Energetikos politika: priemonės, galimybės ir kryptys

Lietuvos laisvosios rinkos institutas

Energetikos politika: priemonės, galimybės ir kryptys

Vilnius 2005 m.

Lietuvos laisvosios rinkos institutas / 2005 m.

2

Energetikos sritis yra viena iš strateginių Lietuvos laisvosios rinkos instituto veiklos sričių 2005 – 2007 metais. Instituto tikslas šioje srityje yra parodyti konkurencijos santykių plėtra būtinumą ir dereguliavimo galimybes. Studijos projektas buvo aptartas specialistų ir energetikos rinkos dalyvių aptarime Lietuvos laisvosios rinkos institute 2005 m. rugsėjo 23 d., po kurio buvo patobulinta atsižvelgiant į aptarimo rezultatus ir po aptarimo gautas pastabas. Dėkojame pastabas pateikusiems asmenims. Į beveik visas pastabas buvo visiškai arba dalinai atsižvelgta. Studija atlikta remiantis ligtoliniu Lietuvos laisvosios rinkos instituto įdirbiu nagrinėjant konkurencijos, kitų tinklinių ekonomikų, ekonominio saugumo politiką, kitų institucijų analize bei Lietuvos laisvosios rinkos instituto specialiai šiam tikslui atlikta analize. Darbams vadovavo Lietuvos laisvosios rinkos instituto viceprezidentas dr. Remigijus Šimašius. Dėkojame įmonėms, kurių paramos dėka Lietuvos laisvosios rinkos institutas gali prisidėti prie laisvosios rinkos idėjų realizavimo energetikos srityje. Studiją galima rasti Lietuvos laisvosios rinkos instituto interneto puslapiuose www.lrinka.lt


3

„Kaip taisyklė, vyriausybės turi pasitraukti nuo tiesioginio energetikos rinkos valdymo ir apsiriboti skaidrių taisyklių nustatymu, kurias prižiūrėtų nešališkas reguliatorius. Raktiniai žodžiai yra liberalizavimas, prekyba, privatizavimas ir, plačiau imant, vartotojo pasirinkimas. Rinkos reformos turi atsižvelgti į augančius sąryšius tarp dujų, skysto kuro ir elektros.“

Pasaulio energetikos taryba


4

TURINYS

Įvadas........................................................................................................................................................ 1. Monopolija ir konkurencija energetikoje.........................................................................................

1.1. Dėl konkurencijos sampratos.................................................................................................... 1.2. Dėl natūralios monopolijos koncepcijos................................................................................... 1.3. Dėl grėsmių konkurencijai........................................................................................................ 1.4. Dėl efektyvios konkurencijos................................................................................................... 1.5. Dėl koncentracijos bei vertikalios ir horizontalios integracijos................................................ 1.6. Dėl ex poste ir ex ante reguliavimo ir reguliuojančios institucijos........................................... 1.7. Apibendrinimas.........................................................................................................................

2. Energetikos situacija ir perspektyvos tarptautinėje ir Lietuvos rinkoje................................... 2.1. Energetikos infrastruktūra......................................................................................................... 2.2. Naftos rinka............................................................................................................................... 2.3. Elektros rinka............................................................................................................................ 2.4. Gamtinių dujų rinka.................................................................................................................. 2.5. Centrinis šildymas..................................................................................................................... 2.6. Branduolinė energetika............................................................................................................. 2.7. Atsinaujinantys alternatyvūs energijos kaštai........................................................................... 2.8. Sisteminis požiūris į energetiką................................................................................................

3. Energetikos politikos dilemos ir jų sprendimo būdai...................................................................... 3.1. Kainos: rinkos ar reguliuojamos?............................................................................................. 3.2. Kainų reguliavimo metodologija: ar yra tinkama?................................................................... 3.3. Antkainis: ar tinkamas reguliavimo būdas?.............................................................................. 3.4. Į sąnaudų skaičiavimą įtrauktini turto amortizaciniai atskaitymai: pagal kokį vertinimą?...... 3.5. Kainos: vienodos ar skirtingos?................................................................................................ 3.6. Kiekio nuolaidos: pagal suvartojimo tašką ar pagal juridinį asmenį?...................................... 3.7. Ilgalaikės sutartys ar einamojo laikotarpio pirkimai?............................................................... 3.8. Patekimas į rinką: konkurencija ar planavimas?....................................................................... 3.9. Gamyba: centrinė ar vietinė?.................................................................................................... 3.10. Energijos rūšis ir šaltinis: apspręstas rinkos ar ekologiškas?................................................. 3.11. Vartotojų prisijungimo teisė: leisti ar neleisti?....................................................................... 3.12. Vartotojas ir tiekėjas: kur tiekimo riba?................................................................................. 3.13. Privatizavimas: efektyviausio būdo paieška........................................................................... 3.14. Koncentracija ir vertikali integracija: leisti/neskaldyti ar neleisti/skaldyti?........................... 3.15. Skurdūs vartotojai: ar ir kaip remti?....................................................................................... 3.16. Energetikos ir jos išteklių importas bei energetinės priklausomybės problema..................... 3.17. Patikimumo klausimas............................................................................................................ 3.18. Dėl energetikos reformos tikslų ir krypties.............................................................................

4. Išvados ir rekomendacijos.................................................................................................................. Literatūra................................................................................................................................................. 1 priedas Energetikos reformų patirtys: reformų pobūdis ir jų darymo arba nedarymo pasekmės................................................................................................................................................... 2 priedas Schema „Lietuvos energetikos sistemos pagrindiniai sąryšiai“.......................................... LLRI pozicija dėl energetikos politikos krypčių..................................................................................

5

88

101213131415161617181921232527292932363738394040414344454647484952545559

617576

Įvadas Lietuvoje energetikos tema yra tapusi ne tik labai aktuali ekonomine, bet ir ypač jautri politine prasme. Nuolat diskutuojamas priklausomybės nuo energetikos išteklių iš Rusijos klausimas, neretai skandalingai vyko energetikos objektų privatizavimas, diskusijų kelia Ignalinos atominės elektrinės uždarymas, vangiai realizuojamas elektros tilto į Vakarus projektas, problemų ir diskusijų kyla dėl kainų reguliavimo, o pastaruoju metu priimti arba inicijuoti įstatymų projektai (Šilumos ūkio, Elektros energetikos bei Gamtinių dujų) yra iššaukę ypač aštrias diskusijas bei susipriešinimą. Energetika yra ypač svarbus šiuolaikinės ekonomikos segmentas, nuo kurio priklauso ne tik gamyba, bet ir infrastruktūros funkcionavimas. Žinių ekonomikoje energetika, ypač elektros energetika, tampa dar reikšmingesnė, nes energetikos tiekimo sutrikimai gali pažeisti daugelį plačiai naudojamų technologijų ir praktiškai paralyžiuoti visuomenės gyvenimą. Ekonominė politika energetikos srityje patiria rimtų iššūkių daugelyje Vakarų valstybių. Senasis energetikos politikos modelis, paremtas centralizuotu planavimu arba labai griežtu, išsamiu reglamentavimu ir valstybine nuosavybe nebepasiteisina. Tačiau nauji veiklos modeliai, paremti rinkos veikimo mechanizmu ir gerokai nuosaikesniu reguliavimu, taip pat nėra visiškai įsitvirtinę. Dėsninga ir tai, kad pakilus kainoms ar įvykus kokiems nors energijos tiekimo sutrikimams, priežasčių ieškoma ir valstybiniame reguliavime, ir rinkos veikime, o pateikiami atsakymai nėra vienareikšmiai. Nuo maždaug paskutinio XX amžiaus dešimtmečio ES vieningoje rinkoje kryptingai siekiama sukurti sąlygas konkurencijai tarp energijos produktų tiekėjų, liberalizuoti viešuosius pirkimus, elektros energijos bei dujų tiekimą, pabrėžiama, kad reikia vadovautis konkurencijos principais, monopolijų apribojimu bei valstybės pagalbos ribojimu, įvairiais būdais bandoma surasti alternatyvių energetikai technologijų pritaikymo galimybių. Lietuva nors ir nėra atsiliekanti įgyvendinant ES energetikos politiką1, tačiau keblumų šioje srityje netrūksta tiek dėl pačios ES politikos nevisiško nuoseklumo, tiek dėl paveldėto energetinio ūkio ir geopolitinės padėties, tiek dėl netobulų politinių sprendimų pačioje Lietuvoje. Pristatomos studijos tikslas – sistemiškai apibrėžti ir įvertinti energetikos sektoriaus problemas Lietuvoje, parengti ekonominį pagrindą svarstomų politinių siūlymų įvertinimui bei pateikti rekomendacijas dėl valstybės politikos krypties, o taip pat atskirų aktualiausių problemų sprendimų. Studijoje aptariami svarbiausi energetikos sistemos ir energetikos ekonomikos aspektai. Tačiau kai plačiai diskutuojami klausimai, tokie kaip energetikos ir klimato atšilimo santykis, valstybinio energetikos sektoriaus valdymas, investicijų planavimas, medžiagoje nėra atskirai išsamiai nagrinėjami. Tai daroma dėl bent dviejų priežasčių. Pirma, norima koncentruotis į šiandien aktualias reguliavimo problemas, kurios, autorių manymu yra esminės. Antra, siekta pateikti analizę, kuri būtų tiesiogiai pritaikoma rengiant energetikos politikos priemones Lietuvoje, todėl kai kurie regioniniu ar globaliu mastu priimti sprendimai imami kaip duotybė, kurią įtakoti Lietuvoje yra mažai tiesioginių galimybių. Šioje studijoje pateikiamas ekonominis požiūris į energetikos politiką. Tai svarbus išskirtinis šios studijos bruožas. Kitose studijose ar strateginiuose dokumentuose paprastai skaičiuojamas šalies energetinis ir atskirų energetikos rūšių poreikis, kas tą poreikį turėtų patenkinti, skaičiuojami pertekliniai galingumai, vienos ar kitos energetinės sistemos grandies plėtojimo galimybės. Kitaip tariant, tose studijose yra vykdomas iš esmės pajėgumų planavimas arba verslo galimybių tyrimas, o ne ekonominės politikos tyrimas. Lietuvos laisvosios rinkos instituto tyrimas būtent skirtas užpildyti šią spragą.

1 Commission of the European Communities. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Annual Report on the Implementation of the Gas and Electricity Internal Market. – Brussels, January 5, 2005.


6

Energijos ištekliai ir pati energija yra gana specifinis rinkos produktas ir šią specifiką apibūdina keletas esminių bruožų:

- energetika plačiai naudojama beveik visose ir kuo įvairiausiose veiklose. Kadangi energijos naudojimas yra tapęs nuolatiniu nenutrūkstamu ir sunkiai pakeičiamu procesu, darančiu įtaką visoms sritims, jautriai reaguojama į energetikos kainos ir kokybės pokyčius. Be to, skirtingiems vartotojams svarbiausi yra ne tie patys dalykai. Pavyzdžiui, daugumai vartotojų ypač svarbi energijos kaina, kitiems – energijos tiekimo kokybė bei patikimumas;

- energetikos sistemos yra susijusios su brangia infrastruktūra, o tai reiškia dideles natūralias įėjimo į rinką sąnaudas, dėl kurių konkurencija energetikos rinkoje yra itin toli nuo tobulos konkurencijos modelio;

- energijos ištekliai paprastai išgaunami tik tam tikrose vietovėse, gaminami, transportuojami koncentruotu būdu. Tai dažniausiai susiję su tarptautine prekyba kurioje ypač baiminamasi monopolizavimo bei piktnaudžiavimo monopoline padėtimi grėsmės;

- energetikos veikla yra susijusi su tarša, kuri daro didelį poveikį tiek dėl bendros taršos, tiek dėl to, jog neretai yra labai koncentruota bei susijusi su techninių nelaimių galimybe, kurių pasekmės taip pat yra labai koncentruotos ir dėl to akivaizdžiai matomos;

- energetika yra santykinai labiau standartizuotas produktas nei daugelis kitų. Tarkime, žmonės turi galimybę pasirinkti labai įvairų maistą, tačiau energijos kokybės ir kainos santykio pasirinkimas yra labai ribotas dėl natūralios standartizacijos energetikoje.

Energetikos politika ar teisinio reglamentavimo priemonėmis neretai išskaidomos į atskirus sektorius. Tai būdinga ir Lietuvai. Šios studijos nuostata yra parodyti viso energetikos sektoriaus integralumą, sąsajas bei iliustruoti kaip problemos viename sektoriuje atsiliepia kitame, ir todėl turėtų būti sprendžiamos kompleksiškai. Tačiau nors energetikos sektoriai ir yra labai tarpusavyje susiję, energetikos rinka nėra visiškai vientisa. Energetikos politikai problemiškiausios yra elektros bei dujų rinkos, nes jose ypač svarbų vaidmenį vaidina infrastruktūra, be kurios tiek elektros, tiek dujų naudojimas yra įmanomas, tačiau labai brangus. Panaši padėtis yra ir centralizuoto šilumos tiekimo srityje, tačiau centralizuoto šilumos tiekimo motyvai dažnai yra ne tiek ir ne tik efektyvumas ar patogumas, bet ir gamtosauginiai bei senų centralizuotų struktūrų paveldas (tai ypač aktualu Lietuvoje). Elektros rinka yra išskirtinė, nes elektra naudojama praktiškai visuotinai. Naftos rinka taip pat yra problemiška, tačiau jos problemos susijusios ne su infrastruktūra – nors nafta neretai gabenama vamzdynais, tačiau naftos produktai – ne, o ir pačios naftos gabenimas vamzdynais nėra toks problemiškas dėl mažesnio galinių taškų skaičiaus bei dažniausiai esančios galimybės ar netgi būtinybės pasirinkti kitus, lankstesnius gabenimo būdus. Svarbus naftos rinkos veiksnys yra naftos gavybos koncentracija tik santykinai nedidelėje pasaulio dalyje, o tai sudaro sąlygas veikti tarpvalstybiniam karteliui bei politizuoti rinką. Studijos struktūrą sudaro įvadas, trys dalys, išvados ir rekomendacijos bei du priedai. Pirmojoje studijos dalyje aptariamos teorinės problemos, susijusios su konkurencija ir monopolijomis bei tai, kaip šios teorinės problemos atsispindi energetikos rinkoje. Antrojoje studijos dalyje ir pagal atskirus energetikos sektorius, ir apibendrintai apžvelgiami energetikos situacijos pasaulyje, Europoje, Centrinės bei rytų Europos, Baltijos valstybių regione bendrieji svarbiausieji bruožai bei situacijos Lietuvoje pagrindiniai bruožai, jei jie reikšmingi tolimesnei analizei. Šioje dalyje įvertinama atskirų energetikos rūšių reikšmė, ypatumai bei perspektyvos. Trečiojoje dalyje iškeliami šiuo metu Lietuvos energetikos politikai aktualiausi klausimai, išryškinant pasirinkimų alternatyvas, atliekant jų įvertinimą bei parodant siūlytinas reformų kryptis. Šioje dalyje taip pat siekiama įvertinti pagrindines abejones dėl to, ar laisvos rinkos pagrindu vykdoma reforma nesukeltų neigiamų pasekmių.


7

Studijos priede pateikiama pagrindinių elektros energetikos reformų apžvalga, išskiriant iliustratyviausias ir labiausiai pamokančias reformas, įvertinant šių reformų patirtis. Taip pat apibendrinamos pasaulinės reformų tendencijos. Apžvelgti elektros energetikos reformas pasirinkta todėl, kad šioje srityje yra įvykę daugiausiai pokyčių. Šioje studijoje nesiekiama pateikti galutinių atsakymų į visus šiandien svarstomus klausimus ar pasiūlyti tikslios reformos darbotvarkės. Tačiau įvertinama, kokiais pagrindais remiasi dabartinė energetikos reguliavimo politika, kiek jie pagrįsti ir kokias pasekmes atneša, o taip pat pasiūlomos konkrečios reformos kryptys, kurios padėtų spręsti identifikuotas problemas.


8

1. Monopolija ir konkurencija energetikoje

Konkurencijos privalumai ekonomikoje neabejotini, tačiau konkurencijos principų taikymas energetikoje susiduria su rimtomis problemomis dėl keleto esminių priežasčių:

- vis dar yra įsigalėjusi natūralios monopolijos koncepcija, kuri skatina energetikoje įteisinti monopolijas ir vėliau jas, viena vertus, reguliuoti ir varžyti, kita vertus, saugoti nuo konkurencijos;

- klasikiniam konvenciniam požiūriui yra būdinga netinkama statinė konkurencijos samprata, pagal kurią nepripažįstamas dinaminis konkurencijos aspektas, atkreipiantis dėmesį į pokyčius technologijose, vartotojų pasirinkimuose, gamybos būduose, o taip pat į rinkos dalyvių motyvaciją. Tokia statinė konkurencijos samprata naudojama pagrįsti netinkamus argumentus, jog būtina arba reguliuoti tariamą monopolistą, arba dirbtinai skatinti konkurenciją, nukreipiant dėmesį nuo esminių grėsmių konkurencijai;

- netinkamai yra suvokiamos grėsmės konkurencijai, pervertinant rinkoje susiklosčiusių sprendimų grėsmes bei nepakankamai įvertinant ir toleruojant iš valdžios kylančias grėsmes;

- laisvos konkurencijos samprata yra pakeičiama efektyvios konkurencijos samprata bei imamasi neadekvačių priemonių jai užtikrinti;

- reguliavimas ex poste ir konkurencijos teisės taisyklės vis labiau keičiamos reguliavimu ex ante ir specifinėmis sektoriui pritaikytomis taisyklėmis, taip padidinant reguliavimus, trukdant laisvai konkuruoti, iškreipiant motyvaciją ir biurokratizuojant konkurencijos užtikrinimo priemones.

1.1. Dėl konkurencijos sampratos Konkurencijos politika priklauso nuo konkurencijos sampratos. Deja, šiuolaikinė konkurencijos politika vis dar iš esmės remiasi klaidinga „tobulos konkurencijos“ samprata. Esant „tobulai konkurencijai“ negali būti jokių kliūčių – nei nustatytų reguliavimais, nei natūraliai susiklostančių – įeiti į rinką ar nutraukti verslą. Nors ir nebemanoma, kad tobula konkurencija gali būti reali, tačiau šia prielaida paremti modeliai vis dar taikomi planuojant ir parenkant politikos priemones, o prie tobulos konkurencijos tikslo, nors jis ir nevertinamas kaip toks, kurį galima pasiekti, vis tiek stengiamasi priartėti. Tačiau ši tobulos konkurencijos prielaida yra absoliučiai nerealistinė – gyvenime visuomet yra tam tikrų apribojimų norint įeiti ir išeiti iš rinkos. Su šiais apribojimais visiškai nėra būtina kovoti. Jie – tai yra natūraliai susiklostančių santykių pasekmė ir netrukdo ekonomiškai naudingų santykių tolesnės raidos. Tačiau barjerai yra arba natūralūs, susiję su patirtimi, žiniomis, klientų pasitikėjimu, arba dirbtiniai, susiję su nustatytais instituciniais apribojimais. Deja, iki šiol matomas tobulos konkurencijos modelio pervertinimas lemia tai, kad kovojama su natūraliomis kliūtimis, kurios dažniausiai nėra pavojingos efektyviai ekonominei tvarkai, tačiau nuošalyje paliekami dirbtiniai, instituciniai apribojimai, iš esmės pažeidžiantys konkurencijos sąlygas ir trukdantys efektyvios ekonomikos raidai. Tobulos konkurencijos net nereikia siekti, nes tai reiškia siekimą, kad visi užsiimtų ta pačia veikla ir atsisakytų specializacijos. Rinka yra specializacija, o ne mėgdžiojimas ir kartojimas. Konkrečios priemonės, kuriomis neva diegiama laisva konkurencija taipogi tampa žalingu vartotojams ir verslininkams, nes sumažinamos paskatos investuoti į naujas sritis (kam investuoti ir rizikuoti statant tiltą, tiesiant elektros linijas ar kuriant kitą brangią infrastruktūrą, jei po to nebus galima naudotis susikurtais santykiniais pranašumais, o riziką tenka patirti pilną?). Neretai klaidingai interpretuojamos konkurencijos ir monopolijos sąvokos. Konkurencija neturi būti traktuojama per siaurai ir per statiškai. Vertinant konkurenciją dažnai težiūrima, ar yra keli panašios prekės pardavėjai. Taip apibrėžus konkurencija nesunku ją sukritikuoti teigiant, kad yra neracionalu teisti du lygiagrečius vamzdynus ar kitą infrastruktūrą. Tai ypač dažnai sutinkama ir populiari


9

argumentacija energetikoje.2 Tačiau ji remiasi labai paviršutiniška ir neteisinga konkurencijos samprata, todėl ir gali būti adresuojama tik tokiai paviršutiniškai konkurencijos sampratai. Nors toks požiūris į konkurenciją vyrauja tarp konkurenciją ginančių institucijų Lietuvoje ir užsienyje, jis klaidina, nes prekė ar paslauga konkuruoja su visomis kitomis įvairiausio pobūdžio prekėmis ar paslaugomis ir jokio produkto rinka nėra uždara. Nors konkurencijos politikoje taikoma minėtoji prekės rinkos doktrina, reikalaujanti surasti visus pakaičius produktus, praktinis adekvatus jos taikymas yra neįmanomas. Norint realistiškai įvertinti konkurencinę aplinką (o tai būtina visų pirma pačiam verslininkui), reikia atsižvelgti ne tik į produktą, bet ir į kitus vartotojo požiūriu panašius (beje, nebūtinai dėl objektyvių savybių) produktus. Pavyzdžiui, šokoladas gali konkuruoti ne tik su kitais šokoladais, bet ir su limonadu ar žaislu (pakanka pažiūrėti, kaip parduotuvėje elgiasi vaikai ir jų tėvai); poilsinės kelionės gali konkuruoti su naujesniu automobiliu ar televizoriumi... Energetikos atveju platesnės konkurencijos sampratos būtinybė dar akivaizdesnė – vartotojai renkasi ne gamtinas dujas, mazutą, elektrą ar centrinį šildymą, o paslaugą, kuri gali būti pasiekiama įvairiomis technologinėmis galimybėmis. Egzistuojantis poreikis šilumai, apšvietimui, prietaisų maitinimui daugeliu atvejų gali būti patenkinamas labai įvairiai. Kaip teisingai pastebėjo J. Shumpeteris, produktų konkurencija tėra paviršius, o didelę reikšmę turi gamybos formų, pačių prekių kaita3. Prisimenant populiarias diskusijas, ar prekybos centrų ir tinklų radimasis nemažina konkurencijos (nes išstumia iš rinkos mažesnes ir pavienes parduotuves), atsakymas būtų toks – konkurencija tarp vienokio ir kitokio prekybos būdo yra ne mažiau svarbesnė nei tarp atskirų pardavėjų ir netgi verčia nuolat tobulėti bei rasti būdų, kaip geriau patenkinti vartotoją. Galima teigti, kad panaši tendencija daugeliu atvejų vyrauja energetikoje – stambios integruotos struktūros vyrauja, nes jos efektyvesnės, o ne dėl to, kad jos yra natūralios monopolijos. Bandymas praktinėje politikoje remtis tobulos konkurencijos idėja gali tapti ir tapo miražo vaikymusi, trukdyti realiai konkurencijai, efektyvumui, technologiniam progresui ir vartotojų poreikiams, nes nukreipia pastangas nuo tikrų ir išsprendžiamų problemų ir konkurencijos apribojimų į pasekmes - konkurencijos netobulumus, kurių, kaip minėta, išvengti neįmanoma. Konkurenciją apsauganti politika turėtų būti orientuota ne artėti prie tobulos konkurencijos, o šalinti egzistuojančius rinkos atžvilgiu dirbtinai sukurtus institucinius barjerus. Taip nuo kovos su dominuojančiais ūkio subjektais ir dominavimo įtvirtinimu rinkos priemonėmis būtų galima pereiti prie dinaminio konkurencijos aspekto ir užtikrinti laisvą (neapribotą dirbtiniais barjerais) įėjimą į rinką. Tai reikštų, jog politikos priemonės būtų nukreiptos ne dominuojantiems ūkio subjektams prižiūrėti, o atvertų galimybę konkuruoti naujomis technologijomis, verslo organizavimo būdais ar bet kuriais kitais aspektais. Tokiu atveju nekiltų problemų ir dėl neretai natūraliai rinkoje atsirandančio dominuojančio subjekto, būtų užtikrinta ne konkurencijos regimybė, kai rinkoje yra keli panašia veikla besiverčiantys rinkos dalyviai, o konkurencijos turinys. Vyraujanti konkurencijos samprata, įtvirtinta ES ir nacionalinėje teisėje, yra nerealistinė, nekorektiška ir jos būtina atsisakyti. Būtina atsisakyti nerealistinės prielaidos apie tobulą konkurenciją ir ja nesivadovauti net teoriškai, nes tobulos konkurencijos sąlygos (tobulas žinojimas, vienodi produktai, pardavėjų daugetas, transportavimo sąnaudų bei įėjimo ir išėjimo iš rinkos sąnaudų nebuvimas) yra ne tik nerealios, bet ir negali būti realios. Tobulos konkurencijos modelis verčia galvoti, jog rinka neranda optimalių sprendimų kaip patenkinti vartotojų poreikius (dominuojantis subjektas naudojasi savo padėtimi), todėl rinką esą būtina reguliuoti. Tačiau reguliavimas griauna pačius rinkos pamatus: privačios nuosavybės teisę, teisę laisvai disponuoti savo nuosavybe, rizikuojančio investuotojo galimybe gauti investicijų grąžą. Netobulą rinką (be abejonės, kaip ir bet koks kitas žmogaus veiksmų rezultatas ji nėra tobula) pakeičia dar daugiau ydų turintis reguliavimas. 2 Pvz. Boiteux Marsel. Electricity between Monopoly and Competition // Electra, No. 217, December, 2004. 3 Schumpeter Joseph A. Kapitalizmas, socializmas ir demokratija.- Vilnius: Mintis, 1998.


10

Be abejonės daugeliu atveju yra beprasmiška kurti kelias infrastruktūras, kai ekonomiškiau sukurti vieną infrastruktūrą (vadinamoji dubliavimo problema). Tačiau tai nereiškia, jog konkurencija turi būti pakeičiama arba apribojama valstybiniu reguliavimu. Vieninga infrastruktūra gali būti sukurta ne tik dėl valstybės reguliavimo, bet ir privačiais sprendimais, kuomet rinkoje įsivyrauja dominuojanti įmonė arba sudaromas kartelinis susitarimas4. Problema šiuo atveju greičiau yra ta, kad tuo tarpu, kai yra skatinamas ir pateisinamas valstybinis reguliavimas, privačiai pasiekiamas optimalus sprendimas, jei jis įgauna dominavimo ar kartelio formą, yra priešingai - ribojamas arba draudžiamas. Taip pat verta atkreipti dėmesį į H. Demsetz pateiktą argumentą, kad dubliavimas atsiranda ne dėl tariamai neproduktyvios konkurencijos, o dėl nepakankamo viešosios nuosavybės įkainavimo, kuomet infrastruktūros įmonėms leidžiama laisvai naudotis viešąja (o neretai ir privačia) nuosavybe tiesiant ir eksploatuojant savo tinklus. Laisvos konkurencijos užtikrinimui skirta politika tinklinėse ekonomikose praktiškai priveda prie to, kad egzistuoja tik vienas integruotas tinklas. Pavyzdžiui vienos rūšies (dujų, elektros, šilumos) energetikos sistemos paprastai nepersidengia vienoje teritorijoje. Tačiau tai nereiškia, jog yra žeidžiamos vartotojų teisės, jei tik nėra kaip nors ribojamas įėjimas į rinką. Rinkoje nebūtinai turi susiklostyti tokia situacija, kai tinklas yra vienas ir visaapimantis. Pavyzdžiui, telekomunikacijose tokį tradicinį įsitikinimą pakeitė nuostata, kad infrastruktūra gali būti nebūtinai viena ir tai visiškai ekonomiškai pateisinama – mobilių telekomunikacijų infrastruktūra yra besidubliuojanti. Žiūrint iš vartotojo pozicijų tai sudaro puikias prielaidas ryškesnei konkurencijai ir kainų mažėjimui. Istoriškai žiūrint akivaizdu, kad tinklų konkurencija gali sėkmingai veikti ir energetikoje (pavyzdžiui, tai buvo situacija nemažoje dalyje JAV miestų iki septintojo praėjusiojo amžiaus dešimtmečio5). Nors realybėje nedraudimas steigti alternatyvią energetinę infrastruktūrą reikštų daugiau potencialią, o ne aktualią konkurenciją, tai būtų svarbus postūmis infrastruktūros turėtojams labiau atsižvelgti į vartotojų poreikius. 1.2. Dėl natūralios monopolijos koncepcijos Teorinis dabartinio reguliavimo modelio pagrindimas remiasi natūralios monopolijos koncepcija. Visuomenėje dominuoja nuomonė, jog infrastruktūroje negalima konkurencija, o nereguliuojama privatininkas šantažuos visuomenę. Reguliavimui pagrįsti paprastai yra naudojama natūralios monopolijos teorija. Natūralia monopolija pagal pusiausvyros modeliais besiremiančią ekonomikos teoriją laikoma tokia veikla, kai prekę ar paslaugą teikia tik viena įmonė, ir tai geriausiai leidžia minimizuoti sąnaudas. Teigiama, jog tokia situacija susiklosto, kai produkto ribinės sąnaudos yra mažesnės nei vidutinės sąnaudos. Natūralios monopolijos samprata veda prie dvejopų praktinės politikos priemonių: pirma, reguliavimas siekiant efektyvumo skatina priskirti rinką vienai įmonei, antra, šios įmonės veikla yra reguliuojama siekiant išvengti piktnaudžiavimo. Kurį laiką XX amžiaus pradžioje ekonomistai buvo linkę pritarti tokiai politikai, nes monopolijų reguliavimas paprastai buvo lydimas kainų kritimo. Tačiau kaip teisingai parodo DiLorenzo, natūralios monopolijos koncepcija yra iš esmės ydinga ir neturi nei teorinio, nei praktinio patvirtinimo6, o pagal natūralios monopolijos sąlygų apibrėžimą (ribinės sąnaudos mažesnės už vidutines) praktiškai kiekviena veikla turėtų tapti natūralia monopolija.

4 Salin Pascal. Cartels as efficient structure of production. 5 Bradley Robert L. Jr., Fulmer Richard W. Energy. The Master Resource. An Introduction to the History, Technology, Economics, and Public Policy of Energy. – 2004. P. 48. 6 DiLorenzo Thomas J. The Myth of Natural Monopoly // The Review of Austrian Economics, 1996, Vol. 9, No. 2. P. 43-58.


11

Ribinių kainų mažėjimas augant mastui, stebimas tam tikrose srityse, įskaitant ir energetiką, yra laikomas natūralios monopolijos pagrindimu ir teoriniu apibrėžimu. Tačiau ribinės sąnaudos gali mažėti ne tik tradiciškai išskiriamų vadinamųjų natūralių monopolijų atveju, o didėti – nebūtinai tik visais kitais atvejais. Priklausomai nuo naujų vartotojų kiekio ir pobūdžio kiekvienoje veikloje mažėjusios ribinės sąnaudos gali pradėti didėti. Tarkime, tipiniu vadinamosios natūraliosios monopolijos – infrastruktūros – atveju, kuomet ribinės sąnaudos mažėja, pagal įsigalėjusį aiškinimą laikoma, jog papildomo vartotojo prijungimo ribinės sąnaudos yra mažesnės nei ligtolinių vartotojų prijungimas. Tačiau realybėje tam tikram papildomam vartotojui prijungti gali prireikti esminių papildomų investicijų, kurios bus gerokai didesnės nei priešpaskutinio vartotojo prijungimo atveju (pavyzdžiui, reikia padidinti magistralinio dujotakio pajėgumus). Pati teorija, jog ribinės sąnaudos mažėja natūralių monopolijų atveju nebūtinai pasitvirtina. Tariamas ribinių sąnaudų mažėjimas yra dažnai stebimas, tačiau analitiškai nepagrįstas, jei laikysime, kad papildomas vartotojas buvo planuotas jau vykdant investicijas. Versle yra būtina fiksuotų sąnaudas vertinti atsižvelgiant į būsimus vartotojus. Priešingu atveju teks daryti verslo prasme nerealistinę išvadą, kad visos fiksuotos sąnaudos susijusios tik su pirmuoju vartotoju (tokiu atveju, kitiems vartotojams tenkančios sąnaudos akivaizdžiai bus mažesnės). Tačiau verslas orientuojamas į ateitį, ir ribinių sąnaudų santykinis mažumas kitiems vartotojams ir iš to atsirandančios pelno galimybės buvo numatytas jau darant investicijas, susijusias su pirmojo vartotojo aptarnavimu. Natūralios monopolijos koncepcija neatsižvelgia į dinaminį rinkos aspektą, potencialią konkurenciją ir kūrybinės destrukcijos elementą. Ši koncepcija taipogi neatsižvelgia į tai, jog technologinė pažanga ir kitos inovacijos skatina keisti pačius produktus, o investicijos į naujoves ne tik yra labai pelningos, jei jos pasiteisina, tačiau ir labai nuostolingos, jei nepasiteisina. Iš to seka dar viena išvada, kuri yra ignoruojama natūralios monopolijos teoretikų – monopolistui taupant sąnaudas (t.y., visuomenėje esančius resursus) resursai gali būti panaudoti kitose srityse. Iš karto po energetikos bei telekomunikacijų paslaugų atsiradimo stebėtas kainų kritimas įvyko ne dėl natūralių monopolijų įtvirtinimo ir reguliavimo, o visų pirma dėl masto ekonomijos, kuri yra galima nebūtinai monopolijos atveju. Natūralios monopolijos koncepcijos šalininkai taip pat nesugebėjo atskirti natūralios monopolijos nuo reguliavimu sukurtos monopolijos. Kaip patikrinti ar monopolija natūrali, jei neleidžiama natūraliai atsirasti konkurentams? Įsitikinimas, kad galima centralizuotai tiksliai įvertinti visas sąnaudas vedė prie išvadų, kad vis daugiau ir daugiau sričių (o potencialiai – visos sritys) klaidingai pradėtos laikyti natūralia monopolija. Istorinė bet kurios ekonominės veiklos analizė taipogi akivaizdžiai parodo, jog visos monopolijos yra atsiradusios padedant valstybės reguliavimui. Kaip apibendrina R. Bradley, nauji rinkos veikėjai ir kainų karai siekiant apsisaugoti nuo naujų rinkos veikėjų, nuolat labai apsunkindavo esamų firmų padėtį. Todėl, vietoje to, kad bandytų atsilaikyti mažindamos kainas ir didindamos vartotojų pasirinkimą, didelės elektros energetikos įmonės sugalvojo „natūralių monopolijų“ teorijas, kad pateisintų valstybės įsikišimą į rinką7. Monopolijų, o ypač kainų reguliavimas ilgainiui tapo esminė problema, nes iš natūralios monopolijos teorijos sekė reguliacinės pasekmės, kurios vadinamąsias, o iš tikrųjų – teisės sukurtas, natūralias monopolijas iš esmės ir sukūrė. Natūralu, kad šių monopolijų elgesys rinkoje su apribota galimybe patekti į ją nebuvo toks pat, kaip atviroje rinkoje. Tai davė pagrindą plėtotis rinkos trūkumų koncepcijai ir naujam – šiuokart jau monopolijų reguliavimui. Įprasta manyti, kad toks reguliavimas, nors ir pats nėra tobulas, tačiau leidžia priartėti prie optimalaus varianto. Kaip teigia Keneth Train, „efektyvus reguliavimas sukuria situaciją, kuri yra socialine prasme optimali, o tuo pačiu leidžia įmonei gauti didžiausią pelną. Balanso sukūrimas tarp socialinės gerovės ir įmonės

7 Bradley Robert L. Jr. On the Origins of the Sherman Antitrust Act. // CATO Journal, Vol. 9, No. 3. -1990.


12

pelno maksimizavimo yra reguliavimo ekonomikos esmė“8. Deja, kaip matome iš natūralių monopolijų koncepcijos įvertinimo ir kaip bus parodyta skyriuje apie kainų reguliavimą, toks balansas vargiai įmanomas reguliuojant kainas. Ir priešingai – realistinė konkurencijos samprata, kuri veda prie politikos, šalinančios institucines kliūtis, o ne prie dirbtinio konkurencijos skatinimo, leistų geriausiai pasireikšti konkurencijos privalumams netgi tose srityse, kurios tradiciškai įvardijamos monopolinėmis. 1.3. Dėl grėsmių konkurencijai Konkurenciją gali varžyti trejopi veiksniai: rinkoje susiklosčiusi situacija, nusikalstami veiksmai ir valstybės reguliavimas (instituciniai barjerai). Aptarsime tai, su kuo tiesiogiai susijusi ekonominė politika bendrai bei konkurencijos ir energetikos politika konkrečiai – rinkos dalyvių veiksmus ir valstybinį reguliavimą. Rinkoje susiklosčiusi situacija riboja konkurenciją, nes naujiems veikėjams rinkoje atsirasti sunku dėl didelių įėjimo į rinką sąnaudų. Jos gali būti nulemtos įvairių veiksnių: investicijų poreikio, specifinių žinių ar patirties stokos, vartotojų pasitikėjimo trūkumo, partnerių pasitikėjimo trūkumo. Viena ar kelios susitarusios įmonės gali taip pat paveikti rinkos aplinką ir sumažinti galimybę potencialiems ar esamiems konkurentams sėkmingai veikti. Konkurencijos politika yra nukreipta būtent į tai, kad būtų užkirstas kelias tokiems veiksmams (kartelinių susitarimų, piktnaudžiavimo dominuojančia padėtimi draudimas), o atskirose srityse netgi imamasi papildomų priemonių, kad esami rinkos dalyviai sudarytų palankias sąlygas atsirasti potencialiems konkurentams (nustatoma kitų asmenų prieigos teisė prie privačių infrastruktūros tinklų). Šios priemonės tam tikrais atvejais gali būti veiksmingos, tačiau savaime yra problematiškos nes jos riboja savininko teisę laisvai disponuoti nuosavybe ir pažeidžia sutarčių laisvės principą. Tokiu būdu sumažinamos paskatos investuoti į infrastruktūrą, trukdoma pasinaudoti masto ekonomijos privalumais, o alternatyvių produktų pardavimas skatinamas, nors vartotojams yra nereikalingi. Galiausiai toks kišimasis į nuosavybę sumažina konkurenciją. Konkurencijos ribojimas teisės aktais, nors, kaip minėta, ir nėra laikomas pagrindiniu konkurencijos teisės dalyku, tačiau yra esminis veiksnys. Konkurencijai yra būtinos kai kurios kertinės teisinės sąlygos – tai nevaržoma laisvė įeiti į rinką ir siūlyti savo produktus, išeiti iš rinkos, galimybė pirkti arba nepirkti siūlomo produkto. Todėl valdžios uždavinys – identifikuoti, kas trukdo šioms sąlygoms, ir trukdžius pašalinti, o ne kovoti su netinkamos politikos pasekmėmis. Aptarsime pagrindinius su šiuo klausimu susijusius teisinius barjerus. Vienas iš pagrindinių barjerų įeiti į rinką yra licencijos, leidimai, pritarimai, sutikimai ar kitos procedūros, kai norint patekti į rinką būtina gauti kito subjekto (dažniausiai valdžios) sutikimą. Tokiu atveju konkurencija tampa priklausoma ne nuo rinkos dalyvių, o nuo leidimo gavimo arba negavimo. Teisė išduoti arba neišduoti šiuos leidimus yra monopolinė, todėl tokių leidimų reikalavimas tiesiogiai mažina konkurenciją. Nors tokie barjerai paprastai retai įvedami tam, kad apribotų konkurenciją, o veikiau dėl kitų – pageidautinų pasekmių (produktų ar darbo saugumas, vartotojų teisės, sistemos skaidrumas ir pan.), tačiau konkurencijos apribojimas tampa pagrindine, nors ir neplanuota pasekme. Kitas barjeras patekti į rinką ir veikti joje yra privalomi mokėjimai, nustatyti už patekimą į rinką ar veiklą joje. Bet kokie privalomi mokėjimai, nesvarbu, vadinami jie mokesčiais, ar ne, suvaržo rinką, nes eliminuoja tas įmones, kurios galėtų konkuruoti, tačiau pasidaro nebekonkurencingos dėl mokesčių.

8 Cituota iš Steen Alla. Deregulating Ontario‘s Electricity Market. – June 30, 2002.


13

Konkurenciją riboja privalomi standartai. Žinoma, negalima neigti standartų svarbos kasdieniame gyvenime. Standartai savaime susiformuoja rinkoje, tačiau blogai, jei valdžia ima brukti standartus kaip vienintelius privalomus. Taip siūlantieji ne blogesnį, o gal net geresnį, tačiau kitokį produktą yra dirbtinai pašalinami iš rinkos. Valdžios parama taip pat iškreipia konkurenciją, nes tie subjektai, kurie negauna paramos, priversti mokėti mokesčius, finansuoti valstybės paramą konkurentams. 1.4. Dėl efektyvios konkurencijos Įsivyravo tendencija ekonominės politikos tikslu atskirose srityse laikyti efektyvios konkurencijos užtikrinimą. Efektyvi konkurencija ekonomikoje ir ekonominės politikos dokumentuose tradiciškai apibrėžiama kaip situacija, kai nei vienas rinkos veikėjas neturi žymios (angl. „significant“) rinkos galios. Laikoma, kad tokia galia yra, kai arba vienas arba kartu su kitais rinkos veikėjais jis turi tokią galią, kuri leidžia veikti nepriklausomai nuo konkurentų, pirkėjų ir galutinių vartotojų. Tikslas įtvirtinti efektyvią konkurenciją įvardintas energetikos veiklą reglamentuojančiuose Lietuvos įstatymuose. Šis tikslas persmelkia visą ES reguliavimą. Komisijos nuomone ne įėjimo į rinką apribojimai, o per mažas panašaus dydžio rinkos subjektų skaičius yra viena iš svarbiausių ir „būtinai spręstinų“ problemų9. Tačiau efektyvios konkurencijos samprata ir įtvirtinimas nedaug turi bendra su laisvos konkurencijos sąlygomis ir įtvirtinimu. Efektyvios konkurencijos samprata visiškai ignoruoja potencialią konkurenciją ir pripažįsta tik aktualią konkurenciją. Iš esmės efektyvi konkurencija yra tapatinama su aktualia konkurencija, nes laikomasi nuostatos, kad netgi nesant apribojimų įeiti į rinką, kai rinkoje nėra pakankamai panašaus dydžio tą patį produktą siūlančių įmonių, konkurencija neegzistuoja. Kitaip tariant, yra klaidingai laikoma, kad įmonės nepatiria konkurencinio spaudimo dėl to, jog visuomet egzistuoja reali galimybė atsirasti naujoms įmonėms. Kaip jau buvo minėta kalbant apie natūralios konkurencijos samprata, ir kaip atskleidė tiek austrų ekonomikos mokykla, tiek J. Schumpeteris, reali situacija yra kitokia. Reali konkurencija panašių produktų rinkoje yra tik konkurencijos santykinai nereikšminga dalis. Konkuruojama yra tarp skirtingų produktų, tarp skirtingų gamybos ir prekybos būdų, o konkurencinis spaudimas dėl potencialių konkurentų egzistuoja netgi tuomet, kai rinkoje atrodytų yra negrįžtamai įsigalėjusi viena įmonė. 1.5. Dėl koncentracijos bei vertikalios ir horizontalios integracijos Energetikos rinkos subjektai neretai yra stambūs. Be to, masto ekonomija skatina horizontalią integraciją, o tamprūs ilgalaikiai ryšiai tiekimo grandinėje – vertikalią integraciją. Tradicinė konkurencijos samprata ir bandymas užtikrinti efektyvią konkurenciją skatina skaidyti stambias įmones ir neleisti koncentracijai. Ypač tai akivaizdu reformų metu, kada buvusios valstybinės monopolijos, įvedant rinkos santykius, išskaidomos į atskiras įmones. Komisija taip pat yra išsakiusi savo požiūrį, jog ji ribos koncentraciją energetikos srityje10. Tačiau koncentracija pati savaime netrukdo rinkai ir konkurencijai. Kaip minėta, netgi vienintelis rinkos dalyvis nereiškia konkurencijos nebuvimo. Netgi atvirkščiai – apribojimai vieninteliam

9 Commission of the European Communities. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Annual Report on the Implementation of the Gas and Electricity Internal Market. – Brussels, January 5, 2005. P. 4. 10 Commission of the European Communities. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Annual Report on the Implementation of the Gas and Electricity Internal Market. – Brussels, January 5, 2005. P. 6.


14

rinkos dalyviui neretai patys riboja konkurenciją. Ekonominė politika, kurios tikslas riboti koncentraciją faktiškai proteguoja ne konkurenciją, o tam tikrą rinkos modelį, paremtą įsivaizdavimu, jog rinkoje turi būti tam tikras subjektų skaičius ir turi būti būtinai nustatyta tam tikra jų organizacinė struktūra. Deja, tokios politikos priemonės ne didina, o mažina rinkos efektyvumą ir lankstumą11. 1.6. Dėl ex poste ir ex ante reguliavimo ir reguliuojančios institucijos Konkurencijos teisė nuo pat jos sukūrimo nustato taisykles, kurios įgyvendinamos ex poste, tai yra, jau po to kai yra įvykęs ginčijamas veiksmas. Pagal šią nuostatą tik tuomet, kai iškyla reali problema, yra imamasi ją spręsti. Šis konkurencijos teisės principas XX amžiaus pabaigoje imtas kritikuoti dėl to, jog neretai išspręsti problemą trunka ilgai, o ypač kai spėjusi tapti labai detalia ir komplikuota konkurencijos teisė buvo pradėta taikyti tinklinėms ekonomikoms (komunikacijai, transportui, energetikai)12. Dėl šių priežasčių buvo imtasi vis plačiau taikyti ex ante konkurencijos taisykles, nustatant detalius reikalavimus, kurie faktiškai jau ne tik nustato veikimo principus rinkoje, tačiau įgyvendina konkretų rinkos modelį. Proceso iniciatorė yra ES. Kol kas šis procesas labiausiai įsibėgėjęs telekomunikacijų sektoriuje, tačiau pamažu diegiamas ir kitose tinklinėse ekonomikose. Deja, tokio ex ante reguliavimo diegimas faktiškai dar labiau griauna rinkos santykius, nes rinkos struktūra pradeda priklausyti ne nuo efektyviausių sprendimų, atrandamų rinkoje, o nuo išankstinio reguliuojančios institucijos plano, kaip turi atrodyti rinka. Galiausiai problemos tampa tiek gilios ir detalios, kad nustatytos taisyklės tampa itin biurokratinės, labai nutolusios nuo realių problemų. Galiausiai visas šis reguliavimas tampa pagrindine kliūtimi rinkos santykiams plėtotis ir pagrindiniu monopolijos įtvirtinimo įrankiu. Realiu monopolistu tampa reguliuojanti institucija, priimanti strateginius sprendimus ekonomikoje, o atskiros įmonės praktiškai teatlieka reguliuojančios institucijos sprendimų įgyvendinimo agentūros vaidmenį. Apsisprendžiant dėl konkurenciją prižiūrinčios arba užtikrinančios valstybės institucijos svarbios dvi takoskyros:

- ar tai bus konkurencijos reglamentavimas ex poste, ar ex ante; - ar tai bus visas veiklas apimanti institucija, ar atskirus sektorius reglamentuojanti institucija.

Šiuo metu Europoje nusistovi tradicija, kad Konkurencijos tarybos prižiūri konkurenciją ex poste. Tačiau Konkurencijos tarybos tampa vis mažiau įtakingos tinklinėse ekonomikose, nes konkurencijai jose užtikrinti vis didesnę galią įgauna konkurenciją ex ante atliekančios institucijos. Tai nėra sveikintina tendencija, nes, kaip minėta, ex ante reguliavimas sukuria nereikalingą biurokratiją ir labai išplėtotą reguliavimą. Yra nemažai argumentų tiek už bendrą visai ekonomikai ex ante reguliavimą atliekančią instituciją, tiek už atskiras institucijas. Lietuvoje šiuo metu yra dvi svarbios tokios institucijos – Ryšių reguliavimo tarnyba ir Valstybinė kainų ir energetikos kontrolės komisija. Atsižvelgiant į tai, kad tinklinėms ekonomikoms yra būdingos bendros ekonominio pobūdžio problemos, efektyviau būtų reguliavimą apjungti vienoje institucijoje. Svarbu ir tai, kad telekomunikacijų sektoriuje, kurį reglamentuoja Ryšių reguliavimo tarnyba jau anksčiau įvyko reformos, kurių modeliu dalinai remiasi ir reformos energetikoje, todėl institucijų apjungimas leistų geriau perimti patirtį.

11 Tai akivaizdžiai matosi ir lyginant Kalifornijos ir Pensilvanijos elektros rinkos reformos modelius. Griežtai restruktūrizavusi įmones Kalifornija patyrė, jog sumažėjo rinkos gebėjimas prisitaikyti prie pakitusių sąlygų. (Žr. priedą Energetikos reformų energetikoje patirtys: reformų pobūdis ir jų darymo arba nedarymo pasekmės). 12 Iš principo visos šios sritys yra transportas, tačiau skirtingų dalykų.


15

1.7. Apibendrinimas Monopolijos koncepcija konkurencijos politikoje naudojama ne visai adekvačiai. Konkurencijos problemų sukelia tik monopolija, atsirandanti dėl privilegijų. Esant tokiai monopolijai, kelias konkuruoti užkertamas „įteisinta“ prievarta. Tokia monopolija yra nepateisinama ir netoleruotina, nes vartotojai ir kiti potencialūs rinkos dalyviai paverčiami privilegijų turėtojo įkaitais ir finansuotojais. Tačiau kovojant su monopolinėmis privilegijomis neturi būti ribojamos rinkoje sėkmingai veikiančios ir dėl to daugumos vartotojų palankumą užsitarnavusios įmonės ar kitaip varžoma nuosavybė. Netgi tais atvejais, kai susidaro regimybė, jog monopolistas turi galimybę nebepaisyti pirkėjo noro, realiai ši galimybė yra iš esmės suvaržyta potencialios konkurencijos. Nors teisinėmis priemonėmis dominuojantį subjektą ir galima priversti sumažinti kainas ar kitaip nusileisti savo klientams, tačiau tai tik trumpalaikis efektas. Jis nesukuria ilgalaikių teigiamų pokyčių (juos, kaip minėta, užtikrina potenciali konkurencija ir institucinių barjerų nebuvimas). Tačiau įsikišimas sukuria neigiamas paskatas: mažina motyvaciją investuoti į tas sritis, kuriose verslas bus traktuojamas kaip monopolinis – kainų reguliavimas mažina ilgalaikes pačių monopolistų investicijas, mažina kokybės standartus, neleidžia į rinką įsilieti konkurentams. Svarbiausia atkreipti dėmesį, kad pati problema yra perdėta, nes jokia įmonė negali gauti monopolistinių viršpelnių dėl keleto esminių priežasčių:

- nesant teisinių barjerų įeiti į rinką yra galima konkurencija, o potenciali konkurencija veikia taip pat, kaip ir faktinė;

- konkurencija vyksta ne tik vienos paslaugos rinkoje, bet ir tarp skirtingomis technologijomis besiremiančių paslaugų.

Netgi jei tam tikras pelno dydis įvertinamas kaip „viršpelnis“, tai yra arba viršpelnis, atsiradęs dėl monopolinių privilegijų įtvirtinimo, arba didesnis nei įprasta pelnas, atsiradęs dėl rizikingos arba (ir) labai novatoriškos investicijos. Didelis pelnas yra susijęs su didele rizika daug investuojant į naują rizikingą sritį, todėl didelis pelnas yra susijęs su prieš tai buvusia didele rizika (pavyzdžiui, pastačius naują vamzdyną jo operatorius neretai kaltinamas monopolinio viršpelnio gavimu, tačiau investicija galėjo ir žlugti, tad didesnis pelnas gali būti visiškus tokioje rizikingoje veikloje13). Be to, viršpelnių ribojimas ir dirbtinė konkurencija (įgyvendinta pagal efektyvios konkurencijos koncepciją) skatina išteklių eikvojimą, dėl kurio ištekliai nebegali būti panaudojami kitose srityse. Dėl netinkamos konkurencijos sampratos klaidingai suvokiami konkurencijos politikos problemos ir tikslai: dabartinis tikslas – efektyvios konkurencijos įtvirtinimas trukdo realios konkurencijos išsaugojimo tikslui, bei priemonės: kovojama tik su privačiais susitarimais, o ne su realiais trukdžiais įeiti į rinką. Todėl siūlytina kiek galima nuosaikiau taikyti konkurencijos teisės taisykles, kiek tai leidžia ES teisė. Realią konkurenciją santykinai geriau užtikrina ex poste reguliavimas, kurį atlieka Konkurencijos taryba nei ex ante reguliavimas, atliekamas specializuotos institucijos (Valstybinės kainų ir energetikos komisijos). Reformuojant energetikos rinką būtina neplėsti Valstybinės kainų ir energetikos komisijos funkcijų, nenustatinėti specifinių konkurencijos taisyklių, išskyrus kai to reikalauja ES teisė, ir remtis bendromis konkurencijos teisės normomis14. 13 Šis argumentas nepaneigia fakto, jog neretai infrastruktūros veikla yra monopolinė ir tiesiogiai bei netiesiogiai palaikoma valstybės, kas žymiai sumažina galimus nuostolius. Tokiu atveju (kai savininkui dirbtinai sumažinama nuostolių ar bankroto rizika) savininko pasinaudojimas veikiančios infrastruktūros teikiamais privalumais gauti didelį pelną tampa ekonomiškai nepagrįstas. Problema visgi yra ne „viršpelnyje“, o susijusi su valstybiniu reguliavimu. 14 Konkurencijos teisės nuostatomis, o ne ex ante reguliavimu energetikoje siūlo remtis ir Komisija. Žr. Commission of the European Communities. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Annual Report on the Implementation of the Gas and Electricity Internal Market. – Brussels, January 5, 2005. P. 7.


16

2. Energetikos situacija ir perspektyvos tarptautinėje ir Lietuvos rinkoje

Energetika yra labai plati ir paprastai skaidoma į tam tikrus sektorius. Paprastai išskiriami šie sektoriai: naftos rinka, gamtinių dujų rinka, elektros rinka bei centrinio šildymo sistema15 (visi šie sektoriai yra pagrindiniai galutiniame vartojime). Taip pat neretai yra išskiriami branduolinės energetikos ir atsinaujinančių šaltinių sektoriai. Aptariant energetikos sistemos situaciją, patirtis bei perspektyvas toliau tekste atskirai nagrinėsime šiuos tiek pirminės, tiek galutinės energetikos sektorius bei bendrą visiems sektoriams elementą – infrastruktūrą. Kiekvienoje iš šių dalių aptarsime šio sektoriaus reikšmę, išskirtinius bruožus, perspektyvas bei situaciją Lietuvoje. Skyrių apibendrinsime sistemine energetikos apžvalga. 2.1. Energetikos infrastruktūra Specifinė energetikos infrastruktūra yra būtina daugeliui energetikos išteklių transportuoti (elektros tinklai, gamtinių dujų tinklai ir centralizuotos šilumos tinklai). Tik naftos ir jos produktų, bei anglies, o dalinai – ir gamtinių dujų (suskystintos gamtinės dujos), atveju patogiai galima naudotis kitiems produktams transportuoti naudojama infrastruktūra: automobilių keliais, geležinkeliais, vandens keliais. Dėl to elektros, gamtinių dujų bei centralizuotai gaminamos šilumos transportavimas yra tinklinė paslauga, panašiai kaip telekomunikacijos ar kelių ir geležinkelių infrastruktūra. Infrastruktūros ekonomikoje šalia pirkėjo ir pardavėjo lemiamą reikšmę įgauna infrastruktūros (paprastai, o ir šiuo atveju - transportavimo infrastruktūros) turėtojas, kuris užtikrina, kad produkto gamintojas arba išgavėjas pasiektų vartotoją. Infrastruktūros problemos tam tikra prasme yra lemiamos. Paprastai dėl infrastruktūros nepakankamumo labai ribojamos pasiūlos galimybės. Tai šiandien labiausiai akivaizdu gamtinių dujų srityje. Dėl infrastruktūros nepakankamų pajėgumų ar sutrikimų įvyksta visos energetikos sistemos sutrikimai. Tai ypač aštri problema elektros rinkoje, kurioje liberalizuota elektros gamyba ir vartojimas auga, o reguliuojama infrastruktūra ne visada patenkina išaugusios gamybos ir vartojimo poreikius. Dėl šių priežasčių infrastruktūra energetikoje yra ribojantis elementas, nuo kurio labiausiai priklauso visos sistemos veikimas. Iš kitų veiklos sričių infrastruktūros paslaugos išsiskiria tuo, kad:

- paprastai pasireiškia tinklo efektas (tinklo vertė didėja didėjant juo besinaudojančiųjų skaičiui, nes didesnį vartotojų skaičių apimantis tinklas paprastai leidžia geriau spręsti technines problemas, optimizuoti gamybą ir tiekimą išvengiant nereikalingų perteklinių pajėgumų, didesniam vartotojų skaičiui padalinti fiksuotas tinklo sąnaudas);

- paprastai labai reikšmingą dalį sąnaudų sudaro fiksuotos sąnaudos; - paslaugų teikėjų ratas labai dažnai yra nedidelis, o vartotojų – ypač didelis; - infrastruktūroje yra labiau nei bet kur kitur būdingas vienos įmonės dominavimas, dėl ko

kyla klausimai dėl piktnaudžiavimo dominuojančia padėtimi; - konkurencinis spaudimas yra susijęs su stambaus masto konkurencija iš kitų infrastruktūrų

dėl technologinių patobulinimų galimybės bei potencialios konkurentų grėsme; - infrastruktūros veikla paprastai labai reguliuojama ir viešumoje nuolat kvestionuojamas

pelno pagrįstumas; - nuolat keliamas klausimas dėl vertikalios integracijos ir paprastai bandoma fiziškai ir

teisiškai nuo infrastruktūros atskirti kitas veiklas;

15 Lietuvoje praktiškai nenaudojama anglis – nei kaip pirminės, nei kaip galutinės energijos šaltinis, ir yra nedaug perspektyvų, jog taptų ekonomiška ją naudoti, todėl anglis, skirtingai nuo daugelio kitų valstybių, nėra Lietuvos aktualija.


17

- kalbant tiek apie gamintojų, tiek apie vartotojų prisijungimą prie infrastruktūros ir šio prisijungimo sąlygas susiduriama su dilema dėl infrastruktūros savininko nuosavybės teisės ir prisijungimo teisės prieštaravimo;

- neretai infrastruktūra, o ne išteklių gavyba yra energetikos sistemą lemiantis ir ribojantis veiksnys, vadinamasis kaklelis (angl. „bottleneck“);

- neretai pati infrastruktūra išlieka valstybės ar savivaldybių nuosavybe; - rinkos sąlygomis infrastruktūros kūrimo laikotarpiu investicija rizikinga, tačiau potencialiai

gali tapti labai pelninga; - reguliavimo politikoje paprastai laikomasi nuostatos, kad investicijos į tinklus yra

neatsiperkančios, nepagrįstai ignoruojant kainos klausimą ir naujų technologijų, atpiginančių infrastruktūrą, klausimą;

- tinklams tiesti naudojamasi nuosavybe, į kurią nustatyti prievartiniai servitutai. Ne tik Lietuvoje, bet ir kitose valstybėse infrastruktūra nėra visiškai pritaikyta funkcionuoti rinkos sąlygomis, tačiau tai nėra sisteminė ir neišvengiama yda, o greičiau praeities palikimas – teigiama, jog pagal visą tinklų kūrimo ideologiją tinklai buvo kuriami kaip pasyvi į vartotoją (po to, kai jis jau prijungtas ir kol neiškyla techniniai nesklandumai) nereaguojanti sistema, kurioje energija transportuojama iš santykinai didelių centrų santykinai mažiems vartotojams ir nepritaikyta decentralizuotai energijos gamybai16. Paprastai energetikos infrastruktūra vis dar yra pritaikyta nacionalinėms reikmėms ir jų integravimas vis dar yra labai rimta problema ES17. Šios problemos geriau sprendžiamos tik Jungtinėje Karalystėje ir Skandinavijos valstybėse, tačiau ir jose išlieka ryškus atotrūkis tarp liberalizuotos gamybos ir reguliuojamos infrastruktūros. Infrastruktūrą neretai vengiama privatizuoti ir liberalizuoti net jei kiti energetikos rinkos segmentai privatizuojami ir liberalizuojami. Nors neretai tvirtinama, kad privatus sektorius negali tinkamai užtikrinti infrastruktūros veiklos arba teikti infrastruktūrai priskirtas socialines funkcijas, tačiau rinkos ekonomikos neįsileidimas į infrastruktūrą gresia dar blogesnėmis pasekmėmis. Infrastruktūra ir ateityje išliks vienu iš kebliausių energetikos sistemos elementų, juo labiau dėl to, kad yra vengiama šią sritį dereguliuoti ir leisti joje konkurenciją. 2.2. Naftos rinka18 Nafta yra svarbi dėl to, kad jos produktus plačiai naudoja eilė labai didelių ir visuomenei labai svarbių galutinių vartotojų: transportas ir energetika. Transporte jie yra sunkiai pakeičiami kitokiu kuru ir todėl, kol kas neturi realių konkurentų automobilių ir ypač oro transporte. Kadangi nafta ir jos produktai yra lengvai transportuojami ir saugojami, tai ji yra labai patraukli naudoti ir energetikoje elektros ir šilumos gamybai. Nafta yra tas pirminis energetikos išteklius, kuris gana lengvai gali pakeisti kitus pirminius energetikos išteklius - akmens anglį, gamtines dujas, biokurą santykinai nesunkiai beveik visuomet galima pakeisti nafta. Naftos rinkai būdinga:

- didesnis nei kitų energijos išteklių mobilumas, nes transportavimas gali būti vykdomas bendra, o ne specifine transporto infrastruktūra;

- labai plačios pritaikymo galimybės; 16 Mitchell C., Connor P. Review of Current Electricity Policy and Regulation. – The University of Warwick, October 2002. P. 45. 17 Commission of the European Communities. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Annual Report on the Implementation of the Gas and Electricity Internal Market. – Brussels, January 5, 2005. P. 4. 18 Nors šioje studijoje atskirai nėra aptariama orimulsija, tačiau ekonomine prasme ji tėra tiesioginis, siauresnio ir dėl ekologinių aspektų (didesnės taršos) ne toks patogus panaudojimo naftos produktų substitutas. Dėl šios priežasties orimulsijos rinka visiškai ir tiesiogiai priklauso nuo naftos rinkos.


18

- dėl šių savo savybių naftos kainos yra lemiamos energetikoje – į jas orientuojasi kitų energetikos išteklių pardavėjai;

- naftos gavyba sukoncentruota keliose pasaulio vietose; - pasaulinėje naftos rinkoje yra susiformavęs nafta išgaunančių valstybių kartelis – OPEC.

Nors jo dalis pasaulinėje naftos gavyboje mažėja, tačiau įtaka išlieka svarbi; - dėl valstybinių monopolijų naftos gavyba dažniausiai neveikia laisvos rinkos sąlygomis.

Kita vertus, pasaulinėje ekonomikoje nacionalinių valstybių monopolijos priverstos veikti konkurenciniu pagrindu;

- tokia koncentracija nuolat paskatina diskusijas dėl energetinės nacionalinių valstybių priklausomybės bei politinio naftos gavybos stabilumo.

Nors Lietuvoje naftos rinka specifinę padėtį užima dėl stambios naftos perdirbančios įmonės, „Mažeikių naftos“, buvimo Lietuvoje, tačiau energetinei sistemai esminės įtakos tai neturi, nes naftos produktai yra santykinai lengvai transportuojami ir nėra esminio skirtumo, kur esanti įmonė juos gamina. Be abejo, tai nepaneigia „Mažeikių naftos“ bendros įtakos Lietuvos ekonomikai. Prognozuojama, jog nafta ir jos produktai ir toliau užims vis svarbesnį vaidmenį energetikos sistemoje. Tol, kol nebus išrastas ar atrastas kitas toks mobilus ir lankstus pirminis energijos šaltinis, nafta vaidins lemiamą vaidmenį apsprendžiant visų energijos rūšių kainas. Ilgai prognozuotas naftos išteklių išsekimas faktiškai artimiausiu metu negresia, nors ilgalaike prasme ir iškils vis didesnis poreikis ieškoti kitų pirminių energijos šaltinių. 2.3. Elektros rinka Nafta ir elektra yra svarbiausios gyvybinės sritys šiuolaikinėje ekonomikoje, tačiau dėl skirtingų priežasčių. Elektra yra plačiai panaudojama, ji naudojama tiek pramonėje, tiek galutinių vartotojų, o daugelis technologijų ir prietaisų nefunkcionuotų be elektros energijos. Kitos energetinių šaltinių rūšys panaudojamos nebe tiek kaip galutinis produktas, o jau kaip tarpinis produktas elektros energijos gamybai. Elektra nėra pirminis energetikos šaltinis, tačiau kuo toliau, tuo labiau ji paplinta kaip galutinis energetikos šaltinis, ir visa visuomenė tampa priklausoma nuo patikimo elektros energijos tiekimo. Kaip rodo elektros tiekimo sutrikimų patirtis, be elektros visuomenė tampa paralyžiuota. Praktiškai bet kuris kitas energetikos išteklius galutinio vartotojo gali būti nesunkiai pakeičiamas elektra, kurios naudojimas daugeliu atveju yra patogiausias. Praktiškai visi energijos ištekliai (gamtinės dujos, nafta ir jos produktai, branduolinė energija, alternatyvūs energijos šaltiniai, anglis) yra naudojami elektrai gaminti. Apie atskirus šiuos išteklius, išskyrus anglį19 kalbėsime atskirai. Elektros energetikos rinkai būdinga:

- elektros energija kaip tokia negali būti sandėliuojama; - elektros energetikos paklausa pasižymi tuo, kad ji svyruoja paromis, savaitėmis ir metų

laikais (pavyzdžiui, santykis tarp suvartojimo minimumo ir maksimumo Lietuvoje yra 0,6 ir tai sudaro 400 MW);

- galimi išskirtiniai elektros energijos paklausos pikai. Lietuvoje tai santykinai mažiau aktualu, nes išskirtinius pikus ypač sukuria kondicionavimo (kuris Lietuvoje mažai naudojamas) poreikių neprognozuojamumas bei šildymo (kuriam Lietuvoje Elektra taip pat naudojama santykinai nedaug) poreikių neprognozuojamumas;

19 Anglis, nors ir nėra svarbus šaltinis Lietuvos energetikos balanse, pasauliniu metu išlieka svarbus šaltinis. Be to, kadangi anglis yra plačiai naudojama elektrai gaminti (pavyzdžiui, JAV pusė elektros energijos gaminama iš anglies ir faktiškai tai yra pigiausiai gaminama elektra). Ypač tai akivaizdu tuomet, kai pakyla naftos kaina – tuomet anglis tampa dar svarbesniu produktu. Kadangi anglies kainos yra nukritusios, priešingai paplitusiai nuomonei, elektrai gaminti anglies naudojama ne mažiau, o vis daugiau.


19

- nors elektros energija gali būti gaminama decentralizuotai (t.y., gamybos pajėgumų neintegruojant į bendrus tinklus), dėl paprastai didesnių sąnaudų toks gamybos būdas yra santykinai retai naudojamas. Decentralizuota elektros energijos gamyba dažniau taikoma pramonėje, specifinėmis sąlygomis, kai tinklas nėra išplėtotas (Lietuvai tai nėra itin aktualu), bei kaip rezervas centralizuoto elektros energijos tiekimo sutrikimų atveju;

- vartotojai yra labai įvairūs, - vartotojai dažnai labai jautrūs tiekimo patikimumui; - elektros energijos tiekimas laikomas universaliąja paslauga; - elektros energijos transportavimas vykdomas per specialiai tik tam tikslui sukurtą ir

sudėtingai valdomą infrastruktūrą. Kaip taisyklė dujomis, naftos produktais bei anglimi, o dalinai ir biokuru kūrenamos elektrinės yra gerokai ekonomiškesnės už bet kokias kitas elektrines20. Be to, sąnaudų vidurkis nedaug ką parodo apie realias sąnaudas. Problema ta, kad elektros energijos gamyba turi būti ir patikima, ir lanksti, o tai pasiekti taipogi leidžia minėtasis kuras. Tuo tarpu branduolinė energija gaminama „inertiškai“, neatsižvelgiant į vartojimo pikus (plačiau apie branduoline energetika – kitame skyrelyje), o alternatyvių energijos šaltinių atvejų problemų dar daugiau – ne tik neįmanoma atsižvelgti į vartojimo pikus, tačiau gamybos apimčių svyravimas turi savo nuo vartojimo nepriklausančius ciklus ir netolygumus. Lietuvos elektros energetikos rinkai yra būdingi šie pagrindiniai bruožai:

- sistema buvo sukurta sovietiniais metais, todėl yra dirbtinai centralizuota bei išlieka technologine (sistemos patikimumo valdymo) prasme integruota su buvusiomis sovietinėmis ekonomikomis. Yra dedamos pastangos perorientuoti elektros energetikos sistemą ir integruoti ją į Vakarų energetikos sistemas;

- elektros energetikos gamyboje dominuoja Ignalinos AE, kuri yra per didelė Lietuvos rinkai ir buvo pritaikyta didesniam regionui;

- vyksta Ignalinos AE uždarymo darbai; - vyksta rinkos dereguliavimas pagal ES nubrėžtas gaires (Lietuvoje šis dereguliavimas

vykdomas santykinai sparčiai); - vykdomas elektros energetikos įmonių privatizavimas ir imamasi veiksmų įmonių veiklai

efektyvinti; - elektros energetikos kainos yra santykinai mažos palyginus su ES valstybėmis; - elektros energetikos prieinamumas yra labai didelis lyginant su visomis pasaulio

valstybėmis. Elektros energetikos kaip galutinio produkto panaudojimas nuolat plečiasi ir tikėtina, jog plėsis ir toliau, tad elektros energetikos reikšmė greičiausiai tik didės. Lietuvai aktualu tai, kaip prognozuoja kai kurie ekspertai, jog maždaug 2015 – 2020 metais regione aplink Lietuvą elektros energijos pasiūla gali būti mažesnė nei paklausa. Dėl visos eilės priežasčių dauguma šalių šiuo metu stengiasi atidėti ateičiai sprendimus dėl naujų didelių pajėgumų statybos, kol galutinai nusistovės ES aplinkosauginė politika ir labiau išryškės poreikių augimo tempai bei platesnio atsinaujinančių energijos šaltinių panaudojimo galimybės. 2.4. Gamtinių dujų rinka Gamtinių dujų rinka yra bene sparčiausiai auganti. Gamtinės dujos yra laikomos patogiu ir pigiu energijos šaltiniu, todėl nenuostabu, kad yra vis plačiau naudojamos energijos gamyboje. Gamtinių dujų rinkai būdinga: 20 Bradley Robert L. Jr., Fulmer Richard W. Energy. The Master Resource. An Introduction to the History, Technology, Economics, and Public Policy of Energy. – 2004. P. 45.


20

- gamtinės dujos yra efektyviausias iš plačiai naudojamų pirminės energijos rūšių; - gamtinės dujos yra ekologiškos (praktiškai ekologiškesnės nei didžioji dalis pirminių

„žaliosios“ energijos šaltinių); - gamtinės dujos patogios naudoti; - gamtines dujas deginančios elektrinės gali lengvai ir operatyviai reguliuoti gamybos

apimtis; - gamtinių dujų vartotojai paprastai gali nesunkiai pereiti prie kitų energetikos rūšių. Tai visų

pirma pasakytina apie elektros energijai ir centralizuotam šildymui naudojamas gamtines dujas, t.y., pagrindinius jų vartotojus. Beje, pažymėtina, jog visuomenės nuomonė yra priešinga;

- nors gamtinių dujų kainos kyla, jos vis tiek laikomos palyginus pigiu ir efektyviu pirminiu energijos šaltiniu;

- gamtinių dujų transportavimas ekonomiškiausiai vykdomas per specialiai tik tam tikslui sukurtą ir sudėtingai valdomą infrastruktūrą. Tam tikrais aspektais, o ypač teritoriniu požiūriu lankstesnes galimybes suteikia gamtinių dujų skystinimo technologija;

- gamtinių dujų transportavimo infrastruktūra, priešingai negu elektros rinkoje, paprastai naudojama dujų perdavimui viena kryptimi – iš gavybos vietos iki vartotojo (tuo tarpu elektros infrastruktūroje tai būdinga tik paskirstymo tinklams);

- gamtinių dujų sandėliavimo sunkumai bei transportavimas vamzdynais kelia atsparumo trumpalaikiams tiekimo sutrikimams problemų;

- gamtinių dujų, skirtingai nuo elektros energijos, vartojimas labiau telkiasi aplink stambius vartotojus, nes vien dėl smulkių buitinių vartotojų atskirų didesnių regionų dujofikavimas santykinai mažiau apsimoka;

- gamtinių dujų gavyba sukoncentruota keliose pasaulio vietose; - tokia koncentracija nuolat paskatina diskusijas dėl energetinės nacionalinių valstybių

priklausomybės; - gamtinių dujų verslas turi didesnę tendenciją pilnai vertikaliai integracijai nei elektros

energetikos verslas. Visuomenės ir politikų vertinime gamtinės dujos išsiskiria tuo, kad yra praktiškai nelaikomos svarbiomis tol, kol jos nėra atgabenamos ir naudojamos tam tikroje teritorijoje (kol nėra nutiesti dujotakiai), tačiau nuo naudojimo pradžios paprastai tampa labai svarbiu ir „politiškai jautriu“ energijos šaltiniu. Tai – gana paradoksalus vertinimas, nes remiantis šia logika visuomenė be gamtinių dujų yra saugesnė nei turinti vartojimui prieinamas gamtines dujas. Tačiau gamtinės dujos nėra labai „pririšančios“ ir gali būti pakeičiamos. Gamtinių dujų vartotojas santykinai nesunkiai gali pereiti prie alternatyvių energijos išteklių, visų pirma, skysto kuro, nes tam reikalingi technologiniai pokyčiai yra galimi, santykinai nebrangūs ir greiti21. Dėl šios priežasties naftos kainos, kol visuotinai nepaplito praktinės suskystintų gamtinių dujų panaudojimo galimybės, tarnauja ir kaip natūralios gamtinių dujų kainos ribos bei orientyras. Tai neretai verčia gamtinių dujų kainą sieti su naftos kaina. Taigi, gamtinių dujų kainos, priešingai paplitusiai nuomonei, yra labai konkurencinėje aplinkoje su visais kitais pirminiais energijos ištekliais. Svarbūs pokyčiai gamtinių dujų rinkoje atsiranda dėl vis platesnio suskystintų gamtinių dujų panaudojimo. Viena vertus, tai paprastai yra brangesnis sprendimas nei natūralių gamtinių dujų gabenimas vamzdynais. Kita vertus, tai atveria naujas rinkas, platesnes panaudojimo galimybes. Suskystintų dujų platesnis panaudojimas ir transportavimo galimybių padidinimas šiek tiek mažintų gamtinių dujų vamzdynų infrastruktūros įtaką ir padidintų gamtinių dujų paklausą. Dėl šių priežasčių, nors gamtinių dujų rinka taptų atvira įtemptesnei konkurencijai, dėl gamtinių dujų prieinamumo naujiems vartotojams ir gamtinių dujų gavėjams atsiveriančių platesnių 21 Tai nereiškia, jog, tarkime, tik gamtinėmis dujomis kūrenama elektrinė gali iš karto pradėti naudoti kitą kurą, tačiau santykinai technologinių pakitimų laikas nėra ilgas o perėjimas – labai brangus.


21

transportavimo galimybių, šio produkto kaina turėtų tendenciją kilti ir tapti vis mažiau priklausoma nuo naftos kainos. Lietuva, kaip ir kitos Baltijos valstybės, Čekija ir Slovakija visas gamtines dujas šiandien importuoja iš Rusijos. Taigi, Lietuva pasižymi priklausomybe nuo gamtinių dujų tiekėjos – „Gazprom“. Tačiau ši išvada hiperbolizuoja situacijos ypatybes ir veda prie netinkamų politikos priemonių, nes:

- kaip taisyklė, netgi tose valstybėse, kurios naudoja iš skirtingų įmonių ir regionų atgabentas gamtines dujas, skirtingose tų valstybių vietose realiai yra tik vienas tiekėjas. Taigi, Lietuvos priklausomybė nuo vieno tiekėjo yra pervertinta. Kitų valstybių regionai, ne mažesni už Lietuvą taipogi dujas gauna iš vieno tiekėjo. Tai apspręsta dujų kaip prekės išgaunamos tik tam tikroje vietoje, specifikos, dėl kurios, skirtingai nuo elektros magistralinių tinklų, dujotiekių tinklais dujos iš principo transportuojamos tik viena kryptimi. Be to, kaip minėta, iš principo dujas energetikoje santykinai nesunku pakeisti naftos produktais;

- laikant, jog potenciali konkurencija yra nepakankama ir reikia užtikrinti realias faktiškai jau įgyvendintas alternatyvas dujų tiekimui, yra linkstama priimti ekonomiškai nemotyvuotus sprendimus tiesti dujotiekius iš tų verslovių, iš kurių tai daryti neapsimoka. Galiausiai kyla klausimas dėl to, kas už šias fiksuotas investicijas moka, ir tai yra arba dujų vartotojai, arba mokesčių mokėtojai.

Lietuvai esminę įtaką daro tai, jog Rusijoje vamzdynus valdanti „Gazprom“ nėra įpareigota kitiems potencialiems gamtinių dujų eksportuotojams suteikti priėjimo teisę prie savo vamzdynų. Tačiau, nors Lietuvai būtų naudingiau, jei tokia teisės egzistuotų, tai vargu ar reikšmingai pakeistų dabartinę situaciją. Kaip minėta, konkurencijos mechanizmas veikia tokiu būdu, kad „Gazprom“, šiandien netgi būdama vienintele paslaugos teikėja ir gamtinių dujų eksportuotoja, yra priversta orientuotis į pasaulines energetikos kainas. Be to, ji ne mažiau suinteresuota dujas parduoti nei Lietuvos vartotojai – įsigyti. Bet koks signalas apie ekonomiškai nepagrįstą dujų tiekimo sustabdymą ar neadekvatų kainų pakėlimą sąlygotų pasitikėjimo gamtinėmis dujomis kaip energijos ištekliumi sumažėjimą, o tuo pačiu ir rinkos praradimą arba augimo sąstingį. Be abejo, tai nepanaikina politinių sprendimų galimybės, tačiau kaip rodo praktika, tokie politiniai sprendimai yra retenybė. Lietuvai grėsmė patirti tokį politinį spaudimą, pasireiškiantį per tiekimo apribojimus dar sumažėjo tapus ES nare. Pažymėtina, kad gamtinės dujos yra patogios naudoti ir pramonėje, ir buityje, tačiau buityje jos neretai naudojamos nedideliais kiekiais. Tai lemia, kad fiksuotos sąnaudos infrastruktūrai dujoms nedideliais kiekiais vartoti yra daug didesnės nei pačių gamtinių dujų kaina (be pristatymo). Tačiau įprasti kainodaros principai ir šiandien taikomas kainų reguliavimas neleidžia pilnai atspindėti šios situacijos, todėl gamtinių dujų transportavimo kaina mažesniems vartotojams yra dirbtinai sumažinta. Faktiškai tai daroma stambesnių vartotojų sąskaita. Tai nemažai prisideda prie rinkos iškreipimo ne tik gamtinių dujų, bet ir šilumos rinkoje, nes dėl šių priežasčių šildymui naudojamų gamtinių dujų kaina paprastai yra dirbtinai sumažinta, o šilumos gamybos sąnaudos (jeigu nevertinsime kitų veiksnių) – dirbtinai padidintos. Gamtinės dujos dėl jų šiandieninio ekonominio ir gamtosauginio patrauklumo bei palygint gausių atsargų greičiausiai taps vis svarbesniu energijos šaltiniu, bent artimiausiems trims – keturiems dešimtmečiams. 2.5. Centrinis šildymas Centrinis šildymas yra santykinai labai aktualus šaltuose kraštuose ir, nepaisant centrinio kondicionavimo galimybių, santykinai nelabai aktuali šiltuose švelnaus klimato kraštuose.


22

Centriniam šildymui būdinga:

- sistemai sukurti reikalingos didelės investicijos; - daugeliu atveju centrinio šildymo sistema energetine prasme yra efektyvi dėl kogeneracijos; - centrinio šildymo sistemų efektyvumą labiau nei kitų energijos rūšių atveju mažina

atstumas, nes transportuojant šilumą patiriami šilumos nuostoliai. Dėl šios priežasties centrinis šildymas labiau tinka labai tankiai apgyvendintoms vietovėms;

- paprastai centrinio šildymo sistema turi daugiau ekologinių pranašumų dėl galimybės geriau sudeginti kurą bei geresnių galimybių išvalyti išmetamus teršalus, o taip pat lokalizuoti teršalų emisiją kiek toliau nuo gyvenamųjų vietų.

Šilumos (tiek centrinės, tiek vietinės) vartojimo srityje aktuali kaimynystės problema, nes daugiabučiuose namuose, kuriuose yra pagrindiniai tiekiamos šilumos vartotojai, yra nemažai šildomų bendro naudojimo patalpų, o butų ribos nėra termiškai izoliuotos. Yra įprasta, jog centrinio šildymo sistema yra įvairiais būdais palaikoma valdžios:

- centrinio šildymo sistema, sukurta dažnai ne rinkos sąlygomis, o administraciniais sprendimais;

- dėl ekologinių bei kitų motyvų centriniam šildymui dažnai rezervuojama rinka, apribojant konkurentų veiklą;

- šildymas bendrai, o neretai centrinio šildymo sistema išskirtinai, yra tiesiogiai ar netiesiogiai subsidijuojama (Lietuvoje tai visų pirma pasireiškia per kompensacijas už šildymą mažas pajamas gaunančioms šeimoms. Šių kompensacijų didžioji dalis atitenka centriniam šildymui).

Lietuvoje centrinis šildymas sovietiniais laikais buvo labai išplėtotas. 1990 metų duomenimis palyginus Lietuvą netgi su kitomis sovietinio bloko valstybėmis ar SSSR respublikomis centrinis šildymas miestuose buvo vienas iš labiausiai išplėtotų, o imant visus namų ūkius bendrai – labiausiai išplėtotas22. Pastarasis faktas ypač liudija santykinai dažnesnį centrinio šildymo naudojimą atsižvelgiant į palyginus nedidelį urbanizacijos laipsnį Lietuvoje. Kaip taisyklė, centrinis šildymas šiame regione buvo labiau išplėtotas nei Vakarų Europoje. Centrinio šildymo sistemoje Lietuvoje yra ypač matoma, jog tai – sovietmečio sukurta ir palikta sistema. Ją charakterizuoja keletas bruožų:

- išplėtota centrinio šildymo sistema. Netgi tarp posovietinių šalių, kur centralizuoto šildymo sistema yra labiau išplėtota nei kitur Europoje, Lietuvoje centralizuoto šildymo sistema yra tarp labiausiai išplėtotų23;

- kvestionuojamas efektyvumas. Nors šilumos ūkis ir būstai yra renovuojami, dėl neefektyvaus palikimo regiono valstybėse (įskaitant ir Lietuvą) gaminant, transportuojant ir vartojant šilumą yra patiriamas apie 45% nuostolis24;

- technologine prasme vienas iš mažesnio efektyvumo indikatorių (tiek šilumos, tiek elektros energijos gamyboje) – efektyvesnių kogeneracinių elektrinių mažesnė dalis šilumos pasiūloje nei senosiose ES šalyse. Jei ES ši dalis sudaro apie 70%, tai Centrinėje Europoje, nors dalis ir didėja, tačiau išlieka daug mažesnė, o Lietuvoje – mažiausiai – tik 35%25.

22 Lampietti Julian A., Meyer Anke S. Coping with the Cold. Heating Strategies for Eastern Europe and Central Asia‘s Urban Poor. – The World Bank, 2002. P. 55. 23 World Energy Council. Towards Local Energy Systems: Revitalizing District Heating and Co-generation in Central and Eastern Europe. – October 2002. P. 19.; The DHC sector. 24 World Energy Council. Neptun Declaration on ”Revitalizing District Heating and Co-generation in Central and Eastern Europe“. – October 2002. 25 Constantinescu Norela. The DHC sector – challenges and opportunities in Central and Eastern Europe. Euroheat&Power. P. 4.


23

Nacionalinė energetikos strategija teigia, jog 75 proc. miestų namų ploto šildo iš centralizuotos šilumos tiekimo sistemos. Pati sistema vertinama kaip neefektyvi, nors būdas „pažangus“. Nacionalinė energetikos strategijoje teigiama, jog viena iš grėsmių yra dalies vartotojų atsijungimas nuo centralizuoto šilumos tiekimo sistemos; dėl to gali kilti „ekonominių ir socialinių problemų“. Kokios šios grėsmės, nėra eksplikuota. Jas vertinant paminėtina, kad atsijungus daliai vartotojų dėl fiksuotų sąnaudų paskirstymo mažesniam likusiam vartotojų skaičiui be abejo gali kilti kainos likusiems vartotojams. Tačiau tai nebūtinai yra grėsmė, nes per drąsu būtų sakyti, kad efektyvu ir teisinga, reikalauti, kad dalis vartotojų turi naudotis paslauga tik todėl, kad kainos nepakiltų likusiems. Be to, gali būti, jog ekonomija dėl atsijungimo tam tikrais atvejais yra didesnė nei likusių vartotojų ir šilumos tiekimo įmonių praradimai. Vertinant dabartinę padėtį, galima konstatuoti, jog savivaldybių šilumos ūkiai yra centralizuoti ir griežtai reguliuojami. Nacionalinė energetikos strategija faktiškai nenumato palikti vietos jokiai reikšmingesnei konkurencijai būsto šildymo srityje, ir tai savo ruožtu sukuria naują grėsmę bei sustiprina esančią: didėjant centralizacijai monopolinė sistema negalės pakankamai lanksčiai reaguoti į rinkos pokyčius ir taip išvengti kylančių ekonomikos grėsmių. Šilumos vartotojai, net ir matydami ekonominių privalumų, dažniausiai neturi ne tiek technologinių, kiek teisinių galimybių rinktis (arba šios teisinės galimybės yra tik formalios). Nors teigiama, kad Lietuva kaip ir kitos Baltijos šalys 2002 metais buvo vienintelė, kurioje Centralizuotas šildymas nebuvo subsidijuojamas26, de facto subsidijavimas egzistuoja ir šiandien šiomis priemonėmis:

- kompensavimas už šildymą (nors jis taikomas ir kai kuriam vietiniam šildymui); - galimybių atsijungti nuo centralizuoto šildymo teisiniai sunkumai; - dujų kainų preferencinis reguliavimas šilumos gamybai, įstatymu nustatant kiekio nuolaidas

už gamtinių dujų transportavimą, jei jos naudojamos šilumos gamybai (žr. 2.4 skyrių). Pagal paskutines tendencijas centrinis šildymas vis labiau tampa susijęs su elektros energetika, nes vis labiau yra diegiamos kogeneracinės elektrinės, gaminančios ir šilumą, ir elektros energiją. Technologiniu požiūriu kogeneracinės elektrinės yra laikomos efektyviu mechanizmu, leidžiančiu elektros gamybos šalutinį produktą paversti šiluma. Tai pagrindinė priežastis, dėl ko pastaruoju metu nuolat auga kogeneracinių elektrinių pajėgumai. Kaip rodo statistika, kogeneracinės elektrinės labiausiai paplitusios tuose kraštuose, kur labiausiai paplitęs centrinis šildymas27. Kogeneracinės elektrinės tampa nauju postūmiu centrinio šildymo sistemoms ir svarbiu veiksniu jų gyvybingumui užtikrinti, nes buvęs nepanaudojamas šalutinis produktas įgauna didelę vertę rinkoje. Pastaruoju metu laikomasi nuostatos, kad kogeneracines elektrines būtina palaikyti, kad jos išsilaikytų rinkoje, tuo preziumuojant, kad jos efektyvios tik energetiniu, tačiau ne ekonominiu požiūriu. Tačiau laisvos rinkos sąlygomis kogeneracinės elektrinės taip pat turėtų svarbių pranašumų. Jų tiekiama elektros energija gali labiausiai atitikti rinkos poreikius, nes jos gamina elektros energiją žiemą, kuomet jos suvartojama daugiau, bei būtų galios rezervas vasarą, kuomet galimi netikėti paklausos pikai. Plačiau apie diskusiją dėl centrinio ir vietinio šildymo žr. 3.9. skyrių. 2.6. Branduolinė energetika Branduolinė energija nėra galutinis produktas, ji naudojama elektros energijos gamybai. Atradus branduolinės energetikos potencialą buvo pranašaujama, kad branduolinė energetika praktiškai visam laikui išspręs žmonijos problemas, susijusias su energijos stygiumi, o elektros energija bus 26 World Energy Council. Towards Local Energy Systems: Revitalizing District Heating and Co-generation in Central and Eastern Europe. – October 2002. 27 www.euroheat.org


24

beveik nemokama. Tačiau optimizmą pakeitė nusivylimas, nes išryškėjo rimti branduolinės energetikos trūkumai. Pastaruoju metu branduolinių elektros jėgainių statoma santykinai nedaug, ir, jei liks ši tendencija, ne tik branduolinės energijos dalis, bet ir absoliučios apimtys energetikos rinkoje mažės trumpu ir vidutiniu laikotarpiu mažės. Branduolinei energetikai būdinga:

- gamybos inertiškumas, t.y., sunku reaguoti į paklausos svyravimus ir pikus. Dėl šios priežasties praktiškai neįmanoma, kad elektros energetikoje būtų tik branduolinė energetika;

- santykinai labai didelės fiksuotos pradinės investicijos; - santykinai labai ilgas statybos laikas; - santykinai mažos kintamos sąnaudos; - ekologinis jautrumas. Viena vertus, atmosfera išmetamosiomis dujomis teršiama mažiau nei

deginant tradicinį kurą, kita vertus, į bet kokias iškylančias problemas žiūrima itin jautriai. Europoje branduolinės elektrinės yra tapusios bene didžiausiu žaliųjų kritikos objektu;

- galimų avarijų tragiškos pasekmės. Nors avarijų galimybė ir minimizuojama, ji išlieka, o tuomet pasekmės yra nepalyginamai blogesnės nei kitais atvejais;

- panaudoto kuro saugojimo problema. Pripažįstama, kad bent jau potencialiai didžiausia problema, susijusi su branduoline energetika yra atliekų tvarkymas28. Visi žinomi atliekų tvarkymo būdai yra arba labai brangūs, arba brangūs ir sukeliantys neigiamą išorinį poveikį (eksternalitetą) ir vadinamąjį „tik ne mano kieme“ efektą;

- stambumas. Pagal šiandienines technologijas, branduolinės elektrinės, kad būtų ekonomiškos, turi būti labai didelės, todėl iškyla rezervavimo ir pagamintos energijos transportavimo dideliais atstumais problema, o pačios elektrinės labiau tinkamos industrializuotiems regionams su labai dideliu energijos suvartojimu ir esantiems didelėse galingose energetinėse sistemose.

Branduolinė energetika nuo pat pradžių buvo proteguojama valstybės įvairiais būdais. Tarp jų:

- tiesioginės subsidijos, - faktinis atsakomybės prisiėmimas už uždarymo kaštus (tai ypač akivaizdu Lietuvoje), - mokslo ir tyrimų finansavimas (pradedant branduolinės energijos atradimu ir baigiant

tolimesniais tyrimais), - civilinės atsakomybės apribojimas, - saugumo priemonių finansavimas.

Branduolinės energetikos raidos istoriją galima traktuoti kaip pamoką, jog būtina vengti pernelyg didelio susižavėjimo tam tikra sprendimo rūšimi, o ypač politinių sprendimų, kurie leistų išvengti „lėtos“ rinkos raidos ir adaptacijos bei padaryti šuolį i naujesnes modernesnes technologijas. Lietuvos branduolinei energetikai būdinga:

- santykinai labai didelė branduolinės energetikos dalis energetikos balanse; - dominuojanti viena branduolinės energetikos įmonė – Ignalinos AE; - Ignalinos AE uždarymas, kuris yra daugeliu aspektų komplikuotas; - politinė valia ir santykinai draugiškas visuomenės nusistatymas potencialios naujos AE

atžvilgiu uždarius Ignalinos AE. Artimiausiu metu pasaulyje daugiausiai dėl ekonominių priežasčių neprognozuojama labai sparti branduolinės energetikos plėtra29. Nauji reaktoriai statomi ten, kur ypač smarkiai didėja elektros energijos paklausa, tačiau bendrai artimiausiame laikotarpyje kol kas prognozuojamas branduolinės

28 Bradley Robert L. Jr., Fulmer Richard W. Energy. The Master Resource. An Introduction to the History, Technology, Economics, and Public Policy of Energy. – 2004. P. 27. 29 Vilemas Jurgis. Lietuvos energetika po 2004 metų.


25

energetikos dalies energetikoje mažėjimas. Tačiau vidutinio ir ilgalaikio laikotarpio perspektyvas gali iš esmės pakeisti kai kurie esminiai veiksniai, kurių didžiąją dalį prognozuoti neįmanoma:

- technologijų raida; - politinės nuostatos ir visuomenės nuomonė. Šios nuostatos tolstant Černobylio avarijos

datai, vis aštriau keliant klimato atšilimo problemą, nusiviliant alternatyvia energetika gali pasisukti branduolinės energetikos naudai;

- kitų energijos išteklių, visų pirma naftos ir gamtinių dujų, prognozuojamos vidutinio ir ilgo laikotarpio kainos;

- elektros energijos poreikis ir paklausos elastingumo didinimo priemonės. Dėl šių veiksnių branduolinė energetika gali vėl tapti labai svarbia, ypač kylant kitų energijos resursų kainai. Šioje studijoje nesiekiama analizuoti, kiek pagrįstas ir galutinis yra sprendimas uždaryti Ignalinos AE (toliau – IAE). Tačiau turint galvoje, kad IAE bus uždaroma, ir sprendžiant klausimą dėl branduolinės energetikos ateities būtina atsižvelgti į keletą aspektų:

- naujų AE ekonominis pagrįstumas yra galimas, tačiau vertintinas nevienareikšmiai; - tam, kad Lietuvoje ekonomiškai funkcionuotų AE būtina išplėtota regioninė (ne tik

Lietuvos) elektros energetikos rinka; - esant šioms sąlygomis, jei regione kiltų poreikis statyti naują AE, esamos AE vieta turėtų

daug privalumų tokiai AE dėl galimybės panaudoti infrastruktūrą, esamų specialistų, visuomenės pritarimo AE.

Atsižvelgiant į šiuos ir kitus prieštaringus vertinimus dėl AE galimybių, būtina, kad AE būtų grynai privatus projektas, o valstybės palaikymas turi būti susijęs tik su kliūčių jam nedarymu, bet ne su pozityviu palaikymu. 2.7. Atsinaujinantys alternatyvūs energijos šaltiniai Alternatyvūs atsinaujinantys energijos šaltiniai yra labai įvairūs. Kaip svarbiausi ir galimi Lietuvoje paminėtini šie:

- hidroenergija; - vėjo energija; - bioenergija (iš biomasės gaunama energija); - geoterminė energija; - saulės energija.

Dabar kaip alternatyvi traktuojami hidroenergija, vėjo energija ir bioenergija nėra naujos energijos rūšys. Iki garo turbinos, o vėliau – vidaus degimo variklio išradimo tai buvo pagrindinės energijos rūšys. Pastaruoju metu rinkos konjunktūra yra pasikeitusi ir atsinaujinančių energijos šaltinių reikšmė mažėjo. Tačiau šiandien situacija vėl yra kitokia ir nors atsinaujinančių energijos šaltinių reikšmė yra maža, dėl naftos kainos kilimo, o dalinai ir subsidijų bei kvotų alternatyviai energetikai beveik visose šalyse numatomas vis platesnis jos panaudojimas. Nors atsinaujinantys arba alternatyvūs energijos šaltiniai labai įvairūs, galima išskirti tam tikrus apibendrintus arba svarbiausius atskirų šaltinių ir alternatyvios energetikos bruožus šiandien:

- šiuolaikiniame pasaulyje dauguma šių šaltinių (visi, kurie buvo sukurti ar išplėtoti po elektros bei vidaus degimo variklio išradimo) yra traktuojami kaip „nekomerciniai“ ir į rinką paprastai įdiegti ne dėl ekonominių, o dėl politinių ar gamtosauginių motyvų. Pati alternatyvioji energetika daugeliu atveju yra ypatingai brangi, nors, augant naftos kainoms šis skirtumas atitinkamai mažėja ir neatmestina galimybė, kad alternatyvi energija taps konkurencinga;


26

- hidroelektrinės, ypač jau veikiančios, gali būti komerciškai sėkmingos. Naujų statyba yra labiau problematiška tiek dėl didelių sąnaudų, tiek dėl ekologinių motyvų, tiek dėl žemės užtvindymo problemų;

- alternatyvius energijos šaltinius (išskyrus biokurą) naudojant elektrai gaminti gamybos svyravimai yra labai ryškūs ir visiškai neatitinka paklausos svyravimo. Ekonominiu požiūriu pagrindinės problemos, susijusios su šiomis energijos rūšimis, yra jų nepastovumas ir nekontroliuojamumas. Tiek vėjas, tiek tekantis vanduo (o taip pat saulė, naudojama saulės energijos gamybai) turi savo ciklus, kurie retai sutampa su energijos vartojimo ciklais, bei netolygumus ciklo metu, kuriuos kompensuoti būtina brangi „tradicinė“ energija. Tai neproporcingai padidina tinklo galios poreikį30 ir netgi galiausiai gali sąlygoti netgi didesnę taršą. Dėl šios priežasties ši energetika negali tapti dominuojančia energetikos rinkoje;

- tam tikrais atvejais atsiliepti į paklausos svyravimus gali būti sėkmingai naudojamos hidroakumuliacinės elektrinės. Tačiau kol kas tai labai susiję su kitų elektrinių specifika. Nors vienareikšmiai to teigti negalima, tačiau daugeliu atveju investicijos į galios rezervą tradicinėse elektrinėse yra prasmingesnės ekonomine prasme ir sukelia mažiau ekologinių problemų nei investicijos į hidroakumuliacines elektrines;

- vandens bei vėjo energija, nepaisant to, jog šios jėgainės pačios nesukelia teršalų emisijos, neretai sutinka pasipriešinimą dėl ekologinių motyvų (upių užtvenkimas bei vėjo jėgainės sutrikdo natūralią ekologinę pusiausvyrą, drastiškai keičia kraštovaizdį, sukelia triukšmą ir kitas neigiamas ekologines pasekmes). Be to, abi šios energijos rūšys susijusios su ne visada pageidaujamu ir sveikintinu žemės panaudojimu31;

- alternatyvi energetika yra proteguojama politiškai (pavyzdžiui, tiesioginė parama: kvotos, preferencinės fiksuotos kainos, tiesioginė parama, parama tyrimams, bei netiesioginė parama: tradicinių energijos šaltinių ribojimas per CO2 emisijos reguliavimą32). ES ir ES valstybių lygiu alternatyvios energetikos protegavimo politika yra nenuosekli ir neracionali33;

- tik biokuro panaudojimas šiandien yra santykinai platesnis ir neretai komerciškai naudingas; - geoterminė energija yra laikoma labai perspektyvia, tačiau, šalia brangiai sprendžiamų

technologinių problemų, pagrindinės problemos yra tos, kad ji panaudotina labai ribotame vietų skaičiuje, o naudojant geoterminius išteklius stambiu mastu geoterminiai rezervuarai vėsta34;

- dažnai, ypač vėjo energijos atveju, iš alternatyvios energijos pagamintai elektros energijai tenka dideli transportavimo kaštai, nes, ypač prieinami ir priimtini naudojimui vėjo ištekliai, neretai būna toli nuo vartotojo, o jei yra arti vartotojų, tai paprastai ypač išryškėja vėjo jėgainių poveikis aplinkai. Be abejo, tais atvejais, kai tradicinės energijos jėgainės ir tinklai yra toli nuo vartojimo vietos, kaip tik alternatyvi energetika gali atvirkščiai – padėti sutaupyti transportavimo kaštus;

- alternatyvūs energijos šaltiniai gali būti patrauklūs atskirais netipiniais atvejais (jau minėtu atveju, kai vartojimo taškas yra labai nutolęs nuo transportavimo infrastruktūros). Deja, šis panaudojimas dalinai stabdomas kryžminio subsidijavimo elektros energetikoje, dėl kurio visi už elektros energiją moka vienodai, kad ir kiek būtų nutolę nuo magistralinių elektros

30 Bulter Paul. Uždarant konkurencingumo ratą: būtinybė perorientuoti Europos elektros energetikos politiką. Eurelectric, 2004 06 14-15 d. 31 Į šalutines neigiamas vėjo energijos pasekmes (garsą, vaizdą, žemės panaudojimą, žalą paukščiams, magnetinius laukus) dėmesį atkreipia ir šios energetikos įmones jungianti asociacija. Žr. The European Wind Energy Association. Wind Energy – The Facts. An Analysis of Wind Energy in the EU - 25. Executive summary. 32 CO2 emsijos reguliavimas netgi nurodomas kaip vienas iš pagrindinių nežinomųjų energetikos rinkoje (žr. Cowi. Power sector development in a Common Baltic Electricity Market. Executive Summary. May 2005.). Atkreiptinas dėmesys, kad tai gerokai sumažina ir energetikos veiklos aplinkos stabilumą ir taip stabdo investicijas. 33 Plačiau žr.: Bulter Paul. Uždarant konkurencingumo ratą: būtinybė perorientuoti Europos elektros energetikos politiką. Eurelectric, 2004 06 14-15 d. 34 Bradley Robert L. Jr., Fulmer Richard W. Energy. The Master Resource. An Introduction to the History, Technology, Economics, and Public Policy of Energy. – 2004. P. 37.


27

tinklų (vadinamasis „pašto ženklo“ principas). Būtent šiais atvejais, jei vartotojai mokėtų realią kainą už visas paslaugas, gali būti sėkmingai panaudojami ne tik naftos produktais kūrenami lokalūs elektros energijos gamybos įrenginiai, bet ir alternatyvios energetikos resursai.

Nors vis dar vyrauja entuziazmas dėl alternatyvių energijos šaltinių, kuris įtvirtinamas ir ES teisės aktuose, alternatyvių energijos šaltinių panaudojimo dirbtinis skatinimas atneša daugiau žalos nei naudos. Atsinaujinančių energijos šaltinių panaudojimas tampa vis pigesnis ir yra vilčių, jog ilgainiui bent susilygins su „tradicinių“ išteklių panaudojimo sąnaudomis, tačiau kol kas skirtumas išlieka ryškus. Todėl rinkos sąlygomis nesant subsidijų ir kitų skatinimo priemonių plačiu mastu kol kas galėtų išsilaikyti tik atskiros jėgainės, veikiančios specifinėse sąlygose, o naujų jėgainių statyba būtų dar neekonomiškesnė. Nors ateityje atskiros atsinaujinančios energijos rūšys gali įgauti didesnę komercinę reikšmę dėl to, kad tobulėja ir pinga tokios energetikos technologijos, o tradicinė energetika brangsta, tačiau kol kas alternatyvioji energetika beveik išimtinai gyvuoja tik dėl valstybės privilegijų, ir energetikos srityje sukelia rimtų problemų. 2.8. Sisteminis požiūris į energetiką Kaip minėta, energetika yra persipynusi ir nebegalima atskirų jos sektorių traktuoti kaip atskiras rinkas. Energetikos sektorių persipynimas yra dvejopas:

- galutinė vartotojo vartojama energija gali būti gaminama panaudojant įvairius energetikos šaltinius. Ypač tai pasakytina apie plačiausiai naudojamą ir patogiausią galutinės energijos rūšį – elektros energiją;

- energijos kaip galutinio produkto vartotojai paprastai gali pasirinkti kokią energijos rūšį naudoti.

Šie Lietuvos energetikos sistemos pagrindiniai sąryšiai schematiškai pavaizduoti priede pateikiame schemoje „Lietuvos energetikos sistemos pagrindiniai sąryšiai“. Energijos rūšių sąveika tiksliai apibendrinama Pasaulio energetikos tarybos studijoje: nors pirminiai energijos resursai pasauliniu mastu yra labai įvairūs, gamtinių dujų dalis augo naftos ir anglies sąskaita. Galutinių energijos resursų paklausos atžvilgiu stacionarūs organinio kuro galutinio naudojimo įrenginiai užleidžia rinką mobilumui ir elektros paslaugoms. Dalis šių tendencijų yra struktūrinės ir atspindi bendrą ekonominę raidą, tačiau dalis yra sukeltos kainų pokyčių, o dalis yra nepakitusi dėl ankstesnių kapitalo investicijų.35 Deja, reguliavimo sistema dažniausiai yra „pririšta“ prie energetikos sektorių, kuris atskiruose sektoriuose yra gana skirtingas. Pavyzdžiui prisijungimo prie magistralinių tinklų skirtingas reguliavimas gamtinių dujų ir elektros energetikos atveju, kainų reguliavimo skirtingos formulės visuose sektoriuose. Toks išskyrimas ir reguliavimo skirtingumas retai gali būti paaiškinamas ir grindžiamas šių sektorių esminėmis ekonominėmis savybėmis ir skirtinga reikšme. Apibendrinant energetikos politiką ir jos pasekmes galima teigti, kad energetikos politika, deja, vis dar yra technologijos, o ne ekonomikos politika. Viena pagrindinių klaidų yra rezultato ir priemonės, arba, energetikos atveju, gaunamo naudingumo ir energijos ištekliaus painiojimas. Vartotojams nereikia centrinio šildymo, tačiau jiems reikia šiltų namų, nereikia dujų, o vėlgi reikia šiltų namų arba energijos maistui ruošti ir t.t. Kiekvienoje situacijoje rinkos sąlygomis vartotojai renkasi ekonomiškiausią būdą pasiekti savo tikslą, tačiau kitomis aplinkybėmis (kurias rinkos sąlygomis atspindi ir kitos rinkos kainos) tas pats tikslas gali būti pasiekiamas kitaip. Centralizuota 35 World Energy Council. Energy Market Reform. Lessons Learned and Next Steps with Special Emphasis on the Energy Access Problems of Developing Countries. - August, 2004. P. 7.


28

energetinė politika ne visada atsižvelgia į šias ypatybes ir tokiu būdu įstumia vartotojus ir verslą į tokius pasirinkimus, kurie nėra efektyviausi. Kalbant apie energetikos perspektyvas ilgą laiką esminiu buvo laikomas klausimas dėl išteklių pakankamumo globaliąja prasme. Prieš du – tris dešimtmečius vis dar vyravo Jevons pradėtos ir Malthus išplėtotos apokalipsinės nuotaikos, susijusios su energetikos perspektyva pasaulyje. Buvo laikoma, jog augant gyventojų skaičiui ir energijos poreikiui energetikos ištekliai išseks. Šiuo metu dėl energetikos išteklių prieinamumo vyrauja nuosaikios nuotaikos ir laikoma, jog esminių pokyčių artimiausiu metu nelabai verta tikėtis. Europos komisijos užsakymu atlikto tyrimo nuomone per artimiausius 30 metų kainos išliks be drastiškų pokyčių, pasiūla nebus rimtai apribota (negresia išteklių pasibaigimas), didės naftos, o ypač gamtinių dujų dalis pasauliniame energijos balanse, mažės atsinaujinančių resursų bei branduolinės energijos dalis.36 Be abejonės, bet kokias prognozes reikėtų vertinti atsargiai. Pavyzdžiui, atsinaujinančios ir branduolinės energijos mastai priklausys visų pirma nuo naujų technologijų ir jų kainos, o prognozuoti mokslo raidos iš principo neįmanoma.

36 Commission of the European Communities. European Energy and Transport Trends to 2030. – January, 2005. P. 14.


29

3. Energetikos politikos dilemos ir jų sprendimo būdai

Apsisprendžiant dėl energetikos politikos ar konkrečių jos priemonių iškyla visa eilė problemų, kurių sprendimai dažnai nėra akivaizdūs. Šiame skyriuje aptarsime pagrindines iškylančias alternatyvas ir diskusinius klausimus, ypač tuos dėl kurių aktyviai diskutuojama Lietuvoje, bei pateiksime savo analizę ir išvadas dėl siūlytinų sprendimų. 3.1. Kainos: rinkos ar reguliuojamos? Šiame skirsnyje aptarsime bendrą diskusiją dėl energetikos kainų reguliavimo. Kainų reguliavimo klausimas yra kompleksinis, platus ir praktinėje ekonominėje politikoje pasireiškiantis daugeliu detalių, todėl šį klausimą aptarsime keliais etapais. Pradžioje išnagrinėsime kainų reguliavimo energetikoje problemą bendrai, kitame skyriuje aptarsime kainų reguliavimo metodologijos problema. Dar kituose skyriuose aptarsime kainų reguliavimo elementus, susijusius su specifinėmis problemomis: antkainių reguliavimu, apskaitos duomenų naudojimo reguliuojant kainas, „pašto ženklo“ principo energetikos kainodaroje, bei kiekio nuolaidas. Kainų reguliavimo arba nereguliavimo klausimas yra esminis bet kurioje rinkoje, nes kaina yra pagrindinis veiksnys, nuo kurio priklauso, ar veikla yra pelninga, ar gėrybė yra prieinama, galiausiai – ar visa rinka yra gyvybinga. Jei daugelyje sričių kainų reguliavimo pagrįstai atsisakoma, tai infrastruktūros srityje, natūralių monopolijų bei dėl įvairių priežasčių politiškai „jautrios“ kainos dažniausiai vis dar yra reguliuojamos. Energetikos kainos yra kaip tik tokios. XX amžiuje tapo įprasta, jog energetikos kainos yra arba nustatomos (kai rinkoje veikia valstybės valdoma įmonė), arba reguliuojamos. Ne išimtis ir Lietuva. Situacija ėmė keistis nuo XX amžiaus devinto dešimtmečio, kuomet buvo pradėtos energetiką liberalizuojančios reformos. Lietuva, kaip ir kitos ES valstybės, šiandien toliau liberalizuoja energetikos sektorių, o tai turi tiesioginės įtakos ir energetikos kainų reguliavimui. Pagrindiniai pasikeitimai yra šie:

- energetikos kaina, kurią moka vartotojas, yra išskaidyta ir susideda iš produkto kainos bei jo transportavimo kainos, o sudėtingesniais atvejais transportavimas išskaidomas į perdavimą bei skirstymą, taip pat išskiriama tiekimo veikla;

- atskiriamos vadinamosios monopolinės veiklos nuo nemonopolinių veiklų, panaikinant nemonopolinių veiklų kainų reguliavimą. Tai yra vadinamojo rinkos liberalizavimo vienas iš esminių elementų – reguliuojamieji vartotojai tampa laisvaisiais vartotojais;

- bandoma visuotinai diegti nuostatą, jog kainos energetikoje turi būti tokios, kad neliktų jokio išorinio subsidijavimo ar vidinio persubsidijavimo (faktiškai šioje srityje ne itin pasistūmėta);

- kaina tampa nebe tokia vienoda ir labiau priklausoma nuo daugelio veiksnių; - vartotojo mokama kaina vis dažniau tampa dvinarė, taip labiau atspindint sąnaudų struktūrą

bei jas tiksliau pasiskirstant konkretiems vartotojams. Kainų reguliavimas paprastai grindžiamas:

- poreikiu apsaugoti vartotojus nuo natūralių monopolijų ir nerealiai aukštų kainų, neleisti monopolijoms gauti viršpelnio;

- užtikrinti energetikos prieinamumą; - palaikyti žemas energijos kainas, kad jos nelėtintų ekonomikos plėtros; - užtikrinti vienodas energetikos kainas santykinai didelėje teritorijoje.

Tačiau kainų reguliavimas turi esminių ydų. Kainų dereguliavimas, be kitų, grindžiamas šiais argumentais:


30

- nei vienodos kainos didelėms vartotojų grupėms, nei prieinamumas (faktiškai tai – socialinė funkcija), nei kainų mažumas negali būti tinkamas kainų reguliavimo tikslas, nes kainos turi atspindėti rinkos situaciją. Priešingu atveju atsiranda esminiai rinkos iškraipymai;

- reguliuotojai neturi nei kiek daugiau įrankių, kad galėtų atspindėti gamybai ir vartojimui aktualią informaciją. Todėl kainų reguliavimas dažnai gali sutrukdyti pasiekti ne tik kitus tikslus (pavyzdžiu gali pasitarnauti Kalifornijos energetinė krizė, kuomet gamybos apribojimas ir kainų reguliavimas atvedė prie energetinės krizės37), tačiau ir reguliuotojų išsikeltus tikslus. Pavyzdžiui, alternatyviosios ir atsinaujinančios energijos skatinimas kainų reguliavimo pagalba, kaip rodo analizė, gali netgi padidinti taršą38;

- reguliuojant kainas dėsningu tampa tiek reguliuotojo ir reguliuojamojo glaudus bendradarbiavimas, tiek reguliuotojo ir politikų glaudi tarpusavio sąveika. Šie ir kiti veiksniai, susiję su specifine reguliuotojo padėtimi, kuomet žmonės priversti priimti sprendimus ne savo sąskaita ir rizika bei ne savo atžvilgiu, nuolat iškelia abejonių dėl reguliuotojo objektyvumo;

- nesant verslo užtikrintumo dėl kainų reguliavimo vengiama investuoti į naujus gamybinius pajėgumus ir infrastruktūros objektus. Nustačius per žemas kainas gresia situacija, kai kainoms neatspindint realių vartotojų poreikių susiduriama su energijos deficitu. Kita vertus, siekiant paskatinti investicijas, reguliavimo politika neretai linksta suteikti garantijas energetinei veiklai. Tokių garantijų paprastai nebūna laisvos rinkos sąlygomis (arba jos susijusios su mažesne paslaugos ar produkto, kurio pardavimai garantuojami, kaina). Dėl tokių garantijų ar rinkos apribojimų veikla gali tapti netgi išskirtinai, tačiau nepagrįstai pelninga;

- nors neretai yra teigiama, kad energijos resursų kaina yra neelastinga, tačiau vienareikšmiai su tuo sutikti negalima. Daugeliui stambesnių vartotojų yra santykinai nesunku pereiti nuo vienos energijos rūšies naudojimo prie kitos. Visiems vartotojams paprastai yra prieinamos energijos taupymo priemonės bei prisitaikymo prie energijos naudojimo grafiko priemonės39;

- kaina tam tikru lygiu atspindi pastangas, išteklius ir taršą, kurie buvo sunaudoti pagaminant prekę40;

- natūralios monopolijos koncepcija, kuria remiasi monopolijų įtvirtinimas ir jų kainų reguliavimas, yra nepagrįsta.

Taigi, kainų reguliavimas iškreipia rinkos dalyvių paskatas, dažnai sukuria situaciją, kai veikla tampa nuostolinga, sumažėja paskatų veiklą modernizuoti, investuoti į plėtrą. Todėl energijos kainų bei susijusių paslaugų įkainių reguliavimas gali tapti svarbia konkurencijos ir investicijų į energetikos infrastruktūrą kliūtimi. Be abejo, ekonominis reguliuojamų kainų poveikis priklauso nuo nustatytų kainų dydžio ir jų atitikimo konkrečiai situacijai. Jei nustatytos kainos nedaug skiriasi nuo tų, kurios nusistovėtų rinkoje, pasekmės mažesnės, jei daug – didesnės. Tačiau netgi tais atvejais, kai su kianų reguliavimu „pataikoma“, paprastai išlieka ryškus neigiamas poveikis, nes reguliuojamos kainos yra

37 Kalifornijos energetikos krizė yra iliustratyvi ir pamokanti tuo, kad jai įsisiūbuoti padėjo valstybinė kainų kontrolė, o vėliau – ir daugybė kitų reguliavimo priemonių. Plačiau apie pagrindinius su krize susijusius faktus ir jų eigą žr. Bradley Robert L. Jr., Fulmer Richard W. Energy. The Master Resource. An Introduction to the History, Technology, Economics, and Public Policy of Energy. – 2004. P. 98 – 104. 38 Bradley Robert L. Jr., Fulmer Richard W. Energy. The Master Resource. An Introduction to the History, Technology, Economics, and Public Policy of Energy. – 2004. 39 Nors neretai teigiama, kad rinkos sąlygomis vartotojams rinkos sąlygos būtų siūlomos paprastos kainodaros schemos, neatsižvelgiant į sąnaudas ir vartojimo pikus (žr. Boiteux Marsel. Electricity between Monopoly and Competition // Electra, No. 217, December, 2004.), tačiau tai kaip tik būdinga reguliavimo, o ne rinkos sąlygomis. Plačiau apie tai – toliau tekste. 40 Bradley Robert L. Jr., Fulmer Richard W. Energy. The Master Resource. An Introduction to the History, Technology, Economics, and Public Policy of Energy. – 2004. P. 67.


31

nelanksčios tiek statiniu požiūriu – skirtingose situacijose, tiek dinaminiu požiūriu – laikui bėgant ir kintant rinkos situacijai. Kaina energetikoje nebėra vientisa ir vieninga – tai labiausiai aktualu ir labiausiai realizuojama elektros sektoriuje, tačiau aktualu ir kitiems sektoriams. Kaina turi savyje atspindėti energetikos rinkos struktūrą (gamybą/gavybą, perdavimą, paskirstymą, tiekimą), tačiau šie skirtingi komponentai vartotojo požiūriu galiausiai vis tiek sujungiami į vieną ir už visas paslaugas atsiskaitoma tiekėjui, kuris vartotojui energiją pardavinėja už vieną subendrintą kainą. Tai neabejotinai patogiau vartotojui. Tačiau energetikos rinkos struktūrizavimasis į gamybos, perdavimo, paskirstymo, tiekimo veiklas komplikuoja kainų reguliavimą. Jei visiškai centralizuotame ūkio valdyme dar buvo įmanoma operatyviai priimti sprendimus dėl kainų reguliavimo pokyčio pasikeitus aplinkybėms, tai dabar tokie sprendimai tampa nebeįmanomi. Kaina turi atspindėti ir visą daug sudėtingesnę rinkoje esančią informaciją ir būti tinkamu signalu tiek vartotojams, tiek pardavėjams. Todėl kainos diferencijavimas priklausomai nuo vartojimo kiekio, rezervo, vartojimo laiko, vietovės yra dėsningas reiškinys energetikoje. Vartotojui tai gali sukelti nemažai nepatogumų, tačiau sistemos efektyvumui (ir, galiausiai, mažiausiai galimai kainai) pasiekti tai yra neišvengiama. Vartotojo nepatogumus kompensuoja ne tik bendra mažesnė kaina, bet ir įvairūs technologiniai sprendimai bei tiekėjo pasiūlyti mechanizmai, kurie neleidžia versti vartotoją tapti energetikos sistemos efektyvumo „sraigteliu“. Dėl pastarosios priežasties bent jau buitiniams vartotojams kainų skaičiavimo mechanizmas visada išlieka pakankamai paprastas. Taikyti nuolatinį specialų kainų reguliavimą nėra jokio pagrindo net jei pripažįstame natūralios monopolijos koncepciją, nes konkurencijos teisė numato pakankamų ir efektyvių priemonių, draudžiančių piktnaudžiauti dominuojančia padėtimi. Lietuvos laisvosios rinkos instituto vertinimu, kainų dereguliavimo argumentai yra svaresni nei reguliavimas, be to, kainų reguliavimo argumentai nėra visiškai teisingi. Kainų reguliavimu keliamų tikslų turėtų būti siekiama kitomis priemonėmis, nes kainų reguliavimas gali ne tik nepadėti pasiekti išsikeltų tikslų, bet ir apskritai sugriauti energetikos sistemą. Visiškai dereguliuoti kainas paprastai nesiryžtama dėl politinių priežasčių. Pavyzdžiui, retas visiško dereguliavimo atvejis, toks kaip San Jose (Kalifornija) kainų dereguliavimas, neretai laikomas nesėkme, dėl to, kad kainoms per trumpą laiką pakilus dvigubai vartojimas sumažėjo tik keliais procentais, o ir pats reguliavimas tuojau pat buvo sugrąžintas41. Tačiau toks vertinimas yra neteisingas, nes kaina dėsningai turėjo pakilti dėl išorinių aplinkybių. Šiuo atveju tai dėl sausros sumažėjusi energijos gamyba ir išaugęs energijos poreikis. O kainų reguliavimo sugrąžinimas buvo politikos, o ne ekonomikos padiktuotas veiksmas. Kainų dereguliavimas būtų leidęs išvengti minėtos energetikos krizės. Lietuvoje kainų reguliavimu taip pat labai pasikliaujama ir per reguliuojamas kainas bandoma paveikti visą energetikos sistemą. Pavyzdžiui, dujų kainų reguliavimas reguliuojamiesiems vartotojams jau šiandien atvedė prie labai neįprastos, anomalios situacijos, kuomet laisvieji stambieji vartotojai už dujas moka brangiau nei reguliuojamieji buitiniai vartotojai. Nors įstatymų leidėjai neretai bandomi įtikinti, jog tai yra įrodymas, kad dujininkai per daug uždirba iš laisvųjų vartotojų. Tačiau realybė yra ta, kad dujų įmonėms (iš esmės – tik „Lietuvos dujoms“) draudžiant uždirbti iš reguliuojamųjų vartotojų faktiškai yra vykdomas kryžminis subsidijavimas laisvųjų vartotojų nenaudai.

41 Doren Van Peter, Taylor Jerry. Rethinking Electricity Restructuring. Policy Analysis. – The CATO Institute, November 30, 2004.


32

Jei nusprendžiama reguliuoti kainas, valstybės institucijos prisiima rimtą atsakomybę dėl reguliavimo pasekmių. Tęsiant tokią politiką, kai didmeninė rinka yra išlaisvinama, o mažmeninė reguliuojama, gali atsitikti netgi taip, kaip buvo įvykę elektros srityje Kalifornijoje, kuomet tokia politika privedė prie sisteminio energijos trūkumo. Pažymėtina, jog šiuo metu vyrauja energetinių resursų kainų pasaulinio augimo tendencija. Kadangi energetikos resursų rinka yra globali, tai neišvengiamai daro ir daro tiesioginę įtaką visų energijos rūšių kainai Lietuvoje, o pati galutinė vartotojų mokama kainą daugiau priklausys ne nuo reformų, o būtent nuo energetinių išteklių kainos. Taip pat reikėtų atsižvelgti į tai, kad Komisijos duomenimis tiek elektros energijos, tiek dujų kaina Lietuvoje ir kitose Baltijos šalyse ir stambiesiems, ir smulkiesiems vartotojams 2004 metais buvo mažiausia visoje ES42. Nors tai automatiškai nereiškia, kad kainos būtinai turi didėti, tačiau toks scenarijus yra labiau tikėtinas. Kainų reguliavimas niekada nėra izoliuota reguliacinio poveikio priemonė. Ji visada susijusi su tam tikrais rinkos apribojimais, paprastai – akivaizdžiomis monopolinėmis privilegijomis. Dėl šios priežasties reguliavimu paprastai keliamas tikslas – sumažinti kainas neretai yra pasiekiamas nebent dalies vartotojų atveju, tuo tarpu kiti vartotojai priversti mokėti didesnę monopolinę kainą. Tokiu būdu kainų reguliavimas, sąveikoje su kitais reguliavimais, kainas iškreipia ne tik jas dirbtinai sumažindamas, bet ir dirbtinai padidindamas43. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus siūlytina atsisakyti bet kokio energijos kainų reguliavimo ex ante ir taikyti nebent konkurencijos teisės nuostatas dėl draudimo piktnaudžiauti dominuojančia padėtimi44. 3.2. Kainų reguliavimo metodologija: ar yra tinkama? Kadangi šiandien susiduriama su praktika, kuomet daugelis kainų energetikoje yra reguliuojama, panaikinti kainų reguliavimą ir sudaryti sąlygas konkurencijai nesiryžtama (arba nenorima), kyla klausimas, kokia yra tinkama kainų reguliavimo metodologija, kol kainų reguliavimas išlieka. Šiandien Lietuvoje, kaip ir kitose valstybėse taikoma metodologija remiasi formule: Kaina = Leidžiamos vidutinės įmonių sąnaudos + Normatyvinis (nustatytas) pelnas. Deja, abi dedamosios susijusios su esminėmis problemomis. Pagrindinė problema yra ta, kad rinkoje kainos neatsiranda kaip jau buvusių sąnaudų pasekmė, o kaip vartotojų pasirinkimo pasekmė ir yra nulemta pasiūlos ir paklausos dabartiniu laiku bei pasiūlos ir paklausos lūkesčių. Dėl šios priežasties vertė yra subjektyvi ir bet kokia objektyvia formule negali būti išreikšta.45 Ši nuostata, nors ir prieštarauja klaidingam tačiau paplitusiam masiniam požiūriui, jau pradedama įsisąmoninti ir energetikos ekonomikoje46. Kaina turi atspindėti ne praeities, o ateities sąlygas, kurios, kaip žinia, yra nežinomos, ir gali būti tik nuspėjamos, o spėjimai panaudojami sėkminguose verslo planuose. Maksimalių kainų reguliavimas, net jei jis idealiai atspindi esamas (t.y., jau įdėtas) sąnaudas ir nustato „protingą“ pelno normą, gali panaikinti motyvaciją investuoti į naujus pajėgumus, nors toks poreikis rinkoje ir yra.

42 Commission of the European Communities. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Annual Report on the Implementation of the Gas and Electricity Internal Market. Price Comparisons. – Brussels, January 5, 2005. P. 4. 43 Apie tai taip pat žr. 3.15 skyrių. 44 Nors, kaip minėta, pirmoje studijos dalyje pati konkurencijos politikos priemonėmis diegiama konkurencijos samprata irgi nėra tinkama. 45 Mises Ludwig von. Human Action. A Tretise On Economics.- 1996. 46 World Energy Council. Energy Market Reform. Lessons Learned and Next Steps with Special Emphasis on the Energy Access Problems of Developing Countries. – August 2004. P. 97.


33

Šiandien plačiai diskutuojama dėl įstatymu įtvirtintos elektros energijos kainų apskaičiavimo formulės47. Išsakomi argumentai dėl to, jog sieti reguliuojamą pelno normą ir amortizacinius atskaitymus su padidinta finansine turto verte yra netinkama. Tačiau šie argumentai teisingi ne ką daugiau nei argumentai dėl kitų kintamųjų nepagrįstumo. Vartotojų apsaugai esminės įtakos turi ne kainų lubos, o galimybė įeiti į rinką ir laisvai susitarti dėl kainos visose energetikos grandyse. Rinkos sąlygomis nėra tokio abstraktaus dalyko kaip energijos kainos, perdavimo kainos, paskirstymo kainos, nes kaina, kad atspindėtų rinkos informaciją, visuomet yra konkreti ir priklauso nuo daugybės sąlygų. Energetikos atveju ypač svarbūs tokie specifiniai veiksniai kaip laikas, kiekis bei vietovė, todėl kainos rinkos sąlygomis būtų už konkrečią energiją, o ne už energiją apskritai. Kainų reguliavimas gali remtis arba vidutinės kainos skaičiavimu, arba ribinės kainos skaičiavimu48. Vidutinės kainos skaičiavimas iš principo projektuotas į praeities, o ne į ateities sąnaudas, net jei į vidutines sąnaudas ateities kainoms nustatyti įtraukiamos jau numatytos ateities sąnaudos. Tačiau tiek, kiek sąnaudos įtakoja kainą rinkoje, svarbios yra ne vidutinės, o ribinės sąnaudos. Reguliavime tai yra sunkiai realizuojama tiek dėl ribinių kainų koncepcijos konkrečiu atveju, tiek dėl ribinių sąnaudų apskaičiavimo problemų. Apsisprendžiant dėl ribinių sąnaudų dydžio iškyla klausimas, sąnaudos kokiam tikslui pasiekti turi būti imamos domėn. Toks kainų reguliavimas susiduria su esminiais sunkumais, nes tenka remtis daugybe prezumpcijų ir spėjimų, kurie vargiai gali pasitvirtinti49. Ribinės sąnaudos, kaip argumentuojama skyriuje apie natūralios monopolijos koncepciją, tam tikrais atvejais gali mažėti ir orientacija į ribines sąnaudas gali sužlugdyti įmonę. Kita vertus, ribinės kainos, palyginus su vidutinėmis gali būti daug didesnės (pavyzdžiui, jei naujo vartotojo prijungimui būtina iš esmės praplėsti visos infrastruktūros pajėgumą – nutiesti nauja magistralinį dujotiekį, pastatyti naują transformatorinę, etc.). Kainų reguliavimas gali būti grindžiamas ir tam tikru pusiau rinkos metodu – frančize. Pagal šį modelį teisė aptarnauti vartotojus atiduodama tam subjektui, kuris pasiūlo mažiausią kainą vartotojui. Reikia atkreipti dėmesį, kad rinkos sąlygomis veikiantiems privatiems subjektams tai iš principo nėra pritaikoma, nes frančizė susijusi ir su neišvengiamu monopolijos įtvirtinimu, ir su valdiškos nuosavybės išlaikymu bei jos perdavimu privatiems veikėjams nebent pagal koncesijos modelį. Šiandien Lietuvoje dalis kainų (produkto kaina laisviesiems vartotojams) nereguliuojama, didžioji dalis reguliuojama remiantis vidutinėmis sąnaudomis, o apmokėjimo už prisijungimą prie esamų tinklų – labiau remiantis ribinėmis sąnaudomis. Pagrindinius pasirinkimus kainų reguliavime ir jų galimas pasekmes palyginimui pateikiame lentelėje. Lentelėje paprastumo dėlei pateikiamas trumpas kokybinis įvertinimas ir, vaizdumo dėlei, - jo apibendrinta išraiška (-- neigiamas įvertinimas; -+ neutralus įvertinimas; ++ teigiamas įvertinimas).

47 Kuodis Raimondas. Ar turėjo brangti elektra? 48 Plačiau apie tai žr. Commission for Energy Regulation. Electricity Tariff Structure Review: Alternative Tariff Structures. A Consultation Paper. – July 1, 2004. 49 Commission for Energy Regulation. Electricity Tariff Structure Review: Alternative Tariff Structures. A Consultation Paper. – July 1, 2004. P. 12 – 14.


34

Pagrindinės kainų reguliavimo alternatyvos ir jų vertinimas Reguliavimo modeliai

Vidutinės sąnaudos plius normatyvinis pelnas

Ribinės sąnaudos plius normatyvinis pelnas

Frančizės konkursas

Nereguliavimas

Metodo esmė Apskaičiuojamos vidutinės sąnaudos, prie kurių pridedamas nustatytas pelnas. Gali būti įvairūs variantai, kokiam laikotarpiui įtvirtinama formulė.

Prognozuojamos ribinės sąnaudos plėsti gamybą ar infrastruktūrą, prie kurių pridedamas nustatytas pelnas. Gali būti įvairūs variantai, kokiam laikotarpiui įtvirtinama formulė.

Aptarnavimas atiduodamas tam subjektui, kuris pasiūlo mažiausią kainą vartotojui.

Kainos nusistovi rinkoje.

Taikymo galimybės

Visose energetikos grandyse, tačiau labiau pritaikyta infrastruktūrai.

Visose energetikos grandyse

Visose energetikos grandyse, tačiau labiau pritaikyta infrastruktūrai.

Visose energetikos grandyse.

Įmonės paskatos mažinti kainą

-- Nėra. Yra motyvacija mažinti tik sąnaudas (bet ne kainą), jei formulės veikimo laikotarpis yra ilgas ir ekonomija atitenka įmonei, tačiau tokiu atveju sumažėjusios sąnaudos tiesiogiai neatsiliepia kainai.

-- Nėra. Yra motyvacija mažinti tik sąnaudas (bet ne kainą), tačiau tokiu atveju sumažėjusios sąnaudos tiesiogiai neatsiliepia kainai.

-- Yra, tačiau paskata nenuolatinė ir priklauso tik nuo sutarties.

++ Yra, jei neribojama konkurencija (įėjimas į rinką)

Apribojimai įmonei didinti kainą.

++ Riboja reguliavimas ir konkurencija.

++ Riboja reguliavimas ir konkurencija.

-+ Riboja tik frančizės sutartis.

-+ Riboja konkurencija.

Įmonės paskatos gerinti kokybę

-+ Yra paskatos investuoti, nes sąnaudos kompensuojamos, o orientacija į vartotojui aktualią kokybę – jei yra laisvas įėjimas į rinką ir funkcionuoja teisinė sistema.

-+ (analogiškai) Yra paskatos investuoti, nes sąnaudos kompensuojamos, o orientacija į vartotojui aktualią kokybę – jei yra laisvas įėjimas į rinką ir funkcionuoja teisinė sistema.

-+ Nėra, jei tai nenumatyta frančizės sutartyje.

-+ Yra, jei neribojama konkurencija (įėjimas į rinką) ir funkcionuoja teisinė sistema.

Paskatos taupyti kokybės sąskaita

-+ Nėra, tačiau gali atsirasti dėl reguliuotojo spaudimo mažinti kainą.

-+ Nėra, jei rinka konkurencinga.

-+ Yra, nes rinka nekonkurencinga, o kainos reguliavimas lieka statiškas

-+ Nėra, jei rinka konkurencinga.


35

pasibaigus konkursui. Tai apriboja kokybės lygio užfiksavimas sutartyje.

Įmonės paskatos prisitaikyti prie kylančios paklausos

-+ Nėra (arba užtrunka labai ilgai).

-+ Yra (tačiau prisitaikymas nelankstus, gali užtrukti labai ilgai).

-+ Yra pasiekiamas papildomomis frančizės sąlygomis.

++ Yra.

Įmonės paskatos prisitaikyti prie netikėto vartojimo piko

-- Nėra (arba užtrunka labai ilgai).


-+ Yra pasiekiamas papildomomis frančizės sąlygomis.

++ Yra, tačiau priklauso nuo to, ar vartotojai už tai pasiruošę mokėti pilną kainą.

Įmonės galimybės reaguoti į kylančias energijos resursų kainas, kad būtų išsaugotas įmonės stabilumas


-+ Yra (tačiau prisitaikymas nelankstus, gali užtrukti labai ilgai).

-+ Yra pasiekiamas tik papildomomis frančizės sąlygomis, kurios ne visada atspindi būsimas problemas.

++ Yra.

Paskatos tinkamai balansuoti tarp trumpalaikių ir ilgalaikių tikslų

-+ Sprendimai priklauso nuo reguliuotojo, todėl yra polinkis prioritetą atiduoti trumpalaikiams tikslams. Sunku tokį disbalansą užčiuopti.

-+ Sprendimai priklauso nuo reguliuotojo, todėl yra polinkis prioritetą atiduoti trumpalaikiams tikslams.

-+ Tikslų ilgalaikiškumas apsiriboja frančizės termino pabaiga, jei papildomomis sąlygomis nenumatyti įpareigojimai.

++ Yra esant pakankamam užtikrintumei dėl investuoto kapitalo saugumo ir verslo aplinkos stabilumo.

Kainos priklausomybė labiau nuo ekonominių, nei politinių motyvų

-- Iš dalies yra, jei reguliatorius nepriklausomas ir nešališkas.

-- Iš dalies yra, jei reguliatorius nepriklausomas ir nešališkas.

-+ Yra, tačiau frančizės konkursas – ypač jautri politiniam poveikius sritis.

++ Yra, kiek tai įmanoma esant valstybės kišimuisi į ekonomiką.

Įmonės paskatos didinti prieinamumą

++ Yra, nes sąnaudos kompensuojamos.

++ Yra, nes sąnaudos kompensuojamos.

-+ Yra, jei numatyta frančizės sąlygose.

-+ Yra, jei tai ekonomiškai apsimoka.

Persubsidijavimo mastas

-+ Aukštas, tačiau gali būti sumažintas lanksčiu reguliavimu.

-+ Aukštas, tačiau gali būti sumažintas lanksčiu reguliavimu.

-+ Aukštas, tačiau gali būti sumažintas frančizės sąlygomis.

++ Žemas.

Administravimo galimybės

-+ Santykinai nesudėtingai apskaičiuojama,

-+ Labai sudėtingai apskaičiuojama, atskirų

-+ Santykinai nesudėtingai, jei nėra daug svarbių

++ Problema neaktuali. Reguliavimas ex


36

tačiau sudėtingai administruojama (tikrinama ar nėra dirbtinių nebūtinų sąnaudų).

administravimo sąnaudų nėra.

frančizės sąlygų. poste (piktnaudžiavimo atveju) – gana sudėtingas (tai aktualu ir kitiems būdams).

Nors gamybai, tiekimui, perdavimui ir skirstymui būdinga svarbi specifika, tačiau ekonominio pobūdžio problemos iškyla analogiškos. Neretai linkstama manyti, jog kainų dereguliavimas galimas, tačiau ne vienodai skirtingose energetikos grandyse. Pateiktas įvertinimas, jei nenurodyta kitaip, o ypač išvados dėl kainų dereguliavimo yra tinkamos visoms energetikos sistemos grandims. Kaip minėta, rinkos bei socialiniu požiūriu50 tinkamiausias sprendimas yra visiškas kainų dereguliavimas. Beje, Energetikos reguliavimo komisijos konsultacinė studija, apžvelgusi visus galimus kainų reguliavimo metodologinius principus taip pat teisingai pripažįsta, jog nėra gero ir tinkamo kainų reguliavimo būdo.51 Taigi, jei kainų reguliavimo panaikinimo data būtų nustatyta santykinai greita, tai skatintų iš esmės nekeisti kainų reguliavimo formulės. Jei dereguliavimas atidedamas, taipogi vargu ar tikslinga ką nors keisti kainų reguliavime (nes vienas abejotinas modelis būtų pakeistas kitu). Tokiu atveju, atsižvelgiant į pateiktą kainų reguliavimo metodų palyginimą svarstytinas nebent frančizės modelis perdavimo kainai reguliuoti (ir perdavimo tinklui valdyti). Nors, kaip pažymi ir Komisija, galutinių produktų kainų reguliavimas yra galimas kaip tarpinė priemonė diegiant rinkos santykius, tačiau, kaip teigia pati Komisija, tokiu atveju kyla rizika, kad kainų reguliavimas gali „apsunkinti konkurenciją, trukdyti investicijoms, o taip pat prieštarauti dereguliavimo priemonėms ar jas suvelti“52. Kaip rodo užsienio patirčių dereguliuojant energetiką apžvalga, galutinių energetikos produktų kainų reguliavimo išlaikymas gali tapti esmine kliūtimi energetikos sistemos gyvybingumui ar netgi jos griūties prielaida. Atsižvelgiant į tai siūlytina, jog kainų reguliavimas būtų paliktas iš anksto nustatytam ribotam laikotarpiui po visiško rinkos liberalizavimo. Iš esmės tai reiškia, jog energetikoje negali būti taikomas tarpinis modelis – pusiau rinka, arba pusiau reguliavimas. Jei pradėti diegti rinkos santykiai, tai turi būti daroma iki galo. 3.3. Antkainis: ar tinkamas reguliavimo būdas? Antkainio klausimas ypač paaštrėjo svarstant Gamtinių dujų įstatymo projektą, Seimui pateiktą 2004 metais. Projekte siūloma riboti antkainį laisviesiems vartotojams, kuris sudaro iki 15% „Lietuvos dujų“ parduodamoms dujoms ir iki 30% „Dujotekanos“ parduodamoms dujoms. Deja, ši problema Lietuvoje neretai matoma iškreiptai dėl bent dviejų esminių priežasčių. Pirma, kaip minėta, Lietuvoje yra labai reguliuojamos reguliuojamųjų vartotojų mokamos galutinės kainos, kuriems „Lietuvos dujos“ dujas priverstos tiekti praktiškai už savikainą, dėl to susiklostė situacija, kai reguliuojamieji – mažesnieji vartotojai dujas perka pigiau nei laisvieji – didesnieji

50 Nors kainų reguliavimas paprastai grindžiamas socialiniais argumentais, tačiau tai yra daugiau pataikavimas interesų grupėms ir ilgalaikių interesų aukojimas vardan trumpalaikių interesų. Tai, kad tam tikros kainos yra subsidijuojamos galiausiai stumia vartotojus naudotis šiais produktais, net jei paramos neįtakojamas pasirinkimas būtų buvęs kitoks. Tai užkrauna nepateisinamą naštą visai likusiai visuomenei. Galiausiai, neretai atsitinka, kad dėl interesų grupių atstovavimo remiami netgi nebūtinai labiausiai paramos reikalingi. Valstybės socialinė parama efektyviausiai gali būti teikiama ir naudojama, kai ji vykdoma tiesioginių išmokų pagalba. Plačiau žr. 3.15 skyrių. 51 Commission for Energy Regulation. Electricity Tariff Structure Review: Alternative Tariff Structures. A Consultation Paper. – July 1, 2004. P. 16 - 17. 52 Commission of the European Communities. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Annual Report on the Implementation of the Gas and Electricity Internal Market. – Brussels, January 5, 2005. P. 5.


37

vartotojai. Rinkos sąlygomis tai būtų nenormali situacija53, todėl didesnieji vartotojai yra pagrįstai pasipiktinę. Deja, pasipiktinimo adresatas turėtų būti kainų reguliavimas reguliuojamiesiems vartotojams, o ne dujų įmonių kainodara laisvųjų vartotojų atžvilgiu. Kalbant apie šiandieninę situaciją dujų ir šilumos rinkoje toks reguliavimas ypač iškreipia žmonių motyvacijas. Reguliuojamieji vartotojai paprastai yra buitiniai vartotojai, kurie naudoja gamtines dujas šildymui, tuo tarpu laisvieji vartotojai didžiąja dalimi – centralizuotą šilumą teikiančios įmonės. Dabar, kai dujų kaina smulkiesiems vartotojams yra dirbtinai sumažinta, yra dirbtinai skatinamas decentralizuotas šildymasis dujomis. Tai nepalanku tiek šilumos tiekėjams (nes prarandami klientai), tiek (bent trumpame laikotarpyje) dujų įmonei, nes įmonei šie klientai nepelningi, tiek vartotojams, kurie skatinami rinktis ne labiausiai jų poreikius atitinkantį, bet labiausiai nepagrįstą reguliavimą atitinkantį sprendimą. Antra, gamtinių dujų sektorius visuomet neišvengiamai yra vertikaliai integruotas, nesvarbu, ar ši integracija pasireiškia vienos įmonės sukūrimu, kuri išgauna, transportuoja ir tiekia dujas, ar išlaikant skirtingas įmones. Tokiose integruotose struktūrose, kurios teisine prasme yra ne vienos įmonės nuosavybėje, nesunku padaryti, kad pelnas susidarytų ne visose grandyse, o tik tam tikruose pelno centruose. Greičiausiai šiandien dujas transportuojančioms ir tiekiančioms Lietuvos bei išgaunančioms ir transportuojančioms Rusijos įmonėms arba jų sprendimus priimantiems asmenims yra palankiau, kai pelną gauna Lietuvos įmonės54. Apribojus antkainį tokia galimybė būtų panaikinta ir vienintelis tokio reguliavimo rezultatas būtų brangesnės gamtinės dujos, kurias iš Rusijos įmonių įsigyja Lietuvos įmonės. Taigi, kaina vartotojams nepakistų net ir esant gamtinių dujų prekybos antkainio ar pelno normos reguliavimui. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, nei įstatymu, nei jokiu kitu būdu gamtinių dujų kaip produkto (taip pat kaip ir kitų energetikos produktų) kaina nustatant maksimalų antkainį gamtinių dujų pardavimui neturi būti reguliuojama. 3.4. Į sąnaudų skaičiavimą įtrauktini turto amortizaciniai atskaitymai: pagal kokį vertinimą? Šalia esminių problemų atskirais atvejais, o ypač didelių ekonominių pokyčių metu, išryškėja ir specifinės problemos. Tokia laikytinas ir įmonių turto perkainavimo ir išaugusios turto vertės panaudojimo kainų reguliavime klausimas. Kadangi amortizaciniai atskaitymai yra įtraukiami į sąnaudas, esminis dalykas yra ne tik amortizacinių atskaitymų dydis, bet ir turto, nuo kurio skaičiuojami šie atskaitymai vertė. Įmonės įvykdė arba pageidauja įvykdyti turto perkainavimą, dėl kurio skaičiuojama turto vertė gerokai išaugo/išaugtų. Apskaitoje fiksuotas vertės išaugimas susijęs su daugybe veiksnių, tačiau ko gero svarbiausias yra tas, kad paprastai iki privatizavimo apskritai nebuvo intereso sutvarkyti įmonių apskaitą. Kaip rodo patirtis, po pereinamojo ekonomikos laikotarpio tvarkant apskaitą ir turto įvertinimą, praktiškai visur Centrinėje Europoje objektyviau įvertinant infrastruktūros įmonių turto įvertinimą teko padidinti apie tris su puse karto. Bet kuri įmonė turi ne tik teisę, bet ir pareigą realistiškai įvertinti savo turtą. Apskaita visų pirma naudojama ne kainų reguliavimui nustatyti (tai – tik antrinis apskaitos duomenų panaudojimas). Nustatant realią vertę finansinėje apskaitoje į tai, jog turto vertė vėliau bus panaudojama kaip svarbus duomuo reguliuotojui nustatant kainas, neturi būti atsižvelgiama. Priešingu atveju atsiranda paskatos iškreipti finansinę apskaitą. Galiausiai tai iškreipia ir mokestinę apskaitą ir mokesčių bazę.

53 Išskyrus atvejus, kai mažesnieji vartotojai gamtines dujas gali lengviau pakeisti kitais substitutais. 54 Šią prielaidą patvirtina ir faktas, jog „Gazprom“ į Lietuvą tiekiamos dujos yra pigesnės nei kitur (įskaitant panašias Latvijos ir Estijos rinkas, kur dujos tiekiamos iki 12% brangiau), bei nesusietos su mazuto kaina, nors tai yra įprasta praktika prekyboje gamtinėmis dujomis.


38

Įprasta, kad infrastruktūros įmonių turtas apskaitomas atstatomąja verte. Atstatomosios vertės metodas, nors ir neparodo rinkos vertės, tačiau yra tinkamas, nes įmonės veiklai reikalingo turto amortizaciniai atskaitymai turi būti tokie, kad susidėvėjęs turtas būtų laiku atkurtas. Vienintelė esminė problema, susijusi su atstatomąja verte yra ta, kad keičiantis ekonominėms veiklos sąlygoms (pavyzdžiui, paklausai, technologijoms) atstatinėti tam tikro turto gali nebūti prasmės, taigi ir amortizaciniai atskaitymai šiam turtui nėra prasmingi. Jei apskaita naudojama kainų reguliavimui, reguliatoriaus pareiga yra nustatyti, ar konkretus turtas yra pripažįstamas reguliavimo tikslais, arba, kitaip tariant, ar veikla, kuri vykdoma panaudojant konkretų turtą, yra reguliuojama. Tais atvejais, kai būtų nustatyta, kad naujai sukuriamas turtas nėra ar nebus reikalingas reguliuojamoms paslaugoms teikti, reguliatorius turėtų neįtraukti tokio turto amortizacinių atskaitymų į sąnaudas nustatant reguliuojamas kainas. Tačiau pripažinus, kad šis turtas reikalingas reguliuojamoms paslaugoms teikti, amortizacinei atskaitymai nuo realios atstatomosios vertės turi būti pripažįstami. Apibendrintai, įmonių apskaitos atskiri duomenys gali būti naudojami reguliavimui, tačiau pati apskaita negali būti taikoma prie reguliavimo, nes tai iškreiptų apskaitos teisingumą. Kainų reguliavimo kontekste diskutuojami turėtų būti kainų reguliavimo būdai (įskaitant kainų dereguliavimą) ir juose naudojami koeficientai, o ne kainų reguliavime naudojami duomenys, jei tik jie teisingi. Kai amortizaciniai atskaitymai naudojami kainų reguliavime, turto, pripažinto reikalingu reguliuojamoms paslaugoms teikti, amortizaciniai atskaitymai nuo jos neturėtų būti kvestionuojami, tačiau esant reikalui galėtų būti tikrinama, ar pati apskaita yra teisinga (t.y., ar teisinga atstatomoji vertė numatyta). 3.5. Kainos: vienodos ar skirtingos? Energetikos reguliavimo kainodaroje yra įprasta laikytis pašto ženklo principo, t.y., principo, kad kaina turi būti vienoda tam tikroje didelėje teritorijoje (Lietuvos atveju paprastai tai suprantama kaip visa teritorija). Šis principas neretai diegiamas ir konkurencinėje kainodaroje rinkos sąlygomis, nes vartotojams ir tiekėjui yra paprastas ir aiškus, o ir veiklos sąlygos ir sąnaudos su skirtingais vartotojais dažnai nebūna labai skirtingos. Tačiau jei atskirų vartotojų aptarnavimo sąnaudos ir kitos sąlygos labai skiriasi, pašto ženklo principas suvaidina rinką iškraipančio veiksnio vaidmenį, ir vieniems vartotojams kainos tampa nustatytos per didelės, kitiems – per mažos. Dėl to statišku požiūriu vyksta kryžminis subsidijavimas. Dinaminiu požiūriu įvyksta motyvacijų iškraipymas: vartotojai, kuriems paslaugos kaina yra dirbtinai sumažinta tampa paslaugos vartotojais, nors realiai sąnaudos yra didesnės nei gaunama nauda, tuo tarpu vartotojai, kuriems kaina dirbtinai padidinta – netampa vartotojais, nors gaunama nauda būtų daug didesnė nei sąnaudos. Tokiu būdu ekonominė veikla yra stumiama ne gėrybių kūrimui, o jų eikvojimui.55 Pastaruoju metu, nors formaliai ir neatsisakoma šio principo, faktiškai jo nebesilaikoma griežtai:

- kaina vis labiau diferencijuojama priklausomai nuo suvartojimo; - šildymo srityje vartotojai laiko, jog jie faktiškai moka skirtingas kainas, nes, nors šilumos

kaina yra ta pati, tačiau jos suvartojimas kvadratiniam metrui (kaip įpratę skaičiuoti vartotojai) skiriasi;

- vis daugiau yra laisvųjų vartotojų; - geografiniai regionai smulkėja: Lietuvos elektros rinka padalinta į dvi, o šildymo – į

pusšimtį rinkų;

55 Pavyzdžiui, daug energijos sunaudojančios gamyklos gali būti statomos arti energijos gamybos vietos ar kitos vietos, kur energiją transportuoti pigiau (ir taip minimizuoti energijos transportavimo sąnaudas) arba arti produkto vartojimo vietos (ir taip minimizuoti kitas sąnaudas). Pašto ženklo principas dirbtinai sumažina energijos transportavimo sąnaudas (kitų energijos vartotojų sąskaita) ir skatina gamyklas statyti arčiau vartotojų, nors tai nebūtų efektyvu esant rinkos situaciją atspindinčioms kainoms (panašus pavyzdys pateikiamas: Boiteux Marsel. Electricity between Monopoly and Competition // Electra, No. 217, December, 2004.).


39

- kaina skaidoma į atskirus segmentus, kurių kiekvienas vertinamas labiau atsižvelgiant į konkrečias sąnaudas (pavyzdžiui, galios mokestis ir mokestis už sunaudotą produkto kiekį).

Netgi dereguliavimo skeptikai jau pradeda teigti, kad griežtai taikomo pašto ženklo principo neefektyvumas jau leidžia teigti, jog jo (arba jo griežto taikymo) teks atsisakyti56. Tačiau esminis pašto ženklo principo bruožas kol kas išlieka – geografiniu požiūriu vienos, o ypač reguliuojamus vartotojus aptarnaujančios įmonės klientai nediferencijuojami, ir reguliavimas tokį diferencijavimą draudžia. Tokia ekonominės politikos priemonėmis diegiama kainų politika šalia kitų kainų reguliavimui būdingų trūkumų nėra pateisinama dėl keleto esminių priežasčių:

- ji užkerta kelią efektyvumui ir lankstesniam prisitaikymui prie skirtingų aplinkybių; - ji prieštarauja kryžminio subsidijavimo draudimo principui.

Galimybė diferencijuoti vartotojus pagal geografinį kriterijų ir visus kitus kriterijus reguliavimu neturėtų būti draudžiama. 3.6. Kiekio nuolaidos: pagal suvartojimo tašką ar pagal juridinį asmenį? Jei nėra atsisakoma kainų reguliavimo, atkreiptinas dėmesys į keletą principų, kuriais remiantis paprastai yra daromos arba nedaromos kiekio nuolaidos rinkoje:

- kiekio nuolaidos paprastai priklauso nuo to, ar pardavėjas konkrečiu atveju yra linkęs užsiimti mažmenine prekyba, ar tik didmenine;

- kiekio nuolaidos paprastai daromos priklausomai nuo pristatymo apimties į pristatymo tašką (tam pagrindą suteikia ekonomija, susijusi su transportavimo sąnaudų ekonomija);

- kiekio nuolaidos produktui taikomos priklausomai nuo bendro perkamų prekių kiekio (tam pagrindą suteikia pardavėjo galimybė mažinti administracines sąnaudas, masto ekonomija, susijusi su paties pardavėjo gamybos ar pirkimo apimtimis).

Kiekio nuolaidas neretai apriboja „tradicinė“ ex poste konkurencijos teisė bei „naujasis“ ex ante specialusis reguliavimas. Šis ribojimas vyksta nustatant specifinius reguliavimus, bendrą draudimą piktnaudžiauti dominuojančia padėtimi (apribojimas pardavėjui), bei kartelinių susitarimų draudimą (šiuo atveju – apribojimas pirkėjui). Gamtinių dujų įstatymas numato, kad gamtinių dujų transportavimo kainos diferencijuojamos priklausomai nuo suvartojimo yra skaičiuojamas pagal vartojimo vietą, tačiau įmonės – šilumos gamintojos yra išsireikalavusios išimtį, jog joms kiekio nuolaidos kaina skaičiuojama pagal visą įmonės perkamą gamtinių dujų kiekį. Tokia nuostata atspindėtų galimą laisvoje rinkoje komercinę praktiką, jei tai būtų nuolaida gamtinėms dujoms kaip prekei (kuri ir yra taikoma rinkos sąlygomis šiandien perkant gamtines dujas). Tačiau transportavimo kaina yra susijusi su dujotiekių priežiūra ir eksploatavimu, o šios sąnaudos praktiškai nėra susijusios su visos Lietuvos mastu į skirtingus vartojimo taškus perkamų gamtinių dujų kiekiu konkrečiam vartotojui. Be to, reguliavimas verčiantis suteikti nuolaidas priklausomai nuo visuose pristatymo taškuose perkamo produkto kiekio skatina dirbtinę įmonių koncentraciją. Taigi, dabartinis įstatyminis nuolaidų reguliavimas yra netinkamas ir neturėtų būti taikomas, tačiau pagrindinė problema visgi yra pats kainų reguliavimas. 56 Boiteux Marsel. Electricity between Monopoly and Competition // Electra, No. 217, December, 2004.


40

3.7. Ilgalaikės sutartys ar einamojo laiko pirkimai? Kaip matyti apžvelgiant įvairias reformų patirtis, yra įvairūs būdai, kaip buvo elgiamasi šio reiškinio atžvilgiu. Komisijos teigimu ilgalaikės energetikos tiekimo sutartys tarp energijos gamintojų ir tiekėjų riboja konkurencinės rinkos kūrimąsi57. ES kol kas siekiama apriboti ilgalaikes sutartis, tačiau tam nesiimama drastiškų priemonių. Lietuva šiuo atžvilgiu yra specifinėje padėtyje, nes IAE dydis ir veiklos pobūdis skatina sudarinėti kaip tik ilgalaikes sutartis, o gamtinių dujų tiekimas iš vieno šaltinio taipogi veda prie ilgalaikių sutarčių. Kaip rodo energetikos prekybos praktika, mažose rinkose einamojo laiko prekyba taip pat santykinai mažiau pasiteisina, o Lietuvos energetikos rinka, deja, vis dar nėra pakankamai integruota su kaimyninių valstybių rinkomis. Ilgalaikės tiekimo sutartys gali vaidinti labai pozityvų vaidmenį, o jų draudimas būti vienas iš esminių energetiką destabilizuojančių veiksnių. Pagrindinės priežastys, dėl kurių ilgalaikės sutartys gali būti naudingos yra tai, jog jos rinkos sąlygomis užtikrina tam tikrą kainų stabilumą, o tai yra paranku vartotojams. Kai kuriais atvejais (paprastai, kai tiekimas yra gana inertiškas ir neturi akivaizdžių alternatyvų) ilgalaikės sutartys yra ypač priimtinos, nes užtikrina stabilumą ir pirkėjams, ir gamintojams. Dėl šių priežasčių, o taip pat kaip rodo konkurencijos energetikoje analizė, nėra jokio pagrindo riboti ilgalaikių tiekimo sutarčių sudarymą. 3.8. Patekimas į rinką: konkurencija ar planavimas? Remiantis jau aptarta natūralios monopolijos koncepcija išeitų, jog reguliuojamas turi būti ne tik monopolistas, bet ir patekimas į rinką. Nors, kaip parodyta pirmoje šio darbo dalyje, pati koncepcija klaidinga ir atsiradusi tik dėl grupinių interesų įgyvendinimo; ja tebesivadovaujama energetikos politikoje, ypač kai kalbama apie infrastruktūrą. Nors Lietuvos energetikoje ir yra kuriami rinkos santykiai ir jau veikia nemažai rinkos elementų, konkurencija apribojama visuose energetikos sektoriuose. Elektros energetikoje perdavimo (kaip ir sistemos operatoriaus) veikla teisės aktais priskirta vienai įmonei, skirstymo veikla vėlgi teisės aktais padalinta į du regionus, neleidžiant konkurencijos. Šildymo srityje specialiaisiais šilumos ūkio planais nustatomi apribojimai konkurentams iš kitų energetikos sektorių (gamtinių dujų). Gamtinių dujų sektoriuje teisės aktais visai transportavimo veiklai taip pat įtvirtinta monopolija priskiriant įmonei konkrečias teritorijas. Monopolinę arba dominuojančią padėtį sustiprina (arba netgi sukuria) įėjimo į rinką valstybinė kontrolė. Esant tokiai padėčiai, yra tikimybė, kad bus nustatytos monopolinės elektros energijos gamybos kainos. Ši grėsmė yra reali tuo atveju, kai dėl techninių ar teisinių kliūčių potencialūs konkurentai neturi galimybės rinkoje pasiūlyti savo paslaugų. Technologiniai apribojimai energetikos srityje nors ir labai reikšmingi, tačiau yra nuolatinė tendencija juos mažinti. Be anksčiau minėtų, Lietuvoje labai svarbią reikšmę turi ir teisiniai apribojimai (leidimai, licencijos, reguliavimai). Be tiksliai įvardintų atvejų, kai verstis tam tikra veikla elektros energetikos sektoriuje yra reikalingas leidimas (elektros energijos gamyba, tiesioginių elektros energijos linijų tiesimas) ar licencija (elektros energijos rinkos operatorius, elektros energijos perdavimas, skirstymas ir tiekimas), pagal Elektros energetikos įstatymą, jeigu veikla neįtraukta į licencijuojamų veiklų sąrašą, ja verstis vis tiek turi būti gaunamas leidimas. Sąrašą veiklų, kurioms reikalingas leidimas,

57 Commission of the European Communities. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Annual Report on the Implementation of the Gas and Electricity Internal Market. – Brussels, January 5, 2005.; Jankauskas Vidmantas. Electricity and Gas Market Opening in the EU new Member States.


41

nustato Vyriausybė. Energetikos įstatymo 13 straipsnio 1 dalis netgi nustato, kad energijos perdavimo, skirstymo įmonių veiklos teritorija nustatoma licencijose. Vyriausybei suteikta kompetencija nustatyti kitų, be konkrečiai Elektros energetikos įstatyme įvardintų, veiklų sąrašą, kurioms reikalingas leidimas, sudaro sąlygas bet kada šių veiklų sąrašą išplėsti, priėmus poįstatyminį aktą. Tai sudaro kliūtis atsirasti alternatyvoms ir iš esmės apriboja konkurenciją. Įėjimą į rinką riboja ir kainų reguliavimas, ne tik neretai kenkiantis kokybei, bet ir atbaidantis konkurentų atsiradimą. Siūlytina atsisakyti natūralios monopolijos doktrinos ir panaikinti tiek monopolinius apribojimus, tiek specifinį monopolijų reglamentavimą, susijusį su galimybių patekti į rinką tiesioginiais ar netiesioginiais apribojimais. 3.9. Gamyba: centrinė ar vietinė? Galutinei energijai – visų pirma šilumai, o tam tikrais atvejais – ir elektrai, gaminti galima pasirinkti arba centralizuotą, arba decentralizuotą energijos gamybos būdą. Būtina pabrėžti, kad tai nėra takoskyra tarp centrinio planavimo ir rinkos (monopolijos ir konkurencijos), o tik sąlyginis skirtumas, susijęs su gamybos mastu. Pavyzdžiui, centrinis šildymas pagal apibrėžimą yra centralizuotas, o šilumos gamyba paties vartotojo priemonėmis – decentralizuotas šilumos gamybos būdas. Tačiau yra ir tarpinių variantų – mažos katilinės turi ir centralizuoto, ir decentralizuoto būdo požymių. Šie variantai yra populiarūs ypač tais atvejais, kai rinka plėtojasi spontaniškai, todėl santykinai dažniau naudojami Vakarų valstybėse nei Centrinėje ir Rytų Europoje. Be to, pažymėtina, jog decentralizuota gamyba nebūtinai reiškia ir izoliuotą energijos tiekimą. Paprastai linkstama manyti, jog iš principo centralizuotas galutinės energijos rūšių gamybos būdas yra pažangesnis ir perspektyvesnis dėl keleto esminių dalykų:

- masto ekonomija tiek įgyvendinant technologinius ir ekonominius sprendimus tiek statant gamybos prietaisus, tiek juos prižiūrint ir eksploatuojant;

- tam tikras galimas patogumas vartotojams, kuriems nereikia patiems rūpintis šilumos gamyba;

- apkrovų balansavimas (ypač aktualus elektros rinkai, kuomet didesnis vartotojų skaičius sumažina riziką, kad bus viršyti esami pajėgumai ir leidžia optimaliau paskirstyti išteklius);

- gamtosauginiai aspektai, susiję su taršos mažinimo, lokalizavimo toliau nuo gyvenamų vietų bei efektyvesnės kontrolės priemonėmis.

Dėl šių priežasčių Lietuvos kontekste stambaus masto centralizuota gamyba yra paprastai laikoma modernesne, o šį įsitikinimą dar labiau sustiprina vyraujanti natūralios monopolijos koncepcija. Tačiau decentralizuota energijos gamyba taipogi turi rimtų privalumų, tarp kurių pagrindiniai yra šie:

- greitas įdiegimas; - geresnė patikimumo kontrolė ir potencialiai greitesnis gedimų šalinimas; - tam tikras galimas patogumas vartotojams, kurie gali geriau kontroliuoti šilumos sąnaudas; - transportavimo kaštų išvengimas. Tačiau tai, kaip ir dėl patikimumo, nėra visais atvejais

tikslu – daugeliu atveju pirminius energijos šaltinius vis tiek reikia transportuoti, o neretai, pavyzdžiui, kai pirminė energija yra dujos, tai daroma centralizuotai;

- centralizuotos sistemos efektyvumas pasireiškia tik santykinai labiau urbanizuotose vietovėse.

Daugelis tyrimų daro išvadą, kad labiau urbanizuotose ir šaltesniuose regionuose centrinis šildymas daugeliu aspektų yra tinkamiausias šildymosi būdas58. Tačiau ir šias išvadas propaguojančio 58 Lampietti Julian A., Meyer Anke S. Coping with the Cold. Heating Strategies for Eastern Europe and Central Asia‘s Urban Poor. – The World Bank, 2002.


42

Pasaulio banko tyrime daroma išvada, kad kai kuriais atvejais centrinis šildymas yra per daug nelankstus reaguoti į heterogenišką šilumos poreikį (ypač kai mažesnių pajamų gyventojai yra linkę pasirinkti mažiau šilumos arba ne taip patogiai vartojamą šilumą, tačiau už mažesnę kainą), o decentralizuotas šildymas šiuo atžvilgiu yra palankesnis59. Be to, sisteminis tinkamumas nacionaliniu ar miesto mastu nėra tinkamas matas, kadangi tik individai ir tik individualiame lygmenyje gali parodyti savo preferencijas, kurios susijusios ne tik su paprastai vertintinais kriterijais (sąnaudos, ekologija, energetinis efektyvumas), bet ir su kitais kriterijais (pavyzdžiui, individualios šildymosi kontrolės galimybė, įsirengimo sąnaudos ir laikas, patogumas naudoti). Pasirinkimas tarp centralizacijos ir decentralizacijos nebūtinai yra visiškai antagonistinis. Rinkos sąlygomis susiklosto daug tarpinių variantų, tarp kurių – decentralizuota gamyba ir šilumos patiekimas į centralizuotą tinklą, decentralizuotų šildymosi pajėgumų turėjimas kaip saugumo užsitikrinimas, mažesnio masto centralizacija (daugiabučio namo šildymas bendrai, o ne atskirų savininkų įrenginiais). Problema yra ne centralizuotos sistemos buvimas arba nebuvimas, o vienos ar kitos sistemos prisitaikymas prie esamų aplinkybių. Ekonomines problemas geriausiai įmanoma išspręsti leidžiant vartotojui pasirinkti, o tai įmanoma tik veikiant rinkos santykiams. Centrinio šilumos tiekimo sistemos susitraukimas gali sukelti tik tam tikrų neigiamų pasekmių atskiriems šilumos vartotojams, net jei kitiems vartotojams ir gali būti naudingas. Tarkime, jei nuo centrinio šildymo sistemos atsijungia dalis vartotojų, fiksuoti kaštai gula ant visų likusių vartotojų. Paprastai tai pasitarnauja kaip pagrindinis argumentas neleisti konkurencijos šildymo srityje. Tačiau turint galvoje, kad centrinis šildymas yra sukurtas ne rinkos sąlygomis ir neretai tai netgi nėra efektyviausias šildymosi būdas, kyla klausimas, kaip nustatyti, kuomet centrinis šildymas apsimoka, bei, jei jis neapsimoka, kaip jo atsisakyti. Individualūs decentralizuoti sprendimai kaip tik ir yra tas būdas, kuris leistų patikrinti centralizuotos šildymo sistemos efektyvumą. Pažymėtina, jog sprendimas dėl šildymosi būdo yra nesunkiai priimamas, kai pastato savininkas yra vienas. Problemos neturėtų kilti ir tuomet, kai sprendimą priima visi savininkai susitarę. Problematiškesnis klausimas yra tai, kokią teisę turi individualus vartotojas daugiabučiame name pakeisti savo buto šildymosi būdą. Šiuo metu Šilumos ūkio įstatymas įtvirtina itin komplikuotą tokio sprendimo įgyvendinimo procedūrą, tačiau galimas neigiamas pasekmes galintys patirti šildymo būdą keičiančio savininko kaimynai yra eliminuoti iš sprendimo priėmimo mechanizmo. Remiantis principu, kad žala turi būti kompensuojama tiems, kam ji atsiranda, siūlytina, kad savininkas galėtų pakeisti šildymosi būdą tik tokiu atveju, jei tam pagrįstai neprieštarauja besiribojančių patalpų savininkai. Tokiu būdu individualus atsijungimas nuo centralizuoto šilumos tiekėjo galbūt netaptų lengvesnis, tačiau derybos dėl atsijungimo vyktų su tais asmenimis, kurie gali patys patirti nuostolius dėl atsijungimo, o ne su reguliuojančiomis ar bendrai šilumos tiekimu suinteresuotomis institucijomis. Ne tik centralizuotas, bet ir decentralizuotas šildymosi būdas turi tam tikrų reguliavimais sukurtų privalumų:

- taršos mokesčio nemokėjimas, kai šildomasi savarankiškai ir mokėjimas, kai šildoma centralizuotai;

- dėl reguliavimo dirbtinai mažos gamtinių dujų kainos individualiems vartotojams; - vienodų kainų nustatymas visiems centralizuoto šildymo vartotojams, sumažinantis

galimybę centralizuotam šildymui konkuruoti siūlant mažesnę kainą, kai tai galima padaryti; - įpareigojimas centralizuoto šildymo teikėjui turėti kuro rezervą; - įpareigojimas centralizuoto šildymo teikėjui prijungti šildyti atskirus objektus;

59 Lampietti Julian A., Meyer Anke S. Coping with the Cold. Heating Strategies for Eastern Europe and Central Asia‘s Urban Poor. – The World Bank, 2002. P. 22.


43

- kompensacijos už šildymą, kurios, viena vertus, paskatina centralizuotai tiekiamos šilumos vartojimą, tačiau kita vertus, suformuoja paskatas daliai vartotojų, gaunančių kompensacijas ir todėl nesuinteresuotų centrinio šildymo būdu patiekiamos šilumos taupymu. Tuo visą kainą mokantieji skatinami atsijungti nuo centrinio šildymo sistemos, kad išvengtų ne dėl jų kaltės susidariusių nuostolių;

- faktinės kryžminio subsidijavimo sistemos įdiegimas, kuomet už neapskaitytą, tačiau faktiškai sunaudotą šilumą sumoka visi vartotojai. Dėl šios sistemos taupūs vartotojai irgi skatinami atsijungti nuo centrinio šildymo sistemos.

Tiek centralizuotas, tiek decentralizuotas energijos gamybos būdas turi savo privalumų ir trūkumų, kurie nėra vienareikšmiai vertintini. Atsižvelgiant į skirtingus vartotojų poreikius, skirtingas vietos aplinkybes, skirtingus spėjimus dėl ateities darytina išvada, jog valstybės politikos priemonės neturi skatinti ar riboti nei vieno iš šių metodų:

- decentralizuotos gamybos ir tiekimo, - centralizuotos gamybos ir tiekimo, - decentralizuotos gamybos ir integruoto tiekimo.

Praktikoje būtina leisti atsirasti visiems šiems būdams ar jų kombinacijoms, ir vartotojai pavieniui ar grupėmis turėtų turėti galimybę laisvai pasirinkti šildymosi būdą. 3.10. Energijos rūšis ir šaltinis: apspręstas rinkos ar ekologiškas?60 Siekiant mažinti priklausomumą nuo pirminių energijos tiekėjų, Nacionalinėje energetikos strategijoje ir sutartyje su ES numatyta, kad atsinaujinančių energijos išteklių dalis bendrame pirminės energijos balanse 2010 metais sudarytų iki 12%, ir ne mažiau 7% elektros energijos būtų iš atsinaujinančių šaltinių (šiuo metu yra apie 3,5%). Tačiau šiandien alternatyvioji energetika tik palaikoma valstybės gali pasiūlyti tam tikrą alternatyvą tradicinei energetikai o alternatyvios energetikos diegimas valstybės priemonėmis nemažai kainuoja. Įvertinant realią padėtį alternatyviąją energetiką reikėtų vertinti kaip neišvengiamą dalyką diegiant ES teisės reikalavimus, tačiau, bent jau kol kas, ne kaip būdą išvengti ekonominių grėsmių. Kartais alternatyvioji energetika gali būti panaudojama norint užtikrinti didesnį energijos tiekimo saugumą ar netgi apskritai ekonomiškai prieinamą energijos tiekimą į atokias vietoves (nutolusias dešimtis kilometrų nuo energetikos trasų), nors būtent Lietuvai ši problema nėra labai aktuali. Ar alternatyvioji energetika atsipirks bei kiek kainuos šalies biudžetui (ir vartotojams), priklausys nuo technologijos pažangos, konkurencijos, akcizų politikos, įėjimo į energetikos rinką teisinių ir politinių barjerų, skatinimo priemonių. Alternatyvioji energetika kol kas reikšminga tik atskirais specifiniais atvejais. Norint, kad šis vaidmuo būtų adekvatus, energetikos rinką būtina visiškai liberalizuoti. Kaip jau buvo minėta kalbant apie kainas, kainos atspindi ne tik sąnaudas, kurias patiria energijos gamintojai, bet ir ekologijai daromą žalą. Kaip rodo skaičiavimai ir ligtolinė patirtis, viltys, susijusios su alternatyvia ir atsinaujinančia energetika nepasiteisina, pasaulyje atsiranda vis didesnis nusivylimas ja61, ir jai artimiausiu metu neprognozuojama auganti dalis energetikos balanse. Be abejo, tai nepaneigia fakto, jog alternatyvi energetika tampa vis pigesnė, ir, ypač kylant tradicinių pirminių energijos šaltinių kainoms, gali atsitikti, jog tam tikros alternatyvios energetikos rūšys taps pagrindinėmis. Minėtos alternatyvią ir atsinaujinančią energetiką skatinančios nuostatos išplaukia iš Kioto protokolo ir Lietuvai šiomis sąlyginis belieka tik įgyvendinti jai „nuleistas“ normas. Be abejo, tai nepanaikina įgyvendinimo alternatyvų, greičio bei Lietuvos pozicijos svarstant klausimus ES bei tarptautiniu lygiu aktualumo. 60 Taip pat žr. 2.7 skyrių. 61 Bradley Robert L. Jr., Fulmer Richard W. Energy. The Master Resource. An Introduction to the History, Technology, Economics, and Public Policy of Energy. – 2004.


44

3.11. Vartotojų prisijungimo teisė: leisti ar neleisti? Daugelis su infrastruktūra susijusių problemų ir jų sprendimai yra gerokai bendresnio ar platesnio pobūdžio nei vien tik infrastruktūros reglamentavimas. Pagrindinės su infrastruktūra susijusios problemos buvo aptartos tam skirtame antrosios dalies skyriuje. Iš šios analizės darytina išvada, jog infrastruktūros reglamentavimas turi būti liberalizuotas, privatizuotas ir dereguliuotas. Prisijungimo problema yra ir techninė, ir teisinė, ekonominė bei socialinė. Toliau aptarsime vartotojų (taip pat ir lokalios infrastruktūros valdytojo) prisijungimo prie infrastruktūros teisinę – ekonominę problematiką. Vartotojų prisijungimo prie infrastruktūros teisės ir sąlygų problemos aktualumas yra išryškėjęs elektros ir gamtinių dujų atveju, kuomet stambieji vartotojai yra suinteresuoti jungtis prie magistralinio tinklo, taip sutaupydami dalį savo sąnaudų, susijusių su skirstymu, ir palikdami šias sąnaudas dengti kitiems vartotojams. Beje, ši problema šiandien Lietuvoje sprendžiama arba siūloma spręsti skirtingai: elektros vartotojams leidžiama prie perdavimo tinklo jungtis tik tada, kai skirstomojo tinklo operatorius atsisako vartotoją prijungti, o gamtinių dujų vartotojams jau siūloma leisti jungtis tiesiogiai, priklausomai nuo suvartojamų dujų kiekio. Potencialiai problema yra aktuali ir šilumos srityje. Dabartinis reguliavimas, draudžiantis prisijungti prie perdavimo tinklo yra įteisintas įstatymu suteikiant išskirtinę licenciją elektros energijos skirstymui. Taigi, šiandien esminis diskutuojamas klausimas yra išskirtinės skirstymo licencijos klausimas. Tokios išskirtinės teritorinės licencijos apriboja infrastruktūros veiklą dvejopai. Pirma, kitoms įmonėms nei skirstymo kompanijoms neleidžiama jungtis prie magistralinio tinklo ir tokiu būdu išvengti sąnaudų, tenkančių atokesnių ir mažesnių vartotojų aptarnavimui, kuria skirstymo įmonė padalina iš esmės vienodai visiems. Antra, įmonėms atimama galimybė perpardavinėti energiją ir perduoti ją savo skirstymo tinklu, prijungtu prie bendro skirstymo tinklo. Tai sukuria problemas vykdant teritorijų vystymo, nekilnojamojo turto nuomos projektus, pastatų administravimo optimizavimą, o taip pat atskirais pavieniais atvejais. Teisės prisijungti klausimas vis labiau yra susijęs ne tik su vartotojais, bet ir su gamintojo poreikiais prisijungti prie perdavimo tinklo ir patiekti į jį elektros energiją. Teisine prasme, jei būtų pripažinta teisė prisijungti (tiek vartotojui, tiek pardavėjui), tai automatiškai reikštų pareigą prijungti, t.y. nuosavybės teisės apribojimą. Žvelgiant į kitas rinkas ir konkurencijos teisę, analogiški klausimai yra reglamentuojami iš dominuojančio ūkio subjekto reguliavimo pozicijų ir draudimo piktnaudžiauti dominuojančia padėtimi. Tai reikštų, kad jei tinklo operatorius būtų pripažintas dominuojančiu, jam pagal konkurencijos teisę būtų nustatyta pareiga prijungti kitus vartotojus nediskriminacinėmis sąlygomis. Toks režimas sukuria aktualią konkurenciją, tačiau yra akivaizdus nuosavybės teisės apribojimas ir ilgesniu laikotarpiu atneša žalą, nes mažina paskatas investuoti į infrastruktūrą. Energetikoje tai gali būti ypač grėsminga, nes prijungiančio tinklo operatoriaus sąnaudos gali būti netiesioginės, susijusios su rizikos veiksniais, ir tokių sąnaudų galimas nepripažinimas sprendžiant piktnaudžiavimo klausimą gali skatinti jungtis tais atvejais, kai tai yra neefektyvu. Teisine prasme išskirtinės licencijos, kurios nustato išimtį iš konkurencijos teisės nuostatų, viena vertus, yra logiška išimtis, nes taip vėl priartėjama prie nuosavybės neliečiamumo principo. Kita vertus, išimtinė licencija kaip metodas nėra tinkamas – jei ir iškyla klausimas dėl prisijungimo teisės, tai turėtų būti sprendžiama tarp sujungiamų tinklų operatorių ir sujungimas turėtų vykti abiejų šalių sutarimu. Toks sutarimas (arba jo nebuvimas), o ne reguliavimo priemonės turėtų nulemti prisijungimo teisę arba jos nebuvimą.


45

Ekonomine ir socialine prasme galimybė atskiriems vartotojams išvengti dalies sąnaudų reikštų, jog šias sąnaudas turėtų dengti kiti vartotojai. Tai yra pagrindinis dalykas, kuris aktualus rinkos dalyviams ir vartotojams. Šis aspektas yra glaudžiai susijęs su privalomu pašto ženklo principu ir iš to sekančiu kryžminiu subsidijavimu bei per energetiką vykdomomis socialinėmis funkcijomis. Abu šie dalykai turėtų būti panaikinti nepriklausomai nuo teisės prisijungti buvimo arba nebuvimo (apie tai plačiau žr. 3.5 ir 3.15 skyrius). Energijos infrastruktūroje paprastai veikia tiek masto ekonomijos efektas, tiek, neretai, tinklo efektas (dėl geresnių prekybos galimybių, didesnių saugumo garantijų). Pavyzdžiui, jei įsivaizduotume, kad geografinėje teritorijoje yra dvi konkuruojančios elektros infrastruktūros, tai, kitoms sąlygoms esant vienodoms, labiau vertinama ta, prie kurios prisijungę daugiau vartotojų ir gamintojų. Tai reiškia, jog pats infrastruktūros savininkas yra suinteresuotas, jog prie jo infrastruktūros būtų jungiamasi ir esminio interesų prieštaravimo šiuo atveju nėra. Diskusiją dėl „prisijungimo teisės“ reikėtų perorientuoti į diskusiją dėl „prijungimo kainos“ arba „infrastruktūros kainos“, t.y., kiek turi mokėti vartotojas už tam tikras infrastruktūros paslaugas. Kaip ir kitų kainų atveju, tai turėtų būti rinkos apspręsta kaina. Rinkos sąlygomis alternatyvių variantų (pavyzdžiui, prisijungti prie perdavimo tinklo tiesiogiai ir tiesiogiai patirti sąnaudas, susijusias su skirstymo veikla, arba jungtis prie skirstymo tinklo ir sąnaudų tiesiogiai nepatirti, tačiau sumokėti už skirstymo paslaugą) sąnaudos vienodėja. Tai įvyktų todėl, kad nesant prievartinio pašto ženklo principo energetikos transportavimo paslaugos kainodaroje skirstymo paslaugos teikėjas pasiūlytų vartotojui konkurencingą savo paslaugos kainą. Todėl rinkos sąlygomis stambios įmonės pasirinkimas jungtis prie magistralinės infrastruktūros pačiai ar per kitą įmonę skirtųsi nežymiai. Nagrinėjant problematiką kainos prasme tampa akivaizdu, jog hiperbolizuotas interesas būtinai leisti arba būtinai neleisti stambiesiems vartotojams prisijungti prie infrastruktūros rodo, jog kainodara yra iškreipta ir yra naudojamas kryžminis subsidijavimas (arba tarp perdavimo ir skirstymo tinklo arba skirstymo tinklo ribose tarp skirtingų vartotojų). Taigi, prisijungimo problema spręstina tvarkant kainodarą, o ne nustatant vartotojų prisijungimo teises. Pati prisijungimo teisė neturėtų priklausyti nuo išimtinių skirstymo licencijų. Jei prisijungimui reglamentuoti, nesant išimtinių licencijų, būtų taikoma konkurencijos teisė, šis taikymas turėtų būti kuo nuosaikesnis, t.y., neturėtų būti laikoma piktnaudžiavimu tokie reikalavimai prisijungiančiam subjektui, kurie susiję su visų tiesioginių ir netiesioginių sąnaudų bei rizikos padengimu. 3.12. Vartotojas ir tiekėjas: kur yra tiekimo riba? Ši aptariama problema iš esmės yra aktuali šilumos ūkyje. Skirtingai nuo dujų ar elektros, kuomet tiekimo įmonė gali efektyviai valdyti visą procesą iki pat galutinio vartotojo, šilumos tiekimo atveju tai yra sudėtinga, nes daugiabučiuose namuose yra galimi tiek šilumos nuostoliai, tiek tiekimo sutrikimai bendrojoje butų savininkų nuosavybėje, už kuriuos negali atsakyti šilumos tiekėjas. Šios problemos sprendimui yra du keliai:

1) nustatyti, kad šilumos tiekėjai yra atsakingi už šilumos tiekimą iki galutinio vartotojo (tai išplaukia iš dabartinės teisinės situacijos) ir kartu sudaryti sąlygas pilnai kontroliuoti šilumos sistemas daugiabučiuose namuose;

2) nustatyti, kad šilumos tiekėjai šilumą daugiabučiam namui tiekia tik iki namo įvado (ar kitos nustatytos ribos), o butų savininkai patys apsprendžia, kaip panaudoti šią įsigytą šilumą. Tai gali būti daroma daugeliu būdų:


46

- patiems tiesiogiai tvarkant visą namo vidaus šilumos sistemą. Tai, kaip taisyklė, yra daroma vienbučiuose namuose ir nesunkiai įgyvendinama mažuose daugiabučiuose namuose;

- pavedant šią funkciją bendrijai; - perkant šios funkcijos atlikimą iš kito subjekto (pati šilumos tiekimo įmonė

taipogi gali siūlyti šią paslaugą). Antrasis būdas yra neabejotinai pažangesnis, nes:

- geriau atskiriama monopolinė veikla (šilumos tiekimas vamzdynais iki namo) nuo nemonopolinės veiklos (namo šilumos sistemos eksploatavimas, priežiūra, bendravimas su klientais);

- nemonopolinės paslaugos de facto demonopolizuotos ir sukuriamos prielaidos geriausiems galimiems sprendimams;

- vartotojai turi galimybę tiesiogiai bendrauti su subjektu, kuris yra galutinis atsakingas už paslaugą;

- bendravimas su šilumos tiekėjais perduotas subjektams, kurie būtų pajėgesni efektyviai bendradarbiauti ir spręsti problemas.

Taigi, reguliavimu nustačius, kad šilumos tiekėjų reguliuojama veikla yra tik iki namo įvado (be abejo, tai neturi būti kliūtis susitarti kitaip), būtų geriau užtikrintos vartotojų teisės, konkurencijos sąlygos, o pagal dabartinį reguliavimą monopolinė paslauga nebūtų išplečiama į tą sritį, kurioje monopolizavimui nėra jokių argumentų. 3.13. Privatizavimas: efektyviausio būdo paieška Pats privatizavimas šioje studijoje nėra kvestionuojamas, nes tiek teorinė analizė, tiek empiriniai duomenys rodo privačių įmonių didesnį efektyvumą, įskaitant ir energetikos sektorių62. Privatizavimas neabejotinai padidina privatizuotos įmonės efektyvumą. Jau minėta, jog iškeliama nemažai klausimų ir abejonių dėl to, ar naujas privatus savininkas nesieks monopolinio pelno pasinaudodamas savo padėtimi. Tačiau nėra jokio pagrindo teigti, kad ši problema paaštrėja po privatizavimo (nors pelnas gali tiesiog išryškėti dėl sutvarkytos įmonės veiklos ir sąnaudų ekonomijos). Be to, kaip minėta, pilnas rinkos liberalizavimas yra vienintelis tinkamas būdas išvengti vartotojų išnaudojimo. Tačiau privatizavimas kelia tam tikrų klausimų, kurių pagrindinius trumpai apžvelgsime. Kaip padaryti, kad privatizuojama įmonė atitektų patikimam pirkėjui. Šis klausimas iškeliamas labai dažnai ir privatizavimo sąlygos paprastai būna susijusios su pirkėjo patikimumo kriterijais. Privatizavimo patirtis Lietuvoje nėra unikali, tačiau simptomiška ir iliustratyvi. Pavyzdžiui, privatizuojant dujų įmones kriterijai dėl tiekimo garantijų buvo tokie, kurie apskritai iš anksto nulėmė, kuri konkrečiai vienintelė įmonė galės įsigyti „Lietuvos dujas“. Elektros energetikos įmonių privatizavimo atveju taip pat buvo formuluojami griežti kriterijai, ir galiausiai buvo nuspręsta atsisakyti parduoti „Rytų skirstomuosius tinklus“ iš esmės todėl, kad privatizavimo konkurso laimėtojas neatitiko Vyriausybės poreikių. „Mažeikių naftos“ privatizavimo atvejis „The Economist“ yra įvardintas kaip skandalingiausias visoje Europoje, kuomet įmonė praktiškai padovanota kompanijai, kuri pagal politinius kriterijus laikyta patikima ir perspektyvi, tačiau praktiškai ji nesugebėjo užtikrinti įmonės veiklos ir galiausiai jai teko įmonę parduoti kompanijai, kuri niekaip nebūtų atitikusi išankstinių politinių kriterijų. 62 Plačiau apie empirinius duomenis iš energetikos sektoriaus žr. World Energy Council. Energy Market Reform. Lessons Learned and Next Steps with Special Emphasis on the Energy Access Problems of Developing Countries. – August 2004.


47

Tačiau pirkėjo patikimumas yra pervertintas reiškinys. Tikrosios problemos yra privatizavimo skaidrumas ir konkurencijos užtikrinimas, nes būtent šie mechanizmai leidžia atsijoti nekompetetingus pirkėjus ir palikti tik tuos pirkėjus, kurie sugeba surinkti reikiamą lėšų kiekį įmonei įsigyti. Rinkos sąlygomis tik sumokama kaina yra vienintelis kriterijus, leidžiantis spręsti apie įmonės ateities patikimumą, nes galimybė sumokėti aukštą kainą rodo du esminius dalykus:

- verslo planą, kuris potencialiai bus pelningiausias, t.y., efektyviausią išteklių naudojimą; - įmonės sėkmingą praeities veiklą (kuri leido sukaupti lėšas) arba tai, jog kreditoriai

palankiai vertina įmonės ateities veiklą (ir dėl to įmonei skolina lėšas). Ką daryti, kad privatizavimas būtų skaidrus. Pagrindinė kliūtis skaidrumui, kaip taisyklė, yra nenoras privatizavimą vykdyti skaidriai, ir tą rodo pirkėjui formuluojami kriterijai. Be to, kai privatizavimui keliami kiti tikslai nei maksimali kaina (saugumas, išsaugotos darbo vietos, investicijos, investuotojo patikimumas, etc.), skaidrumas negali būti pasiektas, nes tikslų pagrįstumas, o dažnai – ir jų pasiekimo laipsnis, negali būti įvertintas objektyviais kriterijais. Vienintelis skaidrumą užtikrinantis būdas yra privatizavimas neribojant pirkėjų skaičiaus ir pobūdžio. Patogiausias mechanizmas tai užtikrinti yra privatizavimas pasinaudojant vertybinių popierių biržos struktūra. Ką daryti, kad privatizavimas vyktų už realią rinkos kainą. Pagrindinis veiksnys, užtikrinantis maksimalią parduodamos įmonės kainą yra privatizavimo skaidrumas ir pirkėjų rato neribojimas. Tačiau ne mažiau svarbūs yra kiti veiksniai. Visų pirma, tai yra reguliacinės aplinkos patikimumas. Privatizavimo kainai įtaką daro įmonės veiklos reguliavimo palankumas įmonei. Šį veiksnį Vyriausybė paprastai įvertina, tačiau kuo palankiausių sąlygų sudarymas neturėtų būti vienintelis tikslas, nes tai galiausiai gali reikšti išskirtines sąlygas įmonei ir taip žeisti vartotojus bei konkurentus. Tačiau reguliavimo patikimumas (stabilumas) yra dar svarbesnis veiksnys, nes:

- nesant patikimų duomenų apie būsimą reguliavimą investicijos darosi labiau rizikingos (tai taikytina tiek privatizavimui, tiek papildomoms investicijoms);

- po privatizavimo ypač sunku pabloginti reguliacinę aplinką netgi jei tai būtų ekonomiškai pagrįsta, nes privatūs subjektai imasi visų lobistinių priemonių apsisaugoti nuo tokių veiksmų, o juos apsaugančios priemonės neretai įtvirtinamos ir privatizavimo sutartyse;

- po privatizavimo bet koks reguliacinės aplinkos pagerinimas įmonei tampa papildoma „dovana“ privačiam subjektui. Nesant stabilumo subjektai yra labai suinteresuoti tokiais pagerinimais, kas, viena vertus reiškia, jog jie laimėjo iš reguliavimo aplinkos pokyčių, kita vertus, sukelia nuolatinių spėliojimų dėl reguliavimo skaidrumo. Kita vertus, verslo aplinkos pablogėjimo rizika taip pat vaidina esminį vaidmenį. Kadangi verslo subjektai niekuomet nėra garantuoti dėl verslo aplinkos ir jos nekontroliuoja, jie verslo aplinkos pablogėjimo (arba negerėjimo) rizikos dalimi diskontuoja savo pasiūlymus. Tai nėra pardavimas už ne rinkos kainą, o tiesiog rinkos kainos dirbtinis sumažėjimas dėl reguliavimo nestabilumo.

Kaip pažymi Pasaulio Banko studija, esant nestabiliai reguliacinei aplinka įmonė su santykinai didesnėmis veiklos sąnaudomis, galiausiai tenkančiomis vartotojui, gali laimėti privatizavimo konkursą63. Beje, reguliavimo stabilumas yra esminis veiksnys ir norint užtikrinti investicijas į sektoriaus įmones64. 3.14. Koncentracija ir vertikali integracija: leisti/neskaidyti ar neleisti/skaidyti? Energetikai yra būdinga žymi integracija, dėl kurios susikuria koncentruotos ir labai centralizuotos sistemos bei ūkiniai vienetai. Viena vertus, šie vienetai dažnai yra efektyviausias įmanomas

63 Lampietti Julian A., ed. Power‘s Promise. Electricity Reforms in Eastern Europe and Central Asia. – The World Bank. P. 25. 64 Šio veiksnio, kuris ypač svarbus Baltijos šalims, svarbą pažymi ir kai kurios studijos, reguliavimo stabilumą pateikdamos kaip pagrindinę rekomendaciją (žr. Cowi. Power sector development in a Common Baltic Electricity Market. Executive Summary. May 2005.)


48

sprendimas energetikos veikloje, kita vertus, paprastai laikoma, jog tokia centralizacija ir koncentracija susijusi su neigiamomis pasekmėmis ar grėsmėmis. Lietuvoje energetikos ūkis buvo kuriamas planinės ekonomikos sąlygomis, todėl natūralu, jog jo organizavimo schema yra vertikali ir dirbtinai labai centralizuota. Šiuolaikinė konkurencijos samprata ir politika skatina kiek įmanoma išardyti tokias struktūras, nors, kaip rodytų analizė, išardymas taipogi neretai yra dirbtinis, nenaudingas, sumažinantis paskatas investuoti į atitinkamas veiklos sritis. Taigi nenuostabu, kad centralizuotas energetikos modelis iš dalies yra suardytas reorganizuojant AB „Lietuvos energija“ – atskiriant ir privatizuojant elektros energetikos įmones (nors privatizavimas ir nėra visaapimantis). Vyrauja nuostata, kad tokį išskaidymą būtina atlikti visose srityse, kurios buvo laikomos natūralia monopolija ir kur valstybės valdoma įmonė apėmė visą sektorių. Kita vertus, dujų rinkoje vertikalioji integracija tik stiprėja, nes naujas įmonės savininkas „Gazprom“ yra kartu ir dujų tiekėjas, ir skirstytojas vartotojams. Vertikaliai integruota sistema visuomet susiduria su adaptacijos prie kintančių rinkos santykių problema, ir manoma, kad tai paskatina monopolinį įmonių elgesį. Vertikalioji integracija gali sukelti keblumų, nes įvykus bet kokio pobūdžio nesklandumui nukenčia visa sistema ir yra sunkiau atkurti sistemos funkcionavimą. Tačiau ši problema laisvosios rinkos sąlygomis nėra ypač aktuali, nes esant potencialiai konkurencijai atsiradusios spragos užpildomos greitai ir veiksmingai. Ekonomikoje verslo organizavimo modeliai kinta, tobulėja, tačiau visuomet tenka spręsti pagrindinę ekonomikos problemą – kaip turint ribotus išteklius pasiekti norimą rezultatą. Šiuo atveju reikia konstatuoti, kad siekiamas yra ne vienas rezultatas, o bent keli: pirmiausiai tai yra veiklos efektyvumas (turimas omenyje sąnaudų mažinimas), antra – veiklos patikimumas, trečia – adaptacijos prie pokyčių galimybės. Rinkos sąlygomis yra pasiekiamas šių tikslų balansas, tačiau valstybei priimant sprendimus gali labai išryškėti vienas ar kitas tikslas (tuo pačiu pažeidžiantis kitus). Taigi, koncentracija ir vertikalioji energetikos integracija yra ir problemų priežastis, ir problemų sprendimo būdas, o norint surasti tinkamą vertikaliosios (kaip ir horizontaliosios) integracijos lygį būtina ne bandyti priimti politinius sprendimus, o panaikinti įėjimo į rinką barjerus. Valstybė neturėtų daryti kliūčių koncentracijai bei įmonės ėjimui į susijusias rinkas. Tai reikštų, jog valstybė neturi imtis priemonių dirbtinai atimti energijos gamybos ar kitą veiklą iš energijos transportavimu užsiimančių įmonių. 3.15. Skurdūs vartotojai: ar ir kaip remti? Lietuvoje kaip ir visame posocialistiniame pasaulyje, energetikos infrastruktūra santykinai labai gerai pasiekia netgi skurdžiausius gyventojus. Viena vertus, tai yra pozityvus veiksnys, kita vertus, kyla klausimas, ar tokia padėtis atitinka ekonominius pajėgumus. Kadangi paslaugų sumažėjimas arba paslaugos kainos dalies reikšmingas padidėjimas šeimos biudžete visuomet skausmingas ir atrodytų politiškai nepriimtinas, Vyriausybė yra įsivėlusi į subsidijų politiką. Išskirtinos dvi pagrindinės subsidijos formos. Pirma, kainų reguliavimas, dėl kurio įvyksta vidinis kryžminis subsidijavimas (cross-subsidies) įmonėse, nes mažai vartojantys vartotojai moka mažiau nei būtų rinkos kaina. Tai akivaizdžiausiai pasireiškia dujų sektoriuje, nes „Lietuvos dujos“ su smulkiausiais vartotojais priversta dirbti beveik nuostolingai. Tai taip pat akivaizdu ir elektros sektoriuje, kur visi vartotojai nepaisant to, kiek kainuoja elektros skirstymas jiems, už elektrą moka tiek pat. Tokiu būdu socialinės funkcijos, užtikrinant energijos prieinamumą vykdomas per energetikos įmones. Įtvirtinant jų monopolinę padėti ir primetant kainų reguliavimą, šioms įmonėms tenka socialinių programų vykdytojų ir perskirstymo institucijų vaidmuo. Faktiškai tai yra valstybės funkcijų (kurios, beje, labai kvestionuotinos) perdavimas privačiam arba valstybiniam verslui.


49

Antra, kainų kompensavimas, kuris yra išlikęs šildymo srityje ir daro didžiulę įtaką visam sektoriui. Subsidijas gaunantys vartotojai nėra suinteresuoti nei energijos taupymu, nei savo gyvenamojo ploto optimizavimu Tai tampa nepagrįstai didele našta ir biudžetui, iš kurio mokamos subsidijos, ir subsidijas gaunančių asmenų kaimynams daugiabučiuose namuose, kuriuose subsidijas gaunantys asmenys linkę labiau eikvoti energiją ir nesiimti jokių taupymo priemonių, ypač susijusių su investicijomis. Jei ir būtų priimtas politinis sprendimas dėl socialinės paramos užtikrinant energetikos prieinamumą, svarbu, kad tokia parama būtų laikoma socialinės, o ne ekonominės politikos dalimi ir vykdoma atsiejant šią politiką nuo veiklos energetikos rinkoje reglamentavimo. Išlaidos energetiniams ištekliams pirkti nėra vertintinos kaip vienareikšmiai svarbesnės nei kitos išlaidos (nors tam tikrais atvejais, be abejo, yra), todėl nėra pagrindo jas subsidijuoti išskirtinai. Energetikos subsidijavimas padidina energetikos paklausą, tačiau nebūtinai sprendžia opiausias socialines problemas. Tinkamiausia socialinės paramos forma būtų tiesioginės išmokos socialiai remtiniems asmenims.65 3.16. Energetikos ir jos išteklių importas bei energetinės priklausomybės problema Diskusijose dėl energetinės politikos neretai teigiama, kad tinklo valdytojai įgauna ne tik ekonominę, bet ir politinę galią, dėl ko atsiranda ekonominis nesaugumas, ypač kai savininkas yra iš nedraugiška laikomos šalies. Iš visų energetikos išteklių (visų pirma dujų ir naftos) Lietuvoje dominuoja importas iš Rusijos, o dujų srityje jokių alternatyvų, prieinamų šiandien, apskritai nėra. Gamtinės dujos sudaro 28% energijos pirminių energijos išteklių balanse ir visos jos importuojamos iš Rusijos Federacijos. Priklausomybė nuo Rusijos dujų srityje yra svarbesnė nei naftos srityje, nes dujos yra galutinis produktas, aktualus vartotojui, o nafta – tik žaliava, iš kurios išgaunamas produktas, kuris vartotojo požiūriu, nebūtinai turi būti gaminamas Lietuvoje. Šioje srityje ypač svarbus vaidmuo tenka integracijai į ES, dėl kurios Lietuva tampa didesnės rinkos dalimi ir turi perimti pačioje ES pradedamas įgyvendinti dujų rinkos liberalizavimo reformas. Viena vertus, tai nepakeis situacijos dėl vienašalio dujų importo, nes daugelio Europos šalių priklausomybė nuo Rusijos dujų jau dabar yra nemaža ir dar labiau didės, jei išliks prognozuojamos dujų gavybos ir vartojimo tendencijos. Alternatyvaus (Rusijos atžvilgiu) dujotiekio tiesimo klausimai nors ir svarstomi, vargu ar yra pirmaeilės svarbos uždavinys, ypač turint galvoje ribotus Šiaurės jūros energetinius išteklius. Kol kas Rusijos dujų tiekėjai („Gazprom“) tampa vis labiau dominuojantys ne tik Lietuvoje, bet ir likusioje Europos dalyje – technologinės galimybės pirkti dujas iš Norvegijos ar Šiaurės Alžyro nėra įgyvendintos, o ekonominis tokių alternatyvų pagrįstumas yra abejotinas. Galima konstatuoti, kad šio vienašalio dujų tiekimo situacija išsilaikys ilgą laiką. Rusijos galimybės naudoti dujų tiekimo klausimo kaip spaudimo priemonę be abejonės yra, tačiau jos labai ribotos dėl principinės galimybės pakeisti gamtines dujas kitu energijos šaltiniu ir dėl fakto, jog beveik visos Rusijoje išgaunamos gamtinės dujos yra parduodamos Europoje, ir už tai gautos pajamos sudaro apie ¼ Rusijos biudžeto pajamų. Dėl tokios situacijos vieni nuo kitų yra priklausomi.66 Valstybėse, kurios eksportuoja tiek dujas, tiek kitus energijos išteklius, manoma, jog

65 Plačiau apie socialinės paramos priemones žr.: Guoda Steponavičienė. Skurdas ir nedarbas // Knyga 2004 – 2008 metų Seimo nariams ir rinkėjams. Vilnius: LLRI, 2004. P. 226 – 241. http://www.lrinka.lt/Projektai/Knyga2004.phtml 66 Gromadzki Grzegorz. Between Need and Dependency. Russian Gas in the Energy Balance of the Enlarged EU. (December, 2002). Stefan Batory Fundation. – Warsaw, December, 2002. http://www.batory.org.pl/english/pub/index.htm


50

tokia priklausomybė – tai yra grėsmė jų ekonominiam saugumui. Taigi energetikos išteklius importuojančių valstybių energetinės priklausomybės nereikėtų perdėti, o Lietuvos pozicija šiuo atžvilgiu netgi sustiprėjo įsijungus į ES (tai reiškia, jog galima tikėtis, jog ir dujų kainos Lietuvoje labai nesiskirs nuo kainų ES). Trumpalaikėje perspektyvoje yra galimas bandymas daryti spaudimą Lietuvai per „Lietuvos dujas“, tačiau įmonę privatizavus ši galimybė netgi sumažėja, nes spaudimas „Gazprom“ ir Rusijai būtų nenaudingas ne tik kaip dujų tiekėjui, bet ir kaip mažmeniniam prekybininkui, tai reikštų paties „Gazprom“ ir Rusijos didesnius nuostolius. Pati energetinė priklausomybė yra labai sąlyginė, nes dujofikacija padidina ekonominę gerovę ir siūlydama alternatyvą – ekonominį saugumą. Todėl vartotojai, kurie turi galimybę naudotis gamtinėmis dujomis, yra ekonomiškai saugesni nei tie, kurie negali. Kadangi visuomenės nariai visada yra priklausomi nuo kitų visuomenės narių ar gamtos sąlygų, tai gamtinių dujų, kaip alternatyvos, buvimas yra priklausomybę mažinantis veiksnys, o grėsmė tėra susijusi su šio veiksnio netekimo arba pabrangimo galimybe. Naftos perdirbimas Lietuvoje taip pat nagrinėjamas ne tik efektyvumo, bet ir nepriklausomybės nuo naftos tiekėjo požiūriu. Tai susiję visų pirma su tuo, jog „Mažeikių naftos“ įmonė turi labai reikšmingą svorį Lietuvos ekonomikoje, o ir pats sektoriaus vaidmuo dar labiau išaugo pastačius Būtingės terminalą. Ši įmonė ilgą laiką buvo absoliučiai priklausoma nuo naftos tiekimo iš Rusijos ir tai galėjo būti naudojama kaip spaudimo įrankis, taigi buvo esminė grėsmė ekonominiam saugumui. Nacionalinė energetikos strategija pažymi, kad dėl naftos perdirbimo gamyklos, turimų techninių galimybių importuoti naftą ir naftos produktus iš įvairių šalių ir naftos gavybos galimybių Lietuvos teritorijoje, Lietuva iš esmės išplėtė naftos produktų tiekimo galimybes ir techniškai yra apsaugota nuo galimų tiekimo iš kurios nors vienos šalies sutrikimų. Pradėjus veikti didžiulių investicijų pareikalavusiam „Būtingės naftos“ terminalui, absoliučios priklausomybės nuo Rusijos naftos išteklių nėra, tačiau situacija iš esmės nepasikeitė. Tai nei pakeitė naftos kainų lygio, nei iš esmės sumažino priklausomybę nuo Rusijos, nes abišaliai ekonominiai interesai verčia naftą pirkti iš Rusijos ir atvirkščiai Rusiją naftą parduoti Lietuvai. „Būtingės naftos“ istorija yra pavyzdys, kad didelės investicijos į saugumo didinimą turi būti labai apgalvotos ir remtis ekonominiais, o ne nacionalinio saugumo argumentais, taigi ir atliekamos privačiomis, o ne valstybės lėšomis. Naftos tiekimo problemos ilgą laiką buvo akivaizdžiai pervertintos, nes „Mažeikių naftos“ darbas nėra susijęs su Lietuvos įmonių ir gyventojų apsirūpinimu degalais. Vienintelis įmonės svarbą lemiantis veiksnys yra tas, kad įmonė yra didelė ir dėl to reikšminga Lietuvos regiono ekonomikai. Tad ši reikšmė yra tokio paties pobūdžio, kaip ir kitų didelių įmonių. Šalia politinės ir ekonominės nepriklausomybės problemos neretai išskiriama ir techninės nepriklausomybės problema. Kadangi energetika (šiuo atveju – elektra ir gamtinės dujos) veikia tuo geriau vartotojams, kuo labiau išplėtotas ir platesnis yra visas tinklas, tai yra tinklo mažumo ir orientacijos į rytus (arba iš rytų) problema. Vienakryptė elektros energetikos technologinė sąsaja yra vienas iš svarbiausių šiandien esančių technologinių rinkos apribojimų energetikos srityje (be jų, be abejo, egzistuoja didelių įėjimo į rinką sąnaudų problema, dėl kurios paprastai susiklosto situacija, apibūdinama, kaip „natūrali monopolija“). Elektros energetikos sektorius yra technologiškai susijęs su NVS valstybių vieninga energetikos sistema. Kol kas nėra didelių pajėgumų elektros energijos tilto, kuris integruotų Lietuvos elektros energetiką į Vakarų valstybių elektros energetiką. Tai yra neabejotinas trūkumas, mažinantis prieinamą ekonominį pasirinkimą: Lietuvoje veikiančioms elektros energijos gamybos įmonėms sumažėja prieinamų rinkų, nesudaromos sąlygos mažėti kainoms, nes sumažėja konkurencija dėl vartotojų (nors kol kas tai nedaro didelės įtakos dėl elektros energijos santykinio pigumo Rytų valstybėse), yra santykinai mažiau saugiklių galimų avarijų atveju. Ilgainiui, Lietuvai tapus elektros energiją importuojančia valstybe, ir tolimesnėje ateityje esant neapibrėžtam ekonominių santykių su Rusija režimui, jungties su Vakarų energetikos sistemomis nebuvimas gali


51

tapti veiksniu, didėjimo linkme veikiančiu elektros energijos kainas. Dėl šių priežasčių tinklų sujungimas su kitomis Europos šalimis Lietuvos ekonomikai yra itin reikšmingas. Tačiau projektas turi atsipirkti. Kol kas, deja, panašu, jog projektas vertinamas daugiau kaip politinis nei kaip ekonominis. Ilgą laiką buvo manoma, kad prisijungti prie Vakarų Europos energetikos sistemos galima tik per Lenkiją (tiesa, dėl menko Lenkijos palaikymo praktiškai nebuvo pradėtas įgyvendinti), tačiau dabar, pirmiausia dėl Estijos ir kitų Baltijos jūros regiono šalių investuotojų aktyvumo, palaikoma idėja kurti elektros tiltą (per Baltijos jūrą) į Europą per Estiją ir Suomiją. Tai sudarys gerą galimybę ir Lietuvai kartu su kitomis Baltijos šalimis įsijungti į Šiaurės šalių energetikos biržą, kuri yra viena iš geriausiai pasaulyje veikiančių elektros energijos rinkos pavyzdžių. Jei šis projektas pavyks, tai bus ne tik rimta alternatyva elektros tiltui per Lenkiją, bet ir galimybė ateityje, uždarius Ignalinos AE, pasirinkti elektros energijos tiekėjus ir apsisaugoti nuo galimo kainų didėjimo Kol kas viena iš pagrindinių problemų lieka tai, kad kol kas ne visada aišku, kokiose srityse privatūs asmenys gali imtis gamybos, perdavimo ar paskirstymo tinklų įrengimo, tiekimo veiklos, todėl dėl šių veiklų faktiškai atliekamas koordinavimasis su valstybės institucijomis. Neįvardinta, ar gali privačios įmonės imtis projekto sujungti tinklus ir koks tiksliai bus valstybės vaidmuo. Tokiu atveju paskatų privačioms investicijoms ir privačiai iniciatyvai nėra, o projektas tampa našta biudžetui. Praktika rodo, kad bandymai sutvirtinti energetikos sektoriaus įmonių (lygiai kaip ir kitų įmonių) pozicijas panaudojant valstybės lėšas (tiek „Būtingės naftą“, tiek „Mažeikių naftą“) nėra sėkmingi. Gamtinių dujų tinklų problema yra kiek kitokia, nes šiuo atveju Lietuvos įmonės nėra gamtines dujas parūpinančios įmonės. Todėl dėl gamtinių dujų tinklų iškyla du aspektai: pirma, ar Lietuva bus tranzito valstybė; antra, ar Lietuvoje bus galimybė naudotis gamtinėmis dujomis ne iš rytų. Abu klausimai nėra trivialūs. Dėl pirmojo – Lietuvai neabejotinai naudinga būti tranzito valstybe, nes taip užsitikrinamas papildomas saugumas. Tačiau būtina suvokti, kad šis saugumas – tai nesaugumas eksporto valstybei (šiuo atveju – Rusijai) ir importo valstybei (šiuo atveju Vokietijai), nes tranzito korta gali būti naudojama kaip spaudimo priemonė. Panašu, jog viena iš priežasčių (visiškai neneigiant kitų plačiai viešumoje diskutuojamų priežasčių), dėl kurios planuojama nauju Rusijos – Vokietijos dujotakiu aplenkti Lietuvą yra tai, jog nepasitikima, jog Lietuva nesinaudos šia spaudimo priemone (dėl tų pačių priežasčių statant naują dujotakį norima aplenkti ir Baltarusiją). Panašu, jog tam pagrindo suteikia dabartinė situacija su gamtinių dujų tranzitu per Lietuvą į Kaliningradą. Be abejo, verta pažymėti, jog planai statyti dujotiekį į Vokietiją Baltijos jūros dugnu mažina Lietuvos derybines galias galimo ekonominio spaudimo atveju. Lietuvos energetinėje strategijoje numatytas energijos išteklių diversifikavimo uždavinys. Tačiau dėl Lietuvos intereso gauti dujas iš vakarų reikėtų iškelti esmines abejones, nes vargiai ar kada nors atsipirktų dujotakio statybos sąnaudos (turint galvoje tiek mažesnius nei Rusijoje gamtinių dujų išteklius Šiaurės jūroje, tiek didesnę dujų kainą Vakaruose). Dujotakio iš vakarų pastatymas gali padidinti netgi iš Rusijos perkamų gamtinių dujų kainą, nes toks dujotakis sudaryti papildomas galimybes kainoms vienodėti visoje Europoje (o tai reiškia – kainoms kilti Lietuvoje), ir tai atitiktų Rusijos bei gamtines dujas vartojančių vakarų valstybių, bet ne Lietuvos interesus. Lietuvos energijos vartotojams būtų labai naudinga jei padidėtų energijos išteklių, importuojamų iš rytų, pasiūla. Tam esminis veiksnys šiandien yra ne Rusijos kompanijų (bei visų Rusijos kompanijų) galimybė nediskriminacinėmis sąlygomis naudotis Rusijos įmonių valdoma infrastruktūra. Nors iš esmės tai yra Rusijos kompanijų vidaus reikalas, tačiau tarptautiniai susitarimai skatina tokį vadinamąjį rinkos atvėrimą. Lietuvos užsienio politika gali prisidėti prie tokio skatinimo ar net spaudimo.


52

Siekiant užsitikrinti tam tikrą nepriklausomumą nuo energijos šaltinių tiekimo sutrikimų Energetikos įstatymo 22 straipsnis nustato, kad „energetikos įmonės, turinčios daugiau kaip 5 MW galios šilumos ar elektros energijos gamybos objektų ir gaminančios parduoti skirtą šilumos ar elektros energiją, privalo turėti energijos išteklių rezervines atsargas. Energijos išteklių rezervinės atsargos kaupiamos, laikomos, atnaujinamos energetikos įmonių bei kitomis lėšomis. Energijos išteklių rezervinių atsargų kiekis turi būti ne mažesnis, negu yra suvartojama per 1 mėnesį“. Nacionalinė energetikos strategija, pakartodama ES reikalavimus, įtvirtina tikslą užtikrinti, kad „pagal suderintą grafiką iki 2010 metų būtų sukauptos 90 dienų naftos ir jos produktų atsargos“. Atsargos gali būti vartojamos tik esant ekstremaliam atvejui. Tačiau saugomų rezervų atveju net nėra numatyta ir praktiškai net negali būti numatyta objektyvių kriterijų, kaip rezervas yra naudojamas. Kitaip tariant, rezervo išlaikymas kainuoja daug, o jo panaudojimas (ir, tuo pačiu, efektyvumas) yra labai miglotas, todėl vargu ar verta pasikliauti rezervu kaip ekonominio saugumo priemone. Rezervas gali būti tinkama priemonė tik konkrečios įmonės lygyje, o valstybiniu mastu reikėtų spręsti nebent atskirų sričių (pavyzdžiui, karybos) problemas. Taigi, nors energetinės priklausomybės problema egzistuoja, tačiau ji gerokai pervertinta, nes ekonomiškai nepagrįsti sprendimai labai daug kainuoja. Be to, ekonomine prasme tai yra abipusė priklausomybė67. Valstybė neturėtų imtis ekonomiškai neefektyvių priemonių energetinei nepriklausomybei užtikrinti. Taip pat pažymėtina, kad ekonominė grėsmė paprastai yra susijusi su vertikalia integracija ir gėrybių importu. Dėl pastarosios priežasties situacija, kuomet tinklą valdo „grėsmingas“ subjektas, kuris ir importuoja gėrybes, yra netgi mažiau pavojinga, nei esant situacijai kai vertikalios integracijos nėra. Grėsmė yra gerokai didesnė ir tais atvejais, kai tinklas priklauso įmonei, kurią ne taip spaudžia ekonominiai argumentai ir kurią užsienio valstybės gali labiau paspausti pasinaudodama valstybine galia. 3.17. Patikimumo klausimas Bet kokios energijos tiekimui yra keliami aukšti patikimumo standartai. Priešingai nuo daugelio kitų sričių, netgi trumpi tiekimo sutrikimai sąlygoja labai didelius nuostolius ar nepatogumus vartotojams. Patikimumo klausimas tampa juo aktualesnis tais atvejais, kai energija importuojama ir valstybių, kuriose yra nepilnai funkcionuojanti rinka (žr. ankstesnį skyrių) bei elektros energijos, kuri negali būti sandėliuojama, o yra naudojama daugeliui jautrių paskirčių, atveju. Ypač pastarųjų kelių metų elektros sistemos sutrikimai, susiję su trumpalaikiais veiksniais (Šiaurės Rytų JAV valstijos, Pietų Prancūzija ir Šiaurės Italija, Skandinavija, Maskva)68 sukelia daug netikrumo dėl tiekimo patikimumo. Neretai keliamas klausimas, ar ne rinkos santykių diegimas prisidėjo prie šių problemų. Nors energetinis patikimumas turi nemažai skirtingų sampratų ir politinio pasireiškimo priemonių, energetinis saugumas apima tris temas:

- tiekimo kokybę ir tęstinumą; - ilgalaikį tiekimo adekvatumą arba pasiūlos pakankamumą; - fizinį tiekimo netrikdymą.

Visoms šioms problemoms spręsti gali būti pasitelkiamas arba reguliavimas, kaip buvo įprasta iki šiol, arba tai paliekama rinkos mechanizmams. Aptardami kainas jau minėjome, jog norint ilgalaikio sistemos stabilumo ir gyvybingumo būtina, jog kainos būtų orientuotos į ateitį, o ne į praeitį. Nėra jokio pagrindo teigti, jog privatus investuotojas, veikiantis rinkos sąlygomis, yra mažiau suinteresuotas sistemos gyvybingumu ilgalaike prasme. Rinkoje veikiantis subjektas ilgalaikių tikslų neįgyvendina trumpalaikių tikslų sąskaita, tuo trapu reguliuotojas gali elgtis bet 67 Pavyzdžiui, visos energetikos išteklius eksportuojančios šalys, o ypač eksportuojančios vamzdynais, naujas eksporto galimybes vertina ne tik kaip ekonomiškai naudingą alternatyvą, bet ir kaip ekonominės priklausomybės mažinimą. 68 Garsioji Kalifornijos krizė yra kitokio, ilgalaikio pobūdžio.


53

kaip. Dažniausiai reguliuotojas skatina tik mažinti energijos kainą, o į kokybę pradedama kreipti dėmesį tik labai išryškėjus jos trūkumams. Tačiau galimas ir atvirkštinis variantas, kuomet yra perinvestuojama į tas sritis, kurios susijusios su ilgalaikiu gyvybingumu. Lietuvoje į energetinę infrastruktūrą ilgą laiką buvo investuojama daug, tačiau nebūtinai labai tikslingai. Pavyzdžiui, galima teigti, jog į elektros energetikos perdavimo tinklus buvo netgi perinvestuojama, tačiau kita vertus tiek į skirstymą, tiek į tokius sudėtingus projektus kaip branduolinės energetikos gamybos ciklo užbaigimas, nėra investuojama pakankamai. Yra išsakoma nemažai abejonių, jog rinkos liberalizavimas lemia energetikos sektoriaus sutrikimus, pavyzdžius duodant daugiausia iš elektros energetikos srities69:

- greita pasiūlos reakcija į paklausos svyravimus yra apribota dėl sunkumų „sandėliuojant“ energiją;

- reikšmingas pasiūlos papildymas trunka ilgai; - integruotos einamojo laiko (angl. „real-time“) sistemos koordinavimas sužlugo, nes

konkurencija sumažina rinkos dalyvių paskatas kooperuotis ir sistemų operatoriams darosi sunku valdyti visą energetinę sistemą (argumentas taikomas visų pirma elektros energetikai);

- energijos rezervas konkurencingoje rinkoje yra neužtikrinamas, nes niekas nėra suinteresuotas investuoti į normaliu laikotarpiu perteklinius pajėgumus, todėl ši rinka gali likti nepakankamai išplėtota.

Tačiau šie argumentai nėra pagrįsti. Visų pirma, paklausos pikų problema gali būti sprendžiama dviem būdais: adaptuojant paklausą (ją sumažinant piko metu) ir adaptuojant pasiūlą (ją padidinant piko metu). Paklausos adaptacija yra plačiai ir santykinai nesunkiai taikoma verslo vartotojams (atitinkamos priemonės yra diegiamos ir Lietuvoje), tačiau paprastai laikoma, jog buitiniams vartotojams tai taikyti gerokai kebliau dėl to, jog:

- daugumos vartotojų atveju paklausa yra mažai elastinga kainos atžvilgiu; - daugelis buityje naudojamų mechanizmų yra priklausomi nuo elektros energijos tiekimo.

Tačiau vargu ar reikėtų sutikti su tokiomis skeptiškomis prognozėmis dėl paklausos adaptavimo, nes paklausos elastingumas gali būti diegiamas įvairiomis priemonėmis ir įvairiuose lygmenyse, pavyzdžiui:

- buitinė technika gali būti naudojama daugiau ar mažiau, naudojama vienu arba kitu paros metu, o esant kainų diferencijavimui paros eigoje arba pagal kitus kriterijus tai sudaro prielaidas žymiai vartojimo adaptacijai;

- dvinaris (arba daugianaris) tarifas (pavyzdžiui, už galią ir už suvartotą energiją) skatina racionaliai planuoti vartojimo pajėgumus bei nustato lubas vartojimui netgi piko metu, tokiu būdu decentralizuodamas ir priartindamas prie vartotojo vartojimo pikų problemos valdymą;

- žymūs galutinės energijos kainos pokyčiai, kaip rodo netgi Kalifornijos San Jose patirtis70, gali apriboti vartojimą. Nors tokie kainos pokyčiai atrodo politiškai nepriimtini, tai tam tikrais atvejais yra būtinas ekonominis sprendimas, kuris leidžia išvengti energetikos sistemos žlugimo

Pasiūlos adaptacija taip pat galima, nes jei pikinės energijos kaina yra daug didesnė, tai sukuria papildomą motyvaciją investuoti į būtent tokios energijos gamybą, net jei ji bus gaminama tik ribotą laiką. Galiausiai, jei nepasitikima rinkos sprendimais, iš energijos gamintojų galima reguliavimu reikalauti galios rezervo (nors šis būdas tirai nėra geriausias ir turi daug šalutinių pasekmių).

69 Pateikta pagal Cooper Mark N. Reconsidering Electricity Restructuring: Do Market Problems indicate a short Circuit or a total Blackout? Consumer Federation of America. - 2000. 70 Doren Van Peter, Taylor Jerry. Rethinking Electricity Restructuring. Policy Analysis. – The CATO Institute, November 30, 2004.


54

Labai svarbus veiksnys, nuo kurio priklauso rinkos adaptavimasis prie staigių pokyčių, yra reguliavimų nebuvimas, nes reguliavimai iš esmės yra nelankstūs ir prailgina bet kokių sprendimų, o ypač investicinių priėmimo procesą, ar apskritai atgraso nuo tam tikrų ekonomiškai būtinų sprendimų. Neteisinga teigti, kad reikšmingas pasiūlos papildymas ilgai užtrunka tik rinkos sąlygomis. Ta pati problema yra ir esant reguliavimui. Rinka nuo reguliavimo šiuo aspektu skiriasi tik tuo, kad pasiūlo sprendimus, kurie pagal visą turimą informaciją geriausiai subalansuoja dabarties ir ateities poreikius. Lygiai neteisinga teigti, kad einamojo laiko energijos prekyba sužlugo. Šis neva rinkos trūkumą iliustruojantis argumentas remiasi Kalifornijos pavyzdžiu, kuris yra visiškai netinkamas, nes būtent reguliavimas Kalifornijoje apribojo ilgalaikių sutarčių sudarymą. Kaip matome iš iniciatyvų Europoje, ilgalaikes tiekimo sutartis būtent reguliatoriai, o ne rinkos dalyviai laiko rinkos liberalizavimo trukdžiu71. Absoliutaus patikimumo energetikoje, kaip ir kitose srityse, nėra, ir negali būti. Be to, patikimumo didinimas aritmetine progresija nuo tam tikros ribos gali reikšti sąnaudų ir kainos augimą geometrine progresija. Todėl patikimumo klausimas iš principo yra rinkoje spręstinas klausimas, t.y., vartotojai turėtų spręsti, kiek jie nori mokėti už patikimumą ir jokiais atvejais neprimesti šio sprendimo sąnaudų kitiems vartotojams. Energetikos krizės yra ypač tikėtinos, jei energetikos politika nenuosekli. Teisingai pastebima, kad tarpiniai variantai (pusiau rinka, pusiau reguliavimas) yra nestabilumo receptas, todėl neatsitiktinai po dabartinių energijos tiekimo sutrikimų rinkos šalininkai ir priešininkai nurodo skirtingas problemų priežastys – jos visos paprastai yra bent dalinai teisingos. Esant tokiai situacijai, jei energetikoje diegiami rinkos santykiai (o jie turi būti diegiami visų pirma dėl efektyvumo poreikio), tai išliekantis reguliavimas neturi apriboti rinkos galimybių kurti nuo krizių saugančius mechanizmus. 3.18. Dėl energetikos reformos tikslų ir krypties Jokia konkreti situacija negali būti tobula, todėl tiek esamos sistemos, tiek laisvos rinkos sistemos atveju energetika nebūtų be trūkumų. Reformos tikslai turi būti nedviprasmiškai atskleisti. Priešingu atveju galimas lūkesčių neatitikimas: reformuotojai džiaugsis, kad reforma pavyko, nes energetikos sistema taps efektyvesnė, gyvybingesnė, kainos įmanomai mažiausios, o vartotojai piktinsis dėl to, kad sumažėjo aiškumas ir prognozuojamumas (nesvarbu, kad jis buvo ne tikras, o tariamas), o kainos išaugo (nesvarbu, kad jos buvo dirbtinai sumažintos, arba išaugo dėl objektyvių veiksnių). Realistiniai tikslai, kuriuos galima pasiekti reformuojant energetikos ekonominę politiką, yra didesnis efektyvumas ir skirtingų rinkos dalyvių poreikių bei tikslų geriausias įmanomas subalansavimas. Rinkos reforma nebūtinai turi atnešti mažiausias įmanomas kainas, didžiausią įmanomą patikimumą ar kitus tikslus. Tačiau laisvos rinkos reforma energetikoje yra vienintelis būdas, kuris gali leisti maksimaliai šiuos poreikius suderinti ir realizuoti. Nemažai studijų teigiama kad tokioms santykinai nedidelėms šalims kaip Lietuva yra sunkiau liberalizuoti energetikos rinkas dėl jų santykinio mažumo, natūralaus atskirų subjektų dominavimo72. Tačiau jau šiandien rinka neapsiriboja tik Lietuvos teritorija, o efektyvių sprendimų paieškos verčia integruotis į vis didesnes rinkas. Taigi, rinkos mažumas neturėtų būti pretekstas nevykdyti šioje studijoje rekomenduojamų reformų, o paskata didinti skirtingų valstybių energetikos sistemų ne tik fizinę, bet ir teisinę integraciją. 71 Vidmantas Jankauskas. Electricity and Gas Market Opening in the EU new Member States. 72 Vidmantas Jankauskas. Electricity and Gas Market Opening in the EU new Member States


55

4. Išvados ir rekomendacijos Pateikiame pagrindines apibendrintas studijos išvadas ir energetikos politikos rekomendacijas. 1. Vykdant energetikos reformą ypač svarbu nedviprasmiškai įvardinti ir viešai atskleisti jos

tikslus. Siūlytina, jog reformos tikslu būtų įvardintas kuo geresnių sąlygų konkurencijai ir vartotojų pasirinkimui sudarymas bei energetikos pavertimas pilnavertišku rinkos sektoriumi, atsisakant politinių bei socialinių tikslų siekimo. Tik pilnai rinkos sąlygomis veikianti energetikos sistema gali pasiekti balansą tarp kainos ir kokybės, ilgalaikių ir trumpalaikių tikslų, skirtingų rinkos dalyvių interesų, vartotojų ir energetikos įmonių.

2. Realios konkurencijos siekį geriau atitinka ex poste reguliavimas, kurį atlieka Konkurencijos

taryba nei ex ante reguliavimas, atliekamas specializuotos institucijos (energetikos atveju – Valstybinės kainų ir energetikos komisijos). Reformuojant energetikos rinką siūlytina neplėsti Valstybinės kainų ir energetikos komisijos funkcijų, nenustatinėti specifinių konkurencijos taisyklių, išskyrus kai to reikalauja ES teisė, ir remtis nuosaikiai taikomomis bendromis konkurencijos teisės normomis.

3. Energetikos ekonominėje politikoje vadovaujamasi netinkama konkurencijos samprata, nes

natūralios monopolijos koncepcija, kuria vadovaujamasi tiek nustatant monopolines teises, tiek reguliuojant monopolistą yra empiriškai nepasitvirtinusi ir teoriškai klaidinga, ji neatsižvelgia į dinaminį konkurencijos aspektą. Dėl to klaidingai suvokiami konkurencijos politikos tikslai: dabartinis tikslas – efektyvios konkurencijos įtvirtinimas – trukdo realios konkurencijos išsaugojimo tikslui. Pasirenkamos netinkamos konkurencijos politikos priemonės: kovojama tik su privačiais susitarimais, o ne su realiais trukdžiais įeiti į rinką, ribojama privati nuosavybė, o ne monopolinės privilegijos. Siūlytina kiek galima nuosaikiau taikyti konkurencijos teisės taisykles, kiek tai leidžia ES teisė.

4. Energetikos skaidymas į atskirus sektorius energetikos ekonominės politikos ir teisinio

reguliavimo požiūriu yra neprasmingas, nes energetikai visų pirma būdingos tokios pačios problemos, kaip ir kitoms tinklinėms ekonomikoms. Be to, visi energetikos sektoriai yra tarpusavyje persipynę tiek dėl to, jog vartotojai konkrečiu metu arba ilgalaikėje perspektyvoje turi galimybę rinktis tarp skirtingų energetikos rūšių, ir ši pakeičiamumo galimybė nuolat didėja tobulėjant ir pingant technologijoms, tiek dėl to, jog galutinei energijai, kurią vartoja vartotojai, gaminti galima panaudoti skirtingus energijos išteklius. Siekiant skaidraus reguliavimo ir konkurencijos įtvirtinimo siūlytina sujungti Šilumos ūkio, Elektros energetikos, Gamtinių dujų bei Energetikos įstatymus į vieną Energetikos įstatymą ir visus šiuos sektorius reguliuoti tais pačiais bendraisiais principais.

5. Tinklinėms ekonomikoms (visų pirma energetikai, transportui bei komunikacijai) yra būdingos

tokio paties pobūdžio problemos. Svarstytinas Valstybinės kainų ir energetikos komisijos bei panašias funkcijas atliekančios Ryšių reguliavimo tarnybos sujungimas, kuris leistų geriau koncentruoti patirtį reguliuojant tinklines ekonomikas ir užtikrinti didesnį institucijos efektyvumą. Rekomenduotina šios institucijos veiklą reglamentuojančiais teisės aktais įpareigoti visas tinklines ekonomikas reguliuoti vienodais principais (kurie turėtų būti įtvirtinti įstatymu).

6. Centrinis šildymas vis labiau tampa integruotas ne tik į pirminių energijos šaltinių rinką (nes

naudoja šiuos šaltinius), bet ir į elektros energetikos rinką, nes kogeneracinės elektrinės tampa svarbiu elektros energijos gamintoju.

7. Energetikos kainas pasiūlos prasme šiandien labiausiai lemia naftos kaina, nes nafta yra

lengviausiai ir plačiausiai naudojamas bei lanksčiausiai transportuojamas pirminės energijos


56

šaltinis. Tai, o taip pat santykinai nesunki perėjimo nuo gamtinių dujų prie naftos produktų galimybė, reiškia, jog gamtinės dujos „nepririša“ vartotojo tiek smarkiai, kiek dažnai linkstama teigti, o gamtinių dujų kainos lubas taipogi nulemia naftos produktų kaina.

8. Trumpalaikiams gamtinių dujų kainų svyravimams didžiausią įtaką turi jų ribinę kainą

nulemianti šilumos gamyba, kuri priklauso nuo oro temperatūros, o gamtines dujas plačiai naudojant elektros energijos gamybai – ir pastaroji, nes elektros energijos vartojime stebimi žymūs paklausos svyravimai, kurie paprastai patenkinami gaminant elektrą panaudojant gamtines dujas arba naftos produktus.

9. Nors neretai teigiama, kad energetikos produktų paklausa yra mažai elastinga, tačiau

elastingumas egzistuoja. Potencialiai paklausos adaptacija gali būti didesnė, tačiau tam būtinas galutinių kainų lygio ir jų nustatymo mechanizmo visiškas dereguliavimas.

Siūlytina liberalizuojant elektros energetikos rinką nesudaryti jokių kliūčių pikinės energijos rinkos formavimuisi, o taip pat paklausos adaptavimui prie rinkos pokyčių kainodaros priemonėmis ir apribojimais (numatytais sutartimis).73

10. Elektros energetikoje yra gyvybiškai būtina lanksti pasiūla (arba, kitaip tariant, galios rezervas),

kuris leistų patenkinti paklausą pikų metu. Daugiausiai dėl šios priežasties elektros energetikos gamyboje paprastai nėra pakankama branduolinė energetika, kurios gamyba yra inertiška, o juo labiau atsinaujinantys energijos šaltiniai, kurių (išskyrus tik biokurą) prieinamumas taip pat turi savo svyravimus, nesutampančius su paklausos svyravimais.

Pasiūla geriausiai patenkintų nuolat kintančią paklausą, kai paklausos svyravimus galėtų atspindėti ir atitinkami kainos svyravimai, sukuriantys motyvaciją orientuotis į pikinę paklausą.

Siekiant nustatyti sklandų perėjimą prie rinkos ir laisvų kainų, svarstytina nebent galimybė nustatyti reikalavimą parduodantiems elektros energiją užtikrinti nustatyto dydžio galios rezervą (o transportuojantiems energiją – infrastruktūros pajėgumų rezervą), kuris teisės aktais apibrėžtomis normaliomis sąlygomis nebūtų panaudojamas. Taip pat turi būti leidžiama antrinė prekyba gamybos rezervo pajėgumams, kad šiuos pajėgumus elektros energiją gaminanti įmonė galėtų turėti nebūtinai savo žinioje.

11. Liberalizuojant energetiką būtina susilaikyti nuo ilgalaikių sutarčių tarp gamintojų ir tiekėjų

apribojimų bei nuo draudimo perdavimo bei skirstymo kompanijoms užsiimti gamyba, todėl siūlytina nenustatyti papildomų nei ES apribojimų šioje srityje, o ES lygmeniu – palaikyti apribojimų panaikinimą.

12. Dėl sunkiai kontroliuojamų pasiūlos svyravimų, gamybos brangumo ir kitų veiksnių

alternatyvios („žalios“) energijos šaltiniai dažnai yra ne tik brangūs, neekonomiški, bet tiesiogiai ir netiesiogiai sukelia ir neigiamas ekologines pasekmes, kurios gali būti netgi didesnės nei komercinių energijos išteklių naudojimo atveju. Skirtumas tarp „žaliosios“ ir įprastos energijos kainų ir pritaikymo galimybių daugeliu atveju yra didžiulis, nepaisant to, kad jis turi tendenciją mažėti tiek dėl „žaliosios“ energijos pigimo, tiek dėl įprastos energijos brangimo. „Žaliosios“ energijos dirbtinis palaikymas nesukuria prielaidų efektyvumui ir sąlygoja žymes išorines sąnaudas, tenkančias kitiems rinkos dalyviams ir vartotojams.

Siūlytina „žaliąją“ energiją proteguoti tik tiek, kiek tai būtina įgyvendinti ES reikalavimus ir aktyviai pasisakyti už tokių reikalavimų atsisakymą. Diskutuojant šiuos klausimus ES lygmeniu

73 Žr. taip pat Cowi. Power sector development in a Common Baltic Electricity Market. Executive Summary. May 2005.


57

būtina palaikyti Pasaulio energetikos kongreso rekomendaciją dėl energijos išteklių nediskriminavimo74.

13. Kainų reguliavimas, kuris visuomet remiasi būtinų sąnaudų ir normatyvinio pelno skaičiavimu

yra ydingas, nes orientuotas į praeities sąnaudas ir visuomet kvestionuotinas prognozes, todėl gali trukdyti sklandžiai plėtotis energetikai. Kainų reguliavimas yra nepateisinamas ir gali tapti pagrindine energetikos krizės priežastimi, todėl kainų reguliavimo energetikoje ex ante tikslinga atsisakyti (tai reikštų jog atskirais atvejais galimas ex poste įsikišimas į kainodarą pagal galiojančią konkurencijos teisę).

14. Tiek, kiek išlieka kainų reguliavimas ex ante, siūlytina:

- jei kainų reguliavimo panaikinimo data būtų nustatyta santykinai greita, tikslinga iš esmės nekeisti kainų reguliavimo mechanizmo pobūdžio;

- jei dereguliavimas atidedamas, taikytinas modifikuotas dabartinis reguliavimas, kuris leistų labiau atsižvelgti į ribines sąnaudas ir nepririštų kainų reguliavimo prie praeities sąnaudų, nebūtinų ateityje (įskaitant tokias sąnaudas kaip amortizaciniai atskaitymai), o perdavimo kainai reguliuoti (ir perdavimo tinklui valdyti) svarstytinas frančizės modelis.

15. Siūlymai reguliuoti energijos išteklių pardavimo antkainį yra nepagrįsti, nes tais atvejais, kai

pardavėjai susiduria su aktualia ar potencialia konkurencija iš savo ar iš kito energetikos sektoriaus, antkainį riboja pirkėjų turimos alternatyvos. Gamtinių dujų atveju tokia alternatyva absoliučia dauguma atvejų yra naftos produktai, prie kurių pereiti sąnaudos yra santykinai nedidelės. Tais atvejais, kai pats pardavėjas nėra pirminis energijos gavybos grandyje, antkainio reguliavimas, jei jis būtų nustatytas per mažas, reikštų tiesiog jo perkėlimą į kitą grandį. Lietuvos atveju gamtinių dujų rinkoje tai reikštų pelno susidarymą ne Lietuvos, bet Rusijos įmonėje.

16. Vakarų šalyse vyrauja tendencija liberalizuoti energijos gamybą ir gavybą bei tiekimą, tačiau

retai linkstama liberalizuoti transportavimo infrastruktūrą. Dėl to būtent transportavimo infrastruktūrai taikomi apribojimai, privilegijos ir reguliavimas pastaruoju metu tapo energetikos rinkos plėtrą stabdančiu veiksniu. Siūlytina panaikinti bet kokias teisines kliūtis užsiimti energetikos infrastruktūros veikla (tačiau kartu būtinai panaikinant ir kainų reguliavimą).

17. Perdavimo veikla turėtų būti traktuojama kaip rinkos sąlygomis vykdytina veikla, tačiau kol to

nėra valstybė turėtų tiksliai apibrėžti (bei siekti tokio apibrėžtumo ES) kiek ir kaip valstybė dalyvaus finansuodama infrastruktūrą (pavyzdžiui, Elektros tilto projektą).

18. Tiek centralizuotas, tiek decentralizuotas energijos gamybos būdas turi savo privalumų ir

trūkumų, kurie nėra vienareikšmiai vertintini. Atsižvelgiant į skirtingus vartotojų poreikius, skirtingas vietos aplinkybes, skirtingus spėjimus dėl ateities, valstybės politikos priemonėmis siūlytina neskatinti ir neriboti nei vieno iš šių metodų.

Nors tokio požiūrio įgyvendinimas tam tikrais atvejais gali sąlygoti kainos padidėjimą tiems vartotojams, kurie lieka prie esamos neefektyvios sistemos, tačiau tai yra vienintelis būdas

74 „Turi būti nagrinėjamos visos energijos išteklių pasirinkimo galimybės ir jokios technologijos neturi būti liaupsinamos ar menkinamos. Tai galimybė naudoti įprastinius energijos išteklius: akmens anglį, naftą, dujas, branduolinę energiją ir hidroenergiją (mažąją ar didžiąją), naujus atsinaujinančios energijos šaltinius, aišku, padidinus jų energetinį efektyvumą. Dėl kiekvieno iš jų gali kilti abejonių – bet mes negalime atmesti nė vieno iš jų. Energijos šaltinių įvairovė yra pagrindinis tvirtos sistemos principas, net jeigu optimalus derinys keisis dėl vietos sąlygų.“ Tvarios plėtros įgyvendinimas: Iššūkiai energetikai ir jos galimybės. Pasaulio energetikos kongreso išvados. 2004 m. rugsėjo 5-9 d. Sidnėjus, Australija. http://www.worldenergy.org/wec-geis/global/downloads/congress/concl_2004_lt.pdf


58

pasiekti, kad visi vartotojai už jiems reikalingą energiją (paprastai – šilumą) mokėtų kiek įmanoma mažiau.

19. Siūlytina vartotojų prisijungimas prie magistralinių tinklų neįtvirtinti kaip vartotojo teisės,

tačiau siūlytina panaikinti energijos transportavimo veiklos išimtines teritorines licencijas, o tinklų prijungimo sąlygas palikti spręsti šių tinklų valdytojams.

20. Energijos vartojimas daugiabučiuose namuose šiuo metu nėra išspręstas tinkamai ir neskatina

skaidrumo bei efektyvumo.

Atskiriant energetikos veiklos sritis, kur yra labiau būdingas dominuojantis subjektas nuo tų sričių, kur toks dominavimas nebūdingas, siūlytina atskirti šilumos tiekimą į daugiabutį namą ir jo gyventojams, kitoms energijos rūšims – sudaryti sąlygas tokiam atskyrimui. Energetikos administravimo daugiabutyje name ir šilumos energijos tiekimo gyventojams siūlytina nereglamentuoti energetiką reglamentuojančiais teisės aktais. Santykiuose su energijos (visų pirma – šilumos) tiekėjais siūlytina decentralizuoti pastatų administravimo funkciją.

21. Siekiant energetikos efektyvumo siūlytina baigti privatizuoti energetikos įmones, privatizavimu

apimant visus energetikos sektoriaus segmentus, o privatizavimą vykdant aiškios reguliacinės aplinkos sąlygomis.

22. Šiuo metu energetikos reguliavimo pagalba yra atliekamos ir socialinės funkcijos, užtikrinant

energijos prieinamumą. Šių funkcijų finansavimas vykdomas per energetikos įmones, kurios, įtvirtinant jų monopolinę padėti ir primetant kainų reguliavimą, tenka socialinių programų vykdytojų vaidmuo. Jei ir būtų priimtas politinis sprendimas dėl socialinės paramos užtikrinant energetikos prieinamumą, svarbu, kad tokia parama būtų laikoma socialinės, o ne ekonominės politikos dalimi ir vykdoma atsiejant šią politiką nuo veiklos energetikos rinkoje reglamentavimo.

23. Nors energetinės priklausomybės (apsirūpinimo energija patikimumo) problema egzistuoja,

tačiau ekonomine prasme tai yra abipusė priklausomybė, todėl Lietuva kaip išteklius vartojanti valstybė neturėtų imtis ekonomiškai neefektyvių priemonių energetinei nepriklausomybei užtikrinti. Individualaus poreikio energijos tiekimo patikimumui užtikrinti sąnaudos neturi būti primetamos kitiems vartotojams.

24. Siekiant didesnės energetinės nepriklausomybės ir didesnės energetinių išteklių pasiūlos

Lietuvos subjektams yra labai pageidaujamas Rusijos tranzito infrastruktūros (visų pirma gamtinių dujų) atvėrimas visiems galimiems tiekėjams. Siūlytina palaikyti ES iniciatyvas derantis su Rusija dėl trečios šalies priėjimo prie dujų transportavimo infrastruktūros. Tai potencialiai atvertų daugiau galimybių konkurenciją Lietuvos įmonėms perkant gamtines dujas.

25. Energetikos tiekimo patikimumas ilgalaike ir trumpalaike prasme bei energetikos gyvybingumui

didžiausios grėsmės kyla tuomet, kai energetika yra dalinai liberalizuota, o dalinai reguliuojama. Toks trapinis modelis gali sukurti įtampą tarp reguliavimo ir rinkos paskatintos motyvacijos, kuri lengviau nei gryname rinkos ar gryname centrinio planavimo modelyje gali pasireikšti trumpalaikėmis ar ilgalaikėmis sisteminėmis energetikos krizėmis.

26. Iki šiol energetikos sektoriuje buvo vykdomas ne tiek liberalizavimas (dereguliavimas), kiek

rereguliavimas. Tačiau energetikos rinkoje būtinas esminis dereguliavimas visose srityse (kainų reguliavimas, standartai, licencijavimas ir leidimai, atsargų kaupimas, teritorijų priskyrimas, energijos rūšių planavimo įtvirtinimas teisės aktais, etc.).


59

Literatūra

1. Boiteux Marsel. Electricity between Monopoly and Competition // Electra, No. 217, December, 2004.

2. Bradley Robert L. Jr., Fulmer Richard W. Energy. The Master Resource. An Introduction to the History, Technology, Economics, and Public Policy of Energy. – 2004.

3. Bradley Robert L. Jr. On the Origins of the Sherman Antitrust Act. // CATO Journal, Vol. 9, No. 3. -1990.

4. Bulter Paul. Uždarant konkurencingumo ratą: būtinybė perorientuoti Europos elektros energetikos politiką. Eurelectric, 2004 06 14-15 d.

5. Commission for Energy Regulation. Electricity Tariff Structure Review: Alternative Tariff Structures. A Consultation Paper. – July 1, 2004.

6. Commission of the European Communities. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Annual Report on the Implementation of the Gas and Electricity Internal Market. – Brussels, January 5, 2005.

7. Commission of the European Communities. European Energy and Transport Trends to 2030. – January, 2005.

8. Constantinescu Norela. The DHC sector – challenges and opportunities in Central and Eastern Europe. Euroheat & Power.

9. Cooper Mark N. Reconsidering Electricity Restructuring: Do Market Problems indicate a short Circuit or a total Blackout? Consumer Federation of America. - 2000.

10. Cowi. Power sector development in a Common Baltic Electricity Market. Executive Summary. May 2005.

11. DiLorenzo Thomas J. The Myth of Natural Monopoly. // The Review of Austrian Economics. Vol. 9, No 2. - 1996.

12. Doren Van Peter, Taylor Jerry. Rethinking Electricity Restructuring. Policy Analysis. – The CATO Institute, November 30, 2004.

13. The European Wind Energy Association. Wind Energy – The Facts. An Analysis of Wind Energy in the EU - 25. Executive summary.

14. Gromadzki Grzegorz. Between Need and Dependency. Russian Gas in the Energy Balance of the Enlarged EU. Stefan Batory Fundation. – Warsaw, December, 2002.

15. Jankauskas Vidmantas. Electricity and Gas Market Opening in the EU new Member States. 16. Kuodis Raimondas. Ar turėjo brangti elektra? 17. Lietuvos laisvosios rinkos institutas. Knyga 2004 – 2008 metų Seimo nariams ir rinkėjams.

– Vilnius, 2004. 18. Lampietti Julian A., ed. Power‘s Promise. Electricity Reforms in Eastern Europe and Central

Asia. – The World Bank. 19. Lampietti Julian A., Meyer Anke S. Coping with the Cold. Heating Strategies for Eastern

Europe and Central Asia‘s Urban Poor. – The World Bank, 2002. 20. Mises von Ludwig. Human Action. A Treatise On Economics. – 1996. 21. Mitchell C., Connor P. Review of Current Electricity Policy and Regulation. – The

University of Warwick, October 2002. 22. Salin Pascal. Cartels as efficient structure of production. 23. Schumpeter Joseph A. Kapitalizmas, socializmas ir demokratija. – Vilnius: Mintis, 1998. 24. Steen Alla. Deregulating Ontarios‘ Electricity Market. – June 30, 2002. 25. The Thomas A. Roe Institute for Economic Policy Studies. Energizing America: A Blueprint

for Deregulating the Electricity Market. – January 23, 1997. 26. Vilemas Jurgis. Lietuvos energetika po 2004 metų. 27. World Energy Council. Energy Efficiency Policies and Indicators. – 2001. 28. World Energy Council. Energy Market Reform. Lessons Learned and Next Steps with

Special Emphasis on the Energy Access Problems of Developing Countries. – August 2004.


60

29. World Energy Council. Neptun Declaration on “Revitalising District Heating and co-generation in Central and Eastern Europe. – October 2002.

30. World Energy Council. Towards Local Energy Systems: Revitalizing District Heating and Co-generation in Central and Eastern Europe. – October 2002.


61

1 Priedas

Energetikos reformų patirtys: reformų pobūdis ir jų darymo arba nedarymo pasekmės

Turinys Įvadas

1. Didžiosios Britanijos sėkmės istorija 2. Skandinavijos rinkos integravimo sėkmė 3. Kalifornijos reformų nesėkmės priežastys 4. Pensilvanijos energetikos reformų modelis Išvados

Įvadas Šios energetikos reformų patirčių studijos tikslas yra apžvelgti ir įvertinti tas energetikos reformas, kurios pastaruoju metu buvo vykdomos išsivysčiusiose pasaulio valstybėse bei šių reformų pamokas Lietuvai. Tuo tikslu yra analizuojami iliustratyviausi išskirtiniai ir daugiausiai pamokų Lietuvai galintys duoti reformų atvejai: elektros energetikos reformos Jungtinėje Karalystėje, Skandinavijoje, Kalifornijoje (JAV) ir Pensilvanijoje (JAV). Taip pat pateikiamos išvados dėl to, į kokias reformų pamokas verta atkreipti dėmesį vykdant energetikos reformas Lietuvoje. Daugiausiai dėmesio šioje apžvalgoje kreipiama į elektros energetikos sektorių, kadangi būtent elektros energetikoje iki šiol įvyko reikšmingesnės reformos. Potencialiai panašios reformos gali vykti ir panašias pasekmes sąlygoti ir kituose tinkliniuose energetikos sektoriuose: gamtinių dujų bei centralizuotos šilumos srityse. Ilgą laiką XX amžiuje išsivysčiusiose valstybėse visa energetikos sistema buvo laikoma natūralios monopolijos sritimi. Nors tokios energetinės politikos kritika buvo sutinkama visuomet, tačiau viešoji nuomonė labai ėmė keistis nuo maždaug 1980 metų. Pradėta laikyti, kad infrastruktūros veikloje geriausiai veikia privatūs veikėjai, veikiantys reguliuojamoje rinkoje. Šio pasikeitusio požiūrio dėka bei dėl valstybinių monopolijų problemų, susijusių visų pirma su augančiu ir išryškėjusiu neefektyvumu, imtasi reformų, kurių kryptis visur buvo energetikos rinkos liberalizavimas (arba sukūrimas, tais atvejais, kai rinka apskritai nefunkcionavo). Praktiniai tokių reformų žingsniai pasireiškė šiose kryptyse:

- Restruktūrizacija. Nuo infrastruktūros kaip monopolijos atskiriamos veiklos, kurios nėra pačios monopolinės. Energetikoje restruktūrizavimas akivaizdžiausias – buvusi vieninga veikla išskaidoma į gamybą/gavybą (produkto pagaminimas), perdavimą (jo transportavimo dideliais atstumais iki vietos, nuo kurios bus paskirstomas vartotojams, infrastruktūra), paskirstymą (produkto paskirstymo vartotojams infrastruktūra), tiekimą (teisinius ekonominius produkto pirkimo – pardavimo vartojimui/naudojimui santykius).

- Reguliavimas. Reguliavimo tikslas yra suprantamas kaip „efektyvios konkurencijos“ užtikrinimas.

- Privatizavimas. Privatizavimas daugeliu atveju rekomenduojamas, bet kol kas jis plačiau diegiamas atskirtose srityse, kurios nebelaikomos monopolinėmis.

Laikoma, jog privatizavimas vienareikšmiai sąlygoja daug didesnį efektyvumą. Restruktūrizavimas dažnai duoda naudą, bet taip pat dažnai restruktūrizuotos/atskirtos įmonės priverstos elgtis taip tarsi


62

nebūtų atskirtos, pasunkėja procesų valdymas, pradedama nustatinėti daugiau reguliavimų, ex post konkurencijos teisė pakeičiama detaliu sektoriniu ex ante reguliavimu. Reguliavimas „slenkasi“ nuo mažmeninių kainų reguliavimo prie didmeninių kainų reguliavimo, o galiausiai nuo kainų reguliavimo prie veiklos sąlygų reguliavimo. Reguliuotojai tampa rinkos šeimininkais. De facto tik paslaugos vykdymas lieka privatus, o visa kita sprendžia valdžia. Pažymėtina, kad nors dauguma valstybių, o ypač išsivysčiusios, yra pradėjusios energetikos reformas, tačiau rezultatai yra įvairūs, o ir įgyvendinamos priemonės ne visada vienodos. Nagrinėjami pavyzdžiai paremti įvairia medžiaga tačiau daugiausiai remtasi dviem studijomis. Didžiosios Britanijos, Kalifornijos ir Pensilvanijos pavyzdžiai paremti Athabascos Universiteto Alla Steen studijos „Deregulating Ontario‘s Electricity Market“ pateiktais faktais. Analizuodami Skandinavijos energetikos pavyzdį rėmėmės Massachusetts Institute of Technology (MIT) Audun Botterud, Arnob K. Bhattacharyya and Marija Ilic studija „Futures and spot prices – an analysis of the Scandinavian electricity market“. Didžiosios Britanijos sėkmės istorija Elektros energijos pramonės reforma tapo Margaret Tatcher 80-ųjų ekonominės politikos kertinis akmuo. Kritiškai neefektyvi valstybės valdoma energijos pramonė buvo gelbėjama privatizavimo ir skubaus dereguliavimo būdu. Rinkos išlaisvinimą lydėjo sėkmė ir Didžioji Britanija netrukus tapo sėkmės istorija, kurios reformos modelis ir dabar analizuojamas ir pritaikomas daugelyje pasaulio ekonomikų. Istorinis kontekstas 1948 -1990 metais Didžiosios Britanijos elektros energijos pramonė buvo pilnai valdoma valstybės. Centrinė Elektros Gaminimo Valdyba (Central Electricity Generating Board, CEGB), vertikaliai integruota monopolija, buvo atsakinga už visą elektros tiekimo procesą, nuo jos gamybos iki paskirstymo galutiniams vartotojams. Kadangi tuometinės valdžios prioritetai buvo darbininkai ir įsidarbinimo lygis, elektros energijos pramonė buvo išnaudojama palaikant kitas nuostolingai veikiančias pramones. Dirbtinai sukurta priklausomybė nuo neefektyviai dirbančios anglies pramonės ir nuo kol kas labai brangios atominės energijos kėlė elektros kainas. Aštuntajame dešimtmetyje netoleruotini energijos pramonės nuostoliai ir vartotojų nepasitenkinimas paslaugų kokybe privertė Margaret Thatcher vyriausybę ieškoti naujų energetikos sprendimo būdų. Energetikos reformas paskatino trys pagrindinės priežastys:

- Įsivyravusi nuomonė, kad valstybės valdoma pramonė nėra efektyvi ir kad natūraliosios monopolijos nėra vienintelis būdas teikti patikimas paslaugas prieinamomis kainomis;

- Valdžios noras pagerinti biudžeto situaciją naudojant iš privatizacijos gautas pajamas; - Valdžios viešai nepublikuotas noras sumažinti profsąjungų galią.

1989 m. išleistas Elektros Įstatymas, kuriame išdėstytas planas restruktūrizuoti ir privatizuoti elektros energijos pramonę. Reformos struktūra


63

Reforma siekė sukurti konkurenciją elektros gamyboje bei paskirstyme vartotojams. Elektros transportavimo sektorius paliktas monopolinei struktūrai, nes manyta, jog būtų buvę nepraktiška tiesti papildomus elektros tinklus šalia jau veikiančiųjų. Transportavimą pradėjo valdyti naujai sukurta Nacionalinė Tinklų Kompanija (National Grid Company, NGC), kuri prisiėmė atsakomybę už konkurencijos skatinimą bei naujai įsteigto energijos fondo koordinavimą. Centrinė Elektros Gaminimo Valdyba padalinta į keturias dalis ir privatizuota. Kompanijos atsakingos už elektros pirkimą iš gamintojų ir jos pardavimą paskirstytojams- taip pat privatizuotos. Bene svarbiausias reformos aspektas- Energijos Fondo (Power Pool) įkūrimas. Energijos Fondas- tai einamojo laiko prekybos punktas (spot-market), kuriame gamintojai siūlo elektros kainas ir kiekį ateinančiai dienai, o Nacionalinė Tinklų Kompanija juos suveda su tinkamais tiekėjais (pirkėjais) ir sudaro elektros tiekimo grafiką. Energijos Fondas- atviras visiems elektros pirkėjams bei pardavėjams, bet gamintojai su pajėgumu aukštesniu nei 100 MW privalėjo patikėti savo energiją Fondui. Išvengti Kalifornijoje įvykusių kainų krizių Fondui padėjo tai, kad rinkos dalyviai galėjo laisvai sudarinėti ilgalaikius tiekimo kontraktus. Reformos pasiekimai Per 10 metų nuo reformos pradžios 1990 m. elektros kainos namų ūkiams nukrito 10 procentų, o pramoniniams vartotojams- 21 procentu. Vis dėlto, reforma susilaukė nemažai kritikos, nes mažmeninės kainos vartotojoms nesumažėjo „pakankamai“. Taip atsitiko dėl to, kad dereguliavus elektros gamybą elektros išgavimo kaštai krito daug greičiau nei mažmeninės kainos. Po reformos daugelis gamintojų pakeitė anglį pigesne žaliava- gaminėmis dujomis. Privatizuoti gamintojai taip pat atleido tūkstančius darbuotojų, taip sumažindami gamybos kaštus. Taigi daugelis reformos kritikų teigia, kad iš dereguliavimo daugiausia pasipelnė energijos gamintojai ir paskirstytojai, o mažmeninėms kainoms beveik nesikeičiant namų ūkiai išlošė nedaug. Konkurencija DB energetikoje padėjo sukurti didesnę siūlomų produktų įvairovę bei aukštesnę paslaugų kokybę. Pavyzdžiui, vartotojai gali rinktis aplinką tausojančią (green) energiją, mažesnio masto pirkėjams taikomi lankstūs mokėjimo planai. Išsaugotose reguliuojamose monopolijose paslaugų kokybė yra griežtai reglamentuojama. Jei kokybės standartų nepaisoma, vartotojams mokamos kompensacijos. Nors nauja DB energetikos sistemai pavyko išvystyti konkurenciją, sumažinti kainas ir pagerinti paslaugų pasirinkimą ir kokybę, ilgainiui pasirodė ir silpnosios projekto pusės. Bene didžiausias akibrokštas reformos rengėjams- 1997 m. Energijos Fondo žlugimas. Reformos trūkumai Vienas Energijos Fondo trūkumas- tai pavojinga jo centralizacija ir taisyklės, kurios tik tiekėjams leido skelbti kainas, o pirkėjus vertė visą energiją pirkti per Fondą. Antrasis trūkumas- tai Fondo sudarytos sąlygos, leidžiančios didžiosioms gamintojų kompanijoms neproporcingai įtakoti bendrą kainų lygį. Nacionalinė Energija (National Power) ir PowerGen, du didžiausi elektros gamintojai, kaip duopolija kėlė kainas Energijos Fonde. Galiausiai šios kompanijos buvo nubaustos Susijungimų ir Monopolijų Komisijos (Mergers and Monopolies Commission). Energijos Fondas turėjo ir kitų trūkumų: įvairios valstybės mokamos kompensacijos buvo mokamos net nieko nesiūlantiems gamintojams, neegzistavo bausmės įsipareigojimų nevykdantiems


64

tiekėjams. 2001 m. kovo 27 d. Energijos Bazė pakeista Naująja Elektros Prekybos Sistema (New Electricity Trading Arrangements, NETA). NETA sistemoje elektros energija prekiaujama rinkose (exchanges) ir ilgalaikiais tiesioginiais kontraktais tarp pardavėjų ir pirkėjų. NETA užtikrina nenutrūkstamą energijos tiekimą, taikydama griežtas baudas tiekimo įsipareigojimų nevykdantiems gamintojams. Artimiausiu metu NETA plėsis ir prisijungs prie kitų Europos energijos prekybos sistemų. Apibendrinimas Drąsūs veiksmai liberalizuojant energetikos pramonę padėjo Didžiajai Britanijai tapti pavyzdžiu daugeliui ES šalių bei JAV valstijų. Vis dėlto, nors rinkos reguliavimas žymiai sumažintas, jo nebuvo atsisakyta pilnai. Ilgainiui vis dar valstybės reguliuojami elektros pramonės sektoriai, kaip, pavyzdžiui, didmeninio energijos pirkimo-pardavimo rinka, pasirodė silpniausios reformos grandys. Skandinavijos rinkos integravimo sėkmė Nors Skandinavijos energetikos reforma pasaulyje nėra taip gerai žinoma kaip, pavyzdžiui, Britanijos, šis regionas yra vienas iš ilgiausią restruktūrizacijos patirtį turinčių pasaulyje. Skandinavijos reformos išskirtinė savybė – tai aukšto lygio keturių šalių energetikos integravimas į vieningai veikiančią sistemą. Nors Skandinavija taipogi nėra visiško rinkos liberalizavimo pavyzdys, regione sukurta gana aukšto lygio konkurencija, o valstybės intervencija sėkmingai apribota. Reformos struktūra 1991 m. sausio 1 d. Norvegija tapo pirmąja regiono šalimi, pradėjusia leisti konkurenciją energijos rinkoje. Naujasis įstatymas atskyrė elektros gamybą nuo tiekimo bei padarė elektros tinklą prieinamu naujiems rinkos dalyviams. Norvegijoje taip pat pritaikyta nauja konkurenciją skatinanti tiekimo tarifų sistema (point-of-connection tariff), kurios dėka, galutinio vartotojo mokami mokesčiai už elektros tinklus nepriklauso nuo konkretaus elektros tiekėjo pasirinkimo. 1995-6 m. pagal Norvegijos restruktūrizacijos ir tarifų modelį savo energetikos pramones reorganizavo ir Švedija bei Suomija. Reformos Danijoje prasidėjo 1996 m. ir tęsėsi šiek tiek ilgiau nei minėtose šalyse. Visgi, energetikos rinkų liberalizavimas Skandinavijoje vyko daug sparčiau nei to reikalavo ES direktyvos ar tai vyko bet kurioje kitoje Europos šalyje. Energijos rinka Nor Pool, sukurta Norvegijoje 1993 m., po septynių metų jau jungė visas keturias elektrą gaminančias ir ja prekiaujančias šalis. Pagrindiniai Nor Pool tikslai yra šie:

1) Platinti informaciją apie energijos rinkos kainas; 2) Valdyti realaus laiko rinką (spot-market) bei ilgalaikių išvestinių finansinių instrumentų

rinką (financial derivatives market); 3) Veikti kaip nešališka ir patikima institucija, stebinti rinkos dalyvių kontraktų sudarinėjimą; 4) Naudojant realaus laiko energijos rinką išvengti tinklų perkrovų bei perduoti informaciją

apie energijos tiekimo grafikus šalių Tiekimo Sistemų Operatoriams (Transmission Systems Operator, TSO).

Realaus laiko rinka – tai viena iš didmeninę elektros prekybą palaikančių Nor Pool sistemų. Gamintojai bei tiekėjai pateikia savo pajėgumus bei siūlomas kainas už energiją, o rinkos administratoriai aukciono pagalba sudaro sekančios dienos energijos tiekimo tvarkaraštį. Ji taip pat užtikrina, kad energijos transportavimo tinklai nebūtų perkraunami.


65

Rinkos dalyviai, kuriems realaus laiko rinka per lėta (nuo tvarkaraščio sudarymo iki energijos tiekimo pradžios praeina 36 valandos), dalyvauja alternatyviojoje rinkoje, pavadinimu Elbas. Elbas - tiekimo balansavimo sistema, kurioje tiekimo bei pirkimo pasiūlymai pateikiami dvi valandas prieš patį tiekimą. Elbas ir realaus laiko rinka balansuoja pasiūlą ir paklausą ir užtikrina nenutraukiamą elektros tiekimą. Elbas rinkoje kol kas dalyvauja tik Švedija bei Suomija, bet likusios Nor Pool narės prisijungs artimiausioje ateityje. Išskirtinis realaus laiko ir Elbas rinkų bruožas – tai, kad energijos pardavėjams ir pirkėjams jose dalyvauti nėra būtina. 1996 m. duomenimis realaus laiko biržoje vyko tik 15% energijos pirkimo transakcijų. Alternatyvus būdas prekiauti energija – tai ilgalaikių kontraktų rinka. Klientai, kuriems svarbus pajamų planavimas, gali pasirašyti nuo vienos dienos iki vienerių metų trunkančius kontraktus. Kainos nustatomos naudojantis realaus laiko rinkos indikatoriais, bet kontraktų rinkoje jos išlieka stabilesnės. Taigi egzistuojant šioms laisvos prekybos elektra sąlygoms, energijos kaina nustatoma pasiūlos ir paklausos jėgų rinkoje. Tai paskatino spartų regiono energetikos pramonės išlaisvėjimą ir plėtimąsi, naujų privačių gamintojų bei tiekėjų atėjimą, bei mažmeninių kainų kritimą iškart po reformų. Skandinavijos energetikos pramonė - viena stabiliausiai funkcionuojančių visoje Europoje. Vis dėlto, ir ši rinka neišvengia iššūkių. Rinkos ypatumai 2002 m. Skandinavijos pusiasalio šalyse vos išvengta energetikos krizės. Problema kilo dėl keletą metų trukusių sausrų ir regiono priklausomybės nuo hidroenergijos. Norvegijoje beveik 100% energijos generuoja hidroelektrinės. Jos taip pat sudaro nemažą dalį Švedijoje bei Suomijoje išgaunamos elektros energijos. Nesibaigiančios sausros stipriai sumažino hidroelektrinių pajėgumus ir kainos Norvegijoje, Švedijoje bei Suomijoje netrukus pasiekė rekordinį lygį. Tik Danijai pavyko visiškai išvengti šios krizės, nes jos energetiką maitina konvencionali terminė energija (Danijoje taip pat sparčiai vystoma vėjo energija). Dėl išlikusios valdžios įtakos energijos paskirstyme tik nedidelė dalis išaugusios kainos buvo perduota galutiniams vartotojams, o nuo elektros normavimo išgelbėjo tik glaudūs tarpusavio bei su Rusija, Vokietija bei Lenkija susieti importo – eksporto ryšiai. Tokia priklausomybė nuo atsinaujinančių energijos išteklių nėra optimalus laisvosios rinkos sprendimas. Valstybės tikslas palaipsniui atsisakyti atominės energetikos stipriai įtakojo energetikos rinkų formavimąsi Norvegijoje bei Švedijoje. Taigi valstybės reguliavimas yra iš dalies atsakingas už su gamtos pokyčiais susijusių rinkos krizių atsiradimą. Kitas nerimą keliantis Skandinavijos šalių rinkų ypatumas yra, lyginant su kitomis šalimis, pavyzdžiui, Didžiąja Britanija, žymiai nesumažėjusi valstybės užimama pozicija rinkoje. Valstybė pašalino įėjimo į rinką barjerus, skatino konkurenciją gamybos bei tiekimo srityse, bet išsaugojo savo ankstesnes teises į energijos perdavimą tinklais bei paskirstymą vartotojams (šios sritys daugeliu atveju ir toliau valdomos reguliuojamų monopolijų). Nors mažmeninės kainos nėra fiksuojamos, valstybės gebėjimas jas įtakoti gali pastatyti privačias energijos įmones į pavojingą padėtį: negalėjimas augančių kaštų perduoti vartotojams kenkia naujų privačių energijos įmonių atėjimui į rinką. Didžiausias Skandinavijos modelio privalumas – beveik nereguliuojama ir ypač išvystyta didmeninė energijos prekybos sistema. Energijos gamintojams ir tiekėjams nevaržomai prekiaujant, rinka nustato optimalią elektros kainą, kuri gali svyruoti ir užtikrinti pasiūlos ir paklausos balansą.


66

Ne ką mažesnis šio modelio pliusas – puikiai išvystyta rinkų integracija. Keturių šalių energetikai prekiauja ir konkuruoja ne vien su savo šalies, bet ir su likusios Skandinavijos firmomis suvienytoje Nor Pool rinkoje. Galimybės importuoti ir eksportuoti energiją į aplinkines, Nor Pool nepriklausančias Europos šalis tik sustiprina Skandinavijos energetiką ir daro veiklą dar efektyvesnę ir stabilesnę. Apibendrinimas Skandinavijos pavyzdys įrodo, kad laisvoji rinka gali efektyviai veikti energijos gamybos bei tiekimo srityse. Privačios iniciatyvos nestabdymas didmeninės prekybos sektoriuje paskatino konkurenciją, gamybos kaštų mažinimą bei sparčią regiono integraciją. Nėra pateisinamų priežasčių neišlaisvinti ir likusių energetikos sektorių. Kalifornijos energetikos reformų nesėkmės priežastys Nors JAV energetikos sektorius nebuvo reguliuojamas taip intensyviai kaip Europoje iki pat XX a. septintojo dešimtmečio, paskutiniajame dešimtmetyje eilė valstybių pasekė Europos, o ypač Didžiosios Britanijos įkvėptu pavyzdžiu ir bandė restruktūrizuoti savo energetikos pramones. Viena iš daugiausia JAV ir pasaulio dėmesio susilaukusių energetikos reformų prasidėjo 1998 m. Kalifornijos valstijoje. Vis dėlto, jei Didžioji Britanija vadovėliuose cituojama kaip sėkmingo rinkos dereguliavimo pavyzdys, Kalifornijos energetikos reforma bus prisimenama kaip apmaudi valstybės intervencijos į ekonomiką sukelta suirutė. Nepasitikėdami laisvosios rinkos efektyvumu kuriant pusiausvyrą ekonomikoje valstijos politikai ėjo ne dereguliavimo, o rereguliavimo keliu. Jų reformos efektyvumą netrukus išbandė rinkos dėsniai. Istorinis kontekstas XX a. paskutiniajame dešimtmetyje Kalifornijos ekonomika buvo atsidūrusi giliame nuosmukyje. Recesiją dar labiau gilino Sovietų Sąjungos griuvimas bei besibaigiantis Šaltasis Karas ir su tuo susijęs išlaidų nacionaliniam saugumui mažinimas. Tuo metu Kalifornijos valstijoje elektros energijos kainos buvo vienos aukščiausių visoje šalyje; brangios Kalifornijos energijos bendrovių investicijos į atomines elektrines, ilgalaikiai įsipareigojimai nepriklausomiems energijos tiekėjams bei neveiksmingas reguliavimas buvo minimi kaip pagrindiniai šios problemos šaltiniai.75 Ilgainiui Kalifornijos elektros energijos kainos tapo 40% aukštesnės nei JAV vidurkis, o elektros pramonė pasiekė rekordinį neefektyvumo lygį. Spaudžiama elektrą vartojančių pramonininkų, Kalifornijos Energijos Įmonių Komisija (California Public Utilities Commission, CPUC) pradėjo išsamų tuo laiku galiojančios elektros pramonės, valdomos valstybės reguliuojamų monopolijų, tyrimą ir įvertinimą. 1994 m. Komisija pristatė projektą, kurio tikslas buvo pakeisti egzistuojančią elektros energijos reguliavimo politiką laisvosios rinkos principais paremta sistema. Reformos viziją stipriai įtakojo Britanijos patirtis, kur 1990 m. buvo žymiai sumažinti energijos gamybos bei tiekimo kaštai bei paskatintos investicijos į švarias, dujomis varomas elektrines bei atsisakyta seno tipo išteklių netaupančių, anglimi varomų elektrinių.

75 Kalifornijos Energijos Įmonių Komisija (California Public Utilities Commission, CPUC), kurios jurisdikcijai priklauso valstijos energetika, kaltino nepasiteisinusias stambaus masto aštuntojo dešimtmečio investicijas į atominės energijos gamybą. CPUC taip pat kritikavo ankstesnės valdžios bandymus vystyti alternatyviosios energijos išgavimą, reaguojant į aštuntojo dešimtmečio naftos krizę. Bandydama sukurti alternatyvą naftos, anglies ir atominės energijos naudojimui valstybė buvo pasirašiusi daug nuostolingų kontraktų fiksuotomis kainomis su kompanijomis, dirbančiomis alternatyviosios energetikos srityje.


67

Pagrindinė reformos priežastis, pasak CPUC, buvo jos įsitikinimas, jog laisvosios rinkos jėgos, o ne valstybės reguliuojamos monopolijos yra efektingiausios didinant bendrą našumą ekonomikoje. Tokio optimizmo kupina valdžia ir įvairios Kalifornijos interesų grupės dar keturis metus diskutavo kaip geriausiai įgyvendinti šią viziją. Vis dėlto, sukurtas reformos veiksmų planas vargu, ar atspindėjo ankstesnįjį susižavėjimą laisvąja rinka. Reformos tikslai ir priemonės 1996 metais Kalifornijos įstatymų leidžiamasis organas vienbalsiai patvirtino Energetikos Įmonių Įstatymo pataisą (AB 1890), pavadintą „Energetikos Įmonės: Elektros pramonės restruktūrizavimas“ („Public Utilities: Electrical Restructuring“). Naujojo įstatymo tikslas - sudaryti sąlygas tiesioginėms transakcijoms tarp elektros energijos gamintojų ir tiekėjų, tuo pačiu metu užtikrinant patikimą tiekimą bei konkurenciją Kalifornijos elektros pramonėje. „Pereinamojo laikotarpio“ metu Įstatymas AB 1890 turėjo šešis uždavinius:

1) Pagreitintu būdu padengti energijos įmonių nuostolius, susidariusius dėl nepasiteisinusių investicijų ir kontraktų, pasirašytų praeityje;

2) Nedelsiant sumažinti elektros kainas namų ūkiams bei mažoms įmonėms 10%; 3) Finansuoti šias nuolaidas per papildomą valstybinių popierių pardavimą; 4) Iki balandžio 1 d. elektros kainas namų ūkiams bei mažoms įmonėms sumažinti iš viso 20%; 5) Apsaugoti namų ūkius nuo papildomų išlaidų, susijusių su įvairiomis pereinamuoju

laikotarpiu taikomomis lengvatomis įmonėms energetikos srityje; 6) Saugoti darbuotojų, netekusių darbo dėl šių reformų, interesus.

Skatinant laisvosios ekonomikos veiksnius bei konkurenciją projektas taip pat ardė vertikaliąją integraciją. Didžiosios valstijos energijos įmonės padalintos į gamintojus ir tiekėjus. Trys didžiausios investitoriams priklausančios energetikos įmonės (investor-owned utilities, IOUs) Pacific Gas and Electric, Southern California Edison ir San Diego Gas and Electric dėl šio nutarimo turėjo visiškai atsisakyti investicijų į elektros gamybą. Įstatymas AB 1890 uždraudė ilgalaikius kontaktus tarp energijos įmonių ir elektros tiekėjų su viltimi, kad bus išvengta dirbtinai aukštų, kontraktais įšaldytų, kainų. Pagal tą patį įstatymą sukurtos dvi pelno nesiekiančios struktūros: Kalifornijos Energetikos Rinka (California Power Exchange, CalPX) ir Kalifornijos Nepriklausomas Sistemų Operatorius (California Independent System Operator, ISO). Energijos Rinka (CalPX) funkcionavo kaip realiu laiku veikianti centralizuota birža, kurioje vyksta visos transakcijos tarp elektros gamintojų (pardavėjų) ir energijos tiekėjų (pirkėjų). Viena iš Sistemų Operatoriaus (ISO) funkcijų - elektros tinklų, kurie vis dar priklausė energijos įmonėms, valdymas. ISO tikslas - užtikrinti, kad visi elektros gamintojai turėtų vienodas galimybes tinklais siųsti savo energiją. Pirmuosius keturis metus Kalifornijos energijos tiekėjai, jau nebegaminantys energijos, pagal įstatymo AB 1890 nurodymą energiją turėjo pirkti tik per CalPX ir nesudarinėti ilgalaikių dvišalių kontraktų. Didmeninė energijos prekyba CalPX vyko rinkos kainomis, kurių jau nebuvo įmanoma fiksuoti ilgalaikių kontraktų pagalba. Tuo pat metu įstatymas AB 1890 nustatė mažmenines kainas, kurios turėjo išlikti fiksuotos keturis metus arba tol, kol energijos įmonės, reguliuojamų kainų pagalba, padengs su restruktūrizacija susijusius kaštus. Tiekėjai, atsidūrę kryžminėje ugnyje tarp


68

kas valandą besikeičiančių didmeninių kainų ir tarp fiksuojamų mažmeninių kainų, nesėkmingai kreipėsi į valstybę dėl ilgalaikių kontraktų draudimo panaikinimo. 2000-1 m. Kalifornijos elektros energijos rinka patyrė šoką; naujoji sistema netrukus žlugo. Krizės priežastys

- Kylančios dujų kainos didmeninėje prekyboje Kalifornijos valstija ypač priklausoma nuo gamtinių dujų. 1999 m. dujos sudarė net 31% visos valstijoje sunaudojamos energijos (palyginimui, Ilinojaus valstijoje dujos sudaro 3% sunaudojamos energijos). Ypač šalta žiema, riboto dydžio rezervai bei sprogimas El Paso dujotiekyje, tiekusiame dujas Kalifrnijai iš Texaso, tuo pačiu metu paveikė pasiūlą ir paklausą ir lėmė žaibišką dujų kainų augimą. 1998-9 m. vidutinė natūralių dujų vieneto kaina buvo 2,70 USD. 2000 m. vasarą ji išaugo iki 5 USD, o tų pačių metų gruodžio 9 d. kaina jau siekė 60 USD.

- Kylanti išmokų, skirtų azoto junginiams išgauti, kaina pietinėje Kalifornijoje Išmokos, reikalingos Kalifornijos dujų gamintojams, išaugo nuo 6 USD 2000 m. gegužę iki 35 USD rugpjūtį, ir iki 45 USD rugsėjį.

- Sumažėjęs hidroenergijos kiekis Piko vartojimo metu Kalifornijos elektros energijos pasiūlą papildo hidroenergija, gaminama šiaurės vakarinėje valstijos dalyje esančiose elektrinėse. Deja, tris metus besitęsiančios sausros eliminavo galimybę į pagalbą pasitelkti hidroenergiją, kai įprastos energijos nepakanka.

- Itin karštos vasaros ir šaltos žiemos padidinta gamtinių dujų paklausa Dėl karštos 2000 m. vasaros energijos sąnaudos buvo žymiai aukštesnės nei 1999 m. Karštą vasarą sekė ypatingai šalta žiema, kuri tik paspartino energijos paklausos kilimą. Tuo pačiu metu, augantys energijos poreikiai kaimyninėse valstijose reiškė, kad elektros gamintojai tose valstijose turėjo mažiau energijos eksportui į Kaliforniją. Valstybės reguliavimas kaip krizės prielaida Nors krizės tiesioginės priežastys gali būti traktuojamos kaip išorinės ir tiesiogiai nepriklausančios nuo energetinės politikos, tačiau energetinė politika sukuria prielaidas, kurios leidžia arba neleidžia efektyviai reaguoti į pokyčius. Todėl būtent prielaidų, susijusių su energetikos politika, įvertinimas yra svarbiausias. Dėl fiksuotų kainų politikos galutiniai elektros energijos vartotojai ir toliau pirko produktą kainomis, visiškai neatspindinčiomis pokyčių rinkoje. Nekintančios mažmeninės kainos nesumažino paklausos, nors tikroji elektros kaina sparčiai augo. Pasak ekonomistų, analizavusių situaciją, šis paklausos neelastingumas kainai ir besitraukianti pasiūla dar sparčiau kėlė didmenines kainas. 2000 m. birželį energijos įmonės Southern California Edison ir Pacific Gas and Electric Energetikos Rinkoje už elektrą jau mokėjo milijardus dolerių, kurių nebuvo įmanoma padengti pajamomis, gaunamomis iš galutinių vartotojų. Po pusmečio šiam kainų skirtumui padengti įmonėms trūko 11 milijardų dolerių, kas, savo ruožtu, sunaikino įmonių kreditingumą ir pastūmėjo gamintojus nutraukti tiekimą šioms dviem bendrovėms. Greitai prasidėjo rimti pasiūlos trūkumai bei energijos nutraukimai individualiems vartotojams. 2001 m. kovo 9 d. Kalifornijos Energetikos Rinka paskelbė bankrotą.


69

Įsiterpus federalinei valdžiai bei teismams ir pareikalavus laikinai tęsti energijos tiekimą, šviesą Kalifornijoje šiaip taip pavyko išsaugoti pirmuosius du 2001 m. mėnesius. Per sekančius šešis mėnesius energetikos reforma, anksčiau dar teikusi vilties, visiškai žlugo. Kalifornijos energetikos krizė greitai apskriejo šalį ir daugelį paskatino abejoti, ar laisvoji rinka apskritai gali būti egzistuoti elektros energijos pramonėje. Reformos kritikai naudojo Kaliforniją kaip pavyzdį, įrodantį, kad dereguliavimas nepasiteisina. Daugelis jų net teigė, kad energijos įmonėms reikia dar daugiau valstybės reguliavimo. Vis dėlto, jei dereguliavimą apibrėžiame kaip valstybės kišimosi į ekonomiką mažinimą, tai dereguliavimo Kalifornijos energetikoje iš esmės ir neįvyko. Įstatymas AB 1890 kaip tik reglamentavo daugiau valstybės kontrolės energetikos pramonėje; seną reguliavimo schemą paprasčiausiai pakeitė nauja reguliavimo schema. Skirtumas tarp dereguliavimo ir paprasčiausios restruktūrizacijos- kritiškai svarbus. Dereguliavimu niekaip negalima pavadinti to, ką valstybė darė šios reformos metu:

- Valstybė nustatinėjo elektros kainas galutiniams vartotojams; - Energijos įmonės buvo priverstos elektrą pirkti Energijos Rinkoje pagal valstybės

nustatomas pirkimo taisykles, kur kaina visada aukštesnė nei perkant pagal individualiai sudarytus kontraktus;

- Valstybė pakeitė energijos įmonių struktūrą, privertė jas visiškai atsisakyti elektros gamybos;

- Įvairūs kainų ir naujų elektrinių statymo apribojimai sukūrė įėjimo į rinką apribojimus ir negatyviai paveikė konkurenciją;

- Įstatymas AB 1890 taip pat apribojo elektros paskirstytųjų ir gamintojų teises sprendžiant įrangos priežiūros bei elektros energijos transportavimo klausimus.

Užuot mažinusi kišimosi į ekonomiką lygį, įėjimo į rinką barjerus bei leidusi laisvosios ekonomikos dėsniams nustatyti rinkos dalyvių skaičių bei produkto kainą, Kalifornijos valdžia bandė pati režisuoti elektros energijos pramonę ir pilnai reglamentuoti rinkos dalyvių elgesį. Valdžios veiksmų negalima pavadinti dereguliavimu - Kalifornijos įstatymų leidėjai nepasitikėjo laisvąja rinka ir bandė apsaugoti galutinius vartotojus nuo bet kokios rizikos, susijusios su kainų šuoliais. Energijos įmonės, priklausiančios senajai saugomų monopolijų kultūrai, taipogi nebuvo pajėgios veikti laisvojoje rinkoje, o gamtosaugininkai jokiu būdu nenorėjo leisti vartotojui pačiam spręsti, kaip bus naudojami gamtiniai ištekliai. Užuot sprendę šias problemas laisvąja rinka paremtomis strategijomis, reformų autoriai pasuko ne dereguliavimo, o visiškai priešinga, rereguliavimo kryptimi. Yra teigiančių, jog Kalifornijos energetikos krizę lėmė nenumatyti pasiūlos ir paklausos pokyčiai, o ne valstybės ekonominė politika. Aukštos gamtinių dujų kainos, klimato pokyčiai bei augantys elektros energijos poreikiai sukūrė paklausos šoką. Nors valstybė ir negalėjo pilnai numatyti ar kontroliuoti šių faktorių, padidintas valstybės reguliavimas didmeninėje ir mažmeninėje energijos rinkoje pasunkino, o gal net lėmė tokią ekonomikos reakciją į paklausos šoką. Prieš reformą mažmeninės kainos buvo įtakojamos didmeninių, kurios, savo ruožtu, svyravo daug mažiau dėl ilgalaikių kontraktų tarp gamintojų ir tiekėjų. Reformos dėka, patyrus šoką, pasiūlai bei paklausai nebuvo leista susireguliuoti savarankiškai, mažmeninėms kainoms nebuvo leista kilti nė cento. Tai tik dar kartą įrodo, kad dereguliavimas nebuvo vienas iš šios reformos komponentų. Su tokiais kainų apribojimais, ilgalaikių kontraktų draudimais ir begale kitų rinkos reguliavimo sistemų ekonomika pati į


70

pusiausvyrą sugrįžti negali. Kalifornijos energetikos krizė nebuvo vien paklausos šoko rezultatas. Valstybės rolė vedant ekonomiką į krizę buvo daug svarbesnė. Kituose skyriuose apibrėšime atskirus su valstybės reguliavimu susijusius aspektus, kurie turėjo esminės įtakos krizės raidai. Kainų politika Prieš reformą Kalifornijos reguliuojamos energijos įmonės gamino daugiau energijos nei buvo reikalinga valstijos vartotojams. Žinodami, kad potenciali energijos pasiūla labai aukšta, reformos leidėjai numatė kainos kritimą iškart po reformos. Taigi pirmasis kainų fiksavimas, turėjęs trukti ilgiausiai keturis metus, veikė kaip kainų grindys, saugančios energijos įmonių mokėjimo balansus. Prognozuotas kainų kritimas neįvyko, anaiptol, 2000 m. vasarą didmeninės energijos kainos ėmė sparčiai kilti ir kainų grindys greit virto kainų lubomis. Energijos įmonės nebegalėjo vartotojui pervesti augančių kaštų. Šis mažmeninių kainų priklausomybės nuo didmeninių kainų nebuvimas turėjo tris pasekmes:

1. Augant didmeninėms kainoms energijos įmonėms teko patirti vis didesnių nuostolių, kol galų gale daugelis jų prarado kreditingumą. Kai kurios energijos įmonės apskritai nustojo mokėjusios už elektrą, o tai pastūmėjo mažus nepriklausomus gamintojus nutraukti tiekimą arba dar labiau didinti kainas, tam kad būtų kompensuota už riziką, susijusią su mokėjimais. Dėl augančių kainų vis daugiau ir daugiau energijos įmonių bankrutavo, o nuostolių našta teko visiems rinkos dalyviams: energijos tiekėjams (per bankrotus), energijos įmonėms (per išaugusias kainas), bei Kalifornijos mokesčių mokėtojams (per apribotą energijos tiekimą bei nuostolius valstybei).

2. Valstybės kainų politika sukūrė įėjimo į rinką apribojimus, apsaugančius didžiąsias

energijos įmones ir mažinančius konkurenciją. Iki 2000-ųjų birželio tik 2% galutinių elektros vartotojų pakeitė elektros tiekėjus, ir praktiškai visos juos aptarnaujančios įmonės- tai senosios „ex-monopolijos“, iš esmės vis dar proteguojamos valstybės.

3. Kainų lubos galutiniam vartojimui nepaskatino vartotojus taupyti elektros, kai tikroji jos

kaina augo. Paklausos šoko suduotas smūgis galėjo būti sušvelnintas, jei paklausai būtų buvę leista reaguoti į kainos pokyčius. Be to, kainų lubos taipogi nepaskatino investicijų į naujų elektrinių statybą.

Ilgalaikių kontraktų draudimas Ilgalaikiai kontraktai tarp gamintojų ir tiekėjų nustatydavo išankstines elektros kainas ir skatindavo elektros gamintojus investuoti į gamybą ir mažinti produkcijos kaštus tam kad energijos gamyba fiksuotomis kainomis išliktų pelninga. Kalifornijos valdžia nutarė uždrausti tokius kontraktus, nes buvo tikimasi spartaus gamybos kainų kritimo, susijusio su laisvėjančia ekonomika, ir norėta leisti šį teigiamą pokytį pajusti vartotojams. Kainų prognozės nepasiteisino: paklausa padidėjo, gamintojų laisvė nustatinėti kainas paveikė gamintojų motyvaciją mažinti kaštus, ir viso to pasekmes teko patirti energijos tiekėjams. Ilgalaikių kontraktų draudimas ne tik nepadėjo energijos rinkai susigrąžinti pusiausvyrą, bet pastūmėjo ją į krizę. Reformos sukurtos centralizuotosios energijos prekybą skatinančias institucijas CalPX ir ISO nustatinėjo kainas pagal kas valandą priimamus pasiūlymus iš energijos pirkėjų ir pardavėjų ir


71

reguliavo energijos paskirstymą elektros tinklais. Abiejų struktūrų tikslas buvo paskatinti konkurenciją ir užtikrinti, kad visi elektros gamintojai turėtų vienodas galimybes naudotis valstijos elektros tinklais. Vis dėlto, ir ši sistema buvo paremta klaidinga prognoze, kad elektros gamintojų kainos kris iškart po reformos. Tam neįvykus, CalPX ir ISO turėjo priešingą efektą: aukcionų būdu kas valandą nustatomos kainos augo žymiai sparčiau nei tai būtų įmanoma senojoje ilgalaikių įsipareigojimų sistemoje. Valstijos noras sukurti centralizuotą energijos biržą ir siekti perdėto skaidrumo energijos pirkimo-pardavimo srityje nepasiteisino: reguliacija rinkai tik pakenkė. Neefektyvus pasiūlos reguliavimas Elektros energijos tiekimo patikimumui užtikrinti būtina, kad kiekvienas gamintojas pasirūpintų galios rezervu. Rezervas reikalingas saugant vartotojus nuo laikinų energijos stygių, nes elektra, skirtingai nei kitos paslaugos ar prekės kaip, pavyzdžiui, bilietai į kiną, negali būti greitai pakeičiama panašia alternatyva arba įsigyjama vėliau. Galios rezervų palaikymą gali garantuoti įstatymai arba laisvoji rinka, jei nėra draudžiami ilgalaikiai kontraktai. Sudarant tokį kontraktą energijos pirkėjas moka ir už elektros rezervą šiandien, tam kad rytoj būtų išvengta bet kokio energijos stygiaus. Deja, poreikio turėti galios rezervą nėra, jei nauji pirkimo-pardavimo įsipareigojimai sudaromi kas valandą, o ne kas mėnesį ar kas metus. Tokia akcijų biržą primenanti rinka gali sukelti rimtą paklausos-pasiūlos disbalansą. Įstatymų leidėjai taip pat nenumatė ekonomikos augimo, prasidėjusio iškart po reformos, bei sausrų atnešto hidroenergijos stygiaus. Šio disbalanso būtų buvę išvengta, jei rinkos režisieriai būtų palengvinę įėjimą į rinką naujiems elektros gamintojams. Deja, įėjimo apribojimai buvo dar labiau sugriežtinti biurokratinėmis priemonėmis bei kainų reguliavimu. Reformos dėka, energijos pramonė prarado pajėgumą greitai išplėsti elektros gamybą ir, tuo pačiu, efektyviai reaguoti į pasiūlos šoką. Kalifornijos pavyzdžio aktualumas Lietuvai Pateikiame keletą svarbiausių skirtumus ir panašumus tarp Lietuvos ir Kalifornijos energijos rinkų:

- Sezoniniai energijos vartojimo ciklai Lietuvos elektros energijos vartojimo dėsningumai nėra panašūs į Kalifornijos, kur elektros suvartojimo kiekiai svyruoja, priklausomai nuo klimato sąlygų žiemą ir vasarą. Pavyzdžiui, Kalifornijos paklausa energijai pakyla vasarą, kai elektros energija yra vartojama patalpų vėsinimui. Suvartojimo mastai vasarą tiesiogiai priklauso nuo oro temperatūros. Tuo tarpu Lietuvoje elektros energijos suvartojimas nepadidėja vasarą, nes šalies geografinė padėtis neverčia „gaminti“ šalto oro.

- Hidroenergijos svarba Hidroenergija ir, apskritai, alternatyvieji energijos šaltiniai Lietuvoje nėra tokie pat svarbūs stabilizuojant elektros energijos pasiūlą. Šiuo metu Lietuvos rinka yra adekvačiai tenkinama Ignalinos AE gaminamos energijos, tad didelės priklausomybės nuo alternatyviųjų išteklių nebuvimas apsaugo Lietuvą nuo nenumatytų gamtinių pokyčių. Vis dėlto, Europos Sąjungos raginama Lietuva ateityje sparčiau plėtos alternatyviosios energijos gamybą. Tai didins elektros energijos pasiūlos priklausomybę nuo besikeičiančių gamtinių sąlygų bei įtakos stabilumą rinkoje.

- Elektros sąlyginė kaina namų ūkiams Esant žemesniam vidutiniam pajamų lygiui Lietuvoje, elektros energijai išleidžiama didesnė namų ūkio pajamų dalis. Žinant, kokia neelastinga kainai elektros paklausa, galima tikėtis rimtesnių pasekmių vartotojams Lietuvoje nei aukštesnio pragyvenimo lygio šalyse. Nedidelis elektros kainų padidėjimas gali padaryti didelį poveikį namų ūkių finansinei gerovei.


72

- Importo galimybės

Kalifornijoje, krizės atveju, galimybės importuoti elektros energiją iš kaimynų – nepalyginamai didesnės nei Lietuvoje. Nors Lietuvos rinką dar tenkina Ignalinos AE reaktoriai, ribotos galimybės kompensuoti nenumatytą paklausos padidėjimą yra didelė grėsmė Lietuvai. Lietuvai tapus tik elektros energijos vartotoja, energijos tinklų plėtimas į Vakarus taps svarbus ne vien dėl potencialiai žemesnių kainų, bet ir saugumo rinkos krizės atveju. Taigi Kalifornijos patirtis yra aktuali Lietuvai, nes ji iliustruoja galimas valstybės reguliavimo pasekmes, atsiradus nenumatytiems pokyčiams energetikos rinkoje. Nors energetikos reformos Kalifornijoje tikslas buvo dereguliuoti ir išlaisvinti rinką, valstybės intervencija tik padidėjo, o rinkos galimybės prisitaikyti prie pokyčių tik sumažintos. Peršasi išvada, kad reformos kūrimą ir eigą įtakojo ne vien laisvosios ekonomikos teorija, bet ir stiprios interesų grupių preferencijos. Galiausiai, reformos veiksmai prieštaravo tos pačios reformos tikslams. Reformos pasekmės nėra stebinančios – planuojančios institucijos rinkos prognozavimams nepasitvirtinus, sukurtas modelis netrukus pavedė. Pensilvanijos modelis Nors Kalifornijos reformos nesėkmė daug ką privertė abejoti dereguliavimo energetikoje nauda, Pensilvanijos politikai sugebėjo pasiekti visiškai kitokių rezultatų. Sėkmingai įžiebtos konkurencijos energetikos pramonėje dėka,

- 570 tūkstančių Pensilvanijos vartotojų 2001 m. jau pirko elektrą iš konkuruojančių tiekėjų; - Valstijos vartotojai sutaupė beveik 3 milijardus dolerių nuo reformos pradžios 1990 m.; - 2004 m. Pensilvanijos elektros kainos- vidutiniškai 4,4% žemesnės nei bet kurioje kitoje

JAV valstijoje; - Sparčiai auga Pensilvanijos alternatyviosios energijos sektorius.

Kokie gi skirtumai tarp Kalifornijos ir Pensilvanijos reformų galėjo nulemti tokią skirtingą jų baigtį? Energijos įmonių (utilities) restruktūrizacija Ir Kalifornijoje, ir Pensilvanijoje energijos įmonės ir po reformų atlikinėjo energijos tiekėjų funkcijas. Siekiant rinkos konkurencijos, abiejose valstijose energijos įmonės turėjo restruktūrizuotis: atskirti vieną nuo kitos energijos paslaugas, pavyzdžiui, atskirti gamybą nuo tiekimo. Skirtumas tas, kad Pensilvanijos įstatymai nepareikalavo energijos įmonių visiškai atsisakyti elektros gamybos. Nors paslaugų atskyrimas būtinas, kaip jį padaryti galėjo nuspręsti pačios įmonės. Kainų politika Pensilvanijos reformoje numatytos dviejų tipų kainos: standartinė ir rinkos. Standartinė kaina- tai kainų lubos, nustatytos kiekvienai valstybės reguliuojamai energijos įmonei. Standartinių kainų lubos- pakankamai aukštos, daug aukštesnės nei Kalifornijos, o jų tikslas – suteikti saugumo galutiniam vartotojui, bet tuo pačiu skatinti konkurenciją. Į energijos rinką ateinant vis daugiau ir daugiau naujų elektros gamintojų, vartotojai buvo skatinami ieškotis pigiau elektros energiją parduodančių tiekėjų. Tie, kurie nepakeitė elektros tiekėjo pigesniu, ir toliau mokėjo standartinę kainą, o tie, kurie rado patrauklesnį konkurentą, pradėjo elektrą pirkti rinkos kaina.


73

Taigi aukštos, konkurenciją skatinančios kainų lubos bei mažmeninių kainų priklausomumas nuo didmeninių kainų ir padėjo Pensilvanijai efektyviau išlaisvinti rinką. Elektros energijos rinka Priešingai nei Kalifornijoje, Pensilvanijoje energijos įmonės nebuvo verčiamos pirkti ir parduoti elektros naujai suskurtoje energijos biržoje. Joms buvo leista ir toliau dalyvauti 1927 m. sukurtoje energijos rinkoje Pennsylvania-New Jersey-Maryland (PJM). Seniausioje ir didžiausioje JAV elektros energijos rinkoje PJM įmonės gali sudarinėti trumpalaikius ir ilgalaikius kontraktus, pirkti ir parduoti visiškai nereguliuojamos valstybės. PJM turi keletą valstybės nenustatomų vidaus taisyklių bei savybių, padedančių išvengti Kalifornijos tipo energetikos krizių:

- Kiekvienas gamintojas privalo turėti 18-20 procentų galios rezervą. Kalifornija tokio reikalavimo neturi- rinkos šokams atitaisyti naudojami mažiau patikimi atsinaujinančios energijos šaltiniai.

- Kainoms stabilizuoti PJM naudojamas įvairesnis energijos šaltinių mišinys. Pensilvanijos rinka paremta stabilesnes kainas išlaikančia atomine (22% rinkos) ir anglies (34% rinkos) elektra. Tuo tarpu Kalifornijos rinka priklausoma nuo sparčiai brangstančių gamtinių dujų (51%) bei ne visada patikimos hidroenergijos (26%).

- PJM gali daug efektyviau išplėsti energijos gamybą atsiradus nenumatytam paklausos padidėjimui. Per 2-3 metus PJM gali padidinti gamybą tiek pat, kiek tai padaro Kalifornijos energijos pramonė per 5-7 metus.

Konkurencijos skatinimas Nors ir Pensilvanija, ir Kalifornija siekė tų pačių tikslų (išplėsti energijos produktų pasirinkimo spektrą, sukurti konkurenciją rinkoje, bei užtikrinti patikimą energijos tiekimą), jų metodika ir rinkos suvokimas labai skyrėsi. Pensilvanijos reforma sėkmingai vystė ir didmeninę, ir mažmeninę energijos rinką. Reformos leidėjai įžvelgė paklausos tiesioginę priklausomybę nuo mažmeninės rinkos, o pasiūlos- nuo didmeninės. Todėl Pensilvanijoje buvo bandoma vystyti konkurenciją abiejuose sektoriuose. Kalifornijos reformų leidėjai buvo įsitikinę, kad pakanka dereguliuoti didmeninę rinką, jei tik perskirstytojai sugeba perduoti augančius energijos kaštus vartotojams. Vis dėlto, kainų fiksavimas ir konkurencijos stoka mažmeninėje rinkoje užkirto tam kelią ir ši strategija nepasiteisino. Vertinimas Pensilvanijos reformos sėkmė, lyginant su Kalifornija – neabejotina. Dereguliavimas bei elektros energijos išgavimo sistema leido pasiekti žymiai geresnių rezultatų nei Kalifornijoje. Vis dėlto, nauja Pensilvanijos energetikos pramonė nėra tobula, o rinka- vis dar stipriai reguliuojama. Keletas pagrindinių nerimą keliančių aspektų:

- Mažėja vartotojų, besirenkančių elektros tiekėjus konkuruojančius su valstybės koordinuojamomis energijos įmonėmis;

- Mažmeninių kainų lubos, nepasikeitusios net po staigaus gamtinių dujų pabrangimo ir didmeninių elektros kainų padidėjimo, stabdo konkurenciją;

- Pastovios, realybės neatspindinčios, kainos bei didelių reguliuojamų energijos įmonių vaidmuo rinkoje rodo, kad valstybės reguliavimo lygis vis dar išlieka aukštas.


74

Šie rinkos ypatumai rodo, kad valstybės vis dar reguliuojami energijos pramonės sektoriai ilgainiui taps, arba jau tampa, pagrindiniais problemų šaltiniais. Skeptikai teigia, kad pagrindinis faktorius, garantavęs Pensilvanijos pranašumą prieš Kaliforniją, buvo Pensilvanijos mažesnė priklausomybė nuo gamtinių dujų.76 Pensilvanija taipogi nepatyrė jokio žymaus paklausos šoko pirmosiose reformos stadijose. Šių reformos sėkmę stipriai įtakojo ir rinkos aplinkybės. Didesnis paklausos, pasiūlos bei energijos žaliavų kainų stabilumas prisidėjo prie Pensilvanijos pasisekimo. Nors ši valstija drąsiau liberalizavo savo elektros energijos pramonę nei Kalifornija, abi reformos daugeliu aspektų yra panašios: pavyzdžiui, kainų reguliavimas bei įėjimo į rinką barjerai galioja abiejose valstijose. Peršasi išvada, jog Pensilvanijos modelis nėra apsaugotas nuo Kalifornijoje matytų paklausos bei pasiūlos šokų. Nors Penslvanijos rinka laisvesnė ir geriau prisitaikanti prie pokyčių, ji dar gali susidurti su pavojingais išbandymais pasikeitus aplinkybėms rinkoje. Išvados Kaip apibendrina Pasaulio energetikos tarybos studija apie energetikos rinkos reformas, nėra universalaus sėkmingo recepto tobulai energetikos politikai, ir vietos aplinkybės vaidina esminį vaidmenį. Tačiau pateikiama keletas universalių bendrųjų principų studijoje išskiriama:

- energetikos sistemoje būtinos rinkos reformos, nes keičiantis visuomenei ir verslo aplinkai reikia, jog galėtų plėtotis tiek energetikos sistemos organizacijos, tiek darbo metodai;

- sėkmingos energetikos sektoriaus reformos yra tik dalis platesnės reformų darbotvarkės, ypač kiek tai yra susiję su valstybės finansų rinka;

- regioninė integracija yra viena iš labiausiai užtikrintų priemonių sumažinti dėl reguliavimo kylančius neapibrėžtumus ir užtikrinti didesnes rinkas, kad būtų galima pasinaudoti masto ekonomijos efektu;

- konkreti rinkos sankloda turi būti apspręsta vietos ir regiono aplinkybių (pastaruoju atveju būtinas atitinkamų valstybių veiklos koordinavimas);

- nėra tobulo modelio kaip atsižvelgti į visas rinkos aplinkybes, tačiau vyriausybė ir reguliuojančios institucijos turi ieškoti kompromisų vardan paprasto, tvarkingo, sklandžiai evoliucionuojančio modelio.77

Reformų patirtys išsivysčiusiose šalyse patvirtina šias išvadas. Taipogi šios patirtys vykdant reformas kitose valstybėse, įskaitant ir Lietuvą, skatina atkreipti dėmesį į tai, jog:

- reformomis neturi būti siekiama įtvirtinti konkretaus rinkos modelio; - reformos turi įgalinti kuo geresnį prisitaikymą prie kintančių sąlygų, kuris, panaikinus

valstybines monopolijas, galimas tik iš esmės dereguliavus rinką; - dereguliavimas turi būti tolygiai taikomas visiems rinkos sektoriams, nes asimetriškas rinkos

liberalizavimas gali ją išvesti iš pusiausvyros; - kainų reguliavimas gali tapti esmine kliūtimi prisitaikant prie rinkos pokyčių, todėl yra

netikslingas; - ilgalaikių sutarčių tarp tiekėjų ir gamintojų draudimas yra netikslingas; - draudimas infrastruktūros įmonėms užsiimti kitomis energetikos veiklomis yra netikslingas; - valstybė neturėtų dirbtinai skatinti jokių energetikos išteklių naudojimo;

Pagrindinė apibendrinta išvada yra ta, jog energetikos srityje būtinas dereguliavimas, o ne vis naujas kitoks reguliavimas.

76 „Deregulating Ontario‘s Electricity Market“, Alla Steen, 2002 77 World Energy Council. Energy Market Reform. Lessons Learned and Next Steps with Special Emphasis on the Energy Access Problems of Developing Countries. – August 2004


75

LLRI pozicija dėl energetikos politikos krypčių Plačiai pritariama, kad senasis energetikos politikos modelis, paremtas centralizuotu planavimu arba labai griežtu, išsamiu reglamentavimu ir valstybine nuosavybe nepasitvirtino. Tačiau nauji veiklos modeliai, paremti rinkos veikimo mechanizmu ir gerokai nuosaikesniu reguliavimu, taip pat nėra visiškai įsitvirtinę. Pateikiama Lietuvos laisvosios rinkos instituto pozicija dėl reformų energetikoje Vykdant energetikos reformą ypač svarbu nedviprasmiškai įvardinti ir viešai atskleisti jos tikslus. Siūlytina, jog reformos tikslu būtų įvardintas kuo geresnių sąlygų konkurencijai ir vartotojų pasirinkimui sudarymas bei energetikos pavertimas pilnavertišku rinkos sektoriumi, atsisakant politinių tikslų siekimo bei atskiriant socialinius tikslus. Tik pilnai rinkos sąlygomis veikianti energetikos sistema gali pasiekti balansą tarp kainos ir kokybės, ilgalaikių ir trumpalaikių tikslų, skirtingų rinkos dalyvių interesų, vartotojų ir energetikos įmonių. Realios konkurencijos siekį geriau atitinka ex poste reguliavimas, kurį atlieka Konkurencijos taryba nei ex ante reguliavimas, atliekamas specializuotos institucijos (energetikos atveju – Valstybinės kainų ir energetikos komisijos). Reformuojant energetikos rinką siūlytina neplėsti Valstybinės kainų ir energetikos komisijos funkcijų, nenustatinėti specifinių konkurencijos taisyklių, išskyrus kai to reikalauja ES teisė, ir remtis nuosaikiai taikomomis bendromis konkurencijos teisės normomis. Energetikos skaidymas į atskirus sektorius energetikos ekonominės politikos ir teisinio reguliavimo požiūriu yra neprasmingas, nes energetikai visų pirma būdingos tokios pačios problemos, kaip ir kitoms tinklinėms ekonomikoms. Be to, visi energetikos sektoriai yra tarpusavyje persipynę tiek dėl to, jog vartotojai konkrečiu metu arba ilgalaikėje perspektyvoje turi galimybę rinktis tarp skirtingų energetikos rūšių, ir ši pakeičiamumo galimybė nuolat didėja tobulėjant ir pingant technologijoms, tiek dėl to, jog galutinei energijai, kurią vartoja vartotojai, gaminti galima panaudoti skirtingus energijos išteklius. Siekiant skaidraus reguliavimo ir konkurencijos įtvirtinimo siūlytina sujungti Šilumos ūkio, Elektros energetikos, Gamtinių dujų bei Energetikos įstatymus į vieną Energetikos įstatymą ir visus šiuos sektorius reguliuoti tais pačiais bendraisiais principais. Svarstytinas ir Valstybinės kainų ir energetikos komisijos bei panašias funkcijas atliekančios Ryšių reguliavimo tarnybos sujungimas, kuris leistų geriau koncentruoti patirtį reguliuojant tinklines ekonomikas ir užtikrinti didesnį institucijos efektyvumą. Rekomenduotina šios institucijos veiklą reglamentuojančiais teisės aktais įpareigoti visas tinklines ekonomikas reguliuoti vienodais principais (kurie turėtų būti įtvirtinti įstatymu). Nors neretai teigiama, kad energetikos produktų paklausa yra mažai elastinga, tačiau elastingumas egzistuoja. Potencialiai paklausos adaptacija gali būti didesnė, tačiau tam būtinas galutinių kainų lygio ir jų nustatymo mechanizmo visiškas dereguliavimas. Siūlytina liberalizuojant elektros energetikos rinką nesudaryti jokių kliūčių pikinės energijos rinkos formavimuisi, o taip pat paklausos adaptavimui prie rinkos pokyčių kainodaros priemonėmis ir apribojimais (numatytais sutartimis). Elektros energetikoje yra gyvybiškai būtina lanksti pasiūla (arba, kitaip tariant, galios rezervas), kuris leistų patenkinti paklausą pikų metu. Pasiūla geriausiai patenkintų nuolat kintančią paklausą, kai paklausos svyravimus galėtų atspindėti ir atitinkami kainos svyravimai, sukuriantys motyvaciją orientuotis į pikinę paklausą. Siekiant nustatyti sklandų perėjimą prie rinkos ir laisvų kainų, svarstytina nebent galimybė nustatyti reikalavimą parduodantiems elektros energiją užtikrinti nustatyto dydžio galios rezervą (o transportuojantiems energiją – infrastruktūros pajėgumų rezervą), kuris teisės aktais apibrėžtomis normaliomis sąlygomis nebūtų panaudojamas. Taip pat turi būti leidžiama antrinė prekyba gamybos


76

rezervo pajėgumams, kad šiuos pajėgumus elektros energiją gaminanti įmonė galėtų turėti nebūtinai savo žinioje. Liberalizuojant energetiką būtina susilaikyti nuo ilgalaikių sutarčių tarp gamintojų ir tiekėjų apribojimų bei nuo draudimo perdavimo bei skirstymo kompanijoms užsiimti gamyba, todėl siūlytina nenustatyti papildomų nei ES apribojimų šioje srityje, o ES lygmeniu – palaikyti apribojimų panaikinimą. Dėl sunkiai kontroliuojamų pasiūlos svyravimų, gamybos brangumo ir kitų veiksnių alternatyvios („žaliosios“) energijos šaltiniai dažnai yra ne tik brangūs, neekonomiški, bet tiesiogiai ir netiesiogiai sukelia ir neigiamas ekologines pasekmes, kurios gali būti netgi didesnės nei komercinių energijos išteklių naudojimo atveju. Skirtumas tarp „žaliosios“ ir įprastos energijos kainų ir pritaikymo galimybių daugeliu atveju yra didžiulis, nepaisant to, kad jis turi tendenciją mažėti tiek dėl „žaliosios“ energijos pigimo, tiek dėl įprastos energijos brangimo. „Žaliosios“ energijos dirbtinis palaikymas nesukuria prielaidų efektyvumui ir sąlygoja žymes išorines sąnaudas, tenkančias kitiems rinkos dalyviams ir vartotojams. Siūlytina „žaliąją“ energiją proteguoti tik tiek, kiek tai būtina įgyvendinti ES reikalavimus ir aktyviai pasisakyti už tokių reikalavimų atsisakymą. Diskutuojant šiuos klausimus ES lygmeniu būtina palaikyti Pasaulio energetikos kongreso rekomendaciją dėl energijos išteklių nediskriminavimo. Kainų reguliavimas, kuris visuomet remiasi būtinų sąnaudų ir normatyvinio pelno skaičiavimu yra ydingas, nes orientuotas į praeities sąnaudas ir visuomet kvestionuotinas prognozes, todėl gali trukdyti sklandžiai plėtotis energetikai. Kainų reguliavimas gali tapti pagrindine energetikos krizės priežastimi. Kainų reguliavimo energetikoje tikslinga atsisakyti (tai reikštų jog atskirais atvejais galimas ex poste įsikišimas į kainodarą pagal galiojančią konkurencijos teisę). Tiek, kiek išlieka kainų reguliavimas, siūlytina: (a) jei kainų reguliavimo panaikinimo data būtų nustatyta santykinai artima, tikslinga iš esmės nekeisti kainų reguliavimo mechanizmo pobūdžio; (b) jei dereguliavimas atidedamas, taikytinas modifikuotas dabartinis reguliavimas, kuris leistų labiau atsižvelgti į ribines sąnaudas ir nepririštų kainų reguliavimo prie praeities sąnaudų, nebūtinų ateityje (įskaitant tokias sąnaudas kaip amortizaciniai atskaitymai), o perdavimo kainai reguliuoti (ir perdavimo tinklui valdyti) svarstytinas frančizės modelis. Siūlymai reguliuoti energijos išteklių pardavimo antkainį yra nepagrįsti, nes tais atvejais, kai pardavėjai susiduria su aktualia ar potencialia konkurencija iš savo ar iš kito energetikos sektoriaus, antkainį riboja pirkėjų turimos alternatyvos. Gamtinių dujų atveju tokia alternatyva absoliučia dauguma atvejų yra naftos produktai, prie kurių pereiti sąnaudos yra santykinai nedidelės. Tais atvejais, kai pats pardavėjas nėra pirminis energijos gavybos grandyje, antkainio reguliavimas, jei jis būtų nustatytas per mažas, reikštų tiesiog jo perkėlimą į kitą grandį. Lietuvos atveju gamtinių dujų rinkoje tai reikštų pelno susidarymą ne Lietuvos, bet Rusijos įmonėje. Vakarų šalyse vyrauja tendencija liberalizuoti energijos gamybą ir gavybą bei tiekimą, tačiau retai linkstama liberalizuoti transportavimo infrastruktūrą. Dėl to būtent transportavimo infrastruktūrai taikomi apribojimai, privilegijos ir reguliavimas pastaruoju metu tapo energetikos rinkos plėtrą stabdančiu veiksniu. Siūlytina panaikinti bet kokias teisines kliūtis užsiimti energetikos infrastruktūros veikla (tačiau kartu būtinai panaikinant ir kainų reguliavimą). Perdavimo veikla turėtų būti traktuojama kaip rinkos sąlygomis vykdytina veikla, tačiau kol to nėra valstybė turėtų tiksliai apibrėžti (bei siekti tokio apibrėžtumo ES) kiek ir kaip valstybė dalyvaus finansuodama infrastruktūrą (pavyzdžiui, Elektros tilto projektą).


77

Tiek centralizuotas, tiek decentralizuotas energijos gamybos būdas turi savo privalumų ir trūkumų, kurie nėra vienareikšmiai vertintini. Atsižvelgiant į skirtingus vartotojų poreikius, skirtingas vietos aplinkybes, skirtingus spėjimus dėl ateities, valstybės politikos priemonėmis siūlytina neskatinti ir neriboti nei vieno iš šių metodų. Nors tokio požiūrio įgyvendinimas tam tikrais atvejais gali sąlygoti kainos padidėjimą tiems vartotojams, kurie lieka prie esamos neefektyvios sistemos, tačiau tai yra vienintelis būdas pasiekti, kad visi vartotojai už jiems reikalingą energiją (paprastai – šilumą) mokėtų kiek įmanoma mažiau. Siūlytina vartotojų prisijungimas prie magistralinių tinklų neįtvirtinti kaip vartotojo teisės, tačiau siūlytina panaikinti energijos transportavimo veiklos išimtines teritorines licencijas, o tinklų prijungimo sąlygas palikti spręsti šių tinklų valdytojams. Energijos vartojimas daugiabučiuose namuose šiuo metu nėra išspręstas tinkamai ir neskatina skaidrumo bei efektyvumo. Atskiriant energetikos veiklos sritis, kur yra labiau būdingas dominuojantis subjektas nuo tų sričių, kur toks dominavimas nebūdingas, siūlytina atskirti šilumos tiekimą į daugiabutį namą ir jo gyventojams, kitoms energijos rūšims – sudaryti sąlygas tokiam atskyrimui. Energetikos administravimo daugiabutyje name ir šilumos energijos tiekimo gyventojams siūlytina nereglamentuoti energetiką reglamentuojančiais teisės aktais. Santykiuose su energijos (visų pirma – šilumos) tiekėjais siūlytina decentralizuoti pastatų administravimo funkciją. Siekiant energetikos efektyvumo siūlytina baigti privatizuoti energetikos įmones, privatizavimu apimant visus energetikos sektoriaus segmentus, o privatizavimą vykdant aiškios reguliacinės aplinkos sąlygomis. Šiuo metu energetikos reguliavimo pagalba yra atliekamos ir socialinės funkcijos, užtikrinant energijos prieinamumą. Šių funkcijų finansavimas vykdomas per energetikos įmones, kurios, įtvirtinant jų monopolinę padėti ir primetant kainų reguliavimą, tenka socialinių programų vykdytojų vaidmuo. Jei ir būtų priimtas politinis sprendimas dėl socialinės paramos užtikrinant energetikos prieinamumą, svarbu, kad tokia parama būtų laikoma socialinės, o ne ekonominės politikos dalimi ir vykdoma atsiejant šią politiką nuo veiklos energetikos rinkoje reglamentavimo. Nors energetinės priklausomybės (apsirūpinimo energija patikimumo) problema egzistuoja, tačiau ekonomine prasme tai yra abipusė priklausomybė, todėl Lietuva kaip išteklius vartojanti valstybė neturėtų imtis ekonomiškai neefektyvių priemonių energetinei nepriklausomybei užtikrinti. Individualaus poreikio energijos tiekimo patikimumui užtikrinti sąnaudos neturi būti primetamos kitiems vartotojams. Siekiant didesnės energetinės nepriklausomybės ir didesnės energetinių išteklių pasiūlos Lietuvos subjektams yra labai pageidaujamas Rusijos tranzito infrastruktūros (visų pirma gamtinių dujų) atvėrimas visiems galimiems tiekėjams. Siūlytina palaikyti ES iniciatyvas derantis su Rusija dėl trečios šalies priėjimo prie dujų transportavimo infrastruktūros. Energetikos efektyvumas gali būti užtikrintas tik rinkos sąlygomis. Energetikos tiekimo patikimumui ilgalaike ir trumpalaike prasme bei energetikos gyvybingumui didžiausios grėsmės kyla tuomet, kai energetika yra dalinai liberalizuota, o dalinai reguliuojama. Toks tarpinis modelis gali sukurti įtampą tarp reguliavimo ir rinkos paskatintos motyvacijos, kuri lengviau nei gryname rinkos ar gryname centrinio planavimo modelyje gali pasireikšti trumpalaikėmis ar ilgalaikėmis sisteminėmis energetikos krizėmis. Iki šiol energetikos sektoriuje buvo vykdomas ne tiek liberalizavimas (dereguliavimas), kiek rereguliavimas. Tačiau energetikos rinkoje būtinas esminis dereguliavimas visose srityse (kainų reguliavimas, standartai, licencijavimas ir leidimai, atsargų kaupimas, teritorijų priskyrimas, energijos rūšių planavimo įtvirtinimas teisės aktais, etc.).

Energetikos politika: priemonės, galimybės ir kryptys

Documents

Transcript of Energetikos politika: priemonės, galimybės ir kryptys