EL TRÁFICO ILÍCITO DE SUSTANCIAS QUE AGOTAN LA CAPA DE … · En el frente de batalla: la...

EL TRÁFICO ILÍCITO DE SUSTANCIAS

QUE AGOTAN LA CAPA DE OZONO:

¿Un agujero en el Protocolo de Montreal?

Las dimensiones del tráfico ilícito

La metodología del contrabando

Una respuesta mundial

Acción zonoBoletín AcciónOzono Suplemento especial • Número 6

PNUMA

Boletín AcciónOzono Suplemento especial • Número 6

N D I C E Í N D I C E Í N D I C E Í N D I C E Í N D I C E Í N D I C E Í N D I C E Í N D I C E Í N D I C E Í N D I

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EDITORIAL 3

LAS DIMENSIONES DEL TRÁFICO ILÍCITO

El ámbito del problema: una panorámica del comercio ilegal de SAO 4

Buenas intenciones y consecuencias imprevistas 8

Cómo afrontar el reto en los países con economías de transición 9

Expertos del enmascaramiento: porqué es difícil descubrir el tráfico ilícito de SAO 12

LA METODOLOGÍA DEL CONTRABANDO

Las artimañas del tráfico ilícito: cómo se organiza el contrabando de SAO 14

El arte del contrabando: qué información necesitan los aduaneros 16

UNA RESPUESTA MUNDIAL

En el frente de batalla: la formación de aduaneros 20

La Convención de Basilea y el Protocolo de Montreal: un empeño común 22

La contribución de los países del G-8 a la lucha contra el tráfico ilícito 24

Salvaguardar los éxitos del Protocolo de Montreal 25

GLOSARIO, REFERENCIAS 27

Publicado por el Programa AcciónOzono de la División de Tecnología, Industria y Economía (DTIE) del PNUMA, como parte de su Programa de Trabajo en el marcodel Fondo Multilateral.

La coordinación de este proyecto estuvo a cargo de los siguientes miembros de la DTIE del PNUMADa Jacqueline Aloisi de Larderel, Directora Ejecutiva Adjunta y Directora del DTIE D. Rajendra Shende, Jefe de la Unidad de Energía y AcciónOzono del DTIE Da Cecilia Mercado, Ejecutiva de Información del Programa AcciónOzono del DTIE D. Andrew Robinson, Adjunto de Información del Programa AcciónOzono del DTIE

Colaboradores:D. Gilbert Bankobeza, D. Duncan Brack, D. Volodymyr Demkine, Dr. Janusz Kozakiewicz, Dra. Sachiko Kuwabara-Yamamoto, D. Tom Land, D. Lary Cook Larson,D. Julian Newman, D. Bruce Pasfield, Da Sue Stendeback, D. Suresh Wahdwa y D. Lars Wilcut.

Junta de Revisión Editorial:Da Jacqueline Aloisi de Larderel, D. Steve Andersen, Dr. Omar El-Arini, Da Ingrid Kokeritz, Dr. Lambert Kuijpers, D. Rajendra Shende, D. Liu Yi y D. C. Vishwanath

Jefe de Redacción: Da Margie RynnDiseño y diagramación: bounford.comIlustraciones: Joseph KariukiTraducción: Da Carmen Espinosa Vilar (Español), Da Catherine y D. Emmanuel Paumier (Francés)

© 2001 PNUMA DTIMAQueda autorizada la reproducción total o parcial de este documento, por cualquier medio, con fines educativos o no lucrativos, siempre que se haga referenciaexplícita a la fuente. El PNUMA agradecerá el envío de una copia de toda publicación que utilice los materiales contenidos en la presente.

Esta publicación no puede ni revenderse ni usarse con fines comerciales sin autorización previa y textual del PNUMA.

Las denominaciones y la presentación de materiales de esta publicación no reflejan en modo alguno las opiniones del PNUMA en lo relativo a la legislaciónvigente en un país, territorio, ciudad o región, ni sobre sus autoridades, ni tampoco en lo que respecta al trazado de sus lindes o fronteras. Además, los puntosde vista expresados aquí no reflejan necesariamente las decisiones o las directrices políticas del PNUMA, como tampoco la mención de marcas o procesoscomerciales constituye una expresión de respaldo a los mismos.

Ninguna de las fotos que ilustran este documento se ha usado con ánimo de sugerir que las empresas cuyos productos aparecen en ellas participan en eltráfico ilícito.

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Klaus Töpfer, Subsecretario General de las

Naciones Unidas y Director Ejecutivo del

PNUMA

La expresión “tráfico ilegal” sueleemplearse en relación con elcomercio de drogas ilícitas o dearmamentos, no con el deproductos químicos. Sin embargo,la importación ilegal declorofluorocarbonos (CFC) y otrassustancias que agotan la capa deozono (SAO) amenaza actualmenteno sólo el futuro de los acuerdosinternacionales sobre comercio ymedioambiente, sino tambiénnuestro cielo – la capa de ozonoque protege la vida de lasradiaciones nocivas del sol. Lareducción de la concentración deozono en la estratosfera se traduceen un aumento de las radiacionesultravioletas (UV) que llegan a laTierra, lo que no sólo fomenta loscánceres de piel, debilita elsistema inmunológico y causatrastornos oculares en los sereshumanos, sino también ejerceefectos negativos sobre la flora yla fauna.

El Protocolo de Montreal sobreSustancias que Agotan la Capa deOzono, se creó para hacer frente aesta amenaza. Por suerte, laerradicación gradual de las SAOprocede según el calendarioprevisto y se crean las condicionespara que los niveles de ozonoestratosférico experimenten unarecuperación sustancial, haciamediados de este siglo.

Sin embargo, algunas nubesempañan este horizonte idílico.Toda sustancia, al ser prohibida,genera un mercado negro potencialdel que las SAO no están exentas.A medida que disminuye la ofertalegal de un producto, aumenta suprecio, lo que crea excelentesoportunidades comerciales para lostraficantes. A mediados de los años90, cuando las SAO estaban en víasde erradicarse en los paísesindustrializados, sobrevino unnuevo fenómeno: el tráfico ilegalde estas sustancias. Hacia 1996, eltráfico ilegal de SAO habíaalcanzado niveles alarmantes.Aunque en este ámbito las cifrasson difíciles de obtener, se calculaque de 16.000 a 38.000 toneladasde SAO ilegales se negociaron en1995. La ironía de la situación estáen que la demanda de las SAOprohibidas no tiene su origen en lacarencia de productos desustitución; estos han demostradoser más baratos. Más bien, lademanda proviene del costorelativamente elevado de adaptar osustituir la maquinaria quefunciona con SAO.

Resulta evidente, pues, que espreciso proceder a fortalecer lassalvaguardas vigentes contra eltráfico ilegal de SAO. La enmiendaal Protocolo de Montreal adoptadaen 1997 obliga a cada Estadosignatario a crear un sistema delicencias de exportación eimportación para las SAO. Losacuerdos posteriores, queincluyen la financiación necesariapara clausurar plantasproductoras de SAO en Rusia(1998) y China (1999),contribuirán también a reducir elvolumen de estas sustanciasprocedentes de ambos países.

La educación es la clave parareducir el tráfico ilegal. Laignorancia es la mejor aliada de loscontrabandistas de SAO: tanto lacomplejidad del comercio ilícitocomo la índole científica de lassustancias contribuyen a facilitar latarea de burlar la vigilancia de un

agente de aduanas o de unfuncionario a cargo del ozono queno estén bien informados. ElPNUMA ha realizado ya sieteseminarios de formación einformación para aduaneros yotros funcionarios, en torno altráfico ilícito, y se propone celebrarotros diez este año. La importanciade estos programas resulta cadavez más evidente, no sólo para elProtocolo de Montreal, sinotambién para otros AcuerdosMultilaterales sobre el MedioAmbiente (MEA), como laConvención de Basilea y laConvención sobre el ComercioInternacional de EspeciesAmenazadas de Fauna y FloraSilvestres (CITES). También resultacada vez más obvio que es precisocoordinar estos programas paraque los aduaneros reciban unaformación amplia que abarquetodos los MEA. Al compartirexperiencias, saberes einfraestructuras, los regímenes deMEA colaboran para presentar unfrente unido en materia deformación aduanera. El PNUMAapoya estos esfuerzos y otrossimilares en la lucha contra eltráfico ilícito de SAO.

Este suplemento especial delBoletín AcciónOzono se editapara suministrar información yayuda, especialmente a los paísesen desarrollo, con el fin de quelogren ganar esta batalla. Medianteun esfuerzo internacionalconcertado, es posible reducir elcomercio ilícito de SAO, sino seconsigue eliminarlo totalmente.Los textos siguientes examinandetalladamente el complejonegocio ilícito en torno a las SAOy ofrecen una amplia gama desugerencias y recomendaciones,orientadas a erradicar elproblema. Les rogamos que lasestudien con sumo cuidado: loque está en juego en este asuntoes el éxito definitivo del Protocolode Montreal.


E D I T O R I A L E D I T O R I A L E D I T O R I A L E D I T O R I A L E D I T O R I A L E D I T O R I A L E D

A S D I M E N S I O N E S D E L T R Á F I C O I L Í C I T O L A S D I M E N S I O N E S D E L T R Á F I C O

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El final de los plazos de erradicaciónde los CFC y otras sustancias quedañan la capa de ozono ya está aproximarse, pero el contrabando deestos productos amenaza larecuperación de la atmósfera. DuncanBrack examina aquí los orígenes y elalcance del problema.

El Protocolo de Montreal sobreSustancias que Agotan la Capa deOzono se considera uno de los grandeséxitos de la diplomacia internacionalen materia de medio ambiente. Pero suaplicación se ha visto confrontada aciertas dificultades. Afortunadamente,muchas de ellas se habían previsto,inclusive los alicientes que harían faltapara comercializar productos quefueran al mismo tiempo inocuos parala atmósfera y capaces de sustituir a losclorofluorocarbonos (CFC) y otras SAO,y la necesidad de ajustar los plazos, enrespuesta tanto al análisis científico ylos avances tecnológicos, como a lasdiversas circunstancias y exigencias delos países en desarrollo.

Sin embargo, surgió un reto noprevisto: el aumento del mercadonegro de CFC y halones. A mediadosde los años 90, los productos ilícitosrepresentaban el 15 % del comerciomundial de CFC. Hacia finales de ladécada, aunque su volumen habíadisminuido, los halones tomaron elrelevo, hasta cierto punto.

¿Por qué surgió este mercado negro aescala mundial? Para responder a estapregunta, es preciso analizar lasinsuficiencias de las medidas relativasal ozono – tanto en el marco delProtocolo como de los reglamentosnacionales aplicados en su estela – quepermitieron la aparición y elflorecimiento del contrabando de SAO,y examinar hasta qué punto hubiera

sido posible anticiparse alproblema y atacarlo de maneramás efectiva.

LOS ALICIENTES DELTRÁFICO ILEGALCuando los gobiernosprohíben la producción o eluso de una sustancia, siempreque los productos sustitutivossean más caros, se desarrollaun mercado negro. Estefenómeno no es nuevo ni en lahistoria ni en la políticamedioambiental. El tráfico deespecies en peligro deextinción o de sus derivados,los vertidos de desechos nocivos, lapesca, la caza de ballenas o la tala deárboles; todas estas actividades, cuandose realizan ilegalmente, amenazan eléxito de la gestión mundial del medioambiente.

En el caso del Protocolo de Montreal,muchos de los sustitutos de las SAOno han resultado más costosos; dehecho, no sólo estas sustancias soninocuas para el ozono, sino queademás resultan a menudo máseficaces y baratas. Esto esparticularmente cierto en lo querespecta a los disolventes y aerosoles,aunque un poco menos en cuanto alas espumas. No obstante, en el sectorde la refrigeración, la climatización ylos extintores de incendios sí existenincentivos para el contrabando.Aunque los productos de sustituciónen sí mismos no resultan más caros,con frecuencia es necesario adaptar losequipos o reemplazarlos del todo, a finde que puedan usar dichas sustancias.Por ejemplo, la adaptación o lasustitución del climatizador de uncoche norteamericano puede costar de200 a 800$EE.UU. Pero a mediados de

los años 90, un cilindro de 30 libras(14 Kg) de CFC, con refrigerantesuficiente para rellenar varias veces elmismo sistema de aire acondicionado,costaba en el mercado negro unos100$EE.UU. De modo similar, ha sidodifícil desarrollar sistemas deextintores tan eficaces como los quefuncionan con halones.

De manera que aún existenincentivos para seguir usando las SAOy estos alicientes seguirán actuandohasta que todos los equipos que lasemplean se hayan reemplazado pormáquinas de nueva tecnología,capaces de funcionar con sustitutos.Sin embargo, la disponibilidad de SAOen el mercado negro contribuye aretrasar el proceso de sustitución, yaque extiende la vida útil de losequipos antiguos. Si bien hasta ahorael tráfico ilícito se realiza sobre todocon CFC y halones, a medida que seaproximan los plazos para laerradicación del metilbromuro y loshidroclorofluorocarbonos (HCFC),puede predecirse que el comercioilegal de estas sustancias va adesarrollarse de modo análogo.


EL ÁMBITO DEL PROBLEMA:una panorámica del comercio ilegal de SAO

O I L Í C I T O L A S D I M E N S I O N E S D E L T R Á F I C O I L Í C I T O L A S D I M E N S I O N E S D E L

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DEMASIADAS FUENTES,DEMASIADAS RUTASEl problema del contrabando de SAO secomplica considerablemente por dosfactores: el gran número de posiblesproductores y la dificultad de detectarlas sustancias cuando están en camino.Las fuentes ilegales de SAO puedenagruparse en tres categorías: laproducción legal en países no incluidosen el Artículo 5 (nacionesindustrializadas); la producción ilegalen estos mismos países y la legal, quese lleva a cabo en los paísescomprendidos en el Artículo 5(naciones en desarrollo) (Cf. lailustración de la página 17).

La fuente más obvia es la producciónilícita o, al menos, la que excede lasnormas del Protocolo. Algunos paísescon economías de transición, tanto enEuropa del Este como en la antiguaUnión Soviética, han confrontadodificultades para cumplir los requisitosdel Protocolo, a causa de los trastornospolíticos y económicos sobrevenidos enla última década. El caso más grave detodos – y el único productor – es laFederación Rusa. En 1995, el gobiernoruso declaró haber producido 39.000toneladas de SAO y haber consumidosólo 21.000 toneladas. Aunque Rusiaha sido un proveedor histórico de CFCpara otros países en transición, suproducción total superaba en 13.000

toneladas al consumo total de laregión. Además, los expertosextranjeros calcularon que la industriarusa tiene capacidad para producir100.000 toneladas de SAO al año y quela producción real probablemente sesitúe alrededor de las 70.000 toneladas.No cabe duda de que la mayor parte delas SAO que entraron ilícitamente enEuropa y Estados Unidos a mediadosde los años 90 eran de origen ruso.

A partir de 1995, los Estadossignatarios del Protocolo pusieron envigor, bajo estricta supervisión, unconjunto de medidas orientadas alograr la erradicación gradual en esospaíses. Asimismo, el Fondo para elMedio Ambiente Mundial (FMAM) haproporcionado recursos para financiaresta tarea. En 1996, el Banco Mundialdio a conocer la Iniciativa Especial paraun Fondo Suplementario, que ayudaríaa Rusia a desactivar gradualmente susinstalaciones de producción de SAO,tarea que se completó en diciembre de2000 – (Cf. “La Iniciativa Especial enRusia”, en la página 10).

Sin embargo, la producción ilegal noes una única fuente posible deconsumo ilícito. Según las cláusulas delProtocolo de Montreal, las partes delArtículo 5 se puede seguir produciendoy consumiendo CFC y halones hasta elaño 2010 y no se sometió a ningunasupervisión hasta 1999. De hecho, la

producción de SAO en los paísessignatarios del Artículo 5 creció muchomás rápido de lo previsto por losnegociadores del Protocolo. Aunque lospaíses en desarrollo producen menosCFC de lo que consumen (lo que losconvierte en importadores netos1), ladisponibilidad relativa de estassustancias en ciertos países facilitó eltráfico ilícito. Si bien durante la mayorparte de la década se consideró a Rusiacomo la principal fuente de CFC ilegal,ahora parece que el problema se hadesplazado hacia los países endesarrollo, en particular a China, donde


El tráfico ilícito de CFC parece haberalcanzado su máximo auge entre 1994 y1996, en torno a la fecha límite deerradicación total en los paísesindustrializados. En Estados Unidos, laindustria y la Agencia de Protección delMedioambiente (EPA) calculan que elmercado negro de CFC fue de 10.000 a20.000 toneladas en 1994 y 1995 (conun valor de entre 150 y 300 millones dedólares de EU); en años posteriores lacantidad disminuye, hasta llegar a ser deunas 1.000 toneladas en el año 2000.

Fuente: Duncan Brack, del Royal Institute ofInternational Affairs de Londres. Como ocurre concualquier otro delito contra el medio ambienteinternacional (o, de hecho, con la delincuencia engeneral) no existen datos fiables sobre la magnitudreal del problema. En el caso de las SAO, el asuntose complica porque en la mayoría de los países sehan realizado pocos esfuerzos de investigación alrespecto. Todas las cifras que se ofrecen aquí son, enel mejor de los casos, cálculos conservadores.

1 Según las últimas estadísticas disponibles, del año 1997

E n la medida en que India ha comenzado a reducir su producción de

CFC, según estipula el Protocolo de Montreal, ha aumentado la

preocupación con respecto al tráfico ilegal de SAO. Esta actividad, que

comenzó a manifestarse en el país hacia 1996, alcanzó en 1999 niveles

alarmantes. Según cálculos aproximados, de 900 a 1.000 toneladas

métricas de SAO se introdujeron ilícitamente en India entre 1999 y 2000.

Uno de los métodos de contrabando más habituales son las

declaraciones fraudulentas, que permiten desplazar las SAO ilegales en

contenedores, a través de almacenes y puertos del país. En los últimos

18 meses, alrededor de 131 toneladas métricas de SAO entraron en

India, mediante declaraciones falsas realizadas en diversos puertos,

donde los funcionarios de aduanas, por ignorancia del tema, dieron luz

verde a los cargamentos. Como primera medida para enmendar la

situación, el gobierno indio emitió circulares y directrices a los

funcionarios de aduanas de todo el país, para informarles de las

peculiaridades del tráfico ilícito de SAO.

Estos esfuerzos dieron fruto. Tras la difusión de las circulares, se

detectaron dos cargamentos ilegales de SAO en Nava Sheva, Cochin,

Varanasi y Jaipur, respectivamente; cada partida se multó con

11.000$EE.UU. Además, la policía dio una batida contra los almacenes

que guardaban SAO ilegales en Delhi, Mumbai y Calcuta.

Las asociaciones industriales aducen que la porosidad de las fronteras

terrestres con los Estados vecinos facilita la importación ilegal de SAO.

Cabe señalar que algunos de estos países no han ratificado la Enmienda

de Montreal, añadida en 1997 al Protocolo, de modo que todavía no

tienen la obligación de implantar regímenes de licencias y otros

dispositivos de control.

Suresh Wadhwa es vicepresidente de mercadeo corporativo de Gujarat Fluorochemicals, Ltd., uno

de los mayores productores de CFC y HCFC de India. [email protected]

EL DESVÍO DEL TRÁFICO ILEGAL: EXAMEN DE UN CASO EN ASIA MERIDIONAL

POR SURESH WADHWA



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algunas SAO se producen legalmente,pero luego se venden de forma ilícitaen países desarrollados.

También los países industrializadoshan producido legalmente CFC yhalones, aun después de laerradicación gradual. Los Estadossignatarios del Protocolo de Montrealque no suscribieron el Artículo 5tienen derecho a producirlos yconsumirlos tras la erradicación, tantopara la fabricación de fertilizantes ypara usarlos de catalizadores enprocesos esenciales aprobados enreuniones sucesivas, como paraexportarlos a los países en desarrollo, afin de satisfacer sus “necesidadesnacionales básicas”. Además, las SAOque se produjeron antes de cumplirselos plazos de erradicación todavíapueden venderse y consumirselegalmente en muchos países nosignatarios del Artículo 5, inclusodespués de las fechas límites. Estassustancias pueden hallarse enalmacenes u obtenerse mediante larecuperación y el reciclado, a partir deequipos obsoletos. Al igual que ocurrecon la producción de los países endesarrollo, estas excepciones enmateria de erradicación alimentan el

comercio ilícito y proporcionan unaamplia gama de facilidades paraescamotear y disfrazar los productos.

Todo lo anterior dificulta mucho ladetección de las sustancias ilegales. Adiferencia de lo que ocurre con lasdrogas prohibidas, no pueden calificarseautomáticamente de ilícitos los CFC olos halones puestos a la venta en unpaís industrializado. Este problema secomplica aun más por las diversasmodalidades que emplean loscontrabandistas para colocar lassustancias en el mercado. Puesto que lasSAO son gases incoloros e inodoros atemperatura ambiente, hay que realizaranálisis químicos para determinar conprecisión de qué sustancias se trata. Losdelincuentes han aprovechado estaspeculiaridades para elaborar sistemasmuy eficaces de contrabando, queincluyen la falsificación de etiquetas ydocumentos legales, el paso de las SAOpor terceros países, la ocultación derecipientes ilegales dentro de otroslegítimos y el maquillado de sustanciasvírgenes, con el fin de que parezcanproductos reciclados.

La falsificación de etiquetas y el pasopor terceros países son sin duda losmétodos más usuales de contrabando;

todas estas argucias, que se hanaplicado en cierto momento en EstadosUnidos, la Unión Europea y Taiwán,comienzan a reproducirse ahora en lospaíses en desarrollo, a medida que seaproximan sus correspondientes fechasde erradicación. Una de las vías decontrabando más frecuentes es el“comercio triangular”: las SAO seproducen legalmente en un paísdesarrollado, y luego se exportan a unEstado incluido en el Artículo 5, segúnlos términos del Protocolo. Desde esteúltimo, se vuelven a exportar, esta vezilegalmente, al país de origen. Varias excolonias europeas del mundo endesarrollo se han usado para estaoperación.

¿DE QUÉ OTRA MANERA SEHUBIESE PROCEDIDO?Tras un comienzo más bien lento, lareacción de las autoridades hacontribuido a reducir el volumen delcontrabando, en particular en EstadosUnidos, donde el tráfico ilícito estambién un medio de evasión fiscal. Sinembargo, es muy probable que todavíano se haya descubierto la mayor partedel comercio ilegal de SAO.

¿Se habría podido prever el

L a creación del Fondo Multilateral marcó un nuevo enfoque en la

tarea de dar solución a problemas medioambientales de ámbito

mundial: forjar una estrecha alianza entre países industrializados y en

desarrollo, basada en la igualdad, no en la dependencia. Su génesis data

de la Segunda Reunión de las Partes, celebrada en Londres, y su

cometido es ayudar a los países en desarrollo a cumplir con los

calendarios de erradicación gradual, según los estableció el Protocolo de

Montreal. Las naciones industrializadas, que son la fuente principal de

SAO, reconocieron que tenían la responsabilidad de ayudar a los países

en desarrollo a sufragar los costos financieros y tecnológicos implícitos en

su adhesión al Protocolo. Además, estos últimos países recibieron un

período de gracia de 10 años, que fija el año 2010 como fecha límite

para la erradicación total, de modo que este cometido no estorbe su

desarrollo ni los disuada de ratificar el Protocolo.

La gestión del Fondo está a cargo del Comité Ejecutivo, cuya

composición refleja el equilibrio entre países industrializados y en

desarrollo. El Comité Ejecutivo cuenta con la ayuda de la Secretaría, que

supervisa la realización de los proyectos, tarea que llevan a cabo diversas

entidades ejecutivas. El Programa de las Naciones Unidas para el Medio

Ambiente (PNUMA) proporciona el paraguas organizativo para la Secretaría

del Fondo y sirve asimismo de Tesorero.

El Fondo ha crecido, a partir de una dotación inicial de 160 millones de

dólares EE. UU., hasta superar los 1.000 millones, fondos que se han usado

para ayudar a los países en desarrollo a preparar programas de país,

obtener asistencia técnica, conseguir información y formación, y trabajar

concertadamente con sus vecinos en la consecución de los objetivos del

Protocolo. Alrededor del 75 % de los fondos que se distribuyen se invierten

en fábricas y equipos necesarios para la erradicación gradual de las SAO.

Entre las iniciativas financiadas por el Fondo, cabe citar:

❑ Preparación de 97 Programas de País para naciones en desarrollo, así

como estrategias de erradicación.

❑ Puesta en marcha de proyectos de fortalecimiento institucional en

77 países.

❑ Ayuda a 48 países en la preparación de los Planes de Gestión de

Refrigerantes

❑ Campañas de formación y concienciación ciudadana.

EL FONDO MULTILATERAL – REALZAR EL PROTAGONISMO DE LOS PAÍSES EN DESARROLLO

Ayuda financiera en el marco del Fondo MultilateralMiles de millones de dólares de EE.UU.Billion of US $1.2

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0.2

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0.6

0.8

1991 92 93 94 95 96 97 98 2000

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problema durante las negociacionesdel Protocolo? La respuesta debe serpositiva, sino cuando se firmó elProtocolo en 1987, sí entonces en1990, cuando en Londres se llegó alacuerdo de erradicación total de losCFC. Por esa época ya resultabaevidente que las empresas y losconsumidores tendrían que sustituir oadaptar millones de equipos o depiezas de estos. Se había previsto queel costo de los CFC alternativos seríamuy elevado (esto resultó luegoinexacto), lo que creaba un incentivoobvio para seguir usando lamaquinaria obsoleta, aún después dela fecha oficial de erradicación.

De haberse previsto el problema,¿hubiera sido posible redactar o aplicarel Protocolo de otra manera? Haycierto número de medidas que, almenos en teoría, hubieran contribuidoa prevenir el tráfico ilícito.

Primero, hubiera podido atacarse elproblema de raíz, estableciendo losmismos plazos de erradicación paratodos los signatarios. Esto habríaeliminado el período de graciaotorgado a los países en desarrollo, loque implicaba un trato desigual, altiempo que política y económicamentepoco realista – al menos, sin un aportefinanciero sustancial de parte delFondo Multilateral.

Luego, podría haberse enfocado elasunto por la faceta opuesta, o sea, porel lado del consumo. Podría haberseacelerado la erradicación gradualmediante la aplicación de controlessobre la venta o el uso (como ha hecho

la UE en sus últimasregulaciones). Pero estaerradicación aceleradahabría obligado a losconsumidores a eliminar oadaptar los equipos antes delo previsto. Sería necesariocomparar el costo de estaoperación con el precio queel medio ambiente y lasociedad en general tendránque pagar por no controlarantes el comercio ilícito. Ladecisión sobre el curso aseguir habría dependido de

la relación costo/beneficio de cada país,en el momento dado. Al parecer, laaplicación de controles puededesempeñar un papel valioso en lasúltimas fases de la erradicación; perono es sensato pensar que las cláusulasoriginales del Protocolo hubieranpodido incluir detalles tanpormenorizados.

Por último, podría haberse enfocadoel problema en sus manifestaciones másevidentes, es decir, en el comercio ilícitoen sí mismo. Este asunto atañe sobretodo a los gobiernos nacionales, quehan de manifestar la voluntad política yasignar los recursos necesarios paradetectar y reprimir el contrabando. Lamayoría de las autoridades que han deaplicar estas normas, como la policía ylos agentes de aduanas, no estánfamiliarizados con los delitos contra elmedio ambiente y a menudo no estándispuestos a concederles muchaprioridad, en comparación con losaspectos tradicionales de su función,como el tráfico de armas o de drogas.Por eso es probable que la mayor partede la responsabilidad recaiga sobre lasagencias del medio ambiente, aunquees obvio que tendrán que cooperar conla policía, los aduaneros y los jueces.Para que esta fórmula funcione, espreciso que dispongan del marco, eladiestramiento y la financiaciónadecuados.

En el ámbito internacional, podríahaberse previsto desde el principio lanecesidad de un sistema de licenciasde exportación e importación, en laEnmienda de Montreal, añadida alProtocolo en 1997; hay precedentesanálogos en otros tratadosmedioambientales, como la

Convención Internacional de EspeciesAmenazadas de Fauna y FloraSilvestres (CITES). De hecho, hacepoco se propuso un régimen decontrol más estricto, que incluyecódigos de identificación para lasplantas productoras y sistemas deetiquetado para los equipos quecontienen SAO. Es probable que undispositivo así hubiera podidoaplicarse desde el principio.

EL PERFIL DEL FUTUROEl “delito contra el medio ambienteinternacional” – la burla o transgresióndeliberada de las normasmedioambientales de ámbito nacional,con consecuencias transfronterizas omundiales – es ya una realidad en laesfera internacional. El dispositivo delozono tiene la ventaja, en comparacióncon otros tratados medioambientales,de que el tráfico ilícito desaparecerá undía, a medida que se aplique laeliminación gradual y concertada de lasSAO, y , de hecho, en los paísesindustrializados ya se registra unadisminución de su volumen. Sinembargo, las naciones en desarrolloempiezan ahora a padecer el tráficoilícito, a medida que avanzan en elcalendario de erradicación. Por lo tanto,todavía queda mucho por hacer enmateria de control del comercio ilegalde SAO. Y lo que quizá sea incluso másimportante: el Protocolo de Montrealpuede deparar todavía otras lecciones,que serán útiles para afrontar nuevosretos medioambientales.

Duncan Brack dirige el Programa de Energía

y Medioambiente del Royal Institute of

International Affairs de Londres.

[email protected]



En junio de 1999, las autoridadesnorteamericanas arrestaron a RichardSchmolke por introducir en EstadosUnidos un contrabando de 37 toneladasde CFC, procedentes de Venezuela. Elreo había preparado la operaciónmediante la exportación a Venezuela deunidades de refrigeración que debíanrecargarse en ese país y luego volver aexportarse a Estados Unidos. Pero lainspección aduanera descubrió que losCFC utilizados eran sustancias de nuevaproducción, no recicladas, como aducíael acusado.

Fuente: Julian Newman, Environmental InvestigationAgency, Londres

12ª Reunión de las Partes del Protocolo de

Montreal, en Uagadugú, Burkina Faso,

diciembre de 2000.


8

Gilbert Bankobeza examina de quémodo ciertos aspectos del Protocolode Montreal inciden en el tráfico ilícitode SAO.

Algunas cláusulas del Protocolo deMontreal fomentan, en realidad, elcomercio ilegal de SAO, aunque supropósito inicial era exactamente locontrario. El factor más evidente es elcalendario de eliminación gradual deestas sustancias. Por razones de índoleeconómica y técnica, no todos lospaíses recibieron los mismos plazospara la erradicación. El período degracia de 10 años, concedido a lospaíses del Artículo 5 (países endesarrollo) genera un gran potencialpara el contrabando de CFC y de otrasSAO hacia los Estados no incluidos endicho Artículo, una vez que estossuperaron, en 1996, el plazo fijado parasu erradicación. Sin embargo, otrosfactores también han concurrido en eldesarrollo del contrabando.

Primero, la demanda de CFC en lospaíses industrializados se hamantenido, aun después de la fechalímite de 1996, ya que siguen enservicio los viejos equipos derefrigeración y climatización que usanesos compuestos. Los sucedáneos eranal principio más caros que los CFC, loque hacía rentable el comercio ilícitode estos últimos.

Además, las SAO todavía estándisponibles. El Protocolo de Montrealautoriza la producción de CFC en lospaíses no incluidos en el Artículo 5, sise realiza para fines esenciales, como lainvestigación científica, los usosanalíticos y los dosificadores paraasmáticos. Asimismo, a las nacionesindustrializadas se les permite exportarCFC a los países del Artículo 5, paraayudarlos a satisfacer sus necesidadesbásicas. Además, como estos últimosdisponen de un plazo mayor paraerradicar las SAO, todavía siguenproduciéndolas, aunque ya se

cumplieron las fechas de eliminaciónasignadas a los demás paísesindustrializados.

Por último, en el Protocolo hay unaomisión: las sustancias recicladas noestán sujetas a otra regulación que lanotificación del volumenintercambiado y es difícil distinguir losproductos reciclados de los de nuevaproducción. Esta situación hapermitido que en medio de lastransacciones legales prospere elcomercio ilícito: los CFC nuevos semaquillan para que parezcanreciclados, mientras que los CFC yhalones recién fabricados con destino apaíses del Artículo 5 se desvían haciamercados locales. De igual modo seemplean etiquetas falsas y otras formasde fraude para trasladar las SAO através de las fronteras.

Los Estados signatarios del Protocolode Montreal han tomado medidas paracombatir este tráfico, a fin de reducir oerradicar el comercio ilícito de SAO enlos países del Artículo 5. En 1997, seadoptó un marco de trabajo en el quetodas las Partes han de crear un

régimen de licencias de exportación eimportación, para vigilar lastransacciones y facilitar la compilaciónde datos. Este régimen permitiráasimismo que los países importadores yexportadores corroboren másfácilmente la información.

Para facilitar la creación de losnuevos regímenes de licencias, elPNUMA ha organizado una serie deseminarios regionales de formación deaduaneros y otros funcionarios, enÁfrica, Asia, América Latina y el Caribe,y Europa del Este. (Cf. “En el frente debatalla”, pág. 20). Estos seminarios, quese realizan gracias al apoyo financierodel Fondo Multilateral y el GEF, tienenpor objeto permitir a los paísesparticipantes la creación y aplicaciónde dispositivos jurídicos para regular ysupervisar eficazmente la importacióny exportación de SAO.

Muchos países del Artículo 5 ya hanadoptado regímenes de licencias, loscuales necesitan ahora una aplicaciónenérgica. Es de suma importancia quese exija firmemente el cumplimientode la legislación nacional en esteámbito. Mientras sea legal el consumode SAO entre los países del Artículo 5 ylos no incluidos en esta cláusula, laregulación del tráfico ilícito podríaresultar aun más difícil que laaplicación de una prohibición globalde estas sustancias. No obstante, siprosiguen los esfuerzos para eliminarlos equipos que funcionan con CFC ylos gobiernos mantienen elcompromiso de aplicar los nuevosregímenes de licencias, es muyprobable que lleguemos a reducir eincluso a erradicar el tráfico ilícitode SAO.

Gilbert Bankobeza es jurista principal en la

Secretaría del Ozono del PNUMA.

[email protected]

BUENAS INTENCIONESy consecuencias imprevistas


En 1995, un agente naviero de la Florida

(EE.UU.), Irma Henneberg, fue

sentenciada a 57 meses de cárcel por

falsificar documentación relativa a la

exportación de CFC. Había participado

en un complot para desviar 4.000 TM de

CFC-12, importado de Europa a Estados

Unidos, con el pretexto de que sería

reexpedido a países del Artículo 5. Otro

caso similar se descubrió en Estados

Unidos en 1999. En el marco de un

complejo trasbordo marítimo de índole

fraudulenta, 35 TM de CFC provenientes

de Rusia se desviaron hacia el mercado

norteamericano. El importador adujo

que el destino final de la carga era

México, pero de hecho a este país sólo

llegaron cilindros vacíos, mientras que el

CFC se trasladaba a Nueva York.

Fuente: Julian Newman, Environmental Investigation

Agency, Londres


En la medida en que muchos países deEuropa del Este hacen frente a losproblemas de la transición económica,la vigilancia y la prevención del tráficoilícito de SAO han resultadoparticularmente difíciles, lo que hacreado amplias oportunidades para loscontrabandistas. Volodymyr Demkineinforma sobre esta situación y lasmedidas adoptadas para resolverla.

El tráfico ilegal de SAO en los paísescon economías en transición (CEIT) hallegado a suscitar gravespreocupaciones en los últimos años. Elproblema se agrava por la existencia dedispositivos inadecuados de vigilanciay aplicación de las leyes. En la reuniónde los Estados signatarios celebrada en1997, las Partes insistieron en laimportancia de estas salvaguardas.“Junto con los regímenes de licencias,la transmisión fiable y precisa deinformación es esencial para erradicarel tráfico ilícito”1, señala el informefinal. Dada las circunstancias especialesque atraviesan estos países, labúsqueda de soluciones exige unaponderación cuidadosa de variosaspectos relevantes.

Uno de los factores que más

contribuyen al tráfico ilícito en estaregión es el incumplimiento de lascláusulas del Protocolo de Montreal.Las ingentes transformaciones políticasy económicas que tienen lugar en losCEIT han dificultado la ratificación yobservación del Protocolo. Entre losobstáculos cabe citar la falta definanciación y de capacidadinstitucional para emprenderproyectos, la información y eladiestramiento inadecuados acerca delProtocolo y de las opciones técnicas,las dificultades de comunicacióndebidas a las barreras idiomáticas y losdiferentes sistemas detelecomunicación, así como la escasafamiliaridad con el sistemainternacional de protecciónmedioambiental. De hecho, muchosfuncionarios de los CEIT creen que elpeligro de incumplimiento continuaráaun después del año 2001, si no secoordinan las actividades deerradicación mediante iniciativasregionales y si no reciben lainformación, el apoyo y eladiestramiento necesarios. Dado que eléxito del Protocolo depende de quetodos los países lo acaten, elincumplimiento de los CEIT plantea

un grave problema. Para corregir lasituación, las Partes han creado unmarco de trabajo especial para laerradicación en los CEIT que no hansido capaces de cumplir los plazosfijados.2

En la actualidad, varios CEIT que noestán incluidos en el Artículo 5incumplen las cláusulas, porque siguenconsumiendo SAO, aun después de lafecha límite acordada para los paísesdesarrollados, el 1 de enero de 1996.Sin embargo, en aras de los retos queafrontan y de su promesa de buena fede cumplir los compromisos lo antesposible, las Partes decidieronautorizarles a seguir consumiendo SAOpara usos no esenciales.3 Además,permitieron que la Federación Rusacontinuara suministrando estassustancias a las ex repúblicassoviéticas, algunas de las cuales no sonsignatarias del Protocolo. Pordesgracia, algunos mercaderes sinescrúpulos se han aprovechado deestas medidas para reexportarilegalmente las SAO de fabricaciónrusa. Además, hay pruebas indirectasde que se llevan a cabo operacionesilegales comerciales de estas sustanciasentre algunos CEIT y ciertos Estadossignatarios del Protocolo.

LA REGULACIÓN DELCOMERCIO DE SAO ENUCRANIAUcrania es un buen ejemplo del estadodel tráfico de SAO en los CEIT. Al igualque la mayoría de los países noincluidos en el Artículo 5, Ucraniadebía de haber completado la

9


1 Informe de la 9ª. Reunión de las Partes del Protocolo de Montreal sobre Sustancias que Agotan la Capa de Ozono, PNUMA/OzL.Pro.9/12, Septiembre de 1997.2 Decisiones X720 a X/28.3 Los CEIT no incluidos en el Artículo 5 que todavía están autorizados a consumir SAO para usos no esenciales son: Azerbaiyán, Belarús, Estonia, Letonia, Lituania, Kazajstán, la

Federación de Rusia, Turkmenistán y Uzbekistán. Varios CEIT fueron incluidos en el Artículo 5, como fue el caso de Croacia, Georgia, Kyrguistán, Moldavia y Rumania.

CÓMOAFRONTAREL RETO en los países coneconomías entransición

12ª Reunión de las Partes del Protocolo de

Montreal, en Uagadugú, Burkina Faso,

diciembre de 2000.



10

erradicación en 1996. Sin embargo, susdificultades económicas le impidieronhacerlo. En 1995, en previsión delproblema, las Partes examinaron lasituación y acordaron autorizar a estepaís el consumo de SAO aun despuésde la fecha límite, siempre y cuandohiciera todo lo posible por erradicardichas sustancias en el más breveplazo. Por su parte, la comunidadinternacional acordó facilitar apoyofinanciero para aplicar el Programa dePaís de Erradicación de SAO propuestopara Ucrania. En octubre de 1996, el

gobierno ucranio aprobó el Programa yen 1999 ratificó el acuerdo por el queel Banco Mundial concedía el préstamocorrespondiente. Según los términosdel acuerdo, Ucrania eliminará todaslas SAO de su territorio en 2002.

El Ministerio de ProtecciónMedioambiental y Seguridad Nuclear(MEP) llevó a cabo en 1995 losprimeros esfuerzos para elaborar uncuadro preciso del mercado de SAO. Alprincipio, se creyó que las empresas notendrían motivos para disfrazar losdatos acerca del consumo y lacomercialización de estas sustancias (enparticular, acerca de los CFC), y quetampoco habría incentivos para eltráfico ilegal. Esta idea se basaba en dosconstataciones: la primera, que laimportación de SAO no estabaprohibida; la segunda, que Ucraniasiempre había importado la mayor partede sus SAO de la Federación Rusa. Enese momento, los CFC de origen rusoestaban disponibles en casi todos losCEIT, a menos de 1,00$EE.UU. por kg, ya menudo se conseguían a crédito omediante acuerdos de trueque4. Enconsecuencia, el precio del CFC-12 enel mercado era aproximadamente de1,50$EE.UU. por kg.

Se compiló información,principalmente entre las empresasincluidas en las estadísticas oficiales.

Para sorpresa de los expertos, cuandoestos datos se compararon con lasevaluaciones independientes y cifras delcomercio ruso de exportación de SAOhacia Ucrania, aparecieron muchasdiscrepancias. De hecho, muchas firmashabían proporcionado datos falsos yotras señalaron incluso que no usabanSAO en absoluto. Los motivos paraocultarlo eran de índole mayormentecomercial. Muchas empresas lo hicieronpara eludir la presión fiscal, mientrasque otras se ampararon en los truequespara ocultar la mayor cantidad posiblede sustancias. También influyeron lamala contabilidad y la falta de controloficial en el ámbito local. Para serjustos, hay que señalar que lasempresas no se preocupaban de lasconsecuencias medioambientales de suactividad porque en esa época noexistía en Ucrania una normativa alrespecto.

Se usaban diversos métodos paraimportar ilegalmente las SAO. Algunasempresas preferían negociar con losaduaneros, mientras que otrasempleaban etiquetas falsas u otrosmedios. Hay que reiterar que en esemomento no pesaba restricción algunasobre el comercio de SAO y esaconducta estaba motivadaexclusivamente por criterioseconómicos, no medioambientales. Pero

A causa de las enormes transformaciones que experimenta su economía,

la Federación Rusa no pudo cumplir con la fecha límite de 1996,

fijada para la erradicación de las SAO en los países industrializados. Aunque

el consumo de estas sustancias ha bajado en Rusia de más de 100.000 TM

a menos de 30.000, el mantenimiento de la producción de CFC y otras

SAO era motivo de preocupación, ya que constituía una fuente potencial de

suministro para los contrabandistas y creaba oportunidades para el

tráfico ilícito.

El gobierno ruso prosiguió sus esfuerzos en pro de las metas fijadas en el

Protocolo de Montreal y desarrolló un plan alternativo que fijaba la

erradicación hacia el año 2000. En cumplimiento de lo prometido, la

Federación Rusa anunció en diciembre pasado que había eliminado

completamente la producción de SAO. El Banco Mundial, el Global

Environment Facility y otros países contribuyentes, apoyan este esfuerzo con

una iniciativa especial que facilita fondos para garantizar el cierre permanente

de las instalaciones productivas rusas.

Suscrito en octubre de 2000, este donativo de 26,2 millones de $EE.UU. se

usará para compensar a las siete empresas productoras de SAO que cesaron

en sus operaciones, así como para financiar la vigilancia y verificación de este

cierre, lo que llevarán a cabo expertos rusos y de otros países.

LA INICIATIVA ESPECIAL EN RUSIA

En Europa, los cálculos de la industria

apuntan a que las importaciones ilícitas

alcanzaron alrededor de 15.000 TM

anuales en el período de 1994–1996. En

enero de 1997, Dehon Services, la

mayor empresa distribuidora de CFC de

la UE, calcula el volumen del comercio

ilegal, comparando los datos sobre uso

final con los totales legales de

producción, almacenamiento y

reciclado. Con estos elementos,

estimaron que en 1995 habían entrado

ilegalmente unas 8.000 TM y otras 6.500

en 1996. Al igual que ha ocurrido en

EE.UU., los cálculos indican una

disminución en los últimos años.

Fuente: Duncan Brack, Royal Institute of

International Affairs, Londres

11

eso no cambia el hecho de que seimportaban ilegalmente sustanciascontroladas. Hacia 1996 era evidenteque lo primero que había que hacer eracrear un sistema de vigilancia fiable,que permitiera regular el tráfico de SAOen Ucrania.

Con este fin, la Oficina Nacional delOzono, responsable de la aplicación ysupervisión cotidiana del Protocolo deMontreal, procedió en diversos sentidos.Primero, todas las oficinas regionalesdel MEP recibieron instrucciones deinscribir a todos los usuarios de SAO,incorporarlos a un banco central dedatos y exigirles periódicamenteinformes sobre el consumo de dichassustancias. (Desde 1999 esta tarea se hafacilitado considerablemente, ya quetoda empresa que use SAO debeobtener una licencia). Luego, la Oficinadel Ozono empezó a establecercontactos directos con los principalesabastecedores. Además, el MEP sedirigió por vía oficial al Servicio deAduanas de Ucrania, a fin de obtenerdatos sobre la importación yexportación de SAO. A principios de1998, había por lo menos tres canalesque proporcionaban información sobreel comercio y el consumo de estassustancias. Este dispositivo permitía quelos funcionarios contrastaran los datosobtenidos de diversas fuentes y, enconsecuencia, dispusieran de cifras másfiables.

Pero el cambio más importante fué lacreación de un régimen de licencias deimportación y exportación, establecidopor decreto en marzo de 1998. La

normativa prohíbe importar o exportarsin licencia cualesquiera SAO osustancia que las contenga. Asimismo,prohíbe la reexportación. La vigencia deeste régimen aduanero en Ucraniadificulta considerablemente el tráficoilícito de SAO. No obstante, aúnsubsisten posibles deficiencias y quedanproblemas sin resolver.

PROBLEMAS YLIMITACIONESUn problema significativo queconfrontan muchos CEIT es la pocafiabilidad de sus controles fronterizos.Buen número de comerciantes hancomprado la indulgencia de losaduaneros. Desde entonces, variospaíses han implantado tasas sobre lasSAO de importación. El objetivo de estamedida es crear incentivos para larápida erradicación de estas sustancias.Sin embargo, también generaautomáticamente un aliciente para elcontrabando. En estos casos, hay queprestar especial atención a los controlesfronterizos. Pero, por desgracia, lasautoridades medioambientales no

tienen jurisdicción sobre el servicio deaduanas. Otro obstáculo es que losaduaneros todavía carecen de losequipos adecuados para examinar lassustancias que llegan a la frontera.

Otro problema específico de losCEIT es que las pequeñas cantidadesde SAO que circulan a través de lasfronteras sin fines comerciales puedenescapar fácilmente a la vigilancia, enparticular si el usuario les poneetiquetas falsas. Algunos funcionariosa cargo del ozono sostienen que comolos precios varían mucho de un país aotro y el tráfico transfronterizo eslibre, algunos técnicos prefierencomprar CFC-12 en el extranjero eintroducirlo en su país en automóvilesparticulares, camuflado comoproductos de uso doméstico opersonal. Nadie sabe qué volumen deCFC se desplaza de este modo, perosin duda su circulación constituye unestorbo más a los esfuerzos porerradicar el tráfico ilícito de SAO.

LAS ENSEÑANZASASIMILADASLa experiencia de Ucrania y otros CEITofrece varias lecciones. En primer lugar,es muy importante establecer, lo másrápido posible, un sistema fiable paravigilar el tráfico y el consumo de SAO.En condiciones ideales, esto debellevarse a cabo antes de preparar elPrograma de País (CP). Sin embargo,este elemento crucial suele incluirse enel proyecto de refuerzo institucionaldel CP, que se desarrolla después deque éste ha sido aprobado. Esteenfoque es poco efectivo.

En segundo lugar, la aplicación demultas relativas a las SAO debe



4 “Trueque” significa aquí un intercambio de bienes que evita la transferencia de dinero del comprador al vendedor. Como este sistema permite eludir los impuestos, su uso está muyextendido en las ex repúblicas soviéticas.

M uy pocos CEIT han logrado compilar estadísticas sobre delitos realmente acaecidos en

materia de tráfico ilícito de SAO. Uno de ellos, la República Checa, informó de 146 actos

de contrabando de estas sustancias en el bienio de 1995-1997. Entre estos casos aparecían:

❑ Retrasos en notificar a las autoridades las cantidades de SAO: 118.

❑ Importación de SAO sin licencia: 10.

❑ Importación de SAO en volúmenes superiores a los del permiso concedido: 14.

❑ Impago de las tasas por uso y transporte de SAO: 4.

Las multas que los inspectores checos del medioambiente percibieron por estas transgresiones

sumaron 53.310$EE.UU. en ese período.

Fuente: Documento presentado por la República Checa en el Seminario sobre Aplicación y Cumplimiento de los Acuerdos

Medioambientales Multilaterales (MEA), Ginebra, 12-14 de julio de 1999

EL SEGUIMIENTO EN LA REPÚBLICA CHECA

En casi todos los CEIT existen leyes que multan con sumas hasta de 25.000$ EE.UU. a quienes

transgredan las normas relativas a la importación y exportación de SAO. En algunos de estos

países, el tráfico ilegal de estas sustancias se considera con los mismos criterios que el de cualquier

otro producto químico y en uno o dos de ellos se castiga con penas de prisión. Algunos CEIT,

como Polonia, van a adoptar próximamente sentencias de privación de libertad para estos delitos.

Fuente: Janusz Kozakiewicz, [email protected]

LA PENALIZACIÓN DEL CONTRABANDO EN LOS CEIT


Por la índole de los compuestosquímicos que se usan y lascircunstancias que rodean sucompraventa, no siempre resulta fácildeterminar cuándo es ilegal elcomercio de SAO. Janusz Kozakiewiczexamina las razones de estacomplejidad y analiza cómo loscontrabandistas se aprovechan de ella.

Resulta difícil controlar cualquier tipode comercio ilícito, pero hacerlo conlas SAO es particularmente complejo,debido a las características singularesde estas sustancias. La escasezprogresiva de SAO – en la actualidad,de CFC y de halones – ha aumentadola rentabilidad del tráfico ilícito y estasituación afecta ahora no sólo a lasnaciones industrializadas, sino tambiéna los países del Artículo 5 y a los CEIT,donde los controles ya están en vigor.A causa de su amplio alcance, lacomprensión de todas las facetas deeste fenómeno es esencial, tanto paralimitar la actividad ilícita como paragarantizar el éxito del Protocolo deMontreal.

La mayoría de las SAO, inclusive losCFC y los HCFC, son gases inodoros olíquidos con un punto de ebulliciónmuy bajo. Pero estas propiedades noayudan necesariamente a los aduanerosen la identificación de las SAO ilegales,ya que los sucedáneos que no agotan elozono, como los HFC, son tambiéngases inodoros o compuestos que seevaporan a temperatura ambiente.Además, la nomenclatura química delas SAO y de sus sucedáneos puedeparecer muy similar a un aduanero queexamina los documentos de una partida(por ejemplo, compárensehidroclorofluorocarbonos con

hidrofluorocarbonos, o 1,1,1-tricloroetano con 1,1,2-tricloroetano).Para complicar aun más las cosas, estassustancias se importan y exportan amenudo únicamente bajo sudenominación comercial. Confrecuencia, a un contrabandista le bastacon cambiar el nombre de un productopara engañar al aduanero y pasar lafrontera.

Aunque es posible analizar elcontenido de las partidas sospechosas,el equipo necesario para hacerlo sóloestá disponible en unos pocos puestosde control fronterizo. Pero hay casos enlos que ni siquiera un análisis alcanza adescubrir una SAO. Algunos traficantestransportan estos compuestos encompartimientos especiales, dentro decontenedores rellenos de sustancias queno atacan al ozono.

Por lo general, los aduaneros usan uncódigo especial para facilitar laidentificación de una sustanciadeterminada. Pero son pocas las SAOque poseen un código individual. Enciertos casos, estos números identificanno una, sino toda una gama de SAO, orecubren una categoría de compuestosque incluyen algunas de ellas. El


planearse cuidadosamente. Si lasmultas entran en vigor demasiadopronto, pueden generar alicientes parael tráfico ilegal.

Por último, es esencial lograr lacooperación del sector empresarial.Puede ser útil establecer relacionesduraderas con los mayores proveedoresy consumidores de SAO o con lasasociaciones profesionales que losrepresentan. Además las empresas quepromueven sucedáneos y tecnologíasalternativas pueden servir de ejemplo yerigirse en líderes del mercado.

En resumen, el comerciodescontrolado abre el camino al tráficoilícito. La creación de un dispositivoamplio, que permita vigilar lacirculación y el consumo de SAO, antesde aplicar medidas estrictas deerradicación, contribuye a minimizar eltráfico ilegal. En este sentido, esindispensable implantar lo más prontoposible un régimen nacional delicencias de importación y exportación,en cumplimiento de las decisionesadoptadas en 1997 por los Estadossignatarios del Protocolo.

Volodymyr Demkine, ex Director Adjunto de

la Comisión Interagencias para la Aplicación

del Protocolo de Montreal en Ucrania, es

actualmente Especialista de Asuntos

Medioambientales del DEWA/PNUMA.

[email protected]

EXPERTOS DELENMASCARAMIENTO:¿por qué es difícildescubrir el tráficoilícito de SAO?

En 1997, los aduaneros de Taiwándescubrieron una partida ilegal deCFC escondida en cilindros rotuladoscomo HFC-134a. Cuando se tomaronmuestras a través de las válvulasprincipales, las pruebas indicaron queel contenido era HFC-134a. Pero unavez seccionado el cilindro, aparecieronlas válvulas secretas y se pudocomprobar que la mayor parte delcontenido era CFC ilegal.


Agency, Londres

Hasta septiembre de 1999, se habíanregistrado en Estados Unidos 662decomisos de SAO ilegalmenteimportadas (equivalentes a unas 1.000toneladas), que dieron lugar a 133procesos judiciales. En estos, 87acusados habían recibido sentencias queen conjunto sumaban 48 años de cárcely 38 millones $EE.UU en multas.

Fuente: Duncan Brack, Royal Institute ofInternational Affairs, Londres

Boletín AcciónOzono Suplemento especial • Número 6 13

problema de clasificar estas mezclasque contienen SAO no se hasolucionado ni siquiera en los másrefinados sistemas de clasificaciónaduanera.

Además, algunos de los compuestosque contienen SAO pueden recibir uncódigo aduanero más relacionado consu uso que con su composición. Estesubterfugio se aplica a veces a las SAO“puras”. Por ejemplo, algunosproductores añaden pequeñascantidades de cloropicrín al bromurode metilo puro (una SAO), con el fin decambiarle el olor, y luego lo declaranen la aduana bajo el número de códigode otro insecticida o pesticida, a fin deburlar la vigilancia.

Otro aspecto importante es que lasSAO y las mezclas que las contienenestán sujetas a control bajo elProtocolo de Montreal, pero no existenrestricciones al comercio de productosque contienen SAO entre los Estadossignatarios del acuerdo. La diferenciaentre mezclas y productos quecontienen SAO es esencial para eltrabajo de un aduanero o de unfuncionario a cargo del ozono. Aunqueel Protocolo facilita los lineamientospara diferenciarlos1, estas definicionesno sirven de mucho a los aduaneros,cuyo juicio ha de basarse en los

códigos de aduanas. La tarea dediferenciar entre ambos tipos desustancias no es sencilla, ni siquierapara los expertos en SAO.

Una vez identificada cabalmente laSAO, aún pueden plantearseinterrogantes acerca de su legalidad. ElProtocolo de Montreal incluye diversasexcepciones y los contrabandistaspueden aprovecharse de ellas. Laargucia más frecuente consiste endeclarar una SAO de recientefabricación como “usada”, con lo cualqueda exenta de los plazos deerradicación. Las SAO destinadas a lainvestigación científica también estánexentas, siempre y cuando tengan elgrado de pureza especificado y setransporten en contenedores de ciertacapacidad, con rótulos especiales. A losaduaneros les resulta muy difícilverificar el cumplimiento de estosrequisitos. Las SAO producidas oimportadas para ser usadas como“materias primas” en diversos procesosquímicos no están incluidas en ladefinición de producción o deconsumo establecida en el Protocolo,por lo que en ciertos países estánexentas de permiso. En estos casos, eladuanero sólo puede basar su juicio enla declaración del importador oexportador.

La comunidad internacional tieneque hacer frente a estos problemas conla mayor diligencia posible, si quierefrenar el tráfico ilícito. Entre lasmedidas fundamentales cabe citar laintroducción de regímenes de licenciasy permisos en el Protocolo de Montrealy la organización de cursos deformación para aduaneros, tanto deámbito nacional como regional,especialmente en los países endesarrollo (ver “En el frente de batalla:la formación de aduaneros”, en la pág.20). Sin embargo, ni siquiera estasmedidas solucionarán el problema dela identificación de las SAO, a menosque se proceda a mejorar laclasificación aduanera de las mezclasque contienen estas sustancias, sedesarrolle un sistema de rotulado ymarcaje para las mismas y se precisemejor en los códigos la diferencia entre“mezcla” y “producto” que contieneSAO. Estas medidas, junto con ladecisión tomada recientemente en la12ª Reunión de las Partes, en diciembrede 2000, contribuirán a dotar a losaduaneros de los instrumentos quenecesitan para identificar y prevenir eltráfico ilícito de SAO.

El Dr. Janusz Kozakiewicz dirige la Unidad

de Protección de la Capa de Ozono del

Instituto de Investigación de Química

Industrial de Varsovia, Polonia

[email protected]


1 La Decisión I/12 A (puntos c y d, respectivamente) expresa que “si una sustancia o mezcla debe trasvasarse primero de un contenedor al por mayor a otro contenedor, recipiente oequipo, a fin de proceder a su uso, el primer contenedor se emplea sólo para almacenamiento o transporte de dicha sustancia, por lo que ésta queda incluida en el Artículo 1, párrafo 4del Protocolo (o sea, es una sustancia controlada) y “si, por otra parte, el simple trasvase del producto desde el contenedor constituye el uso previsto, en ese caso el contenedor es en símismo parte del sistema de utilización, por lo que la sustancia que contiene estará excluida de la definición (de sustancia controlada)".

Un analizador de halones portátil, para

analizar muestras, verificar la pureza e

identificar los contaminantes que contienen

los cilindros.


A M E T O D O L O G Í A D E L C O N T R A B A N D O L A M E T O D O L O G Í A D E L C O N T R A B

14

Los contrabandistas son muyingeniosos en lo que respecta alcomercio ilícito de SAO a través de lasfronteras. El investigador JulianNewman analiza a continuación susmétodos y motivaciones, e ilustra suexposición con varios casos reales.

Los funcionarios venidos de todo elmundo que en 1987 suscribieron elProtocolo de Montreal, no podíanimaginar que una década más tarde losclorofluorocarbonos (CFC) ocuparían elsegundo lugar, en términos de valor,entre las mercancías que entran decontrabando por el puertoestadounidense de Miami.

Los redactores del documento y lasprimeras enmiendas, ocupados en fijarlos calendarios de erradicación y lafinanciación, no pensaron ni por unmomento en la posibilidad de quesurgiera un tráfico ilegal. Sin embargo,a mediados de los años 90, unas 20.000toneladas de SAO eran objeto decontrabando al año y el 20 % de los

CFC usados en el mundo se adquiríanen el mercado negro.

Al mirar atrás, resulta evidente quehabía grandes probabilidades de quesurgiera un tráfico ilegal de SAO, desdeel momento en que se acordarondiversos calendarios de erradicaciónpara las naciones industrializadas(incluidas en el Artículo 5) y los paísesen desarrollo (no comprendidos en esacláusula). La motivación delcontrabando es puramente económica:al tiempo que se iba prohibiendo laproducción en la Unión Europea yEstados Unidos, la demanda nacionalseguía siendo fuerte. Simultáneamente,algunos países en desarrollo, comoChina e India, aumentabanrápidamente su producción. Estosfactores, junto con la no observacióndel Protocolo por parte de Rusia,proporcionaron una oferta abundantede CFC para el mercado mundial.

Quienes están dispuestos a violar lasleyes para introducir estos CFC,comprados a precio de saldo, en loslucrativos mercados de Europa yEstados Unidos, pueden obtenerenormes dividendos. Por ejemplo, elCFC-12 oriundo de China puedeadquirirse al precio de 1$EE.UU. el kilo,y venderse en no menos de 16 en elmercado británico. Un contenedor de20 toneladas puede dejar un beneficiosuperior al cuarto de millón de dólaresnorteamericanos. Algunas bandas detraficantes han ganado millones dedólares con este tráfico.

Por lo general, quienes participan eneste contrabando son delincuentes decierta categoría social. Algunos suelentener experiencia profesional en unsector relacionado con las SAO, comola refrigeración y los extintores deincendio; otros son los intermediariosclásicos, que trafican con toda unagama de mercancías dudosas. A veces,aparece un nexo entre el contrabandode estas sustancias y otras actividadesdelictivas. Un sujeto que participó enuna trama para introducir ilegalmente

En el mayor caso de contrabando de

SAO descubierto en la Unión Europea, la

empresa alemana Taifun y una red de

intermediarios importaron de China más

de 800 toneladas de CFC y halones,

entre 1995 y 1997. Las sustancias

llevaban etiquetas falsas, que las

identificaban como R-227, un HFC legal,

para evitar su detección. Los productos

se distribuían luego en el Reino Unido,

Bélgica, Francia, Grecia, Italia, Alemania

y Estados Unidos.


Agency, Londres

En 1996, se descubrieron en España

CFC que se vendían en cilindros

desechables, preparados para la

exportación a países del Artículo 5. Las

investigaciones revelaron que los

productos se habían envasado en el

Reino Unido, con destino a África, pero

una empresa española los había

desviado luego al mercado europeo. Las

islas cercanas también se usan para este

tipo de contrabando. En 1995 y 1996,

las Antillas Holandesas comenzaron de

pronto a importar grandes volúmenes

de CFC, muy superiores a los que

podrían consumir. En 1998, los

aduaneros de la isla de la Reunión

interceptaron partidas de CFC que se

iban a remitir ilegalmente a Francia.


Agency, Londres

LAS ARTIMAÑASDEL TRÁFICO ILÍCITO:

cómo se organiza el contrabando

de SAO


SAO de origen chino en Alemania, fuéacusado también de transgredir lassanciones que pesan sobre Iraq, alvender piezas de misiles a este país.Uno de los primeros casos deimportación ilegal de SAO en Italia sedescubrió en el curso de unainvestigación sobre el tráfico de armasy algunos de los contrabandistasarrestados en la frontera de México conEstados Unidos habían trabajado antesde “camellos” del narcotráfico.

Las oportunidades de contrabandode SAO aumentaron notablementegracias a ciertas cláusulas del Protocolode Montreal, que facilitaban lacomercialización de sustancias usadaso recicladas, y que permitían enviar lasSAO de un país a otro con miras areenvasarlas. El ardid del reciclado seha empleado con frecuencia en Estados

Unidos, donde todavía se permite eluso de CFC y halones. En sólo dosmeses de 1997, llegaron a este país másde 350 toneladas de halón 1301,supuestamente reciclado, procedentesde China. Sin embargo, en esa época lamás moderna planta de reciclado tansólo podía procesar 70 toneladasanuales.

El fraude en torno al reenvasado sedestapó en la Unión Europea amediados de los 90, cuando ciertonúmero de intermediarios(especialmente del Reino Unido),empezaron a importar grandescargamentos de CFC de Rusia, con elpretexto de envasarlo de nuevo yvolver a exportarlo a países incluidosen el Artículo 5. En realidad, buenaparte de estas sustancias pasaron almercado negro europeo y americano.

Al igual que muchas actividadesilícitas, el tráfico de SAO es de índolevariable; se modifica constantemente,para aprovechar los cambios de lacircunstancia, tales como nuevasexcepciones, diferencias de precio ydisponibilidad en el mercado, así comopara evitar los puntos donde se hareforzado la vigilancia. Para eludir a lajusticia, se emplea una amplia gama demétodos (cf. “El arte del contrabando:qué información necesitan losaduaneros”, en la página 16), que vandesde fraudes muy complejos condocumentos falsos y diversos países detránsito, hasta el sistema artesanal delindividuo que llena el coche de latas deSAO y trata de cruzar la frontera entreMéxico y EE.UU.

Los primeros casos de cierto relieveempezaron a surgir en EE.UU. hacia

15

B A N D O L A M E T O D O L O G Í A D E L C O N T R A B A N D O L A M E T O D O L O G Í A D E L C

Contenedores de frigorígeno decomisados,

con un compartimiento oculto lleno de

CFC-12. Las válvulas exteriores están

conectadas a un pequeño depósito de

HFC-134.a

continúa en página 18


EL ARTE DEL CONTRABANDO: QUÉ INFORMACIÓN NECESITAN LOS ADUANEROS

POR LARY COOK LARSON

E l contrabando de SAO es un delito muy rentable, que entraña un

riesgo relativamente bajo. Si existen los controles adecuados, las

aduanas son la primera línea de defensa. Los aduaneros necesitan

conocimientos básicos sobre las regulaciones vigentes, ciertas nociones

acerca de los documentos de exportación e importación necesarios y la

capacidad de reconocer las partidas de SAO. Dotados de estos saberes

básicos, estarán en condiciones de discernir las prácticas de contrabando

que se describen a continuación:

Desvío del cargamento: Las SAO hacen escala en un país que sirve de

intermediario, camino de su supuesto destino (“reembarque”). Durante la

escala, los contrabandistas sustituyen los recipientes de SAO por otros

materiales y la sustancia ilícita pasa al mercado negro.

Indicios de tráfico ilícito:

❑ Partidas que hacen escala en un tercer país, cuando podría haberse

remitido directamente.

❑ Reembarques hacia países que producen la misma sustancia.

❑ Reembarques hacia países que no tienen capacidad para consumir el

volumen de SAO que importan.

Detección: Los aduaneros pueden examinar los números de los

contenedores y verificar con las empresas navieras, para asegurarse de que

efectivamente las SAO han salido del país. También pueden ponerse en

contacto con sus homólogos en el país de destino, para comprobar que las

partidas han llegado a puerto.

Uso de etiquetas falsas: Las partidas reciben etiquetas falsas y se

importan como si fueran de otro producto. Este método presenta muchas

variantes.


❑ El país de origen y el tipo de producto suscitan sospechas. Por ejemplo,

el país tiene poca o ninguna capacidad para producir las sustancias que

aparecen en la documentación.

Cambio de documentos o de cilindros: Las SAO ilícitas se presentan

en los documentos como sustancias legales y se introducen en cilindros

que suelen usarse para éstas. Por ejemplo, recientemente se ha descubierto

CFC-12 de China en cilindros pintados y etiquetados como Genetrón 134-

a, un HFC legal.

Detección: Los aduaneros deben abrir los contenedores y a veces examinar

el contenido de los cilindros.

Un cilindro dentro de otro: Los contrabandistas preparan un cilindro

especial, que contiene otro más pequeño en su interior. Este lleva la

sustancia legal y las válvulas externas para la inspección, mientras que el

recipiente mayor está lleno de SAO y tiene válvulas disimuladas en un

compartimiento secreto, situado en la base. Cuando los aduaneros toman

una muestra para examinar el contenido, sólo aparece la sustancia legal.

Detección: En los cilindros dobles, las válvulas están dispuestas de otro

modo (ver fotos de la página anterior).

Cambio de la presión del cilindro mediante el uso de nitrógeno.

Los contrabandistas añaden nitrógeno para variar la presión del cilindro de

Halón 1301, hasta alcanzar la del HFC-227. Luego ponen la documentación

a nombre de este refrigerante, de curso legal.

Detección: Se necesita un análisis de laboratorio. La simple verificación de la

presión del cilindro no es suficiente en este caso para determinar el contenido.

Pintura y etiquetas nuevas: Los contrabandistas menos refinados

cambian la pintura y las etiquetas de los cilindros que contienen SAO

ilícitas, para hacerlas pasar por otras sustancias.

Detección: Los cilindros mal pintados o reetiquetados contienen a menudo

sustancias de contrabando. Los cilindros desechables (en especial, los de

13,6 kg) se han empleado para introducir SAO sujetas a control. Una

pintura vieja, arañada o desconchada también suele ser indicio de actividad

ilegal.

Códigos aduaneros incorrectos: Esta es una variante menos refinada

del método antes descrito. Las sustancias químicas de importación suelen

registrarse en la aduana de diversas maneras, según la marca comercial,

la denominación química, el número de las Naciones Unidas y el código

aduanero concertado. Esto puede confundir a algunos funcionarios. La

marca comercial puede resultar poco descriptiva o haber cambiado; las

denominaciones químicas pueden ser muy similares (compárense la del

diclorodifluorometano o CFC-12, prohibido en las naciones

industrializadas, no incluidas en el Artículo 5, con la del

clorodifluorometano, o HCFC-22 y la del diclorofluorotrifluoroetano o

HCFC-123, cuyo comercio está autorizado por el Protocolo) hay

sustancias diferentes que reciben el mismo código aduanero y no todas

las SAO tienen un número asignado por la ONU. A veces, se facilitan

descripciones genéricas, técnicamente correctas, pero que no identifican

adecuadamente la sustancia. Los contrabandistas se aprovechan de la

confusión y el desconocimiento de los aduaneros para introducir y

exportar ilegalmente las SAO.


❑ Una descripción genérica o una identificación incompleta, inadecuada o

inconsistente del producto que entra o sale del país.

Detección: Examen y cotejo minucioso de todos los documentos de la

transacción: facturas, listas de contenidos, vales de desembarco y

comprobantes de aduana. En todos estos documentos, la denominación

química, el número de la ONU, el código aduanero y la marca comercial

deben referirse al mismo producto. De no ser así, habrá que inspeccionar

la carga.

Contrabando tradicional: Los cilindros de SAO ilegal se esconden

detrás de la carga legal, en la zona del contenedor que no es visible desde

las puertas. Por ejemplo, se han descubierto partidas de CFC-12 ocultas en

medio de un cargamento de HCFC-22 y HFC-134a.


❑ Venta de SAO ilegales en el mercado nacional, a precios inferiores a los

corrientes.

Detección: Los fabricantes de cilindros pueden facilitar información que

permita desvelar la fuente del contrabando, por medio de las denominadas

“fechas de Julián”, que identifican la fecha y el origen del recipiente o su

número de serie.

SAO disimuladas en los equipos: A veces los compresores y otros

equipos de refrigeración se rellenan con cantidades de SAO muy superiores

a su capacidad normal. Una vez importado el equipo, se extrae el producto

para venderlo en el mercado negro. Una de las redes de contrabando

envió al extranjero, en repetidas ocasiones, maquinaria dotada de cilindros

de gran tamaño, a fin de “repararla”; luego los volvía a importar, cargados

con SAO ilegales.


16



❑ Importación de compresores y otros equipos de refrigeración por parte

de empresas que nunca han trabajado en este sector o por otras,

vinculadas a distribuidores de SAO.

❑ Transacciones frecuentes con equipos para los cuales, al parecer, no hay

demanda.

Detección: Es preciso realizar una inspección visual. Es probable que los

equipos dotados de compresores con cilindros excesivamente grandes se

usen para el contrabando.

Devolución de mercancías: El producto se cataloga como

“mercancía devuelta”, para camuflar su verdadera naturaleza.


❑ Devolución de “cilindros vacíos”, en especial los provenientes de

países que no suelen consumir grandes volúmenes de refrigerante. La

utilidad económica de transportar cilindros vacíos es dudosa, a menos

que sean tanques ISO de grandes dimensiones.

Detección: Es preciso inspeccionar los productos y cilindros devueltos.

Declarar como recicladas las SAO de nueva producción: Algunos

países no incluidos en el Artículo 5 (entre ellos, Estados Unidos),

permiten la importación de SAO de segunda mano, recicladas en el país

exportador. Los contrabandistas se procuran documentos falsos, que

indican que el producto es de reciclado. Ningún examen químico

permite diferenciar una sustancia reciclada de otra de nueva

producción; además, los contrabandistas suelen añadir dosis de

contaminantes, para que las SAO no parezcan demasiado puras.


❑ El país de origen y el tipo de sustancia a menudo levantan sospechas

sobre su legalidad. Por ejemplo, las importaciones de CFC y de

halones de países en desarrollo (incluidos en el Artículo 5), que son a

la vez grandes productores de SAO y poseen capacidades limitadas

de reciclaje.

Detección: Dada la colaboración entre importadores y exportadores para

falsificar los documentos, este delito es difícil de reprimir, a menos que

se cuente con la colaboración de las autoridades del país de origen.

Lary Cook Larson es fiscal de la Sección de Delitos contra el Medioambiente del Departamento

de Justicia de Estados Unidos. [email protected]

MERCADO NEGRO

País no incluido en el Artículo 5

País del Artículo 5

País del Artículo 5País de trasvaseSe cambian

los contenedores

SAO legal destinada aun país del Artículo 5

Contenedores vacíos

La SAO camuflada seimporta ilegalmente

Se disimulala carga

Se exporta unaSAO legal

TRASVASE DE LA CARGA

TRIANGULACIÓN

País no incluido en el Artículo 5

ODS producer(Article 5 or non-Article 5 country)

17




18

1995, y la Florida se reveló como elmás importante centro de tráfico deCFC. Para afrontar el peligro, lasautoridades norteamericanas lanzaronla “Operación Brisa Fresca” (OperationCool Breeze), a cargo de un equipointerdisciplinario que muy prontodescubrió la pista de los delincuentes,aunque no antes de que importaran9.000 toneladas de CFC en dos años.

En este período, cierto número deislas, particularmente del Caribe,adquirieron importancia como centrosde tránsito y camuflado del CFC, asícomo para enmascarar su verdaderodestino. Los registros navieros indicanque, en 1995, las Antillas Holandesasimportaron más de 2.000 toneladas deCFC, cuando este territorio estabaautorizado a consumir como máximounas 90 TM anuales. Según un fiscal dedistrito de la Florida, los cargamentosalcanzaban “para construir una cúpulaque cubriera todas las islas y enfriarlashasta el próximo siglo”.

Al final de la operación, lasautoridades habían incoado un númeroimportante de causas, con peticionesde multas e incluso de condenas deprisión. Irma Henneberg, gerente deuna empresa naviera de la Florida,recibió una sentencia de 57 meses decárcel por falsificar documentos deembarque e introducir alrededor de3.000 toneladas de CFC en el mercadonorteamericano. Tres empleados de la

empresa “Refrigeration USA” admitieronhaber importado 4.000 toneladas deCFC de contrabando, por lo que se lesconfiscaron propiedades valoradas en 3millones de $EE.UU.

Un aspecto intrigante de muchoscasos era la compleja ruta que usabanlos contrabandistas. Un volumenimportante de CFC se originaba enRusia, de donde pasaba a Europa, enparticular a un grupo de empresas consede en el Reino Unido, antes deproseguir hacia Estados Unidos, en vezde viajar a su supuesto destino, enpaíses del Artículo 5. En un caso, elcontenedor de CFC partió de Rusiahacia el Reino Unido y de allí aHouston. Luego se volvió a enviar alReino Unido pero, esta vez, con unacarga de HCFC. El recipiente pasó laaduana británica y se esfumó.

Aunque existían pruebas flagrantesde que las empresas europeasparticipaban en el contrabando de

productos de origen ruso, lasautoridades europeas lo negarondurante años. Este grado de desidiaquedó de manifiesto en julio de 1997,al descubrirse en Holanda una remesailegal de CFC proveniente de China.Los investigadores descubrieron laexistencia de una red deintermediarios, que se habíanconcertado para distribuir ilícitamenteCFC y halones chinos en toda Europa.El grupo estaba dirigido por lasempresas Taifun (Alemania) yNorthstream (Reino Unido). En dosaños, habían importado de China másde 800 toneladas de CFC, en muchoscasos mediante el procedimiento dedisimularlos con etiquetas de HFClegal, y lo habían vendido a clientes delReino Unido, Italia, Bélgica, Grecia,Francia, Alemania, Hungría y EstadosUnidos.

Además de revelar la existencia deun floreciente mercado negro en

Lancha rápida y envases utilizados en un

intento de contrabando de CFC-12 descubierto

el año pasado en Miami (EE.UU).

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continuacioñ de la página 15

19

Europa, el caso Taifun puso también derelieve que China se había convertidoen un importante proveedor de SAOilegales. Con el fin de descubrir losnexos entre los suministradores chinosy los intermediarios de Estados Unidosy la Comunidad Europea, la“Environmental Investigation Agency”(EIA) inició una pesquisa de un año deduración. Al efecto, creó una falsaempresa de importación de productosquímicos y estableció contactos con los

proveedores de SAO de diversasregiones de China. El resultado notardó en llegar, en forma de múltiplesofertas para suministrar SAO medianteartimañas de reciclado y etiquetasfalsas.

La empresa Sino-Resource lo expusoen estos términos: “Hablando conclaridad, estamos suministrando F-12 aclientes extranjeros. Algunos nos pidenque reduzcamos la pureza delproducto, a fin de que parezcareciclado y poder así obtener unalicencia de importación”. Según estaempresa, varios clientes de Italia yEstados Unidos habrían adquirido deeste modo sus productos. Por su parte,la empresa MinMetals aseguró que“podemos proporcionarles toda ladocumentación para hacer pasar el R-12 como si fuera R-22, que es lasustancia legal”. Otra firma, la NingboMaterial, explicaba cómo habíaabastecido a un cliente europeo,enviándole un contenedor lleno decilindros de CFC-12 (ilegal),disimulados bajo una capa de cilindrosde HCFC-22 (legal), por si se producíauna inspección.

Al parecer, el contrabando de SAOhacia Estados Unidos y la ComunidadEuropea alcanzó su apogeo en lasegunda mitad de la última década ydesde entonces ha disminuido. Esto sedebe, en parte, a la creciente eficacia delas autoridades, pero también indica queexiste un exceso de material baratoimportado por empresarios sinescrúpulos que han saturado el mercado.

Ahora el tráfico ilegal está de nuevoen mutación. Empiezan a descubrirsecasos de contrabando en países endesarrollo, a medida que se dejan sentirlos efectos de la cláusula que limita laproducción de SAO a los niveles de1999. En India, se han confiscadopartidas ilegales en Jaipur, Mumbai,Cochin y Varanasi, y la policía haorganizado redadas en Delhi, Mumbaiy Calcuta (cf. “El desvío del tráficoilegal: examen de un caso en Asiameridional”, en la página 5). EnPakistán, se halló un contenedor conetiquetas de HCFC-22 que contenía enrealidad CFC-12. Se han descubiertocilindros maquillados en Malasia eIndonesia, al tiempo que se calcula queel 80 % de las importaciones de CFC-12 que realiza Vietnam son ilegales.

Es probable que la nueva dinámica delcontrabando hacia los países endesarrollo resulte diferente de la anterior.La cláusula aplicada en 1999 provocarála desaparición gradual de la oferta deSAO, a medida que las plantas de China,Persia e India reducen su producción yterminan por clausurarse. Cuando estoocurra, la escasez de SAO hará subir losprecios en el mercado negro.

Mientras tanto, la extensión delicencias puede ser un instrumento útilpara combatir el contrabando, perosólo si los países las exigen tanto parala exportación como para laimportación, a fin de evitar lareexpedición. Asimismo, la formaciónde aduaneros y otros agentesconstituye una medida útil. Sinembargo, la experiencia indica que loscontrabandistas de SAO son ingeniososy la erradicación del tráfico ilegalplantea un reto considerable. Mientrasexista un mercado para estassustancias, habrá alguien dispuesto aburlar la ley para suministrarlas.

Julian Newman es investigador principal en

la Environmental Investigation Agency,(EIA)

de Londres, una ONG que vigila el tráfico

ilegal de especies en peligro de extinción, de

maderas y de SAO. juliannewman@eia-

international.org



El contrabando de SAO prosigue a

través de las fronteras internacionales,

pero el aumento de la vigilancia

aduanera y la cooperación entre las

aduanas y las agencias medio

ambientales puede cambiar esta

situación. En abril de 2001, a

Kitson Thompson, de Toronto,

Canadá, le infligieron una multa de

5.000$ canadienses más una sentencia

de 30 horas de trabajo social, por

haber importado ilegalmente un

cilindro de 30 libras de CFC en un

vuelo de Air Canada procedente de

Jamaica. El cilindro, descubierto

durante la inspección aduanera,

carecía de los indicadores de

seguridad obligatorios. La investigación

conjunta realizada por la Agencia de

Protección Medio ambiental y el

Servicio de Aduanas de Canadá

resultó en una sanción por perjurio y

la condena antes descrita.

Source: Environment Canada News, April 24, 2001.

Storage room holding a shipment of illegal

CFC-12 in the South Asia region,

February/March 2001

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U N A R E S P U E S T A M U N D I A L U N A R E S P U E S T A M U N D I A L U N A R E S P U E S T A M

20

En la actualidad, se aplican nuevasmedidas para frenar el tráfico ilegal deSAO, pero los funcionarios de aduanatendrán que desempeñar un papelfundamental para que estasregulaciones den los resultadosprevistos. Este artículo expone eltrabajo que del projrama AcciónOzonodel PNUMA DTIE realiza a fin degarantizar que los agentes reciban lapreparación adecuada para esta tarea.

Los aduaneros están en primera líneaen la lucha contra el tráfico ilícito deSAO. Por su ubicación en las fronterasy los puertos de entrada, estos agentesestán en la posición más favorable paracapturar a los contrabandistas con lasmanos en la masa y confiscar las SAOilegales, antes de que lleguen almercado negro. Por eso losfuncionarios de aduana son factoresesenciales de toda estrategia nacionalde erradicación.

Pero descubrir las SAO ilegales noes tarea fácil para el personal de lospaíses en desarrollo, que no siempretienen acceso a la información, eladiestramiento o los equipospertinentes. Además, loscontrabandistas han refinado muchosus métodos de maquillar las SAO, afin de burlar la vigilancia aduanera

(cf. “Maestros deldisfraz”, pág. 12, y “Lasartimañas del tráficoilícito”, pág. 14).

El reto consiste enproporcionar a losaduaneros laformación que lespermita descubrir laactividad ilícita yaplicar adecuadamentelos dispositivos desupervisión y controlde las SAO. Este puntoes vital para lasnaciones del Artículo5, donde la producciónde estas sustancias seha fijado en los nivelesde 1999 y dondepronto han de aplicarse otras medidas.En estos países – que, en su mayoría,no producen SAO y dependencompletamente de la importación – losCFC se usan sobre todo para elmantenimiento de los equipos derefrigeración y aire acondicionado. Poreso los proyectos nacionales deerradicación gradual suelen incluirPlanes de Gestión de Refrigerantes(RMP), en los que la formación deaduaneros es un componente esencialdesde 1997.

ORGANIZAR UN MARCO DETRABAJOTras consultar con sus interlocutoresde todo el mundo, el PNUMA DTIEpreparó un esquema general deformación para aduaneros, que incluyela redacción de un “Manual Nacionalsobre Legislación acerca de las SAO y elRégimen de Licencias de Importación yExportación”. Elaborado antes de quecomience el curso de formación, estelibro compendia las normas específicas

A l exigir a importadores y exportadores que soliciten licencias para su

actividad, los funcionarios de aduanas y de otras instancias oficiales

han establecido registros que indican cuándo y dónde se han desplazado

las SAO y quién las ha manejado. Este sistema no sólo ayuda a los países

a compilar la información y vigilar el destino de las sustancias, sino que

también facilita el control de la oferta , con lo que ayuda a los países a

cumplir con el calendario de erradicación. Además, los regímenes de

licencias son muy útiles para los aduaneros, que por lo general han de

basarse en reglamentos cuya aplicación puede ser problemática en el

caso de las SAO.

La capacidad de vigilar así la circulación de SAO es un arma poderosa

para luchar contra el tráfico ilícito. En consecuencia, durante la 9ª

Reunión de Estados Signatarios celebrada en Montreal, en 1999, se

adoptó una enmienda que exigiría a todas las Partes crear un régimen

de licencias de exportación e importación de SAO. (Esta decisión se

conoce como la Enmienda de Montreal). Dicho régimen habría de

aplicarse hacia el 1 de enero del 2000 o tres meses después de la

ratificación de la Enmienda, aunque se concede un plazo más largo para

el bromuro de metilo y los HCFC. El principio general es que todo

desplazamiento internacional de SAO ha de recibir autorización previa.

Antes de trasladar una sustancia de este tipo entre dos países, los

importadores o exportadores deben solicitar un permiso, en el que

especifiquen los países involucrados en la operación, las sustancias que

transportan, su volumen, el uso que se les dará y otros datos

pertinentes. Se espera que esta política de transparencia, junto con la

aplicación enérgica de las demás normas, contribuya a dificultar aun

más el contrabando actual y a prevenirlo en el futuro.

LOS REGÍMENES DE LICENCIAS. CÓMO SUPERVISAR LA IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN DE SAO

EN EL FRENTE DE BATALLA: la formación de aduaneros


M U N D I A L U N A R E S P U E S T A M U N D I A L U N A R E S P U E S T A M U N D I A L U N A R E S

del país y se emplea comocomplemento de los textos editadospor el PNUMA DTIE. El Manual es yaun elemento esencial de los programasde formación de aduaneros.

El sistema de formación del PNUMAincluye una gama de seminarios yprogramas para ayudar a los países,tanto en la formación de aduaneroscomo en la aplicación de la ley.Concebidos de modo complementario,ambos programas se orientan a lacreación de un cuerpo de funcionariosbien informados y equipados parasupervisar y regular el tráfico de SAO.

En el ámbito regional, el PNUMA haorganizado diversos seminarios paraayudar a los países a elaborarregímenes de licencias y proyectos deley coherentes con el Protocolo deMontreal. En ciertos casos, se hancelebrado seminarios regionales paraverificar el funcionamiento de lasnuevas regulaciones y aplicar lascorrecciones necesarias. Una vezimplantado el régimen de licencias, laformación de los aduaneros adquiere lamáxima importancia y al efecto se

organizan programas de formación encada país.

A escala de cada país, los programasde formación de aduaneroscomprenden varias etapas,comenzando por una fase de“formación de formadores”, que generanuevos recursos humanos para futurosproyectos de adiestramiento (cf. “Laformación de aduaneros”, en elrecuadro de esta página). Estosseminarios se concentran en un paísdeterminado y ayudan a losfuncionarios a trabajar con losgerentes de decisión y otrosinterlocutores, a fin de lograr su apoyopara las nuevas normas sobre las SAO.

Para asegurarse de que las leyes y losregímenes de licencias de nuevacreación están en sintonía con los delos Estados vecinos, se efectúan otrosseminarios regionales sobrearmonización de la legislación relativaa las SAO, a fin de propician lacooperación de ámbito regional entrelas aduanas y las agencias encargadasde aplicar la ley.

Formación PGR

PREPARACIÓN DELAS FASES I y II

(4 meses)

SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN INFORMES DE LASFASES I y II

(1 mes) FASE I (aplicación)

(1 mes)FASE II (aplicación)

(12 meses)

E n lo que atañe a la lucha contra el tráfico ilícito de SAO, cada país

debe elaborar una estrategia que refleje su situación particular.

Además de los cursos generales de formación aduanera, el PNUMA ha

preparado programas nacionales de adiestramiento que hacen hincapié

en las necesidades específicas de cada nación. Los invitados al seminario

participan en un debate fundamental, que genera sugerencias,

observaciones y propuestas de directrices políticas, orientadas a los

problemas y las preocupaciones del país.

Los Programas Nacionales de Formación de Aduaneros proporcionan

información básica sobre los daños a la capa de ozono, así como un

examen general del Protocolo de Montreal y sus enmiendas, y de las

estrategias nacionales de erradicación gradual. Asimismo, facilitan

formación cabal en asuntos como la ley y los regímenes de licencias, los

códigos aduaneros actualizados, los sistemas de vigilancia y regulación

de las SAO y de los productos que las contienen, y sus implicaciones

para los funcionarios de aduanas. Los participantes también aprenden a

usar los instrumentos que permiten identificar los refrigerantes que

contienen SAO.

La formación consta de dos etapas. En la Fase I, se organizan

seminarios de “preparación de formadores”, en los que participan

también otros funcionarios relevantes (miembros de los ministerios de

Justicia y Comercio, por ejemplo). Los formadores, una vez graduados,

deben adiestrar a otros aduaneros destacados en los principales puertos

de entrada y preparar un módulo de formación sobre el Protocolo de

Montreal, que se incluye en el currículo nacional. Este programa incluye

supervisión y evaluaciones permanentes.

Hasta hoy, el Comité Ejecutivo del Fondo Multilateral para la

Aplicación del Protocolo de Montreal ha aprobado 68 programas de

formación aduanera, 48 de los cuales son responsabilidad del PNUMA.

Siete países han completado la Primera Fase de formación (Jamaica,

Trinidad y Tobago, Guyana, Siria, Fiyi, Bahrein y Gambia), en la que

participaron unos 150 alumnos. A finales del 2001, quince más lo

habrán logrado. Algunos países han avanzado en materia de formación,

como es el caso de Jamaica, que ya ha graduado 118 funcionarios de

aduana en la Fase II.

LA FORMACIÓN DE ADUANEROS: UN ENFOQUE NACIONAL

(Continúa en la página siguiente)

Marco de Formación del PNUMA

Cursos de concienciación sobreel Protocolo de Montreal

Formación regional sobre regímenes delicencias de importación/exportación

Creación del régimen de licencias

Formación para los aduaneros del país

Cooperación regional y esfuerzos de armonizaciónpara prevenir el tráfico ilícito de SAO

Nacional Regional

Desarrollo delegislación

y directricespolíticas

Seguimientoregional de los

regímenesde licencias



22

LA CONVENCIÓNDE BASILEA Y EL

PROTOCOLO DEMONTREAL: un empeño comúnQuienes tratan de regular el transportede desechos peligrosos y quienesluchan contra el tráfico ilegal de SAOlibran, en muchos aspectos, el mismocombate. La Dra. Sachiko Kuwabara-Yamamoto, Secretario Ejecutivo de laSecretaría de la Convención de Basilea,explica cómo la cooperación entre estaentidad y el Protocolo de Montrealpuede contribuir al logro de esosobjetivos comunes.

En las últimas décadas, la preocupacióngeneral por el estado del medioambiente planetario ha hecho que lospaíses de todo el mundo colaboren paratratar de limitar el consumo, laproducción y el transporte de materialesdañinos para el ser humano y lanaturaleza. Esta cooperacióninternacional ha generado variosacuerdos históricos, entre ellos elProtocolo de Montreal y la Convenciónde Basilea. El primero se concibió paralograr la erradicación gradual de lassustancias que agotan la capa de ozono.

La Convención de Basilea, adoptada en1989, se orienta por su parte al riesgoque plantea el traslado de sustanciasnocivas a través de fronteras y está envías de ampliarse para incluir elcompromiso de reducir al mínimo laproducción de desechos peligrosos.Aunque ambos acuerdos se hanaplicado con éxito, también han topadocon un enemigo común: el tráfico ilegal.

La Convención de Basilea fue larespuesta al tráfico descontrolado. Afinales de los años 80, la aplicación denormas medioambientales más estrictasprovocó una drástica subida de costosen la eliminación de desechospeligrosos. En busca de fórmulas máseconómicas para librarse de esosresiduos, los “mercaderes de toxinas”comenzaron a enviar sus partidas alEste de Europa y a los países endesarrollo. Cuando este tráfico salió a laluz pública, el escándalo internacionalcondujo a la redacción y adopción de laConvención de Basilea. En los 10primeros años de su existencia, laConvención estableció un marco detrabajo para regular y supervisar eltraslado de desechos peligrosos, ydesarrolló los criterios para la gestiónfiable de los materiales tóxicos. En ladécada siguiente, el centro de atenciónse desplazará hacia un nuevo reto:frenar el tráfico ilegal de sustanciasnocivas. De hecho, este cometido fueuna de las prioridades que se asignó laConferencia de los Estados Signatarios,celebrada en 1999.

El tráfico ilegal de desechospeligrosos y el de SAO tienen mucho encomún. No sólo porque las SAO sonsustancias peligrosas, sino tambiénporque los mercaderes emplean en

LOS SEMINARIOS ENMARCHAAún es muy pronto para evaluar eléxito a largo plazo del programa, peropor ahora los resultados sonpromisorios. En Jamaica, por ejemplo,han aumentado las confiscaciones deequipos que emplean SAO en Kingstony sus alrededores, desde que se inicióla Fase II, y también se aprecia mayorcelo de parte de los aduaneros. Losparticipantes en el seminario regionalde Budapest, sobre regímenes delicencias para los Estados de EuropaCentral y Oriental, y del Báltico,recomendaron la creación de unsistema mundial de etiquetado, que seorganizaría en cooperación con laindustria. En Tailandia, durante unseminario regional sobre vigilancia yregulación de las SAO en el Sureste deAsia y el Pacífico, se desarrolló la ideade establecer un marco de cooperaciónde ámbito regional, entre los países dela SEAP. Estas y otras recomendacionesse han transmitido a las reuniones delas Partes del Protocolo.

Los programas de formaciónaduanera son armas muy valiosas en lalucha contra el tráfico ilícito de SAO.Estos programas pueden ayudar a losfuncionarios a comprender mejor losobjetivos del Protocolo de Montreal, loscompromisos de su país en estecontexto y la estrategia de erradicacióngradual que aplica su gobierno.Además, crean un marco de trabajosólido para atacar el problema, alofrecer la oportunidad de incorporar laformación sobre los dispositivos decontrol y la concesión de licencias alcurrículo de los planes de formaciónaduanera vigentes, y propiciar lacreación de una red de apoyo, integradapor funcionarios bien informados.

El Programa AcciónOzono de la División de

Tecnología, Industria y Economía del PNUMA

ayuda a los países en desarrollo y con

economías en transición (CEIT) a cumplir los

compromisos contraídos en el marco del

Protocolo de Montreal. Los recursos para

llevar a cabo estas actividades provienen del

Fondo Multilateral y del Fondo para el Medio

Ambiente Mundial (FMAM)

En Taiwán, (uno de los destinos de lasSAO ilícitas procedentes de China), lasautoridades calculan que el contrabandoalcanzó las 2.000 TM anuales en laépoca de auge (1994 a 1996). Ningúnotro país industrializado de Asia hadescubierto partidas importantes desustancias ilegales, aunque eso noquiere decir que no haya habido otroscasos. Japón, por ejemplo, tenía reservasrelativamente grandes de CFC alcomenzar la erradicación, por lo quequizá resulte un mercado menosinteresante para los contrabandistas.

Fuente: Duncan Brack, Royal Institute of

International Affairs, Londres

continuacioñ de la página anterior



ambos casos rutas y técnicas similares.Es evidente, pues, que la cooperaciónen este ámbito entre el Protocolo deMontreal y la Convención de Basileasólo puede redundar en beneficiomutuo. El marco de trabajo ya existe:ambos acuerdos tienen Secretaríasadministradas por el PNUMA y las dosconcentran buena parte de susesfuerzos preventivos en los controlesaduaneros de fronteras y puertos deentrada. La estrecha cooperación entreambas Secretarías, así como lacolaboración entre aduaneros y policías,serán pasos esenciales en la luchacontra el tráfico ilegal y la consecuciónde nuestros objetivos comunes.

El Seminario de Formación paraFuncionarios del Puerto, celebrado enHong Kong en diciembre de 2000, esun ejemplo de esa cooperación. El

Seminario lo organizaron la Secretaríade la Convención de Basilea, laSecretaría del Ozono, la CITES, laInterpol y la Organización Mundial deAduanas, con la colaboración defuncionarios del gobierno de China yde otras organizacionesmedioambientales.

Los participantes del Seminario, entrelos que se contaban delegados de 22países asiáticos, se esforzaron porencontrar soluciones al problema deltráfico de desechos nocivos en HongKong. Cada año, más de 5 millones deTM de residuos circulan por estepuerto, uno de los mayores del mundo.Estos desechos incluyen grandesvolúmenes de CFC y otras sustanciascontroladas por el Protocolo deMontreal. La cooperación entre lasaduanas, los agentes de la ley y las

instancias reguladoras es fundamentalpara hacer frente al problema ygarantizar la legalidad de lastransacciones. A este fin, losparticipantes propusieron variasrecomendaciones, entre ellas la defacilitar el intercambio de información,expandir las redes de comunicación yampliar la cooperación entre losgobiernos, las instancias reguladoras delozono y los desechos tóxicos, y otrosinterlocutores.

La Secretaría de la Convención deBasilea prepara otros cuatro Seminariospara Funcionarios de Puertos enAmérica Latina, Europa Central yOriental, África y Cercano Oriente. Encada uno de ellos se hará hincapié en laimportancia de cooperar con elProtocolo de Montreal, así como con lasdemás iniciativas orientadas a laregulación y la prevención del tráficoilícito de sustancias nocivas. Medianteel trabajo concertado en estos ámbitos,avanzaremos en la consecución de losobjetivos comunes del Protocolo deMontreal y la Convención de Basilea.

Sachiko Kuwabara-Yamamoto es Secretario

Ejecutivo de la Secretaría de la Convención

de Basilea. [email protected]

Sanciones, controles, actividades ilícitas y aplicación de las leyes relativas a las SAO en los Estados de la UEPaís Sanción por tráfico ilícito Restricciones Intensidad de la actividad ilegalAlemania hasta dos años de prisión sí baja

Austria €365–29,200 sí baja

Bélgica – parciales media ?

Dinamarca hasta 1 año de prisión y multas sí baja

España multa de €6.010 a 1.202.024 sí media-alta

Finlandia hasta 2 años de prisión y multas yes low

Francia hasta 3 años de prisión y multas (hasta el doble del valor del producto) – media-alta

Grecia – – media-alta

Irlanda (en estudio) – baja

Italia hasta 2 años de prisión multas (hasta el triple del valor del producto) parciales media-alta

Luxemburgo hasta 6 meses de prisión y multa hasta de €124.000 sí baja

Países Bajos hasta 2 años de prisión o multa sí media-alta

Portugal – – baja?

Reino Unido multas sin límites y sentencias hasta de 2 años de prisión (7 años, en caso de exportación) – baja

Suecia hasta 2 años de prisión y multas sí baja

L os Estados miembros de la UE comparten fronteras abiertas e iniciativas económicas, pero en

lo que concierne a la aplicación de las leyes sobre SAO, muchos países proceden por su

cuenta. Con frecuencia la comunicación entre las agencias responsables de distintos países es

escasa y las normativas no siempre están coordinadas. A fin de mejorar la situación, la Chemical

Legislation European Enforcement Network (CLEEN) elaboró un proyecto, denominado EurOzono,

con miras a homologar la aplicación de las normas sobre SAO en el continente. “Para que la

normativa sobre SAO pueda aplicarse eficazmente, los Estados Miembros han de proceder

consecuentemente”, señala la página de acogida de CLEEN en la Red (www.cleen-europe.org).

La conferencia de EurOzono celebrada el año pasado hizo hincapié en la necesidad de llevar a

cabo un esfuerzo concertado en cuestiones importantes, como la extracción y destrucción de los

CFC y la represión del tráfico ilícito de SAO. En consecuencia, se han preparado módulos de

orientación y se han realizado inspecciones durante el año en curso.

For more information, contact Marc Proost: [email protected]

LA APLICACIÓN DE LAS LEYES EN EUROPA – EUROZONO


La colaboración para hacer frente alos problemas internacionales ha sidola clave del trabajo que el G-8 hadesarrollado en los últimos 25 años.Bruce Pasfield explica aquí cómoresponde este grupo de países alreto que plantean los delitosmedioambientales de tipo internacionaly cuál es su compromiso con losobjetivos del Protocolo de Montreal.

Desde 1975, las principalesdemocracias del mundo industrializadose han reunido cada año, paraexaminar los temas más relevantes dela agenda económica y política, tantode ámbito nacional como mundial. Esteclub de naciones, conocido comoGrupo de los Ocho o G-8, estáintegrado por Francia, Estados Unidos,el Reino Unido, Alemania, Japón, Italia,Canadá, y Rusia.

Los primeros esfuerzos formales delG-8 para enfrentarse a los delitosmedioambientales de ámbito mundialdatan de la cumbre celebrada enMiami, Florida, en mayo de 1997. Enesa ocasión, los ministros del medioambiente reconocieron la necesidad deun enfoque común para regular elcomercio que vulnera las leyesinternacionales sobre el entorno,inclusive “los cargamentos que seoriginan en sus propios países y losque ejercen un impacto negativo sobrelos países en desarrollo”. Los ministrosreiteraron su compromiso yprometieron mayor cooperación futuradurante la reunión siguiente, celebradaen abril de 1998 en el Castillo deLeeds, en Inglaterra.

Poco después de esta reunión, losmiembros del G-8 comenzaron aafrontar estos compromisos. El ReinoUnido propuso que el Grupo deExpertos Principales en Delitos

Transnacionales Organizados del G-8(Grupo de Lyon) realizará una encuestasobre el delito medioambiental. Elcuestionario indagaría sobre el tráficoilegal de SAO y el de desechospeligrosos, definidos respectivamenteen el Protocolo de Montreal y en laConvención de Basilea, así como elcomercio de especies protegidas,definido en la ConvenciónInternacional de Especies Amenazadasde Fauna y Flora Silvestres (CITES). Enla encuesta también se pedía a cadapaís que identificara a las institucionesy el personal encargado de aplicar cadauno de estos Acuerdos Multilateralessobre el Medioambiente (MEA). Enmayo de 1998, los resultados de laencuesta confirmaron lo que sesospechaba: el delito medioambientalse había convertido en un problemainternacional de considerablemagnitud, que cada año rendíadividendos de miles de millones dedólares.

A la vista de estas conclusiones, el G-8 decidió crear un subgrupo delGrupo de Lyon, que concentraría losesfuerzos comunes en la lucha contrael delito medioambiental de tipotransnacional. En julio de 1999, estesubgrupo se reunió por primera vez yadoptó un enfoque de dos niveles anteel problema. En primer lugar, concentrósus esfuerzos en las medidasinmediatas que permitirían frenartodo tráfico ilícito que violara losMEA. En lo que concierne alProtocolo de Montreal, estasmedidas comprenden:❑ Una invitación al G-8 para

participar en la IniciativaNorteamericana para laAplicación de la Normativasobre CFC. Constituida en1995, en respuesta al

crecimiento del mercado negro deSAO en Estados Unidos, losparticipantes en esta Iniciativa sereúnen trimestralmente eintercambian información sobre lasrutas y los métodos del contrabandode SAO. La participación del G-8 enestas reuniones ha contribuido aléxito de varias investigacionesinternacionales sobre tráfico de SAOy a mejorar la comprensión de losproblemas que esta actividad generaen los países miembros.

❑ La creación de una base de datosinternacional sobre actividadessospechosas de contrabando. Laactualización de este archivo correpor cuenta del Centro Común para laAplicación de las NormasEstratégicas Medioambientales de laAgencia de Protección del Medioambiente de Estados Unidos (USEPA) Varios países del G-8 hancontribuido a esta base de datos, queha demostrado su utilidad en laidentificación de traficantesreincidentes y la preparación deorientaciones acerca del contrabandoen todo el mundo.La segunda parte de la estrategia

consistió en crear una estructurapermanente que vigilara la violación delos MEA. En una reunión del subgrupocelebrada en febrero de 2001, lospaíses miembros acordaron preparar un

LA CONTRIBUCIÓN DELOS PAÍSES DEL G-8a la lucha contra el tráfico ilícito


25

informe que examinará el papel quedesempeñan las bandas mafiosas en elcontrabando que afecta almedioambiente y propondrárecomendaciones, con miras a crear undispositivo permanente de cooperacióninternacional. El G-8 se proponepresentar el informe completo durantela plenaria del Grupo de Lyon, que secelebrará en el otoño del 2001.

La reunión del subgrupo tambiénprodujo cierto consenso sobre elcontenido del informe. Todoscoincidieron en que la cooperacióninternacional ha de ampliarse a otrospaíses que no son miembros del G-8.Esto es particularmente cierto en loque atañe al Protocolo de Montreal, yaque el contrabando de SAO sueleoriginarse en países en desarrollo. Elinforme final también hará hincapiéen la necesidad de emprenderesfuerzos conjuntos en el marco de lasorganizaciones ya existentes, siempreque sea posible. La Interpol, laOrganización Mundial de Aduanas, lasSecretarías de los MEA y otras redesmedioambientales puedendesempeñar un papel relevante en lacoordinación de estos esfuerzos.Además, el informe dará orientacionesque permitan armonizar los sistemasde información y asegurar el contactoentre los principales protagonistas deesta tarea. Por último, es probable quetambién incluya recomendacionesrelativas a las necesidades específicasque plantea la aplicación de lanormativa de cada MEA.

El subgrupo espera que el informeproporcione al G-8 y a los demás paísesdel mundo un modelo teórico quepermita mejorar la cooperación, a finde prevenir los delitos internacionalescontra el medioambiente. Si todas lasnaciones logran trabajarmancomunadamente en este ámbito,avanzarán considerable en su empeñode proteger el entorno natural delplaneta contra quienes están dispuestosa dañarlo por afán de lucro.

Bruce Pasfield es Jefe Adjunto de la Sección de

Delitos Medioambientales del Departamento

de Justicia de Estados Unidos. Asimismo

preside el Subgrupo sobre SAO del Grupo de

Lyon. [email protected]


Si no se logra reducir el tráfico ilícitode SAO, el Protocolo de Montreal serásu primera víctima. Tom Land, SueStendebach y Lars Wilcut examinan estaamenaza y exponen las medidasnecesarias para conjurarla.

La importación ilegal de SAOconstituye un grave reto para elexitoso funcionamiento del Protocolode Montreal. Este documento seconcibió con la idea de que sunormativa desencadenaría fuerzaseconómicas capaces de disuadir a lasempresas de usar estas sustancias. Amedida que la aplicación del Protocoloreduce – y, eventualmente, elimina –su producción e importación, el preciode las SAO debería de aumentar. Esteencarecimiento haría que las empresas,en busca de beneficios, adoptarantecnologías que no dañen la capa deozono.

Pero una exigua minoría seaprovecha del alza de precios y lareducción de la oferta para obtenerganancias mediante el contrabando deSAO. Las importaciones ilegales deestos productos socavan lasintenciones del Protocolo y debilitanlos incentivos para adoptar tecnologías

alternativas. Además, la importaciónilícita facilita la adquisición de SAO abajo precio, lo que fomenta su uso y,con éste, el deterioro de la capa deozono.

Para enfrentarse a este reto, lasPartes del Protocolo han adoptado lassiguientes medidas, que deben seguirvigentes:❑ el cierre y desmantelamiento de las

instalaciones productoras de SAO,según el calendario de erradicación;

❑ la regulación obligatoria deimportaciones de SAO en cada país;

❑ la creación de dispositivos oficialespara vigilar el cumplimiento de lanormativa de importación;

❑ el inicio de acciones policiales yjudiciales en los casos decontrabando de SAO; y

❑ la promoción de la cooperaciónentre funcionarios a cargo del ozonode todo el mundo, a fin de asegurarel cumplimiento de las normas.Para garantizar el éxito a largo plazo

del Protocolo de Montreal, será precisocerrar y desmantelar todas las fábricasde SAO, según el calendario deerradicación previsto. Bastaría con queuna sola planta siguiera enfuncionamiento para suministrarsustancias ilegales suficientes comopara socavar la recuperación de la capade ozono. Por suerte, los esfuerzos quellevan a cabo el Comité Ejecutivo delFondo Multilateral para la Aplicacióndel Protocolo de Montreal y laIniciativa Especial en Rusia (cf. “ElFondo Multilateral”, pág. 6 y “LaIniciativa Especial en Rusia”, pág. 10)han desembocado en acuerdos quepermitirán la clausura de numerosasfábricas. La continuidad de estosesfuerzos mancomunados permitiráeventualmente el cierre de todas lasplantas productoras de SAO. Esta es lameta final, cuya consecuciónpermitiría legar a las generaciones

SALVAGUARDARLOS ÉXITOSdel Protocolo de Montreal


Las estadísticas indican que desde 1996el contrabando de CFC estádisminuyendo, mientras que el dehalones va en aumento, especialmenteen EE.UU. Sin embargo, en los países endesarrollo, donde se empiezan a aplicarahora las medidas de erradicación,comienza a aumentar el tráfico ilícito deCFC, como indican los casosdescubiertos en el Sur y el Sureste deAsia, el Cercano Oriente, el Caribe yAmérica Latina. Sin duda en estasregiones el contrabando alcanzarámayor volumen e impacto en lospróximos años.

Fuente: Duncan Brack, Royal Institute ofInternational Affairs, Londres


U N A R E S P U E S T A M U N D I A L U N A R E S P U E S T A M U N D I A L U N A R E S P U E S T A

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venideras una capa de ozono en buenestado. Pero mientras no se hayaalcanzado ese objetivo, todas las Partesdeben adoptar medidas internas paracombatir el contrabando.

El amplio respaldo que ha recibido laEnmienda de Montreal de 1997demuestra que las Partes consideranesencial la creación de un régimen delicencias de importación y exportación,a fin de asegurar el éxito del Protocolo.Cualquiera que sea la modalidadescogida, el régimen de licencias sirvepara luchar contra la importaciónilícita y contribuye a asegurar elcumplimiento de las obligacionesnacionales en materia de erradicación.La importación ilegal de SAO socavalos esfuerzos que se realizan parainducir a las empresas a adoptartecnologías basadas en sucedáneos.Toda regulación viable que limite laimportación de SAO resultaindispensable para garantizar tanto elcumplimiento del país en cuestióncomo el éxito general del Protocolo.Aunque en la actualidad se tomanmedidas importantes para reducir lademanda de SAO, la clave del éxito enel empeño de limitar la oferta está enla adopción de una normativaaplicable.

Pero sin la condición deobligatoriedad, el régimen de licenciasno tendria sentido. Un sistemaobligatorio puede garantizar laaplicación adecuada y efectiva de lasnormas que rigen la importación. Unejemplo de este sistema es eldispositivo creado en Estados Unidos

por el Servicio de Aduanas (Aduanas) yla Agencia de Protección del MedioAmbiente (US EPA). Ambasinstituciones han identificado CódigosArancelarios Concertados (HarmonizedTariff Codes) para cada SAO. Estoscódigos se incorporaron a la base dedatos de Aduanas, a fin de alertar a losinspectores cada vez que ladeclaración de una partida deimportación corresponde con elnúmero archivado. Si ambos coinciden,el aduanero ha de llamar a US EPA,que es la encargada de supervisar laslicencias de importación y mantener aldía la información sobre quién tienepermiso para introducir SAO y en quévolumen puede hacerlo. US EPA daentonces luz verde al cargamento uordena confiscarlo. Esto último haocurrido en 650 ocasiones desde 1995.

Además, es preciso aplicar todo elpeso de la ley a los contrabandistas deSAO. Las multas cuantiosas y lassentencias de prisión no sólo atraen laatención sobre el problema, sino queejercen también un efecto disuasorio.Con este fin, la cooperación entre lasinstancias nacionales e internacionaleses esencial para investigar posiblesviolaciones futuras. Por ejemplo, enEstados Unidos se creó en 1995 unequipo de trabajo interdisciplinariocon miembros de US EPA, Aduanas, elServicio de Impuestos (IRS) y elDepartamento de Justicia, paracolaborar en la represión delcontrabando de SAO. Este equipo, quese amplió luego con funcionarios deotras agencias de EE.UU. y Canadá, se

reúne trimestralmente paraintercambiar información acerca de lastendencias de importación, lasmodificaciones de la normativa y lasinvestigaciones en curso.

Por último, resulta cada vez másevidente que la cooperación entre lasautoridades a cargo del ozono en losEstados signatarios del Protocolo esnecesaria para desvelar los intentos decontrabando internacional. Lacomunicación entre las Partes sobre lasdirectrices relativas a las SAO y lascifras de importación y exportación,proporciona elementos vitales paradeterminar la legalidad de lastransacciones. Mediante estacolaboración, impediremos la actividadimportadora de quienes violan elreglamento, lo que aumentará elcumplimiento global y, en últimainstancia, nos acercará un poco más alas metas del Protocolo de Montreal.

Sue Stendebach es Jefe de la Sección de

Aplicación de la Protección Estratosférica y

Tom Land es gerente en el Programa de

Erradicación Gradual de EE.UU. Lars Wilcut

es el contacto en EE.UU. para asuntos de

importación y exportación de SAO.

[email protected]; [email protected];

[email protected].

H ay una SAO cuya erradicación se vislumbra ya en el horizonte: el

bromuro de metilo. Este pesticida no sólo daña la capa de ozono,

sino que también resulta muy tóxico para los seres humanos. Según el

Protocolo de Montreal, los países en desarrollo (o “países del Artículo 5”)

deben fijar su producción en los niveles de año 2002, reducirla en un

20 % hacia el 2005 y eliminarla totalmente en el 2015.

Los sustitutos del bromuro de metilo existen ya, para más del 95 %

de sus usos, que evitan la cuarentena en la fase de estiba de los navíos

(usos QPS). Entre estos se cuentan el empleo de otros pesticidas

sintéticos y de combinaciones de técnicas que no dañan el entorno

natural, como la rotación de cultivos, los abonos naturales, los extractos

vegetales y los agentes biológicos. Por ejemplo, en Benin los granjeros

han usado con éxito 17 métodos diferentes, basados en sustancias

inorgánicas y ceniza de madera, para proteger los campos y conservar

las reservas de víveres, y otras 72 opciones basadas en el uso de plantas

que repelen los insectos. En general, en el continente africano los

sucedáneos del bromuro de metilo han dado buenos resultados en el

cultivo de tabaco, calabaza, fresa, tomate, pimiento, plátano y piña.

Los obstáculos para su erradicación en los países del Artículo 5

incluyen peticiones de ciertos países para usos de QPS, el temor de

posibles pérdidas económicas entre los productores, la carencia de

estrategias y de coordinación entre instituciones oficiales y los problemas

que plantea el desarrollo tecnológico. Otras barreras que podrían

estorbar los planes de eliminación incluyen la pobreza, el servicio de la

deuda y la mundialización de la agricultura.

EN CARTELERA: EL BROMURO DE METILO


G L O S A R I O G L O S A R I O G L O S A R I O G L O S A R I O G L O S A R I O G L O S A R I O G L O S

País del Artículo 5 – País en desarrollo, signatario

del Protocolo de Montreal, cuyo consumo anual

de las SAO del Anexo A (los cinco CFC principales

y los halones) es inferior a 0,3 kg. per capita. Las

naciones de estas características operan bajo el

Artículo 5 del Protocolo, que les concede un

período de gracia de 10 años para erradicar la

mayoría de las sustancias, en comparación con los

plazos asignados a los países industrializados.

Necesidades nacionales básicas – Consumo de

SAO en un país del Artículo 5, con miras a cubrir

las necesidades del país (no incluye el empleo de

SAO para elaborar productos de exportación).

CEIT – Países con economías en transición.

Estados del Este de Europa, ex miembros del

bloque soviético, cuyas economías evolucionan del

comunismo al libre mercado.

CFC (clorofluorocarbonos) – Compuestos

químicos formados por cloro, flúor y carbono. Se

usan como refrigerantes, impulsores de aerosol,

disolventes y en la fabricación de espuma de

goma. Estas sustancias pueden destruir las

moléculas de ozono y son una de las causas

fundamentales del agotamiento del ozono

atmosférico.

Uso esencial – Uso de una SAO controlada,

permitido por una reunión de las Partes del

Protocolo de Montreal, porque dicha sustancia es

necesaria para la salud, la seguridad o el buen

funcionamiento de la sociedad, y no se ha

encontrado ningún sucedáneo aceptable. Por

regla general, el país en cuestión debe solicitar y

justificar cada año el empleo de esta sustancia.

Halones – Compuestos de bromo, similares a los

CFC, que se usan sobre todo en los extintores.

Son particularmente nocivos para la capa de

ozono.

HCFC – (hidroclorofluorocarbonos) – Compuestos

químicos parecidos a los CFC que contienen

hidrógeno, además de cloro, flúor y carbono. El

hidrógeno reduce su duración en la atmósfera, por

lo que resultan menos dañinos a largo plazo que

los CFC.

HFC – Compuestos químicos análogos a los CFC,

que contienen hidrógeno, flúor y carbono, pero

carecen de cloro, por lo que no dañan la capa de

ozono.

Comercio ilícito – Importación o exportación de

SAO en contravención del Protocolo de Montreal.

Bromuro de metilo – Compuesto químico que

contiene carbono, hidrógeno y bromo. Se usa

sobre todo como fumigante y pesticida agrícola, y

tiene gran capacidad de agotamiento del ozono.

El Protocolo de Montreal sobre Sustancias queAgotan la Capa de Ozono – Protocolo de la

Convención de Viena, firmado en 1987, por el

cual los Estados signatarios se comprometen a

aplicar medidas concretas para proteger la capa

de ozono, frenando, reduciendo o eliminando la

producción y el consumo de ciertas sustancias

controladas.

Fondo Multilateral – Elemento del dispositivo

financiero del Protocolo de Montreal. El Fondo

apoya la política de erradicación de SAO, los

programas y proyectos de inversión, en los países

del Artículo 5.

País no incluido en el Artículo 5 – Todo Estado

signatario del Protocolo de Montreal que no reúne

las condiciones para beneficiarse de esta cláusula

(principalmente, países industrializados).

SAO – (sustancia que agota la capa de ozono).Cualquier producto químico que daña la capa de

ozono. La mayoría de las SAO están reguladas por

el Protocolo de Montreal.

Tonelada PAO – Unidad de cálculo que se obtiene

al multiplicar las toneladas métricas de una

sustancia dada por su “potencial de agotamiento

del ozono” (PAO). El cálculo se realiza en función

de propiedades como la duración en la atmósfera,

la estabilidad, la reactividad y el contenido en

elementos que pueden dañar al ozono, como el

bromo o el cloro. La unidad de referencia para las

PAO es el CFC-11.

Agotamiento del ozono – Proceso por el cual las

sustancias químicas creadas por el hombre

destruyen las moléculas de ozono de la

estratosfera, lo que reduce la concentración de

este gas.

Parte – Estado signatario del Protocolo de

Montreal que ha ratificado este instrumento. Un

país que ha ratificado el Protocolo pero no ha

hecho lo mismo con una o más enmiendas se

considera “No Parte”, en lo que concierne a las

SAO reguladas por dichas enmiendas. Por

ejemplo, un país que no haya ratificado la

Enmienda de Londres es “No Parte” en todo lo

relativo al tetracloruro de carbono, el 1,1,1,-

tricloroetano y otros CFC (así como en relación a

sustancias reguladas por enmiendas posteriores).

Erradicación – Reducción gradual de la

producción y el consumo de una sustancia

controlada, que lleva a su eliminación total. En

este contexto, consumo significa la producción

nacional, más las importaciones, menos las

exportaciones.

Recarga – Procedimiento para reemplazar los

frigorígenos actuales, que contienen CFC, con

refrigerantes que no contienen SAO, en neveras,

climatizadores y bombas de calor. Este método

suele exigir modificaciones como la sustitución de

lubricantes, del cilindro de expansión o del

compresor.

Contrabando – Acto de introducir secreta o

ilegalmente algo en un país, en este caso, las SAO.

Estratosfera – Zona de la atmósfera situada entre

la troposfera y la mesosfera, cuya altura oscila

entre 15 y 55km por encima de la superficie

terrestre.

Radiación ultravioleta – Radiación solar cuya

longitud de onda está entre la luz visible y los

rayos X. Los UV-B (280-320nm) constituyen una

de las tres bandas de radiación ultravioleta; la

exposición a estos rayos puede acarrear daños a la

salud pública y al medio ambiente.

PNUMA – Programa de las Naciones Unidas para

el Medio Ambiente. A través del Programa

AcciónOzono de Industria y Medio Ambiente, el

PNUMA es una de las instituciones ejecutivas del

Fondo Multilateral.

PÁGINAS WEBAgencia de Investigación Medioambiental

http://www.eia-international.org

Convención de Basilea

http://www.unep.ch/basel

Grupo de Debate sobre Códigos Aduaneros

de las SAO

http://www.unep.ch/ozone/ods-customs-codes

Organización Mundial de Aduanas

http://www.wcoomd.org

Organización Mundial de Comercio

http://www.wto.org

Página Web sobre el Agotamiento del

Ozono de la Agencia de Protección

Medioambiental de Estados Unidos de

América

http://www.epa.gov/ozone/index.html

Programa AcciónOzono

http://www.uneptie.org/ozonaction

Secretaría del Ozono

http://www.unep.org/ozone

Sociedad Norteamericana de Ingenieros de

Calefacción, Refrigeración y Aire

Acondicionado.

http://www.ashrae.org

PUBLICACIONESAllied Signal, Quimobasicos and the Frio

Banditos: A Case Study of the Black Market in

CFCs, Ozone Action, Inc. 1996

A Crime Against Nature, the Worldwide Illegal

Trade in Ozone Depleting Substances, Julian

Newman, Steve Trent, Environmental

Investigation Agency, Londres, 1998.

Customs Officer Training on Substances

Depleting the Ozone Layer – Training Manual,

PNUMA DTIE 2001

Handbook for the International Treaties for the

Protection of the Ozone Layer, PNUMA Ozone

Secretariat, 2000

Manual sobre presentación de datos en virtud

del Protocolo de Montreal, PNUMA DTIE, 1999

International Trade and Montreal Protocol,

Duncan Brack, The Royal Institute of

International Affairs, 1996

Monitoring Imports of Ozone-Depleting Substances:

A Guidebook, PNUMA DTIE/SEI/SIDA, 1996

Resource Module on ODS Import/Export

Licensing Systems – Policy Design and Setting

Up of Legislation, PNUMA DTIE/SEI, 1998

Para cualquier información adicional, diríjase a:D. Rajendra Shende, JefeUnidad de la Energía y AcciónOzono, PNUMA DTIE39-43, quai André Citroën75739 Paris Cedex 15, FranceTel: (33.1) 44.37.14.59Fax: (33.1) 44.37.14.74Correo electrónico: [email protected]: www.uneptie.org/ozonaction

Una publicación de las Naciones Unidas2001

PNUMA

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