencegahan nasional ke tempatyang diidentifikasi tidak memiliki masalah-masalah yang

208 Pelapor Khusus PBB tentang Penyiksaan, Laporan tahun 2006 kepada Majelis Umum, UN Doc.A/61/259 (14 Agustus 2006), paragraf 71.


203

serius atau risiko penyiksaan atau perlakuan sewenang-wenang, kondisi penahanan yang baik, dan menerima kerjasama yang patut dicontoh dari para pejabat yangberwenang.

Dalam situasi terbatas, menyangkut suatu tempat yang bukankantor polisi dengan masalah-masalah yang diketahui, pusat-pusatpenahanan pra-persidangan dan penahanan penjara, tempat-tempat dengan konsentrasi tinggi khususnya kelompok-kelompokrentan, atau tempat-tempat lain yang diketahui atau dicurigaimemiliki masalah-masalah penting, mekanisme pencegahannasional dapat memutuskan untuk memperpanjang selang waktuantara kunjungan-kunjungan yang sangat mendalam ke tempattertentu tersebut. Setiap tempat penahanan resmi tidak bolehmenerima kunjungan yang sangat mendalam dengan frekuensikurang dari sekali dalam lima tahun dalam situasi apa pun.

Lebih lanjut, Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan tidak merenungkan bahwa isolasi geografis dari tempatpenahanan atau pembatasan ekonomi, logistik atau sumber dayamanusia dari mekanisme pencegahan nasional dapat digunakan olehsuatu Negara untuk membenarkan kurangnya frekuensi kunjunganke suatu tempat penahanan dari apa yang seharusnya. Secaraprinsip, perlindungan yang diberikan oleh mekanisme pencegahannasional kepada orang-orang yang dirampas kebebasannya melaluikunjungan-kunjungannya tidak boleh bergantung pada lokasi dimana mereka ditahan di dalam wilayah Negara tersebut. DalamBagian 10, kita akan membahas mengenai kemungkinan-kemungkinan untuk desentralisasi operasi dari mekanismepencegahan nasional sebagai alat untuk menghadapi tantangantersebarnya tempat-tempat penahanan secara geografis di dalamsuatu Negara.



Setiap perkiraan tentang frekuensi kunjungan yang akandilakukan oleh mekanisme pencegahan nasional harus berdasarpada suatu program yang:

menggabungkan kunjungan-kunjungan yang sangatmendalam lebih lama (satu sampai empat hari, oleh timkunjungan dari pelbagai disipliner yang terdiri dari palingsedikit tiga orang pakar), dengan kunjungan-kunjungansementara yang lebih singkat (dalam selang waktu yang acak,yang dapat dilakukan oleh tim yang lebih kecil);

mengalokasikan kira-kira sepertiga dari keseluruhan waktukunjungan yang dihabiskan oleh mekanisme pencegahannasional dalam melaksanakan kunjungan- kunjungansementara;

rata-rata, melakukan kunjungan yang sangat mendalam kesetiap tempat yang masuk ke dalam kategori-kategori berikut,paling sedikit sekali setahun, dengan kemungkinan lebih lanjutkunjungan-kunjungan sementara dilakukan di antaranya:

kantor-kantor polisi dengan masalah-masalah yangdiketahui ditambah contoh yang acak dari kantor polisilainnya;

pusat-pusat penahanan pra-persidangan atau penahananpenjara;

tempat-tempat dengan konsentrasi tinggi, khususnyakelompok-kelompok rentan;

tempat-tempat lain yang diketahui atau dicurigai memilikimasalah-masalah penting dengan penyiksaan atauperlakuan sewenang-wenang lainnya, atau diketahuimemiliki kondisi penahanan yang menyedihkansehubungan dengan lembaga-lembaga lain di dalam negara;


205

Rata-rata, melakukan kunjungan yang sangat mendalam kesetiap tempat lainnya paling sedikit sekali dalam tiga tahun(dengan kunjungan sementara di antaranya), tetapi lebihdiharapkan apabila dilakukan lebih sering;

Tidak pernah melakukan kunjungan-kunjungan yang sangatmendalam ke setiap tempat penahanan resmi denganfrekuensi kurang dari sekali dalam lima tahun, dan dalam halsemacam ini, dapat memperpanjang selang waktu untuksementara hanya atas dasar infromasi yang relevan mengenaitempat tersebut.

Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan tidakmengakui isolasi geografis atas tempat penahanan atau tekanannegara yang mengakibatkan pembatasan ekonomis karena,logistik atau sumber daya manusia dari mekanisme pencegahannasional, sebagai dasar pembenaran atas kurangnya frekuensikunjungan ke suatu tempat penahanan dari apa yang seharusnya.


4. Independensi

Pasal 18

1. Negara-Negara Pihak harus menjamin fungsi independensi(independence) dari mekanisme pencegahan nasional dan jugaindependensi pegawai-pegawainya.

(…)

4. Negara-Negara Pihak harus mempertimbangkan, manakalamenetapkan mekanisme pencegahan nasional, Prinsip-prinsipyang berkenaan dengan status dan fungsi lembaga-lembaganasional untuk melindungi dan memajukan hak-hak asasimanusia [“Prinsip-Prinsip Paris”].

4.1. Pengantar

Kunjungan-kunjungan oleh mekanisme-mekanisme pencegahannasional tidak dapat secara efektif mencegah penyiksaan atauperlakuan sewenang-wenang lainnya kecuali mekanisme-mekanisme pencegahan nasional tersebut benar-benarindependen. Pasal 18(1) Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan merupakan ketentuan pokok yangmewajibkan Negara-Negara untuk mengambil langkah-langkahuntuk memastikan fungsi independen dari mekanisme-mekanismepencegahan nasional.

Pasal 18(4) mengacu pada “Prinsip-prinsip PBB yang berkenaandengan status dan fungsi lembaga nasional untuk melindungi danmemajukan hak-hak asasi manusia” (dikenal sebagai “Prinsip-Prinsip Paris”), yang meliputi rincian tambahan mengenai langkah-langkah untuk melindungi independensi dari lembaga-lembagasemacam itu.209 Namun demikian, Prinsip-Prinsip Paris pada

209 “Prinsip-prinsip yang berkenaan dengan status dan fungsi lembaga-lembaga nasional untukmelindungi dan memajukan hak-hak asasi manusia“, Resolusi Majelis Umum PBB A/RES/48/134(Lampiran) tertanggal 20 Desember 1993 (“Paris Principles” - “Prinsip-Prinsip Paris”).


207

awalnya disusun untuk tujuan umum dari lembaga-lembaga hakasasi manusia dengan mandat yang lebih luas (seperti komisi-komisihak asasi manusia nasional). Beberapa aspek dari Prinsip-Prinsiptersebut tidak diterjemahkan ke dalam konteks Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan, sedangkan beberapalainnya digantikan oleh ketentuan-ketentuan yang lebih detaildalam naskah Protokol tersebut.

Kita akan membahas pelbagai aspek dari fungsi independensidalam sub-bagian berikut.210

4.2. Dasar Independensi

Prinsip-Prinsip Paris

A.2. Suatu lembaga nasional harus diberikan mandat seluasmungkin yang mencantumkan komposisi dan bidangkewenangannya yang disebutkan secara jelas dalamnaskah konstitusi dan legislatif.

Independensi mekanisme pencegahan nasional akan rusak jikapemerintah eksekutif memiliki kewenangan yang sah untukmembubarkan atau mengganti mekanisme pencegahan nasional,atau untuk mengubah mandat, komposisi dan kewenangannya. Halini benar adanya, bahkan jika pemerintah eksekutif tidak pernahbenar-benar bermaksud untuk menggunakan kewenangan semacamitu, karena pemerintah akan mendapat kecaman apabila

210 Lihat juga terbitan Dewan Internasional tentang Kebijakan Hak Asasi Manusia (InternationalCouncil on Human Rights Policy) dan Kantor Komisaris Tinggi PBB untuk Hak Asasi Manusia(Office of the High Commissioner for Human Rights), Assessing the Effectiveness of NationalHuman Rights Institutions, Jenewa, 2005 [selanjutnya disebut “Penilaian NHRI”]; dan PusatPelatihan Profesional PBB tentang Hak Asasi Manusia (UN Centre for Human Rights ProfessionalTraining) Seri No. 4, Lembaga-Lembaga Hak Asasi Manusia Nasional: Sebuah Buku Pegangantentang Penetapan dan Penguatan Lembaga-Lembaga Nasional untuk Pemajuan dan PerlindunganHak Asasi Manusia (National Human Rights Institutions: A Handbook on the Establishment andStrengthening of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights) (Jenewa,1995) [selanjutnya disebut “Buku Pegangan NHRI”].


menegasikan independensi mekanisme pencegahan nasional. Karenaalasan ini, mekanisme pencegahan nasional harus didasari olehnaskah konstitusi atau legislatif yang menetapkan beberapa unsurkunci, termasuk proses penunjukan, kerangka mengenai kantor,mandat, kewenangan, pendanaan, dan garis pertanggungjawaban.211

Penambahan independensi yang dijamin lebih berdasarkankonstitusi, ketimbang peraturan perundang-undangan yang biasasaja, menunjukkan bahwa dasar konstitusional umumnya akan lebihdisukai daripada dasar peraturan perundang-undangan biasa.212

Hal ini juga berarti bahwa undang-undang yang membentukmekanisme pencegahan nasional tidak boleh menempatkan lembagatersebut atau para anggotanya di bawah pengawasan lembagakementerian atau pejabat pemerintah, kabinet atau dewan eksekutif,Presiden atau Perdana Menteri. Satu-satunya kewenangan dengankemampuan untuk mengubah keberadaan, mandat ataukewenangan mekanisme pencegahan nasional berada di tanganbadan pembuat peraturan perundang-undangan itu sendiri.213

Undang-undang harus secara jelas menyatakan bahwa mekanismepencegahan nasional adalah badan pembuat peraturan perundang-undangan itu sendiri. Para menteri dan pejabat publik lainnya tidakdapat mengeluarkan perintah, langsung ataupun tidak langsung,kepada mekanisme pencegahan nasional.214

4.3. Independensi Para Anggota dan Staf

Para anggota mekanisme pencegahan nasional haruslah merupakanpara pakar yang secara personal dan kelembagaan independen darikekuasaan Negara.

Mekanisme pencegahan nasional umumnya tidak bolehmeliputi individu-individu yang akan menduduki (atau sedangmenjalani cuti singkat dari) posisi aktif dalam sistem peradilan

211 Lihat Penilaian NHRI, ibid., hlm. 12-14 dan Buku Pegangan NHRI, ibid., hlm. 10-11.212 Lihat Penilaian NHRI, ibid., hlm. 13.213 Lihat Penilaian NHRI, ibid., hlm. 12-14 dan Buku Pegangan NHRI, op. cit., hlm. 10-11.214 Lihat Penilaian NHRI, ibid., hlm. 12.


209

pidana. Selain terutama sekali ditujukan kepada para penuntutumum atau pembela yang aktif, pelarangan ini juga berlaku bagipara hakim yang mengawasi pelaksanaan penghukuman (sentenc-ing supervision judges) dan para hakim lainnya.215 Konflik kepentingan,nyata atau tidak, sangat mungkin muncul di mana seorang anggotamekanisme pencegahan nasional secara terus-menerus melepaskan(discharging) pelbagai peranan dalam kaitan dengan seorangnarapidana/tahanan, sekelompok narapidana/tahanan, lembagaatau para pejabat.216

Sangat jelas bahwa, para anggota mekanisme pencegahannasional harus juga secara personal independen dari pemerintahsebagai badan eksekutif, dalam hal ini, mereka tidak boleh memilikihubungan personal dengan tokoh politisi terkemuka dalam lembagaeksekutif, atau dengan personil penegak hukum, seperti hubungankesetiaan politik, persahabatan atau hubungan profesional yangpernah ada. Bahkan, jika anggota yang diusulkan ternyata tidakindependen, jika ia dirasa menyimpang, maka hal ini dapat secaraserius membahayakan kerja dari mekanisme pencegahan nasional.

Mekanisme pencegahan nasional harus memiliki kewenanganuntuk memilih dan mempekerjakan stafnya sendiri atas dasarpersyaratan dan kriteria yang ditentukan oleh mekanismepencegahan nasional itu sendiri.217 Dewan Internasional tentangKebijakan Hak Asasi Manusia (International Council on Human RightsPolicy) dan Kantor Komisaris Tinggi PBB untuk Hak Asasi Manusia(UN Office of the High Commissioner for Human Rights) menetapkanbahwa staf lembaga-lembaga hak asasi manusia nasional “tidakboleh dengan sendirinya dinomorduakan atau dipekerjakan denganorang-orang pindahan dari cabang layanan publik.218 Untuk

215 Untuk pembahasan yang lebih detail tentang situasi inspektorat peradilan, lihat sub-bagian10.2.6. dalam Bagian 10 di bawah.216 Lihat Penilaian NHRI, ibid., hlm. 12-14.217 Ibid., hlm. 13.218 Ibid., hlm. 13.


memastikan otonomi operasional, mekanisme pencegahan nasionalharus juga memiliki kewenangan eksklusif untuk mengembangkanaturan tata kerjanya sendiri tanpa modifikasi eksternal.219

Prinsip-Prinsip Paris menyatakan bahwa, biasanya, lembaga-lembaga hak asasi manusia nasional mungkin meliputi perwakilan“Parlemen” dan “departemen-departemen Pemerintah”. Namundemikian, dalam konteks Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan, masuknya para anggota parlemen, yangmerupakan anggota dari pihak yang memerintah, atau perwakilanpemerintah lainnya (baik dari tingkat politis maupun tingkatdepartemen), dalam mekanisme pencegahan nasional akan menjaditidak tepat, bahkan dalam kapasitas sebagai pemberi nasihatsekalipun.

Alasannya adalah antara lain: Pertama, Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan menetapkan bahwa mekanismepencegahan nasional dan para pejabat Negara melakukan suatudialog bersama yang mendiskusikan tentang langkah-langkah yangdimungkinkan untuk mengimplementasikan rekomendasi-rekomendasi dari mekanisme pencegahan nasional.220 Terlihat jelasbahwa Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaantidak merenungkan bahwa pemerintah akan dengan sendirinya ikutserta dalam diskusi dan pertimbangan-pertimbangan yangmengarah pada rekomendasi-rekomendasi yang dibuat olehmekanisme pencegahan nasional.

Kedua, kerja dari mekanisme pencegahan nasional secarainheren akan melibatkan “informasi rahasia”, termasuk pernyataan-pernyataan sensitif dari para tahanan individual; hal ini oleh Pasal21(2) Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaandinyatakan sebagai hak istimewa yang dimiliki oleh mekanismepencegahan nasional untuk tidak menyingkap informasi yang

219 Lihat Buku Pegangan NHRI, op. cit., hlm. 11, paragraf 71.220 Pasal 22 Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan.


211

didapat kepada pemerintah. Pertimbangan-pertimbangan ini –yang diambil bersama dengan fungsi-fungsi khusus mekanismepencegahan nasional sebagai pembeda dari jenis-jenis lembaga hakasasi manusia nasional yang lebih umum – menghalangi kehadiranperwakilan pemerintah di dalam setiap kapasitas yang dimiliki olehmekanisme pencegahan nasional.

4.4. Prosedur Penunjukan

Prinsip-Prinsip Paris

B.3. Untuk menjamin suatu mandat yang tetap bagi anggota-anggota lembaga tanpa adanya campur tangan,penunjukan mereka dilakukan dengan tindakan resmi yangmenetapkan jangka waktu khusus dari mandat. Mandatdapat diperbarui asalkan keanekaragaman keanggotaandari lembaga itu dipastikan.

Pembuatan prosedur yang tepat untuk proses penunjukan paraanggota mekanisme pencegahan nasional dapat memainkan perananyang sangat penting di dalam memastikan independensi. Undang-undang yang menetapkan mekanisme pencegahan nasional harusmenegaskan:

metode penunjukan;kriteria untuk penunjukan;jangka waktu penunjukan;imunitas dan keistimewaan;pemecatan dan prosedur permohonan.

Keputusan mengenai siapa yang akan ditunjuk harus tidak secaralangsung diputuskan oleh pemerintah eksekutif, walaupun hal initidak menghalangi penunjukan formal oleh kepala negara setelahkeputusan nyata diambil oleh badan yang terpisah.221 Proses

221 Lihat Penilaian NHRI, op.cit., hlm. 14.


penunjukan harus mengamanatkan adanya konsultasi dengan atauketerlibatan langsung sejumlah luas kelompok masyarakat sipil,seperti NGO, organisasi-organisasi sosial dan profesional, univer-sitas, dan pakar-pakar lain. Pembentukan badan penunjukan khusus,antara lain meliputi perwakilan dari komunitas-komunitas ini.Selain itu, pembentukan tersebut juga meliputi proses konsultatifyang dipimpin oleh Komite Parlemen (hal ini hanya akanmemuaskan apabila terdapat pemisahan kelembagaan dan politisyang efektif antara parlemen dan pemerintah eksekutif).221 Dalambeberapa keadaan, proses konsultatif yang dipimpin oleh sebuahkomisi penunjukan independen yang sah dapat dijadikan pilihan.

Dewan Internasional tentang Kebijakan Hak Asasi Manusiadan Kantor Komisaris Tinggi PBB untuk Hak Asasi Manusia telahmengusulkan bahwa untuk sebagian besar lembaga hak asasimanusia nasional, “lima tahun adalah masa yang tepat bagi paraanggota mekanisme pencegahan nasional untuk bekerja secara efektiftanpa terlalu terpengaruh oleh kegelisahan akan prospek pekerjaandi masa depan.”222 Contoh lain, draf peraturan perundang-undanganuntuk mengimplementasikan Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan di Argentina menetapkan masa waktuempat tahun, yang dapat diperpanjang, untuk setiap anggotamekanisme pencegahan nasional yang berjumlah sepuluh orang.

Pengaturan tanggal akhir masa waktu penunjukan menjaminbahwa terdapat suatu kesinambungan di dalam keanggotaan.Karena dapat dihindarinya keadaan di mana masa waktu semuaanggota mekanisme pencegahan nasional mungkin akan berakhirpada saat yang bersamaan dan keadaan di mana keanggotaan secarakeseluruhan baru. Pengaturan masa waktu ini digunakan di dalamkeanggotaan Sub-komite Internasional.

Selama masa jabatan yang ditetapkan, seorang individu harusmemiliki jaminan yang kuat terhadap jabatannya. Dengan kata lain,para anggota mekanisme pencegahan nasional harus tunduk padapergantian/pemindahan, jika semuanya terkena ketentuan itu,


213

hanya dengan pemungutan suara terbanyak (sekitar tiga perempat)dari keanggotaan mekanisme pencegahan nasional itu sendiri(mekanisme pencegahan nasional memiliki banyak anggota), ataudi parlemen (di mana mekanisme pencegahan nasional hanyamemiliki satu atau dua anggota), dan apabila terdapat bukti adanyaperbuatan jahat yang berat.

4.5. Keistimewaan dan Imunitas

Pasal 35

Para anggota Sub-komite untuk Pencegahan dan mekanismepencegahan nasional harus diberikan hak-hak istimewa danimunitas yang diperlukan untuk melaksanakan fungsi merekasecara independen. (…)

Pasal 35 Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaanmenetapkan bahwa mekanisme pencegahan nasional “diberikanhak-hak istimewa dan imunitas yang diperlukan untukmelaksanakan fungsi mereka secara independen”.

Hal ini sesuai dengan Bagian 22 dan 23 dari Konvensi PBBtentang Hak-Hak Istimewa dan Imunitas (Convention on the Privilegesand Immunities of the United Nations),224 yang diterapkan secara langsungpada Sub-komite Internasional (Sub-komite Pencegahan).225 Modelyang serupa harus juga diterapkan untuk setiap anggota mekanismepencegahan nasional, termasuk:

224 Konvensi PBB tentang Hak-Hak Istimewa dan Imunitas, disahkan oleh Majelis Umum tanggal13 Februari 1946, mulai berlaku tanggal 10 Februari 1949.225 Kalimat kedua dalam Pasal 35 Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaanmenyatakan: “Para anggota Sub-komite untuk Pencegahan harus diberikan hak-hak istimewa danimunitas sebagaimana ditetapkan dalam bagian 22 Konvensi PBB tentang Hak-Hak Istimewa danImunitas tanggal 13 Februari 1946, tunduk kepada ketentuan-ketentuan dari bagian 23 dariKonvensi.”


Selama masa keanggotaan mekanisme pencegahan nasionaldan dalam kaitan dengan kerja-kerja mekanismepencegahan nasional:

- Imunitas terhadap penangkapan atau penahananpribadi, dan terhadap penyitaan barang-barangpribadi mereka;

- Imunitas terhadap penyitaan atau pengawasan surat-surat dan dokumen-dokumen;

- Tidak mengganggu komunikasi.

Selama dan setelah berakhirnya masa keanggotaan:

- Imunitas terhadap tindakan-tindakan hukummenyangkut kata-kata yang diucapkan atau dituliskanatau dilakukan selama pelaksanaan tugas-tugas merekauntuk mekanisme pencegahan nasional.

Keistimewaan dan imunitas ini harus diterapkan secara pribadi kesetiap anggota mekanisme pencegahan nasional. Namun demikian,dengan maksud untuk mengamankan independensi mekanismepencegahan nasional dan bukan untuk keuntungan pribadi anggota,keanggotaan mekanisme pencegahan nasional yang penuh,berdasarkan pemungutan suara terbanyak yang jelas (misalnya, 2/3 atau 3/4), dapat diberikan kemampuan untuk melepaskan imunitasdalam kasus-kasus individual berdasarkan keadaan-keadaan yangditetapkan.

Pasal 21

2. Informasi rahasia yang dikumpulkan oleh mekanismepencegahan nasional harus diistimewakan. (…)

Berkenaan dengan perlindungan terhadap informasi yang dipegangoleh mekanisme pencegahan nasional, baik secara kolektif maupunindividual, Pasal 21 Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan menguatkan keistimewaan dan imunitas umum yangdisebutkan dalam Pasal 35.


215

Informasi yang “istimewa” berdasarkan hukum nasionalbukan merupakan subjek yang wajib disingkapkan kepada setiaporang, termasuk kepada pejabat eksekutif maupun judisial. Dengankata lain, Pasal 21 mewajibkan Negara untuk memastikan bahwahukum nasionalnya tidak mengizinkan pencarian, penyitaan,ataupun kewajiban untuk menyingkap informasi rahasia yangdipegang oleh mekanisme pencegahan nasional. Pengecualian untukmelakukan pencarian dan penyitaan secara umum berdasarkanhukum pidana, perdata ataupun administratif, harus ditetapkan,jika belum ada, untuk mekanisme pencegahan nasional.

Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaansendiri tidak secara jelas memberikan pengecualian terhadapkeistimewaan yang ditetapkan dalam Pasal 21. Keistimewaan yangmemiliki imunitas paling kuat berdasarkan hukum nasionalbiasanya menyangkut informasi yang ditetapkan oleh pemerintaheksekutif sebagai “rahasia negara”. Keistimewaan semacam inimemiliki imunitas terhadap penyingkapan. Bentuk keistimewaanlain yang paling umum dan juga memiliki imunitas yang palingkuat adalah keistimewaan hubungan pengacara-klien. Hanyapengecualian yang sangat terbatas yang diperbolehkan: misalnya,seorang hakim dapat mengesampingkan keistimewaan suatudokumen yang disiapkan oleh seorang pengacara untuk tujuansemata-mata membantu kliennya untuk melakukan suatukejahatan. Contoh lainnya, dalam keadaan yang jarang terjadi, dimana seorang terdakwa membuktikan bahwa informasi yang adamerupakan satu-satunya sumber informasi yang memungkinkandirinya berhasil keluar dari penuntutan pidana.226

Secara prinsipil, dan berdasar pada naskah Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan, tidak boleh terdapatpengecualian apa pun terhadap keistimewaan yang melekat padainformasi rahasia yang dikumpulkan oleh mekanisme pencegahannasional melalui pengamatan dan wawancara yang dilakukan

226 Lihat, misalnya, R. v. McClure, [2001] 1 S.C.R. 445 (Pengadilan Tinggi Kanada).


pada saat kunjungan. Agar mekanisme pencegahan nasionalberfungsi secara efektif, orang-orang yang diwawancarai harusdiyakinkan bahwa informasi yang mereka berikan tidak akandisingkap di kemudian hari. Diterapkannya larangan oleh parapengacara pejabat pemerintah terhadap informasi yangdikumpulkan oleh mekanisme pencegahan nasional, karena adakecurigaan bahwa informasi tersebut berisi data tentangkejahatan, bisa sangat dan segera melemahkan perlindungan yangditegaskan dalam Pasal 21. Berkenaan dengan tujuan mekanismepencegahan nasional, yakni untuk mengumpulkan danmenggunakan informasi mengenai perlakuan sewenang-wenangyang terjadi, maka akan sangat mudah bagi pejabat pemerintahmelanggar keistimewaan dan kerahasiaan mekanisme pencegahannasional atas dasar “penegakan hukum”.

Masalah lebih lanjut mengenai keistimewaan adalah peranandari orang yang memberikan informasi. Dalam keistimewaanhubungan pengacara-klien, sering kali disebutkan bahwakeistimewaan tersebut adalah milik klien, bukan milik pengacara.Dengan demikian, jika klien secara bebas setuju untuk menyingkapinformasi yang ia miliki, maka ia dapat melepaskan keistimewaanyang ia miliki tanpa mempedulikan posisi pengacara. Denganmelihat kembali pada fungsi mekanisme pencegahan nasional dankerentanan yang melekat pada orang-orang yang dirampaskebebasannya, jelas bahwa aspek keistimewaan hubunganpengacara-klien tidak dapat ditransformasikan ke dalam konteksProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan.Sementara di satu pihak, berkaitan dengan Pasal 21(2), data pribaditidak dapat disingkapkan oleh mekanisme pencegahan nasionaltanpa persetujuan dari individu yang bersangkutan, di pihak lainhal itu tidak mengikuti ketentuan bahwa seorang individu bisameminta mekanisme pencegahan nasional menyingkap informasitentang dirinya kepada pihak ketiga. Dalam kasus-kasus seperti itu,baik mekanisme pencegahan nasional maupun seorang individuharus memberikan persetujuan untuk penyingkapan.


217

Pada akhirnya, masalah tentang kerahasiaan dan keistimewaanmenggarisbawahi persoalan-persoalan yang dapat muncul jikabadan yang ditunjuk sebagai mekanisme pencegahan nasional secarabersamaan menuntut atau mengadili kasus-kasus individual atasnama korban tertentu atau melawan pelaku-pelaku tertentu.227

Penyingkapan yang umumnya mewajibkan adanya suatu dengarpendapat (hearings) agar adil bagi pihak yang mengadu dan pihakpelanggar yang didakwa akan melemahkan pendekatan yangkooperatif/rahasia kepada fungsi kunjungan dan wawancara darimekanisme pencegahan nasional.

Kita akan kembali pada Pasal 21 dan masalah mengenai aksesatas dan perlindungan terhadap informasi rahasia dan data pribadidengan perspektif yang sedikit berbeda berdasarkan sub-bagian6.2. dari Bagian 6 di belakang nanti.

4.6. Independensi Keuangan

Pasal 18

(…)

3. Negara-Negara Pihak berusaha untuk menyediakan sumber-sumber yang diperlukan untuk berfungsinya mekanismepencegahan nasional. (…)

Prinsip-Prinsip ParisB.2. Lembaga nasional harus mempunyai infrastruktur yang

cocok dengan kelancaran kegiatannya, terutamapembiayaan yang cukup. Tujuan dari pembiayaan harusmemungkinkan lembaga nasional untuk mempunyaikaryawan dan kantor sehingga terlepas dari pemerintahdan tidak tunduk pada pengawasan keuangan yang bisamempengaruhi independensinya.

227 Masalah ini dibahas secara lebih mendetail dalam sub-bagian 3.3.3. dalam Bagian 3 di depan.


Pasal 18(3) mewajibkan Negara-Negara Pihak untuk menyediakansumber-sumber yang diperlukan untuk berfungsinya mekanisme-mekanisme pencegahan nasional. Sejalan dengan Prinsip-PrinsipParis, otonomi keuangan merupakan syarat yang fundamental;tanpanya, suatu mekanisme pencegahan nasional tidak akan dapatmenjalankan otonomi operasionalnya maupun independensinyauntuk membuat keputusan. Oleh karena itu, dalam kaitan denganusaha perlindungan lebih lanjut untuk menjaga independensi darimekanisme-mekanisme pencegahan nasional, sumber dan sifat dasardari pendanaan mereka harus ditetapkan dalam peraturanpelaksanaan (implementing law).228

Undang-undang juga harus menetapkan proses untuk alokasipendanaan tahunan untuk mekanisme pencegahan nasional. Prosestersebut tidak boleh berada di bawah pengawasan langsung daripemerintah eksekutif. Dewan Internasional tentang Kebijakan HakAsasi Manusia dan Kantor Komisaris Tinggi PBB untuk Hak AsasiManusia mengusulkan suatu proses untuk lembaga-lembaga hakasasi manusia nasional yang juga dapat bertugas sebagai mekanismepencegahan nasional:229

mekanisme pencegahan nasional akan menyusun anggarantahunannya sendiri;

jumlah keseluruhan pendanaan yang dicari berdasarkananggaran tahunan tersebut selanjutnya akan diajukan untukdilakukan pemungutan suara di Parlemen;

dalam alokasi yang dibuat oleh Parlemen, mekanismepencegahan nasional akan berhak untuk menentukanpenggunaan dana tersebut untuk hal-hal tertentu.

Bagaimana mungkin mekanisme pencegahan nasional dapat terusmenentukan jumlah permintaannya? Bagaimana pemerintah dapatmemperkirakan jumlah yang diperlukan untuk periode awal yang

228 Buku Pegangan NHRI, op.cit, hlm. 11, paragraf 74.229 Penilaian NHRI, op.cit, hlm. 13 dan Buku Pegangan NHRI, ibid., hlm. 11.


219

dibutuhkan sebelum mekanisme pencegahan nasional dapatmenyampaikan permintaan anggarannya yang pertama? ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan mewajibkan setiapNegara Pihak untuk mempersiapkan sumber-sumber yang tersediaagar mekanisme pencegahan nasional dapat berfungsi secara efektif.Hal ini berarti bahwa sumber-sumber keuangan dan sumber dayamanusia yang tersedia untuk mekanisme pencegahan nasional harusmemungkinkan dilakukannya kunjungan ke tempat penahanandalam selang waktu yang konsisten dengan kriteria yang dijelaskandalam sub-bagian 3.4. dalam Bab 3 di atas.

Anggaran yang disusun untuk suatu mekanisme pencegahannasional akan bergantung pada variabel-variabel khusus dari suatunegara, sebagai berikut:

jumlah tempat penahanan,

jenis-jenis tempat penahanan,

kepadatan populasi tahanan (jumlah tahanan di tiaptempat),

jarak yang diperlukan untuk pergi melakukan kunjungan.

Dalam mengembangkan anggaran-anggaran berdasar padafrekuensi kunjungan yang diperkirakan, penting untukdipertimbangkan bahwa mekanisme pencegahan nasionalumumnya akan membutuhkan staf, dan dalam beberapa kasus, diluar para pakar yang ada. Mekanisme pencegahan nasional jugamembutuhkan waktu tambahan sebelum kunjungan (untukpersiapan) dan setelah kunjungan (untuk menganalisis danmenyusun laporan).

Negara-negara dihadapkan pada wilayah geografis yang luas,di mana tempat-tempat penahanan tersebar di pelbagai tempatdengan jarak yang jauh. Terkait dengan hal tersebut, anggaran biayaperjalanan mekanisme pencegahan nasional dapat dikurangi apabilaterdapat kantor-kantor cabang yang tersebar secara geografis atauterdapat beberapa mekanisme pencegahan nasional untuk melengkapikantor pusat mekanisme pencegahan nasional, dan/atau dengan


memastikan bahwa keseluruhan keanggotaan dari mekanismepencegahan nasional cukup luas dan beragam untuk membentuk“sub-tim” yang berkedudukan di wilayah yang berbeda-beda.230

Negara-Negara tetap harus menyusun anggaran untuk pertemuan-pertemuan berkala antar-para perwakilan dari seluruh mekanismepencegahan nasional di dalam Negara tersebut, walaupun sekalilagi, biaya-biaya ini dapat dikurangi melalui telekonferensi ataucara-cara lain.


Mekanisme pencegahan nasional harus didasari oleh naskahkonstitusi atau legislatif yang menetapkan unsur-unsur kunci,termasuk proses penunjukan dan kriteria, kerangka mengenaikantor, mandat, kewenangan, pendanaan, imunitas dankeistimewaan, pemecatan dan prosedur permohonan. Dasarkonstitusional umumnya lebih disukai daripada dasar didalam peraturan perundang-undangan biasa.

Anggota atau para anggota pemerintahan eksekutif harusmemiliki kewenangan yang sah untuk membubarkan ataumengganti mekanisme pencegahan nasional, atau untukmengubah mandat, komposisi dan kewenangannya.

Undang-undang harus secara jelas menentukan bahwa paramenteri dan pejabat publik lainnya tidak dapat mengeluarkanperintah, langsung ataupun tidak langsung, kepadamekanisme pencegahan nasional.

Undang-undang harus menetapkan bahwa setiap anggotadari mekanisme pencegahan nasional merupakan pakar yangsecara personal dan kelembagaan, independen dari kekuasaanNegara.

230 Pilihan struktur organisasi dari mekanisme pencegahan nasional akan dibahas secara lebihmendetail dalam Bagian 10 di bawah.


221

Para anggota parlemen yang merupakan anggota dari pihakyang memerintah, perwakilan dari kepemimpinan politikterkemuka dalam pemerintah, dan perwakilan daridepartemen pemerintah, tidak dapat ditunjuk sebagai anggotadari mekanisme pencegahan nasional, apalagi jika penunjukanmereka sebagai anggota mekanisme pencegahan nasionaldisepakati tanpa mekanisme pemungutan suara.

Mekanisme pencegahan nasional harus memiliki kewenanganuntuk memilih dan mempekerjakan stafnya sendiri atas dasarpersyaratan dan kriteria yang ditentukan oleh mekanismepencegahan nasional itu sendiri.

Mekanisme pencegahan nasional harus memiliki kewenanganeksklusif untuk mengembangkan aturan tata kerjanya sendiri.

Proses penunjukan harus mengamanatkan adanya konsultasidengan masyarakat sipil.

Undang-undang harus menetapkan mandat masa kerjaselama lima tahun pas. Selama masa kerjanya, para anggotaharus tunduk pada pergantian/pemindahan, jika semuanyaterkena ketentuan itu, hanya dengan pemungutan suaraterbanyak dari keseluruhan anggota mekanisme pencegahannasional atau suara terbanyak di parlemen.

Sistem masa kerja yang beraturan dan tidak secara serempakdapat digunakan untuk menjamin adanya suatukesinambungan.Undang-undang harus memberikan imunitas dankeistimewaan untuk kerja-kerja mekanisme pencegahannasional, termasuk imunitas terhadap penangkapan ataupenahanan pribadi atau terhadap penyitaan ataupengawasan barang-barang, surat-surat, komunikasi-komunikasi, dan imunitas permanen terhadap tindakan-tindakan hukum selama pelaksanaan tugas-tugas mekanismepencegahan nasional.


Undang-undang harus memberikan keistimewaan yangdapat dilaksanakan terhadap penyingkapan (kepadapemerintah, pengadilan, atau setiap masyarakat privat atauorganisasi) informasi yang dipegang oleh mekanismepencegahan nasional.

Sumber dan sifat dasar dari pendanaan mekanismepencegahan nasional harus ditetapkan dalam peraturanpelaksanaan (implementing law), termasuk proses untuk alokasipendanaan tahunan. Parlemen harus menyetujui anggarantahunan secara global, berdasar pada permintaan langsungdari mekanisme pencegahan nasional. Mekanisme pencegahannasional selanjutnya dapat mempergunakan anggarantersebut tanpa persetujuan terlebih dahulu dari pejabatpemerintah eksekutif.


223

5. Keanggotaan

5.1. Keahlian

Pasal 18

(…)

2. Negara-Negara Pihak harus mengambil langkah-langkahyang diperlukan untuk menjamin bahwa para pakar darimekanisme pencegahan nasional memiliki kemampuan yangdiperlukan dan pengetahuan profesional. (…)

Agar mekanisme pencegahan nasional dapat berfungsi secara efektif,tidaklah cukup bahwa para anggotanya independen daripemerintah, pengadilan, dan pejabat yang berwenang terhadaptempat-tempat penahanan. Sebagaimana ditetapkan secara tegasdalam Pasal 18, setiap anggota harus memiliki keahlian yang relevandan mekanisme pencegahan nasional secara keseluruhan harusmenggabungkan keanekaragaman dan keseimbangan bidangpengetahuan profesional yang berbeda-beda menjadi satu. PelaporKhusus PBB tentang Penyiksaan telah menyatakan bahwa “sangatpenting bagi Negara-Negara Pihak... memastikan keanggotaan dariprofesi yang berbeda-beda” dalam mekanisme pencegahannasional.231 Negara-Negara harus selanjutnya mempertimbangkanuntuk mengidentifikasi lingkup keahlian yang tepat, dan mengenalikebutuhan akan adanya keseimbangan di dalam implementasiperaturan perundang-undangan itu sendiri.

Perpaduan antara kemampuan dan latar belakang profesionalberikut harus dicakup:

pengacara-pengacara (khususnya dengan keahlian dalambidang hak asasi manusia nasional atau internasional,

231 Pelapor Khusus PBB tentang Penyiksaan, Laporan tahun 2006 kepada Majelis Umum, UN Doc.A/61/259 (14 Agustus 2006), paragraf 70.


hukum pidana, hukum mengenai pengungsi dan pencarisuaka, dan dalam beberapa kasus, hukum humaniter),

dokter-dokter (termasuk, tetapi tidak terbatas pada ahliforensik),

psikolog dan psikiater,

orang-orang dengan pengalaman profesional sebelumnyamengenai kebijakan, administrasi tentang penjara danlembaga-lembaga perawatan penyakit jiwa,

perwakilan-perwakilan NGO,

orang-orang yang sebelumnya telah memiliki pengalamandalam melakukan kunjungan ke tempat-tempat penahanan,

orang-orang dengan pengalaman kerja sebelumnya,khususnya dengan kelompok-kelompok rentan (sepertiimigran, perempuan, anak-anak, orang-orang denganketidakmampuan fisik atau mental, penduduk asli, danminoritas kebangsaan, etnis, kepercayaan atau bahasa),

ahli-ahli antropologi,

pekerja-pekerja sosial.

Keahlian yang dimiliki oleh mekanisme pencegahan nasional sendiridapat dilengkapi dari waktu ke waktu dengan melibatkan pakar-pakar dari luar. Undang-undang harus secara jelas membolehkanmekanisme pencegahan nasional untuk melibatkan pakar-pakarseperti itu, dan membolehkan pakar-pakar tersebut (dan staf regulerdari mekanisme pencegahan nasional) untuk menemani para anggotamekanisme pencegahan nasional pada waktu kunjungan dilakukan.Namun demikian, hal ini tidak dapat mengurangi kebutuhan untukmemiliki lingkup keahlian yang cukup di dalam bagian keanggotaandari mekanisme pencegahan nasional itu sendiri, di mana para anggotaakan menjadi pengambil keputusan terakhir.

Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaanmenegaskan bahwa mekanisme pencegahan nasional akan bekerjauntuk perbaikan, melalui proses rekomendasi dan dialog persuasif,


225

sebagai lawan kekuasaan pembuat peraturan yang mengikat. Olehkarena itu, kemampuan-kemampuan lain yang diperlukan untukkeanggotaan mekanisme pencegahan nasional yang efektif adalahwibawa moral dan rasa hormat di dalam masyarakat. Para anggotamekanisme pencegahan nasional juga harus memperlihatkansebuah komitmen personal terhadap pencegahan penyiksaan danperlakuan sewenang-wenang, dan komitmen untuk memperbaikikondisi di dalam tempat-tempat penahanan.

5.2. Perwakilan dengan Keseimbangan Jender, Etnis dan Minoritas

Pasal 18

2. (...) Mereka harus berjuang untuk keseimbangan jender danperwakilan etnis dan kelompok minoritas yang memadai didalam negara. (…)

Prinsip yang diartikulasikan dalam Pasal 18 sangat penting,khususnya bagian terakhirnya (mempromosikan keseimbangan dilembaga-lembaga publik). Tetapi Pasal 18 juga sangat penting untukmemastikan bahwa mekanisme pencegahan nasional akan memilikipengetahuan dan kemampuan untuk mengumpulkan informasiyang diperlukan agar rekomendasi-rekomendasi yang dihasilkanmenjadi efektif.

Kepekaan terhadap, dan pengetahuan langsung mengenaikebudayaan, kepercayaan, dan kebutuhan materi dari kelompokyang berbeda di dalam masyarakat akan membantu memastikanbahwa para anggota mekanisme pencegahan nasional dapatmemahami bagaimana suatu lembaga berhasil atau gagal untukmemenuhi kebutuhan para tahanan dalam kelompok-kelompoktersebut. Oleh karena itu, keseimbangan jender, perwakilan etnisdan kelompok-kelompok minoritas, serta orang-orang denganketidakmampuan tertentu di dalam mekanisme pencegahannasional akan membantu mekanisme pencegahan nasional untuk


memenuhi mandatnya secara lebih efektif. Memilikikeanekaragaman kemampuan bahasa di dalam keanggotaanmekanisme pencegahan nasional juga penting, karena paraanggota mekanisme pencegahan nasional pada umumnya akanmemperoleh informasi yang lebih baik dari orang-orang yangdiwawancarainya apabila mereka dapat berkomunikasi secaralangsung (keanekaragaman bahasa di antara para anggotamekanisme pencegahan nasional juga dapat membantumengurangi biaya-biaya dan ketidaknyamanan menggunakanpenerjemah).

Para tahanan dan narapidana mungkin memiliki tingkatkenyamanan yang berbeda-beda dalam hal berbicara dengan or-ang-orang dengan jenis kelamin yang berbeda mengenaimasalah-masalah yang mungkin sangat mendalam. Misalnya,seorang tahanan perempuan mungkin akan lebih terbukamengenai kekerasan atau pelecehan seksual apabila iadiwawancarai oleh seorang perempuan. Anggota dari etnis ataukelompok-kelompok minoritas tertentu mungkin akan lebihnyaman membicarakan perlakuan mereka dengan seseorangyang berasal dari kelompok yang sama. Mereka mungkin akanmerasa curiga dengan motif dari seseorang yang berasal darikelompok yang berbeda.

Untuk alasan-alasan ini, tujuan yang ditetapkan dalam Pasal18 harus disatukan di dalam peraturan pelaksanaan domestik dandalam proses penunjukan untuk keanggotaan mekanismepencegahan nasional.


227


Peraturan pelaksanaan harus menetapkan perpaduan antarakeahlian yang relevan untuk keanggotaan mekanismepencegahan nasional, termasuk: pengacara-pengacara, dokter-dokter, psikolog dan psikiater, orang-orang denganpengalaman profesional sebelumnya mengenai kebijakan,administrasi tentang penjara dan lembaga-lembagaperawatan penyakit jiwa, perwakilan-perwakilan NGO, or-ang-orang yang sudah memiliki pengalaman melakukankunjungan ke tempat-tempat penahanan, orang-orangdengan pengalaman kerja sebelumnya, khususnya dengankelompok-kelompok rentan, ahli-ahli antropologi, danpekerja-pekerja sosial.Undang-undang harus secara jelas membolehkan mekanismepencegahan nasional untuk melibatkan pakar-pakar dari luardan membolehkan pakar-pakar tersebut (dan staf reguler darimekanisme pencegahan nasional) untuk menemani paraanggota mekanisme pencegahan nasional pada waktukunjungan dilakukan.Undang-undang harus menetapkan keanggotaan mekanismepencegahan nasional yang memiliki keseimbangan jender danperwakilan etnis dan kelompok-kelompok minoritas yangmemadai, serta orang-orang dengan ketidakmampuantertentu.


6. Jaminan dan Kewenangan Berkenaan denganKunjungan

6.1. Akses ke Semua Tempat Penahanan

Pasal 20

Untuk memungkinkan mekanisme-mekanisme pencegahannasional untuk memenuhi mandat mereka, Negara-NegaraPihak pada Protokol ini berusaha untuk memberikan kepadamereka:

(a) Akses kepada semua informasi mengenai jumlah orang yangdirampas kebebasannya di tempat-tempat penahanansebagaimana dirumuskan dalam Pasal 4, dan juga mengenaijumlah tempat penahanan dan lokasi mereka;

(…)

(c) Akses kepada semua tempat penahanan dan instalasi sertafasilitas mereka;

(…)

(e) Kebebasan untuk memilih tempat-tempat yang merekaingin kunjungi dan orang-orang yang mereka inginwawancarai; (…)

Lingkup luas dari definisi “tempat-tempat penahanan” danpersyaratan dasar bahwa tempat-tempat semacam itu dibukauntuk kunjungan yang dilakukan oleh mekanisme-mekanismepencegahan nasional berdasarkan Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan dijelaskan dalam Bagian 3 didepan. Pasal 20 dari Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan melengkapi hak dasar dari mekanisme pencegahannasional untuk mengunjungi tempat-tempat penahanan denganrincian tambahan tentang jaminan dan kewenangannya.


229

6.1.1. Akses ke Semua Bagian dari Pelbagai Tempat Penahanan

Pasal 20(c) mewajibkan para pejabat berwenang Negara untukmemberikan kepada mekanisme-mekanisme pencegahan nasionalakses terhadap semua bagian dari pelbagai tempat penahanan. Halini mencakupi, misalnya, ruang-ruang asrama, sel-sel isolasi,halaman, area-area olah raga, dapur, bengkel-bengkel kerja, fasilitaspendidikan, fasilitas medis, instalasi-instalasi kesehatan, dan ruang-ruang kerja para staf. Dengan mengunjungi semua area di dalamsebuah tempat penahanan, mekanisme-mekanisme pencegahannasional bisa memperoleh kesan yang menyeluruh tentang kondisipenahanan dan perlakuan terhadap orang-orang yangkebebasannya dirampas.

Menelusuri seluruh fasilitas tempat penahanan jugamemungkinkan para anggota mekanisme kunjungan nasional bisamemvisualisasikan tampilan keseluruhan dari fasilitas-fasilitaspenahanan, sistem keamanan fisik, arsitektur, dan unsur-unsurstruktural lainnya yang memainkan pengaruh yang penting dalamkehidupan harian dari orang-orang yang kebebasannya dirampasitu. Jaminan terhadap akses yang penuh juga membantu mencegahpejabat berwenang dari tindakan menjauhkan para tahanan darimekanisme kunjungan nasional dengan menyembunyikan merekadari tempat-tempat penahanan normal.

Di mana sebuah pengecualian terhadap hak untuk aksesdiinginkan, Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan secara eksplisit menegaskan ketentuan tentang hal itu(lihat misalnya Pasal 14(2) vis-à-vis Sub-komite internasional).Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan tidakmenyediakan pengecualian hak bagi mekanisme pencegahannasional untuk mengunjungi bagian mana pun dari tempatpenahanan, termasuk berdasarkan pertimbangan keamanan ataukeselamatan. Peraturan perundang-undangan domestik harus jelas-jelas menegaskan bahwa tidak ada bagian apa pun dari tempatpenahanan yang boleh disembunyikan dari pemeriksaan yang ketatoleh mekanisme pencegahan nasional dengan alasan apa pun.


6.1.2. Pilihan Tempat-Tempat yang Dikunjungi

Pasal 20(e) menegaskan bahwa mekanisme pencegahan nasionalharus memiliki kebebasan untuk memilih tempat-tempat yang akandikunjunginya. Ini merupakan satu dari alasan-alasan yangdisyaratkan oleh Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan bahwa mekanisme pencegahan nasional memiliki hakuntuk disediakan informasi yang akurat dan terbaru yang berisirincian tentang jumlah orang-orang yang kebebasannya dirampasdi masing-masing tempat penahanan mereka, juga seluruh jumlahtempat dan lokasi mereka berkenaan dengan Pasal 20(a). Dengandemikian, hak untuk mengakses informasi harus secara tegasdisediakan dengan mengimplementasikan peraturan perundang-undangan. Dalam praktiknya, hanya dengan menganalisis informasiini, bersama dengan informasi dari sumber-sumber lain seperti NGOdan media berita, mekanisme pencegahan nasional mampumerancang sebuah program kunjungan yang efektif.

6.1.3. Kunjungan-Kunjungan Mendadak (Tanpa Pemberitahuan)

Juga jelas bahwa mekanisme pencegahan nasional harus memilikikewenangan untuk melakukan paling sedikit beberapa kunjungantanpa surat pemberitahuan terlebih dahulu jika kunjungan-kunjungan tersebut dimaksudkan untuk memenuhi tujuannya, yaituuntuk secara efektif mencegah penyiksaan dan perlakuan sewenang-wenang lainnya. Untuk kunjungan-kunjungan yang mendalam danlebih lama, pemberitahuan terlebih dahulu sering kali membantumembuat kunjungan tersebut menjadi lebih produktif. Namundemikian, melakukan kunjungan singkat yang mendadak (tanpapemberitahuan) adalah satu-satunya cara bagi mekanismepencegahan nasional menjadi yakin akan melihat sebuah gambaranyang benar tentang realitas sehari-hari dari tempat-tempatpenahanan. Kemungkinan adanya kunjungan mendadak juga bersifatesensial untuk memberi penjeraan dari kunjungan-kunjungan yangdilakukan mekanisme pencegahan nasional.


231

Pelapor Khusus PBB untuk Penyiksaan, yang juga mengunjungitempat-tempat penahanan selama misi kunjungan ke negara-negara, telah mengelaborasi sebagai berikut:

Kunjungan-kunjungan mendadak bertujuan untukmenjamin, sebisa mungkin, bahwa Pelapor Khusus bisamemformulasikan sebuah gambaran yang bebas daridistorsi tentang kondisi-kondisi dalam sebuah fasilitas.Jika ia sebelumnya mengumumkan kedatangannya,misalnya, tentang fasilitas mana yang akan didatanginyadan siapa yang akan ditemuinya, mungkin ada risikobahwa situasi-situasi yang ada bisa disembunyikan ataudiubah, atau orang-orang mungkin dipindahkan,diancam, atau dicegah untuk tidak bertemu dengannya.Inilah sebuah realitas tak menguntungkan yang dihadapioleh Pelapor Khusus. Sebenarnya, insiden-insidensemacam itu sudah sering terjadi di mana ia ditundasekurang-kurangnya 30 menit saat mau memasukisebuah fasilitas di tempat penahanan.232

Membaca Pasal 20 dalam konteks keseluruhan ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan mendukungkesimpulan bahwa mekanisme pencegahan nasional harus memilikikewenangan untuk melakukan kunjungan mendadak. Misalnya,Pasal 20 tentang kewenangan kunjungan dari mekanismepencegahan nasional sangat sejajar dengan Pasal 14 tentangkewenangan kunjungan dari Sub-komite internasional, dengan satuperbedaan signifikan. Pasal 14(2) secara detail menguraikan dasarpertimbangan pengecualian dan terbatas yang karena itu sebuahNegara mungkin menolak kunjungan oleh Sub-komite ke sebuahtempat penahanan yang khusus (“dasar pertimbangan mendesakdan penting demi keamanan nasional, keselamatan publik, bencana

232 Pelapor Khusus PBB untuk Penyiksaan, “2006 Report to the Commission on Human Rights“,UN Doc. E/CN.4/2006/6 (23 Desember 2005), paragraf 24.


alam, atau kekacauan serius di tempat-tempat yang akandikunjungi itu”). Bahkan dalam situasi-situasi seperti itu, Pasal 14secara tegas menyatakan bahwa penolakan apa pun hanya dapatbersifat sementara. Namun demikian, Pasal 14(2) tidak paraleldengan Pasal 20 berhadapan dengan mekanisme pencegahannasional. Kesimpulan rasionalnya adalah bahwa tidak ada kondisiapa pun yang membolehkan sebuah penolakan sementarasekalipun, yaitu penolakan yang dilakukan oleh pemerintah,terhadap kunjungan mekanisme pencegahan nasional; mekanismepencegahan nasional diberikan hak untuk mengakses kapan punbaik siang maupun malam.

Badan-badan pemerintah dan pakar yang relevan juga sudahmenyimpulkan bahwa mekanisme-mekanisme pencegahannasional yang efektif harus memiliki kewenangan untuk melakukankunjungan mendadak:

Pada 2006, Pelapor Khusus PBB untuk Penyiksaan, denganmenegaskan pemberlakuan Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan, mengatakan bahwaNegara-Negara Pihak “sepakat untuk menerima kunjunganmendadak ke semua tempat penahanan oleh … satu ataulebih mekanisme nasional independen untuk pencegahanpenyiksaan di tingkat domestik”.233

Pada 2006, Komite Gabungan untuk Hak Asasi Manusia dariParlemen Inggris, dengan mengutip persetujuan olehpemerintah, menegaskan bahwa “kewenangan atas inspeksimendadak merupakan usaha perlindungan yang vital” bagikerja mekanisme pencegahan nasional di bawah ketentuanProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan.234

233 Pelapor Khusus PBB untuk Penyiksaan, “2006 Report to the General Assembly“, UN Doc. A/61/259 (14 Agustus 2006), paragraf 68. Lihat juga paragraf 75.234 Parlemen Inggris (UK), Joint Committee on Human Rights (Komite Gabungan untuk Hak AsasiManusia), “20th Report of Session 2005-2006“, 22 Mei 2006, hlm. 17-20.


233

Pada 2005, isu tentang kunjungan ke markas polisi dalamsistem Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan muncul selama pemeriksaan Komite PBBMenentang Penyiksaan atas laporan periodik pertama dariAlbania untuk Konvensi Menentang Penyiksaan. Albaniatelah meratifikasi Protokol Opsional pada 2003. AnggotaKomite, Dr. Rasmussen, dengan mengacu secara tegas kepadaProtokol Opsional, menekankan bahwa untuk benar-benarmenjadi efektif, kunjungan-kunjungan seperti itu harusdijalankan oleh pakar-pakar yang independen, dilakukansecara teratur, dan harus dibiarkan tanpa pemberitahuanawal.235 Poin ini disetujui oleh Komite secara keseluruhandalam Kesimpulan dan Rekomendasinya, yang menegaskanperhatian tentang “ketiadaan kunjungan ke markas polisioleh Kantor Ombudsman baik secara rutin maupun secaramendadak” dan merekomendasikan bahwa Albania“mengizinkan kunjungan-kunjungan ke markas polisi olehKantor Ombudsman, juga oleh badan-badan independenlainnya, baik secara rutin maupun mendadak”.236

Dalam laporannya pada Desember 2005, Pelapor Khusus PBBuntuk Penyiksaan, dengan menekankan kesamaan antara stan-dard-standard yang bisa diterapkan bagi kunjungannya ketempat-tempat penahanan dengan standard-standard yangberada di bawah Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan, menyatakan “tak dapat disangkalbahwa kebebasan melakukan penyelidikan ke tempat-tempatpenahanan mensyaratkan: akses yang tak terhalangi, dengan

235 Komite [PBB] Menentang Penyiksaan, Summary Record of the 649th meeting held 10 May2005, UN Doc. CAT/C/SR.649 (19 Mei 2005), paragraf 26.236 Komite [PBB] Menentang Penyiksaan, “Conclusions and Recommendations on the initialreport of Albania“, UN Doc. CAT/CO/34/ALB (Mei 2005), paragraf 7(l) dan 8(l). Lihat juga“Conclusions and Recommendations on the initial report of Bahrain”, UN Doc. CAT/C/CR/34/BHR (21 Juni 2005), paragraf 6(j), 7(g) dan 9. Lihat juga “Conclusions and Recommendations onthe second periodic report of Sri Lanka“, UN Doc. CAT/C/LKA/CO/2 (15 Desember 2005),paragraf 11 dan 18(b).


atau tanpa surat pemberitahuan terlebih dahulu, ke tempatmana pun di mana orang-orang mungkin telah dirampaskebebasannya”.237 Ia menggarisbawahi bahwa “sementaradalam beberapa kasus ia mungkin sebelumnya menyebut-nyebut pejabat berwenang dari fasilitas yang hendakdikunjunginya, namun akses ke semua tempat mengandungarti bahwa ia juga akan menjalankan kunjungan dengansedikit atau tidak ada sama sekali pemberitahuan tertulis”.238

Pada 2006, Republik Ceko meratifikasi Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan setelahmengamendemen undang-undang tentang Pembela Hak-Hak Publik (Ombudsman) untuk memberikan kekuasaan untukmenjalankan sistem kunjungan pencegahan ke tempat-tempat penahanan, termasuk kekuasaan untuk memasukisemua area dari tempat-tempat penahanan “tanpaperingatan terlebih dahulu”.239

Salah satu dari lembaga-lembaga di Republik Korea yangdipertimbangkan sebagai lembaga yang bisa disamakan denganmekanisme pencegahan nasional adalah Komisi Hak Asasi ManusiaNasional. Undang-undang pembentukannya menyatakan bahwapara Komisioner dan/atau para anggota tim ahli kunjungannyadiberikan akses yang “segera” (immediate) ke sebuah fasilitaspenahanan atau asrama dengan menunjukkan identifikasikewenangan mereka untuk menjalankan sebuah kunjungan.240

237 Pelapor Khusus PBB untuk Penyiksaan, “2006 Report to the Commission on Human Rights“,UN Doc. E/CN.4/2006/6 (23 Desember 2005), paragraf 22 dan 23.238 Ibid., paragraf 24.239 Lihat Undang-Undang Ceko tentang Pembela Hak-Hak Publik (Czech Law on the PublicDefender of Rights) (349/1999 Coll.) yang diamendemen 381/2005 Coll. Berlaku pada 1 Januari2006, §1(2),(3),(4), §15(1), dan §21a, at http://www.ochrance.cz.240 Undang-Undang Republik Korea tentang Komisi Hak Asasi Manusia Nasional (National HumanRights Commission Act of the Republic of Korea), Pasal 24(3). Perhatikan bahwa bagian-bagianlain dari pasal ini tampak tidak konsisten dengan persyaratan dalam Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan, seperti ketentuan bahwa staf dari fasilitas tersebut bisa hadirselama berlangsungnya wawancara dengan para tahanan.


235

6.2. Akses terhadap Informasi

Pasal 20Untuk memungkinkan mekanisme-mekanisme pencegahannasional untuk memenuhi mandat mereka, Negara-NegaraPihak pada Protokol ini berusaha untuk memberikan kepadamereka:(a) Akses kepada semua informasi mengenai jumlah orang yang

dirampas kebebasannya di tempat-tempat penahanansebagaimana dirumuskan dalam Pasal 4, dan juga mengenaijumlah tempat penahanan dan lokasi mereka;

(b) Akses kepada semua informasi yang mengacu padaperlakuan kepada orang-orang itu dan juga kondisipenahanan mereka; (…)

Informasi yang dijamin oleh ketentuan Pasal 20(a) untuk diberikankepada mekanisme kunjungan nasional, tentang jumlah dan lokasipara tahanan dan tempat-tempat penahanan, merupakan hal yangsangat esensial bagi mekanisme kunjungan nasional supaya bisamerencanakan program kunjungannya. Rentangan informasi yangdicakupi oleh Pasal 20(b) sangatlah luas, meliputi misalnya: rekamanmedis keseluruhan dan individual, ketentuan-ketentuan mengenaidiet, sistem sanitasi, jadwal (yang mencakupi catatan waktu yangdihabiskan dalam sel, untuk olah raga, di dalam/di luar, di tempatkerja, dll.), sistem pengawasan bunuh diri, catatan tentangpenegakan disiplin, dan seterusnya.

Pasal 21

(…)

2. Informasi rahasia yang dikumpulkan oleh mekanismepencegahan nasional harus diistimewakan. Data pribadi tidakboleh diterbitkan tanpa adanya persetujuan dari individuyang bersangkutan.


Jelaslah, agar mekanisme pencegahan nasional mampumenjalankan fungsinya, ia harus memiliki akses terhadapinformasi khusus, bahkan yang sangat sensitif, tentang tahanan-tahanan secara personal. Informasi medis individual mungkinmerupakan contoh yang paling jelas. Juga mungkin bahwabeberapa informasi yang diterima mekanisme pencegahannasional tentang orang-orang lain di sebuah tempat penahanan,seperti para staf atau anggota NGO, bisa juga menjadi informasiyang bersifat pribadi dan bukannya profesional. Di kebanyakanNegara, semua informasi semacam itu secara umum dilindungi,atau harus dilindungi, dari pemaksaan penyingkapan denganberpegang pada ketentuan hukum tentang perlindungan privasi.

Karena Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan jelas-jelas mewajibkan bahwa mekanisme pencegahannasional itu sendiri memiliki akses terhadap informasi ini, Negaraharus meninjau kembali hukum yang berlaku demi perlindungandata pribadi dan jika perlu memberlakukan pengecualian untukmemberikan mekanisme pencegahan nasional akses terhadap,sekaligus bisa menggunakan, informasi. Dalam beberapa kasus,pengecualian yang ada untuk agen-agen publik mungkin sudah jelasmencakupi mekanisme pencegahan nasional; namun dalambeberapa kasus lainnya, ketentuan spesifik baru harus dibuat bagimekanisme pencegahan nasional untuk mengumpulkan,menggunakan dan melindungi data pribadi seperti itu.

Perlindungan oleh mekanisme pencegahan nasional terhadapdata pribadi dalam kaitan dengan Pasal 21 dari Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan merupakan hal yangpenting untuk menjamin bahwa kerja dari mekanisme pencegahannasional tidak melanggar hak-hak privasi dari individu-individuterkait dan untuk menjamin bahwa semua individu tersebutmerasa aman untuk terbuka dengan mekanisme pencegahannasional itu (lihat sub-bagian 4.5 di depan dan sub-bagian 6.3 dibawah).


237

Namun demikian, hukum juga harus memastikan izin bagimekanisme pencegahan nasional untuk menyingkapkan ataumempublikasikan data tentang individu-individu jika merekamemberikan persetujuan yang tegas untuk itu. Pemerintah tidakdibolehkan untuk bersembunyi di balik retorika tentang “hak privasipersonal” supaya menghalangi diumumkannya data yang baik olehmekanisme pencegahan nasional maupun oleh orang yangberkepentingan dengan kondisi penahanan justru ingindipublikasikan. Hal ini juga harus dimungkinkan dalam kasus dimana individu yang diwawancarai meminta mekanisme pencegahannasional untuk mengacu pada pengaduan khususnya kepada sebuahinstitusi lain seperti jaksa penuntut atau pengadilan hak asasimanusia.241 Mekanisme pencegahan nasional juga harus memilikikesempatan tak terbatas untuk mempublikasikan informasikeseluruhan yang diperoleh dari data-data pribadi, dan untukmempublikasikan informasi yang relevan dalam pelbagai hal lainnyayang memperlihatkan data-data pribadi dengan nama disamarkan.

6.3. Akses terhadap Orang

Pasal 20

Untuk memungkinkan mekanisme-mekanisme pencegahannasional untuk memenuhi mandat mereka, Negara-NegaraPihak pada Protokol ini berusaha untuk memberikan kepadamereka:

(…)

(d) Kesempatan untuk memperoleh wawancara pribadi denganorang-orang yang dirampas kebebasannya tanpa saksi-saksi, baik secara personal atau dengan penerjemah jikadianggap perlu, dan juga dengan orang lain mana pun yang

241 Lihat sub-bagian 7.1 di bawah berkenaan dengan rekomendasi mekanisme pencegahan nasional.


dipercaya oleh Sub-komite untuk Pencegahan dapatmenyediakan informasi yang relevan;

(e) Kebebasan untuk memilih (…) orang-orang yang merekaingin wawancarai; (…)

Pasal 20(d) memberikan kepada mekanisme pencegahan nasionalkekuasaan untuk melakukan wawancara pribadi dengan orang-orang yang dipilihnya secara khusus. Ketentuan ini sangat funda-mental untuk menjamin bahwa mekanisme pencegahan nasionalbisa mendapatkan gambaran yang lengkap tentang situasi di sebuahfasilitas penahanan dengan mendengarkan secara langsung dariorang-orang yang mengalaminya.

Kemungkinan untuk melakukan wawancara secara pribadisangatlah mendasar untuk memungkinkan orang yang kebebasannyadirampas itu bisa berbicara lebih terbuka tanpa rasa takut akanpembalasan dendam. Pelapor Khusus PBB untuk Penyiksaan telahmenegaskan bahwa “hak untuk mewawancarai para tahanan secarakhusus, yaitu tanpa kehadiran pegawai penjara yang bisa melihatatau mendengar percakapan mereka” merupakan salah satu dariaspek yang paling penting dalam kunjungan pencegahan.242 “Jika tidakdemikian,” tegasnya lagi, “para tahanan tidak dapat membangunrasa percayanya terhadap tim pemantauan, padahal rasa percayamerupakan hal yang paling esensial bagi tim pemantauan itu untukmendapatkan informasi yang benar dan tepat.”243

Dengan demikian, penerapan aturan hukum harus tetapmenghargai hak dari mekanisme pencegahan nasional untukmewawancarai para tahanan dan yang lainnya tanpa ketakutan akanadanya pegawai penjara, orang suruhan, atau siapa pun yang

242 Laporan dari Pelapor Khusus PBB untuk Penyiksaan, UN Doc. A/61/259 (14 Agustus 2006),paragraf 73.243 Laporan dari Pelapor Khusus PBB untuk Penyiksaan, UN Doc. A/61/259 (14 Agustus 2006),paragraf 73.


239

mencuri-dengar atau memata-matai selama berlangsungnyawawancara tersebut. Tindakan mencuri-dengar atau pemata-mataan seperti itu harus tegas-tegas dilarang. Satu-satunyapengecualian adalah kalau tim kunjungan itu sendiri membuatsebuah permintaan khusus untuk menjalankan wawancara denganpengawasan penjaga dari jarak tertentu, demi alasan keselamatan.244

Tim kunjungan tidak boleh dipaksa untuk menerima tempat-tempat yang telah dipilih oleh pejabat berwenang untuk wawancara;tim kunjungan harus memiliki kebebasan untuk memilih tempat yangsangat aman, yang ia pandang sebagai tempat yang sangat tepat dansesuai.245 Jika staf di tempat penahanan menganjurkan untukmembatasi wawancara demi melindungi keamanan pribadi dari timmekanisme pencegahan nasional, nasihat semacam itu harusdipertimbangkan dengan cermat; bagaimanapun, anggota-anggotamekanisme pencegahan nasional harus dijamin haknya untukmeneruskan proses wawancaranya jika mereka menganggap risiko,jika ada, terhadap keamanan pribadi mereka bisa mereka tanggung.246

Pelapor Khusus PBB untuk Penyiksaan juga telah menekankansoal pentingnya bagi mekanisme pencegahan nasional untukmemiliki kemungkinan melakukan pemeriksaan medis secaramenyeluruh dan independen terhadap para tahanan denganpersetujuan para tahanan bersangkutan.247

244 Lihat APT, Monitoring Places of Detention: A Practical Guide (Jenewa, 2004), hlm. 80.245 Lihat APT, Monitoring Places of Detention: A Practical Guide, ibid., hlm. 80. Pilihan lokasi akanmempengaruhi perilaku dari orang yang kebebasannya dirampas. Lokasi-lokasi yang tampaknyaakan menyamakan para pengunjung dan staf dari institusi tersebut di mata para tahanan (misalnya,kantor administratif) harus dihindari. Pengunjung harus bisa memilih tempat-tempat yang tampakaman dari pencuri-dengaran atau pemata-mataan. Asrama para tahanan, ruang-ruang kunjungan,halaman, dan perpustakaan adalah beberapa di antara lokasi yang mungkin untuk wawancara.246 Lihat APT, Monitoring Places of Detention: A Practical Guide, ibid., hlm. 81. Alasan untuk aturanini adalah bahwa keprihatinan terhadap keselamatan personal dari para pengunjung justru bisadengan mudah digunakan sebagai alasan untuk menolak akses terhadap para tahanan yang akandiwawancarai itu.247 Laporan dari Pelapor Khusus PBB untuk Penyiksaan, UN. Doc. A/61/259 (14 Agustus 2006),pada paragraf 73 dan 75.


6.4. Perlindungan bagi Para Tahanan, Pegawai Penjara, dan YangLainnya

Pasal 21

1. Penguasa atau pejabat tidak boleh memerintahkan,menerapkan, mengizinkan atau membiarkan suatu sanksiterhadap setiap orang atau organisasi karena telahmemberikan kepada mekanisme pencegahan nasional baikbenar ataupun salah, dan, sebaliknya, orang atau organisasitersebut tidak dapat dikurangi dengan cara apa pun. (…)

Tiap tahanan, pegawai tempat penahanan, anggota masyarakat sipil,dan siapa pun harus merasa nyaman dan terbuka dalamberkomunikasi secara lisan atau tertulis dengan anggota mekanismepencegahan nasional.

Pertama, sebagaimana telah dibahas pada sub-bagian 4.5 dan6.2 di atas, orang yang bersangkutan harus merasa yakin bahwasetiap tindakan yang mungkin akan diambil adalah untukmemastikan bahwa tak seorang pun kecuali mekanisme pencegahannasional yang tahu betul apa yang telah mereka katakan. Itu berartibahwa mekanisme pencegahan nasional tidak boleh menyebutnama mereka sebagai sumber informasi, atau menyingkapkaninformasi yang jelas-jelas hanya bisa datang dari mereka, kecualikalau orang yang bersangkutan secara tegas menyetujuipengungkapan informasi tersebut.

Elemen kunci kedua adalah bahwa orang tersebut harusmengetahui bahwa mereka dilindungi terhadap tindakankekerasan karena kerja sama mereka dengan mekanismepencegahan nasional. Dengan demikian, mereka tidak bolehmenderita karena konsekuensi negatif apa pun, baik karena semata-mata berbicara kepada mekanisme pencegahan nasional, ataupunkarena substansi dari apa yang telah mereka beritahukan kepadamekanisme pencegahan nasional (hal itu haruslah diketahui


241

melalui sebuah tindakan yang disengajai atau denganpengungkapan atas persetujuan mereka sebagai narasumber).Karena itu, perlindungan yang digambarkan oleh Pasal 21 harusdipadukan ke dalam hukum atau peraturan pelaksanaan bagiProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan agarmemastikan daya berlakunya.

Dari serentangan orang-orang yang menjadi narasumber bagimekanisme pencegahan nasional, para tahananlah yang jelas-jelasmerupakan pihak yang paling rentan akan tindakan kekerasandalam pelbagai bentuk sebagai akibat pemberian informasimereka. Namun demikian, para staf juga bisa khawatir akantindakan disipliner atau profesional sebagai dampak dari kerjasama mereka dengan, atau dari penyingkapan informasi kepada,mekanisme pencegahan nasional yang secara potensialberimplikasi pada sesama staf atau atasan mereka. NGO dananggota masyarakat sipil lainnya yang mungkin telahmenyediakan pelayanan bagi para tahanan atau melakukanpemantauan berkelanjutan terhadap tempat-tempat penahananjuga harus dilindungi dari penutupan akses mereka ataupembekuan status mereka sebagai akibat dari kerja sama merekadengan mekanisme pencegahan nasional.

Perlindungan harus mencakupi informasi yang oleh pejabatNegara atau pihak lainnya bisa dinyatakan palsu, karena kalautidak demikian, perlindungan yang hendak dijamin oleh Pasal 21bisa dihindari. Namun demikian, jelaslah bahwa Pasal 21 tidakdimaksudkan untuk melindungi Negara dari tanggung jawab atasapa pun yang mungkin dilakukan oleh agen-agennya untukmenyesatkan mekanisme pencegahan nasional dengan maksudmenghalang-halangi kerjanya. Jika seorang penanggung jawabpenjara sengaja memberikan informasi palsu kepada mekanismepencegahan nasional, misalnya menutup-nutupi kematian atauperlakuan sewenang-wenang terhadap seorang tahanan, Negaraharus bertanggung jawab atas pelanggaran paling berat terhadapkewajiban internasionalnya di bawah ketentuan Protokol


Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan, meskipunperlindungan personal apa pun mungkin diberikan kepadapenanggung jawab penjara oleh Pasal 21. Tentu saja, sejauh manatindakan seorang pejabat publik dalam menutup-nutupi tindakanpenyiksaan atau perlakuan sewenang-wenang lainnya akanmenentukan sebuah kejahatan di bawah ketentuan-ketentuanKonvensi Menentang Penyiksaan, misalnya tindakanpersekongkolan, tanggung jawab pidana perseorangan ini akandiabaikan oleh Pasal 21 Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan.


Kewenangan yang dimaktubkan dalam Pasal 20 ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan, danperlindungan yang dijamin oleh Pasal 21, harus secaralangsung dipadukan ke dalam peraturan pelaksanaannya, dandapat dipergunakan di bawah undang-undang nasional olehmekanisme pencegahan nasional dan orang-orang yangdilindungi.Aturan hukum harus secara eksplisit mengakui hak darimekanisme pencegahan nasional untuk menjalankankunjungan ke tempat-tempat penahanan tanpapemberitahuan terlebih dahulu.Negara harus meninjau kembali hukum yang berlaku bagiperlindungan rahasia data personal untuk memastikanmekanisme pencegahan nasional memiliki akses ke dan hakuntuk menggunakan informasi yang termaktub dalam Pasal20 Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan.Data personal yang dipegang oleh mekanisme pencegahannasional harus dilindungi dari penyingkapan tanpapersetujuan orang yang bersangkutan; namun demikian,hukum juga harus memberikan kemungkinan tak terbataskepada mekanisme pencegahan nasional untuk


243

mempublikasikan informasi menyeluruh yang diperoleh daridata-data personal itu, dan informasi lain yang, sebaliknya,justru memperlihatkan data personal dengan nama yangbenar-benar dirahasiakan.Aturan hukum harus mengakui hak dari mekanismepencegahan nasional untuk mewawancarai para tahanan danpihak-pihak lain tanpa tindakan mencuri-dengar ataupemata-mataan dari petugas terkait, staf di tempatpenahanan, atau siapa pun.Tindakan mencuri-dengar atau pemataa-mataan seperti ituharus tegas-tegas dilarang, dengan hanya satu pengecualiandi mana tim kunjungan itu sendiri membuat permintaankhusus untuk menjalankan wawancara khusus dalamjangkauan pengawasan penjaga demi alasan keamanan.

Tim kunjungan tidak boleh dipaksa untuk menerima tempat-tempat yang dipilih oleh pejabat berwenang untukwawancara; tim harus bisa memilih sendiri tempat yangcukup aman.

Meskipun staf di tempat penahanan mengusulkan untukmembatasi wawancara demi melindungi keamanan personaldari tim mekanisme pencegahan nasional, namun anggotamekanisme pencegahan nasional itu harus benar-benarmemiliki hak untuk menjalankan wawancara jika merekamerasa risiko, sejauh ada, terhadap keamanan personalmereka bisa mereka tanggung.


7. Rekomendasi dan Implementasi MekanismePencegahan Nasional

7.1. Rekomendasi-Rekomendasi dari Mekanisme PencegahanNasional

Pasal 19

Mekanisme pencegahan nasional harus diberikan kekuasaanminimum:

(…)

(b) Untuk membuat rekomendasi-rekomendasi kepada pejabatyang relevan dengan tujuan untuk memperbaiki perlakuandan kondisi dari orang-orang yang dirampas kebebasannyadan untuk mencegah penyiksaan dan perlakuan ataupenghukuman lain yang kejam, tidak manusiawi ataumerendahkan martabat manusia, mempertimbangkannorma-norma PBB yang relevan; (…)

Pasal 22

Pejabat yang berwenang dari Negara Pihak terkait harusmemeriksa rekomendasi-rekomendasi dari mekanismepencegahan nasional dan masuk ke dalam dialog denganmekanisme pencegahan nasional tentang langkah-langkahimplementasi yang tepat.

Mekanisme pencegahan nasional diberi mandat tidak hanya untukmelakukan kunjungan tetapi juga untuk membuat rekomendasikepada pejabat berwenang terkait; rekomendasi itu berisi gambarantentang cara-cara membuat perbaikan. Rekomendasi-rekomendasiitu merupakan suatu kesempatan bagi Negara untuk mendapatkankeuntungan dari hasil pengamatan dan nasihat praktis yang detaildan nasihat bermutu dari pakar untuk membantu Negara tersebutdalam meningkatkan pemenuhan kewajibannya berdasarkanketentuan Konvensi Menentang Penyiksaan dan pelbagai perjanjian


245

internasional serta hukum kebiasaan internasional lainnya.Kemudian, dalam praktiknya, harus ada balas budi bagi pejabatpemerintah untuk terlibat dalam dialog yang konstruktif danmengimplementasikan rekomendasi-rekomendasi yang diberikan itu.

Untuk memperkuat insentif praktis ini, Pasal 22 secara tegasmenetapkan sebuah kewajiban di bahwa hukum internasional bagipejabat-pejabat Negara, di tingkat tempat penahanan khusus ataudi tingkat nasional, untuk mempertimbangkan rekomendasi-rekomendasi ini dan untuk secara aktif membahas implementasinyadengan mekanisme pencegahan nasional. Perwujudan niat baik olehpemerintah terhadap kewajiban ini merupakan kunci untukmencapai sasaran umum dari Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan, yang didasarkan lebih pada kerja samaketimbang pada konfrontasi. Karena alasan ini, dan lebih lanjut untukmembuat para pejabat lokal merasa jelas akan kebutuhan melakukankerja mekanisme pencegahan nasional secara serius, maka kewajibandari pejabat lokal tertentu dan pejabat nasional untukmempertimbangkan rekomendasi-rekomendasi tersebut dan terlibatdalam dialog dengan anggota mekanisme pencegahan nasional untukmembahas implementasi dari rekomendasi-rekomendasi tersebutharus secara tegas disediakan dalam peraturan pelaksanaan bagiProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan.

APT merekomendasikan bahwa, untuk membantu proses ini,tim kunjungan dari mekanisme pencegahan nasional harusmemberitahukan kepada para pejabat relevan tentang hasil-hasilawal dari kunjungan tersebut sesegera mungkin. Hal ini akanmemampukan mekanisme tersebut membuat rekomendasi yangcepat untuk perbaikan dan untuk membangun dialog yang konstruktifdengan pejabat-pejabat tersebut. Dalam setiap kasus, pertemuan lisanantara delegasi mekanisme pencegahan nasional dengan orang-or-ang yang secara langsung bertanggung jawab terhadap fasilitaspenahanan harus ikut serta dalam kunjungan itu. Tanggapan resmiyang tertulis juga harus disediakan dalam bentuk sebuah surat ataulaporan yang rinci sesegera mungkin setelah kunjungan itu dilakukan.


Laporan tersebut kemudian harus membentuk suatu basis bagi dia-log konstruktif antara anggota mekanisme kunjungan nasional denganpejabat pemerintah lokal, regional dan nasional menyangkutimplementasinya. Kunjungan-kunjungan berikutnya harus secarasistematis memeriksa apakah rekomendasi-rekomendasi terdahulutelah benar-benar dilaksanakan, sembari juga mengidentifikasipelbagai isu baru yang mungkin muncul.

Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaanmemberikan kewenangan kepada mekanisme pencegahan nasionaluntuk menentukan pejabat mana yang “relevan” denganrekomendasi khusus apa pun. Sebagaimana telah disebutkansebelumnya, beberapa isu dengan solusi-solusi atau persoalanpraktis untuk pembuatan keputusan lokal mungkin paling baikditujukan pada tanggung jawab dari sebuah lembaga khusus. Isu-isu bersistem-luas yang mensyaratkan keputusan harus diambil ditingkat nasional atau amendemen terhadap peraturan yang berlakujelas-jelas harus diarahkan kepada pejabat yang lebih tinggi dalamstruktur pemerintahan agar mencapai prospek implementasi yangsesuai harapan. Karena itu, peraturan pelaksanaan harusmemberikan kemungkinan bagi mekanisme pencegahan nasionaluntuk menentukan pejabat-pejabat mana yang tepat untukmenerima rekomendasi-rekomendasi tertentu. Kemudian, pejabatyang menerimanya harus memiliki sebuah kewajiban terkait dibawah hukum nasional, untuk menanggapi, atau – jika pejabatbersangkutan tidak berkompeten dalam melaksanakan rekomendasiyang diberikan – untuk mengidentifikasi dan mengajukanrekomendasi tersebut kepada pejabat berkompeten lainnya yangmemang memiliki kewajiban untuk menanggapinya.

Dalam pelaksanaan sebuah kunjungan, mekanisme pencegahannasional mungkin menemukan kasus-kasus individual, atau bisaterjadi bahwa selama kunjungan itu mekanisme pencegahannasional menerima pengaduan individual (tentang perlakuan ditempat yang sedang dikunjungi itu, atau di tempat yang lain lagi);kasus atau pengaduan individual itu kemudian harus diselidiki


247

untuk mendapatkan penyelesaian secara hukum, penuntutan, atautindakan lainnya yang berada di luar mandat “pencegahan” biasadari mekanisme pencegahan nasional itu sendiri. Dalam kasus-kasusdemikian, yang bisa menjadi “pejabat yang relevan” adalah kantorjaksa penuntut, atau lembaga hak asasi manusia nasional denganjurisdiksi untuk mempertimbangkan dan memproses pengaduanindividual. Rekomendasinya yang mungkin adalah bahwa pejabatharus melakukan investigasi terhadap kasus individual tersebut.Dalam situasi-situasi seperti itu, pembatasan terhadappenyingkapan data pribadi masih tetap berlaku, sehingga bantuanterhadap masalah-masalah seperti ini hanya bisa berupamengirimkan informasi tentang pengadu tertentu berdasarkanpersetujuan dari pengadu bersangkutan.

Peraturan perundang-undangan yang memberdayakanmekanisme pencegahan nasional juga harus memberikankemungkinan baginya untuk mengatur jangka waktu tertentu dimana ia mengharapkan sebuah tanggapan dan dialog denganpejabat-pejabat berkompeten. Misalnya, Undang-Undang Cekotentang Pembela Hak-Hak Publik memberikan kemungkinan bagiseorang Pembela – setelah mengunjungi sebuah fasilitas danmenyampaikan hasil temuan dan/atau rekomendasinya kepadapejabat yang relevan – untuk menentukan batas waktu di manapara pejabat harus menyampaikan tanggapannya.248 Jika tidak adatanggapan atau tindakan korektif tidak memadai, Undang-Undangmemberikan kewenangan kepada Pembela untukmemberitahukannya kepada para atasan, yaitu Pemerintah itusendiri, dan/atau publik, termasuk dengan mengumumkan kepadapublik nama-nama pejabat yang bertanggung jawab.249

Patut dicatat bahwa menyampaikan rekomendasi dan laporanbukanlah tujuan akhir dari keterlibatan mekanisme pencegahan

248 Undang-Undang Ceko tentang Pembela Hak-Hak Publik (Czech Law on the Public Defender ofRights) mengizinkan Pembela, bagian 21a.249 Undang-Undang Ceko tentang Pembela Hak-Hak Publik (Czech Law on the Public Defender ofRights) mengizinkan Pembela, bagian 21a dan 20(2).


nasional dengan sebuah lembaga tertentu, bukan juga merupakansatu-satunya penggunaan yang dibuat oleh mekanisme pencegahannasional terhadap informasi yang dia peroleh:250

Pertama, di tengah-tengah jangka waktu kunjungan, mekanismepencegahan nasional harus memantau pelaksanaan rekomendasimelalui cara-cara lain (yang bisa mencakupi korespondensi denganpara pejabat, atau komunikasi dengan NGO, atau bisa dipaparkandi tempat penahanan dengan lebih sering). Mekanisme pencegahannasional juga bisa mempertimbangkan pelaksanaan seminarpelatihan bagi para personel yang relevan di tempat-tempatpenahanan.

Kedua, dalam pelaksanaan kunjungan ke sebuah lembaga, suatumekanisme pencegahan nasional akan sering menerima informasitentang kondisi atau perlakuan yang dialami oleh para tahanan disebuah tempat lain, sebelum mereka dibawa atau dipindahkan kesana. Misalnya, informasi tentang kondisi dan perlakuan di kantorpolisi sering terungkap hanya selama kunjungan ke tempatpenahanan sementara, di mana orang-orang yang ditahan itumungkin tinggal di satu tempat dalam jangka waktu yang lebihlama dan mungkin merasa kurang rentan ketimbang ketika merekaditahan di kantor polisi. Mekanisme pencegahan nasional harusmenggunakan informasi semacam itu untuk membantumemutuskan soal tempat-tempat mana yang akan dikunjungi dimasa yang akan datang, dan isu-isu yang mana yang akan dijadikanpusat perhatian sementara berada di tempat penahanan yangdikunjungi itu.

Ketiga, informasi yang dikumpulkan dari kunjungan ke sebuahtempat penahanan individual juga bisa digunakan untukmembangun laporan tematik dan/atau rekomendasi bersistem-luas.Karena itu, informasi tersebut juga bisa mengarahkan mekanisme

250 Untuk uraian yang lebih detail tentang rekomendasi yang efektif dan kegiatan-kegiatan tindak-lanjut, lihat APT, Monitoring Places of Detention: A Practical Guide (Jenewa, 2004).


249

pencegahan nasional untuk mengajukan proposal dan pengamatanterhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku atauperaturan perundang-undangan yang baru, sebagaimanaditegaskan oleh Pasal 19(c) dari Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan.

Keempat, agar Sub-komite Internasional bisa efektif dalamkunjungan-kunjungannya yang tidak begitu sering ke suatu NegaraPihak, ia memerlukan informasi yang baik tentang tempat-tempatpenahanan yang khusus di negeri tersebut sebelum ia datang.Beberapa dari informasi tersebut tentu saja akan disediakan olehpemerintah; namun demikian, mekanisme-mekanisme pencegahannasional juga harus memberikan informasi kunci ke Sub-komiteInternasional tentang keadaan yang sedang berlangsung untukmemungkinkan Sub-komite Internasional menentukan secarastrategis soal tempat-tempat yang akan didatanginya selamakunjungannya ke negeri tersebut.

7.2. Laporan-Laporan

Pasal 23

Negara-Negara Pihak pada Protokol ini berusaha untukmenerbitkan dan menyebarkan laporan-laporan tahunan darimekanisme-mekanisme pencegahan nasional.

Supaya menjamin kelangsungan peningkatan perlakuan terhadaporang-orang yang kebebasannya dirampas dan perbaikan kondisitempat penahanan, mekanisme pencegahan nasional harus bisamelaporkan dan mendiseminasikan temuan-temuan mereka.251

Mekanisme pencegahan nasional juga harus memiliki kemampuan

251 Untuk lebih detail tentang praktik-praktik terbaik dalam persiapan laporan yang didasarkan padakunjungan ke tempat-tempat penahanan, lihat APT, Monitoring Places of Detention: A PracticalGuide (Jenewa, 2004) pada hlm. 85-89.


untuk menyampaikan proposal dan pengamatan berkenaan denganperaturan perundang-undangan yang sudah berlaku ataurancangan peraturan perundang-undangan, entah dalam laporantahunannya, dalam laporan kunjungan individualnya, ataupundalam penyampaian atau laporan khususnya yang terpisah.252 Pasal23 menjamin bahwa sebuah laporan tahunan tentang kerjamekanisme pencegahan nasional dipublikasikan dandidiseminasikan oleh Negara Pihak itu sendiri. (Akan tetapi, hal initidak melarang mekanisme-mekanisme pencegahan nasional untukmempublikasikan dan mendiseminasikan laporan tahunannyasecara independen jika mereka menginginkan demikian.)

Tidak ada ketentuan dalam Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan yang melarang mekanisme pencegahannasional untuk memutuskan mempublikasikan laporan lain, dankhususnya laporan-laporan kunjungannya. Misalnya, isu-isu yangmuncul di sejumlah lembaga bisa mendorong mekanismepencegahan nasional untuk mempublikasikan sebuah laporantematik. Laporan-laporan semacam itu tidak bisa mengandung datapribadi tanpa persetujuan yang tegas dari orang yang terlibat,namun mekanisme pencegahan nasional bisa memasukkaninformasi menyeluruh atau malahan informasi lengkap yangdiperoleh dari data pribadi anonim.253


Kewajiban dari pejabat khusus lokal dan nasional untukmempertimbangkan rekomendasi dan untuk terlibat dalamdialog dengan mekanisme pencegahan nasional dalam rangkamembahas pelaksanaan rekomendasi-rekomendasi tersebutharus secara tegas dinyatakan di dalam hukum.

252 Lihat Pasal 19(c).253 Lihat pembahasan pada sub-bagian 4.5, 6.2 dan 6.4 di atas.


251

Untuk menjamin bahwa mekanisme pencegahan nasional bisamengarahkan tiap-tiap butir rekomendasinya kepada pejabatberwenang yang paling relevan, ia harus memiliki kebebasanuntuk memilih pejabat-pejabat berwenang di pelbagaitingkatan pemerintah, mulai dari petugas pelaksana fasilitasindividual hingga ke pemimpin nasional yang paling senior,untuk menerima rekomendasi dan komunikasi lainnya.

Pejabat berwenang yang menerimanya harus memilikikewajiban yang terkait berdasarkan ketentuan hukumnasional, untuk menanggapi rekomendasi-rekomendasitersebut, atau – jika pejabat tersebut tidak berkompetenuntuk melaksanakan rekomendasi yang diajukan itu – untukmengidentifikasi dan mengajukan rekomendasi tersebut kepejabat berkompeten lainnya yang memang memilikitanggung jawab memberikan tanggapan.

Aturan hukum yang memberdayakan mekanisme pencegahannasional harus memungkinkannya untuk mengatur jangkawaktu tertentu di mana mekanisme pencegahan nasionaltersebut mengharapkan tanggapan dan dialog denganpejabat-pejabat berkompeten.


8. Mekanisme-Mekanisme Pencegahan Nasional danMasyarakat Sipil Nasional

Sebagaimana telah kita lihat di depan, NGO dan anggota masyarakatsipil lainnya harus dilibatkan di dalam proses pembentukanmekanisme pencegahan nasional, agar mekanisme tersebut dapatdiandalkan dan karenanya bisa efektif. Sebagaimana akan dibahasdalam Bagian 10 di belakang nanti, beberapa NGO mungkin sajamenjadi bagian dari mekanisme pencegahan nasional itu sendiri.Namun dalam banyak kasus, peran utama yang dimainkan olehNGO berhadap-hadapan dengan mekanisme-mekanismepencegahan nasional akan menjadi sumber informasi yang pentingbagi mekanisme pencegahan nasional dan menjadi sumber untukpemeriksaan dan pertanggungjawaban eksternal bagi mekanismepencegahan nasional.

NGO-NGO hak asasi manusia sering menjadi pemimpin dalammembela kepentingan orang-orang yang kebebasannya dirampas,khususnya terhadap penyiksaan dan perlakuan sewenang-wenanglainnya. NGO dan organisasi-organisasi masyarakat sipil lainnyabisa juga sudah terlibat dalam kerja sehari-harinya di tempatpenahanan, dengan menyediakan pelayanan dalam pelbagai bentukuntuk para tahanan. Dalam beberapa kasus, keterlibatan merekayang terus berlangsung dalam menyediakan pelayanan bisamempersulit mereka untuk menjadi sumber eksternal yang efektifterhadap keseluruhan analisis atau tinjauan menyangkut situasi ditempat penahanan tersebut. Namun demikian, kehadiran merekasehari-hari berarti mereka bisa menjadi sumber informasi yangpaling baik bagi mekanisme pencegahan nasional. Hal ini bisamemungkinkan mekanisme pencegahan nasional secara strategismerancang programnya berupa kunjungan yang mendalam danmemberikan reaksi cepat terhadap situasi-situasi yang takterantisipasi dengan melakukan kunjungan-kunjungan khusus.Informasi seperti itu juga bisa membantu mekanisme pencegahannasional untuk memusatkan perhatian selama kunjungannya ke


253

lembaga-lembaga khusus pada fasilitas atau isu-isu yang palingmembutuhkan perhatian. NGO juga bisa menjadi sumber informasiyang penting bagi mekanisme pencegahan nasional dalammemeriksa, di tengah-tengah masa kunjungannya, sejauh manarekomendasi-rekomendasinya terdahulu telah dilaksanakan.Sebagaimana telah dikemukakan dalam Bagian 6 di depan,mekanisme pencegahan nasional memiliki hak untuk berbicarasecara rahasia dengan siapa pun yang dipilihnya, termasuk NGO,dan setiap individu atau organisasi memiliki hak untukberkomunikasi secara rahasia dengan mekanisme pencegahannasional tanpa takut akan adanya tindakan pembalasan.

Melalui kerja advokasi dan dukungannya, NGO mungkin telahmembangun sebuah rasa kepercayaan yang tinggi dari paratahanan. Jika NGO yang demikian itu memandang tepat, ia bisasemakin meningkatkan keefektifan mekanisme pencegahan nasionaldengan mempromosikan kesadaran di antara populasi tahanan akanpentingnya mekanisme pencegahan nasional itu, pelbagai kunjunganyang akan dilakukan dan mandatnya metode kerjanya, dan denganmendorong para tahanan untuk bekerja sama dengan danmenyediakan informasi kepada mekanisme pencegahan nasional.

Beberapa NGO juga akan menjadi sumber yang penting akanpemeriksaan, analisis dan tanggapan balik atas kerja dari mekanismepencegahan nasional itu sendiri. Keperluan memberikan kebebasanyang kuat kepada mekanisme pencegahan nasional dari campurtangan pejabat pemerintah dan badan peradilan berarti bahwalembaga-lembaga tersebut merupakan sumber-sumber yang tidaktepat bagi pertanggungjawaban mekanisme pencegahan nasional.Di beberapa negeri, dewan legislatif dan badan eksekutifpemerintahan tidak jelas-jelas terpisah satu sama lain dalam perihalpraktiknya atau secara politis. Karena itu, masyarakat sipil dankhususnya NGO memiliki peran yang penting untuk menjaminpertanggungjawaban mekanisme pencegahan nasional, denganmelakukan pemantauan terhadap kerjanya dan dampaknya, dandengan memberikan analisis kritis yang bersifat publik dan/atau privat.


Kekuatan umum dari tekanan politik yang oleh NGO danmasyarakat sipil sering lakukan terhadap pemerintah, melaluipeningkatan kesadaran politik secara khusus, juga merupakansumber insentif yang penting di tingkat nasional bagi pemerintahuntuk benar-benar terlibat dalam dialog yang konstruktif denganmekanisme pencegahan nasional dan untuk mengambil langkah-langkah konkret untuk mengimplementasikan rekomendasi-rekomendasi mekanisme pencegahan nasional. NGO juga bisadiberikan posisi yang bagus untuk memantau pelaksanaanrekomendasi-rekomendasi dari mekanisme pencegahan nasionaloleh pejabat berwenang di tempat-tempat penahanan tertentu,melalui kehadiran mereka yang sering di tempat tersebut danmelalui jalinan hubungan mereka dengan komunitas lokal. Denganmemberikan informasi tersebut secara proaktif kepada mekanismepencegahan nasional, efektivitas mekanisme tersebut dapat lebihditingkatkan secara optimal.

Di kebanyakan negara, NGO sudah melakukan programkunjungan mereka sendiri ke tempat-tempat penahanan. ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan dan peran yangdiberikannya kepada mekanisme pencegahan nasional hendaknyatidak boleh digunakan untuk menghalangi NGO dari kegiatannyauntuk secara simultan melakukan program kunjungan mereka sendiri.Sebagaimana telah kita catat sebelumnya, Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan hanyalah salah satu dari serentangansistem yang harus diambil oleh Negara untuk menunaikankewajibannya mencegah penyiksaan di bawah Konvensi MenentangPenyiksaan. Kunjungan-kunjungan yang dilakukan NGO merupakansistem lain yang sesuai dengan maksud dari Konvensi MenentangPenyiksaan; karena itu kunjungan NGO harus terus dilakukan setelahmekanisme pencegahan nasional apa pun dibentuk di suatu negara.254

254 Misalnya, dalam tinjauan periodik Argentina pada tahun 2004, Komite Menentang Penyiksaanterus meminta informasi tentang akses NGO ke tempat-tempat penahanan kendatipun Argentinatelah meratifikasi Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan dan sedang dalamproses penunjukan sebuah mekanisme pencegahan nasional: UN Doc. CAT/C/SR.622 (22 No-vember 2004) pada paragraf 49.


255

Khususnya, mengingat bahwa Pembukaan dari Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan itu sendiri mengakui nilaipenting dari kunjungan pencegahan, maka bisa jadi bahwa KomiteMenentang Penyiksaan akan mengkritik penggunaan apa pun dariProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan sebagaialasan pemaaf untuk mengurangi bentuk lain dari pemantauanindependen yang telah berjalan di sebuah Negara Pihak.

Akhirnya, mekanisme-mekanisme pencegahan nasional harusmemastikan bahwa mereka memelihara pengetahuan yangkomprehensif dan terus berkembang tentang NGO dan organisasi-organisasi masyarakat sipil lainnya yang menyediakan bantuan,dukungan, atau pelayanan kepada orang-orang yang kebebasannyadirampas, agar bisa mengajukan orang yang mendesak bantuanpersonal kepada mekanisme pencegahan nasional dalampelaksanaan sebuah kunjungan. Pada awal dari wawancara apapun dengan seseorang yang kebebasannya dirampas, tim kunjungandari mekanisme pencegahan nasional tentu saja perlu menjelaskansecara lengkap tentang peran apa yang akan dimainkannya:bagaimana ia bisa atau tidak bisa membantu orang yang sedangdiwawancarai. Orang-orang yang diwawancarai itu bisa lebihmudah membagikan informasi kepada mekanisme pencegahannasional jika mekanisme itu sendiri selalu siap memberikan merekabantuan yang berguna dari organisasi-organisasi yang benar-benarbisa secara langsung menyediakan pelayanan untuk memenuhikebutuhan mereka masing-masing.


9. Mekanisme-Mekanisme Pencegahan Nasional diTingkat Internasional

Pasal 20(f)

Untuk memungkinkan mekanisme-mekanisme pencegahannasional untuk memenuhi mandat mereka, Negara-NegaraPihak pada Protokol ini berusaha untuk memberikan kepadamereka (…) hak untuk memiliki hubungan dengan Sub-komiteuntuk Pencegahan, untuk mengirim informasi kepada Sub-komite dan untuk bertemu dengan Sub-komite.

Mekanisme pencegahan nasional harus terlibat dalam percaturantingkat internasional jika konsep Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan tentang suatu sistem kunjungan global akandiimplementasikan secara penuh. Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan secara eksplisit mengakui hal ini denganmendesak Negara untuk membolehkan adanya hubungan yanglangsung dan rahasia di antara mekanisme-mekanisme pencegahannasional dengan Sub-komite Internasional. Hak untuk melakukanhubungan langsung secara rahasia berlaku untuk kedua belah pihak,dan ditegaskan di dalam Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan bahwa Sub-komite Internasional akanmemainkan peran yang proaktif untuk hal ini:

Pasal 11(b)

Sub-komite untuk Pencegahan harus (…) dalam kaitan denganmekanisme pencegahan nasional (…)

(ii) Menjaga secara langsung, dan jika perlu secara rahasia,hubungan dengan mekanisme pencegahan nasional danmenawarkan kepada mereka pelatihan dan bantuan teknisdengan maksud untuk memperkuat kapasitas mereka;

(iii) Menganjurkan dan membantu mereka di dalam evaluasiterhadap kebutuhan-kebutuhan dan cara-cara yang


257

diperlukan untuk memperkuat perlindungan terhadap or-ang-orang yang dirampas kebebasannya dari penyiksaandan perlakuan atau penghukuman lain yang kejam, tidakmanusiawi atau merendahkan martabat manusia;

(iv) Membuat rekomendasi-rekomendasi dan hasil-hasilobservasi kepada Negara-Negara Pihak dengan maksuduntuk memperkuat kapasitas dan mandat dari mekanismepencegahan nasional untuk pencegahan terhadappenyiksaan dan perlakuan atau penghukuman lain yangkejam, tidak manusiawi atau merendahkan martabatmanusia;

Pasal 12(c)

Untuk memungkinkan Sub-komite untuk Pencegahan untukmematuhi mandatnya sebagaimana ditetapkan dalam Pasal 11,Negara-Negara Pihak berusaha (…) untuk mendorong danmemfasilitasi hubungan antara Sub-komite tentang Pencegahandan mekanisme pencegahan nasional;

Pasal-pasal ini memampukan badan-badan nasional daninternasional untuk melakukan pertukaran substansial tentangmetode dan strategi untuk mencegah penyiksaan dan bentuk-bentukperlakuan sewenang-wenang lainnya. Oleh karena itu, Sub-komitedan mekanisme-mekanisme pencegahan nasional bisa bertemu dansaling bertukar informasi, jika perlu secara rahasia. Mekanisme-mekanisme pencegahan nasional bisa saling bertukaran danmengajukan laporan dan informasi lainnya kepada mekanismeinternasional.

Sebuah dimensi penting lain dari hubungan ini adalahkemungkinan bagi Sub-komite untuk menyediakan bantuan dannasihat kepada Negara-Negara Pihak berkenaan dengan mekanisme-mekanisme pencegahan nasional. Oleh karena itu, sesuai dengan Pasal11, Sub-komite mempunyai mandat untuk menasihati Negara-NegaraPihak berkaitan dengan pembentukan mekanisme-mekanisme


pencegahan nasional dan untuk membuat rekomendasi berkenaandengan penguatan kapasitas mekanisme tersebut untuk mencegahpenyiksaan dan bentuk perlakuan sewenang-wenang lainnya.

Sub-komite juga bisa menawarkan pelatihan dan bantuanteknis secara langsung ke mekanisme-mekanisme pencegahannasional dengan sebuah pandangan untuk meningkatkan kapasitasmereka. Sub-komite juga bisa menasihati dan membantumekanisme-mekanisme tersebut untuk mengevaluasi kebutuhandan wahana yang perlu untuk meningkatkan perlindunganterhadap orang-orang yang kebebasannya dirampas.

Negara juga harus membolehkan dan memfasilitasi interaksiantara mekanisme-mekanisme pencegahan nasional di Negara-Negara berbeda. Pada tingkat yang sama seperti itu, praktik-praktikterbaik dapat ditingkatkan.

Rekomendasi-Rekomendasi APT

Mekanisme pencegahan nasional harus memiliki hak untukberkomunikasi dengan Sub-komite Internasional secararahasia dan langsung.

Negara juga harus mengizinkan dan memfasilitasi pertukaranyang sama di antara mekanisme-mekanisme pencegahannasional di negara-negara berbeda.


259

10. Pilihan tentang Bentuk Organisasi

Pasal 17

Setiap Negara Pihak harus menjaga, menunjuk atau menetapkan,paling lambat satu tahun setelah tanggal diberlakukannyaProtokol ini atau ratifikasi atau aksesi terhadapnya, satu ataubeberapa mekanisme pencegahan nasional independen untukpencegahan terhadap penyiksaan di tingkat domestik. Mekanismeyang ditetapkan oleh kesatuan yang terdesentralisasi dapatdipilih sebagai mekanisme-mekanisme pencegahan nasionaluntuk tujuan dari Protokol ini jika mekanisme-mekanisme itusesuai dengan ketentuan dalam Protokol.

10.1.Pengantar

Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan tidakmenentukan sebuah bentuk organisasi yang unik bagi mekanisme-mekanisme pencegahan nasional. Tunduk pada jaminan-jaminanakan adanya kebebasan, komposisi keahlian yang beragam, dandengan diberikannya kewenangan yang perlu, masing-masingNegara Pihak bisa memilih sebuah struktur yang tepat bagi kontekspolitik dan geografisnya.

Keuntungan dan kerugian spesifik dikaitkan denganperancangan sebuah badan baru yang dilawankan denganpenunjukan sebuah badan yang sudah ada, dan dikaitkan denganpenggunaan sebuah mekanisme tunggal terpadu bagi seluruhnegara atau dikaitkan dengan beberapa mekanisme bagi beberapawilayah yang berbeda atau bentuk institusi. Namun demikian,tak satu pun dari pendekatan-pendekatan ini secara inheren lebihtinggi dari yang lainnya. Uraian pada sub-bagian-sub-bagianberikut meminta pertimbangan yang timbul dalam hal pilihantentang mekanisme-mekanisme baru versus mekanisme-mekanisme yang sudah ada, dan dalam hal pilihan tentang


mekanisme-mekanisme pencegahan nasional yang tunggal atauberagam bagi sebuah Negara.

Dalam semua kasus, penting untuk diingat bahwa apa punbentuk struktur formal dari mekanisme pencegahan nasional, iatidak akan berfungsi efektif jika individu-individu yang menjadianggotanya tidak independen secara personal; hal itu juga membuatmekanisme tersebut tidak efektif dalam melaksanakan kunjungan-kunjungan pencegahannya.

10.2.Badan Baru atau Badan yang Sudah Berlaku?

10.2.1.Tinjauan Sekilas

Pada prinsipnya, sepanjang mekanisme pencegahan nasional yangakhirnya dibuat itu sama, maka tidak menjadi masalah kalaumekanisme tersebut merupakan sebuah badan baru yang dibentuksetelah ratifikasi Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan, ataupun kalau kewajiban yang digariskan dalamProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan memangdipenuhi oleh mekanisme yang sudah berlaku itu. Namun dalampraktiknya, satu atau pendekatan lain mungkin memilikikeuntungan atau kekurangan di sebuah negara tertentu.

Faktor-faktor yang perlu dipertimbangkan, dalam masing-masing konteks nasional, mencakupi hal-hal berikut:

Mendirikan sebuah mekanisme baru perlu memperhatikanbatasannya soal mandat, kebebasan, kewenangan untukmelakukan kunjungan dan memberikan masukan, danjaminan-jaminan lainnya, yang harus sesuai denganpersyaratan yang telah digariskan dalam Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan. Apakah hasil yangsama bisa secara legal dan politik mungkin terjadi padamekanisme yang sudah berlaku sebelumnya?

Apakah mendirikan sebuah mekanisme baru akanmenduplikasi kerja dari mekanisme-mekanisme yang sudah


261

ada? Di pihak lain, jika badan atau badan-badan yang sudahberlaku tidak mencakupi semua tempat penahanansebagaimana digambarkan dalam Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan, apakah akan mudahmenjembatani kesenjangan tersebut atau untukmenciptakan sebuah badan baru yang memiliki akses kesemua tempat yang dicakupi oleh Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan?

Apakah pelbagai badan yang sudah ada memiliki suatutradisi dan reputasi untuk kebebasan insitusional yang akanmengarah kepada kredibilitas yang lebih baik ketimbangsebuah mekanisme yang baru? Ataukah kebalikannya yangbenar?

Apakah praktik-praktik kerja dari badan yang sudah adaitu? Bagaimana perannya dinilai oleh para tahanan, pejabat-pejabat publik, dan masyarakat pada umumnya (efektif atautidak efektif)? Apakah sebelumnya ia sudah menjalankansebuah mandat berbeda atau metode kerja berbeda yangbisa memadukan kerjanya dengan sebuah mekanismepencegahan nasional yang dimaksudkan dalam ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan?

Ketika mekanisme yang sudah ada itu dirancang, apakahmasyarakat sipil (khususnya NGO yang bekerja untuk isu-isu penyiksaan, perlakuan sewenang-wenang, dan kondisitempat penahanan) dilibatkan dalam sebuah proses yangterbuka?

Apakah badan yang sudah ada itu telah memiliki cakupanberagam disiplin keahlian yang dibutuhkan bagi sebuahmekanisme pencegahan nasional? Bagaimana dengankeanekaragaman yang disyaratkan? Jika tidak, apakah akanmenjadi lebih mudah untuk menambahkan keahlian yangbelum tersedia atau keberagaman yang belum terbangun,atau apakah akan lebih mudah untuk menyatukan semuaitu dalam sebuah badan yang baru?


Penunjukan terhadap sebuah mekanisme yang sudah adaselalu mensyaratkan suatu tinjauan yang cermat dan rinci terhadapmandat, jurisdiksi, kebebasan, keanggotaan, kewenangan danjaminan-jaminannya, untuk memastikan bahwa mekanismetersebut sungguh-sungguh memenuhi kebutuhan yang telahditetapkan di dalam Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan. Dalam hampir semua kasus, beberapa perubahan,melalui amendemen legislatif atau sumber-sumber daya yangbertambah atau keduanya, akan menjadi hal yang diperlukan.255

Dalam konteks ini, juga penting untuk disadari bahwa ketikasebuah Negara menunjuk sebuah badan kunjungan domestik yangsudah ada sebagai badan mekanisme pencegahan nasional, makapelbagai kunjungan berikutnya yang dilakukan oleh badan tersebutke “tempat penahanan” sebagaimana dinyatakan dalam ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan akandipertimbangkan sebagai sebuah kunjungan yang tunduk padajaminan-jaminan yang ditetapkan di dalam Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan. Hal ini benar terlepas dari apakahkunjungan tersebut secara resmi dilabeli atau tidak sebagai“Kunjungan Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan” oleh Negara. Pertimbangkan sebuah contoh hipotetisberikut:

Sebuah kelompok komunitas relawan [perempuan ataupria] telah mengunjungi para narapidana untukmendorong adanya kontak dengan dunia luar dalamrangka reintegrasi yang lebih efektif ke dalammasyarakat setelah mereka dibebaskan. Kelompok

255 Sebagaimana akan dibahas dalam sub-bagian 10.3.1. di bawah, jika sebuah Negara menunjukkanmekanisme-mekanisme pencegahan nasional yang beragam, maka masing-masing mekanismepencegahan nasional tersebut harus memenuhi persyaratan dalam Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan, khususnya jika beberapa tempat penahanan hanya tunduk pada kunjunganyang dilakukan oleh mekanisme pencegahan nasional dan tidak pada kunjungan yang dilakukanoleh yang lainnya – maka cukuplah untuk dikatakan, misalnya, bahwa salah satu komponenmemenuhi syarat soal independensi, yang lainnya memenuhi syarat soal keahlian, yang lainnyalagi tentang hak atas informasi, dsb.


263

tersebut ditunjuk sebagai sebuah mekanismepencegahan nasional. Sementara mengantar buku-bukukepada seorang narapidana, seorang relawan melewatiseorang lain yang tampak sakit. Sang relawan memintauntuk melihat rekaman medis sang narapidana namunpejabat berwenang menolaknya. Seorang relawanlainnya sedang bercakap-cakap dengan para tahanan disebuah ruang umum ketika ia mempelajari bahwaseorang narapidana “tukang onar” telah ditempatkandi sel penyekapan; para pejabat berwenang menolakpermintaan sang relawan untuk segera berbicara empatmata dengan tahanan yang disekap itu.

Dalam kasus-kasus seperti itu, tidak terbuka kemungkinanbagi Negara untuk mengatakan bahwa sang relawan tidak benar-benar menjalani “kunjungan Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan” selain hanya menjalani beberapa mandatlain yang belum ada pada saat itu dan karena itu tidak tundukpada jaminan-jaminan dalam Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan.256 Status dan kewenangan yang ditegaskanbagi mekanisme-mekanisme pencegahan nasional oleh ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan dalam Pasal 18hingga 22 tidak dapat dijamin jika Negara tetap diberikemungkinan untuk memilih kapan ketentuan-ketentuan ituberlaku atau tidak berlaku.

Beberapa negara telah memiliki mekanisme independen yangdikhususkan untuk menjalankan kunjungan pencegahan ke semuatempat penahanan sebagaimana telah ditegaskan oleh ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan. Namun demikian,badan-badan domestik yang telah ada di beberapa negara sudahmemiliki mandat untuk melakukan kunjungan dalam pelbagai bentukyang berbeda-beda ke beberapa atau semua tempat penahanan.

256 Lihat Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan, Pasal 20(a)(b)(c) dan (d).


Hanya segelintir kategori badan kunjungan yang telah adasecara inheren kekurangan unsur-unsur esensial sebagai mekanismepencegahan nasional sebagaimana dimaksudkan oleh ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan. Ini tidak berartibadan-badan yang masih kurang memadai itu tetap tidak dapatmembuat sebuah kontribusi penting untuk meningkatkan kondisimereka sendiri dan sebagai badan pelengkap bagi mekanismepencegahan nasional, namun bukanlah langkah tepat jika menunjukbadan-badan itu sebagai bagian dari mekanisme pencegahannasional itu sendiri. Contoh-contohnya mencakupi, antara lain:

unit-unit pemeriksaan administratif internal darikementrian atau departemen yang bertanggung jawab atastempat-tempat penahanan;257

inspektorat-inspektorat penjara eksternal tunduk padapengalihan administratif kewenangan atau tunduk padawewenang kementrian atau departemen yang bertanggungjawab atas tempat-tempat penahanan;258

komite-komite di tubuh parleman;259

257 Sebuah unit internal dari kementerian atau departemen yang bertanggung jawab terhadaptempat-tempat penahanan tidak bisa memenuhi syarat soal independensi dari Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan, Pasal 1, 17, 18(1), 18(4). Lihat Bagian 4 di atas. Lihat jugaWalter Suntinger, “National Visiting Mechanisms: Categories and Assessment” dalam VisitingPlaces of Detention: Lessons Learned and Practices of Selected Domestic Institutions (Associationfor the Prevention of Torture: Jenewa, 2003) hlm. 76-77.258 Tanggung jawab hukum terhadap pengalihan kewenangan oleh kementerian atau departemenyang bertanggung jawab atas tempat-tempat penahanan tidak memenuhi syarat independensi yangdigariskan oleh Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan, Pasal 1, 17, 18(1), 18(4).Lihat Bagian 4 di atas. Sebagaimana juga dicatat oleh Suntinger, mekanisme-mekanisme semacamitu mungkin tidak mendekati peran pemantauannya dengan sebuah perspektif hak asasi manusiasecara eksklusif, sebagaimana tujuan-tujuan lainnya (seperti soal pengawasan kedisiplinan ataukeuangan) mungkin dicampur-adukkan dalam mandat mereka. Lihat Suntinger, ibid., hlm. 78-81.259 Dalam banyak kasus, anggota dari sebuah Komite seperti itu akan menjadi anggota dari partaiyang memerintah atau bisa juga dari partai oposisi, karena itu sulit untuk dilihat bagaimana Komiteseperti itu bisa memenuhi persyaratan independensi yang ditegaskan oleh Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan. Kesinambungan mungkin juga menjadi masalah, karenakenggotaan mungkin berubah bersamaan pada waktu pemilihan. Lihat juga Suntinger pada hlm.85-86, berkenaan dengan rintangan-rintangan bagi komite-komite semacam itu untuk secarakonsisten mencapai keseimbangan profesional keahlian yang perlu bagi kerja-kerja mekanisme


265

kantor-kantor penuntut umum.260

Di pihak lain, beberapa badan yang sudah ada umumnyamemiliki potensi untuk ditunjuk sebagai mekanisme-mekanismepencegahan nasional di bawah ketentuan Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan, melalui badan legislatif, sumber-sumber daya manusia dan sumber daya keuangan, dan penyesuaianpraktik-praktik kerja biasanya akan diperlukan. Badan-badanseperti itu mencakupi, antara lain:

komisi-komisi hak asasi manusia nasional;ombudsman atau kantor pembela publik;organisasi-organisasi non-pemerintah (Ornop, NGO, atauLSM);inspektorat-inspektorat penjara eksternal yang independen(tidak tunduk pada pengalihan kewenangan oleh kementrianyang bertanggung jawab atas operasi tempat-tempatpenahanan).

Beberapa bentuk lain dari badan-badan yang sudah adaumumnya tidak memadai untuk ditunjuk sebagai sebuahmekanisme pencegahan nasional. Namun demikian, denganperubahan-perubahan fundamental, badan-badan tersebut dalambeberapa kasus bisa ditransformasikan menjadi sebuah mekanismepencegahan nasional yang memenuhi syarat-syarat yang ditetapkandi dalam Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan.Contoh-contohnya mencakupi, antara lain:

kantor-kantor judisial tertentu;

sistem kunjungan independen berbasis-masyarakat.

pencegahan nasional. Ia juga mencatat bahwa komite-komite seperti itu juga sangat ringkihterhadap politisasi, dan keteraturan kunjungan juga mungkin menjadi sebuah persoalan. Namundemikian, jika seorang anggota parlemen benar-benar independen dari pemerintah sebagai badaneksekutif, barangkali memungkinkan baginya jika bekerja sebagai anggota dari mekanismepencegahan nasional yang berkekuatan hukum kuat dan berjangkauan lebih luas.260 Kantor Penuntut secara inheren kekurangan independensi dan pendekatan khusus yang perlubagi sebuah mekanisme pencegahan nasional berdasarkan ketentuan Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan.


Masing-masing dari pelbagai kategori mekanisme pencegahannasional yang mungkin di atas akan dicermati dalam sub-bagian-sub-bagian berikut.

10.2.2. Komisi-Komisi Hak Asasi Manusia Nasional261

Banyak komisi hak asasi manusia nasional telah memiliki catatansejarah yang kokoh tentang independensinya dari lembagaeksekutif pemerintahan; hal itu bisa membantu membangun rasapercaya diri di tahun-tahun pertama beroperasinya ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan di negara mereka.Akan tetapi, penting dicatat bahwa apa yang mungkin dapatditerima bagi sebuah badan yang menyediakan nasihat kebijakanyang umum kepada pemerintah (seperti keberadaan para politisiatau wakil dari departemen pemerintahan) mungkin tidakmencukupi bagi sebuah mekanisme pencegahan nasional,mengingat bahwa mekanisme pencegahan nasional itu akanmenangani dan membahas informasi yang sangat sensitif tentangkeadaan orang-orang yang ditahan.262

Sebuah komisi hak asasi manusia nasional mungkin jugamemiliki pengalaman luas dan keahlian yang mendalam terhadapisu-isu dengan pendekatan yang berpusat pada “hak asasi manusia”.Beberapa komisi hak asasi manusia nasional bahkan mungkin telahmelakukan kunjungan ke tempat-tempat penahanan. Namundemikian, di sini penting diingat perbedaan antara kunjungan ketempat-tempat penahanan untuk mengumpulkan atau menyelidikipengaduan individual dengan sebuah program kunjunganpencegahan sebagaimana telah ditegaskan di dalam ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan. Pengalaman yangluas dalam menjalankan kunjungan penyelidikan ke penjara-penjaramungkin mendatangkan pengenalan yang berguna dengan situasipenjara di negeri bersangkutan, tetapi beberapa pelatihan dan

261 Lihat juga Suntinger, op.cit., hlm. 82-85.262 Lihat pembahasan pada sub-bagian 4.3. di atas.


267

perubahan metodologi biasanya diperlukan untuk menjamin hasilyang efektif dari kunjungan-kunjungan pencegahan. Perubahan-perubahan struktural internal juga mungkin perlu, dan sumberdaya keuangan tambahan dan sumber daya manusia selalu palingdibutuhkan, agar sebuah komisi hak asasi manusia nasional yangbertujuan umum dengan mandat yang luas bisa berada dalamposisi yang sesuai untuk menjalankan program kunjunganpencegahan yang cukup terfokus dan sering dilakukan untukmemenuhi kewajiban-kewajiban dalam Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan.

Sebagaimana telah dicatat sebelumnya, problem-problem yangserius bisa muncul ketika mengkombinasikan fungsi kunjunganProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan denganpenuntutan atau penyelesaian hukum atas kasus-kasus individualyang muncul selama kunjungannya, baik oleh mekanismepencegahan nasional itu sendiri sebagai sebuah badan kuasi-judisialataupun di hadapan pengadilan.263 Mungkin sulit memeliharahubungan kerja sama di antara mekanisme pencegahan nasionaldan pejabat pemerintahan di mana kunjungan Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan menggantungkan dirinya,jika beberapa dari pejabat yang sama sedang dituntut atau diadilioleh mekanisme pencegahan nasional tersebut. Juga, individumungkin juga merasa kurang sudi berbicara secara terbuka denganmekanisme pencegahan nasional jika mereka takut identitasnyaatau informasi yang mereka sediakan mungkin akan diungkapkanpada beberapa tahap berikutnya (sebagai bagian dari penuntutanatau penyampaian kesaksian, misalnya). Beban kerja dan pentingnyapengaduan individual bisa melemahkan dan menggerogotikemampuan institusi tersebut untuk memelihara program yangketat untuk kunjungan pencegahan.

Beberapa komisi hak asasi manusia nasional mungkin sudahmemiliki beragam keahlian perofesional yang relevan; namun,

263 Lihat sub-bagian 3.3.3. di atas.


komisi tersebut biasanya didominasi oleh para ahli hukum dankehilangan beberapa keahlian khusus di beberapa bidang (misalnya,medis, urusan penegakan hukum, dll.).

10.2.3. Ombudsman dan Kantor Pembela Publik264

Sebagaimana halnya dengan komisi-komisi hak asasi manusianasional, Ombudsman dan Kantor Pembela Publik sudah seringmenikmati jaminan independensi yang baik, khususnya ketikamandat mereka didasarkan pada konstitusi negara bersangkutanatau pada tradisi konstitusional yang panjang.

Taraf bagaimana Ombudsman dan Kantor Pembela Publiksudah memiliki pengalaman dengan kunjungan pencegahansistematis akan bervariasi. Kantor-kantor seperti itu mungkin lebihterbiasa dengan memberikan tanggapan atau menanganipengaduan-pengaduan individual, atau berfokus pada isu khususdi seluruh negara tersebut pada tahun yang telah ditentukan dankemudian berpindah ke sebuah isu baru dalam tahun-tahunberikutnya. Sebagaimana dengan komisi-komisi hak asasi manusianasional, pengalaman sebelumnya dalam mengunjungi parapengadu di penjara untuk mendokumentasikan atau menyelidikipengaduan individual tidak harus diterjemahkan ke dalampersiapan yang memadai untuk menjalankan kunjunganpencegahan sistematis yang terus-menerus.

Sebagaimana dengan komisi-komisi hak asasi manusia nasional,keserupaan yang diperlihatkan oleh Ombudsman atau KantorPembela Publik sebagai sebuah mekanisme pencegahan nasional akansecara terus-menerus diberdayakan untuk menjalankan kunjunganpencegahan dengan metode “dialog konstruktif”, dan untukmengadvokasi kasus-kasus khusus yang muncul selama kunjungantersebut; kegiatan seperti itu bisa mengungkapkan masalah yangterjadi. Kerja-kerja tersebut mungkin kurang berat dibandingkandengan kasus sebuah komisi hak asasi manusia nasional yang secara

264 Lihat juga Suntinger, op.cit., hlm. 82-85.


269

potensial memiliki kewenangan untuk secara aktual memprosessecara hukum pengaduan-pengaduan seperti itu, namun justrumembutuhkan restrukturisasi internal badan itu sendiri untukmenjamin pemisahan fungsi secara tegas.

Seperti komisi-komisi hak asasi manusia nasional, Ombuds-man dan Kantor-Kantor Pembela Publik sering memiliki mandatyang sangat luas. Kantor-kantor itu jarang memiliki sumber dayakeuangan dan sumber daya manusia yang memadai agar bisa secaratepat menjalankan sistem pengaduan berdasarkan Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan selama kunjunganpencegahan. Negara-Negara yang menunjuk kantor seperti itusebagai satu-satunya mekanisme pencegahan nasional umumnyaharus mengalokasikan sumber-sumber daya tambahan.

Hakikat dari kantor tersebut sering berarti bahwa di sanasebenarnya hanya ada seorang pejabat (biasanya seorangpengacara) yang menjadi pengambil keputusan; hal ini tentu sajasecara inheren sulit untuk mencapai keberagaman kualifikasiprofesional yang perlu untuk keanggotaan dari mekanismepencegahan nasional jika di sana hanya ada seorang “anggota”. Tentusaja, Ombudsman dan Pembela Publik mungkin didukung olehjumlah staf yang relatif besar dan beragam, namun lagi-lagi bidangkhusus dari keahlian yang diperlukan sering kali tak tersedia(misalnya, keahlian medis). Dalam hal apa pun, selalu lebih disukaijika anggota dari mekanisme pencegahan nasional itu sendiri terdiridari beragam keahlian yang relevan, ketimbang hanya berdasarpada staf ahli atau secara periodik “menyewa” ahli-ahli dari luar.Hal ini cenderung meningkatkan kualitas dan dampak darirekomendasi.

Pendekatan yang dimandatkan kepada kantor-kantor Om-budsman, dan jangkauan kewenangan mereka untuk membuatrekomendasi, berbeda-beda di setiap negara. Sebagaimana telahdicatat sebelumnya, Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan mensyaratkan bahwa mekanisme pencegahan nasionalmelakukan kerjanya dengan tujuan untuk meningkatkan kondisi-


kondisi penahanan dan melindungi orang-orang dalam pengertianpraktis atau “kebijakan”, bukan sekadar dalam bentuk penilaiansoal “legalitas” atau “keadilan” itu sendiri. Sementara beberapa isutentang hakikat “hukum” akan muncul, khususnya dalampengertian pengamanan prosedural dan legal, isu-isu tersebuthanyalah merupakan bagian dari serangkaian aspek yang lebih luasuntuk diperiksa dan sasaran untuk dicapai. Kebanyakan dari isu-isu yang akan muncul dalam kerja dari kebanyakan mekanismepencegahan nasional biasanya malah akan berurusan denganmasalah “kebijakan” atau masalah teknis.

Institusi-institusi yang secara tradisional telah diberikanmandat “legalistik” – yaitu menentukan apakah tindakan admin-istratif spesifik sesuai dengan prosedur administratif yang tepatatau standard keadilan – mungkin malah mendapati susahnyamelakukan pendekatan “kebijakan”/teknis dari Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan. Hal ini bisa mencakupipemberian komentar terhadap pilihan “kebijakan” pemerintahanatau parlemen, dan termasuk mengusulkan supaya badanlegislatif mengesahkan, mengamendemen, atau membatalkanhukum.

Para tahanan dan staf di tempat-tempat penahanan jugamungkin menemukan bahwa adalah membingungkan kalau adasebuah lembaga yang memiliki pendekatan yang sudah baku atauperan yang lebih legalistik sekarang melakukan pendekatan yangberbeda dan memiliki peran yang berbeda di bawah ketentuanProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan. Lagi-lagi, berhubung terdapat sejumlah besar perbedaan di antaraNegara-Negara dalam hal sejarah, konteks hukum, dan pendekatankerja dari kantor Ombudsman, maka masalah-masalah tersebutbisa atau tidak bisa diberlakukan di sebuah negara termaksud.


271

10.2.4. Organisasi-Organisasi Non-Pemerintah (Ornop, NGO atauLSM)265

Komitmen paling kuat untuk pendekatan-pendekatan hak asasimanusia mungkin didapatkan dalam masyarakat sipil di sebuahnegara tertentu, dan secara khusus dalam NGO-NGO tertentu. NGOsering secara informal terlibat dalam kunjungan pencegahan danpemantauan di penjara dan tempat-tempat penahanan lainnya, jauhsebelum badan-badan berdasarkan undang-undang formaldidirikan untuk memenuhi peran-peran tersebut. Pada dasarnya,organisasi-organisasi non-pemerintah secara umum menikmatikebebasan struktural yang besar dari pemerintah. Dalam beberapakonteks nasional, faktor-faktor tersebut bisa mendukungdijadikannya sebuah atau beberapa NGO sebagai bagian formaldari mekanisme pencegahan nasional.

Namun demikian, taraf independensi dari sebuah NGO padadasarnya berbeda-beda, dan umumnya tidak dijamin secara legaldi masa depan. Pada umumnya, NGO-NGO tidak memiliki hak atasakses yang penuh ke tempat-tempat penahanan yang didasarkandalam aturan hukum. Rekomendasi-rekomendasi yang dibuat olehNGO mungkin ditanggapi dengan cara yang kurang serius olehpejabat-pejabat pemerintah ketimbang rekomendasi-rekomendasidari kantor atau lembaga-lembaga yang memang dibentukberdasarkan undang-undang. Karena alasan-alasan ini dan lainnya,sementara di satu pihak NGO-NGO mungkin menerimakewenangan dan kekuasaan tambahan (dan bisa juga sumber-sumber daya keuangan) yang bisa didapatkan denganmengimplementasikan aturan hukum yang menunjuk sebuah NGOsebagai mekanisme pencegahan nasional, maka di pihak lain, badandengan kewenangan, kekuasaan, struktur dan keuangan yangsemuanya ditetapkan di dalam undang-undang pembentuknyamembawa serta di dalam dirinya tanggung jawab dan kekurangandalam hal keluwesan, dua hal yang oleh NGO (dan para anggotanya)

265 Lihat juga Suntinger, op.cit., hlm. 88-90.


dirasa sulit untuk diterima. Pendekatan dialog kooperatif yangdisahkan oleh Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan mungkin juga terasa sulit bagi beberapa NGO untukdisinkronisasikan dengan aktivitas-aktivitas advokasi publiklainnya. Di pihak lain, organisasi karitatif dan organisasi-organisasilainnya yang terlibat dalam penyediaan pelayanan yang rutin danbiasa (mungkin dengan kantor-kantor yang terletak di dalaminstitusi-institusi itu sendiri) mungkin merasa sulit untukmengganti atau memainkan peran beragam dalam kaitan denganinstitusi itu sendiri.

Dalam hal apa pun, sebagaimana telah dibahas dalam Bagian2 di depan, NGO-NGO hak asasi manusia nasional harus selaludilibatkan di dalam proses pengambilan keputusan menyangkutmekanisme pencegahan nasional untuk negara bersangkutan.Sebagaimana juga telah dibahas dalam Bagian 8, NGO memilikiserentangan peran lain yang dimainkan berhadap-hadapan denganmekanisme pencegahan nasional ketika mekanisme tersebut mulaiaktif. Juga, pembentukan sebuah mekanisme pencegahan nasionaltidak pernah dapat dijadikan alasan yang benar untukmengeluarkan NGO dari peran untuk terus memantau tempat-tempat penahanan, termasuk melalui kunjungan-kunjungan.

10.2.5. Inspektorat-Inspektorat Penjara Eksternal yangIndependen

Inspektorat-inspektorat penjara eksternal yang independen bisamemainkan sebuah peran yang penting berhadap-hadapan denganmekanisme-mekanisme pencegahan nasional. Jika kantor semacamitu bekerja hanya sebagai mekanisme pencegahan nasional,mandatnya harus ditinjau ulang secara cermat dan boleh sajadiperpanjang untuk menamin bahwa ia mencakupi semua tempatpenahanan sebagaimana dinyatakan di dalam Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan. Agar benar-benarindependen sesuai ketentuan Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan, sejumlah persyaratan diberlakukan (dasar


273

pemberian mandat dalam undang-undang, keamanan bekerja didalam kantor tersebut selama berperilaku baik, dll.) yang mungkinsudah atau belum tersedia di tempat.

Beberapa inspektorat eksternal memiliki sebuah mandat yangdicampuradukkan: tidak hanya mandat sebagaimana ditetapkandalam Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaanuntuk meninjau institusi-institusi itu sendiri dari perspektif “hakasasi manusia” (pencegahan penyiksaan, perlakuan sewenang-wenang, kondisi kemanusiaan), tetapi juga menilai apakah institusi-institusi tersebut mendapatkan anggaran dari pemerintah dansasaran-sasaran yang dimaksudkan, apakah keamanan publikbenar-benar dijamin oleh sistem peradilan pidana, apakahpenghukuman yang diberikan itu efektif. Pelibatan fungsi-fungsiseperti itu dalam mandat mekanisme pencegahan nasional tidaklahkonsisten dengan persyaratan yang ditegaskan di dalam ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan.266

10.2.6. Kantor-Kantor Judisial

Paragraf terakhir dalam Pembukaan Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan menekankan bahwa mekanisme-mekanisme pencegahan dimaksudkan untuk membentuk suatu“alat non-judisial” bagi pencegahan penyiksaan. Karena itu, jelaslahbahwa pejabat-pejabat judisial yang ada tidak dipandang sebagaikandidat untuk ditunjuk sebagai mekanisme-mekanismepencegahan nasional pada saat disahkannya Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan.

Inovasi utama dari Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan adalah gagasan untuk membuka penjara-penjara agar bisa diamati oleh pihak luar dan dianalisis oleh pakar-pakar dari pelbagai disiplin: tidak hanya orang yang ahli dalam

266 Perhatian yang sama dikemukakan oleh Komite Gabungan untuk Hak Asasi Manusia dariParlemen Inggris, dalam Laporan ke-20-nya “Report of Session 2005-2006“, 22 Mei 2006, hlm. 17-20. Lihat pembahasan dalam sub-bagian 3.3.3 dari Bagian 3 di atas.


pengetahuan legal melainkan juga orang yang memiliki pengetahuandan keahlian medis, saintifik, dan sosial, dengan pendekatanpencegahan/kebijakan, dan bukan sekadar pendekatan prosespenanganan hukum yang berkarakter post-factum. Hakikatpengadilan atau badan judikatif sebagai sebuah institusi umumnyadengan sendirinya membawa perspektif legal sebagai pendekatanutamanya, dan umumnya melibatkan ahli dalam menilai setelahfakta terjadi (penilaian post-factum) dan bukan sekadar mengeluarkankebijakan dan mengesahkan praktik soal pencegahan. Karena itu,penunjukan sebuah kantor judisial sebagai mekanisme pencegahannasional akan berhadapan dengan rintangan-rintangan yang takbisa dihindarkan dalam memenuhi tujuan Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan.

Rujukan dalam Pembukaan terhadap “alat non-judisial” jugabermaksud bahwa “independensi” yang disyaratkan olehmekanisme-mekanisme pencegahan nasional di bawah ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan adalahindependensi dari pengadilan atau badan judikatif sama sepertiindependensi dari badan eksekutif. Judikatif sebagai sebuah institusijelas-jelas di dalam dirinya sendiri memiliki peran lain yang bisadimainkan berkaitan dengan kebanyakan tahanan (khususnya paranarapidana) dan pemenjaraan mereka; peran-peran tersebut bisabertentangan dengan perspektif yang dikhususkan dan pendekatanyang dimandatkan untuk mekanisme-mekanisme pencegahannasional di bawah ketentuan Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan. Misalnya, mekanisme-mekanisme pencegahannasional secara inheren memiliki aspek kebijakan yang lebih luas, yangbisa mencakupi rekomendasi-rekomendasi yang dilakukan melampauipersyaratan dari hukum nasional atau amendemen yang diusulkanatau hukum-hukum baru untuk membenahi kondisi-kondisi paratahanan. Peran kebijakan/advokasi yang penting ini sering kali tidaksesuai dengan hakikat dari badan judikatif sebagai sebuah institusi.

Akhirnya, aspek kunci dari kerja mekanisme-mekanismepencegahan nasional di bawah Protokol Opsional untuk Konvensi


275

Menentang Penyiksaan adalah hakikat kerja mereka yang bersifatrahasia, independen, dan non-ajudikatif (bukan proses hukumperadilan), yang dimaksudkan untuk memunculkan suatu atmosferketerbukaan di pihak para tahanan dan pejabat-pejabat publik ditempat-tempat penahanan. Dengan begitu, mereka akan lebih siapuntuk secara suka rela menyingkapkan kebenaran persoalan ditempat-tempat penahanan. Hal ini ditegaskan di dalam Pembukaan,Pasal 19(d), dan Pasal 21 dari Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan (pernyataan bahwa mekanisme-mekanismepencegahan nasional memiliki hak untuk melakukan wawancarasecara pribadi dengan para tahanan dan pihak terkait lainnya, dll.).Jika seorang hakim yang mengawasi pelaksanaan hukuman (dankarena itu mungkin bertanggung jawab atas penentuan pembebasanyang cepat, persoalan-persoalan disipliner, atau isu-isu penangananhukum lainnya) memang dibolehkan untuk melakukan wawancara,seorang narapidana mungkin saja kurang sudi menyingkapkankesalahannya atau mengadukan keadaannya selama ditahan. Stafpenjara tertentu juga mungkin sama tidak sudinya dengan paratahanan untuk mengungkapkan persoalan jika mereka tidak yakinapakah seorang pejabat judisial akan menggunakan informasi yangmereka berikan itu sebagai bukti untuk kepentingan lain.

Karena semua alasan di atas, kantor-kantor judisial yangbertanggung jawab untuk mengawasi pelaksanaan hukuman danmalah memeriksa penjara atas nama pengadilan, atau jika para hakimakan terus menjalankan fungsi-fungsi judisial lainnya sembari tetapditunjuk sebagai mekanisme pencegahan nasional, umumnya tidaktepat jika ditunjuk sebagai mekanisme pencegahan nasional.

Akan tetapi, Inspektorat Judisial untuk Penjara di Afrika Selatanmenghadirkan sebuah contoh yang menantang dari sebuah institusijudisial yang aturan hukum penguatnya (Undang-UndangPelayanan Pembinaan, Correctional Services Act, 1998) mungkinmenegaskan beberapa dari kepedulian tersebut. Bagian 86 dariUndang-Undang tersebut menegaskan bahwa Hakim Pengawastidak akan meneruskan kewajiban-kewajiban judisial lain selama


masa jabatannya sebagai Hakim Pengawas. Bagian 85(1) secarakhusus menegaskan independensinya sebagai Hakim Pengawas(yaitu independensinya yang mungkin terhadap badan judikatifitu sendiri). Mandat Hakim Pengawas terhadap para narapidanaadalah melaporkan soal perlakuan terhadap mereka dan kondisi-kondisi penahanan, bukan untuk menangani aspek disipliner atauaspek lain dari pelaksanaan hukuman dalam sebuah peran yangberkaitan dengan penanganan hukum (bagian 85[2]).

10.2.7. Sistem Kunjungan Independen Berbasis-Komunitas

Sistem kunjungan berbasis-komunitas menunjukkan sebuah kasusmenantang lainnya dari entitas yang sudah berlaku, biasanya agakindependen, yang sudah menjalankan kunjungan-kunjungan ketempat-tempat penahanan. Karena itu, sistem seperti itu tampaknyabisa menjadi kandidat yang tepat untuk ditunjuk sebagai sebuahmekanisme pencegahan nasional.

Akan tetapi, Pasal 18(2) dari Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan memperjelas bahwa anggota-anggota darimekanisme pencegahan nasional harus terdiri dari “pakar-pakar”yang relevan dengan “pengetahuan profesional”. Kebanyakan sistemkunjungan berbasis-komunitas benar-benar dimaksudkan untukterbuka terhadap relawan-relawan bukan pakar, yang memulaipekerjaannya setelah suatu periode yang relatif singkat dari sebuahorientasi atau pelatihan. Keuntungan dari menerima pelbagai ragamrelawan semacam itu tanpa membutuhkan pengetahuan ataukeahlian profesional khusus apa pun adalah bahwa kunjungantersebut bisa mencakupi banyak tempat penahanan secara lebihsering. Individu-individu tertentu yang berpartisipasi dalam pro-gram-program semacam itu selama periode yang panjang padaakhirnya mungkin menghasilkan keahlian praktis yang patutdipertimbangkan. Meskipun begitu, secara keseluruhan dalambentuknya yang sudah berlaku itu, sistem-sistem kunjungan sepertiitu kebanyakan selalu kekurangan dalam hal “pengetahuanprofesional” dan “keahlian”, padahal kedua hal itu merupakan


277

persyaratan kunci bagi sebuah mekanisme pencegahan nasionaldalam ketentuan Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan.

Usulan untuk menunjuk sebuah sistem kunjungan berbasis-komunitas sebagai mekanisme pencegahan nasional juga harusmemastikan bahwa kewenangan dan perlindungan yang dimilikioleh para pengunjung individual mencakupi semua yangdisyaratkan oleh Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan. Hal-hal tersebut mencakupi antara lain: akses ke semuaarea dan semua orang, kebebasan untuk memilih tempat-tempatpenahanan mana saja yang akan dikunjungi, dan kewenanganuntuk memiliki akses terhadap semua informasi. Sistem-sistemkunjungan berbasis-komunitas umumnya tidak dirancang untukmengembangkan keseluruhan analisis dan rekomendasi-rekomendasi yang luas; dan mungkin juga tidak memilikikewenangan untuk secara formal mengajukan usulan legislatif ataukomentar terhadap aturan hukum yang berlaku. Para anggota in-dividual mungkin saja tidak memiliki hak istimewa dan imunitasyang diprasyaratkan dalam Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan.

Semua perbedaan potensial ini, yaitu antara sistem kunjunganberbasis-komunitas yang sudah berlaku dengan persyaratan-persyaratan tentang sebuah mekanisme pencegahan nasional dibawah Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan,tentu saja dapat secara potensial dibenahi melalui perubahanterhadap basis legislatifnya, pelaksanaan administratif, pelaksanaankerja, dan kualitas sumber daya. Namun demikian, denganmemasukkan perubahan semacam itu, dan khususnya denganmendorong kualifikasi profesional yang relevan sebagai syarat yangperlu untuk partisipasi di dalam sistem kunjungan independen yangberbasis-komunitas, umumnya akan mengurangi secara drastisjumlah individu yang bisa dilibatkan. Secara esensial, hal itu jugaterutama sekali akan melemahkan tujuan – peliputan yang luas dantingkat frekuensi yang tinggi – dari sistem semacam itu.


Sementara di satu sisi, sistem kunjungan berbasis-komunitasitu dengan demikian tidak tepat untuk ditunjuk sebagai bagian darimekanisme pencegahan nasional itu sendiri, di sisi lain sistemkunjungan independen berbasis-komunitas itu merupakan wahanakomplementer yang sangat bernilai, namun terpisah, yang bisabekerja dalam suatu hubungan yang saling menguatkan denganmekanisme pencegahan nasional. Pengunjung-pengunjungkomunitas bisa menjadi sumber daya-sumber daya eksternal yangpaling menyenangkan akan informasi dan menjadi jejaringpengamatan eksternal yang bisa membantu mekanisme pencegahannasional untuk lebih strategis dan efisien menyasarkan pengetahuanprofesionalnya, keahlian dan kewenangan legislatif. Pemeliharaandan pembentukan sistem-sistem semacam itu harus benar-benardidorong di setiap Negara, tetapi bukan sebagai sebuah “mekanismepencegahan nasional di bawah Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan” itu sendiri (per se).


Negara-Negara bisa memilih entah untuk menunjuk sebuahmekanisme yang sudah ada atau untuk membuat sebuahmekanisme yang sama sekali baru. Tak satu pun dari keduamodel tersebut yang secara inheren universal lebih baik dariyang lainnya.

Masyarakat sipil harus dilibatkan di dalam prosespengambilan keputusan tentang apakah menggunakansebuah mekanisme yang sudah berlaku ataukah membuatsebuah mekanisme yang baru sama sekali.

Sebelum menunjuk sebuah institusi yang sudah ada,pemerintah dan masyarakat sipil harus secara hati-hati danrinci meninjau mandat, jurisdiksi, independensi, kewenangandan jaminan-jaminannya, untuk memastikan bahwa badantersebut benar-benar memenuhi persyaratan yang telah


279

digariskan di dalam Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan, membuat pelbagai amendemen yangperlu dan melakukan peningkatan dalam sumber daya yangdiperlukan.

10.3.Mekanisme-Mekanisme yang Beragam

10.3.1. Dasar Pertimbangan Geografis atau Tematik

Kemungkinan untuk memiliki beberapa mekanisme terutama telahdipikirkan bagi negara-negara federal, di mana membolehkanbadan-badan yang terbentuk secara geografis dan terdesentralisasiuntuk ditunjuk sebagai mekanimse pencegahan nasional bisamemudahkan ratifikasi. Namun demikian, bunyi Pasal 17tampaknya membolehkan negara untuk menentukan mekanismeberagam juga dengan pembagian tanggung jawab secara tematik.

Dari perspektif hukum internasional umum, pembagian inter-nal atas tanggung jawab terhadap implementasi perjanjian tidakmemberikan ampunan apa pun pada kegagalan dalampengimplementasian perjanjian, bahkan jika pembatasan munculdari pembagian yang didorong secara judisial atas kewenangansecara formal yang ditetapkan di dalam Konstitusi yang tertulis.267

Hal ini diperkuat kembali dalam kasus Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan oleh sebuah pernyataan yang tegasyakni bahwa “ketentuan-ketentuan dari Protokol ini harusdiberlakukan ke semua negara bagian dalam Negara Federal tanpapembatasan atau pengecualian apa pun”.268aan ratifikasi universaldan implementasi penuh dan efektif dari perjanjian-perjanjian hakasasi manusia internasional, harus diakui bahwa Negara-Negaradengan sistem desentralisasi menghadapi tantangan khusus dalam

267 Lihat Konvensi Wina tentang Hukum Perjanjian (Vienna Convention on the Law of Treaties)Pasal 27.268 Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan, Pasal 29.


praktiknya. Izin yang eksplisit dalam Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan bagi mekanisme-mekanisme yangdibentuk unit-unit terdesentralisasi untuk bekerja sebagaimekanisme-mekanisme pencegahan nasional di bawah ketentuanProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan mengakuidan menyediakan jalan keluar bagi kesulitan-kesulitan seperti itu.269

Berdasarkan pada struktur konstitusional yang khusus danpada pertimbangan politik dan geografis di sebuah Negara,270 sebuahmekanisme pencegahan nasional di Negara-Negara berbentuk fed-eral bisa berupa badan federal yang terpadu, bisa juga berupa suatusistem dengan beragam badan di dalamnya. Bentuk-bentukinstitusional yang mungkin bagi sebuah mekanisme pencegahannasional federal yang terpadu mencakupi:

Mekanisme pencegahan nasional dibentuk berdasarkanundang-undang yang dikeluarkan oleh badan legislatif danditunjuk oleh pemerintah pusat saja.

Mekanisme pencegahan nasional dibentuk berdasarkanundang-undang yang dikeluarkan oleh badan legislatif danditunjuk oleh pemerintah pusat dan regional bersama-sama,masing-masingnya bertindak berdasarkan kewenangankonstitusionalnya sendiri-sendiri, namun menciptakansuatu mekanisme nasional yang secara administratiftersusun dari pelbagai delegasi yang dibagi-bagi.

Bentuk institusional yang mungkin bagi badan-badan yangberagam untuk secara bersama-sama memenuhi tuntutanmekanisme pencegahan nasional di sebuah negara federalmencakupi:

269 Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan, Pasal 17.270 Untuk lebih detail tentang ratifikasi dan pengimplementasian Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan di negara-negara federal dan desentralisasi lainnya, lihat makalah yangdisiapkan oleh APT, Implementation of the Optional Protocol to the Convention against Tortureand other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (OPCAT) in Federal and otherDecentralized States (Juni 2005), tersedia di http://www.apt.ch/npm.


281

Pemerintah pusat dan tiap-tiap pemerintah regional masing-masing membuat peraturan perundang-undangan danmenunjuk sebuah mekanisme pencegahan nasional yangtersendiri untuk masalah teritori dan/atau masalah subjek,di mana masing-masing pemerintah baik pusat maupunregional memiliki jurisdiksi.

Pemerintah pusat menciptakan sebuah mekanismepencegahan nasional untuk menangani semua masalahteoritori dan masalah subjek yang tidak ditangani olehjurisdiksi pemerintah regional, sementara pemerintah-pemerintah regional secara bersama-sama menciptakansebuah mekanisme pencegahan nasional terpadu yangkedua, yang menangani semua masalah teritori dan masalahsubjek di bawah jurisdiksi pemerintah regional.271

Sebuah Negara Pihak, federal atau bukan, juga bisamemutuskan untuk memiliki beberapa mekanisme pencegahannasional yang lebih didasarkan pada pembagian tematik ketimbanggeografis. Misalnya, jika sebuah Negara telah memiliki sebuahmekanisme yang telah bekerja dengan baik, yaitu lembaga-lembagakunjungan psikiatris, mekanisme tersebut bisa terus menjalankankerjanya yang terspesialisasi itu sementara satu atau lebihmekanisme pencegahan nasional tambahan bisa diciptakan untukjenis pelayanan lainnya di tempat penahanan.

Namun demikian, jika sebuah Negara menunjukkanmekanisme-mekanisme pencegahan nasional yang beragam,masing-masingnya memiliki mandat tematik yang secara terpisahatau sebagian saling tumpang tindih, masing-masing darimekanisme-mekanisme pencegahan nasional sub-nasional ini

271 Misalnya, masing-masing pemerintah regional mungkin secara terpisah mengeluarkan undang-undang tentang pembentukan dan kewenangan dari mekanisme pencegahan nasional yang keduaini, dan masing-masingnya menunjukkan satu atau lebih anggota untuk mekanisme pencegahannasional, yang kemudian dengan itu mekanisme pencegahan nasional bekerja sebagai sebuahentitas tunggal dalam kaitan dengan keseluruhan wilayah dan perihal subjek masalah secarakolektif di bawah kewenangan pemerintah regional.


harus memenuhi persyaratan yang ditetapkan di dalam ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan. Hal inikhususnya menjadi isu penting jika beberapa tempat penahananakan tunduk pada kunjungan yang hanya dilakukan olehmekanisme pencegahan nasional sub-nasional, dan tidak terhadapyang dilakukan oleh yang lainnya. Sebuah Negara tidak dapatmengatakan bahwa kendati satu badan tidak dapat memenuhipersyaratan independensi, yang lainnya kekurangan dalam halkeahlian, dan yang lainnya lagi tidak memiliki hak untukmengunjungi semua wilayah di tempat-tempat penahanan yangdikunjunginya, bahwa efek kumulatifnya adalah bahwa masing-masing dari persyaratan dalam Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan dipenuhi oleh satu atau badan lainnya,dan bahwa semua persyaratan tersebut kemudian dipenuhi olehbadan-badan tersebut secara keseluruhan, bukan sendiri-sendiri.Secara logis, jika sebuah tempat penahanan yang ada tidak tundukpada kunjungan yang dilakukan oleh sebuah badan, padahalbadan itu memenuhi semua persyaratan yang telah ditentukanoleh Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan,seseorang tidak dapat menunjuk pada karakter badan-badan yangmengunjungi tempat-tempat yang lain untuk menutupi kesalahan.

Negara-Negara Pihak yang mempertimbangkan mekanisme-mekanisme yang beragam juga harus mengingat bahwa setiaptempat di mana seorang individu mungkin telah dirampaskebebasannya harus tunduk pada kunjungan pemeriksaan oleh satuatau lebih mekanisme pencegahan nasional. Karena itu, jika sebuahNegara mengimplementasikan mekanisme-mekanisme pencegahannasional yang beragam maka Negara tersebut harus lebih cermatmemastikan bahwa mandat gabungan pelbagai mekanisme-mekanisme pencegahan nasional itu memang meliputi seluruhnegara tersebut. Ini berarti bahwa sekurang-kurangnya satu darimekanisme-mekanisme pencegahan nasional tersebut harusmemiliki kewenangan atas tempat-tempat yang tidak biasadigunakan untuk penahanan, namun tempat tersebut digunakan


283

untuk penahanan seseorang atas dasar keterlibatan ataupersetujuan pemerintah.272

Kewenangan dari sebuah Negara Pihak untuk membagi-bagitanggung jawab dari “mekanisme pencegahan nasional” ataswilayahnya ke dalam organisasi-organisasi terpisah yang beragam,entah atas dasar tematik atau geografis, bukannya tanpa batasandi bawah ketentuan Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan; beberapa dari ketentuannya tidak sesuai dengan suatutaraf fragmentasi yang tinggi. Misalnya, Pasal 20(e) dari ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan mengatakanbahwa tiap-tiap mekanisme pencegahan nasional harus diberikan“kebebasan untuk memilih tempat-tempat yang ingindikunjunginya”. Jika sebuah mekanisme pencegahan nasionalditunjuk hanya menangani sebuah tempat penahanan, maka Negaradengan demikian Negara tidak memperlihatkan kepatuhannyapada kewajiban yang termaktub dalam Pasal 20(e). Itu berartibahwa Negara tersebut tidak memberikan kebebasan kepadamekanisme pencegahan nasional untuk memilih tempat-tempatyang akan dikunjunginya.

Dalam banyak kasus, jika sebuah negara mengimplementasikanProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan denganmenunjuk sejumlah mekanisme pencegahan nasional, maka beberapabentuk koordinasi akan diperlukan. Perlunya dan hakikat dari badankerja sama semacam itu akan dibahas dalam sub-bagian berikut.

10.3.2. Konsistensi dan Koordinasi

10.3.2.1. Tantangan-TantanganDalam tiap kasus di mana mekanisme-mekanisme pencegahannasional yang beragam dipertimbangkan, hal yang esensial untukdipikirkan adalah memastikan beberapa hal berikut: bahwa semuatempat di mana seseorang dirampas atau mungkin dirampas

272 Lihat sub-bagian 3.2.3. di atas dan 6.1. di bawah.


kebebasannya memang diliputi oleh sekurang-kurangnya satu daripelbagai ragam mekanisme pencegahan nasional; bahwa tiap-tiapmekanisme kunjungan memiliki ahli dan bisa mengemban semuakewenangan dan jaminan yang disyaratkan oleh Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan; bahwa keseluruhan sistemyang ada dapat dilaksanakan dan bisa mendapatkan hasil yangefektif dan konsisten.

Mungkin sulit bagi pelbagai ragam mekanisme pencegahannasional untuk membangun konsistensi dalam rekomendasi dantemuannya, khususnya ketika ada beberapa mekanisme pencegahannasional yang mengunjungi tempat penahanan yang sama atauberjenis serupa. Hal ini mendatangkan masalah bagi para individuyang hendak dilindungi oleh mekanisme-mekanisme pencegahannasional, para pejabat yang ditugaskan untuk mengimplementasikanrekomendasi-rekomendasi, dan bagi mekanisme-mekanismepencegahan nasional itu sendiri.

Sebagaimana telah kita catat sebelumnya, Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan memperlihatkan bahwamekanisme-mekanisme pencegahan nasional akan menjadi bagian dari“sebuah sistem”.273 Beberapa bentuk koordinasi yang meluas di seluruhnegara umumnya diwajibkan agar sekumpulan mekanismepencegahan nasional tersebut benar-benar membentuk sebuah sistem.Misalnya, salah satu dari peran mekanisme pencegahan nasionaladalah memberikan komentar dan usulan terhadap kebijakan hukum(Pasal 19(c)). Ini berarti bahwa sekurang-kurangnya mekanisme-mekanisme pencegahan nasional yang beroperasi di bawah jurisdiksidari masing-masing dewan legislatif harus memiliki beberapa alatanalisis dan rekomendasi yang berjangkauan luas-sistematis atausektoral. Mekanisme-mekanisme pencegahan nasional dan Sub-komiteInternasional secara bersama-sama menjadi sebuah sistem kunjunganglobal. Dengan demikian, mekanisme-mekanisme pencegahan nasionalakan menjadi sumber daya yang penting bagi informasi yang terus

273 Lihat sub-bagian 3.1. di atas.


285

disediakan untuk Sub-komite, dan Sub-komite itu sendiri memilikifungsi global tertentu terhadap semua mekanisme pencegahan nasional.Peran-peran tersebut mewajibkan komunikasi terkoordinasi di antarakantor Sub-komite di Jenewa dengan mekanisme-mekanismepencegahan nasional di masing-masing negara.274 Selanjutnya, sebuahNegara harus mampu melaporkan informasi menyeluruh tentangpengimplementasian Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan ke Sub-komite Internasional.275

Karena semua alasan di atas, membiarkan pelbagai sistemtersebut bekerja sesuai karakter dan metodenya sendiri-sendiriakan mendatangkan kesulitan untuk dipertemukan denganpersyaratan-persyaratan yang ditetapkan oleh Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan. Karena itu, beberapa carauntuk melakukan koordinasi di tingkat nasional sangat diperlukan.

10.3.2.2. Pilihan-PilihanAda beberapa cara yang mungkin untuk mengatasi kesulitan-kesulitan tersebut. Salah satu alternatif adalah memiliki sebuahmekanisme pencegahan nasional yang tunggal-terpadu, tetapidalam operasinya didesentralisasikan. Sebuah mekanismepencegahan nasional yang terlaksana secara terpadu bisa tetapmemiliki kantor-kantor dan keanggotaan yang tersebar secarageografis, dan hal ini mengurangi biaya perjalanan dan biaya-biayalainnya yang terkait degnan kunjungan ke seluruh pelosok wilayahnasional sebuah negara.276 Hal ini menghadirkan sebuah kompromi

274 Lihat Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan, Pasal 11(b), 12(c) dan 20(f).Lihat juga Bagian 9 di atas.275 Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan, Pasal 12(b).276 Pendekatan ini dikenal di PBB: “Prinsip-prinsip yang berkenaan dengan status dan fungsilembaga nasional untuk melindungi dan memajukan hak-hak asasi manusia” (“Prinsip-PrinsipParis”), Resolusi Majelis Umum A/RES/48/134 (Annex) tanggal 20 Desember 1993, yang menetapkanbahwa setiap lembaga hak asasi manusia nasional memiliki kewenangan untuk “mendirikankelompok-kelompok kerja dari antara anggota-anggota apabila perlu, dan membentuk bagian-bagian lokal dan regional untuk membantu lembaga nasional dalam melaksanakan fungsinya“.Pasal 18 dari Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan menuntut Negara-NegaraPihak untuk mempertimbangkan Prinsip-Prinsip Paris ketika mendirikan mekanisme-mekanismepencegahan nasional.


yang mungkin di antara sebuah model mekanisme pencegahannasional tunggal yang sangat tersentralisasi dengan sekumpulanlepas mekanisme pencegahan nasional yang terpisah-pisah dansaling tertutup. Pemerintah di pelbagai tingkat harus secara seriusmempertimbangkan apakah keuntungan dari sebuah mekanismepencegahan nasional yang tersebar secara geografis namun tunggal-terpadu bisa memperbesar keuntungan lebih dari sebuahpendekatan dengan model mekanisme pencegahan nasional yangberagam dan terpisah-pisah.

Sebuah contoh dari badan kunjungan domestik (yang belumpernah ditunjuk sebagai mekanisme pencegahan nasional di bawahProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan) yangmengikuti pendekatan ini adalah Dewan Penasihat Hak AsasiManusia Austria (Austrian Human Rights Advisory Board). Dewan inibertanggung jawab untuk mengevaluasi kerja-kerja polisi denganpenekanan khusus pada penegakan standard-standard hak asasimanusia. Dalam keanggotaannya, enam pakar komite kunjungantelah dibentuk berdasarkan pertimbagan regional yang mengikutiorganisasi teritorial dari pengadilan-pengadilan Austria.277 Demikianjuga, rancangan peraturan hukum untuk pengimplementasianProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan di Ar-gentina menetapkan bahwa kesepuluh anggota mekanismepencegahan nasional akan terdiri dari delegasi yang terdesentralisasidari provinsi-provinsi.

Pilihan yang lain bagi Negara-Negara yang menerapkan modelmekanisme pencegahan nasional beragam adalah mendirikansebuah agen tunggal yang bertugas mengkoordinasikan atau“mekanisme pencegahan nasional sentral”. Badan koordinasisemacam itu harus memiliki mandat untuk mendorong konsistensidan mempromosikan praktik-praktik terbaik dalam metodologikunjungan dan formulasi rekomendasi di antara pelbagaimekanisme-mekanisme pencegahan nasional. Badan tersebut juga

277 Lihat http://www.menschenrechtsbeirat.at/.


287

bisa membantu memastikan bahwa Sub-komite Internasional danmekanisme-mekanisme pencegahan nasional bisa secara efektif danefisien saling melakukan komunikasi, sebagaimana diwajibkan olehProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan.278

Pelbagai mekanisme pencegahan nasional yang menjadi badankoordinasi sentral harus, pada dirinya sendiri, memiliki jaminan akanindependensi dan pengaman-pengaman dan kewenangan lainnyayang berlaku untuk mekanisme-mekanisme pencegahan nasionalsecara umum. Misalnya, kewenangan untuk memperoleh informasidari pemerintah dengan dasar cakupan wilayah seluruh negara(jumlah orang-orang yang kebebasannya dirampas, keseluruhanjumlah tempat penahanan dan lokasi dari masing-masingnya, dll.)279

Sebaliknya, jika mekanisme-mekanisme pencegahan nasionalditunjuk untuk tempat-tempat penahanan atau kategori institusi yangkhusus, maka membentuk atau menunjuk sebuah mekanismepencegahan nasional sentral juga merupakan suatu cara memenuhipersyaratan bagi mekanisme-mekanisme pencegahan nasional untukmemiliki akses ke tempat-tempat penahanan yang tidak resmi.Mekanisme pencegahan nasional sentral merupakan penampunganlogis dari kewenangan residual untuk mengunjungi pelbagai tempatpenahanan sebagaimana digambarkan dalam Protokol Opsional untukKonvensi Menentang Penyiksaan yang belum dicakupi denganpenunjukan salah satu dari mekanisme-mekanisme pencegahannasional lainnya.

Rancangan peraturan hukum Selandia Baru untukpengimplementasian Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan, yang mengusulkan untuk bersandar pada beragambadan kunjungan domestik yang sudah ada (mungkin dilengkapioleh beberapa badan yang baru), memasukkan konsep tentangmekanisme pencegahan nasional sentral (yang mungkinmenyerupai Komisi Hak Asasi Manusia). Mekanisme pencegahan

278 Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan, Pasal 12(c) dan 20(f).279 Lihat Pasal 20(a) dari Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan.


nasional sentral akan mengkoordinasikan kerja dari mekanisme-mekanisme pencegahan nasional dalam dua arah – berkaitandengan aliran rekomendasi dari mekanisme pencegahan nasionalke pemerintah, dan berkaitan dengan nasihat ke mekanisme-mekanisme pencegahan nasional itu sendiri. Dengan demikian,mekanisme pencegahan nasional sentral akan bertanggung jawabatas investigasi dan pengembangan rekomendasi berkenaan denganisu-isu sistematik yang tersebar di semua tempat penahanan diSelandia Baru, koordinasi laporan dari mekanisme-mekanismepencegahan nasional individual, dan bertanggung jawab untukmenasihati mekanisme-mekanisme pencegahan nasional tentangisu-isu sistematik yang muncul dari analisisnya atas laporan-laporan individual.280


Negara-Negara bisa memilih untuk memiliki mekanisme-mekanisme yang beragam, yang ditentukan berdasarkanpembagian geografis dan/atau tematik.

Akan tetapi, tiap-tiap tempat penahanan (termasuk tempat-tempat penahanan yang tidak resmi) harus tunduk padakunjungan yang dilakukan oleh satu atau salah satu darimekanisme-mekanisme pencegahan nasional yang dibentukoleh Negara.Negara-Negara yang dihadapkan dengan wilayah geografisyang luas dan tempat-tempat penahanan yang tersebar luasharus mempertimbangkan sebuah mekanisme pencegahannasional yang terdesentralisasi secara geografis (misalnyamelalui kantor-kantor cabang) tetapi tetap tunggal-terpadu

280 Informasi tentang pengimplementasian Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaandi Selandia Baru dan komentar APT tentang pembuatan aturan hukum tersedia di http://www.apt.ch/un/opcat/new_zealand.shtml.


289

secara administratif, sebagai sebuah alternatif terhadapkeberagaman mekanisme-mekanisme pencegahan nasionalyang terpisah-pisah dan bergerak sendiri-sendiri.Negara-Negara yang memilih untuk memiliki mekanisme-mekanisme pencegahan nasional yang beragam harusmenunjuk sebuah mekanisme pencegahan nasional sentraldengan mandat koordinasi dan pengembangan kapasitas dankewenangan untuk melakukan pengumpulan informasi re-sidual, kunjungan, dan rekomendasi untuk pelbagai tempatpenahanan yang tidak dicakupi oleh mekanisme-mekanismepencegahan nasional lainnya.


11. KesimpulanPada saat tulisan ini dibuat, Protokol Opsional untuk KonvensiMenentang Penyiksaan baru saja secara resmi berlaku. Sub-komiteInternasional untuk Pencegahan Penyiksaan belum memulaipekerjaannya. Negara-Negara Pihak pertama harus memilikimekanisme-mekanisme pencegahan nasional mereka masing-masing dalam hitungan bulan, namun baru beberapa yang sudahmembuat langkah final tentang strukturnya yang tepat,kewenangan, dan komposisinya. Pambahasan tentang mekanisme-mekanisme pencegahan nasional juga sedang berlangsung dibeberapa Negara sebagai bagian dari proses untuk memutuskantentang apakah atau kapan bergabung dalam Protokol Opsionaluntuk Konvensi Menentang Penyiksaan tersebut. Kemudian, diseluruh dunia, terdapat gelombang aktivitas baru yang belum adapresedennya di tingkat nasional untuk membuka tempat-tempatpenahanan pada pemeriksaan dan analisis dari pihak luar melaluimekanisme kunjungan ahli yang independen.

Pendirian atau penunjukan sebuah mekanisme pencegahannasional di tiap-tiap Negara akan benar-benar didasarkan padakonteks domestik yang khas. Di pihak lain, kerangka kerja bagi prosesdan hasilnya secara inheren bersifat internasional, sebagaimanatercermin dalam teks Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan itu sendiri dan pengalaman-pengalaman kerja dariKomite Palang Merah Internasional (ICRC), Komite Eropa untukPencegahan Penyiksaan (CPT), Pelapor Khusus PBB untukPenyiksaan, dan badan-badan sejenis lainnya. Sebagaimana telahkita lihat, teks Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan dan sumber-sumber kedua merupakan sumberpembimbing yang kaya untuk aspek-aspek kunci dari model-modelmekanisme pencegahan nasional, yang mencakupi antara lain:

proses itu sendiri;tujuan dan mandat;independensi;


291

kriteria keanggotaan;jaminan dan kewenangan dalam hal kunjungan;rekomendasi dan pengimplementasiannya;hubungan antara mekanisme pencegahan nasional danaktor-aktor nasional dan internasional lainnya; dan

bentuk organisasi.

Untuk aktor-aktor lokal, kerangka kerja internasional justrutampak bukan sebagai entitas yang jauh, tidak pasti, atau sulitdipahami. Karena itu, aktor-aktor yang mengimplementasikanketentuan-ketentuan Protokol Opsional untuk Konvensi MenentangPenyiksaan di tingkat nasional akan menghadapi pertanyaan-pertanyaan spesifik yang oleh para penyusun rancangan ProtokolOpsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan tidak pernahdipertimbangkan secara serius, di mana jawaban-jawabannya tidakmudah ditemukan secara jelas dalam teks Protokol Opsional itusendiri. Akhirnya, Sub-komite Internasional untuk PencegahanPenyiksaan harus menghubungkan aktor-aktor nasional dengankerangka kerja internasional melalui mandatnya untuk menasihatidan membuat rekomendasi ke Negara-Negara berkaitan denganmekanisme pencegahan nasional, dan melalui kontak langsungnyadengan mekanisme-mekanisme itu sendiri. Pada saat yang sama,Sub-komite akan menghadapi kerja yang serius di tahun-tahunmendatang dalam mengembangkan metode kerjanya danmelaksanakan program kunjungannya sendiri.

Kita mengawali Pedoman ini dengan memeriksa tujuan dariProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaansebagaimana tergambar dalam Pembukaannya. Dari posisi di manakita berdiri saat ini, tampak jelas bahwa mengembangkan sebuahsistem mekanisme pencegahan yang benar-benar bisa mewujudkantujuan-tujuan tersebut adalah sebuah proses, global dan lokal secarabersamaan, yang untuk mencapainya dibutuhkan waktu bertahun-tahun. Mekanisme-mekanisme pencegahan nasional yang efektifyang dipadukan dengan sebuah sistem internasional yang lebih


besar sangatlah penting untuk mencapai sasaran-sasaran dariProtokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan. Panduanini dimaksudkan untuk menjadi sebuah langkah awal untukmenjembatani kesenjangan potensial terhadap pemahaman atauakses di antara aktor-aktor lokal dan kerangka kerja internasional.Namun demikian, Pedoman ini hanyalah permulaan dari sebuahpembicaraan yang bisa terus berlangsung, baik melalui pelbagaisumber daya tambahan yang tersedia di website kami atau denganmenghubungi staf APT secara langsung. Dialog yang konstruktifdan terbuka merupakan hal yang penting baik dalam pembentukandan penunjukan mekanisme-mekanisme pencegahan nasionalmaupun dalam kerja-kerja aktualnya. Dalam hal tersebut, APT selalusiap siaga untuk berpadu dengan aktor-aktor lokal dalam dialogseperti itu, yang mengarah kepada perbaikan yang lebih baik lagidari pencegahan penyiksaan dan segala bentuk tindakan ataupenghukuman yang kejam, tidak manusiawi atau merendahkanmartabat manusia.


293

Establishment and Designation of NPMs - Bahasa Indonesia

Documents

Transcript of Establishment and Designation of NPMs - Bahasa Indonesia